Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet fremmer lokalt engagement, men yderligere fordele er stadig ikke tilstrækkeligt påvist

Resumé

I EU indførte Leaderprogrammet i 1991 som et bottom-up-initiativ til støtte for udviklingen af ugunstigt stillede landdistrikter via projekter, der opfylder lokale behov. Siden 2014 har EU anvendt Leadermetoden (også kaldet lokaludvikling styret af lokalsamfundet) til flere EU-finansieringsstrømme i landdistrikter, byområder og kystområder.

II Leadermetodens vigtigste kendetegn er, at der anvendes deltagelsesbaserede metoder og bottom-op-metoder til at inddrage lokalsamfund i processer vedrørende projektudvikling og beslutningstagning. Lokale aktionsgrupper, der består af partnere fra den offentlige sektor, den private sektor og civilsamfundet, forvalter aktiviteterne. I perioden 2014-2020 planlagde EU at yde finansiering på op til 9,2 milliarder euro til Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet.

III Leadermetoden medfører ekstra omkostninger og risici sammenlignet med EU's almindelige (top-down) udgiftsprogrammer. Oprettelse og drift af lokale aktionsgruppers administrative strukturer er forbundet med yderligere omkostninger. De langvarige procedurer, yderligere administrative krav til projektejere og potentielle interessekonflikter skaber yderligere risici.

IV Nogle af disse ekstra omkostninger og risici er berettigede, hvis lokale aktionsgrupper giver yderligere fordele sammenlignet med EU's almindelige (top-down) udgiftsprogrammer. Ifølge Kommissionens vejledning bør disse fordele komme til udtryk i øget social kapital, bedre lokal governance og forbedrede projektresultater.

V Vores revision omfatter EU-finansieringsperioden 2014-2020. Vi undersøgte, om Leadermetoden gav fordele, der berettigede dens yderligere omkostninger og risici, navnlig sammenlignet med EU's almindelige (top-down) udgiftsprogrammer. Med henblik på at vurdere dette undersøgte vi, om tilgangen fremmede lokalt engagement og resulterede i projekter med påviselige fordele i form af lokal governance, øget social kapital og forbedrede resultater. Vi undersøgte også, om indførelsen af den nye flerfondstilgang resulterede i bedre samordning af støtten til lokal udvikling.

VI Denne revision følger også op på vores særberetning om Leader fra 2010, hvori vi vurderede, om Kommissionen havde afhjulpet de konstaterede svagheder. Formålet med denne beretning er at give indsigt i og fremsætte rettidige anbefalinger til Kommissionens igangværende evaluering af Leadermetoden.

VII Mere end et årti efter vores særberetning om Leader fra 2010, viser vores revision, at der er sket forbedringer på nogle områder, og at Leadermetoden fremmer lokalt engagement. Der er imidlertid begrænset dokumentation for, at fordelene ved Leadermetoden opvejer de omkostninger og risici, den indebærer.

VIII De fleste medlemsstater anvendte relevante procedurer til at udvælge og godkende lokale aktionsgrupper, men nogle anvendte mindre krævende kvalitetsstandarder ved udvælgelsen af lokale udviklingsstrategier. Vi konstaterede, at en medlemsstat ikke inkluderede kvalitetskriterier i sin udvælgelsesproces. Projektansøgnings- og godkendelsesprocessen var kompliceret (med op til otte trin) og omfattede ekstra administrative krav til projektejere sammenlignet med almindelige udgiftsprogrammer. De offentlige myndigheder dominerede ikke længere projektudvælgelsesorganerne (som vi konstaterede i 2010), men organerne var ofte ikke repræsentative for lokalsamfundet eller havde ikke en ligelig kønsfordeling.

IX Vi konstaterede, at lokale aktionsgrupper udvalgte projekter, som var i overensstemmelse med de brede mål, der var fastsat i deres lokale udviklingsstrategier. Nogle medlemsstater og lokale aktionsgrupper anvendte Leader til at finansiere nationale, regionale eller kommunale myndigheders vedtægtsmæssige opgaver eller andre aktiviteter, for hvilke der fandtes andre specifikke EU-finansieringsprogrammer og nationale finansieringsprogrammer.

