LEADER și dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității au facilitat implicarea locală, însă beneficiile suplimentare nu sunt încă suficient demonstrate

Sinteză

I UE a introdus programul LEADER în 1991 sub forma unei inițiative bazate pe o abordare ascendentă vizând să sprijine dezvoltarea regiunilor rurale defavorizate prin proiecte care să răspundă unor nevoi locale. Începând din 2014, UE a utilizat abordarea LEADER (denumită „dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității”) pentru mai multe fluxuri de finanțare ale UE în zone rurale, urbane și de coastă.

II Abordarea LEADER este caracterizată, în principal, prin faptul că presupune aplicarea unor metode participative și ascendente pentru implicarea comunităților locale în dezvoltarea de proiecte și în procesele decizionale. Activitățile vizate prin această abordare sunt gestionate de grupuri de acțiune locală, alcătuite din parteneri din sectorul public, din sectorul privat și din societatea civilă. În perioada 2014‑2020, UE a prevăzut să ofere finanțare în valoare de până la 9,2 miliarde de euro pentru LEADER și pentru dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității.

III Abordarea LEADER implică costuri și riscuri suplimentare în comparație cu programele generale (bazate pe o abordare descendentă) de cheltuieli ale UE. Costurile suplimentare sunt legate de înființarea și funcționarea structurilor administrative ale grupurilor de acțiune locală. Riscurile suplimentare sunt create de procedurile îndelungate, de cerințele administrative suplimentare impuse titularilor de proiecte și de potențialele conflicte de interese.

IV Unele dintre aceste costuri și riscuri suplimentare sunt justificate dacă grupurile de acțiune locală aduc beneficii suplimentare în comparație cu programele generale (bazate pe o abordare descendentă) de cheltuieli ale UE. Orientările Comisiei sugerează că aceste beneficii se manifestă prin îmbunătățirea capitalului social, a guvernanței locale și a rezultatelor proiectelor.

V Auditul Curții a acoperit perioada de finanțare 2014‑2020 a UE. S-a examinat dacă abordarea LEADER a adus beneficii care justificau costurile și riscurile sale suplimentare, în special în comparație cu programele generale (bazate pe o abordare descendentă) de cheltuieli ale UE. În acest scop, Curtea a evaluat dacă abordarea LEADER a facilitat implicarea locală și a condus la proiecte cu beneficii demonstrabile în ceea ce privește guvernanța locală, un capital social îmbunătățit și rezultate mai bune. Curtea a verificat, de asemenea, dacă introducerea noii abordări bazate pe finanțare din fonduri multiple a condus la o mai bună coordonare a sprijinului pentru dezvoltare locală.

VI Totodată, acest audit examinează situația acțiunilor întreprinse în urma raportului special publicat de Curte referitor la LEADER în 2010, pentru a stabili în ce măsură Comisia a abordat deficiențele identificate în raportul respectiv. Prin intermediul raportului de față, Curtea urmărește să ofere Comisiei informații și recomandări în timp util pentru evaluarea pe care aceasta o desfășoară în prezent cu privire la abordarea LEADER.

VII După mai mult de un deceniu de la raportul special din 2010 privind LEADER, auditul Curții arată că au avut loc îmbunătățiri în anumite domenii și că abordarea LEADER facilitează implicarea locală. Există însă puține dovezi care demonstrează că beneficiile abordării LEADER depășesc costurile și riscurile pe care aceasta le implică.

VIII În timp ce majoritatea statelor membre au aplicat proceduri pertinente pentru selectarea și aprobarea grupurilor de acțiune locală, unele dintre ele au aplicat standarde de calitate mai puțin exigente atunci când au selectat strategiile de dezvoltare locală. Curtea a constatat că un stat membru nu a inclus criterii legate de calitate în procesul său de selecție. Procesul de depunere a cererilor de finanțare și de aprobare a proiectelor a fost complicat (implicând până la opt etape) și a inclus cerințe administrative suplimentare pentru titularii de proiecte în comparație cu programele generale de cheltuieli. Autoritățile publice nu mai dominau organismele însărcinate cu selecția proiectelor (astfel cum constatase Curtea în 2010), însă erau adesea nereprezentative pentru comunitatea locală sau neechilibrate din punctul de vedere al genului.

IX Curtea a constatat că grupurile de acțiune locală au selectat proiecte care erau conforme cu obiectivele vag definite în strategiile lor de dezvoltare locală. Unele state membre și grupuri de acțiune locală au utilizat LEADER pentru a finanța sarcini statutare ale autorităților naționale, regionale sau municipale sau alte activități pentru care existau alte programe de finanțare specifice la nivelul UE și la nivel național.

X Două dintre cele șase recomandări ale Curții din 2010 fuseseră abordate, însă Curtea a constatat că nici în prezent cadrul de monitorizare și de evaluare al Comisiei nu oferea dovezi care să demonstreze beneficiile suplimentare aduse de LEADER. În avizul său din 2018 privind propunerile Comisiei pentru noua politică agricolă comună, Curtea a subliniat că Comisia ar trebui să aplice principiul „a evalua înainte de a acționa” atunci când revizuiește legislația existentă. Comisia este în curs de a evalua beneficiile aduse de LEADER.

XI Având în vedere costurile și riscurile suplimentare implicate în comparație cu alte modele de finanțare, precum și lipsa în continuare a unor beneficii demonstrabile, Curtea recomandă Comisiei să evalueze costurile și beneficiile LEADER, precum și dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității.

Introducere

Evoluția abordării LEADER

01 LEADER, introdus în 1991, este metoda participativă și abordată ascendent a UE pentru politica de dezvoltare rurală, extinsă ulterior la zonele costiere și urbane. Ea este structurată în jurul grupurilor de acțiune locală (GAL-uri) și al grupurilor de acțiune locală în domeniul pescuitului (GALP-uri), care sunt formate din membri ai comunităților rurale sau costiere din sectorul privat și din cel public. Grupurile de acțiune locală motivează comunitățile să contribuie la conceperea unei strategii de dezvoltare locală și sunt responsabile de inițierea și de finanțarea de proiecte care să răspundă nevoilor locale.

02 Premisa de la care pornește abordarea LEADER este că se obține o valoare adăugată în comparație cu gestionarea tradițională descendentă a fondurilor UE. O fișă informativă a Comisiei din 2006 privind abordarea LEADER o descrie ca fiind bazată pe șapte caracteristici esențiale. Conform LEADER, localnicii sunt cei mai buni experți pentru a impulsiona dezvoltarea teritoriului lor („abordare ascendentă”), care este definit drept o zonă restrânsă de coeziune (10 000-150 000 de locuitori) cu o identitate locală („abordare bazată pe zonă”). Actorii locali se reunesc în zona respectivă în cadrul unui grup de acțiune locală („parteneriat local”), care promovează legăturile dintre actorii locali („relaționare”). În plus, grupurile de acțiune locală din diferite regiuni sau state membre întreprind proiecte comune pentru a găsi soluții comune la provocări locale similare („cooperare”). Abordările ascendente și interacțiunile dintre diferite sectoare la nivel local („strategie integrată și multisectorială”) ar trebui să mobilizeze potențialul local. Grupurile locale ar trebui să fie cele mai în măsură să identifice soluții locale integrate la problemele locale, să fie mai receptive și să ofere noi soluții pentru dezvoltarea locală („inovare”). Participarea la procesul decizional la nivel local ar trebui să genereze entuziasm și un angajament sporit, putând duce, astfel, la o dezvoltare rurală locală mai bună și mai sustenabilă¹.

03 Astfel cum a observat Curtea în raportul său din 2010², abordarea LEADER urmărește să faciliteze implicarea și autonomizarea la nivel local prin elaborarea și punerea în aplicare de strategii locale și prin alocarea de resurse în scopul acestora. Aceasta valorifică expertiza și experiența comunităților locale în definirea nevoilor lor de dezvoltare.

04 Atribuirea acestor sarcini unor grupuri de acțiune locală antrenează costuri și riscuri suplimentare. Costurile suplimentare includ cheltuielile suportate de grupurile de acțiune locală pentru pregătirea și gestionarea punerii în aplicare a strategiilor lor de dezvoltare locală și pentru sprijinirea beneficiarilor în dezvoltarea de proiecte. Aceste costuri acoperă și cheltuielile efectuate de statele membre pentru aprobarea grupurilor de acțiune locală (de exemplu, angajarea de consultanți pentru a sprijini procesul de aprobare).

05 Sprijinul furnizat de LEADER pentru cheltuielile administrative și de funcționare ale grupurilor de acțiune locală este plafonat la 25 % din totalul finanțării publice (finanțarea din partea UE plus finanțarea publică națională, regională sau locală). Aceste costuri includ facilitarea implementării strategiei de dezvoltare locală și sprijinirea beneficiarilor potențiali în elaborarea de proiecte.

