Leader och lokalt ledd utveckling främjar lokalt engagemang, men det saknas fortfarande tillräckliga bevis för ytterligare fördelar

Sammanfattning

I EU införde Leaderprogrammet 1991 som ett initiativ med ett underifrånperspektiv för att stödja utvecklingen i missgynnade landsbygdsområden genom projekt som tillgodoser lokala behov. Sedan 2014 har EU använt Leadermodellen (kallad lokalt ledd utveckling) för flera EU-finansieringsflöden i landsbygds-, stads- och kustområden.

II Det centrala i Leadermodellen är att man tillämpar metoder som bygger på deltagande och ett underifrånperspektiv för att involvera lokalsamhällen i projektutveckling och beslutsprocesser. Lokala aktionsgrupper, bestående av partner från den offentliga och den privata sektorn och civilsamhället, förvaltar verksamheten. Under perioden 2014–2020 planerade EU att tillhandahålla finansiering på upp till 9,2 miljarder euro till Leader och lokalt ledd utveckling.

III Leadermodellen medför extra kostnader och risker jämfört med EU:s vanliga (toppstyrda) utgiftsprogram. Ytterligare kostnader uppstår i samband med inrättandet och driften av lokala aktionsgruppers administrativa strukturer. Ytterligare risker uppstår till följd av långa förfaranden, extra administrativa krav för projektägare och potentiella intressekonflikter.

IV En del av dessa extra kostnader och risker är motiverade om lokala aktionsgrupper ger ytterligare fördelar jämfört med vanliga toppstyrda EU-utgiftsprogram. Enligt kommissionens vägledning bör dessa fördelar ta sig uttryck i förstärkt socialt kapital, förbättrat lokalt styre och bättre projektresultat.

V Revisionen omfattar EU:s finansieringsperiod 2014–2020. Vi undersökte om Leadermodellen gav fördelar som motiverade de extra kostnaderna och riskerna, särskilt jämfört med vanliga toppstyrda EU-utgiftsprogram. För att bedöma detta undersökte vi om modellen främjade lokalt engagemang och ledde till projekt med påvisbara fördelar i form av lokalt styre, förstärkt socialt kapital och bättre resultat. Vi kontrollerade också om införandet av den nya flerfondsstrategin ledde till bättre samordning av stödet till lokal utveckling.

VI I samband med denna revision följer vi också upp vår särskilda rapport om Leader från 2010 och bedömer om kommissionen har åtgärdat de konstaterade bristerna. Vår rapport är avsedd att ge insikter och rekommendationer i rätt tid för kommissionens pågående utvärdering av Leadermodellen.

VII Drygt tio år efter vår särskilda rapport om Leader från 2010 visar vår revision att förbättringar har gjorts på vissa områden och att Leadermodellen främjar lokalt engagemang. Det finns dock få bevis för att fördelarna med Leadermodellen uppväger de kostnader och risker som den medför.

VIII De flesta medlemsstater tillämpade lämpliga förfaranden för att välja ut och godkänna lokala aktionsgrupper, men några följde mindre stränga kvalitetsnormer när de valde ut lokala utvecklingsstrategier. Vi konstaterade att en medlemsstat inte hade infört kvalitetskriterier i sin urvalsprocess. Projektansöknings- och godkännandeprocessen var komplicerad (med upp till åtta steg) och innebar ytterligare administrativa krav för projektägare jämfört med vanliga utgiftsprogram. De offentliga myndigheterna dominerade inte längre de organ som ansvarade för projekturvalet (på det sätt som vi konstaterade 2010), men i många fall var urvalsorganen inte representativa för lokalsamhället eller könsbalanserade.

IX Vi konstaterade att lokala aktionsgrupper valde ut projekt som överensstämde med de övergripande målen i deras lokala utvecklingsstrategier. Några medlemsstater och lokala aktionsgrupper använde Leader för att finansiera nationella, regionala eller kommunala myndigheters lagstadgade uppgifter eller annan verksamhet för vilken det fanns andra särskilda finansieringsprogram på EU-nivå och nationell nivå.

X Två av sex av våra rekommendationer från 2010 hade genomförts, men vi konstaterade att kommissionens övervaknings- och utvärderingsram fortfarande inte har påvisat de ytterligare fördelarna med Leader. I vårt yttrande från 2018 över kommissionens förslag till den nya gemensamma jordbrukspolitiken betonade vi att kommissionen bör följa principen ”utvärdera först” när den ser över befintlig lagstiftning. Kommissionen håller nu på att utvärdera fördelarna med Leader.

XI Med tanke på de extra kostnaderna och riskerna jämfört med andra finansieringsmodeller och den fortsatta bristen på påvisbara fördelar rekommenderar vi att kommissionen utvärderar kostnaderna och fördelarna med Leader och bedömer den lokalt ledda utvecklingen.

Inledning

Utvecklingen av Leadermodellen

01 Leader, som infördes 1991, är EU:s deltagandebaserade modell med ett underifrånperspektiv inom politiken för landsbygdsutveckling som senare utvidgats till kust- och stadsområden. Modellen bygger på lokala aktionsgrupper (LAG) och lokala aktionsgrupper för fiske (FLAG) bestående av medlemmar från den privata och den offentliga sektorn i landsbygds- eller kustsamhällen. Lokala aktionsgrupper motiverar lokalsamhällen att bidra till utformningen av en lokal utvecklingsstrategi och ansvarar för att inleda och finansiera projekt som ska tillgodose lokala behov.

02 Leadermodellen förväntas ge ett mervärde jämfört med en traditionell toppstyrd förvaltning av EU-medlen. I ett faktablad från kommissionen från 2006 beskrivs Leadermodellen som baserad på sju centrala inslag. Leader ser lokalbefolkningen som de bästa experterna för att driva på utvecklingen inom sitt territorium (”underifrånperspektiv”) vilket definieras som ett litet sammanhållet område (10 000–150 000 invånare) med en lokal identitet (”områdesbaserat tillvägagångssätt”). Inom detta område samlas lokala aktörer i en lokal aktionsgrupp (”lokalt partnerskap”) som främjar kontakter mellan lokala aktörer (”nätverkande”). Dessutom genomför lokala aktionsgrupper i olika regioner eller medlemsstater gemensamma projekt för att arbeta med gemensamma lösningar på likartade lokala utmaningar (”samarbete”). Med ett underifrånperspektiv och samverkan mellan olika sektorer på lokal nivå (”integrerad och sektorsövergripande strategi”) avser man att mobilisera lokal potential. Lokala grupper bör vara bäst lämpade att identifiera integrerade lokala lösningar på lokala problem, de kan vara mer lyhörda och de kan hitta nya lösningar för lokal utveckling (”innovation”). Deltagande i det lokala beslutsfattandet bör skapa entusiasm och större engagemang och kan därför leda till en bättre och mer hållbar lokal utveckling¹.

03 Som vi konstaterade i vår rapport från 2010² syftar Leadermodellen till att främja lokalt engagemang och inflytande genom att utvecklingen och genomförandet av strategier och fördelningen av resurser sker lokalt. Modellen tar vara på lokalsamhällenas expertkunskap och erfarenheter för att fastställa deras utvecklingsbehov.

04 Att tilldela dessa uppgifter till lokala aktionsgrupper är förenat med ytterligare kostnader och risker. Bland de extra kostnaderna ingår lokala aktionsgruppers utgifter för att utarbeta sina lokala utvecklingsstrategier och förvalta genomförandet av dem och för att hjälpa stödmottagare med projektutveckling. I dessa kostnader ingår också medlemsstaternas utgifter för att godkänna lokala aktionsgrupper (exempelvis för att hyra in konsulter som stöd i godkännandeprocessen).

