Program LEADER a komunitně vedený místní rozvoj napomáhá zapojení místních subjektů, ale dodatečné přínosy stále nebyly dostatečně prokázány

Shrnutí

I Evropská unie zavedla program LEADER v roce 1991 jako iniciativu zdola nahoru na podporu rozvoje znevýhodněných venkovských regionů prostřednictvím projektů zaměřených na místní potřeby. Od roku 2014 používá EU přístup LEADER (známý jako komunitně vedený místní rozvoj) u několika finančních toků EU ve venkovských, městských a pobřežních oblastech.

II Hlavním rysem přístupu LEADER je uplatňování participativních metod a metod zdola nahoru s cílem zapojit do vytváření projektů a rozhodovacích postupů místní komunity. Činnosti řídí místní akční skupiny složené z partnerů z řad veřejné i soukromé sféry a občanské společnosti. V období 2014–2020 plánovala EU poskytnout na program LEADER a komunitně vedený místní rozvoj finanční prostředky ve výši až 9,2 miliardy EUR.

III Ve srovnání s běžnými výdajovými programy EU (shora dolů) obnáší přístup LEADER dodatečné náklady a rizika. V souvislosti se zřízením a provozem správních struktur místních akčních skupin vznikají dodatečné náklady. V důsledku zdlouhavých postupů, dodatečných správních požadavků na realizátory projektů a možných střetů zájmů vznikají dodatečná rizika.

IV Některé z těchto dodatečných nákladů a rizik jsou opodstatněné, pokud místní akční skupiny přinášejí ve srovnání s běžnými výdajovými programy EU (shora dolů) další výhody. Podle pokynů Komise se tyto výhody projevují v lepším sociálním kapitálu, lepší místní správě a lepších výsledcích projektů.

V Náš audit se týká období financování EU 2014–2020. Zkoumali jsme, zda přístup LEADER přináší výhody, které opodstatňují jeho dodatečné náklady a rizika, zejména ve srovnání s běžnými výdajovými programy EU (shora dolů). Abychom to posoudili, zkoumali jsme, zda napomáhal zapojení místních subjektů a vedl k projektům s prokazatelnými přínosy z hlediska místní správy, sociálního kapitálu a výsledků. Zjišťovali jsme také, zda zavedení nového přístupu založeného na využití více fondů vedlo k lepší koordinaci podpory místního rozvoje.

VI Tento audit rovněž navazuje na naši zvláštní zprávu o programu LEADER z roku 2010 a posuzuje, zda Komise odstranila zjištěné nedostatky. Prostřednictvím této zprávy chceme nabídnout své postřehy a včasná doporučení pro probíhající hodnocení přístupu LEADER, které provádí Komise.

VII Z našeho auditu vyplývá, že více než deset let poté, co byla v roce 2010 zveřejněna naše zvláštní zpráva o programu LEADER, došlo v některých oblastech ke zlepšení a že přístup LEADER napomáhá zapojení místních subjektů. Existuje však jen málo důkazů o tom, že přínosy tohoto přístupu převažují nad náklady a riziky, které s sebou nese.

VIII Ačkoli většina členských států uplatňovala při výběru a schvalování místních akčních skupin příslušné postupy, některé při výběru strategií místního rozvoje použily méně náročné normy kvality. Zjistili jsme, že jeden členský stát při výběru kritéria kvality nepoužíval. Proces podávání žádostí a schvalování projektů byl složitý (zahrnoval až osm kroků) a ve srovnání s běžnými výdajovými programy ukládal realizátorům projektů další správní požadavky. Mezi subjekty pro výběr projektů již nedominovaly orgány veřejné správy (jak jsme zjistili v roce 2010), ale orgány pro výběr často nebyly reprezentativními zástupci místní komunity nebo nebyly genderově vyvážené.

IX Zjistili jsme, že místní akční skupiny vybíraly projekty, které byly v souladu s obecnými cíli stanovenými v jejich strategiích místního rozvoje. Některé členské státy a místní akční skupiny využívaly program LEADER k financování zákonem stanovených úkolů celostátních, regionálních nebo obecních orgánů nebo jiných činností, pro které existovaly jiné zvláštní unijní a státní programy financování.

X Ačkoli dvě ze šesti našich doporučení z roku 2010 byla zohledněna, zjistili jsme, že rámec Komise pro monitorování a hodnocení stále neposkytl důkazy o dalších přínosech programu LEADER. V našem stanovisku z roku 2018 k návrhům Komise týkajícím se nové společné zemědělské politiky jsme zdůraznili, že Komise by se při revizi stávajících právních předpisů měla řídit zásadou „nejprve hodnotit“. V současné době Komise přínosy programu LEADER vyhodnocuje.

XI Vzhledem k dodatečným výdajům a rizikům ve srovnání s jinými modely financování a k přetrvávajícímu nedostatku prokazatelných přínosů doporučujeme, aby Komise vyhodnotila náklady a přínosy programu LEADER a komunitně vedený místní rozvoj posoudila.

Úvod

Vývoj přístupu LEADER

01 Přístup LEADER, zavedený v roce 1991, je participativní metoda EU pro politiku rozvoje venkova využívající postup zdola nahoru, později rozšířen i na pobřežní a městské oblasti. Soustřeďuje se kolem místních akčních skupin (MAS) a místních akčních skupin v oblasti rybolovu, které tvoří členové venkovských nebo pobřežních komunit ze soukromého i veřejného sektoru. Místní akční skupiny motivují komunity, aby přispívaly ke koncipování strategie místního rozvoje, a jsou odpovědné za iniciování a financování projektů zaměřených na uspokojování místních potřeb.

02 Očekává se, že přístup LEADER bude ve srovnání s tradičním řízením fondů EU shora dolů přinášet přidanou hodnotu. Informativní přehled Komise o přístupu LEADER z roku 2006 jej popisuje jako přístup založený na sedmi klíčových prvcích. Přístup LEADER vychází z toho, že místní lidé jsou nejlepšími odborníky na řízení rozvoje svého území („přístup zdola nahoru“), které je definováno jako malá soudržná oblast (10 000–150 000 obyvatel) s místní identitou („přístup založený na území“). Místní subjekty v této oblasti se shromažďují v místní akční skupině („místní partnerství“), která podporuje vazby mezi těmito místními subjekty („vytváření sítí“). Místní akční skupiny v různých regionech nebo členských státech navíc realizují společné projekty s cílem pracovat na společných řešeních podobných místních problémů („spolupráce“). Přístupy zdola nahoru a interakce mezi různými odvětvími na místní úrovni („integrovaná a víceodvětvová strategie“) by měly mobilizovat místní potenciál. Místní skupiny by měly mít nejlepší předpoklady pro určování integrovaných místních řešení místních problémů a mohou lépe reagovat a také přinášet nová řešení pro místní rozvoj („inovace“). Účast na místním rozhodování by měla podněcovat nadšení a větší nasazení, a může tak vést k lepšímu a udržitelnějšímu místnímu rozvoji venkova¹.

03 Jak jsme uvedli v naší zprávě z roku 2010², přístup LEADER se snaží napomáhat zapojení místních subjektů a posílení jejich postavení prostřednictvím tvorby místních strategií, jejich realizace a přidělování zdrojů. Využívá odborných znalostí a zkušeností místních komunit k definování jejich rozvojových potřeb.

04 Přidělením těchto úkolů místním akčním skupinám vznikají další náklady a rizika. Dodatečné náklady zahrnují výdaje místních akčních skupin na přípravu a řízení realizace jejich strategií místního rozvoje a na podporu příjemců při vývoji projektů. Spadají sem rovněž výdaje členských států na schvalování místních akčních skupin (například najímání konzultantů v rámci podpory procesu schvalování).