X Selv om to af vores seks anbefalinger fra 2010 var blevet gennemført, konstaterede vi, at Kommissionens overvågnings- og evalueringsramme stadig ikke har dokumenteret, at Leader har yderligere fordele. I vores udtalelse fra 2018 om Kommissionens forslag til den nye fælles landbrugspolitik, understregede vi, at Kommissionen bør følge princippet om "evaluering først", når den gennemgår eksisterende lovgivning. Kommissionen er i færd med at evaluere fordelene ved Leader.

XI I betragtning af de yderligere omkostninger og risici i forhold til andre finansieringsmodeller og den fortsatte mangel på påviselige fordele anbefaler vi, at Kommissionen evaluerer omkostningerne og fordelene ved Leader og vurderer lokaludvikling styret af lokalsamfundet.

Indledning

Udviklingen i Leadermetoden

01 Leader blev indført i 1991 og er EU's deltagelsesbaserede, bottom-up-metode for politikken for udvikling af landdistrikter, som senere blev udvidet til kyst- og byområder. Den er centreret omkring lokale aktionsgrupper (LAG'er) og lokale aktionsgrupper inden for fiskeriet (FLAG'er), som består af medlemmer fra den private sektor og fra den offentlige sektor i landbo- eller kystsamfundene. Lokale aktionsgrupper motiverer samfundene ved at bidrage til udformningen af en lokal udviklingsstrategi og er ansvarlige for iværksættelse og finansiering af projekter, der opfylder lokale behov.

02 Bag Leadermetoden ligger der en forventning om, at den har en større merværdi end den traditionelle top-down-forvaltning af EU-midler. I Kommissionens faktablad fra 2006 om Leadermetoden beskrives den som værende baseret på syv nøgleelementer. Ifølge Leader er lokalbefolkningen de bedste eksperter til at fremme udviklingen på deres område ("bottom-up-tilgang"), der defineres som et lille sammenhængende område (10 000-150 000 indbyggere) med en lokal identitet ("områdebaseret tilgang"). I dette område samles lokale aktører i en lokal aktionsgruppe ("lokalt partnerskab"), som fremmer forbindelserne mellem lokale aktører ("netværkssamarbejde"). Desuden gennemfører lokale aktionsgrupper i forskellige regioner eller medlemsstater fælles projekter for at arbejde på fælles løsninger på lignende lokale udfordringer ("samarbejde"). Bottom-up-tilgange og samspil mellem forskellige sektorer på lokalt plan ("integreret og tværsektoriel strategi") bør mobilisere lokalt potentiale. Lokale grupper bør have de bedste forudsætninger for at finde integrerede lokale løsninger på lokale problemer og kan være mere fleksible og finde nye løsninger på den lokale udvikling ("innovation"). Deltagelse i den lokale beslutningstagning bør skabe større entusiasme og øget engagement og derved sikre en bedre og mere bæredygtig udvikling af landdistrikterne¹.

03 Som vi bemærkede i vores beretning fra 2010², søger Leadermetoden at fremme lokalt engagement og lokal myndiggørelse gennem udvikling af lokale strategier, gennemførelse og ressourcetildeling. Tilgangen benytter lokalsamfundenes ekspertise og erfaring til at definere deres udviklingsbehov.

04 Tildeling af disse opgaver til lokale aktionsgrupper skaber yderligere omkostninger og risici. Ekstraomkostningerne omfatter lokale aktionsgruppers udgifter til forberedelse og forvaltning af deres lokale udviklingsstrategiers gennemførelse og til støtte af støttemodtagere i forbindelse med projektudvikling. Disse omkostninger omfatter også medlemsstaternes udgifter til godkendelse af lokale aktionsgrupper (f.eks. ansættelse af konsulenter til at støtte godkendelsesprocessen).

05 Støtten fra Leader til lokale aktionsgruppers administrations- og driftsomkostninger er begrænset til 25 % af den samlede offentlige finansiering (EU plus national, regional eller lokal offentlig finansiering). Disse omkostninger omfatter fremme af gennemførelsen af strategien for lokaludvikling styret af lokalsamfundet og hjælp til potentielle støttemodtagere i forbindelse med projektudvikling.

06 De langvarige procedurer, ekstra krav til projektejere og potentielle interessekonflikter skaber yderligere risici. Andre risici stammer fra de beslutningstagende organer, der ikke er repræsentative for lokalsamfundet eller ikke har en ligelig kønsfordeling³.