05 Leaderstödet till lokala aktionsgruppers administrativa och löpande kostnader får uppgå till högst 25 % av den totala offentliga finansieringen (EU-finansiering plus nationell, regional eller lokal offentlig finansiering). Här ingår kostnader för att främja genomförandet av den lokala utvecklingsstrategin och hjälpa potentiella stödmottagare med att utveckla projekt.

06 Ytterligare risker uppstår till följd av långa förfaranden, extra krav på projektägare och potentiella intressekonflikter. Andra risker är förknippade med beslutsfattande organ som inte är representativa för lokalsamhället eller inte har en jämn könsfördelning³.

07 Lokalt beslutsfattande kan ge ytterligare fördelar. Enligt kommissionens vägledning för utvärdering av Leadermodellen⁴ bör dessa fördelar ta sig uttryck i

• förstärkt socialt kapital,
• förbättrat lokalt styre,
• bättre projektresultat.

08 Programmet motiveras således inte av ekonomiska kriterier såsom marknadsmisslyckanden eller relativ fattigdom. Tvärtom är programmet nu tillämpligt i alla landsbygdsområden, även där den ekonomiska utvecklingen ligger klart över EU-genomsnittet. I en färsk studie från kommissionen konstaterades att mindre tätorter på landsbygden gynnades mer av den senaste tidens ekonomiska och demografiska utveckling än perifera landsbygdsområden⁵.

09 Under 2014–2020 var Leader ett obligatoriskt inslag i alla landsbygdsutvecklingsprogram. Enligt EU-lagstiftningen måste medlemsstaterna, med undantag för Kroatien, använda minst 5 % av sina landsbygdsutvecklingsmedel till Leader. Kroatiens procentandel under programperioden 2014–2020 fastställdes till minst hälften av övriga medlemsstaters, det vill säga 2,5 %. Enligt uppgifter från kommissionen uppgår den planerade EU-finansieringen för Leader till 7 miljarder euro under programperioden 2014–2020 (cirka 7 % av den totala finansieringen av landsbygdsutveckling). Det totala antalet Leaderprojekt (för perioden 2014–2020) uppgick till 143 487 vid utgången av 2020. Programmen för landsbygdsutveckling har förlängts och omfattar även 2021 och 2022.

10 EU:s fiskeripolitik har använt Leadermodellen sedan 2007, och under perioden 2014–2020 infördes lokalt ledd utveckling (LLU). Med detta uppdaterade koncept tillämpas Leadermodellen i alla de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) utom Sammanhållningsfonden⁶. Utvecklingen av Leadermodellen, som illustreras i figur 1, ledde till en betydande ökning av det ekonomiska stödet och antalet lokala aktionsgrupper, särskilt i början av programperioden 2007–2013.

11 Under perioden 2014–2020 planerade EU att tillhandahålla finansiering på upp till 9,2 miljarder euro till Leader och lokalt ledd utveckling (se tabell 1). Den totala offentliga finansieringen (inklusive nationell finansiering) förväntades uppgå till 12,5 miljarder euro. Merparten av detta (76 % av det planerade beloppet och 84 % av det deklarerade beloppet 2020) avsåg landsbygdsutveckling.

12 Medlemsstaternas nationella och (beroende på deras politiska struktur) regionala myndigheter utarbetade programplaneringsdokument såsom partnerskapsöverenskommelser, operativa program och program för landsbygdsutveckling. I dessa dokument anges nationella eller regionala finansieringsprioriteringar. Kommissionen granskade och godkände dessa dokument. Kommissionen behåller det övergripande ansvaret för utgifterna, men medlemsstaterna godkände lokala aktionsgrupper och deras lokala utvecklingsstrategier, behandlade projektansökningar och betalningsansökningar samt övervakade och utvärderade resultaten. Figur 2 visar de viktigaste ansvarsområdena för Leadermodellens aktörer.

13 Kommissionen fastställde följande indikatorer⁷ och mål⁸ för övervakningen av Leaderprogrammet för perioden 2014–2020:

• Procentandel av landsbygdsbefolkningen som omfattas av lokala utvecklingsstrategier (mål 53,5 %).
• Procentandel av landsbygdsbefolkningen som får ta del av förbättrade tjänster/infrastrukturer (mål 16,4 %).
• Arbetstillfällen som skapats i Leaderprojekt som får stöd (mål 44 109 arbetstillfällen).

I bilaga I förtecknas de särskilda indikatorer och mål för Leader och lokalt ledd utveckling som anges i förordningarna om de olika EU-fonderna.

14 Medlemsstaterna kunde välja mellan att stödja lokala aktionsgrupper via en enda EU-fond (”enfondsstrategi”) eller flera (”flerfondsstrategi”). De kunde också utse en fond till ”samordnande fond” som skulle täcka alla administrativa kostnader för de lokala aktionsgrupperna. Under 2014–2020 tillämpade 17 av de 28 medlemsstaterna flerfondsstrategin med olika kombinationer av fonder, i syfte att bättre samordna det lokala utvecklingsstödet och stärka kopplingarna mellan landsbygds-, stads- och fiskeområden (se figur 3).

15 Under 2021–2027 regleras Leader och lokalt ledd utveckling av förordning (EU) 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Nya regler för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP), som trädde i kraft i december 2021⁹, gäller för Leader.

16 Såsom anges i punkt 12 måste medlemsstaterna beskriva sina strategier för Leader och lokalt ledd utveckling i sina respektive program. Medlemsstaterna har börjat lämna in sina nya operativa program till kommissionen för godkännande, och de behövde lämna in sina strategiska GJP-planer, inbegripet landsbygdsutvecklingsstöd via Leader, före utgången av 2021. Regelverket ger utrymme för finansiering av initiativ inom Leader och lokalt ledd utveckling med början 2022¹⁰. Fram till dess kommer finansieringen av Leader att fortsätta baserat på outnyttjade medel från den föregående perioden.

Tidigare revisioner

17 Vi konstaterade brister i förvaltningen av Leader i vår årsrapport för 2000¹¹. I en särskild rapport från 2010¹² konstaterade vi att lokala aktionsgrupper hade genomfört många projekt som var till nytta för lokala företag och samhällen. Vi noterade också brister när det gäller

• förfarandena för projekturval, eftersom beslutsfattandet dominerades av offentliga myndigheter och reglerna om potentiella intressekonflikter var oklara,
• tillämpningen av ett underifrånperspektiv, eftersom vissa lokala aktionsgrupper misslyckades med att främja lokalt engagemang,
• lokala aktionsgruppers förmåga att utveckla lokala lösningar som skilde sig från vanliga landsbygdsutvecklingsåtgärder, till exempel genom att man finansierade projekt som hade kunnat finansieras inom andra utgiftsprogram,
• övervakning och utvärdering, särskilt när det gäller vilka fördelar som uppnåtts genom Leadermodellen.

18 År 2013 offentliggjorde vi en uppföljande bedömning¹³ som visade på vissa förbättringar. Bland annat hade reglerna blivit tydligare för de lokala aktionsgruppernas beslutsfattande kommittéer (se punkt 17 första strecksatsen), men de flesta av bristerna kvarstod. Vi gör en uppdaterad bedömning av dessa problem i bilaga II.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

19 Leadermodellen syftar till att främja lokalt engagemang och inflytande (se punkt 03), vilket medför extra kostnader och risker (se punkterna 04 och 05). Dessa extra kostnader och risker är motiverade om de uppvägs av ytterligare fördelar jämfört med vanliga toppstyrda EU-utgiftsprogram (särskilt EU:s landsbygdsutvecklingsprogram). Den övergripande revisionsfrågan var ”Har Leader/lokalt ledd utveckling gett fördelar som motiverar dess extra kostnader och risker?”. För att bedöma det undersökte vi om

1. Leader och lokalt ledd utveckling främjade lokalt engagemang,
2. Leader och lokalt ledd utveckling ledde till projekt med påvisbara fördelar i form av lokalt styre, förstärkt socialt kapital och bättre resultat,
3. införandet av den nya flerfondsstrategin ledde till bättre samordning av stödet till lokal utveckling.