05 Podpora programu LEADER na správní a operační náklady místních akčních skupin je omezena na 25 % celkových finančních prostředků z veřejných zdrojů (financování EU plus státní, regionální nebo místní veřejné financování). Tyto náklady zahrnují podporu realizace strategie místního rozvoje a pomoc potenciálním příjemcům s vývojem projektů.

06 Dodatečná rizika vznikají v důsledku zdlouhavých postupů, dodatečných požadavků na realizátory projektů a možných střetů zájmů. Další rizika jsou způsobena rozhodovacími orgány, které nejsou reprezentativními zástupci místní komunity nebo nejsou genderově vyvážené³.

07 Místní rozhodování má potenciál přinést další výhody. Podle pokynů Komise pro hodnocení přístupu LEADER⁴ se tyto výhody projevují v:

• lepším sociálním kapitálu,
• lepší místní správě a
• lepších výsledcích projektů.

08 Opodstatněnost tohoto programu se tedy neopírá o ekonomická kritéria, jako je selhání trhu nebo relativní deprivace. Program se nyní uplatňuje ve všech venkovských oblastech, včetně těch, jejichž hospodářská výkonnost je výrazně nad průměrem EU. Podle nedávné studie Komise mají poloměstské venkovské oblasti z nedávného ekonomického a demografického vývoje větší prospěch než okrajové oblasti⁵.

09 V období 2014–2020 byl přístup LEADER povinnou součástí všech programů rozvoje venkova. Od té doby právní předpisy EU vyžadovaly, aby členské státy, s výjimkou Chorvatska, vynakládaly na přístup LEADER nejméně 5 % svých finančních prostředků na rozvoj venkova. Minimální příspěvek Chorvatska během programového období 2014–2020 byl stanoven jako polovina procentní hodnoty, kterou měly přispívat ostatní členské státy, tedy 2,5 %. Podle údajů poskytnutých Komisí činily plánované finanční prostředky EU na LEADER v programovém období 2014–2020 celkem 7 miliard EUR (přibližně 7 % celkových finančních prostředků na rozvoj venkova). Do konce roku 2020 dosáhl celkový počet projektů LEADER (na období 2014–‍2020) 143 487. Programy rozvoje venkova byly rozšířeny tak, aby se vztahovaly i na roky 2021 a 2022.

10 Unijní politika rybolovu využívá přístup LEADER od roku 2007 a v období 2014–‍2020 zavedla koncepci komunitně vedeného místního rozvoje (community-led local development – CLLD). Tato aktualizovaná koncepce uplatňuje přístup LEADER ve všech evropských strukturálních a investičních fondech (fondy ESI) kromě Fondu soudržnosti⁶. Vývoj přístupu LEADER, jak je znázorněn na obrázku 1, vedl k výraznému nárůstu finanční podpory a počtu místních akčních skupin, zejména na začátku programového období 2007–2013.

11 V období 2014–2020 plánovala EU poskytnout na program LEADER a komunitně vedený místní rozvoj finanční prostředky ve výši až 9,2 miliardy EUR (viz tabulka 1). Celkové veřejné finanční prostředky (včetně vnitrostátních prostředků) měly dosáhnout 12,5 miliardy EUR. Většina těchto prostředků (76 % plánované částky a 84 % částky vykázané do roku 2020) se týkala rozvoje venkova.

12 Celostátní a (v závislosti na politickém uspořádání) regionální orgány členských států vypracovaly programové dokumenty, jako jsou dohody o partnerství, operační programy a programy rozvoje venkova. Tyto dokumenty stanovují celostátní nebo regionální priority financování. Komise tyto dokumenty přezkoumala a schválila. Celkovou odpovědnost za výdaje si ponechává Komise, ale členské státy schválily místní akční skupiny a jejich strategie místního rozvoje, zpracovaly projektové žádosti a žádosti o platby a monitorovaly a vyhodnocovaly výsledky. Klíčové povinnosti subjektů zapojených do přístupu LEADER znázorňuje obrázek 2.

13 Komise stanovila pro monitorování programu LEADER na období 2014–2020 následující ukazatele⁷ a cíle⁸:

• podíl venkovského obyvatelstva, na které se vztahují strategie místního rozvoje (cílem je 53,5 %),
• podíl venkovského obyvatelstva majícího prospěch z lepších služeb / lepší infrastruktury (cílem je 16,4 %),
• pracovní místa vytvořená v rámci podporovaných projektů programu LEADER (cílem je 44 109 pracovních míst).

V příloze I jsou uvedeny konkrétní ukazatele a cíle týkající se programu LEADER a komunitně vedeného místního rozvoje, které jsou stanoveny v nařízeních pro různé fondy EU.

14 Členské státy si mohly vybrat, zda budou místní akční skupiny podporovány z jednoho fondu EU („přístup s využitím jediného fondu“) nebo z více fondů („přístup s využitím více fondů“). Mohly také určit jeden fond jako „hlavní fond“, z něhož se budou hradit veškeré správní náklady místních akčních skupin. V období 2014–2020 uplatňovalo přístup s využitím více fondů 17 z 28 členských států, které tak usilovaly o lepší koordinaci podpory místního rozvoje a posílení vazeb mezi venkovskými, městskými a rybářskými oblastmi (viz obrázek 3) a volily při tom různé kombinace fondů.

15 V období 2021–2027 se program LEADER a komunitně vedený místní rozvoj řídí nařízením (EU) 2021/1060 o společných ustanoveních. Na program LEADER se vztahují také nová pravidla společné zemědělské politiky (SZP), která vstoupila v platnost v prosinci 2021⁹.

16 Jak již bylo uvedeno v bodě 12, členské státy musí ve svých příslušných programech popsat svůj přístup k programu LEADER a komunitně vedenému místnímu rozvoji. Členské státy začaly Komisi předkládat ke schválení své nové operační programy a do konce roku 2021 musely předložit své strategické plány SZP, včetně financování rozvoje venkova z programu LEADER. Regulační rámec počítá s financováním iniciativ programu LEADER a komunitně vedeného místního rozvoje od roku 2022¹⁰. Do té doby budou výdaje v rámci programu LEADER pokračovat na základě nevyčerpaných prostředků z předchozího období.

Předchozí audity

17 V naší výroční zprávě za rok 2000¹¹ jsme poukázali na nedostatky v souvislosti s řízením programu LEADER. Ve zvláštní zprávě z roku 2010¹² jsme uvedli, že místní akční skupiny realizovaly mnoho projektů, které byly přínosem pro místní podniky a komunity. Zaznamenali jsme také nedostatky, co se týče:

• postupů pro výběr projektů, kdy rozhodování dominovaly orgány veřejné správy a kdy pravidla týkající se možného střetu zájmů byla nejasná,
• uplatňování přístupu zdola nahoru, kdy některé místní akční skupiny nedokázaly podporovat zapojení místních subjektů,
• schopnosti místních akčních skupin vytvářet místní řešení, která by se lišila od běžných opatření pro rozvoj venkova, např. financování projektů, které mohly být financovány v rámci jiných výdajových programů,
• monitorování a hodnocení, zejména pokud jde o přínosy dosažené prostřednictvím přístupu LEADER.

18 V roce 2013 jsme zveřejnili následné hodnocení¹³, které ukázalo určitá zlepšení. Ta zahrnovala jasnější pravidla pro rozhodovací výbory místních akčních skupin (viz bod 17 odrážka 1), ale většina nedostatků přetrvala. V příloze II uvádíme naše aktualizované posouzení těchto problémů.

Rozsah a koncepce auditu

19 Přístup LEADER se snaží napomáhat zapojení místních subjektů a posílení jejich postavení (viz bod 03), což s sebou nese dodatečné náklady a rizika (viz body 04 a 05). Tyto dodatečné náklady a rizika jsou opodstatněné, pokud jsou vyváženy dodatečnými přínosy ve srovnání s běžnými výdajovými programy EU (shora dolů) (zejména programem rozvoje venkova EU). Hlavní otázka auditu zněla: „Přinesl program LEADER / komunitně vedený místní rozvoj výhody, které opodstatňují jeho dodatečné náklady a rizika?“ Abychom to posoudili, zkoumali jsme, zda:

1. program LEADER a komunitně vedený místní rozvoj napomáhal zapojení místních subjektů;
2. program LEADER a komunitně vedený místní rozvoj vedl k projektům s prokazatelnými přínosy z hlediska místní správy, sociálního kapitálu a výsledků;
3. zavedení nového přístupu založeného na využití více fondů vedlo k lepší koordinaci podpory místního rozvoje.

