Подходът LEADER за водено от общностите местно развитие насърчава ангажираността на местно равнище, но няма достатъчно данни за допълнителните ползи

Кратко изложение

I Програмата LEADER е въведена от ЕС през 1991 г. и представлява ориентирана „от долу нагоре“ инициатива, която подкрепя развитието на селските райони в неблагоприятно положение чрез проекти, насочени към местните потребности. От 2014 г. насам ЕС прилага подхода LEADER (известен още като „Водено от общностите местно развитие“) към няколко източника на финансиране от Съюза за селските, градските и крайбрежните райони.

II Основната характеристика на този подход е, че при него се прилагат методи, основани на участието и насочени „от долу нагоре“, чрез които местните общности се включват в процесите на разработване на проекти и вземане на решения. Дейностите се управляват от местни групи за действие, съставени от партньори от публичния и частния сектор и гражданското общество. За периода 2014—2020 г. ЕС е планирал да предостави финансиране за LEADER и воденото от общностите местно развитие в размер до 9,2 млрд. евро.

III LEADER се характеризира с допълнителни разходи и рискове в сравнение с обичайните програми на ЕС (при които се прилага подход „от горе надолу“). Тези разходи са свързани със създаването и управлението на административни структури на местните групи за действие, а допълнителните рискове се дължат на продължителните процедури, утежнените административни изисквания към изпълнителите на проекти и потенциалните конфликти на интереси.

IV Някои от допълнителните разходи и рискове са обосновани, ако местните групи за действие носят по-големи ползи в сравнение с традиционните разходни програми на ЕС (с подход „от горе надолу“). В насоките на Комисията се отбелязва, че тези ползи се изразяват в подобряване на социалния капитал, местното управление и резултатите от проектите.

V Одитът на Европейската сметна палата (ЕСП) обхвана периода на финансиране от ЕС 2014—2020 г. ЕСП провери дали подходът LEADER е донесъл ползи, които оправдават свързаните с него допълнителни разходи и рискове, по-специално в сравнение с традиционните разходни програми на ЕС (с подход „от горе надолу“). За тази цел одиторите оцениха дали този подход е спомогнал за насърчаването на ангажираността на местно равнище и за осъществяването на проекти, които са довели до видими подобрения в местното управление и социалния капитал и до по-добри резултати. Освен това ЕСП провери дали въвеждането на новия многофондов подход е подобрило координацията при предоставянето на подкрепа за местното развитие.

VI Одитът на ЕСП проследи също така изпълнението на препоръките, отправени в нейния специален доклад относно LEADER от 2010 г., като провери дали Комисията е предприела мерки в отговор на установените слабости. С настоящия доклад ЕСП цели да предостави информация и навременни препоръки, които да послужат на Комисията при извършването на текущата оценка на подхода LEADER.

VII След повече от десетилетие от изготвянето на специалния доклад относно LEADER през 2010 г., одитът на ЕСП показа, че в някои области са направени подобрения и че този подход насърчава ангажираността на местно равнище. Няма обаче достатъчно данни, които да сочат, че ползите от LEADER надвишават свързаните с него разходи и рискове.

VIII Въпреки че повечето държави членки са приложили подходящи процедури за подбор и одобрение на местни групи за действие, стандартите, които някои от държавите са прилагали към подбора на стратегии за местно развитие, не са били достатъчно строги. ЕСП установи, че една от държавите членки не е включила критерии за качество в своята процедура за подбор. Процесът на подаване на заявления за проекти и одобряването им е бил усложнен (като в някои случаи е включвал осем на брой етапа) и е съдържал допълнителни административни изисквания към изпълнителите на проекти в сравнение с традиционните разходни програми. Въпреки че органите за подбор на проекти вече не са доминирани от публичните власти (каквато беше ситуацията, установена от ЕСП през 2010 г.), тези органи често не са били представителни за местната общност или не са имали балансиран състав по отношение на половете.

IX ЕСП установи, че местните групи за действие са избирали проекти, които са съответствали на общите цели, определени в техните стратегии за местно развитие. Някои от държавите членки и местни групи за действие са използвали LEADER за финансиране на законоустановени дейности на националните, регионалните или общинските органи или на други дейности, за които са предвидени други специални европейски и национални програми.

X Въпреки че две от шестте препоръки на ЕСП от 2010 г. са изпълнени, одиторите установиха, че рамката за мониторинг и оценка на Комисията все още не е предоставила данни за допълнителните ползи от LEADER. В своето становище от 2018 г. относно предложенията на Комисията за новата обща селскостопанска политика ЕСП подчерта, че Комисията следва да прилага принципа „първо оцени“ при преразглеждането на съществуващото законодателство. Понастоящем Комисията извършва оценка на ползите от подхода LEADER.

XI С оглед на допълнителните разходи и рискове в сравнение с други модели на финансиране и все така недостатъчно убедителните предимства на този подход, ЕСП отправя препоръка към Комисията да направи оценка на разходите и ползите от LEADER, както и да анализира воденото от общностите местно развитие.

Въведение

Развитие на подхода LEADER

01 Въведен през 1991 г., LEADER е основан на участието подход на ЕС с ориентация „от долу нагоре“, който се прилага в политиката за развитие на селските райони, а по-късно започва да се използва и за крайбрежните и градските райони. Той се прилага с помощта на местни групи за действие (МГД) и местни групи за действие в областта на рибарството (МГДОР), съставени от представители на частния и публичния сектор на селските или крайбрежните общности. Местните групи за действие мотивират общностите да допринасят за разработването на стратегия за местно развитие и отговарят за стартирането и финансирането на проекти, съответстващи на местните нужди.

02 Очаква се подходът LEADER да донесе допълнителни ползи в сравнение с традиционното управление на фондовете на ЕС „от горе надолу“. Според информационен фиш на Комисията от 2006 г. относно подхода LEADER той се основава на седем ключови елемента. Съгласно LEADER местните хора разполагат с най-добрите познания как да се насърчи развитието на тяхната територия (подход „от долу нагоре“), която се определя като малък обособен район (10 000—150 000 жители) с местна идентичност („подход, основан на района“). Участниците от този район се събират в местна група за действие („местно партньорство“), която насърчава връзките между тях („изграждане на мрежи“). Също така местните групи за действие в различни региони или държави членки предприемат съвместни проекти, търсещи общи решения на сходни местни проблеми („сътрудничество“). Очаква се подходите „от долу нагоре“ и взаимодействията между различните сектори на местно равнище („интегрирана и многосекторна стратегия“) да мобилизират местния потенциал. Местните групи би следвало да бъдат в най-добра позиция да намерят свои собствени интегрирани решения на проблемите от местен характер, както и по-бързо да предприемат необходимите действия и да предоставят нови решения за развитието на своя регион („иновации“). Участието в процеса на вземане на решения на местно ниво би трябвало да се посреща с ентусиазъм и по-голяма ангажираност и по този начин да доведе до по-добро и по-устойчиво развитие на селските райони¹.

03 Както е отбелязано в доклада на Европейската сметна палата (ЕСП) от 2010 г.², подходът LEADER има за цел да насърчава ангажираността и предоставянето на повече права на местно ниво чрез разработване и изпълнение на стратегии и разпределение на ресурсите на местно равнище. Този подход се възползва от експертните познания и опита на местните общности при определянето на техните нужди от развитие.

04 Възлагането на тези задачи на местни групи за действие създава допълнителни разходи и рискове. Допълнителните разходи включват средствата, заделени от местните групи за действие, за подготовка и изпълнение на стратегиите за местно развитие, както и за подкрепа на бенефициентите в разработването на проекти. Към тези разходи се причисляват също така и разходите на държавите членки за одобрение на местни групи за действие (например разходи по наемане на консултанти, които да подпомагат процедурата за одобрение).