20 Denna revision följer också upp vår tidigare revision (se punkterna 17 och 18) och bedömer om kommissionen drygt tio år senare har åtgärdat de konstaterade bristerna. Vår rapport är avsedd att ge insikter och rekommendationer i rätt tid för kommissionens pågående utvärdering av Leadermodellen.

21 Vi täckte in perioden 2014–2020. Inom ramen för revisionen granskade vi tio medlemsstater och två lokala aktionsgrupper i varje medlemsstat. I Tyskland fokuserade vi på Sachsen och i Portugal på fastlandet (dvs. vi tog inte med Madeira och Azorerna). I vårt urval av medlemsstater strävade vi efter geografisk balans, vi ville täcka in både enfonds- och flerfondsstrategin och vi ville få med länder med både högre och lägre utgiftsnivåer för Leader och lokalt ledd utveckling (se figur 4).

22 Vi valde ut de lokala aktionsgrupperna på grundval av tilldelade medel, typ av EU-fonder som användes samt areal och befolkning som omfattades.

23 Vi granskade följande:

• Organisation och förfaranden i alla medlemsstater och lokala aktionsgrupper i urvalet, på grundval av dokumentation och svar på frågeformulär.
• Information om 95 projekt som valdes ut på grundval av projektkostnader (låga, medelhöga eller höga), berörda sektorer och EU-fonder som använts. Projektens totala kostnader uppgick till 7,5 miljoner euro med EU-finansiering på 4,9 miljoner euro (se bilaga III).
• Kommissionens verksamhet med avseende på Leader och lokalt ledd utveckling, genom dokumentgranskningar och videomöten med
  •  de fyra ansvariga generaldirektoraten (GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, GD Havsfrågor och fiske samt GD Regional- och stadspolitik),
  •  medlemsstaternas myndigheter,
  •  företrädare för lokala aktionsgrupper,
  •  projektägare,
  •  intresseorganisationer och internationella experter.

Iakttagelser

Lokala aktionsgrupper främjar lokalt engagemang men medför extra kostnader och långsamma godkännandeprocesser

24 I de följande avsnitten diskuterar vi hur medlemsstaterna och de lokala aktionsgrupperna främjade lokalt engagemang och till vilken kostnad. Vi börjar med att analysera Leaders kostnader. Därefter undersöker vi hur medlemsstaterna godkände de lokala aktionsgrupperna och deras strategier och sedan hur de lokala aktionsgrupperna valde ut Leaderprojekt.

Lokala aktionsgrupper medför extra kostnader

25 Såsom förklaras i inledningen står lokala aktionsgrupper i centrum för Leader och lokalt ledd utveckling. De kan få EU-finansiering för olika ändamål (se figur 5). Medlemsstater, regioner, lokala aktionsgrupper och projektägare måste också tillhandahålla en andel av finansieringen.

26 Medlemsstaterna ska skapa de rätta förutsättningarna för lokala aktionsgrupper att kunna fullgöra sina uppgifter, framför allt att sammanföra olika lokala aktörer och stödja dem i framtagningen av projekt som gynnar den lokala utvecklingen. För att göra detta bör de ge de lokala aktionsgrupperna självständighet och begränsa deras administrativa börda till ett minimum¹⁴.

27 Leaders deltagandebaserade modell medför ytterligare förvaltningsstrukturer och verksamhet till stöd för den lokala utvecklingsstrategin, vilket leder till extra kostnader. I förordningen sätts ett tak för dessa administrativa och löpande kostnader på 25 % (se punkt 05). Några medlemsstater sänkte detta tak ytterligare till 20 %.

28 I tabell 2 ges en översikt över planerad och utbetald Leaderfinansiering (i slutet av 2020) för programperioden 2014–2020. Den visar att medlemsstaterna planerade att lägga 17 % på lokala aktionsgruppers administrativa och löpande kostnader. Detta ligger väl inom de gränser som fastställs i EU-lagstiftningen.

29 Enligt kommissionens redovisning stod lokalt ledda projekt för 3,1 miljarder euro eller 72 % av de redovisade Leaderutgifterna vid utgången av 2020. I allmänhet använde de lokala aktionsgrupperna endast mindre utgifter till samarbetsverksamhet (2 %) och förberedande kostnader (2 %). De lokala aktionsgruppernas administrativa och löpande kostnader uppgick till 1,04 miljarder euro (24 % av de totala utgifterna i det skedet). I flera medlemsstater där de redovisade utgifterna för Leaderprojekt var låga utgjorde dessa kostnader en hög andel. I exempelvis Grekland, Portugal och Slovakien var de i slutet av 2020 i samma storleksordning som eller större än de belopp som användes för projekt. Betalningar för perioden 2014–2020 kan fortfarande göras fram till slutet av 2023, och de administrativa utgifternas andel jämfört med projektutgifterna tenderar att minska under programperiodens lopp.

30 Tabell 3 visar fördelningen av redovisade utgifter i tio medlemsstater och regioner i vårt urval. I figur 6 jämförs detta med den totala planerade finansieringen för Leader. I genomsnitt hade medlemsstaterna redovisat att 39 % av deras planerade Leaderprojektfinansiering hade betalats ut. Estland hade betalat ut 72 % av sin planerade projektfinansiering, Grekland 13 % och Slovakien hade ännu inte betalat för något projekt.

De flesta medlemsstater tillämpade lämpliga förfaranden för godkännande av lokala aktionsgrupper, men några ställde inget minsta kvalitetskrav när de valde ut lokala utvecklingsstrategier

31 Medlemsstaterna bör stödja lokala aktionsgrupper när dessa utarbetar sina lokala utvecklingsstrategier, både ekonomiskt (förberedande stöd) och genom tydliga kvalitetskrav och vägledning. De bör sedan bedöma de lokala aktionsgrupperna på ett rättvist och öppet sätt inom den fastställda tidsramen och endast godkänna de grupper som tillhandahåller strategier som uppfyller kvalitetsnormerna.

32 De lokala aktionsgrupperna bör involvera sina lokalsamhällen i arbetet med att utveckla sina strategier genom en kombination av metoder, såsom utbildningsevenemang, workshoppar eller seminarier, och dra nytta av deras kunskaper om det lokala området. I vår tidigare särskilda rapport om Leader noterade vi brister när det gäller hur de lokala aktionsgrupperna främjade lokalt engagemang. Den här gången konstaterade vi att alla lokala aktionsgrupper i urvalet hade genomfört verksamhet för att främja lokalt engagemang och tagit fram lokala utvecklingsstrategier genom att tillämpa ett underifrånperspektiv.

33 Medlemsstaterna var skyldiga att fastställa kriterier för godkännande av lokala aktionsgrupper och bedöma föreslagna strategier mot dem. Processen omfattade en intresseanmälan eller flera inbjudningar att lämna förslag, utarbetande av utkast till strategier, medlemsstaternas bedömning av strategierna och, vid behov, revidering av dem. Medlemsstaterna skulle välja ut strategier och godkänna lokala aktionsgrupper före utgången av 2017 (två år efter att utgifterna börjat användas inom övriga områden av den gemensamma jordbrukspolitiken)¹⁵. De flesta medlemsstater uppnådde detta 2016, Irland och Tjeckien tog längre tid på sig och Slovakien avslutade godkännandet i mars 2018 (se figur 7 och ruta 1).