20 Tento audit rovněž navazuje na náš předchozí audit (viz body 17 a 18) a posuzuje, zda Komise po více než deseti letech odstranila zjištěné nedostatky. Prostřednictvím této zprávy chceme nabídnout své postřehy a včasná doporučení pro probíhající hodnocení přístupu LEADER, které provádí Komise.

21 Zaměřili jsme se na období 2014–2020. V rámci tohoto auditu jsme prověřili deset členských států a v každém z nich jsme do auditu zahrnuli dvě místní akční skupiny. V Německu jsme se zaměřili na Sasko a v Portugalsku na jeho pevninskou část (tj. bez Madeiry a Azor). Při výběru členských států jsme se zaměřili na zeměpisnou vyváženost a pokrytí jak přístupu s využitím jediného fondu, tak přístupu s využitím více fondů a vyšší i nižší míry výdajů v rámci programu LEADER a komunitně vedeného místního rozvoje (viz obrázek 4).

22 Místní akční skupiny jsme vybírali na základě přidělených finančních prostředků, typu využitých fondů EU, a také oblasti a obyvatelstva, které s nimi souvisely.

23 Zkoumali jsme:

• organizaci a postupy ve všech vybraných členských státech a místních akčních skupinách na základě dokumentace a odpovědí na auditní dotazníky,
• informace o 95 projektech vybraných na základě jejich nákladů (nízké, střední, vysoké), dotčených odvětví a využitých fondů EU. Celkové náklady na tyto projekty činí 7,5 milionu EUR, přičemž finanční prostředky EU činí 4,9 milionu EUR (viz příloha III),
• činnosti Komise v souvislosti s programem LEADER a komunitně vedeným místním rozvojem, a to prostřednictvím přezkumu dokumentů a videokonferencí s následujícími subjekty:
  •  čtyřmi příslušnými generálními ředitelstvími (pro zemědělství a rozvoj venkova (GŘ AGRI), pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování (GŘ EMPL), pro námořní záležitosti a rybolov (GŘ MARE) a pro regionální a městskou politiku (GŘ REGIO)),
  •  orgány členských států,
  •  zástupci místních akčních skupin,
  •  realizátory projektů a
  •  zainteresovanými organizacemi a mezinárodními odborníky.

Připomínky

Místní akční skupiny napomáhají zapojení místních subjektů, ale jsou spojeny s dodatečnými náklady a pomalými schvalovacími procesy

24 V následujících oddílech se zabýváme tím, jak členské státy a místní akční skupiny napomohly zapojení místních subjektů a za jakou cenu. Začínáme analýzou nákladů přístupu LEADER. Dále zkoumáme, jak členské státy schvalovaly místní akční skupiny a jejich strategie a jak místní akční skupiny vybíraly projekty programu LEADER.

Místní akční skupiny jsou spojeny s dodatečnými náklady

25 Jak bylo vysvětleno v úvodu, jádrem programu LEADER a komunitně vedeného místního rozvoje jsou místní akční skupiny. Tyto skupiny mohou získat finanční prostředky EU, a to na různé účely (viz obrázek 5). Na financování se musí podílet také členské státy, regiony, místní akční skupiny a realizátoři projektů.

26 Členské státy by měly vytvořit vhodné podmínky k tomu, aby místní akční skupiny mohly plnit své úkoly, zejména aby mohly sdružovat různé místní zainteresované strany a podporovat je při vytváření projektů, které jsou přínosem pro místní rozvoj. Za tímto účelem by měly místním akčním skupinám poskytnout autonomii a omezit jejich administrativní zátěž na minimum¹⁴.

27 Participativní přístup programu LEADER pracuje s dodatečnými řídicími strukturami a činnostmi na podporu strategie místního rozvoje, což obnáší dodatečné náklady. Příslušné nařízení omezuje tyto správní a operační náklady na 25 % (viz bod 05). Některé členské státy tento strop dále snížily na 20 %.

28 V tabulce 2 je uveden přehled finančních prostředků plánovaných a vyplacených v rámci programu LEADER (ke konci roku 2020) na programové období 2014–2020. Vyplývá z ní, že členské státy plánovaly vynaložit na správní a operační náklady místních akčních skupin 17 % prostředků. To je v rámci limitů stanovených v právních předpisech EU.

29 Na projekty místních komunit bylo podle zpráv Komise do konce roku 2020 vynaloženo 3,1 miliardy EUR, což představuje 72 % výdajů vykázaných v rámci programu LEADER. Na činnosti v oblasti spolupráce a na přípravu vynaložily místní akční skupiny celkově jen málo (u každé oblasti šlo o 2 % výdajů). Správní a operační náklady místních akčních skupin činily 1,04 miliardy EUR (24 % celkových výdajů v této fázi). V několika členských státech, kde byly vykázané výdaje na projekty programu LEADER nízké, byl podíl těchto nákladů vysoký. Například v Řecku, Portugalsku a na Slovensku byly tyto náklady ke konci roku 2020 řádově stejné jako částka vynaložená na projekty nebo ji převyšovaly. Platby na období 2014–2020 lze provádět až do konce roku 2023 a podíl správních výdajů v porovnání s výdaji na projekty má v průběhu cyklu programového období tendenci klesat.

30 Tabulka 3 ukazuje rozdělení vykázaných výdajů v deseti vybraných členských státech a regionech. Obrázek 6 tyto výdaje porovnává s celkovým plánovaným financováním v rámci programu LEADER. Členské státy vykázaly v průměru 39 % plánovaných finančních prostředků na projekty programu LEADER jako vyplacené. Estonsko vyplatilo 72 % plánovaných prostředků na projekty, Řecko vyplatilo 13 % a Slovensko dosud neproplatilo žádné prostředky.

Většina členských států uplatňovala při schvalování místních akčních skupin příslušné postupy, některé však při výběru strategie místního rozvoje nepracovaly s minimálními požadavky na kvalitu

31 Členské státy by měly podporovat místní akční skupiny při vytváření jejich strategií místního rozvoje, a to jak finančně (předběžná podpora), tak prostřednictvím jasných požadavků na kvalitu a pokynů. Poté by měly místní akční skupiny ve stanoveném časovém rámci spravedlivě a transparentně posoudit a schválit pouze ty, které poskytly strategie splňující standardy kvality.

32 Místní akční skupiny by měly do procesu vytváření svých strategií zapojit místní komunity kombinací metod, jako jsou vzdělávací akce, workshopy nebo semináře, a využít jejich znalost místní oblasti. Ve své předchozí zvláštní zprávě týkající se programu LEADER jsme upozornili na nedostatky týkající se způsobu, jakým místní akční skupiny podporovaly zapojení místních subjektů. Tentokrát jsme zjistili, že všechny vybrané místní akční skupiny tyto činnosti prováděly a vypracovaly své strategie místního rozvoje postupem zdola nahoru.

33 Členské státy musely definovat kritéria pro schvalování místních akčních skupin a navrhované strategie podle nich posuzovat. Tento proces zahrnoval vyjádření zájmu nebo několik výzev k podávání návrhů, vypracování návrhů strategií, posouzení strategií členskými státy a v případě potřeby jejich revizi. Členské státy musely vybrat strategie a místní akční skupiny schválit do konce roku 2017 (dva roky po zahájení čerpání v jiných oblastech společné zemědělské politiky)¹⁵. Většina členských států toho dosáhla v roce 2016, Irsku a Česku to trvalo déle a Slovensko dokončilo schvalování v březnu 2018 (viz obrázek 7 a rámeček 1).