07 Lokal beslutningstagning har potentiale til at give yderligere fordele. Ifølge Kommissionens vejledning til evaluering af Leadermetoden⁴ bør disse fordele komme til udtryk i:

• øget social kapital
• bedre lokal governance
• forbedrede projektresultater.

08 Programmets berettigelse hviler således ikke på økonomiske kriterier såsom markedssvigt eller relativt afsavn. Det finder nu anvendelse i alle landdistrikter, herunder dem, hvor de økonomiske resultater ligger markant over EU-gennemsnittet. En nylig undersøgelse fra Kommissionen konstaterede, at halvbymæssige landområder drog større nytte af de seneste økonomiske og demografiske udviklinger end de perifere landområder⁵.

09 I 2014-2020 var Leader en obligatorisk del af alle programmer for udvikling af landdistrikter. I denne periode pålagde EU-lovgivningen alle medlemsstater, undtagen Kroatien, at anvende mindst 5 % af deres midler til landdistriktsudvikling til Leader. Kroatiens minimumsbidrag i programmeringsperioden 2014-2020 var fastsat til halvdelen af de øvrige medlemsstaters bidrag, dvs. 2,5 %. Ifølge data fra Kommissionen var den planlagte EU-finansiering til Leader på 7 milliarder euro i programmeringsperioden 2014-2020 (ca. 7 % af den samlede finansiering til udvikling af landdistrikter). Det samlede antal Leaderprojekter (i perioden 2014-2020) var 143 487 euro ved udgangen af 2020. Programmerne for udvikling af landdistrikterne er blevet forlænget til at dække 2021 og 2022.

10 EU's fiskeripolitik har anvendt Leadermetoden siden 2007, og i perioden 2014-2020 blev der indført lokaludvikling styret af lokalsamfundet (CLLD). Dette ajourførte koncept anvender Leadermetoden i alle de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) undtagen Samhørighedsfonden⁶. Udviklingen i Leadermetoden som illustreret i figur 1 førte til en betydelig stigning i den finansielle støtte og antallet af lokale aktionsgrupper, navnlig i begyndelsen af programmeringsperioden 2007-2013.

11 I perioden 2014-2020 planlagde EU at yde finansiering på op til 9,2 milliarder euro til Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet (jf. tabel 1). Den samlede offentlige finansiering (herunder national finansiering) forventedes at nå op på 12,5 milliarder euro. Størstedelen af denne finansiering (76 % af det planlagte beløb og 84 % af det beløb, der blev anmeldt i 2020) vedrørte udvikling af landdistrikter.

12 Medlemsstaternes nationale og (afhængigt af deres politiske struktur) regionale myndigheder udarbejdede programmeringsdokumenter såsom partnerskabsaftaler og operationelle programmer og programmer for udvikling af landdistrikterne. Disse dokumenter fastlægger nationale og regionale finansieringsprioriteter. Kommissionen undersøgte og godkendte dokumenterne. Kommissionen har det overordnede ansvar for udgifterne, men medlemsstaterne godkendte lokale aktionsgrupper og deres lokale udviklingsstrategier, behandlede projektansøgninger og betalingsanmodninger og overvågede og evaluerede resultater. Figur 2 viser de centrale ansvarsområder for Leadermetodens aktører.

13 Kommissionen har fastsat følgende indikatorer⁷ og mål⁸ for overvågning af Leaderprogrammet i perioden 2014-2020:

• procentdel af befolkningen i landdistrikter, som er omfattet af lokale udviklingsstrategier (mål om 53,5 %)
• procentdel af befolkningen i landdistrikter, der nyder godt af forbedrede tjenesteydelser/infrastrukturer (mål om 16,4 %)
• job skabt under støttede Leaderprojekter (mål om 44 109 job).

Bilag I angiver de specifikke indikatorer og mål vedrørende Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet, som er fastsat i forordningerne for de forskellige EU-fonde.

14 Medlemsstaterne kan vælge mellem at støtte lokale aktionsgrupper fra én EU-fond ("enkeltfondstilgang") eller flere fonde ("flerfondstilgang"). De kunne også udpege en fond som den "ledende fond", som skal dække alle administrationsomkostninger for de lokale aktionsgrupper. I 2014-2020 anvendte 17 af de 28 medlemsstater flerfondstilgangen med forskellige kombinationer af fonde med det formål bedre at koordinere den lokale udviklingsstøtte og styrke forbindelserne mellem landdistrikter, byområder og fiskeriområder (jf. figur 3).