34 På det hela taget konstaterade vi att medlemsstaterna hade stöttat och övervakat godkännandeprocessen väl genom workshoppar, utbildningsarrangemang och kapacitetsbyggande övningar för lokala aktionsgrupper. Ett antal förvaltande myndigheter gav lokalsamhällen vägledning i form av informationsmaterial eller en handbok eller inrättade kontaktpunkter för frågor.

35 Kommissionen hade rekommenderat medlemsstaterna att se till att de lokala utvecklingsstrategierna bedömdes på grundval av kvalitetsnormer och i konkurrens med varandra¹⁶. På det sättet ville kommissionen försäkra sig om att de lokala aktionsgrupper som valdes ut hade lagt fram strategier som uppfyllde minimikraven på kvalitet.

36 Medlemsstaterna behövde fastställa bedömningskriterier för valet av lokala utvecklingsstrategier. I det ingick att definiera kvalitetsnormer som alla strategier måste uppfylla¹⁷. Vi konstaterade att nio medlemsstater hade definierat kvalitetsnormer, men i Tjeckien, Grekland och Slovakien var de mindre stränga. Rumänien definierade inte några kvalitetsnormer.

37 I tabell 4 ges en översikt över antalet strategier som lämnats in och valts ut för varje medlemsstat som omfattas av vår revision. Sex medlemsstater valde ut alla lokala aktionsgrupper som lämnade in sina strategier. Rumänien dubblade antalet ursprungligen planerade lokala aktionsgrupper (från 120 till 239).

Lokala aktionsgrupper har tagit längre tid på sig än väntat för att godkänna projekt

38 För att välja ut projekt som gynnar den lokala utvecklingen ska de lokala aktionsgrupperna fastställa kriterier som är lämpliga för lokalområdet och tillämpa rättvisa och öppna förfaranden. Leaderstöd till lokalt ledd utveckling kan ges till

• lokalsamhällesprojekt,
• samarbetsverksamhet mellan två eller flera lokala aktionsgrupper från samma medlemsstat eller olika länder (inom och utanför EU).

39 Sju av tio medlemsstater använde onlineansökningar, förenklade kostnadsalternativ eller andra verktyg för att underlätta urvalsprocessen. I fyra medlemsstater (Grekland, Portugal, Tjeckien och Slovakien) var processen för projektansökan och projektgodkännande särskilt komplicerad och tidskrävande.

40 Processen omfattade upp till åtta steg och tog i genomsnitt runt ett år, i extrema fall över två år. De sökande måste först lämna in en ansökan till den lokala aktionsgruppen, som kontrollerade stödberättigandet och om projektet stämde överens med den lokala utvecklingsstrategin. De lämnade därefter in sin ansökan till de ansvariga myndigheterna. I Grekland var de sökande tvungna att lämna in både en elektronisk ansökan och en pappersansökan. Dessa ytterligare administrativa krav bidrog till en situation där medlemsstaterna vid tidpunkten för vår revision hade slutfört och betalat för relativt få projekt (39 % av de planerade utgifterna för Leaderprojekt).

41 Enligt kommissionens vägledning ska lokala utvecklingsstrategier tjäna lokala syften och de utvalda projekten ska bidra till strategiernas mål¹⁸. De lokala aktionsgrupperna fastställde ganska allmänna mål och kriterier för urval av projekt i sina lokala utvecklingsstrategier. Det gjorde att de kunde välja ut ett brett spektrum av projekt.

Leadermodellen främjar lokalt engagemang, men kvinnor och ungdomar är underrepresenterade i de lokala aktionsgrupperna

42 Lokala aktionsgrupper utgör ett forum för kommunikation inom lokalsamhällen för att utforma och genomföra lokala utvecklingsstrategier genom att initiera, utveckla och finansiera lokala projekt. Deras roll är att föra samman lokalsamhällen och engagera dem i den lokala utvecklingen. Leadermodellen tar vara på lokalsamhällenas expertkunskap och erfarenheter för att fastställa deras utvecklingsbehov. Modellen skapades också för att tillhandahålla en plattform för kommunikation mellan olika förvaltningsnivåer, från lokalsamhällen till regionala och nationella myndigheter, och för att uppmuntra den typen av närmare samarbete.

43 Lokala aktionsgrupper bör vara representativa för sina lokalsamhällen och involvera alla relevanta lokala aktörer. Enligt lagstiftningen bör ingen särskild intressentgrupp ha mer än 49 % av en lokal aktionsgrupps röster, och andelen röster från offentliga myndigheter i projekturvalsprocessen ska vara mindre än 50 %¹⁹. Enligt kommissionens vägledning bör de beslutsfattande organen också vara könsbalanserade och ha en rättvis representation av specifika målgrupper, såsom ungdomar, etniska minoriteter och missgynnade personer²⁰.

44 Vi konstaterade att de lokala aktionsgrupper som vi granskade utgjorde ett forum för lokal kommunikation och uppfyllde de rättsliga kraven i fråga om sammansättningen av gruppernas beslutsfattande organ. Detta innebar att offentliga myndigheter inte längre dominerade processen (såsom vi hade konstaterat 2010). Vår analys visade att män innehade 60 % eller mer av tjänsterna i tio av 18 lokala aktionsgrupper från vilka vi fick uppgifter. Ungdomar var underrepresenterade. 16 av de 20 lokala aktionsgrupper som vi granskade hade ingen person under 30 år i sina beslutsfattande organ²¹. Det innebär att det finns risk att beslutsfattande organ inte tar hänsyn till ungdomars åsikter och intressen i beslutsprocessen.

Ytterligare fördelar med Leader och lokalt ledd utveckling har ännu inte påvisats

45 I vår tidigare särskilda rapport om Leader drog vi slutsatsen att det inte fanns tillräckliga bevis för Leadermodellens mervärde, och vi rekommenderade kommissionen att omedelbart vidta åtgärder för att se till att den kunde redogöra för Leaders mervärde och sunda ekonomiska förvaltning. Såsom nämns i punkt 07 förväntar sig kommissionen att Leader ska ta sig uttryck i bättre projektresultat, förstärkt socialt kapital och förbättrat lokalt styre.

46 I de följande avsnitten behandlar vi var och en av dessa aspekter i tur och ordning. Vi undersöker först om kommissionen under de senaste tio åren har gjort framsteg när det gäller att redogöra för fördelarna med Leader, därefter undersöker vi om Leaderprojekten för lokal utveckling gav bättre resultat och slutligen om det finns belägg för att Leadermodellen leder till förstärkt socialt kapital och förbättrat styre i lokalsamhällen.

Kommissionen har börjat utvärdera fördelarna med Leader

47 Vår granskning av övervaknings- och utvärderingssystemet i fråga visade att en av de viktigaste rekommendationerna i vår särskilda rapport om Leader från 2010 om att redogöra för fördelarna med Leader inte hade genomförts fullt ut (se punkt 17 och bilaga II).

48 Såsom förklaras i punkt 13 övervakar och redovisar kommissionen Leaderprogrammets resultat med hjälp av tre indikatorer som anges i förordningen. Tabell 5 visar uppgifter om Leader som redovisats i den årliga verksamhetsrapporten för 2019 från generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling:

49 Dessa indikatorer stöder inte en meningsfull bedömning av Leadermodellens kostnader och fördelar. I våra tidigare rapporter, inbegripet rapporten om prestation för år 2019²², konstaterade vi att de indikatorer som används främst är input- och outputindikatorer som inte mäter utgiftsprogrammens resultat eller mervärde. I vår rapport om Leader från 2010 rekommenderade vi kommissionen att omedelbart vidta åtgärder för att se till att den kan redogöra för fördelarna med Leadermodellen och att övervakningen bör inriktas på indikatorer som gäller Leadermodellens fördelar, effektivitet och ändamålsenlighet och inte genomförandet.