05 Размерът на финансирането от LEADER за административни и текущи разходи на местните групи за действие е ограничен до максимум 25 % от общия размер на публичното финансиране (от ЕС и национално, регионално или местно публично финансиране). Тези разходи са свързани с подпомагане на изпълнението на местната стратегия за развитие, както и на потенциални бенефициенти при разработването на проекти.

06 Допълнителните рискове се създават от продължителните процедури, по-големите изисквания към изпълнителите на проекти и потенциалните конфликти на интереси. Други рискове са свързани с дейността на органите за вземане на решения, когато те не са представителни за местната общност или нямат балансиран състав по отношение на половете³.

07 Вземането на решения на местно равнище има потенциала да донесе допълнителни ползи. Според насоките на Комисията за оценка на подхода LEADER⁴ тези ползи се изразяват в:

• подобряване на социалния капитал;
• подобряване на местното управление;
• по-добри резултати от проектите.

08 Следователно обосновката на програмата не почива на икономически критерии като неефективност на пазара или относителна бедност. Действително тази програма се прилага понастоящем във всички селски райони, включително в тези, в които икономическите резултати са значително по-високи от средните за ЕС. Според проведено неотдавна проучване на Комисията полуградските и селските райони се възползват в по-голяма степен от последните икономически и демографски промени в сравнение с периферните райони⁵.

09 През периода 2014—2020 г. LEADER е бил задължителна част от всички програми за развитие на селските райони. Законодателството на ЕС е изисквало от държавите членки, с изключение на Хърватия, да изразходват за LEADER поне 5 % от своето финансиране за развитие на селските райони. Минималният принос на Хърватия през програмния период 2014—2020 г. е бил определен на стойност, наполовина по-ниска от тази на останалите държави членки, т.е. 2,5 %. Според данни, предоставени от Комисията, планираното финансиране от ЕС за LEADER е в размер на 7 млрд. евро за програмния период 2014—2020 г. (около 7 % от общия размер на финансирането за развитие на селските райони). Общият брой на проектите по LEADER (за периода 2014—2020 г.) е 143 487 към края на 2020 г. Програмите за развитие на селските райони са били удължени с цел да обхванат 2021 г. и 2022 г.

10 Политиката на ЕС в областта на рибарството използва подхода LEADER от 2007 г. насам, а през периода 2014—2020 г. е въведено воденото от общностите местно развитие (ВОМР). Това е актуализирана концепция, която прилага подхода LEADER към всички европейски структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове) с изключение на Кохезионния фонд⁶. Развитието на подхода LEADER, както е видно от фигура 1, е довело до значително увеличение на финансовата подкрепа и на броя на местните групи за действие, особено в началото на програмния период 2007—2013 г.

11 През периода 2014—2020 г. ЕС е планирал да предостави финансиране в размер до 9,2 млрд. евро за LEADER и воденото от общностите местно развитие (вж. таблица 1). Общият размер на публичното финансиране (включително националното финансиране) се е очаквало да достигне 12,5 млрд. евро. По-голямата част от тези средства (76 % от планираната сума и 84 % от сумата, докладвана към 2020 г.) е свързана с развитието на селските райони.

12 Националните и регионалните органи на държавите членки (в зависимост от политическата им структура) са изготвили програмни документи, като например споразумения за партньорство, оперативни програми и програми за развитие на селските райони. В тези документи се определят националните или регионалните приоритети за финансиране. Те са били разгледани и одобрени от Комисията. Тя носи цялостната отговорност за разходването на средствата, а държавите членки одобряват местни групи за действие и техните стратегии за местно развитие, обработват заявления за проекти и искания за плащане и извършват мониторинг и оценка на резултатите. На фигура 2 са показани основните отговорности на участниците в подхода LEADER.

13 Комисията е определила следните показатели⁷ и цели⁸, с помощта на които да се осъществява мониторингът на програмата LEADER за периода 2014—2020 г.:

• процент от населението в селските райони, обхванато от стратегии за местно развитие (целева стойност от 53,5 %);
• процент от населението в селските райони, ползващо се от подобрени услуги/инфраструктура (целева стойност от 16,4 %);
• създадени работни места чрез подпомогнати по LEADER проекти (целева стойност от 44 109 работни места).

В приложение I са изброени специфичните показатели и цели, свързани с LEADER и воденото от общностите местно развитие, определени от регламентите за различните фондове на ЕС.

14 Държавите членки са можели да избират дали да подкрепят местни групи за действие чрез един фонд („монофондов подход“) или чрез няколко фонда на ЕС („многофондов подход“). Те са имали възможността също така да определят един фонд като „водещ фонд“, от който да се покриват всички административни разходи на местните групи за действие. През периода 2014—2020 г. 17 от 28-те държави членки са прилагали многофондовия подход с различни комбинации от фондове с цел по-добро координиране на подкрепата за местното развитие и укрепване на връзките между селските, градските и рибарските райони (вж. фигура 3).

15 За периода 2021—2027 г. LEADER и воденото от общностите местно развитие се уреждат от Регламент (ЕС) 2021/1060 за установяване на общоприложимите разпоредби. Новите правила относно общата селскостопанска политика (ОСП), които са влезли в сила през декември 2021 г.⁹, се прилагат за LEADER.

16 Както е посочено в точка 12, държавите членки следва да опишат подхода, който са възприели във връзка с LEADER и воденото от общностите местно развитие, в техните съответни програми. Държавите членки са започнали да представят на Комисията за одобрение своите нови оперативни програми, а до края на 2021 г. е следвало да изпратят и стратегическите си планове по ОСП, включително финансирането от LEADER за развитие на селските райони. Регулаторната рамка предвижда финансирането на инициативи по LEADER и воденото от общностите местно развитие да започне през 2022 г.¹⁰ Междувременно предоставянето на подкрепа по LEADER ще продължи въз основа на неразходваните средства от предходния период.

Предишни одити

17 ЕСП констатира слабости във връзка с управлението на LEADER в своя Годишен доклад за 2000 г.¹¹ В своя специален доклад от 2010 г.¹² тя установи, че местните групи за действие са изпълнили много проекти, които са били от полза за местните предприятия и общности. Също така бяха отбелязани слабости в следните отношения:

• процедури за подбор на проекти, при които процесът на вземане на решения е доминиран от публични органи, и неясни правила относно потенциални конфликти на интереси;
• прилагане на подхода „от долу нагоре“ в случаите, когато някои от местните групи за действие не са успели да постигнат ангажираност на местно равнище;
• възможности на местните групи за действие за намиране на специфични решения на местно ниво, които да са различни от стандартните мерки за развитие на селските райони, например когато са финансирали проекти, които са можели да получат подкрепа от други разходни програми;
• мониторинг и оценка, по-специално по отношение на ползите, постигнати чрез прилагането на подхода LEADER.

18 През 2013 г. ЕСП публикува последваща оценка¹³, която показа, че се наблюдават известни подобрения. Сред тях са въвеждането на по-ясни правила относно комитетите за вземане на решения в рамките на местните групи за действие (вж. точка 17, подточка 1). Повечето от установените слабости обаче не са отстранени. Актуализираната оценка на тези въпроси е представена в приложение II.