15 I 2021-2027 er Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet omfattet af forordningen om fælles bestemmelser (EU) 2021/1060. Nye regler for den fælles landbrugspolitik, som trådte i kraft i december 2021⁹, finder anvendelse på Leader.

16 Som anført i punkt 12 skal medlemsstaterne beskrive deres tilgange for Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet i deres relevante programmer. Medlemsstaterne er begyndt at indsende deres nye operationelle programmer til Kommissionen med henblik på godkendelse, og de skulle indsende deres strategiske planer for den fælles landbrugspolitik, herunder finansiering af udvikling af landdistrikterne fra Leader, inden udgangen af 2021. Lovrammen giver mulighed for finansiering af initiativer under Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet, der begynder i 2022¹⁰. I mellemtiden vil udgifterne til Leader fortsætte på grundlag af ubrugte midler fra den foregående periode.

Tidligere revision

17 Vi konstaterede svagheder i forbindelse med forvaltningen af Leader i vores årsberetning for 2000¹¹. I en særberetning fra 2010¹² konstaterede vi, at lokale aktionsgrupper havde gennemført mange projekter, der var til gavn for de lokale virksomheder og lokalsamfund. Vi noterede også svagheder vedrørende:

• projektudvælgelsesprocedurer, hvor beslutningstagningen var domineret af offentlige myndigheder, og reglerne om potentielle interessekonflikter var uklare
• anvendelse af bottom-up-tilgangen, hvor nogle lokale aktionsgrupper ikke formåede at fremme lokalt engagement
• lokale aktionsgruppers tendens til at udvikle lokale løsninger, der adskilte sig fra almindelige foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, f.eks. finansiering af projekter, der kunne være blevet finansieret under andre udgiftsprogrammer
• overvågning og evaluering, navnlig vedrørende de fordele, der er opnået via Leadermetoden.

18 I 2013 offentliggjorde vi en opfølgende vurdering¹³, der viste visse forbedringer. Disse forbedringer omfattede klarere regler for de lokale aktionsgruppers beslutningstagende udvalg (jf. punkt 17, underpunkt 1), men de fleste svagheder var der stadig. En ajourført vurdering af disse spørgsmål findes i bilag II.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

19 Leadermetoden har til formål at fremme lokalt engagement og lokal myndiggørelse (jf. punkt 03), hvilket medfører ekstra omkostninger og risici (jf. punkt 04 og 05). Disse ekstra omkostninger og risici er berettigede, hvis de opvejes af yderligere fordele sammenlignet med EU's almindelige (top-down) udgiftsprogrammer (navnlig EU's program for udvikling af landdistrikterne). Det overordnede revisionsspørgsmål var: "Har Leader/lokaludvikling styret af lokalsamfundet givet fordele, der berettiger de yderligere omkostninger og risici?". Med henblik på at vurdere dette undersøgte vi:

1. om Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet fremmede lokalt engagement
2. om Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet resulterede i projekter med påviselige fordele i form af lokal governance, øget social kapital og forbedrede resultater.
3. om indførelsen af den nye flerfondstilgang resulterede i bedre samordning af støtten til lokal udvikling.

20 I denne revision følges der også op på vores tidligere revision (jf. punkt 17 og 18), og det vurderes, om Kommissionen mere end et årti senere har afhjulpet de konstaterede svagheder. Formålet med denne beretning er at give indsigt i og fremsætte rettidige anbefalinger til Kommissionens igangværende evaluering af Leadermetoden.

21 Vi dækkede perioden 2014-2020. Vi undersøgte ti medlemsstater i forbindelse med denne revision, som omfatter to lokale aktionsgrupper i hver medlemsstat. I Tyskland fokuserede vi på Sachsen og i Portugal på fastlandet (dvs. ekskl. Madeira og Azorerne). Vores udvælgelse af medlemsstater sigtede mod geografisk balance og dækning af både enkeltfonds- og flerfondstilgangen samt højere og lavere satser for udgifter under Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet (jf. figur 4).

22 Vi udvalgte de lokale aktionsgrupper baseret på tildelte midler, den anvendte type EU-midler samt det område og den befolkning, der var omfattet.