06 Procedurile îndelungate, cerințele suplimentare impuse titularilor de proiecte și potențialele conflicte de interese creează riscuri suplimentare. Alte riscuri sunt generate de organisme decizionale care nu sunt reprezentative pentru comunitatea locală sau în care nu există o participare echilibrată din punctul de vedere al genului³.

07 Procesul decizional la nivel local are potențialul de a aduce beneficii suplimentare. Orientările Comisiei pentru evaluarea abordării LEADER⁴ sugerează că aceste beneficii se manifestă prin:

• capital social îmbunătățit;
• guvernanță locală mai bună;
• rezultate mai bune ale proiectelor.

08 Prin urmare, justificarea programului nu are la bază criterii economice precum disfuncționalități ale pieței sau sărăcia relativă. Într-adevăr, acesta este pus în aplicare, în prezent, în toate zonele rurale, inclusiv în cele în care performanța economică este cu mult peste media UE. Potrivit unui studiu recent al Comisiei, zonele rurale semiurbane au beneficiat într-o măsură mai mare de evoluțiile economice și demografice recente decât cele periferice⁵.

09 În perioada 2014‑2020, LEADER a făcut parte, în mod obligatoriu, din toate programele de dezvoltare rurală. De atunci, legislația UE a impus statelor membre, cu excepția Croației, să cheltuie cel puțin 5 % din fondurile lor de dezvoltare rurală în scopul LEADER. Contribuția minimă a Croației în perioada de programare 2014‑2020 a fost stabilită la jumătate din procentul corespunzător celorlalte state membre, și anume 2,5 %. Conform datelor furnizate de Comisie, finanțarea prevăzută din partea UE pentru LEADER s-a ridicat la 7 miliarde de euro în perioada de programare 2014‑2020 (aproximativ 7 % din totalul finanțării pentru dezvoltare rurală). Numărul total de proiecte LEADER (pentru perioada 2014‑2020) s-a ridicat la 143 487 până la sfârșitul anului 2020. Programele de dezvoltare rurală au fost prelungite pentru acoperi anii 2021 și 2022.

10 Politica UE în domeniul pescuitului a utilizat abordarea LEADER începând din 2007, iar în perioada 2014‑2020 a fost introdus conceptul de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității (DLRC). Acest concept actualizat aplică abordarea LEADER în toate fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI), cu excepția Fondului de coeziune⁶. Evoluția abordării LEADER, astfel cum este ilustrată în figura 1, a condus la o creștere semnificativă a sprijinului financiar și a numărului de grupuri de acțiune locală, în special la începutul perioadei de programare 2007‑2013.

11 În perioada 2014‑2020, UE a prevăzut să ofere finanțare de până la 9,2 miliarde de euro pentru LEADER și pentru dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității (a se vedea tabelul 1). Se preconiza că finanțarea publică totală (care include și finanțarea națională) urma să se ridice la 12,5 miliarde de euro. Cea mai mare parte a acestei sume (76 % din suma prevăzută și 84 % din suma declarată până în 2020) a fost legată de dezvoltarea rurală.

12 Autoritățile naționale și, în funcție de structura lor politică, autoritățile regionale ale statelor membre au elaborat documente de programare, cum ar fi acordurile de parteneriat și programele operaționale și de dezvoltare rurală. Aceste documente stabilesc prioritățile de finanțare naționale sau regionale. Comisia a examinat și a aprobat aceste documente. Tot Comisiei îi revine responsabilitatea generală pentru cheltuieli, dar statele membre sunt cele care au aprobat grupurile de acțiune locală și strategiile de dezvoltare locală ale acestora, au prelucrat cererile de finanțare de proiecte și cererile de plată și au monitorizat și evaluat rezultatele. Figura 2 prezintă principalele responsabilități ale actorilor abordării LEADER.

13 Comisia a stabilit următorii indicatori⁷ și următoarele niveluri-țintă⁸ pentru monitorizarea programului LEADER în perioada 2014‑2020:

• procentajul populației rurale vizate de strategiile de dezvoltare locală (nivel-țintă: 53,5 %);
• procentajul populației rurale care beneficiază de servicii/infrastructuri îmbunătățite (nivel-țintă: 16,4 %);
• locuri de muncă create în cadrul proiectelor LEADER sprijinite (nivel-țintă: 44 109 locuri de muncă).

Anexa I enumeră indicatorii și nivelurile-țintă specifice legate de LEADER și de dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității stabilite în regulamentele privind diferitele fonduri ale UE.

14 Pentru sprijinirea grupurilor de acțiune locală, statele membre puteau alege să utilizeze finanțare fie dintr-un singur fond al UE („abordarea bazată pe un fond unic”), fie din mai multe fonduri ale UE („abordarea bazată pe fonduri multiple”). De asemenea, ele puteau desemna un fond ca „fond principal”, care urma să acopere toate costurile administrative ale grupurilor de acțiune locală. În perioada 2014‑2020, 17 dintre cele 28 de state membre au aplicat abordarea bazată pe fonduri multiple, cu diferite combinații de fonduri, cu scopul de a coordona mai bine sprijinul pentru dezvoltare locală și de a consolida legăturile dintre zonele rurale, urbane și de pescuit (a se vedea figura 3).

15 În perioada 2021‑2027, LEADER și dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității sunt reglementate de Regulamentul (UE) 2021/1060 de stabilire a dispozițiilor comune. Pentru LEADER se aplică noi norme privind politica agricolă comună (PAC), care au intrat în vigoare în decembrie 2021⁹.

16 Astfel cum se precizează la punctul 12, statele membre trebuie să își descrie abordările LEADER și abordările de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității în programele lor corespunzătoare. Statele membre au început să prezinte spre aprobare Comisiei noile lor programe operaționale și trebuiau să depună planurile lor strategice PAC, inclusiv finanțarea pentru dezvoltare rurală din cadrul LEADER, până la sfârșitul anului 2021. Cadrul de reglementare prevede că finanțarea pentru inițiativa LEADER și pentru inițiativele de dezvoltare locală plasate sub responsabilitatea comunității va începe din 2022¹⁰. Între timp, cheltuielile pentru LEADER vor continua, pe baza fondurilor necheltuite din perioada anterioară.

Audituri anterioare

17 În Raportul său anual pe 2000¹¹, Curtea a atras atenția asupra unor deficiențe în ceea ce privește gestionarea LEADER. Într-un raport special din 2010¹², Curtea a constatat că grupurile de acțiune locală puseseră în aplicare numeroase proiecte care au adus beneficii întreprinderilor și comunităților locale. Curtea a observat, de asemenea, deficiențe în ceea ce privește:

• procedurile de selecție a proiectelor, în cadrul cărora procesul decizional era dominat de autoritățile publice, și normele privind potențialele conflicte de interese erau neclare;
• aplicarea abordării ascendente acolo unde unele grupuri de acțiune locală nu au reușit să promoveze implicarea locală;
• capacitatea grupurilor de acțiune locală de a dezvolta soluții locale distincte de măsurile generale de dezvoltare rurală, de exemplu prin finanțarea unor proiecte care ar fi putut fi finanțate în cadrul altor programe de cheltuieli;
• monitorizarea și evaluarea, în special în ceea ce privește beneficiile obținute prin abordarea LEADER.

18 În 2013, Curtea a publicat o evaluare a situației acțiunilor întreprinse ulterior acestor rapoarte¹³ și s-au constatat anumite îmbunătățiri. Printre acestea se numără norme mai clare pentru comitetele decizionale ale grupurilor de acțiune locală (a se vedea punctul 17 prima liniuță), dar majoritatea deficiențelor persistau. Curtea prezintă o evaluare actualizată a acestor aspecte în anexa II la prezentul raport.

Sfera și abordarea auditului

19 Abordarea LEADER urmărește să faciliteze implicarea și autonomizarea la nivel local (a se vedea punctul 03), ceea ce antrenează costuri și riscuri suplimentare (a se vedea punctele 04 și 05). Aceste costuri și riscuri suplimentare sunt justificate dacă sunt compensate de beneficii suplimentare în comparație cu programele generale (bazate pe o abordare descendentă) de cheltuieli ale UE (în special programul de dezvoltare rurală al UE). Principala întrebare de audit a fost următoarea: „A produs LEADER/dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității beneficii care să justifice costurile și riscurile suplimentare aferente?”. Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a examinat dacă:

1. LEADER și dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității au facilitat implicarea locală;
2. LEADER și dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității au condus la proiecte cu beneficii demonstrabile în ceea ce privește guvernanța locală, capitalul social îmbunătățit și rezultate mai bune;
3. introducerea noii abordări bazate pe fonduri multiple a condus la o mai bună coordonare a sprijinului pentru dezvoltare locală.