Обхват и подход на одита

19 Подходът LEADER има за цел да насърчи ангажираността и предоставянето на повече права на местно равнище (вж. точка 03), което води до допълнителни разходи и рискове (вж. точки 04 и 05). Те са оправдани, ако се компенсират от допълнителни ползи в сравнение с традиционните разходни програми на ЕС (при които се прилага подход „от горе надолу“, и по-специално програмата на ЕС за развитие на селските райони). Основният одитен въпрос беше: „Реализирани ли са ползи от LEADER/воденото от общностите местно развитие, които да оправдават свързаните с него допълнителни разходи и рискове?“. За да отговори на този въпрос, ЕСП провери дали:

1. LEADER и воденото от общностите местно развитие са насърчавали ангажираността на местно ниво;
2. този подход е довел до осъществяването на проекти с видими ползи по отношение на местното управление, социалния капитал и резултатите;
3. въвеждането на новия многофондов подход е довело до по-добра координация на подкрепата за местното развитие.

20 Настоящият одит също така проследява предприетите действия във връзка с предишния одит на ЕСП (вж. точки 17 и 18), като проверява дали Комисията е взела мерки за преодоляване на установените преди над десетилетие слабости. С настоящия доклад ЕСП цели да предостави информация и навременни препоръки във връзка с оценката на подхода LEADER, която е в процес на изготвяне от Комисията.

21 Одитът обхвана периода 2014—2020 г. ЕСП провери десет държави членки във връзка с този одит, като разгледа по две местни групи за действие във всяка държава членка. В Германия одиторите се съсредоточиха върху Саксония, а в Португалия — върху континенталната част (т.е. Мадейра и Азорските острови не бяха обхванати). В подбора на държави членки ЕСП се стреми да постигне географски баланс и да обхване както монофондовия, така и многофондовия подход, а така също и държави с по-висока и по-ниска степен на усвояване на средствата от LEADER и воденото от общностите местно развитие (вж. фигура 4).

22 Местните групи за действие бяха избрани от ЕСП въз основа на разпределеното финансиране, използвания фонд на ЕС и обхванатите райони и население.

23 ЕСП разгледа:

• организацията и процедурите във всички избрани държави членки и местни групи за действие съгласно документацията и отговорите на одитните въпросници;
• информацията относно 95 проекта, избрани въз основа на разходите им (ниски, средни и високи), съответните сектори и усвоените средства от ЕС. Разгледаните проекти са на обща стойност 7,5 млн. евро, като финансирането от ЕС е в размер на 4,9 млн. евро (вж. приложение III);
• дейностите на Комисията във връзка с LEADER и воденото от общностите местно развитие посредством документни проверки и видео конференции с:
  •  четирите компетентни генерални дирекции на Комисията (ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, ГД „Морско дело и рибарство“ и ГД „Регионална и селищна политика“);
  •  органи на държавите членки;
  •  представители на местните групи за действие;
  •  изпълнители на проекти;
  •  организации на заинтересованите страни и международни експерти.

Констатации и оценки

Местните групи за действие (МГД) насърчават ангажираността на местно равнище, но тяхната дейност е свързана с допълнителни разходи и продължителни процедури за одобрение

24 В следващите раздели се разглежда как държавите членки и местните групи за действие са насърчавали ангажираността на местно равнище и какви са били свързаните с това разходи. Най-напред ЕСП анализира разходите по LEADER. След това проверява как държавите членки са одобрявали местните групи за действие и техните стратегии и впоследствие как местните групи за действие са избирали проектите по LEADER.

Дейността на местните групи за действие е свързана с допълнителни разходи

25 Както е обяснено във въведението, местните групи за действие са в основата на LEADER и воденото от общностите местно развитие. Те могат да получават финансиране от ЕС за различни цели (вж. фигура 5). Държавите членки, регионите, местните групи за действие и изпълнителите на проекти също така са длъжни да участват във финансирането.

26 Държавите членки следва да създадат подходящи условия, за да могат местните групи за действие да изпълняват своите задачи, като например да обединяват различни местни заинтересовани страни и да предоставят подкрепа за разработването на проекти, които са от полза за местното развитие. За тази цел държавите следва да дадат автономност на местните групи за действие и да сведат до минимум административните изисквания към тях¹⁴.

27 Основаният на участието подход LEADER включва допълнителни управленски структури и дейности в подкрепа на местната стратегия за развитие, които увеличават разходите. Регламентът ограничава тези административни и текущи разходи до 25 % (вж. точка 05). Някои от държавите членки са снишили този таван на 20 %.

28 В таблица 2 е представен преглед на планираното и изплатеното финансиране по LEADER (към края на 2020 г.) за програмния период 2014—2020 г. От изложената в таблицата информация е видно, че държавите членки са планирали административни и текущи разходи за местните групи за действие в размер на 17 %. Тези разходи са изцяло в рамките на тавана, установен в законодателството на ЕС.

29 Според докладите на Комисията към края на 2020 г. стойността на проектите на местните общности е 3,1 млрд. евро или 72 % от докладваните разходи по LEADER. Като цяло местните групи за действие са разходвали малки по размер суми за дейности за сътрудничество (2 %), както и за подготвителни дейности (2 %). Административните и текущите разходи на местните групи за действие възлизат на 1,04 млрд. евро (24 % от общите разходи, направени до този момент). В няколко държави членки, в които докладваните разходи за проекти по LEADER са ниски, делът на административните и текущите разходи е висок. Например в Гърция, Португалия и Словакия към края на 2020 г. те са от същия порядък или надвишават сумата, изразходвана за проекти. Плащания за периода 2014—2020 г. могат да се извършват до края на 2023 г., като делът на административните разходи в сравнение с разходите за проекти обикновено намалява с напредването на програмния период.

30 В таблица 3 е представена разбивка на докладваните разходи в десетте избрани от ЕСП държави членки и региони. На фигура 6 тези разходи са сравнени с общия размер на планираното за LEADER финансиране. Според данните на държавите членки, средно 39 % от планираното по LEADER финансиране за проекти е изплатено. Естония е изплатила 72 % от планираното финансиране за проекти, Гърция — 13 %, а Словакия все още не е изплатила средства по нито един проект.

Процедурите за одобряване на местни групи за действие на повечето държави членки са били подходящи, но някои от държавите не са включили минимални изисквания за качество при подбора на стратегии за местно развитие

31 Държавите членки следва да подкрепят местните групи за действие при изготвянето на техните стратегии за местно развитие, както финансово (подкрепа за подготвителни дейности), така и чрез предоставянето на насоки и ясни изисквания за качество. Впоследствие държавите трябва да направят оценка на местните групи за действие по справедлив и прозрачен начин в рамките на определения срок, като одобряват само онези от тях, които представят стратегии, отговарящи на стандартите за качество.

32 Местните групи за действие следва да включват местните общности в процеса на разработване на своите стратегии, съчетавайки различни методи, като например обучения, работни срещи или семинари, и използвайки познанията си за местния район. В предишния си специален доклад относно LEADER ЕСП констатира слабости в дейностите на местните групи за действие за повишаване на ангажираността на местно равнище. Настоящият одит установи, че всички избрани от ЕСП местни групи за действие са предприели такива дейности и са разработили своите стратегии за местно развитие, прилагайки процес „от долу нагоре“.

33 Държавите членки е трябвало да определят критерии за одобрение на местните групи за действие и да оценяват предложените стратегии спрямо тези критерии. Този процес е включвал организиране на покана за заявяване на интерес или няколко покани за представяне на предложения, изготвяне на проекти за стратегии, оценка на стратегиите от страна на държавите членки и, когато е необходимо, преразглеждане. Държавите членки е трябвало да изберат стратегии и да одобрят местни групи за действие до края на 2017 г. (две години след като е започнало разходването на средства в други области на общата селскостопанска политика)¹⁵. Повечето държави членки са изпълнили това изискване през 2016 г., като в Ирландия и Чехия това е отнело повече време, а Словакия е приключила процеса на одобрение през март 2018 г. (вж. фигура 7 и каре 1).