50 Enligt lagstiftningen ska kommissionen ge medlemsstaterna vägledning om hur de ska utvärdera sina program för landsbygdsutveckling och operativa program. Programutvärderingarna i slutet av perioden (efterhandsutvärderingarna) ska genomföras av kommissionen eller av medlemsstaterna i nära samarbete med kommissionen²³.

51 Kommissionen utfärdade två vägledande dokument till stöd för medlemsstaternas utvärdering av Leader och lokalt ledd utveckling under programperioden 2014–2020: dels riktlinjer för utvärdering²⁴, dels en handbok för utvärdering²⁵. Kommissionen ska också lägga fram en sammanfattande rapport om medlemsstaternas efterhandsutvärderingar senast den 31 december 2025 för de operativa programmen och senast den 31 december 2027 för landsbygdsutvecklingsprogrammen²⁶.

52 För programperioden 2007–2013 skulle kommissionen lämna in den sammanfattande rapporten om landsbygdsutveckling senast den 31 december 2016²⁷. Denna rapport färdigställdes i april 2018 och offentliggjordes i juli 2020²⁸. Den innehöll ett kort avsnitt om Leader men där gjordes ingen bedömning av fördelarna med Leader.

53 Kommissionen har ännu inte offentliggjort sin egen utvärdering av Leadermodellen. I vårt yttrande från 2018 över kommissionens förslag till den nya gemensamma jordbrukspolitiken rekommenderade vi kommissionen att följa principen ”utvärdera först” när den ser över lagstiftning²⁹. Kommissionen håller just nu på med en utvärdering av hur den del av Leadermodellen som finansieras av fonden för landsbygdsutveckling inverkar på en balanserad territoriell utveckling. Syftet med denna utvärdering är att undersöka relevans, ändamålsenlighet, effektivitet, samstämmighet och mervärde³⁰. Kommissionen planerar att offentliggöra utvärderingen 2023.

Medlemsstaterna använde Leader för att finansiera projekt som hade sin grund i de lokala strategierna, men för en del projekt fanns det andra särskilda utgiftsprogram

54 I avsaknad av en utvärdering från kommissionen eller relevanta övervakningsdata som påvisade fördelarna med Leader bedömde vi om Leaderprojekt och lokalt ledda utvecklingsprojekt hade potential att bidra till lokal utveckling och gav bättre resultat. Vi gjorde detta genom att analysera om projekten härrörde från de lokala utvecklingsstrategier (se punkt 41) som hade utarbetats av de lokala aktionsgrupperna och därmed hade potential att tillgodose lokala behov. Vi använde också kommissionens riktlinjer för utvärdering där man definierar bättre resultat för denna typ av projekt genom jämförelse med ett genomförande utan Leadermodellen³¹.

55 Vi bedömde 95 projekt utifrån de kriterier som nämnts i punkt 54. Vi grundade oss på självbedömningar från de lokala aktionsgrupperna. Vi undersökte rimligheten i dessa självbedömningar och diskuterade vår bedömning med myndigheterna och ett antal projektägare.

56 Vi konstaterade att projekten var inriktade på de övergripande allmänna målen i de lokala utvecklingsstrategierna (se punkt 41). Ett antal projekt hade potential att bidra till den lokala utvecklingen. Vi identifierade också projekt som går utöver lagstadgade skyldigheter och som inte omfattas av särskilda stödordningar.

57 Vi konstaterade dock att några medlemsstater som omfattades av vår revision använde finansiering genom Leader och lokalt ledd utveckling till projekt som normalt utgör nationella, regionala eller kommunala myndigheters lagstadgade uppgifter (t.ex. finansiering av byvägar eller gatubelysning). Dessutom såg vi projekt som specifikt omfattas av åtgärder för landsbygdsutveckling utanför Leader och av andra EU-utgiftsprogram (se ruta 2).

58 Exempelvis använde Tyskland (Sachsen) Leader för att finansiera en rad olika grundläggande tjänster på landsbygden. Där anslogs 364,3 miljoner euro – det vill säga 41,5 % av den planerade finansieringen av landsbygdsutveckling och den högsta andelen bland alla medlemsstater och regioner i EU – till Leader. De lokala myndigheternas traditionella verksamhet i Tyskland (Sachsen) måste därför gå via lokala aktionsgrupper. Detta omfattade finansiering av byvägar, gatubelysning och underhåll samt projekt för att bygga ut förskolor. Enligt halvtidsutvärderingen av landsbygdsutvecklingen hade Sachsen den 30 juni 2019 använt Leadermedel till att finansiera 112 gatubelysningsprojekt (till ett värde av 5,5 miljoner euro i offentliga utgifter), 84 byvägar (13 miljoner euro) och 62 förskoleprojekt (6,3 miljoner euro)³².

59 Detta var en typ av situation som vi identifierade 2010. Då höll kommissionen med om att Leader i princip inte skulle stödja lokala myndigheters normala verksamhet. I vår särskilda rapport från 2015 om EU:s stöd till infrastruktur på landsbygden³³ gjorde vi liknande iakttagelser om finansieringen av vägar på landsbygden i Tyskland (Sachsen) och rekommenderade medlemsstaterna att se till att EU-medel för landsbygdsutveckling inte ersätter andra offentliga medel som är avsedda för samma politikområde.

60 I Irland och Sverige konstaterade vi att detta till stor del kunde undvikas genom dessa länders regler för stödberättigande:

• De irländska myndigheterna godkände inte Leaderfinansiering till ett antal sektorer och verksamheter för vilka det fanns andra finansieringsmöjligheter. Detta gällde bland annat jordbruk, renovering av privata bostadsfastigheter och allmänt offentligt underhåll samt projekt som redan fått annan EU-finansiering eller nationell finansiering.
• Sverige hade regler mot att finansiera kostnader för utförande av lagstadgade uppgifter eller uppfyllande av EU-rättsliga eller nationella rättsliga krav (t.ex. efterlevnad av ett EU-direktiv). De krävde också att Leaderprojekt och lokalt ledda utvecklingsprojekt skulle gynna det bredare lokalsamhället, inte bara enskilda projektägare.

Även om omständigheterna i de enskilda medlemsstaterna skiljer sig åt anser vi att dessa regler är god praxis som kan bidra till en sund ekonomisk förvaltning av Leaderprogrammet.

Enligt experter är det svårt att utvärdera vissa potentiella fördelar med Leadermodellen, men vi fann också bevis på att det går

61 Förutom bättre projektresultat anger kommissionen att Leader ska ge fördelar i form av förstärkt socialt kapital och förbättrat styre. Kommissionens riktlinjer för utvärdering innehåller följande definitioner:

• Socialt kapital är ett flerdimensionellt begrepp som omfattar samhällsorganisatoriska egenskaper såsom nätverk, normer och socialt förtroende som underlättar samordning och samarbete till ömsesidig nytta.
• Med styre avses de institutioner, processer och mekanismer genom vilka berörda parter från allmänheten, näringslivet och det civila samhället uttrycker sina intressen, utövar sina lagliga rättigheter, uppfyller sina skyldigheter och söker medling vid meningsskiljaktigheter.

62 Facklitteraturen visar att det finns en rad utmaningar när det gäller att mäta förbättringar i fråga om socialt kapital och lokalt styre, bland annat för att det saknas allmänt accepterade definitioner av dessa begrepp³⁴. Experterna menar därför att det är svårt att utvärdera de potentiella fördelarna med Leader.