34 Celkově jsme zjistili, že členské státy dobře podporovaly schvalovací proces a dohlížely na něj prostřednictvím seminářů a vzdělávacích akcí pro místní akční skupiny a budování kapacit těchto skupin. Řada řídicích orgánů poskytla místním komunitám pokyny ve formě informačních materiálů či příručky nebo zřídila kontaktní místa pro dotazy.

35 Komise doporučila, aby členské státy nechaly své strategie místního rozvoje posoudit na základě standardů kvality a vzájemně mezi sebou soutěžily¹⁶. Tímto selektivním přístupem se Komise snažila zajistit, aby byly vybrány ty místní akční skupiny, které předloží strategie splňující minimální požadavky na kvalitu.

36 Členské státy musely definovat hodnotící kritéria pro výběr strategií místního rozvoje. Ta zahrnovala vymezení standardů kvality, které musely splňovat všechny strategie¹⁷. Zjistili jsme, že devět členských států definovalo normy kvality, ale v Česku, Řecku a na Slovensku byly tyto normy méně náročné. Rumunsko normy kvality nestanovilo.

37 Přehled počtu předložených a vybraných strategií za každý členský stát, který byl předmětem našeho auditu, je uveden v tabulce 4. Šest členských států vybralo všechny místní akční skupiny, které předložily své strategie. Rumunsko počet původně plánovaných místních akčních skupin zdvojnásobilo (ze 120 na 239).

Místní akční skupiny schvalovaly projekty pomaleji, než se předpokládalo

38 Pro výběr projektů s přínosy pro místní rozvoj by místní akční skupiny měly stanovit kritéria, jež by byla vhodná pro jejich příslušnou oblast, a uplatňovat spravedlivé a transparentní postupy. Podpora programu LEADER a komunitně vedeného místního rozvoje je k dispozici na:

• projekty místních komunit,
• činnosti v oblasti spolupráce mezi dvěma nebo více místními akčními skupinami ze stejného členského státu nebo z různých zemí (EU i mimo EU).

39 Sedm z deseti zkoumaných členských států použilo v zájmu usnadnění výběrových řízení online žádosti, zjednodušené vykazování nákladů nebo jiné nástroje. Ve čtyřech členských státech (Česko, Portugalsko, Řecko a Slovensko) byl proces podávání žádostí a schvalování projektů obzvláště složitý a časově náročný.

40 Tento proces zahrnoval až osm kroků a trval v průměru přibližně jeden rok, ale v extrémních případech i více než dva roky. Žadatelé museli nejprve předložit žádost místní akční skupině, která ověřila způsobilost a soulad projektu se strategií místního rozvoje. Poté předložili žádost příslušným orgánům. V Řecku museli žadatelé podat jak elektronickou, tak i papírovou žádost. Tyto dodatečné správní požadavky přispěly k tomu, že v době našeho auditu členské státy dokončily a zaplatily poměrně málo projektů (39 % plánovaných výdajů na projekty programu LEADER).

41 Podle pokynů Komise by strategie místního rozvoje měly sloužit místním účelům a vybrané projekty by měly přispívat k dosažení cílů strategií¹⁸. Místní akční skupiny si ve svých strategiích místního rozvoje stanovily poměrně obecné cíle a kritéria pro výběr projektů. To pak těmto skupinám umožnilo vybrat širokou škálu projektů.

Přístup LEADER napomáhá zapojení místních subjektů, ale v místních akčních skupinách jsou nedostatečně zastoupeny ženy a mladí lidé

42 Místní akční skupiny představují v rámci místních komunit komunikační fórum pro koncipování a realizaci strategií místního rozvoje prostřednictvím iniciování, tvorby a financování místních projektů. Hrají úlohu při sbližování místních komunit a jejich zapojování do místního rozvoje. Přístup LEADER využívá odborných znalostí a zkušeností místních komunit k definování jejich rozvojových potřeb. Kromě toho byl tento přístup vytvořen s cílem poskytnout platformu pro komunikaci mezi různými úrovněmi veřejné správy, od místních komunit až po regionální a celostátní správní orgány, a podnítit tuto užší spolupráci.

43 Místní akční skupiny by měly být reprezentativními zástupci svých místních komunit a měly by zahrnovat všechny příslušné místní zainteresované strany. Podle právních předpisů by žádná konkrétní skupina zúčastněných stran neměla držet více než 49 % hlasovacích práv místní akční skupiny a podíl hlasů veřejných orgánů v procesu výběru projektů musí být nižší než 50 %¹⁹. Podle pokynů Komise by rozhodovací orgány měly být rovněž genderově vyvážené a měly by v nich být spravedlivě zastoupeny konkrétní cílové skupiny, jako jsou mladí lidé, etnické menšiny a znevýhodněné osoby²⁰.

44 Zjistili jsme, že zkoumané místní akční skupiny představovaly fórum pro místní komunikaci a splnily zákonné požadavky týkající se složení rozhodovacích orgánů skupin. To znamená, že procesu již nedominovaly orgány veřejné správy (jak jsme zjistili v roce 2010). Naše analýza ukázala, že v deseti z 18 místních akčních skupin, od nichž jsme obdrželi údaje, zastávali 60 % nebo větší podíl všech pozic muži. Mladí lidé byli zastoupeni nedostatečně. V 16 z 20 zkoumaných místních akčních skupin nebyl v jejich rozhodovacích orgánech nikdo mladší 30 let²¹. To vytváří riziko, že rozhodovací orgány nebudou v rozhodovacím procesu brát v úvahu jejich názory a zájmy.

Dodatečné přínosy programu LEADER a komunitně vedeného místního rozvoje dosud nebyly dostatečně prokázány

45 V naší předešlé zvláštní zprávě týkající se programu LEADER jsme dospěli k závěru, že neexistují dostatečné důkazy o přidané hodnotě přístupu LEADER, a doporučili jsme Komisi, aby bezodkladně podnikla kroky k tomu, aby mohla přijmout odpovědnost za přidanou hodnotu a řádné finanční řízení programu LEADER. Jak již bylo zmíněno v bodě 07, Komise očekává, že se přístup LEADER projeví v lepších výsledcích projektů, lepším sociálním kapitálu a lepší místní správě.

46 V následujících částech se postupně zabýváme každým z těchto aspektů, přičemž nejprve zkoumáme, zda Komise v uplynulém desetiletí dosáhla pokroku, co se týče skládání účtů za přínosy programu LEADER. Dále zkoumáme, zda projekty místního rozvoje v rámci programu LEADER přinesly lepší výsledky, a nakonec, zda existují důkazy o tom, že přístup LEADER vede k lepšímu sociálnímu kapitálu a lepší správě v místních komunitách.

Komise začala vyhodnocovat přínosy programu LEADER

47 Náš přezkum příslušného systému monitorování a hodnocení ukázal, že jedno z klíčových doporučení zvláštní zprávy týkající se programu LEADER z roku 2010 o přijímání odpovědnosti za přínosy programu LEADER nebylo plně provedeno (viz bod 17 a příloha II).

48 Jak již bylo vysvětleno v bodě 13, Komise monitoruje výsledky programu LEADER a podává o nich zprávy pomocí tří ukazatelů stanovených v příslušném nařízení. Údaje o programu LEADER uvedené ve výroční zprávě o činnosti Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova za rok 2019 prezentujeme v tabulce 4:

49 Tyto ukazatele nepodporují smysluplné posouzení nákladů a přínosů přístupu LEADER. V našich předešlých zprávách, včetně zprávy o výkonnosti za rok 2019²², jsme uvedli, že používané ukazatele jsou hlavně ukazateli vstupů a výstupů a neměří výsledky ani přidanou hodnotu výdajových programů. V naší zprávě o programu LEADER z roku 2010 jsme doporučili, aby Komise bezodkladně podnikla kroky k tomu, aby mohla přijmout odpovědnost za přínosy přístupu LEADER, a aby se monitorování spíše než na samotnou realizaci soustředilo na ukazatele těchto přínosů, efektivnost a účelnost.