34 ЕСП установи, че като цяло държавите членки добре са подкрепяли и наблюдавали процеса на одобрение, като са организирали семинари, обучения и дейности по изграждане на капацитет за местните групи за действие. Редица управляващи органи са предоставили насоки на местните общности под формата на информационни материали и наръчници или чрез създаването на звена за контакт, които да отговарят на възникнали въпроси.

35 Комисията е препоръчала на държавите членки да разработят стратегии за местно развитие, които да се оценяват въз основа на стандарти за качество и да се конкурират помежду си¹⁶. Чрез този подход тя е имала за цел да гарантира, че се избират местни групи за действие, които са представили стратегии, отговарящи на минималните изисквания за качество.

36 Държавите членки е трябвало да определят критерии за оценка при избора на стратегии за местно развитие. Тези критерии е трябвало да включват стандарти за качество, които всички стратегии трябва да изпълняват¹⁷. ЕСП установи, че девет държави членки са определили стандарти за качество, но тези на Чехия, Гърция и Словакия не са били достатъчно строги. Румъния не е установила такива стандарти.

37 В таблица 4 се посочва броят на представените и избрани стратегии за всички държави членки, обхванати от одита на ЕСП. Шест от държавите членки са избрали всички местни групи за действие, представили стратегии. Румъния е удвоила броя на първоначално планираните местни групи за действие (от 120 на 239).

Процесът на одобрение на проекти от местните групи за действие е продължил по-дълго от очакваното

38 За да подберат проекти, които са от полза за местното развитие, местните групи за действие е следвало да установят критерии, подходящи за техния район, и да прилагат справедливи и прозрачни процедури. LEADER и воденото от общностите местно развитие осигуряват подкрепа за:

• проекти на местните общности;
• установяване на сътрудничество между две или повече местни групи за действие от една и съща държава членка или от различни държави (в рамките на ЕС и извън него).

39 Седем от десетте държави членки, обхванати от одита на ЕСП, са използвали онлайн заявления, опростени варианти за разходите или други инструменти за улесняване на процеса на подбор. В четири от държавите членки (Гърция, Португалия, Чехия и Словакия) процесът на подаване и одобрение на заявления за проекти е бил особено сложен и времеемък.

40 Понякога той е включвал осем на брой стъпки и е отнемал средно около една година, а в изключителни случаи е надвишавал две години. Кандидатите е трябвало първо да подадат заявленията си до местната група за действие, която е проверявала допустимостта и съответствието на проекта със стратегията за местно развитие. След това заявленията са се подавали до компетентните органи. В Гърция кандидатите е следвало да подадат заявление както в електронен вид, така и на хартиен носител. Поради тези допълнителни административни изисквания по време на одита на ЕСП държавите членки бяха завършили и изплатили средствата по сравнително малко на брой проекти (39 % от планираните разходи за проекти по LEADER).

41 Съгласно насоките на Комисията стратегиите за местно развитие е следвало да обслужват цели на местно ниво, а избраните проекти е следвало да допринасят за целите на стратегиите¹⁸. В своите стратегии за местно развитие местните групи за действие са определяли цели и критерии за подбор на проекти с много общ характер. Това им е позволило да избират широк кръг от проекти.

Въпреки че подходът LEADER насърчава ангажираността на местно равнище, жените и младите хора не са достатъчно добре представени в местните групи за действие

42 В рамките на местните общности местните групи за действие предоставят форум за комуникация при изготвянето и изпълнението на стратегии за местно развитие, като стартират, разработват и финансират проекти на местно ниво. Тези групи играят роля за обединяването на местните общности и ангажирането им в местното развитие. Подходът LEADER се възползва от експертните познания и опита на местните общности, с помощта на които се определят техните нужди от развитие. Освен това този подход е създаден, за да се осигури платформа за комуникация между различните управленски равнища — от местните общности до регионалните и националните власти, и за да се стимулира по-тясно сътрудничество между тях.

43 Местните групи за действие следва да бъдат представителни за местните общности и да включват всички заинтересовани страни. Съгласно законодателството нито една група заинтересовани страни не следва да представлява повече от 49 % от правата на глас в местната група за действие, като делът на гласовете на публичните органи в процеса на подбор на проекти трябва да бъде по-малък от 50 %¹⁹. Според насоките на Комисията органите за вземане на решения също така следва да имат балансиран състав по отношение на половете, а конкретни целеви групи, като например младите хора, етническите малцинства и хората в неравностойно положение²⁰ — да са справедливо представени.

44 ЕСП установи, че разгледаните от нея местни групи за действие са осигурили форум за местна комуникация и са спазили правните изисквания относно състава на органите за вземане на решения на групите. В резултат на това публичните органи вече не доминират в процеса (какъвто беше случаят, установен от ЕСП през 2010 г.). Анализът на ЕСП показа, че мъжете са заемали поне 60 % от длъжностите в десет от осемнадесетте местни групи за действие, предоставили данни на ЕСП. Младите хора не са били достатъчно добре представени. В органите за вземане на решения на шестнадесет от двадесетте местни групи за действие, проверени от ЕСП, не са участвали лица на възраст под тридесет години²¹. Това крие риск тези органи да пренебрегват възгледите и интересите на жените и младите хора в процеса на вземане на решения.

Допълнителните ползи от LEADER и воденото от общностите местно развитие все още не са доказани убедително

45 В предишния си специален доклад относно LEADER ЕСП заключи, че няма достатъчно данни за допълнителните ползи от този подход и препоръча на Комисията да предприеме спешни мерки, чрез които да се осигури възможност за отчитане на добавената му стойност и доброто му финансово управление. Както е посочено в точка 07, Комисията очаква ползите от LEADER да се проявят, като се подобрят резултатите от проектите, социалният капитал и местното управление.

46 В следващите раздели ЕСП разглежда последователно всеки от тези аспекти, като на първо място проверява дали в рамките на последните десет години Комисията е постигнала напредък по отношение на отчитането на ползите от LEADER. След това ЕСП проверява дали проектите за местно развитие в рамките на LEADER са постигнали по-добри резултати и накрая — дали има данни, които да сочат, че този подход води до подобряване на социалния капитал и на управлението в местните общности.

Комисията е започнала работа по оценка на ползите от LEADER

47 Прегледът на ЕСП на системата за мониторинг и оценка показа, че една от ключовите препоръки от специалния доклад от 2010 г. относно отчитането на ползите от LEADER, не е била изцяло изпълнена (вж. точка 17 и приложение II).

48 Както е обяснено в точка 13, Комисията наблюдава и докладва резултатите, постигнати от програмата LEADER, като използва три показателя, определени в Регламента. В таблица 5 са представени данни за LEADER, докладвани в Годишния отчет за дейността за 2019 г. на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“.

49 Тези показатели не позволяват да се направи истинска оценка на разходите и ползите от подхода LEADER. Действително в предишните свои доклади, включително в Доклада относно изпълнението на бюджета на ЕС за 2019 г.²², ЕСП отбеляза, че използваните показатели са свързани предимно с вложените ресурси и крайните продукти и не измерват резултатите от разходните програми и допълнителните ползи от тях. В своя доклад относно LEADER от 2010 г. ЕСП препоръча на Комисията да предприеме спешни мерки, чрез които да се осигури възможност за отчитане на ползите, реализирани чрез подхода LEADER. В препоръката на ЕСП се посочва също така, че мониторингът на този подход следва да бъде ориентиран по-скоро към показатели, измерващи неговите ползи, ефикасност и ефективност, отколкото към изпълнението.

50 Законодателството изисква от Комисията да предостави насоки на държавите членки относно извършването на оценки на техните оперативни програми, както и на програмите им за развитие на селските райони. Оценките на програмите в края на периода — т.нар. последващи оценки — се извършват или от Комисията, или от държавите членки в тясно сътрудничество с Комисията²³.