20 De asemenea, acest audit examinează situația acțiunilor întreprinse în urma auditului anterior al Curții (a se vedea punctele 17 și 18), evaluând dacă, după mai mult de un deceniu, Comisia a remediat deficiențele identificate. Prin intermediul acestui raport, Curtea urmărește să ofere Comisiei informații și recomandări în timp util pentru evaluarea pe care aceasta o efectuează în prezent cu privire la abordarea LEADER.

21 Curtea a acoperit perioada 2014‑2020. În scopul acestui audit, ea a examinat 10 state membre, acoperind câte două grupuri de acțiune locală din fiecare stat membru. Pentru Germania, Curtea s-a concentrat pe Saxonia, iar pentru Portugalia, pe partea continentală (excluzând Insulele Madeira și Insulele Azore). Statele membre examinate au fost selectate ținând seama de echilibrul geografic și de gradul de acoperire atât a abordării bazate pe un fond unic, cât și a celei bazate pe fonduri multiple, precum și de ratele mai ridicate sau mai scăzute ale cheltuielilor aferente LEADER și ale celor aferente dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității (a se vedea figura 4).

22 Curtea a selectat grupurile de acțiune locală pe baza fondurilor alocate, a tipului de fonduri UE utilizate, precum și pe baza zonei și a populației vizate.

23 Curtea a examinat:

• organizarea și procedurile din toate statele membre și grupurile de acțiune locală selectate, pe baza documentației și a răspunsurilor la chestionarele de audit;
• informații privind 95 de proiecte, selectate pe baza costurilor aferente acestora (scăzute, medii, ridicate), a sectoarelor în cauză și a fondurilor UE utilizate. Costurile totale ale acestor proiecte se ridică la 7,5 milioane de euro, finanțarea din partea UE fiind de 4,9 milioane de euro (a se vedea anexa III);
• activitățile desfășurate de Comisie în legătură cu LEADER și cu dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității, prin examinări documentare și în cadrul unor videoconferințe cu:
  •  cele patru direcții generale responsabile [Agricultură și Dezvoltare Rurală (DG AGRI), Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune (DG EMPL), Afaceri Maritime și Pescuit (DG MARE) și Politică Regională și Urbană (DG REGIO)];
  •  autorități ale statului membru;
  •  reprezentanți ai grupurilor de acțiune locală;
  •  titulari de proiecte; și
  •  organizații interesate și experți internaționali.

Observații

Grupurile de acțiune locală facilitează implicarea locală, dar presupun costuri suplimentare și procese de aprobare lente

24 În secțiunile următoare, Curtea analizează modul în care statele membre și grupurile de acțiune locală au facilitat implicarea locală și cu ce costuri. Mai întâi, sunt analizate costurile abordării LEADER. Apoi este examinat modul în care statele membre au aprobat grupurile de acțiune locală și strategiile acestora, iar ulterior modul în care grupurile de acțiune locală au selectat proiectele LEADER.

Grupurile de acțiune locală presupun costuri suplimentare

25 Astfel cum s-a explicat în introducere, grupurile de acțiune locală se află în centrul inițiativei LEADER și al dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității. Ele pot primi finanțare din partea UE în diferite scopuri (a se vedea figura 5). Statele membre, regiunile, grupurile de acțiune locală și titularii proiectelor trebuie, de asemenea, să asigure o parte din finanțare.

26 Statele membre ar trebui să asigure condițiile adecvate pentru ca grupurile de acțiune locală să își poată duce la îndeplinire sarcinile, în special pentru a reuni diferitele părți interesate de la nivel local și pentru a le sprijini în dezvoltarea de proiecte care aduc beneficii pentru dezvoltarea locală. În acest scop, ele ar trebui să ofere autonomie grupurilor de acțiune locală și să își mențină sarcina administrativă la un nivel minim¹⁴.

27 Abordarea participativă a LEADER implică structuri de gestiune suplimentare și activități suplimentare în sprijinul strategiei de dezvoltare locală, ceea ce antrenează costuri în plus. Regulamentul plafonează aceste costuri administrative și de funcționare la 25 % (a se vedea punctul 05). Unele state membre au redus și mai mult acest plafon, până la 20 %.

28 Tabelul 2 oferă o imagine de ansamblu a finanțării LEADER prevăzute și plătite (la sfârșitul anului 2020) pentru perioada de programare 2014‑2020. Aceasta arată că statele membre au prevăzut să cheltuie 17 % din costurile administrative și de funcționare ale grupurilor de acțiune locală. Acest procent se încadrează în limitele stabilite în legislația UE.

29 Potrivit raportării Comisiei, la sfârșitul anului 2020, proiectele comunităților locale se ridicau la 3,1 miliarde de euro sau la 72 % din cheltuielile raportate pentru LEADER. Per ansamblu, grupurile de acțiune locală au cheltuit puțin pentru activități de cooperare (2 %), precum și pentru costuri de pregătire (2 %). Costurile administrative și de funcționare ale grupurilor de acțiune locală s-au ridicat la 1,04 miliarde de euro (24 % din totalul cheltuielilor din etapa respectivă). În mai multe state membre în care cheltuielile raportate pentru proiectele LEADER au fost scăzute, proporția acestor costuri a fost ridicată. De exemplu, la sfârșitul anului 2020, în Grecia, în Portugalia și în Slovacia, ele erau de același ordin sau depășeau suma cheltuită pentru proiecte. Plățile corespunzătoare perioadei 2014‑2020 pot fi efectuate până la sfârșitul anului 2023 și ponderea cheltuielilor administrative în raport cu cheltuielile aferente proiectelor tinde să scadă de-a lungul ciclului perioadei de programare.

30 Tabelul 3 prezintă o defalcare a cheltuielilor raportate în 10 state membre și regiuni selectate. Figura 6 compară această defalcare cu finanțarea totală prevăzută pentru LEADER. În medie, statele membre raportaseră că finanțarea prevăzută pentru proiecte LEADER fusese plătită în proporție de 39 %. Estonia plătise 72 % din finanțarea prevăzută pentru proiecte, Grecia 13 %, iar Slovacia nu efectuase încă nicio plată pentru niciun proiect.

Majoritatea statelor membre au aplicat proceduri pertinente pentru aprobarea grupurilor de acțiune locală, însă unele nu au impus cerințe minime de calitate atunci când au selectat strategiile de dezvoltare locală

31 Statele membre ar trebui să sprijine grupurile de acțiune locală în elaborarea strategiilor de dezvoltare locală ale acestora, atât din punct de vedere financiar (sprijin pregătitor), cât și prin cerințe și orientări clare în materie de calitate. Ele ar trebui apoi să evalueze grupurile de acțiune locală într-un mod echitabil și transparent, în intervalul de timp stabilit, aprobându-le numai pe cele care prezintă strategii ce îndeplinesc standardele de calitate.

32 Grupurile de acțiune locală ar trebui să implice comunitățile lor locale în procesul de elaborare a strategiilor lor printr-o combinație de metode, cum ar fi evenimente de formare, ateliere sau seminare, utilizând cunoștințele lor despre zona locală. În raportul său special anterior privind LEADER, Curtea a observat deficiențe legate de modul în care grupurile de acțiune locală au promovat implicarea locală. De această dată, Curtea a constatat că toate grupurile de acțiune locală selectate întreprinseseră astfel de activități și își elaboraseră strategiile de dezvoltare locală pe baza unui proces ascendent.

33 Statele membre au trebuit să definească criterii pentru aprobarea grupurilor de acțiune locală și să evalueze strategiile propuse în raport cu aceste criterii. Procesul a implicat o cerere de exprimare a interesului sau mai multe cereri de propuneri, elaborarea proiectelor de strategii, evaluarea strategiilor de către statele membre și, acolo unde a fost necesar, revizuirea acestora. Statele membre au trebuit să selecteze strategiile și să aprobe grupurile de acțiune locală până la sfârșitul anului 2017 (după doi ani de la începerea efectuării cheltuielilor în alte domenii ale politicii agricole comune)¹⁵. Majoritatea statelor membre au reușit acest lucru în 2016, Irlanda și Cehia au avut nevoie de mai mult timp, iar Slovacia a finalizat aprobarea în martie 2018 (a se vedea figura 7 și caseta 1).