50 Právní předpisy vyžadují, aby Komise poskytla členským státům pokyny ohledně toho, jak provádět hodnocení jejich programů rozvoje venkova a operačních programů. Hodnocení programů na konci období, tzv. následná hodnocení, provádí Komise nebo členské státy v úzké spolupráci s Komisí²³.

51 Komise vydala na podporu hodnocení programu LEADER a komunitně vedeného místního rozvoje členskými státy v programovém období 2014–2020 dva dokumenty s pokyny: pokyny pro hodnocení²⁴ a příručku pro hodnocení²⁵. Komise je rovněž povinna předložit souhrnnou zprávu o následných hodnoceních členských států, do 31. prosince 2025 za operační programy a do 31. prosince 2027 za programy rozvoje venkova²⁶.

52 V programovém období 2007–2013 musela Komise předložit souhrnnou zprávu o rozvoji venkova do 31. prosince 2016²⁷. Tato zpráva byla dokončena v dubnu 2018 a zveřejněna v červenci 2020²⁸. Zahrnovala stručnou část týkající se programu LEADER, ale neobsahovala posouzení jeho přínosů.

53 Komise dosud nevydala vlastní hodnocení přístupu LEADER. V našem stanovisku z roku 2018 k návrhům Komise týkajícím se nové společné zemědělské politiky jsme doporučili, aby se Komise při revizi právních předpisů řídila zásadou „nejprve hodnotit“²⁹. Komise v současné době provádí hodnocení dopadu části přístupu LEADER, která je financována z fondů rozvoje venkova, na vyvážený územní rozvoj. Cílem hodnocení je prověřit relevantnost, účinnost, efektivnost, soudržnost a přidanou hodnotu³⁰. Komise plánuje toto hodnocení zveřejnit v roce 2023.

Členské státy využívaly program LEADER k financování projektů vycházejících z místních strategií, pro některé z nich však existovaly jiné zvláštní výdajové programy

54 Vzhledem k tomu, že chybělo hodnocení Komise nebo relevantní údaje z monitorování, které by objasnily přínosy projektů programu LEADER, posuzovali jsme, zda projekty programu LEADER a komunitně vedeného místního rozvoje měly potenciál přispět k místnímu rozvoji a zda přinesly lepší výsledky. Za tímto účelem jsme analyzovali, zda tyto projekty vycházely ze strategií místního rozvoje (viz bod 41), které vypracovaly místní akční skupiny, a zda tedy měly potenciál reagovat na místní potřeby. Použili jsme také pokyny Komise pro hodnocení, které definují lepší výsledky z hlediska typu projektů „na základě srovnání s realizací bez metody LEADER“³¹.

55 Z hlediska těchto kritérií uvedených v bodě 54 jsme posoudili 95 projektů. Vycházeli jsme přitom ze sebehodnocení místních akčních skupin. Prověřili jsme věrohodnost těchto sebehodnocení a projednali naše hodnocení s příslušnými orgány a řadou realizátorů projektů.

56 Zjistili jsme, že tyto projekty byly zaměřeny na plnění širokých obecných cílů stanovených ve strategiích místního rozvoje (viz bod 41). Řada projektů měla potenciál přispět k místnímu rozvoji. Identifikovali jsme také projekty, které jsou nad rámec zákonných povinností a nevztahují se na ně zvláštní programy.

57 Zjistili jsme však, že některé členské státy, jichž se náš audit týkal, využívaly finanční prostředky v rámci programu LEADER nebo komunitně vedeného místního rozvoje k financování projektů, které jsou obvykle ze zákona úkolem státních, regionálních nebo obecních orgánů (např. financování vesnických komunikací nebo pouličního osvětlení). Kromě toho jsme nalezli i projekty, které jsou konkrétně řešeny v rámci opatření pro rozvoj venkova mimo program LEADER a prostřednictvím jiných výdajových programů EU (viz rámeček 2).

58 Například Německo (Sasko) využilo program LEADER k financování široké škály základních venkovských služeb. Přidělilo na program LEADER 364,3 milionu EUR, tj. 41,5 % plánovaných prostředků na rozvoj venkova, což je nejvyšší podíl ze všech členských států a regionů v EU. Běžné činnosti místní samosprávy v Německu (Sasku) proto musely procházet přes místní akční skupiny. Jednalo se o financování vesnických komunikací, pouličního osvětlení a údržby a projektů na rozšíření mateřských škol. Podle zprávy o hodnocení rozvoje venkova v polovině období využilo Sasko do 30. června 2019 prostředky z programu LEADER k financování 112 projektů pouličního osvětlení (veřejné výdaje v hodnotě 5,5 milionu EUR), 84 projektů vesnických komunikací (13 milionů EUR) a 62 projektů mateřských škol (6,3 milionu EUR)³².

59 Podobnou situaci jsme zjistili i v roce 2010. Tehdy se Komise shodla na tom, že by program LEADER v zásadě neměl podporovat běžné činnosti místních samospráv. V naší zvláštní zprávě o podpoře EU pro infrastrukturu venkova z roku 2015³³ jsme uvedli podobné připomínky k financování venkovských komunikací v Německu (Sasko) a doporučili jsme členským státům, aby zajistily, že fondy EU pro rozvoj venkova nebudou nahrazovat jiné veřejné prostředky určené na stejnou oblast politiky.

60 Zjistili jsme, že v Irsku a Švédsku tomu bylo do značné míry zabráněno díky pravidlům způsobilosti v těchto zemích:

• Irské orgány vyloučily z financování programu LEADER řadu odvětví a činností, pro které existovaly jiné možnosti financování, včetně zemědělství, renovací soukromých obytných nemovitostí a obecných prací v oblasti údržby prováděných veřejnými subjekty, jakož i projektů, které již dostávají jiné unijní nebo státní finanční prostředky.
• Švédsko mělo pravidla proti financování nákladů na provádění úkolů stanovených zákonem nebo na plnění požadavků unijních či vnitrostátních právních předpisů (např. soulad se směrnicí EU). Rovněž vyžadovalo, aby projekty programu LEADER a komunitně vedeného místního rozvoje přinášely prospěch širší místní komunitě, nikoli pouze jednotlivým realizátorům projektů.

I když se situace v jednotlivých členských státech liší, podle našeho názoru představují tato pravidla osvědčené postupy, které by mohly přispět k řádnému finančnímu řízení programu LEADER.

Přestože odborníci považují za obtížné hodnotit některé potenciální přínosy přístupu LEADER, nalezli jsme také důkazy, že by to bylo možné

61 Kromě lepších výsledků projektů definuje Komise přínosy programu LEADER také jako zlepšení sociálního kapitálu a správy. Pokyny Komise pro hodnocení obsahují následující definice:

• Sociální kapitál je mnohorozměrný koncept, který zahrnuje prvky sociálních organizací, jako jsou sítě, normy a důvěra společnosti, které usnadňují koordinaci a spolupráci ke vzájemnému prospěchu.
• Správa zahrnuje instituce, procesy a mechanismy, jejichž prostřednictvím zúčastněné strany z řad veřejnosti, hospodářských subjektů a občanské společnosti vyjadřují své zájmy, uplatňují svá zákonná práva, plné své povinnosti a urovnávají své rozpory.

62 Odborná literatura ukazuje, že při snaze měřit zlepšení v oblasti sociálního kapitálu a místní správy lze narazit na řadu problémů, včetně obecně přijímaných definic těchto pojmů³⁴. Odborníci proto uznávají, že tyto potenciální přínosy programu LEADER lze hodnotit jen s obtížemi.