63 Utöver kommissionens sammanfattande rapport (se punkt 52) analyserade vi efterhandsutvärderingsrapporter från de medlemsstater som omfattades av vår revision, främst från perioden 2007–2013, för att hitta belägg för förstärkt socialt kapital och bättre lokalt styre. De flesta medlemsstaters efterhandsrapporter omfattade inte dessa begrepp. I den svenska efterhandsutvärderingen av perioden 2007–2013 gjordes uttryckliga iakttagelser när det gäller lokalt styre. Utvärderarna ansåg att Leader inte hade bidragit positivt till det ”vertikala styret”, det vill säga till de lokala aktionsgruppernas ställning i förhållande till övriga myndigheter och institutioner. När det gäller det ”horisontella styret”, det vill säga samarbetet med andra regionala aktörer, betonade utvärderarna att Leader hade lett till att företrädare för både lokala företag och det civila samhället engagerat sig i lokala offentliga angelägenheter.

Flerfondsstrategin gör finansieringen av lokala utvecklingsprojekt mer komplex

64 De europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) består av fem olika finansieringsflöden med egna särskilda regler (se punkt 10). Detta kräver samordning mellan de ansvariga myndigheterna i medlemsstaterna för att säkerställa synergieffekter och undvika överlappningar på program- och projektnivå. Lagstiftningen för programperioden 2014–2020 tar uttryckligen upp behovet av sådan samordning³⁵.

65 Enligt kommissionen är inrättandet av gemensamma övervakningskommittéer för de olika programmen användbart och praktiskt. Vi fann att endast fyra av de tio medlemsstater som omfattades av vår revision hade gjort detta.

66 Medlemsstaterna hittade dock andra lösningar för att underlätta informationsflödet. De förvaltande myndigheterna för var och en av de enskilda fonderna i Österrike och Tyskland (Sachsen) hade företrädare i övervakningskommittéerna för alla övriga fonder. Estland hade inrättat en gemensam förvaltande myndighet för fonderna för landsbygdsutveckling och fiske.

67 Den gemensamma jordbrukspolitikens två finansieringsflöden (Europeiska garantifonden för jordbruket och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling) kommer att planeras genom strategiska GJP-planer som en del av reformen efter 2020. Det kan leda till att landsbygdsutvecklingen får en svagare koppling till de övriga tre finansieringskällorna (Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+ och Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden).

68 Kommissionen förväntade sig att flerfondsstrategin skulle bredda deltagandet av lokala sektorer, intressenter och projektägare i lokala aktionsgrupper och på så sätt stärka det lokala samarbetet. Den förväntade sig också att införandet av fyra EU-fonder skulle göra det möjligt för lokala aktionsgrupper att hantera komplexa lokala behov på ett mer heltäckande sätt och med mer pengar.

69 Kommissionen har inte lämnat fullständiga uppgifter om antalet lokala aktionsgrupper som använder flerfondsstrategin. Enligt de senaste tillgängliga sammanställda uppgifterna³⁶ godkändes 3 337 grupper i alla medlemsstater (inklusive Förenade kungariket) för programperioden 2014–2020. Av dessa använde 813 (24 %) mer än en EU-fond (se figur 8). De flesta av dessa flerfondsfinansierade lokala aktionsgrupper använde en kombination av medel från fonden för landsbygdsutveckling, regionala utvecklingsfonden och socialfonden, och nio grupper i hela EU (åtta i Sverige och en i Polen) använde alla fyra tillgängliga fonder.

70 Flerfondsstrategin var ny för de lokala aktionsgrupperna och medlemsstaternas myndigheter, och de lokala aktionsgrupperna arbetade för första gången med socialfonden och regionalfonden. I kommissionens vägledande dokument³⁷ betonades därför behovet av tydlig ansvarsfördelning och beslutspraxis. Detta krävde samordning mellan de ansvariga myndigheterna i medlemsstaterna, inte minst för att förse de lokala aktionsgrupperna med tydliga regler och vägledning, helst från en enda kontaktpunkt.

71 Av de medlemsstater som omfattades av vår revision hade Sverige de smidigaste förfarandena för att hantera flerfondsstrategin. Där hade man utsett en enda förvaltande myndighet och en samordningsgrupp för fonderna, och hade endast tre relaterade program: ett nationellt landsbygdsutvecklingsprogram, ett nationellt fiskeriprogram och ett nationellt program för finansiering av lokalt ledd utveckling från regionalfonden och socialfonden.

72 I Tjeckien och Portugal däremot har kombinationen av olika fonder med olika mål och regler, och olika förvaltande myndigheter som tillämpar olika regler och riktlinjer, gjort flerfondsstrategin svårare att förvalta enligt de förvaltande myndigheterna. (Figur 9 visar olika metoder för att förvalta flerfondsstrategin i Sverige, Tjeckien och Portugal.) Vi fann inga belägg, i kommissionens iakttagelser om medlemsstaternas årliga genomföranderapporter eller i protokollen från deras årliga möten, för att kommissionen skulle ha ingripit till exempel genom att ge medlemsstaterna skriftlig återkoppling om förvaltningen av flerfondsstrategin eller genom att vid behov kräva handlingsplaner.

73 För att förenkla flerfondsstrategin har kommissionen infört några nya inslag för programperioden 2021–2027:

• Medlemsstaterna ska genomföra en gemensam förslagsinfordran (som omfattar alla berörda fonder) för att välja ut lokala utvecklingsstrategier och lokala aktionsgrupper samt inrätta en gemensam kommitté för att övervaka genomförandet av dessa strategier³⁸.
• Om en medlemsstat utser en samordnande fond omfattas den lokala utvecklingsstrategin som helhet (dvs. förvaltning och kontroll av alla projekt) av den fondens regler, medan genomförande, övervakning och utbetalningar för enskilda projekt fortfarande styrs av reglerna för den fond som finansierar projektet i fråga³⁹.

Vi konstaterade att i slutet av december 2021 var gemensamma förslagsinfordringar ännu inte möjliga. Kommissionen informerade oss om att detta berodde på att övergångsperioden för den nya gemensamma jordbrukspolitiken (inklusive Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling) förlängdes till 2022, vilket innebar att de tidigare reglerna för 2014–2020 skulle fortsätta att gälla.

74 I Sverige ansåg myndigheterna, trots den rationalisering som införts, att flerfondsstrategin var oändamålsenlig och kostsam att förvalta, särskilt som fiskerifonden, regionalfonden och socialfonden tillsammans stod för endast 20 % av finansieringen av lokalt ledd utveckling under perioden 2014–2020. De beställde en studie som bedömde möjligheten att finansiera alla initiativ inom lokalt ledd utveckling från jordbruksfonden (Ejflu)⁴⁰, där det konstaterades att lokala aktionsgrupper under 2014–2020 hade gett stöd till liknande projekt inom ramen för olika fonder (t.ex. på områdena turism och integration) och att över 90 % av alla projekt som fick stöd från de tre andra EU-fonderna hade kunnat finansieras med medel för landsbygdsutveckling.

75 Därför kommer Sverige sannolikt att upphöra med flerfondsstrategin. Från de andra myndigheter i medlemsstaterna som intervjuades fick vi blandade svar som tydde på att de flesta av dem inte var positiva till att använda flerfondsstrategin under innevarande och kommande programperiod.

Slutsatser och rekommendationer

76 Vid revisionen undersökte vi om Leadermodellen gav fördelar som motiverade de extra kostnaderna och riskerna, särskilt jämfört med vanliga toppstyrda EU-utgiftsprogram.

77 Drygt tio år efter vår senaste särskilda rapport om Leader kunde vi konstatera att förbättringar har gjorts på vissa områden och att Leader skapar strukturer som främjar lokalt engagemang. Leadermodellen medför dock högre administrativa och löpande kostnader och långsamma godkännandeförfaranden. Modellen har heller inte lett till projekt med påvisbara ytterligare fördelar. Generellt är vår slutsats att det finns få bevis för att fördelarna med Leadermodellen uppväger de kostnader och risker som den medför.