34 Per ansamblu, Curtea a constatat că statele membre au sprijinit și supravegheat procesul de aprobare în mod adecvat prin organizarea de ateliere, de evenimente de formare și de exerciții de consolidare a capacităților pentru grupurile de acțiune locală. O serie de autorități de management au oferit orientări comunităților locale fie sub forma unor materiale informative sau a unui ghid, fie prin crearea unor puncte de contact pentru întrebări.

35 Comisia recomandase statelor membre să evalueze strategiile de dezvoltare locală pe baza unor standarde de calitate și să concureze între ele¹⁶. Prin această abordare, Comisia urmărea să se asigure că grupurile de acțiune locală selectate erau cele care prezentaseră strategii ce îndeplineau cerințele minime de calitate.

36 Statele membre trebuiau să definească criterii de evaluare pentru selecția strategiilor de dezvoltare locală, ceea ce însemna, printre altele, definirea unor standarde de calitate, pe care toate strategiile trebuiau să le îndeplinească¹⁷. Curtea a constatat că nouă state membre definiseră aceste standarde de calitate, însă ele erau mai puțin exigente în Cehia, în Grecia și în Slovacia. România nu a definit aceste standarde de calitate.

37 Tabelul 4 oferă o imagine de ansamblu a numărului de strategii prezentate și selectate pentru fiecare stat membru acoperit de auditul Curții. Șase state membre au selectat toate grupurile de acțiune locală care prezentaseră strategii. România a dublat numărul grupurilor de acțiune locală prevăzute inițial (de la 120 la 239).

Grupurile de acțiune locală au aprobat proiecte într-un ritm mai lent decât se anticipase

38 Pentru a putea selecta proiecte care aduc beneficii pentru dezvoltarea locală, grupurile de acțiune locală ar trebui să stabilească criterii adecvate zonei lor locale și să aplice proceduri echitabile și transparente. Sprijinul pentru LEADER și pentru dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității este disponibil pentru:

• proiecte ale comunităților locale;
• activități de cooperare între două sau mai multe grupuri de acțiune locală din același stat membru sau din țări diferite (din UE și din afara UE).

39 Dintre cele 10 state membre, 7 au primit cereri online și au utilizat opțiuni simplificate în materie de costuri sau alte instrumente pentru a facilita procesul de selecție. În 4 state membre (Grecia, Portugalia, Cehia și Slovacia), procesul de depunere a cererilor și de aprobare a proiectelor a fost deosebit de complicat și îndelungat.

40 Acesta a implicat până la opt etape și a durat, în medie, aproximativ un an, cazurile extreme depășind doi ani. Solicitanții trebuiau mai întâi să depună o cerere la grupul de acțiune locală, care verifica eligibilitatea proiectului și dacă acesta corespundea cu strategia de dezvoltare locală. Ulterior, aceștia depuneau cererea la autoritățile responsabile. În Grecia, solicitanții trebuiau să depună atât o cerere în format electronic, cât și o cerere pe suport de hârtie. Aceste cerințe administrative suplimentare au contribuit la o situație în care, la momentul auditului Curții, statele membre finalizaseră și efectuaseră plăți pentru relativ puține proiecte (39 % din cheltuielile prevăzute pentru proiecte LEADER).

41 Conform orientărilor Comisiei, strategiile de dezvoltare locală ar trebui să servească scopurilor locale, iar proiectele selectate ar trebui să contribuie la îndeplinirea obiectivelor acestor strategii¹⁸. Grupurile de acțiune locală au stabilit obiective și criterii de selecție a proiectelor la un nivel destul de general în strategiile lor de dezvoltare locală. Acest lucru a permis grupurilor de acțiune locală să selecteze o gamă largă de proiecte.

Abordarea LEADER facilitează implicarea locală, însă femeile și tinerii sunt subreprezentați în grupurile de acțiune locală

42 Grupurile de acțiune locală oferă cadrul unui forum de comunicare pentru comunitățile locale în vederea elaborării și a punerii în aplicare a strategiilor de dezvoltare locală, prin inițierea, dezvoltarea și finanțarea de proiecte la nivel local. Ele joacă un rol în reunirea comunităților locale și în implicarea lor în dezvoltarea locală. Abordarea LEADER exploatează expertiza și experiența comunităților locale în definirea nevoilor lor de dezvoltare. În plus, această abordare a fost creată pentru a servi ca platformă de comunicare între diferitele niveluri ale administrației publice, de la comunități locale până la autorități regionale și naționale, și pentru a stimula o astfel de cooperare mai strânsă.

43 Grupurile de acțiune locală ar trebui să fie reprezentative pentru comunitățile lor locale și să implice toate părțile interesate relevante de la nivel local. Conform legislației, niciun grup specific de părți interesate nu ar trebui să dețină mai mult de 49 % din drepturile de vot ale unui grup de acțiune locală, iar proporția voturilor din partea autorităților publice în procesul de selecție a proiectelor trebuie să fie mai mică de 50 %¹⁹. Potrivit orientărilor Comisiei, organismele decizionale ar trebui, de asemenea, să fie echilibrate din punctul de vedere al genului și să asigure o reprezentare echitabilă a grupurilor-țintă specifice, cum ar fi tinerii, minoritățile etnice și persoanele defavorizate²⁰.

44 Curtea a constatat că grupurile de acțiune locală pe care le-a examinat constituiau un forum pentru comunicarea locală și respectau cerințele legale privind componența organismelor lor decizionale. Aceasta însemna că autoritățile publice nu mai erau parte dominantă în proces (astfel cum constatase Curtea în 2010). Analiza Curții a arătat că 60 % sau mai mult din posturi erau ocupate de bărbați în 10 din 18 grupuri de acțiune locală de la care Curtea a primit date. Tinerii erau subreprezentați. Dintre cele 20 de grupuri de acțiune locală examinate de Curte, 16 nu aveau în componența organismelor lor decizionale nicio persoană cu vârsta sub 30 de ani²¹. Această situație creează riscul ca organismele decizionale să nu ia în considerare opiniile și interesele tinerilor și persoanelor de sex feminin în procesul decizional.

Beneficiile suplimentare aduse de LEADER și de dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității nu sunt încă demonstrate

45 În raportul său special anterior privind LEADER, Curtea a concluzionat că nu existau dovezi suficiente cu privire la valoarea adăugată a abordării LEADER și a recomandat Comisiei să ia măsuri urgente pentru a se asigura că poate răspunde de valoarea adăugată și de buna gestiune financiară a LEADER. Astfel cum s-a menționat la punctul 07, Comisia se așteaptă ca LEADER să se manifeste prin îmbunătățirea rezultatelor proiectelor, a capitalului social și a guvernanței locale.

46 În secțiunile următoare, Curtea analizează pe rând fiecare dintre aceste aspecte, examinând mai întâi dacă, în ultimul deceniu, Comisia a înregistrat progrese în evaluarea și demonstrarea beneficiilor LEADER. Curtea examinează apoi dacă proiectele de dezvoltare locală LEADER au obținut rezultate mai bune și, în cele din urmă, dacă există dovezi că abordarea LEADER duce la îmbunătățirea capitalului social și a guvernanței în comunitățile locale.

Comisia a început să evalueze beneficiile LEADER

47 Examinarea de către Curte a sistemului de monitorizare și de evaluare relevant a arătat că una dintre recomandările-cheie din raportul special din 2010 privind raportarea beneficiilor LEADER nu fusese implementată integral (a se vedea punctul 17 și anexa II).

48 Astfel cum s-a explicat la punctul 13, Comisia monitorizează și raportează cu privire la realizările programului LEADER utilizând trei indicatori stabiliți în regulament. Tabelul 5 prezintă datele raportate cu privire la LEADER în Raportul anual de activitate pe 2019 al Direcției Generale Agricultură și Dezvoltare Rurală:

49 Acești indicatori nu susțin o evaluare pertinentă a costurilor și a beneficiilor abordării LEADER. Într-adevăr, în rapoartele sale anterioare, inclusiv în raportul privind performanța din 2019²², Curtea a observat că indicatorii utilizați sunt în principal indicatori de resurse și indicatori de realizare și nu măsoară rezultatele sau valoarea adăugată a programelor de cheltuieli. În raportul său din 2010 privind LEADER, Curtea a recomandat Comisiei să ia măsuri urgente pentru a se asigura că poate răspunde de beneficiile abordării LEADER și ca monitorizarea să fie orientată mai curând spre indicatori ai valorii adăugate a abordării LEADER, ai eficienței și ai eficacității, decât spre indicatori legați de implementare.

50 Legislația impune Comisiei să ofere statelor membre orientări cu privire la modul de desfășurare a evaluărilor programelor lor operaționale și de dezvoltare rurală. Evaluările programelor la sfârșitul perioadei, adică evaluările ex post, sunt efectuate de Comisie sau de statele membre în strânsă cooperare cu Comisia²³.