51 Комисията е публикувала два документа, съдържащи насоки, с цел да подпомогне държавите членки в оценката на LEADER и воденото от общностите местно развитие през програмния период 2014—2020 г. — насоки за оценка²⁴ и наръчник за оценка²⁵. От Комисията се изисква също така да представи обобщаващ доклад за последващите оценки, изготвени от държавите членки, до 31 декември 2025 г. за оперативните програми и до 31 декември 2027 г. — за програмите за развитие на селските райони²⁶.

52 За програмния период 2007—2013 г. Комисията е трябвало да представи обобщаващия доклад за развитието на селските райони до 31 декември 2016 г.²⁷ Този доклад е завършен през април 2018 г. и публикуван през юли 2020 г.²⁸ Той включва кратък раздел относно LEADER, но не съдържа оценка на ползите от него.

53 Комисията все още не е изготвила своя собствена оценка на подхода LEADER. В своето становище от 2018 г. относно предложенията на Комисията за новата обща селскостопанска политика ЕСП препоръча на Комисията да прилага принципа „първо оцени“ при преразглеждане на законодателството²⁹. Понастоящем Комисията извършва оценка на въздействието на LEADER върху балансираното териториално развитие по отношение на частта от програмата, финансирана от Фонда за развитие на селските райони. Тази оценка има за цел да разгледа целесъобразността, ефективността, ефикасността, съгласуваността и добавената стойност³⁰. Комисията планира да я публикува през 2023 г.

Държавите членки са използвали LEADER за финансиране на проекти, основани на местните стратегии. За част от тези проекти обаче са предвидени други специални разходни програми

54 Поради липсата на оценка от Комисията и данни от извършен мониторинг относно реализираните ползи от проектите по LEADER ЕСП провери дали проектите в рамките на тази програма и на воденото от общностите местно развитие са имали потенциал да допринесат за местното развитие и са постигнали по-добри резултати. За тази цел ЕСП анализира дали проектите са били основани на стратегиите за местно развитие (вж. точка 41), изготвени от местните групи за действие, и следователно са имали потенциал да отговорят на местните нужди. ЕСП използва също така насоките за оценка на Комисията, съгласно които подобрението в резултатите може да бъде отчетено, в зависимост от вида проекти, ако се направи „сравнение с изпълнение без метода LEADER“³¹.

55 Одиторите направиха оценка на 95 проекта по отношение на критериите, изложени в точка 54. За целта бяха използвани самооценки на местните групи за действие. ЕСП провери достоверността на тези самооценки и обсъди своя анализ със съответните органи и с няколко изпълнители на проекти.

56 Одиторите установиха, че тези проекти отговарят на общите цели, определени в стратегиите за местно развитие (вж. точка 41). Редица проекти са имали потенциал да допринесат за местното развитие. ЕСП констатира също така, че сред анализираните проекти има такива, които са извън законоустановените дейности и не са обхванати от други специфични схеми.

57 Одиторите обаче установиха, че някои от държавите членки, обхванати от одита на ЕСП, са използвали средства от LEADER или воденото от общностите местно развитие за финансиране на проекти, които обикновено представляват законоустановени дейности на националните, регионалните или общинските органи (като например финансиране на пътища или улично осветление в селищата). Освен това ЕСП констатира, че сред проектите има такива, за които са били предвидени специални мерки за развитие на селските райони и други разходни програми на ЕС извън LEADER (вж. каре 2).

58 Например Германия (Саксония) е използвала LEADER за финансиране на широк набор от основни услуги в селските райони. Тя е заделила 364,3 млн. евро за LEADER — 41,5 % от планираното си финансиране за развитие на селските райони, което е най-високият дял сред държавите членки и региони на ЕС. Поради тази причина обичайните дейности на местната власт в Германия (Саксония) е трябвало да преминават през местни групи за действие. Тези дейности включват финансиране на пътища в селища, улично осветление и поддръжка и проекти за разширяване на детски градини. Според доклада за междинна оценка на развитието на селските райони до 30 юни 2019 г. Саксония е използвала средства по LEADER за финансиране на 112 проекта за улично осветление (публични разходи на стойност 5,5 млн. евро), 84 селски пътя (13 млн. евро) и 62 проекта за детски градини (6,3 млн. евро)³².

59 ЕСП наблюдава подобна ситуация през 2010 г. Тогава Комисията се съгласи, че по принцип LEADER не следва да предоставя подкрепа за обичайните дейности на местното управление. В своя специален доклад от 2015 г. относно подкрепата от ЕС за инфраструктура в селските райони³³ ЕСП направи подобни констатации и оценки относно финансирането на пътища в селските райони в Германия (Саксония) и препоръча на държавите членки да предприемат действия, чрез които да се уверят, че фондовете на ЕС за развитие на селските райони не заменят други публични средства, предназначени за същата област на политиката.

60 ЕСП установи, че в Ирландия и Швеция тази ситуация до голяма степен е била избегната благодарение на правилата за допустимост на тези държави:

• ирландските органи са изключили от финансиране по LEADER редица сектори и дейности, за които е имало на разположение други възможности за финансиране, включително в областта на селското стопанство, ремонти на частни жилищни имоти и дейности на публични органи по обща поддръжка, както и проекти, които вече получават финансиране от ЕС в рамките на други мерки или национално финансиране.
• Швеция е въвела правила, които не позволяват да се финансират разходи за изпълнение на законоустановени дейности или за изпълнение на правни изисквания на ЕС или национални правни изисквания (напр. спазване на директива на ЕС). Тя е наложила също така изискване проектите по LEADER и воденото от общностите местно развитие да бъдат от полза за по-широката местна общност, а не само за отделните изпълнители на проекти.

Макар че обстоятелствата в отделните държави членки се различават, ЕСП счита, че горепосочените правила представляват добри практики и биха могли да допринесат за доброто финансово управление на програмата LEADER.

Експертите считат, че някои потенциални ползи от подхода LEADER трудно могат да се оценят, но констатациите на ЕСП показват, че такава оценка все пак може да се направи

61 Освен по-добрите резултати от проектите, към ползите от LEADER Комисията причислява и подобряването на социалния капитал и управлението. Насоките на Комисията за оценка съдържат следните определения:

• социалният капитал е многоизмерна концепция, която включва елементи на социалната организация, като мрежи, стандарти и социално доверие, улесняващи координацията и взаимноизгодното сътрудничество;
• управлението включва институциите, процесите и механизмите, посредством които заинтересованите лица от обществеността, бизнеса и гражданското общество формулират своите интереси, упражняват законните си права, изпълняват своите задължения и уреждат различията си.

62 Специализираната литература показва, че опитите за измерване на подобренията в социалния капитал и местното управление се сблъскват с редица предизвикателства, включително по отношение на установяването на общоприето определение на тези понятия³⁴. Поради тази причина експертите признават, че е трудно да се оцени този аспект на потенциалните ползи от LEADER.

63 Освен обобщаващия доклад на Комисията (вж. точка 52) ЕСП анализира и докладите за последваща оценка, главно за периода 2007—2013 г., изготвени от включените в одита държави членки, с цел да провери дали са налице доказателства за подобряване на социалния капитал и местното управление. Повечето от последващите доклади на държавите членки не са обхванали тези концепции. В последващата оценка на Швеция за периода 2007—2013 г. са представени специфични констатации във връзка с местното управление. Според оценителите LEADER не е допринесъл положително за „вертикалното управление“, т.е. за позицията на местните групи за действие по отношение на други органи и институции. Що се отнася до „хоризонталното управление“, т.е. сътрудничеството с други заинтересовани страни на регионално ниво, в оценката се подчертава, че LEADER е спомогнал за участието в местните обществени дела на представители както на местните предприятия, така и на гражданското общество.