23 Vi undersøgte:

• organisation og procedurer i alle udvalgte medlemsstater og lokale aktionsgrupper, baseret på dokumentation og besvarelser af revisionsspørgeskemaer
• oplysninger om 95 projekter, der blev udvalgt på grundlag af deres omkostninger (lave, mellemstore og høje), de berørte sektorer og de anvendte EU-midler. Disse projekters samlede omkostninger beløber sig til 7,5 millioner euro med EU-finansiering på 4,9 millioner euro (jf. bilag III)
• Kommissionens aktiviteter i forbindelse med Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet via dokumentgennemgange og videomøder med:
  • de fire ansvarlige generaldirektorater (Landbrug og Udvikling af Landdistrikter (GD AGRI), Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion (GD EMPL), Maritime Anliggender og Fiskeri (GD MARE) og Regionalpolitik og Bypolitik (GD REGIO))
  • medlemsstaternes myndigheder
  • repræsentanter for lokale aktionsgrupper
  • projektejere
  • interessentorganisationer og internationale eksperter.

Bemærkninger

Lokale aktionsgrupper fremmer lokalt engagement, men medfører yderligere omkostninger og langsomme godkendelsesprocesser

24 I de følgende afsnit drøfter vi, hvordan medlemsstaterne og lokale aktionsgrupper fremmede lokalt engagement og til hvilke omkostninger. Vi begynder med at analysere Leaders omkostninger. Derefter undersøger vi, hvordan medlemsstaterne godkendte lokale aktionsgrupper og deres strategier og herefter, hvordan lokale aktionsgrupper udvalgte Leaderprojekter.

Lokale aktionsgrupper medfører yderligere omkostninger

25 Som forklaret i indledningen er lokale aktionsgrupper kernen i Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet. De kan modtage EU-finansiering til forskellige formål (jf. figur 5). Medlemsstater, regioner, lokale aktionsgrupper og projektejere skal også yde en del af finansieringen.

26 Medlemsstaterne bør skabe de rette betingelser for, at lokale aktionsgrupper kan udføre deres opgaver, navnlig bringe forskellige lokale interessenter sammen og støtte dem i udviklingen af projekter, der gavner lokal udvikling. Med henblik herpå bør de give autonomi til de lokale aktionsgrupper og begrænse deres administrative byrde til et minimum¹⁴.

27 Leaders deltagelsesbaserede tilgang indebærer yderligere forvaltningsstrukturer og aktiviteter til støtte for strategien for lokaludvikling, hvilket medfører ekstra omkostninger. Forordningen fastsætter loftet for disse administrations- og driftsomkostninger til 25 % (jf. punkt 05). Nogle medlemsstater sænkede dette loft yderligere til 20 %.

28 Tabel 2 giver et overblik over planlagt og betalt Leaderfinansiering (pr. udgangen af 2020) i programmeringsperioden 2014-2020. Den viser, at medlemsstaterne planlagde at bruge 17 % på lokale aktionsgruppers administrations- og driftsomkostninger. Dette ligger inden for de grænser, der er fastsat i EU-lovgivningen.

29 Ifølge Kommissionens rapportering tegnede lokalsamfundsprojekterne sig ved udgangen af 2020 for 3,1 milliard euro eller 72 % af de rapporterede Leaderudgifter. Samlet set brugte de lokale aktionsgrupper kun lidt på samarbejdsaktiviteter (2 %) samt på udgifter til forberedelser (2 %). De lokale aktionsgruppers administrations- og driftsomkostninger beløb sig til 1,04 milliarder euro (24 % af de samlede udgifter på daværende tidspunkt). I flere medlemsstater, hvor de rapporterede udgifter til Leaderprojekter var lave, var andelen af disse omkostninger høj. For de lokale aktionsgrupper i Grækenland, Portugal og Slovakiet var de f.eks. i samme størrelsesorden eller oversteg det beløb, der blev brugt på projekter, ved udgangen af 2020. Betalinger for perioden 2014-2020 kan foretages indtil udgangen af 2023, og andelen af administrationsudgifter sammenlignet med projektudgifter falder generelt i løbet af programmeringsperioden.

30 Tabel 3 viser fordelingen af de indberettede udgifter i ti udvalgte medlemsstater og regioner. Figur 6 sammenligner den med den samlede planlagte finansiering til Leader. I gennemsnit havde medlemsstaterne rapporteret 39 % af deres planlagte Leaderprojektfinansiering som betalt. Estland havde betalt 72 % af sin planlagte projektfinansiering, Grækenland 13 %, og Slovakiet havde endnu ikke betalt for noget projekt.