51 Comisia a publicat două documente de orientare pentru a sprijini evaluarea de către statele membre a LEADER și a dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității în perioada de programare 2014‑2020: orientările referitoare la evaluare²⁴ și un ghid de evaluare²⁵. De asemenea, Comisia trebuie să prezinte un raport de sinteză a evaluărilor ex post ale statelor membre până la 31 decembrie 2025 pentru programele operaționale și până la 31 decembrie 2027 pentru programele de dezvoltare rurală²⁶.

52 În perioada de programare 2007‑2013, Comisia trebuia să prezinte raportul de sinteză privind dezvoltarea rurală până la 31 decembrie 2016²⁷. Acest raport a fost finalizat în aprilie 2018 și publicat în iulie 2020²⁸. Raportul includea o scurtă secțiune referitoare la LEADER, însă nu conținea nicio evaluare a beneficiilor aduse de LEADER.

53 Comisia nu a publicat încă propria evaluare a abordării LEADER. În avizul său din 2018 privind propunerile Comisiei pentru noua politică agricolă comună, Curtea a recomandat Comisiei să aplice principiul „a evalua înainte de a acționa” atunci când revizuiește legislația existentă²⁹. În prezent, Comisia efectuează o evaluare a impactului asupra dezvoltării teritoriale echilibrate a părții din abordarea LEADER finanțate de fondul de dezvoltare rurală. Evaluarea urmărește să examineze relevanța, eficacitatea, eficiența, coerența și valoarea adăugată³⁰. Comisia intenționează să publice această evaluare în 2023.

Statele membre au utilizat LEADER pentru a finanța proiecte care decurgeau din strategiile locale, dar pentru unele proiecte existau alte programe de cheltuieli specifice

54 Dată fiind lipsa unei evaluări din partea Comisiei sau a unor date de monitorizare relevante care să demonstreze beneficiile aduse de proiectele LEADER, Curtea a evaluat dacă proiectele LEADER și proiectele de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității aveau potențialul de a contribui la dezvoltarea locală și dacă au obținut rezultate mai bune. În acest scop, Curtea a analizat dacă acestea rezultau din strategiile de dezvoltare locală (a se vedea punctul 41) elaborate de grupurile de acțiune locală, având astfel potențialul de a răspunde nevoilor locale. Curtea a utilizat, de asemenea, orientările referitoare la evaluare ale Comisiei, care definesc rezultatele îmbunătățite din punctul de vedere al tipului de proiecte „comparativ cu implementarea fără metoda LEADER”³¹.

55 Curtea a evaluat 95 de proiecte în funcție de criteriile descrise la punctul 54 și s-a bazat pe autoevaluările realizate de grupurile de acțiune locală înseși, a examinat plauzibilitatea acestor autoevaluări și a discutat evaluarea sa cu autoritățile și cu o serie de titulari de proiecte.

56 Curtea a constatat că aceste proiecte răspundeau obiectivelor generale vag definite în strategiile de dezvoltare locală (a se vedea punctul 41). O serie de proiecte aveau potențialul de a contribui la dezvoltarea locală. Curtea a identificat, de asemenea, proiecte care sunt suplimentare față de obligațiile statutare și care nu sunt acoperite de scheme specifice.

57 Cu toate acestea, Curtea a constatat că unele state membre acoperite de auditul său au utilizat finanțarea LEADER sau pe cea aferentă dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității pentru a finanța proiecte care, de regulă, sunt sarcini statutare ale autorităților naționale, regionale sau municipale (cum ar fi finanțare pentru drumuri rurale sau iluminat stradal în sate). În plus, Curtea a identificat proiecte care sunt abordate în mod specific prin măsuri de dezvoltare rurală care nu fac parte din LEADER, precum și prin alte programe de cheltuieli ale UE (a se vedea caseta 2).

58 De exemplu, Germania (Saxonia) a utilizat LEADER pentru a finanța o gamă largă de servicii rurale de bază. Aceasta a alocat LEADER 364,3 milioane de euro, 41,5 % din finanțarea prevăzută pentru dezvoltare rurală – cea mai mare pondere dintre toate statele membre și regiunile din UE. Prin urmare, activitățile principale ale administrației locale din Germania (Saxonia) au trebuit să treacă prin grupuri de acțiune locală. Acestea au inclus finanțare pentru drumuri rurale, pentru iluminat stradal și întreținere, precum și pentru proiecte de extindere a grădinițelor. Potrivit raportului de evaluare intermediară a dezvoltării rurale, până la 30 iunie 2019, Saxonia utilizase fonduri LEADER pentru a finanța 112 proiecte de iluminat stradal (în valoare de 5,5 milioane de euro cu titlu de cheltuieli publice), 84 de drumuri rurale (13 milioane de euro) și 62 de proiecte vizând grădinițe (6,3 milioane de euro)³².

59 Această situație a fost de tipul celei pe care Curtea a constatat-o în 2010. La momentul respectiv, Comisia a fost de acord că, în principiu, LEADER nu ar trebui să sprijine activitățile normale ale administrației locale. În raportul său special din 2015 privind sprijinul acordat de UE pentru infrastructura rurală³³, Curtea a formulat observații similare cu privire la finanțarea de drumuri rurale în Germania (Saxonia) și a recomandat statelor membre să se asigure că fondurile UE pentru dezvoltare rurală nu înlocuiesc alte fonduri publice destinate aceluiași domeniu de politică.

60 În Irlanda și în Suedia, Curtea a constatat că acest lucru a fost în mare parte evitat datorită normelor de eligibilitate ale acestor țări:

• autoritățile irlandeze au exclus de la finanțarea prin LEADER o serie de sectoare și activități pentru care existau alte opțiuni de finanțare, inclusiv agricultura, renovarea proprietăților rezidențiale private și lucrările generale de întreținere efectuate de organisme publice, precum și proiectele care beneficiau deja de alte tipuri de finanțare din partea UE sau de finanțare națională.
• Suedia avea instituite norme care interziceau finanțarea de costuri suportate pentru îndeplinirea sarcinilor statutare sau pentru îndeplinirea cerințelor legale ale UE sau naționale (de exemplu, respectarea unei directive a UE). De asemenea, normele impuneau ca proiectele LEADER și proiectele de dezvoltare locală plasate sub responsabilitatea comunității să fie implementate în beneficiul comunității locale mai largi, nu doar al titularilor individuali ai proiectelor.

Deși circumstanțele din fiecare stat membru diferă, în opinia Curții, aceste norme sunt exemple de bune practici care ar putea contribui la buna gestiune financiară a programului LEADER.

Deși experții consideră că este dificil să se evalueze unele beneficii potențiale ale abordării LEADER, Curtea a identificat, de asemenea, dovezi că acest lucru ar putea fi realizat

61 Pe lângă rezultate mai bune obținute în urma proiectelor, beneficiile aduse de LEADER sunt definite de Comisie și din punctul de vedere al îmbunătățirii capitalului social și a guvernanței. Orientările furnizate de Comisie în scopul evaluării oferă următoarele definiții:

• Capitalul social este un concept multidimensional, care include caracteristici ale organizațiilor sociale, cum ar fi rețele, norme și încredere socială, ce facilitează coordonarea și cooperarea în beneficiul reciproc.
• Guvernanța cuprinde instituțiile, procesele și mecanismele prin care părțile interesate din sectorul public, din cel economic și din societatea civilă își exprimă interesele, își exercită drepturile legale, își îndeplinesc obligațiile și își mediază diferendele.

62 Literatura de specialitate arată că există o serie de provocări în încercarea de a măsura îmbunătățirile aduse capitalului social și guvernanței locale, inclusiv în ceea ce privește stabilirea unei definiții general acceptate a acestor concepte³⁴. Prin urmare, experții recunosc că este dificil să se evalueze aceste beneficii potențiale ale LEADER.

63 Pe lângă raportul de sinteză al Comisiei (a se vedea punctul 52), Curtea a analizat rapoartele de evaluare ex post ale statelor membre acoperite de auditul său, în principal pe cele din perioada 2007‑2013, pentru a identifica dovezi privind îmbunătățirea capitalului social și a guvernanței locale. Majoritatea rapoartelor ex post ale statelor membre nu acopereau aceste concepte. Evaluarea ex post pentru Suedia privind perioada 2007‑2013 conținea constatări explicite în ceea ce privește guvernanța locală. În opinia evaluatorilor, LEADER nu contribuise în mod pozitiv la „guvernanța verticală”, adică la poziția grupurilor de acțiune locală în raport cu alte autorități și instituții. În ceea ce privește „guvernanța orizontală”, și anume cooperarea cu alte părți interesate de la nivel regional, evaluatorii au subliniat că LEADER condusese la implicarea în afacerile publice locale a reprezentanților întreprinderilor locale și a celor ai societății civile.