78 Leader medför höga administrativa och löpande kostnader på grund av sin deltagandebaserade modell. I EU-förordningen sätts ett tak för dessa kostnader på 25 %. Under programperioden 2014–2020 planerade medlemsstaterna att lägga 17 % på administrativa och löpande kostnader. Här ingår kostnader för att främja genomförandet av den lokala utvecklingsstrategin och hjälpa potentiella stödmottagare med att utveckla projekt. Enligt kommissionens redovisning uppgick dessa kostnader, fram till utgången av 2020, till 1,04 miljarder euro (24 % av de totala utgifterna i det skedet, vilket ligger inom förordningens gränser). Dessa kostnaders andel jämfört med projektutgifterna tenderar att minska under programperiodens lopp (punkterna 25–30).

79 Vi konstaterade att lokala aktionsgrupper lyckades främja lokalt engagemang när de utvecklade sina lokala utvecklingsstrategier, vilket är en förbättring jämfört med situationen för drygt tio år sedan. De flesta medlemsstater som omfattades av vår revision tillämpade lämpliga förfaranden för att välja ut och godkänna lokala aktionsgrupper baserat på deras strategier, men några följde mindre stränga kvalitetsnormer när de valde ut lokala utvecklingsstrategier. Vi konstaterade att en medlemsstat inte hade infört kvalitetskriterier i sin urvalsprocess, vilket skulle ha gjort det möjligt att fokusera på de bästa lokala utvecklingsstrategierna (punkterna 31–37).

80 Vi konstaterade att projektansöknings- och godkännandeprocessen var komplicerad och innehöll ytterligare administrativa krav för projektägare jämfört med vanliga utgiftsprogram. Det bidrog till en situation där medlemsstaterna vid tidpunkten för revisionen hade slutfört och betalat för relativt få projekt (39 %). Vi konstaterade också att urvalskriterierna för Leaderprojekt i de flesta fall var ganska allmänna, vilket gjorde att de lokala aktionsgrupperna kunde välja ett brett spektrum av projekt (punkterna 38–41).

81 Projekturvalsprocessen dominerades inte längre formellt av offentliga myndigheter (som vi konstaterade 2010) och de lokala aktionsgrupperna lyckades främja lokalt engagemang. Vi konstaterade dock 2021 att de flesta lokala aktionsgrupper inte hade en jämn könsfördelning och att ungdomar var underrepresenterade. Det innebär att det finns risk att beslutsfattande organ inte tar hänsyn till ungdomars åsikter och intressen i beslutsprocessen (punkterna 42–44).

82 Även om vissa av våra rekommendationer från 2010 hade åtgärdats konstaterade vi att kommissionens övervaknings- och utvärderingsram fortfarande inte har gett några belägg för Leaders ytterligare fördelar jämfört med andra vanligare finansieringsformer. Experter anser att några av dessa fördelar – nämligen socialt kapital och lokalt styre – är svåra att påvisa. I vårt yttrande från 2018 över kommissionens förslag till den nya gemensamma jordbrukspolitiken betonade vi att kommissionen bör följa principen ”utvärdera först” när den ser över befintlig lagstiftning. Kommissionen har börjat utvärdera fördelarna med Leader (punkterna 47–53 och 61–63).

83 Vår analys av Leaderprojekten visade att de var inriktade på de övergripande allmänna målen i de lokala utvecklingsstrategierna (se punkt 80). Vi såg dock projekt som specifikt omfattas av åtgärder för landsbygdsutveckling utanför Leader och av andra EU-utgiftsprogram. Några medlemsstater och lokala aktionsgrupper använde Leader för att finansiera projekt som normalt utgör nationella, regionala eller kommunala myndigheters lagstadgade uppgifter (punkterna 54–60).

84 Flerfondsstrategin var ett nytt inslag för programperioden 2014–2020 och infördes för att bättre samordna det lokala utvecklingsstödet och stärka kopplingarna mellan landsbygds-, stads- och fiskeområden. På det hela taget konstaterade vi att flerfondsstrategin i sin nuvarande form gör finansieringen av lokala utvecklingsprojekt mer komplex (punkterna 64–75).

Rekommendation 1 – Gör en ingående utvärdering av kostnaderna och fördelarna med Leader

Kommissionen bör ingående utvärdera både kostnaderna och fördelarna. Denna utvärdering av Leader bör omfatta följande (leden a–e):

1. Tillämpning av en urvalsprocess för lokala aktionsgrupper som ser till att pengarna läggs på lokala utvecklingsstrategier av hög kvalitet.
2. Åtgärder för att minska kostnaderna och den administrativa komplexiteten (t.ex. ytterligare administrativ börda för projektägare och långa urvalsförfaranden).
3. I vilken utsträckning de beslutsfattande organen är representativa med avseende på bland annat ålder, kön och andra målgrupper.
4. I vilken utsträckning Leaderfinansierade projekt ger ytterligare fördelar jämfört med andra projekt.
5. I vilken utsträckning Leadermedel används för att finansiera EU-organs eller nationella, regionala eller lokala organs lagstadgade uppgifter.

Måldatum för genomförande: 2023.

Rekommendation 2 – Bedöm modellen för lokalt ledd utveckling

Kommissionens bedömning av ändamålsenligheten och effektiviteten i den lokalt ledda utvecklingen bör i möjligaste mån omfatta de delar som anges i leden a–e i rekommendation 1.

Måldatum för genomförande: 2025 (för efterhandsutvärderingarna av 2014–2020).

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Joëlle Elvinger som ordförande, i Luxemburg den 4 maj 2022.

Bilagor

Bilaga I – Särskilda indikatorer för Leader och lokalt ledd utveckling

Bilaga II – Revisionsrättens uppföljning av särskild rapport 05/2010 som utförts för denna revisionsrapport

Bilaga III – Förteckning över granskade projekt (utgifter fram till maj 2021)

Akronymer och förkortningar

EFF: Europeiska fiskerifonden.

EHFF: Europeiska havs- och fiskerifonden.

Ejflu: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling.

Eruf: Europeiska regionala utvecklingsfonden.

ESF: Europeiska socialfonden.

ESI-fonderna: de europeiska struktur- och investeringsfonderna.

EU: Europeiska unionen.

EUGFJ: Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket.

Farnet: nätverket för fiskeområden.

FLAG: lokal aktionsgrupp för fiske.

GD Havsfrågor och fiske: Europeiska kommissionens generaldirektorat för havsfrågor och fiske.

GD Jordbruk och landsbygdsutveckling: Europeiska kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling.

GD Regional- och stadspolitik: Europeiska kommissionens generaldirektorat för regional- och stadspolitik.

GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering: Europeiska kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering.

GJP: den gemensamma jordbrukspolitiken.

LAG: lokal aktionsgrupp.

Leader: Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale – Samordning av insatser för landsbygdsutveckling.

LLU: lokalt ledd utveckling.

Ordförklaringar

de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna): de fem viktigaste EU-fonderna som samarbetar för att stödja den ekonomiska utvecklingen i alla EU:s medlemsstater i linje med målen i Europa 2020-strategin: Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF), Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF).

dödviktseffekt: en effekt som uppstår när finansieringsstöd ges till en mottagare som skulle ha gjort samma val även utan stödet; i sådana fall kan utfallet inte tillskrivas politiken, och det stöd som betalats ut till mottagaren har inte haft någon effekt; utgifter som genererar dödviktseffekter är per definition inte ändamålsenliga eftersom de inte bidrar till måluppfyllelsen; i samband med denna revision avses en situation där ett projekt som fått stöd skulle ha genomförts helt eller delvis utan bidragsstödet.

lokal utvecklingsstrategi: en sammanhängande uppsättning insatser som syftar till att uppfylla lokala mål och behov, som bidrar till att uppnå Europa 2020-strategin och som utformas och genomförs av en lokal aktionsgrupp.

marknadsmisslyckande: ineffektiv distribution av varor och tjänster på den fria marknaden; marknadsmisslyckanden kan uppstå på marknaden av flera skäl, bland annat externa effekter, så kallade kollektiva nyttigheter, bristfällig information på marknaden eller marknadskontroll (monopol/oligopol).

styre och socialt kapital: båda dessa begrepp är oklara och omtvistade; i denna rapport hänvisar vi till kommissionens definitioner (se punkt 61).