63 Kromě souhrnné zprávy Komise (viz bod 52) jsme analyzovali zprávy o následném hodnocení členských států, kterých se týkal náš audit, především z období 2007–2013, a hledali jsme důkazy o zlepšení sociálního kapitálu a místní správy. Většina zpráv o následném hodnocení členských států se těmito koncepty nezabývala. Švédské následné hodnocení za období 2007–2013 poskytlo jednoznačná zjištění týkající se místní správy. Podle názoru hodnotitelů program LEADER nepřispěl pozitivně k „vertikální správě“, tedy k postavení místních akčních skupin ve vztahu k ostatním orgánům a institucím. Pokud jde o „horizontální správu“, tedy spolupráci s dalšími regionálními zainteresovanými stranami, hodnotitelé zdůraznili, že program LEADER vedl k zapojení zástupců místních podniků i občanské společnosti do místních veřejných záležitostí.

Přístup s využitím více fondů zvyšuje složitost financování projektů místního rozvoje

64 Evropské strukturální a investiční fondy (fondy ESI) zahrnují pět různých finančních toků, z nichž každý má svá vlastní zvláštní pravidla (viz bod 10). To vyžaduje koordinaci mezi příslušnými orgány členských států, aby se zajistila součinnost a zabránilo se překrývání na úrovni programů a projektů. Právní předpisy na programové období 2014–2020 potřebu takové koordinace výslovně upravují³⁵.

65 Komise se domnívá, že ustavit společné monitorovací výbory pro různé programy je užitečné a praktické. Zjistili jsme, že tak učinily pouze čtyři z deseti členských států, které byly předmětem našeho auditu.

66 Členské státy však našly jiná řešení, jak usnadnit tok informací. V Rakousku a Německu (Sasko) byly řídicí orgány každého z jednotlivých fondů zastoupeny v monitorovacích výborech všech ostatních fondů. Estonsko zřídilo společný řídicí orgán pro fond pro rozvoj venkova a rybářský fond.

67 Dva finanční toky (Evropský zemědělský záruční fond a Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova) společné zemědělské politiky budou v rámci reformy po roce 2020 plánovány prostřednictvím strategických plánů SZP. Vazba rozvoje venkova na další tři finanční toky (Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond) se tak může rozvolnit.

68 Komise očekávala, že přístup s využitím více fondů rozšíří okruh místních odvětví, zúčastněných stran a realizátorů projektů zapojených do místních akčních skupin, a posílí tak místní spolupráci. Dále očekávala, že zahrnutí čtyř fondů EU umožní místním akčním skupinám řešit složité místní potřeby komplexněji a s většími finančními prostředky.

69 Komise neposkytla úplné údaje o počtu místních akčních skupin, které využívají přístup s využitím více fondů. Podle posledních dostupných souhrnných údajů³⁶ bylo ve všech členských státech (včetně Spojeného království) na programové období 2014–‍2020 schváleno 3 337 skupin. Z toho 813 (24 %) využívalo více než jeden fond EU (viz obrázek 8). Většina těchto místních akčních skupin využívajících více fondů využívala kombinaci financování z fondu pro rozvoj venkova, fondu pro regionální rozvoj a sociálního fondu a devět skupin v celé EU využívalo všechny čtyři dostupné fondy (osm ve Švédsku a jedna v Polsku).

70 Přístup s využitím více fondů byl pro místní akční skupiny a orgány členských států nový a místní akční skupiny pracovaly se sociálním fondem a fondem pro regionální rozvoj vůbec poprvé. Komise proto ve svých pokynech³⁷ zdůraznila potřebu „jasného rozdělení odpovědnosti a rozhodování“. To vyžadovalo koordinaci mezi příslušnými orgány členských států, v neposlední řadě proto, aby mohly být místním akčním skupinám poskytnuty jasná pravidla a pokyny, ideálně z jediného kontaktního místa.

71 Z členských států, kterých se týkal náš audit, mělo nejefektivnější způsob řízení přístupu s využitím více fondů Švédsko. Jmenovalo jediný řídicí orgán a koordinační skupinu pro fondy a mělo pouze tři související programy: vnitrostátní program rozvoje venkova, vnitrostátní program pro rybolov a vnitrostátní program pro financování komunitně vedeného místního rozvoje z regionálních a sociálních fondů.

72 V Česku a Portugalsku bylo podle řídicích orgánů řízení přístupu s využitím více fondů naopak obtížnější v důsledku kombinování různých fondů s různými cíli a pravidly a různých řídicích orgánů uplatňujících různá pravidla a pokyny. (Různé způsoby řízení přístupu s využitím více fondů ve Švédsku, Česku a Portugalsku znázorňuje obrázek 9.) V připomínkách Komise k výročním zprávám členských států o provádění nebo v zápisech z jejích výročních zasedání jsme nenašli žádné důkazy o tom, že by Komise nějak zasáhla, např. tím, že by členským státům poskytla písemnou zpětnou vazbu ohledně řízení přístupu s využitím více fondů nebo že by v případě potřeby vyžadovala akční plány.

73 V zájmu zjednodušení přístupu s využitím více fondů zavedla Komise pro programové období 2021–2027 některé nové prvky:

• Členské státy musí uspořádat společnou výzvu (zahrnující všechny dotčené fondy) k výběru strategií místního rozvoje a místních akčních skupin a sestavit společný výbor pro monitorování provádění těchto strategií³⁸.
• Pokud si členský stát zvolí jeden z fondů jako hlavní fond, podléhá strategie místního rozvoje jako celek (tj. řízení a kontrola všech projektů) pravidlům tohoto fondu, zatímco provádění, monitorování a platby jednotlivých projektů se stále řídí pravidly fondu, který daný projekt financuje³⁹.

Zjistili jsme, že na konci prosince 2021 společné výzvy ještě nebyly možné. Komise nás informovala, že to bylo způsobeno prodloužením přechodného období pro novou společnou zemědělskou politiku (včetně fondu EU pro rozvoj venkova) do roku 2022, což znamenalo, že budou nadále platit předchozí pravidla pro období 2014–2020.

74 Švédské orgány považovaly i přes zavedené zefektivnění přístup s využitím více fondů za neefektivní a nákladný na řízení, zejména proto, že rybářský fond, fond pro regionální rozvoj a sociální fond dohromady představovaly v období 2014–2020 pouze 20 % finančních prostředků na komunitně vedený místní rozvoj. Švédské orgány zadaly studii hodnotící financování všech iniciativ v oblasti komunitně vedeného místního rozvoje ze zemědělského fondu⁴⁰, která zjistila, že v období 2014–2020 místní akční skupiny podporovaly podobné projekty v rámci různých fondů (např. v oblasti cestovního ruchu a integrace) a že více než 90 % všech projektů podporovaných v rámci tří dalších fondů EU mohlo být financováno z prostředků na rozvoj venkova.

75 Švédsko proto pravděpodobně přístup s využitím více fondů přestane používat. Od orgánů ostatních členských států, s nimiž jsme hovořili, jsme obdrželi smíšené odpovědi, které naznačovaly, že většina z nich není pro používání přístupu s využitím více fondů v současném ani budoucím programovém období.

Závěry a doporučení

76 V rámci našeho auditu jsme zkoumali, zda přístup LEADER přinesl výhody, které by opodstatnily jeho dodatečné náklady a rizika, zejména ve srovnání s běžnými výdajovými programy EU (shora dolů).

77 Více než deset let po zveřejnění naší poslední zvláštní zprávy o programu LEADER jsme zjistili, že v některých oblastech došlo ke zlepšení a že program LEADER vytváří struktury, které napomáhají zapojení místních subjektů. Přístup LEADER je však spojen s vyššími správními a operačními náklady a pomalými schvalovacími procesy a nevedl k projektům s prokazatelnými dalšími přínosy. Celkově jsme dospěli k závěru, že existuje jen málo důkazů o tom, že přínosy tohoto přístupu převažují nad náklady a riziky, které s sebou nese.