Многофондовият подход усложнява процеса на финансиране на проекти за местно развитие

64 Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове) включват пет различни потока на финансиране, всеки от които има свои специфични правила (вж. точка 10). Поради това е необходима координация между отговорните органи на държавите членки, чрез която да се осигурят полезни взаимодействия и да се избегне припокриване на програмно и проектно равнище. В законодателството за програмния период 2014—2020 г. изрично се разглежда необходимостта от такава координация³⁵.

65 Според Комисията създаването на съвместни комитети за наблюдение на различните програми е полезно и целесъобразно. ЕСП установи, че само четири от десетте държави членки, обхванати от нейния одит, са учредили такива комитети.

66 Държавите членки обаче са намерили други решения за улесняване на информационния поток. Управляващите органи на всеки един фонд в Австрия и Германия (Саксония) са били представени в комитетите за мониторинг на всички останали фондове. Естония е създала съвместен управляващ орган на фондовете за развитие на селските райони и рибарството.

67 Двата потока на финансиране (Европейският фонд за гарантиране на земеделието и Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони) по общата селскостопанска политика ще бъдат планирани в рамките на стратегическите планове по ОСП като част от реформата за периода след 2020 г. В резултат на това може да отслабне връзката на развитието на селските райони с другите три източника на финансиране (Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури).

68 Комисията е очаквала многофондовият подход да разшири кръга от местни сектори, заинтересовани страни и изпълнители на проекти, участващи в местни групи за действие, като по този начин да се засили местното сътрудничество. Освен това очакванията са били, че включването на финансиране от четири фонда на ЕС ще даде възможност на местните групи за действие да отговорят по-всеобхватно на сложните местни нужди, като заделят за тях и повече средства.

69 Комисията не е предоставила подробни данни за това какъв брой местни групи за действие използват многофондовия подход. Според последните обобщени данни³⁶ на ниво всички държави членки (включително Обединеното кралство) са одобрени 3 337 групи за програмния период 2014—2020 г. От тях 813 (24 %) са използвали повече от един фонд на ЕС (вж. фигура 8). Мнозинството от тези местни групи за действие са използвали комбинация от финансиране по Фонда за развитие на селските райони, Фонда за регионално развитие и Социалния фонд, а общо девет групи в ЕС са използвали всичките четири налични фонда (осем в Швеция и една в Полша).

70 Подходът, основан на няколко фонда, е бил нов за местните групи за действие и за органите на държавите членки, като местните групи за действие са използвали за първи път фондовете за социално и регионално развитие. Ето защо в документа с насоки на Комисията³⁷ се подчертава необходимостта от ясна йерархична структура по отношение на отговорностите и вземането на решения. Това е изисквало координация между отговорните органи на държавите членки, особено за да се предоставят на местните групи за действие ясни правила и насоки — за предпочитане чрез единно звено за контакт.

71 Сред държавите членки, обхванати от одита на ЕСП, Швеция разполага с най-оптимизираните механизми за управление на многофондовия подход. Тя е определила един управляващ орган и група за координация на фондовете и е работила само с три свързани програми: национална програма за развитие на селските райони, национална програма в областта на рибарството и национална програма за финансиране на воденото от общностите местно развитие от регионалните и социалните фондове.

72 За разлика от Швеция, Чехия и Португалия са съчетали различни фондове с различаващи се цели и правила, а според управляващите органи, прилагането на отделни правила и насоки от различните органи затруднява управлението на многофондовия подход (фигура 9 показва различните механизми за управление на многофондовия подход в Швеция, Чехия и Португалия). ЕСП не откри данни в констатациите на Комисията относно годишните доклади на държавите членки за изпълнението, нито в протоколите от техните годишни срещи, които да сочат, че Комисията е реагирала, чрез предоставяне например на писмена обратна информация на държавите членки относно управлението на многофондовия подход или чрез изискване на план за действие, когато е необходимо.

73 С цел опростяване на многофондовия подход Комисията е въвела някои нови елементи за програмния период 2021—2027 г.:

• държавите членки следва да организират съвместна покана (с участието на съответните фондове) за подбор на стратегии за местно развитие и местни групи за действие и да сформират съвместен комитет, за да следят изпълнението на тези стратегии³⁸;
• ако държава членка избере един от фондовете за водещ, правилата на този фонд се прилагат към стратегията за местно развитие като цяло (т.е. към управлението и контрола на всички проекти), докато изпълнението, мониторингът и плащанията за отделните проекти все още се уреждат от правилата на фонда, финансиращ въпросния проект³⁹.

ЕСП установи, че към края на декември 2021 г. съвместни покани все още не са можели да се организират. Комисията информира ЕСП, че това се дължи на удължаването на преходния период за новата обща селскостопанска политика до 2022 г. (включително фонда на ЕС за развитие на селските райони), което означава, че предишните правила за периода 2014—2020 г. ще продължат да се прилагат.

74 Въпреки извършената рационализация органите в Швеция считат, че управлението на многофондовия подход е неефективно и скъпо, особено като се има предвид, че фондовете за рибарство, регионално развитие и социални въпроси, взети заедно, представляват едва 20 % от финансирането за воденото от общностите местно развитие за периода 2014—2020 г. Органите са възложили проучване за оценяване на финансирането от ЕЗФРСР на всички инициативи в рамките на воденото от общностите местно развитие⁴⁰. Това проучване е установило, че през периода 2014—2020 г. местните групи за действие са подкрепили сходни проекти по различни фондове (напр. в областта на туризма и интеграцията) и че над 90 % от всички проекти, подпомагани по другите три фонда на ЕС, е можело да бъдат финансирани със средства за развитие на селските райони.

75 В резултат на това Швеция вероятно ще прекрати прилагането на многофондовия подход. Реакцията на интервюираните от ЕСП органи на останалите държави членки беше смесена и показва, че повечето от тях не подкрепят използването на многофондовия подход през настоящия и бъдещия програмен период.

Заключения и препоръки

76 Европейската сметна палата (ЕСП) провери дали подходът LEADER е реализирал ползи, които оправдават свързаните с него допълнителни разходи и рискове, по-специално в сравнение с традиционните разходни програми на ЕС (ориентирани „от горе надолу“).

77 След повече от десетилетие от последния специален доклад на ЕСП относно LEADER, одиторите установиха, че в някои области са направени подобрения и че този подход е създал структури, чрез които се насърчава ангажираността на местно равнище. LEADER обаче е свързан с по-високи административни и текущи разходи и с продължителни процедури за одобрение, a проектите, реализирани с помощта на този подход, не са донесли видими допълнителни ползи. Общото заключение на ЕСП е, че няма достатъчно данни, които да сочат, че ползите от подхода LEADER надвишават свързаните с него разходи и рискове.

78 Поради това че е основан на участието, подходът LEADER се характеризира с високи административни и текущи разходи. Съгласно Регламента на ЕС тези разходи са ограничени до 25 %. За програмния период 2014—2020 г. размерът на планираните от държавите членки административни и текущи разходи е 17 %. В тях се включват разходите за предоставяне на подкрепа за изпълнение на местната стратегия за развитие, както и за разработване на проекти от потенциални бенефициенти. Според данните, докладвани от Комисията, тези разходи са възлизали на 1,04 млрд. евро към края на 2020 г. (24 % от общите разходи към този момент, което е в указаните от Регламента граници). Делът на този вид разходи спрямо разходите за проекти обикновено намалява с напредването на програмния период (точки 25—30).