Abordarea bazată pe fonduri multiple sporește complexitatea finanțării proiectelor de dezvoltare locală

64 Fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) cuprind cinci fluxuri de finanțare diferite, fiecare având propriile norme specifice (a se vedea punctul 10). Acest lucru necesită o coordonare între autoritățile responsabile din statele membre pentru a se asigura sinergii și a se evita suprapunerile la nivel de program și de proiect. Legislația pentru perioada de programare 2014‑2020 abordează în mod explicit necesitatea unei astfel de coordonări³⁵.

65 Potrivit Comisiei, instituirea unor comitete de monitorizare comune pentru diferitele programe este utilă și practică. Curtea a constatat că doar 4 dintre cele 10 state membre acoperite de auditul Curții au făcut acest lucru.

66 Cu toate acestea, statele membre au găsit alte soluții pentru a facilita fluxul de informații. Autoritățile de management corespunzătoare fiecăruia dintre fondurile individuale din Austria și Germania (Saxonia) au fost reprezentate în comitetele de monitorizare ale tuturor celorlalte fonduri. Estonia instituise o autoritate de management comună pentru fondurile de dezvoltare rurală și pescuit.

67 Cele două fluxuri de finanțare (Fondul european de garantare agricolă și Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală) ale politicii agricole comune vor fi planificate prin intermediul planurilor strategice din cadrul PAC, ca parte a reformei pentru perioada de după 2020. Prin urmare, este posibil ca dezvoltarea rurală să aibă o legătură mai slabă cu celelalte trei fluxuri de finanțare (Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european Plus și Fondul european pentru afaceri maritime, pescuit și acvacultură).

68 Comisia se aștepta ca abordarea bazată pe fonduri multiple să extindă gama sectoarelor locale, a părților interesate și a titularilor de proiecte implicați în grupuri de acțiune locală, consolidând astfel cooperarea locală. De asemenea, se aștepta ca includerea a patru fonduri ale UE să permită grupurilor de acțiune locală să abordeze nevoile locale complexe într-un mod mai cuprinzător și cu mai mulți bani.

69 Comisia nu a furnizat cifre exhaustive privind numărul de grupuri de acțiune locală care utilizează abordarea bazată pe fonduri multiple. Conform celor mai recente date disponibile compilate³⁶, 3 337 de grupuri au fost aprobate în toate statele membre (inclusiv în Regatul Unit) pentru perioada de programare 2014‑2020. Dintre acestea, 813 (24 %) au utilizat cel puțin un fond al UE (a se vedea figura 8). Majoritatea acestor grupuri de acțiune locală cu finanțare din fonduri multiple au utilizat o combinație între Fondul pentru dezvoltare rurală, Fondul de dezvoltare regională și Fondul social european, iar nouă grupuri de acțiune locală din întreaga UE au utilizat toate cele patru fonduri disponibile (opt în Suedia și unul în Polonia).

70 Abordarea bazată pe fonduri multiple a reprezentat o noutate pentru grupurile de acțiune locală și pentru autoritățile statelor membre, iar grupurile de acțiune locală gestionau pentru prima dată fonduri sociale și regionale. Prin urmare, documentul de orientare al Comisiei³⁷ sublinia necesitatea impunerii unor „linii clare de responsabilitate și de luare a deciziilor”. Pentru aceasta era nevoie de o coordonare între autoritățile responsabile din statele membre, nu în ultimul rând pentru a oferi grupurilor de acțiune locală norme și orientări clare, în mod ideal printr-un punct de contact unic.

71 Dintre statele membre acoperite de auditul Curții, Suedia dispunea de cele mai raționalizate modalități de gestionare a abordării bazate pe fonduri multiple. Acest stat membru desemnase o autoritate de management unică și un grup unic de coordonare a fondurilor și a pus în aplicare doar trei programe conexe: un program național de dezvoltare rurală, un program național în domeniul pescuitului și un program național de finanțare a dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității din fondurile regionale și sociale.

72 În schimb, în Cehia și în Portugalia, potrivit autorităților de management, combinarea diferitor fonduri cu obiective și norme diferite și existența unor autorități de management care aplicau norme și orientări diferite au făcut ca abordarea bazată pe fonduri multiple să fie mai dificil de gestionat. Figura 9 prezintă diferite modalități de gestionare a abordării bazate pe fonduri multiple în Suedia, în Cehia și în Portugalia. Curtea nu a identificat nicio dovadă în observațiile Comisiei cu privire la rapoartele anuale de implementare ale statelor membre sau în procesele-verbale ale reuniunilor lor anuale care să demonstreze că aceasta ar fi intervenit, de exemplu, prin furnizarea de feedback în scris statelor membre cu privire la gestionarea abordării bazate pe fonduri multiple sau prin solicitarea unor planuri de acțiune, acolo unde era necesar.

73 Pentru a simplifica abordarea bazată pe fonduri multiple, Comisia a introdus unele caracteristici noi pentru perioada de programare 2021‑2027:

• Statele membre trebuie să organizeze o cerere comună (care să implice toate fondurile vizate) pentru a selecta strategiile de dezvoltare locală și grupurile de acțiune locală și să instituie un comitet comun care să monitorizeze punerea în aplicare a acestor strategii³⁸.
• În cazul în care un stat membru optează pentru un fond principal, strategia de dezvoltare locală în ansamblu (adică gestionarea și verificarea tuturor proiectelor) este supusă normelor fondului respectiv, în timp ce punerea în aplicare, monitorizarea și plățile pentru proiecte individuale sunt reglementate în continuare de normele fondului care finanțează proiectul în cauză³⁹.

Curtea a constatat că, la sfârșitul lunii decembrie 2021, cererile comune nu erau încă posibile. Comisia a informat Curtea că motivul consta în faptul că perioada de tranziție pentru noua politică agricolă comună (inclusiv pentru fondul pentru dezvoltare rurală al UE) fusese prelungită până în 2022, ceea ce însemna că normele anterioare, pentru perioada 2014‑2020, continuau să se aplice.

74 În Suedia, în pofida raționalizării introduse, autoritățile au considerat că abordarea bazată pe fonduri multiple era ineficace și costisitor de gestionat, în special deoarece fondul pentru pescuit, fondul regional și fondul social reprezentau împreună doar 20 % din finanțarea disponibilă pentru dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității în perioada 2014‑2020. Autoritățile suedeze au comandat un studiu de evaluare a finanțării tuturor inițiativelor de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității din fondul pentru agricultură⁴⁰, în care s-a constatat că, în perioada 2014‑2020, grupurile de acțiune locală sprijiniseră proiecte similare în cadrul unor fonduri diferite (de exemplu, în domeniul turismului și în cel al integrării) și că peste 90 % din toate proiectele sprijinite în cadrul celorlalte trei fonduri ale UE ar fi putut fi finanțate din fonduri destinate dezvoltării rurale.

75 Prin urmare, este probabil ca Suedia să sisteze abordarea bazată pe fonduri multiple. Din partea autorităților din celelalte state membre care au fost intervievate, Curtea a primit răspunsuri mixte, indicând că majoritatea autorităților nu sunt în favoarea utilizării abordării bazate pe fonduri multiple în perioada de programare actuală și nici în cea viitoare.

Concluzii și recomandări

76 Auditul Curții a examinat dacă abordarea LEADER a adus beneficii care justificau costurile și riscurile sale suplimentare, în special în comparație cu programele generale (bazate pe o abordare descendentă) de cheltuieli ale UE.

77 După mai mult de un deceniu de la ultimul său raport special privind LEADER, Curtea a constatat că au avut loc îmbunătățiri în anumite domenii și că LEADER permite crearea de structuri care facilitează implicarea locală. Cu toate acestea, abordarea LEADER implică costuri administrative și de funcționare mai mari, procese de aprobare lente și nu a condus la proiecte cu beneficii suplimentare demonstrabile. Per ansamblu, Curtea concluzionează că există puține dovezi care să demonstreze că beneficiile abordării LEADER depășesc costurile și riscurile pe care aceasta le implică.

78 Datorită abordării sale participative, LEADER antrenează costuri administrative și de funcționare ridicate. Regulamentul UE plafonează aceste costuri la 25 %. În perioada de programare 2014‑2020, statele membre au prevăzut să cheltuie 17 % pentru costuri administrative și de funcționare. Aceste costuri includ facilitarea implementării strategiei de dezvoltare locală și sprijinirea beneficiarilor potențiali în elaborarea de proiecte. Potrivit raportării Comisiei, la sfârșitul anului 2020, aceste costuri se ridicau la 1,04 miliarde de euro (24 % din totalul cheltuielilor din etapa respectivă, procent care se încadrează în limitele regulamentului). Ponderea acestor costuri în raport cu cheltuielile aferente proiectelor tinde să scadă de-a lungul ciclului perioadei de programare (punctele 25-30).