78 Participativním přístup programu LEADER je spojen s vysokými správními a operačními náklady. Nařízení EU omezuje tyto náklady na 25 %. V programovém období 2014–2020 plánovaly členské státy vynaložit na správní a operační náklady 17 %. Tyto náklady zahrnují podporu realizace strategie místního rozvoje a pomoc potenciálním příjemcům s vývojem projektů. Podle zpráv Komise činily ke konci roku 2020 tyto náklady 1,04 miliardy EUR (24 % celkových výdajů v této fázi, což je v rámci limitů stanovených v nařízení). Podíl takových nákladů v porovnání s výdaji na projekty má v průběhu cyklu programového období tendenci klesat (body 25–30).

79 Zjistili jsme, že místním akčním skupinám se při tvorbě strategií místního rozvoje dařilo podporovat zapojení místních subjektů, což představuje zlepšení situace, kterou jsme zaznamenali před více než deseti lety. Většina členských států, kterých se týkal náš audit, uplatňovala na základě těchto strategií příslušné postupy pro výběr a schvalování místních akčních skupin, některé ale při výběru strategií místního rozvoje použily méně náročné normy kvality. Zjistili jsme, že jeden členský stát nezahrnul do procesu výběru kritéria kvality, která by umožnila zaměřit se na nejlepší strategie místního rozvoje (body 31–37).

80 Zjistili jsme, že proces podávání žádostí a schvalování projektů byl složitý a ve srovnání s běžnými výdajovými programy zahrnoval další správní požadavky na realizátory projektů. To přispělo k tomu, že v době auditu členské státy dokončily realizaci a provedly související úhradu u poměrně malého počtu projektů (39 %). Zjistili jsme také, že kritéria pro výběr projektů programu LEADER byla ve většině případů dosti obecná, což místním akčním skupinám umožnilo vybrat širokou škálu projektů (body 38–41).

81 Procesu výběru projektů již formálně nedominovaly orgány veřejné správy (jak jsme zjistili v roce 2010) a místní akční skupiny úspěšně napomáhaly zapojení místních subjektů. V roce 2021 jsme však zjistili, že většina místních akčních skupin nebyla genderově vyvážená a nebyli v nich dostatečně zastoupeni mladí lidé. To vytváří riziko, že rozhodovací orgány nebudou v rozhodovacím procesu brát v úvahu jejich názory a zájmy (body 42–44).

82 Ačkoli některá z našich doporučení z roku 2010 byla zohledněna, zjistili jsme, že rámec Komise pro monitorování a hodnocení stále neposkytuje důkazy o dodatečných přínosech programu LEADER ve srovnání s běžným financováním. Odborníci se domnívají, že některé části těchto přínosů – tj. v oblasti sociálního kapitálu a místní správy – jsou obtížně prokazatelné. V našem stanovisku z roku 2018 k návrhům Komise týkajícím se nové společné zemědělské politiky jsme zdůraznili, že Komise by se při revizi stávajících právních předpisů měla řídit zásadou „nejprve hodnotit“. Komise začala přínosy programu LEADER vyhodnocovat (body 47–53 a 61–63).

83 Naše analýza projektů programu LEADER ukázala, že tyto projekty byly zaměřeny na plnění širokých obecných cílů stanovených ve strategiích místního rozvoje (viz bod 80). Nalezli jsme však i projekty, které jsou konkrétně řešeny v rámci opatření pro rozvoj venkova mimo program LEADER a prostřednictvím jiných výdajových programů EU. Některé členské státy a místní akční skupiny využívaly program LEADER k financování projektů, které jsou obvykle ze zákona úkolem státních, regionálních nebo obecních orgánů (body 54–60).

84 Novým prvkem programového období 2014–2020 byl přístup s využitím více fondů, který byl zaveden za účelem lepší koordinace podpory místního rozvoje a posílení vazeb mezi venkovskými, městskými a rybářskými oblastmi. Celkově jsme zjistili, že přístup s využitím více fondů ve své současné podobě zvyšuje složitost financování projektů místního rozvoje (body 64–75).

Doporučení 1 – Komplexně zhodnotit náklady a přínosy programu LEADER

Komise by měla komplexně hodnotit jak náklady, tak přínosy. Hodnocení programu LEADER by mělo obsáhnout (body a) až e)):

1. uplatňování procesu výběru místních akčních skupin, který alokuje finanční prostředky na kvalitní strategie místního rozvoje;
2. opatření ke snížení nákladů a omezení správní náročnosti (např. správní zátěže pro vlastníky projektů, dlouhá výběrová řízení);
3. reprezentativnost rozhodovacích orgánů z hlediska věku, pohlaví a jiných cílových skupin;
4. míru, v níž projekty financované z programu LEADER přinášejí dodatečné přínosy ve srovnání jinými projekty;
5. míru, v níž jsou prostředky z programu LEADER využívány k financování zákonem stanovených úkolů celostátních, regionálních nebo místních orgánů.

Cílové datum provedení: 2023

Doporučení 2 – Posoudit přístup komunitně vedeného místního rozvoje

Při posuzování účinnosti a efektivnosti komunitně vedeného místního rozvoje by Komise měla v maximálně možném rozsahu zahrnout prvky uvedené b bodech a) až e) doporučení 1.

Cílové datum provedení: 2025 (pro hodnocení období 2014–2020 ex post)

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Joëlle Elvingerová, členka Účetního dvora, v Lucemburku dne 4. května 2022.

Přílohy

Příloha I – Zvláštní ukazatele týkající se programu LEADER a komunitně vedeného místního rozvoje

Příloha II – Kontrola EÚD v souvislosti se zvláštní zprávou č. 5/2010 provedená pro tuto zprávu o auditu

Příloha III – Seznam kontrolovaných projektů (výdaje ke květnu 2021)

Zkratková slova a zkratky

CLLD: komunitně vedený místní rozvoj (community-led local development)

EFRR: Evropský fond pro regionální rozvoj

ENRD: Evropská síť pro rozvoj venkova (European Network for Rural Development)

ENRF: Evropský námořní a rybářský fond

ERF: Evropský rybářský fond

ESF: Evropský sociální fond

EU: Evropská unie

EZFRV: Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova

EZOZF: Evropský zemědělský orientační a záruční fond

FARNET: Síť evropských rybářských oblastí (Fisheries Areas Network)

Fondy ESI: evropské strukturální a investiční fondy

GŘ AGRI: Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova

GŘ EMPL: Generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování

GŘ MARE: Generální ředitelství pro námořní záležitosti a rybolov

GŘ REGIO: Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku

LEADER: Propojování akcí hospodářského rozvoje venkova (Liaison entre actions de développement de l'économie rurale)

MAS v oblasti rybolovu: místní akční skupina v oblasti rybolovu

MAS: místní akční skupina

OP: operační program

PRV: program rozvoje venkova

SZP: společná zemědělská politika

Glosář

Efekt mrtvé váhy nastává tehdy, když je finanční podpora poskytnuta příjemci, který by i bez ní postupoval stejně. V takových případech nelze dosažený efekt přičíst dané politice a podpora vyplacená příjemci nemá žádný dopad. Ta část výdajů, které vytvářejí mrtvou váhu, je tak ze své podstaty vynaložena neúčinně, neboť nepřispívá ke splnění cílů. V kontextu tohoto auditu se jedná o situaci, kdy by dotovaný projekt byl zcela nebo zčásti realizován i bez grantu.

Evropské strukturální a investiční fondy (fondy ESI): pět hlavních fondů EU, které společně podporují hospodářský rozvoj ve všech členských státech EU v souladu s cíli strategie Evropa 2020: Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond (ESF), Fond soudržnosti (FS), Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF).

Selhání trhu: selhání trhu se týká neefektivního rozdělení výrobků a služeb na volném trhu. Selhání trhu může nastat z několika důvodů, mezi něž patří například vnější efekty, tzv. veřejné statky, nedokonalé informace na trhu nebo kontrola trhu (monopol/oligopol).