79 ЕСП установи, че местните групи за действие са успели да повишат нивото на ангажираност на местно равнище при разработването на своите стратегии за местно развитие. Това представлява подобрение спрямо ситуацията, която ЕСП наблюдава преди повече от десетилетие. По-голямата част от държавите членки, обхванати от одита, са прилагали подходящи процедури за подбор и одобрение на местни групи за действие на базата на тези стратегии, но стандартите за качество, които някои от държавите са използвали при подбора на стратегии за местно развитие, не са били достатъчно строги. ЕСП установи, че една от държавите членки не е включила критерии за качество в своята процедура за подбор. Прилагането на такива критерии би позволило процесът да се съсредоточи върху най-добрите стратегии за местно развитие (точки 31—37).

80 ЕСП установи, че процедурата за подаване на заявления за проекти и одобряването им е била усложнена и е включвала допълнителни административни изисквания към изпълнителите на проекти в сравнение с традиционните разходни програми. Това е причината, поради която към момента на одита държавите членки бяха завършили и изплатили финансирането по сравнително малко на брой проекти (39 %). Одиторите установиха също така, че критериите за подбор на проекти по LEADER в повечето случаи са били с много общ характер, което е позволило на местните групи за действие да избират широк кръг от проекти (точки 38—41).

81 Процесът на подбор на проекти вече не е официално доминиран от публични органи (каквато беше ситуацията, установена от ЕСП през 2010 г.), а местните групи за действие са успели да повишат ангажираността на местно равнище. През 2021 г. одиторите обаче установиха, че повечето местни групи за действие не са имали балансиран състав по отношение на половете и че младите хора не са били достатъчно добре представени. Това крие риск тези органи да пренебрегват възгледите и интересите на жените и младите хора в процеса на вземане на решения (точки 42—44).

82 Въпреки че някои от препоръките, отправени от ЕСП през 2010 г., са изпълнени, одиторите установиха, че рамката за мониторинг и оценка на Комисията все още не е предоставила данни за допълнителните ползи от LEADER в сравнение с традиционните методи на финансиране. Според експерти някои от тези ползи, като подобряването на социалния капитал и на местното управление, трудно могат да бъдат измерени. В своето становище от 2018 г. относно предложенията на Комисията за новата обща селскостопанска политика ЕСП подчерта, че Комисията следва да прилага принципа „първо оцени“ при преразглеждането на съществуващото законодателство. Комисията е започнала процес на оценка на ползите от LEADER (точки 47—53 и 61—63).

83 Анализът на ЕСП показа, че проектите по LEADER отговарят на общите цели, определени в стратегиите за местно развитие (вж. точка 80). Беше установено обаче, че сред проектите има такива, за които са предвидени специални мерки за развитие на селските райони и други разходни програми на ЕС извън LEADER. Някои от държавите членки и местните групи за действие са използвали LEADER за финансиране на проекти, които обикновено представляват законоустановени дейности на националните, регионалните или общинските органи (точки 54—60).

84 Многофондовият подход е нововъведение за програмния период 2014—2020 г. с цел по-добро координиране на подкрепата за местното развитие и укрепване на връзките между селските, градските и рибарските райони. Общото заключение на ЕСП е, че в настоящия си вид многофондовият подход усложнява процеса на финансиране на проекти за местно развитие (точки 64—75).

Препоръка 1 — Да се направи цялостна оценка на разходите и ползите от LEADER

Комисията следва да направи цялостна оценка както на разходите, така и на ползите от LEADER. Тази оценка следва да обхваща следните въпроси (подточки а)—д):

1. прилагане на процедури за подбор на местни групи за действие, чрез които средствата да се насочват към най-добрите стратегии за местно развитие;
2. мерки за намаляване на разходите и административната тежест (като например допълнителните административни изисквания към изпълнителите на проекти и продължителните процедури за подбор);
3. представителност в органите за вземане на решения по отношение на възраст, пол и други целеви групи;
4. допълнителните ползи, които проектите, финансирани от LEADER, носят в сравнение с проекти извън този подход;
5. до каква степен средствата по LEADER се използват за финансиране на законоустановените дейности на органите на ЕС и националните, регионалните или местните органи.

Целева дата за изпълнение — 2023 г.

Препоръка 2 — Да се направи оценка на подхода „Водено от общностите местно развитие“

В оценката на ефективността и ефикасността на воденото от общностите местно развитие Комисията следва да обхване, доколкото е възможно, въпросите, изброени в подточки а)—д) на препоръка 1.

Целева дата за изпълнение — 2025 г. (във връзка с последващите оценки за периода 2014—2020 г.)

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Joëlle Elvinger — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 4 май 2022 г.

Приложения

Приложение I—Специфични показатели, свързани с LEADER и воденото от общностите местно развитие

Приложение II—Проследяване от ЕСП на изпълнението на препоръките от Специален доклад № 5/2010, извършено във връзка с настоящия одитен доклад

Приложение III—Списък на одитираните проекти (изразходвани средства към май 2021 г.)

Акроними и съкращения

ВОМР: Водено от общностите местно развитие

ЕЗФРСР: Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони

ЕМРСР: Европейска мрежа за развитие на селските райони

ЕС: Европейски съюз

ЕСИ фондове: Европейски структурни и инвестиционни фондове

ЕСФ: Европейски социален фонд

ЕФМДР: Европейски фонд за морско дело и рибарство

ЕФР: Европейски фонд за рибарство

ЕФРР: Европейски фонд за регионално развитие

МГД: Местни групи за действие

МГДОР: Местни групи за действие в областта на рибарството

ОП: Оперативна програма

ОСП: Обща селскостопанска политика

ПРСР: Програма за развитие на селските райони

ФЕОГА: Европейски фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието

DG AGRI: Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ на Европейската комисия

DG EMPL: Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ на Европейската комисия

DG MARE: Генерална дирекция „Морско дело и рибарство“ на Европейската комисия

DG REGIO: Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“ на Европейската комисия

FARNET: Европейска мрежа на рибарските райони

LEADER: Liaison entre actions de développement de l'économie rurale (от фр.) — връзки между действията за развитие на икономиката на селските райони

Речник на термините

Европейски структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове): Петте основни фонда на ЕС, които заедно подпомагат икономическото развитие във всички държави — членки на ЕС, в съответствие с целите на стратегията „Европа 2020“: Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ), Кохезионния фонд (КФ), Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР).

Икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите възникват, когато се предоставя финансиране в подкрепа на бенефициент, който и без предоставена помощ би направил същия избор. В този случай наблюдаваният резултат не може да бъде отчетен като въздействие от политиката, а предоставената на бенефициента помощ не е оказала никакъв ефект. Ето защо онези разходи, които са свързани с подобни икономически загуби от неправилно разпределение на ресурсите, по своето естество са неефикасни, тъй като не допринасят за постигане на целите. В контекста на настоящия одит става въпрос за ситуация, в която субсидиран проект е щял да бъде изцяло или отчасти изпълнен и без безвъзмездната помощ.

Неефективност на пазара: Пазарната неефективност се отнася до неефективното разпределение на стоки и услуги на свободния пазар. Пазарна неефективност може да възникне поради няколко причини, включително например външни ефекти, т.нар. обществени блага, асиметрична информация на пазара или пазарен контрол (монопол/олигопол).

Стратегия за местно развитие (ВОМР): Набор от съгласувани действия, насочени към постигане на местните цели и нужди и допринасящи за изпълнението на стратегията „Европа 2020“, които се разработват и изпълняват от МГД.

Управлението и социалният капитал са сложни по своя характер и оспорвани понятия. В настоящия доклад ЕСП се позовава на определенията на Комисията (вж. точка 61).