79 Curtea a constatat că grupurile de acțiune locală au reușit să promoveze angajamentul local în conceperea strategiilor lor de dezvoltare locală, ceea ce constituie o ameliorare a situației față de cea identificată de Curte cu mai mult de un deceniu în urmă. Majoritatea statelor membre acoperite de auditul Curții au aplicat proceduri pertinente pentru selectarea și aprobarea grupurilor de acțiune locală pe baza acestor strategii, însă unele dintre ele au aplicat standarde de calitate mai puțin exigente atunci când au selectat strategiile de dezvoltare locale. Curtea a constatat că un stat membru nu a inclus criterii calitative în procesul său de selecție, ceea ce i-ar fi permis să se axeze pe cele mai bune strategii de dezvoltare locală (punctele 31-37).

80 Curtea a constatat că procesul de depunere a cererilor de finanțare și de aprobare a proiectelor era complicat și includea cerințe administrative suplimentare pentru titularii de proiecte în comparație cu programele generale de cheltuieli. Acest lucru a contribuit la situația în care, la momentul auditului Curții, statele membre finalizaseră și efectuaseră plăți pentru relativ puține proiecte (39 %). De asemenea, Curtea a constatat că criteriile de selecție a proiectelor în cadrul LEADER erau, în majoritatea cazurilor, destul de vag definite, ceea ce a permis grupurilor de acțiune locală să selecteze o gamă extinsă de proiecte (punctele 38-41).

81 Procesul de selecție a proiectelor nu mai era dominat în mod oficial de autoritățile publice (astfel cum constatase Curtea în 2010), iar grupurile de acțiune locală au reușit să faciliteze implicarea locală. În 2021, Curtea a constatat însă că majoritatea grupurilor de acțiune locală nu prezentau o participare echilibrată din punctul de vedere al genului și că tinerii erau subreprezentați. Această situație creează riscul ca organismele decizionale să nu ia în considerare opiniile și interesele tinerilor și persoanelor de sex feminin în procesul decizional (punctele 42-44).

82 Unele dintre recomandările formulate de Curte în 2010 fuseseră abordate, dar s-a constatat că nici în prezent cadrul de monitorizare și de evaluare al Comisiei nu oferea dovezi care să demonstreze beneficiile suplimentare aduse de LEADER în comparație cu finanțarea din programe generale. În opinia experților, o parte dintre aceste beneficii – și anume capitalul social și guvernanța locală – sunt dificil de demonstrat. În avizul său din 2018 privind propunerile Comisiei pentru noua politică agricolă comună, Curtea a subliniat că Comisia ar trebui să aplice principiul „a evalua înainte de a acționa” atunci când revizuiește legislația existentă. Comisia a început să evalueze beneficiile LEADER (punctele 47-53 și 61-63).

83 În urma analizei de către Curte a unor proiecte LEADER, s-a constatat că acestea răspundeau obiectivelor vag definite din strategiile de dezvoltare locală (a se vedea punctul 80). Curtea a identificat însă proiecte care sunt abordate în mod specific prin măsuri de dezvoltare rurală care nu fac parte din LEADER, precum și prin intermediul altor programe de cheltuieli ale UE. Unele state membre și grupuri de acțiune locală au utilizat LEADER pentru a finanța proiecte care, de regulă, constituie sarcini statutare ale autorităților naționale, regionale sau municipale (punctele 54-60).

84 Abordarea bazată pe fonduri multiple a reprezentat o nouă caracteristică pentru perioada de programare 2014‑2020, fiind introdusă pentru a asigura o mai bună coordonare a sprijinului pentru dezvoltare locală și pentru a consolida legăturile dintre zonele rurale, urbane și de pescuit. Per ansamblu, Curtea a constatat că abordarea bazată pe fonduri multiple, în forma sa actuală, sporește complexitatea finanțării proiectelor de dezvoltare locală (punctele 64-75).

Recomandarea 1 – Să se evalueze în mod cuprinzător costurile și beneficiile aduse de LEADER

Comisia ar trebui să evalueze în mod cuprinzător atât costurile, cât și beneficiile. Această evaluare privind LEADER ar trebui să acopere (punctele a-e):

1. recurgerea la un proces de selecție a grupurilor de acțiune locală care alocă finanțare pentru strategii de dezvoltare locală de calitate;
2. acțiunile de reducere a costurilor și a complexităților administrative (de exemplu, sarcină administrativă suplimentară pentru titularii de proiecte și proceduri de selecție îndelungate);
3. măsura în care organismele decizionale sunt reprezentative, inclusiv în funcție de vârstă, de gen și de alte grupuri-țintă;
4. măsura în care proiectele finanțate prin LEADER aduc beneficii în plus față de proiectele care nu sunt finanțate prin LEADER; și
5. măsura în care sunt utilizate fonduri LEADER pentru a finanța sarcinile statutare ale organismelor UE, naționale, regionale sau locale.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2023.

Recomandarea 2 – Să se evalueze abordarea privind dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității

Atunci când evaluează eficacitatea și eficiența dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității, Comisia ar trebui să acopere, în măsura posibilului, elementele menționate la punctele (a)-(e) ale recomandării 1.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2025 (pentru evaluările ex post privind perioada 2014‑2020).

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de doamna Joëlle ELVINGER, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în data de 4 mai 2022.

Anexe

Anexa I – Indicatorii specifici referitori la LEADER și la dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității

Anexa II – Examinarea de către Curte a situației acțiunilor întreprinse în urma Raportului special nr. 5/2010, realizată în scopul prezentului raport de audit

Anexa III – Lista proiectelor auditate (situația cheltuielilor în mai 2021)

Acronime

DG AGRI: Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală

DG EMPL: Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune

DG MARE: Direcția Generală Afaceri Maritime și Pescuit

DG REGIO: Direcția Generală Politică Regională și Urbană

DLRC: dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității

FARNET: Rețeaua zonelor de pescuit

FEADR: Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală

FEDR: Fondul european de dezvoltare regională

FEOGA: Fondul european de orientare și garantare agricolă

FEP: Fondul european pentru pescuit

FEPAM: Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime

Fondurile ESI: fondurile structurale și de investiții europene

FSE: Fondul social european

GAL: grup de acțiune locală

GALP: grup de acțiune locală în domeniul pescuitului

LEADER: Link entre actions de développement de l’économie rurale – Legături între acțiuni de dezvoltare a economiei rurale

PAC: politica agricolă comună

PDR: program de dezvoltare rurală

PO: program operațional

REDR: Rețeaua Europeană de Dezvoltare Rurală

UE: Uniunea Europeană

Glosar

Disfuncționalitate a pieței: se referă la distribuția ineficientă a bunurilor și a serviciilor pe piața liberă. O disfuncționalitate poate apărea pe piață din mai multe motive, inclusiv, de exemplu, externalități, așa-numitele bunuri publice, informații imperfecte de pe piață sau controlul pieței (monopol/oligopol).

Efect de balast: efect produs atunci când se acordă finanțare pentru a sprijini un beneficiar care ar fi făcut aceeași alegere în absența ajutorului. În astfel de cazuri, efectul obținut nu poate fi pus pe seama politicii și se consideră că ajutorul plătit beneficiarului nu a produs niciun impact. Astfel, partea din cheltuieli care generează un efect de balast este prin definiție ineficace, întrucât nu contribuie la atingerea obiectivelor. În contextul acestui audit, este vorba despre o situație în care un proiect subvenționat ar fi fost realizat integral sau parțial fără acordarea grantului.

Fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI): cele cinci fonduri principale ale UE, care, împreună, sprijină dezvoltarea economică în toate statele membre ale UE, în conformitate cu obiectivele Strategiei Europa 2020: Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM).

Guvernanța și capitalul social: termeni între care se face confuzie, dar și termeni contestați. În prezentul raport, Curtea face referire la definițiile date de Comisie (a se vedea punctul 61).

Strategie de dezvoltare locală: un set coerent de operațiuni menite să răspundă obiectivelor și nevoilor locale, care contribuie la realizarea Strategiei Europa 2020 și care este conceput și pus în aplicare de un GAL.