Správa a sociální kapitál jsou matoucí a sporné pojmy. V této zprávě pracujeme s definicemi Komise (viz bod 61).

Strategie místního rozvoje (komunitně vedený místní rozvoj): soudržný soubor operací zaměřených na plnění místních cílů a potřeb, který přispívá k dosažení strategie Evropa 2020 a který navrhuje a provádí místní akční skupina.

Odpovědi Komise

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Harmonogram

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, který se zaměřuje na udržitelné využívání přírodních zdrojů a jemuž předsedá členka EÚD Joëlle Elvingerová. Audit zpočátku vedl člen EÚD João Figueiredo(†) a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Paula Betencourtová a tajemník kabinetu Quirino Mealha.

Audit dokončila členka EÚD Eva Lindströmová a podporu jí poskytovali vedoucí kabinetu Katharina Bryanová, vyšší manažeři Michael Bain a Florence Fornaroliová, vedoucí úkolu Joanna Kokotová a auditorky Vasileia Kalafatiová, Anca Florinela Cristescuová, Liia Laanesová, Marika Meisenzahlová (rovněž grafické zpracování) a Anna Zalegová. Jazykovou podporu poskytovali Daniela Jinaruová, Jan Kubát, Michael Pyper a Marek Říha.

Poznámky na konci textu

¹ Internetové stránky Komise o iniciativě LEADER

² Zvláštní zpráva č. 5/2010: Provádění přístupu Leader pro rozvoj venkova.

³ Zvláštní zpráva č. 5/2010: Provádění přístupu Leader pro rozvoj venkova.

⁴ Dokument ze semináře Evropské sítě pro rozvoj venkova: LEADER: 30 years and preparing for the future: delivering LEADER’s unique added value.

⁵ Evropská komise, Pracovní dokument útvarů Komise část 2/3 SWD(2021) 166 final.

⁶ Tj. Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV), Evropský námořní a rybářský fond (ENRF), Evropský sociální fond (ESF) a Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR).

⁷ Příloha IV nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 808/2014.

⁸ Výroční zpráva o činnosti Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova za rok 2019.

⁹ Nařízení (EU) 2021/2115.

¹⁰ Čl. 86 odst. 1 nařízení (EU) 2021/1060.

¹¹ Výroční zpráva za rozpočtový rok 2000.

¹² Zvláštní zpráva č. 5/2010: Provádění přístupu Leader pro rozvoj venkova.

¹³ Zvláštní zpráva č. 19/2013: Zpráva o kontrole opatření přijatých v návaznosti na zvláštní zprávy Evropského účetního dvora za rok 2012.

¹⁴ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds.

¹⁵ Čl. 33 odst. 4 nařízení (EU) č. 1303/2013.

¹⁶ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, oddíl 7.3, s. 42–43.

¹⁷ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, oddíl 7.3, s. 42.

¹⁸ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, s. 24–25.

¹⁹ Čl. 32 odst. 2 písm. b) a čl. 34 odst. 3 písm. b) nařízení (EU) č. 1303/2013.

²⁰ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, s. 27.

²¹ Mladí lidé jsou lidé ve věku 18 až 30 let; viz Rada Evropy a Evropská komise (2019): Youth Policy essentials, s. 6.

²² Zpráva Evropského účetního dvora o výkonnosti rozpočtu EU – stav ke konci roku 2019.

²³ Články 54–57nařízení (EU) č. 1303/2013.

²⁴ Guidelines, Evaluation of LEADER/CLLD.

²⁵ Evropská komise (2018): FARNET Guide #15 - Evaluating CLLD. Handbook for LAGs and FLAGs.

²⁶ Čl. 57 odst. 4 nařízení (EU) č. 1303/2013 a čl. 2 odst. 4 nařízení (EU) 2020/2220.

²⁷ Čl. 87 odst. 2 nařízení (ES) č. 1698/2005.

²⁸ Evropská komise (2020): Synthesis of Rural Development Programmes (RDPs) ex-post evaluations of period 2007-2013, Lucemburk, s. 222–234.

²⁹ Stanovisko EÚD z roku 2018 k návrhům Komise na nařízení týkající se společné zemědělské politiky v období po roce 2020.

³⁰ Plán hodnocení: Hodnocení dopadu programu LEADER na vyvážený územní rozvoj.

³¹ Guidelines, Evaluation of LEADER/CLLD.

³² Zentralbewertung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum 2014 – 2020 im Freistaat Sachsen. Endbericht, s. 257.

³³ Zvláštní zpráva č. 25/2015: Podpora EU pro infrastrukturu venkova.

³⁴ Nardone, G., Sisto, R., Lopolito, A., Social Capital in the LEADER Initiative: a methodological approach Journal of Rural Studies, roč. 26, č. 1, 2010, s. 63–72.

Pisani, E., Franceschetti, G.; Secco, L. a Asimina C. (ed., 2017), Social Capital and Local Development: From Theory to Empirics. Cham (Švýcarsko).

Claridge, T. (2020), Current definitions of social capital - Academic definitions in 2019, včetně odkazu na prezentaci „Social capital - is there an accepted definition in 2020?“.

Shucksmith, M. (2002), Endogenous Development, Social Capital and Social Inclusion: perspectives from leader in the UK, Sociologia Ruralis, 40(2), s. 208–218.

Thuesen, A. A. (2010), Is LEADER elitist or inclusive? Composition of Danish LAG boards in the 2007-2013 rural development and fisheries programmes, Sociologia ruralis, 50(1), s. 31–‍45.

³⁵ Nařízení (EU) č. 1303/2013, včetně přílohy I (společný strategický rámec).

³⁶ Kah, S. (2021), Update: Implementing cohesion policy funds through multi-Fund CLLD (údaje jsou správné k červnu 2021).

³⁷ Evropská komise (2016), FARNET Guide #10: Starting CLLD implementation in practice.

³⁸ Čl. 31 odst. 3 nařízení (EU) 2021/1060.

³⁹ Čl. 31 odst. 4–6 nařízení (EU) 2021/1060.

⁴⁰ Är det möjligt att finansiera alla insatser inom lokalt ledd utveckling genom jordbruksfonden? Uppföljningsrapport 2019:11 (Je možné financovat všechny iniciativy v CLLD ze zemědělského fondu [EZFRV]? Následná zpráva 2019: 11).

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (https://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8092-1	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/300766	QJ-AB-22-012-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-8083-9	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/737337	QJ-AB-22-012-CS-Q

AUTORSKÁ PRÁVA

© Evropská unie, 2022

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Je proto pravidlem, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Osoby opakovaně používající obsah EÚD nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například na obrázcích zaměstnanců EÚD, nebo zahrnuje díla třetích stran, je nutno získat další povolení.

Je-li povolení poskytnuto, toto povolení ruší a nahrazuje výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K použití nebo reprodukci obsahu, který není ve vlastnictví EU, může být nezbytné požádat o svolení přímo držitele autorských práv.

Obrázek 2:

• Ikony vytvořil Freepik z https://flaticon.com.
• Ikonu vytvořil pongsakornRed z https://flaticon.com.

Obrázek 3 a 4:

• Ikony vytvořil Freepik z https://flaticon.com.
• Ikonu vytvořil pongsakornRed z https://flaticon.com.
• Ikonu vytvořil Smashicons z https://flaticon.com.

Obrázek 5:

• Ikony vytvořil Freepik z https://flaticon.com.
• Ikonu vytvořil pongsakornRed z https://flaticon.com.

Rámeček 2: Ikonu vytvořil Freepik z https://flaticon.com.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny.

Internetové stránky orgánů a institucí Evropské unie využívající doménu europa.eu obsahují odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga EÚD

Logo EÚD nesmí být použito bez předchozího souhlasu EÚD.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: https://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (https://data.europa.eu/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.