Отговори на Комисията

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I „Устойчиво използване на природните ресурси“ с ръководител Joëlle Elvinger — член на ЕСП. Одитът беше ръководен първоначално от члена на ЕСП João Figueiredo, със съдействието на Paula Betencourt — ръководител на неговия кабинет, и Quirino Mealha — аташе в кабинета.

След смъртта на г-н João Figueiredo одитът беше приключен от члена на ЕСП Eva Lindström, подпомагана от Katharina Bryan — ръководител на нейния кабинет; Michael Bain и Florence Fornaroli —главни ръководители; Joanna Kokot — ръководител на задача; Vasileia Kalafati, Anca Florinela Cristescu, Liia Laanes, Marika Meisenzahl (вкл. графичен дизайн) и Anna Zalega — одитори. Daniela Jinaru, Jan Kubat, Michael Pyper и Marek Říha предоставиха езикова подкрепа.

Бележки

¹ Уебсайт на Комисията относно LEADER.

² Специален доклад № 5/2010 „Прилагане на подхода LEADER в областта на развитието на селските райони“.

³ Специален доклад № 5/2010 „Прилагане на подхода LEADER в областта на развитието на селските райони“.

⁴ Обобщаващ доклад относно семинара на Европейската мрежа за развитие на селските райони „LEADER: 30 years and preparing for the future: delivering LEADER’s unique added value“.

⁵ Работен документ на службите на Комисията, част 2/3, SWD(2021) 166 final.

⁶ Т.е. към Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР), Европейския социален фонд (ЕСФ) и Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР).

⁷ Приложение IV към Регламент за изпълнение (ЕС) № 808/2014 на Комисията.

⁸ Годишен отчет за дейността за 2019 г. на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“.

⁹ Регламент (ЕС) 2021/2115.

¹⁰ Член 86, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2021/1060.

¹¹ Годишен доклад на ЕСП за финансовата 2000 година.

¹² Специален доклад № 5/2010 „Прилагане на подхода LEADER в областта на развитието на селските райони“.

¹³ Специален доклад № 19/2013 „Доклад за 2012 г. относно проследяването на предприетите действия по специалните доклади на Европейската сметна палата“.

¹⁴ Насоки за държавите членки и програмните органи относно ВОМР в рамките на ЕСИ фондовете.

¹⁵ Член 33, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.

¹⁶ Насоки за държавите членки и програмните органи относно ВОМР в рамките на ЕСИ фондовете, раздел 7.3, стр. 42—43.

¹⁷ Насоки за държавите членки и програмните органи относно ВОМР в рамките на ЕСИ фондовете, раздел 7.3, стр. 42.

¹⁸ Насоки за държавите членки и програмните органи относно воденото от общностите местно развитие в рамките на европейските структурни и инвестиционни фондове, стр. 24—25.

¹⁹ Член 32, параграф 2, буква б) и член 34, параграф 3, буква б) от Регламент (ЕС) № 1303/2013.

²⁰ Насоки за държавите членки и програмните органи относно ВОМР в рамките на ЕСИ фондовете, стр. 27.

²¹ Като млади хора се определят лицата на възраст от 18 до 30 години — вж. Съвет на Европа и Европейска комисия (2019 г.), Основни елементи на политиката за младежта, стр. 6.

²² Доклад на Европейската сметна палата относно изпълнението на бюджета на ЕС — състояние в края на 2019 година.

²³ Членове 54—57 от Регламент (ЕС) 1303/2013.

²⁴ Насоки — оценка на LEADER/ВОМР.

²⁵ Европейска комисия, 2018 г., Ръководство на FARNET № 15 — Оценка на воденото от общностите местно развитие. Наръчник за МГД и МИРГ.

²⁶ Член 57, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 и член 2, параграф 4 от Регламент (ЕС) 2020/2220.

²⁷ Член 87, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1698/2005.

²⁸ Европейска комисия, 2020 г.: Обобщение на последващите оценки на програмите за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2007—2013 г, Люксембург, стр. 222—234.

²⁹ Становище на ЕСП от 2018 г. относно предложенията на Комисията за регламенти в областта на общата селскостопанска политика за периода след 2020 г.

³⁰ Пътна карта за оценка: Оценка на приноса на LEADER за балансираното териториално развитие.

³¹ Насоки — оценка на LEADER/ВОМР.

³² Zentralbewertung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum 2014 – 2020 im Freistaat Sachsen. Окончателен доклад, стр. 257.

³³ Специален доклад № 25/2015 относно подкрепата на ЕС за инфраструктура в селските райони.

³⁴ Nardone, G., Sisto, R., Lopolito, A., Social Capital in the LEADER Initiative: a methodological approach, Journal of Rural Studies, том 26, брой № 1, 2010 г., стр. 63—72.

Pisani, E., Franceschetti, G.; Secco, L. and Asimina C. (ed., 2017), Social Capital and Local Development: From Theory to Empirics. Cham (Швейцария).

Claridge, T. (2020 г.), Current definitions of social capital - Academic definitions in 2019, вкл. връзка към презентацията „Social capital - is there an accepted definition in 2020?”

Shucksmith, M. (2002 г.), Endogenous Development, Social Capital and Social Inclusion: perspectives from leader in the UK, Sociologia Ruralis, том 40, брой № 2, стр. 208—218.

Thuesen, A. A. (2010 г.), Is LEADER elitist or inclusive? Composition of Danish LAG boards in the 2007-2013 rural development and fisheries programmes, Sociologia ruralis, том 50, брой № 1, стр. 31—45.

³⁵ Регламент (ЕС) № 1303/2013, включително приложение I (обща стратегическа рамка).

³⁶ Kah, S. (2021 г.), Актуализация —Изпълнение на фондовете на политиката за сближаване чрез многофондов ВОМР (данни към юни 2021 г.).

³⁷ Европейска комисия, 2016 г., Ръководство на FARNET № 10 —ВОМР започва да се изпълнява на практика.

³⁸ Член 31, параграф 3 от Регламент (ЕС) 2021/1060.

³⁹ Член 31, параграфи 4—6 от Регламент (ЕС) 2021/1060.

⁴⁰ Är det möjligt att finansiera alla insatser inom lokalt ledd utveckling genom jordbruksfonden? Uppföljningsrapport 2019:11 (Възможно ли е да се финансират всички инициативи по воденото от общностите местно развитие от земеделския фонд [ЕЗФРСР]? Доклад за проследяване на изпълнението от 2019 г.: 11).

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (https://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2022 г.

PDF	ISBN 978-92-847-8073-0	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/64852	QJ-AB-22-012-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-8096-9	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/184171	QJ-AB-22-012-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2022 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба е определена в Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Това означава, че като правило повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и всички извършени промени. Лицето, което използва информацията на ЕСП повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документите. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторната употреба.

Необходимо е да се получи допълнително разрешение в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато е включено съдържание на трети страни.

В случаите, когато е получено такова разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За използването или възпроизвеждането на съдържание, което не е собственост на ЕС, може да е необходимо да се потърси разрешение директно от носителите на авторските права.

Фигура 2:

• Иконите са направени с Freepik от https://flaticon.com.
• Иконата е направена с pongsakornRed от https://flaticon.com.

Фигури 3 и 4:

• Иконите са направени с Freepik от https://flaticon.com.
• Иконата е направена с xnimrodx от https://flaticon.com.
• Иконата е направена със Smashicons от https://flaticon.com.

Фигура 5:

• Иконите са направени с Freepik от https://flaticon.com.
• Иконата е направена с xnimrodx от https://flaticon.com.

Каре 2: Иконата е направена с Freepik от https://flaticon.com.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване.

Уебсайтовете на всички институции на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към сайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на ЕСП

Логото на ЕСП не може да бъде използвано без предварително разрешение.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес https://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (https://data.europa.eu/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.