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Vi som arbetat med revisionen

I revisionsrättens särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning I hållbar användning av naturresurser, där ledamoten Joëlle Elvinger är ordförande. Revisionsarbetet leddes inledningsvis av ledamoten João Figueiredo(†), med stöd av Paula Betencourt (kanslichef) och Quirino Mealha (attaché).

Revisionen slutfördes av ledamoten Eva Lindström, med stöd av Katharina Bryan (kanslichef), Michael Bain och Florence Fornaroli (förstachefer), Joanna Kokot (uppgiftsansvarig) samt Vasileia Kalafati, Anca Florinela Cristescu, Liia Laanes, Marika Meisenzahl (även grafisk utformning) och Anna Zalega (revisorer). Daniela Jinaru, Jan Kubat, Michael Pyper och Marek Říha gav språkligt stöd.

Slutnoter

¹ Kommissionens webbplats om Leader.

² Särskild rapport 05/2010 Genomförande av Leadermodellen för landsbygdsutveckling.

³ Särskild rapport 05/2010 Genomförande av Leadermodellen för landsbygdsutveckling.

⁴ Dokument från det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling: LEADER: 30 years and preparing for the future: delivering LEADER’s unique added value.

⁵ Europeiska kommissionen, arbetsdokument från kommissionens avdelningar del 2/3, SWD(2021) 166 final.

⁶ Det vill säga Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu), Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF), Europeiska socialfonden (ESF) och Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf).

⁷ Bilaga IV till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 808/2014.

⁸ 2019 års årliga verksamhetsrapport från kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling.

⁹ Förordning (EU) 2021/2115.

¹⁰ Artikel 86.1 i förordning (EU) 2021/1060.

¹¹ Årsrapporten för budgetåret 2000.

¹² Särskild rapport 05/2010 Genomförande av Leadermodellen för landsbygdsutveckling.

¹³ Särskild rapport 19/2013 2012 års rapport om uppföljningen av Europeiska revisionsrättens särskilda rapporter.

¹⁴ Guidance for Member States and Programme Authorities on Community-led Local Development in European Structural and Investment Funds.

¹⁵ Artikel 33.4 i förordning (EU) nr 1303/2013.

¹⁶ Guidance for Member States and Programme Authorities on Community-led Local Development in European Structural and Investment Funds, avsnitt 7.3, s. 42–43.

¹⁷ Guidance for Member States and Programme Authorities on Community-led Local Development in European Structural and Investment Funds, avsnitt 7.3, s. 42.

¹⁸ Guidance for Member States and Programme Authorities on Community-led Local Development in European Structural and Investment Funds, s. 24–25.

¹⁹ Artiklarna 32.2 b och 34.3 b i förordning (EU) nr 1303/2013.

²⁰ Guidance for Member States and Programme Authorities on Community-led Local Development in European Structural and Investment Funds, s. 27.

²¹ Ungdomar är personer i åldern 18–30 år. Se Europarådet och Europeiska kommissionen (2019): Youth Policy essentials, s. 6.

²² Europeiska revisionsrättens rapport om EU-budgetens prestation – situationen vid utgången av 2019.

²³ Artiklarna 54–57 i förordning (EU) 1303/2013.

²⁴ Guidelines, Evaluation of LEADER/CLLD.

²⁵ Europeiska kommissionen (2018): FARNET Guide #15 - Evaluating CLLD. Handbook for LAGs and FLAGs.

²⁶ Artikel 57.4 i förordning (EU) nr 1303/2013 och artikel 2.4 i förordning (EU) 2020/2220.

²⁷ Artikel 87.2 i förordning (EG) nr 1698/2005.

²⁸ Europeiska kommissionen (2020): Synthesis of Rural Development Programmes (RDPs) ex-post evaluations of period 2007–2013, Luxemburg, s. 222–234.

²⁹ Revisionsrättens yttrande från 2018 över kommissionens förslag till förordningar om den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden efter 2020.

³⁰ Färdplan för utvärderingen: Evaluation of the impact of LEADER on balanced territorial development.

³¹ Guidelines, Evaluation of LEADER/CLLD.

³² Zentralbewertung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum 2014 – 2020 im Freistaat Sachsen. Endbericht, s. 257.

³³ Särskild rapport 25/2015 om EU:s stöd till infrastruktur på landsbygden.

³⁴ Nardone, G., Sisto, R. och Lopolito, A., Social Capital in the LEADER Initiative: a methodological approach, Journal of Rural Studies, vol. 26, utgåva 1, 2010, s. 63–72.

Pisani, E., Franceschetti, G., Secco, L. och Asimina C. (ed., 2017), Social Capital and Local Development: From Theory to Empirics. Cham (Schweiz).

Claridge, T. (2020), Current definitions of social capital - Academic definitions in 2019, med länk till presentationen ”Social capital - is there an accepted definition in 2020?”

Shucksmith, M. (2002), Endogenous Development, Social Capital and Social Inclusion: perspectives from leader in the UK, Sociologia Ruralis, 40(2), s. 208–218.

Thuesen, A. A. (2010), Is LEADER elitist or inclusive? Composition of Danish LAG boards in the 2007–2013 rural development and fisheries programmes, Sociologia ruralis, 50(1), s. 31–45.

³⁵ Förordning (EU) nr 1303/2013, inklusive bilaga I (Gemensam strategisk ram).

³⁶ Kah, S. (2021), Update: Implementing cohesion policy funds through multi-Fund CLLD (uppgifterna uppdaterade i juni 2021).

³⁷ Europeiska kommissionen (2016), FARNET Guide #10: Starting CLLD implementation in practice.

³⁸ Artikel 31.3 i förordning (EU) 2021/1060.

³⁹ Artikel 31.4–31.6 i förordning (EU) 2021/1060.

⁴⁰ Är det möjligt att finansiera alla insatser inom lokalt ledd utveckling genom jordbruksfonden? Uppföljningsrapport 2019:11.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (https://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8077-8	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/572091	QJ-AB-22-012-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-8114-0	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/77906	QJ-AB-22-012-SV-Q

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2022

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar fastställs i Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell (CC BY 4.0). Det innebär att det är tillåtet att återanvända innehållet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Om du återanvänder revisionsrättens innehåll får du inte förvanska den ursprungliga innebörden eller det ursprungliga budskapet. Revisionsrätten ansvarar inte för eventuella konsekvenser av återanvändningen.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal, eller om verk av tredje part används, måste ytterligare tillstånd inhämtas.

Om ett sådant tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna.

Figur 2:

• Ikonerna och gjorda av Freepik från https://flaticon.com.
• Ikonen gjord av pongsakornRed från https://flaticon.com.

Figurerna 3 och 4:

• Ikonerna och gjorda av Freepik från https://flaticon.com.
• Ikonen gjord av xnimrodx från https://flaticon.com.
• Ikonen gjord av Smashicons från https://flaticon.com.

Figur 5:

• Ikonerna och gjorda av Freepik från https://flaticon.com.
• Ikonen gjord av xnimrodx https://flaticon.com.

Ruta 2: Ikonen gjord av Freepik från https://flaticon.com.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av revisionsrättens logotyp

Revisionsrättens logotyp får inte användas utan revisionsrättens förhandsgodkännande.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (https://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (https://data.europa.eu/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.