Răspunsurile Comisiei

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Calendar

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea de Conturi Europeană selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, evoluțiile viitoare și interesul politic și public.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit I – Utilizarea durabilă a resurselor naturale, condusă de doamna Joëlle Elvinger, membră a Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus inițial de domnul João Figueiredo(†), membru al Curții de Conturi Europene, asistat de Paula Betencourt, șefă de cabinet, și de Quirino Mealha, atașat în cadrul cabinetului.

Auditul a fost finalizat de doamna Eva Lindström, membră a Curții de Conturi Europene, sprijinită de Katharina Bryan, șefă de cabinet; Michael Bain și Florence Fornaroli, manageri principali; Joanna Kokot, coordonatoare; Vasileia Kalafati, Anca Florinela Cristescu, Liia Laanes, Marika Meisenzahl (și sprijin grafic) și Anna Zalega, auditori. Daniela Jinaru, Jan Kubat, Michael Pyper și Marek Říha au oferit sprijin lingvistic.

Note

¹ Site-ul web al Comisiei cu privire la LEADER.

² Raportul special nr. 5/2010: Implementarea abordării Leader pentru dezvoltarea rurală.

³ Raportul special nr. 5/2010: Implementarea abordării Leader pentru dezvoltarea rurală.

⁴ Documentul de lucru al Rețelei Europene de Dezvoltare Rurală: LEADER: 30 years and preparing for the future: delivering LEADER’s unique added value.

⁵ Comisia Europeană, document de lucru al Comisiei, partea 2/3, SWD(2021) 166 final.

⁶ Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR), Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM), Fondul social european (FSE) și Fondul european de dezvoltare regională (FEDR).

⁷ Anexa IV la Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 808/2014 al Comisiei.

⁸ Raportul anual de activitate pe 2019 al Direcției Generale Agricultură și Dezvoltare Rurală.

⁹ Regulamentul (UE) 2021/2115.

¹⁰ Articolul 86 alineatul (1) din Regulamentul (UE) 2021/1060.

¹¹ Annual report concerning the financial year 2000.

¹² Raportul special nr. 5/2010: Implementarea abordării Leader pentru dezvoltarea rurală.

¹³ Raportul special nr. 19/2013: 2012 Report on the follow up of the European Court of Auditors’ Special Reports.

¹⁴ Guidance for Member States and Programme Authorities on Community-led Local Development in European Structural and Investment Funds.

¹⁵ Articolul 33 alineatul (4) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

¹⁶ Guidance for Member States and Programme Authorities on Community-led Local Development in European Structural and Investment Funds, secțiunea 7.3, pp. 42-43.

¹⁷ Guidance for Member States and Programme Authorities on Community-led Local Development in European Structural and Investment Funds, secțiunea 7.3, pp. 42.

¹⁸ Guidance for Member States and Programme Authorities on Community-led Local Development in European Structural and Investment Funds, pp. 24-25.

¹⁹ Articolul 32 alineatul (2) litera (b) și articolul 34 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

²⁰ Guidance for Member States and Programme Authorities on Community-led Local Development in European Structural and Investment Funds, pp. 27.

²¹ Tineri înseamnă persoane cu vârsta cuprinsă între 18 și 30 de ani; a se vedea Youth Policy essentials, Consiliul Europei și Comisia Europeană (2019), pp. 6.

²² Raportul Curții de Conturi Europene privind performanța bugetului UE – situația la sfârșitul anului 2019.

²³ Articolele 54-57 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

²⁴ Ghid, evaluarea LEADER/DLRC.

²⁵ Comisia Europeană (2018): FARNET Guide #15 – Evaluating CLLD. Handbook for LAGs and FLAGs.

²⁶ Articolul 57 alineatul (4) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 și articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul (UE) 2020/2220.

²⁷ Articolul 87 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005.

²⁸ Comisia Europeană (2020): Synthesis of Rural Development Programmes (RDPs) ex-post evaluations of period 2007‑2013, Luxemburg, pp. 222-234.

²⁹ Avizul nr. 7/2018 al Curții de Conturi Europene referitor la propunerile Comisiei de regulamente privind politica agricolă comună pentru perioada de după 2020.

³⁰ Foaie de parcurs privind evaluarea: Evaluarea impactului LEADER asupra dezvoltării teritoriale echilibrate.

³¹ Ghid, evaluarea LEADER/DLRC.

³² Zentralbewertung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum 2014‑2020 im Freistaat Sachsen. Endbericht, pp. 257.

³³ Raportul special nr. 25/2015 al Curții de Conturi Europene: Sprijinul acordat de UE pentru infrastructura rurală: se poate obține un raport costuri-beneficii mult mai bun.

³⁴ Nardone, G., Sisto, R., Lopolito, A., „Social Capital in the LEADER Initiative: a methodological approach”, Journal of Rural Studies, vol. 26, nr. 1, 2010, pp. 63-72.

Pisani, E., Franceschetti, G.; Secco, L. și Christoforou, A. (ed.2017), Social Capital and Local Development: From Theory to Empirics. Cham (Elveția).

Claridge, T. (2020), Current definitions of social capital – Academic definitions in 2019, inclusiv link către prezentarea intitulată „Social capital – is there an accepted definition in 2020?”.

Shucksmith, M. (2002), „Endogenous Development, Social Capital and Social Inclusion: perspectives from leader in the UK”, Sociologia Ruralis, 40(2), pp. 208-218.

Thuesen, A. A. (2010), „Is LEADER elitist or inclusive? Composition of Danish LAG boards in the 2007‑2013 rural development and fisheries programmes”, Sociologia ruralis, 50(1), pp. 31-45.

³⁵ Regulamentul (UE) nr. 1303/2013, inclusiv anexa I (cadrul strategic comun).

³⁶ Kah, S. (2021), Update: Implementing cohesion policy funds through multi-Fund CLLD (date corecte în iunie 2021).

³⁷ Comisia Europeană (2016), FARNET Guide #10: Starting CLLD implementation in practice.

³⁸ Articolul 31 alineatul (3) din Regulamentul (UE) 2021/1060.

³⁹ Articolul 31 alineatele (4)-(6) din Regulamentul (UE) 2021/1060.

⁴⁰ Är det möjligt att finansiera alla insatser inom lokalt ledd utveckling genom jordbruksfonden? Uppföljningsrapport 2019:11 [Este posibilă finanțarea tuturor inițiativelor din cadrul DLRC din fondul agricol (FEADR)?]. Raport de urmărire subsecventă 2019: 11).

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (https://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8079-2	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/006536	QJ-AB-22-012-RO-N
HTML	ISBN 978-92-847-8106-5	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/903667	QJ-AB-22-012-RO-Q

DREPTURI DE AUTOR

© Uniunea Europeană, 2022

Politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare este definită în Decizia nr. 6-2019 a Curții de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise și reutilizarea documentelor.

Cu excepția cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o mențiune separată indicând drepturile de autor), conținutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deține drepturile de autor face obiectul licenței Creative Commons Atribuire 4.0 Internațional (CC BY 4.0). Prin urmare, ca regulă generală, reutilizarea este autorizată cu condiția menționării adecvate a autorilor și a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul conținutului elaborat de Curtea de Conturi Europeană nu poate altera sensul sau mesajul inițial. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecințe ale reutilizării.

Este necesar să obțineți o permisiune suplimentară în cazul în care un anumit conținut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curții de Conturi Europene sau în cazul în care conținutul include lucrări ale unor terți.

Dacă se obține o astfel de permisiune, ea anulează și înlocuiește permisiunea de natură generală menționată mai sus și va indica în mod clar eventualele restricții de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conținut pentru care UE nu deține drepturile de autor, poate fi necesar să obțineți o permisiune în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor.

Figura 2:

• pictogramele realizate de Freepik pornind de la site-ul https://flaticon.com.
• pictograma realizată de pongsakornRed pornind de la site-ul https://flaticon.com.

Figurile 3 și 4:

• pictogramele realizate de Freepik pornind de la site-ul https://flaticon.com.
• pictograma realizată de xnimrodx pornind de la site-ul https://flaticon.com.
• pictograma realizată de Smashicons pornind de la site-ul https://flaticon.com.

Figura 5:

• pictogramele realizate de Freepik pornind de la site-ul https://flaticon.com.
• pictograma realizată de xnimrodx pornind de la site-ul https://flaticon.com.

Caseta 2: pictograma realizată de Freepik pornind de la site-ul https://flaticon.com.

Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile, desenele și modelele înregistrate, logourile și denumirile, sunt excluse din politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare.

Familia site-urilor instituționale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terțe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteți încurajați să verificați politica aplicată de ele în ceea ce privește respectarea vieții private și drepturile de autor.

Utilizarea logoului Curții de Conturi Europene

Logoul Curții de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curții de Conturi Europene.

Contactați UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiți informații despre UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: https://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (https://data.europa.eu/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.