De fleste medlemsstater anvendte relevante procedurer til at godkende lokale aktionsgrupper, men nogle anvendte ikke et minimumskvalitetskrav ved udvælgelsen af lokale udviklingsstrategier

31 Medlemsstaterne bør støtte lokale aktionsgrupper i udarbejdelsen af deres lokale udviklingsstrategier, både finansielt (forberedende støtte) og via klare kvalitetskrav og vejledning. De bør derefter vurdere lokale aktionsgrupper på en retfærdig og gennemsigtig måde inden for den fastsatte tidsramme og kun godkende dem, der leverer strategier, som opfylder kvalitetsstandarderne.

32 Lokale aktionsgrupper bør inddrage deres lokalsamfund i processen med at udvikle deres strategier via en kombination af metoder, som f.eks. uddannelsesarrangementer, workshopper eller seminarer, hvor der drages fordel af deres kendskab til lokalområdet. I vores tidligere særberetning om Leader bemærkede vi svagheder i den måde, lokale aktionsgrupper fremmede lokalt engagement på. Denne gang konstaterede vi, at alle lokale aktionsgrupper havde gennemført sådanne aktiviteter og udviklet deres lokale udviklingsstrategier via en bottom-up-proces.

33 Medlemsstaterne skulle fastsætte kriterier for godkendelse af lokale aktionsgrupper og vurdere de foreslåede strategier i forhold til dem. Processen omfattede en interessetilkendegivelse eller flere indkaldelser af forslag; udarbejdelse af udkast til strategier; medlemsstaternes vurdering af strategierne og, hvor det var nødvendigt, revision. Medlemsstaterne skulle udvælge strategier og godkende lokale aktionsgrupper ved udgangen af 2017 (to år efter, at afholdelsen af udgifterne begyndte på andre områder af den fælles landbrugspolitik)¹⁵. De fleste andre medlemsstater opnåede dette i 2016, Irland og Tjekkiet var længere tid om det, og Slovakiet afsluttede godkendelsen i marts 2018 (jf. figur 7 og tekstboks 1).

34 Samlet set konstaterede vi, at medlemsstaterne havde støttet og overvåget godkendelsesprocessen godt via workshopper, uddannelsesarrangementer og kapacitetsopbyggende øvelser for lokale aktionsgrupper. En række forvaltningsmyndigheder ydede vejledning til lokalsamfundene i form af informationsmateriale, en håndbog eller oprettelse af kontaktpunkter for spørgsmål.

35 Kommissionen havde anbefalet, at medlemsstaterne skulle vurdere lokale udviklingsstrategier på grundlag af kvalitetsstandarder og i konkurrence med hinanden¹⁶. Via denne tilgang sigtede Kommissionen mod at sikre, at de valgte lokale aktionsgrupper var dem, der præsenterede strategier, som opfyldte minimumskvalitetskrav.

36 Medlemsstaterne skulle definere vurderingskriterier for udvælgelse af lokaludviklingsstrategier. Disse kriterier omfattede definitionen af kvalitetsstandarder, som alle strategier skulle opfylde¹⁷. Vi konstaterede, at ni medlemsstater definerede kvalitetsstandarder, men i Tjekkiet, Grækenland og Slovakiet, var standarderne mindre krævende. Rumænien definerede ikke disse standarder.

37 Tabel 4 giver en oversigt over antallet af strategier, der er indgivet og udvalgt for hver medlemsstat, der er omfattet af vores revision. Seks medlemsstater valgte alle de lokale aktionsgrupper, der indgav deres strategier. Rumænien fordoblede antallet af oprindeligt planlagte lokale aktionsgrupper (fra 120 til 239).

Lokale aktionsgrupper har godkendt projekter langsommere end forventet

38 For at udvælge projekter, der gavner den lokale udvikling, bør lokale aktionsgrupper fastlægge kriterier, der er hensigtsmæssige for deres lokalområde, og anvende rimelige og gennemsigtige procedurer. Støtten fra Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundene er tilgængelig for:

• projekter i lokalsamfundet
• samarbejdsaktiviteter mellem to eller flere lokale aktionsgrupper fra den samme medlemsstat eller forskellige lande (i og uden for EU).

39 Syv ud af ti medlemsstater anvendte onlineansøgninger, forenklede omkostningsmuligheder eller andre værktøjer til at lette udvælgelsesprocessen. I fire medlemsstater (Grækenland, Portugal, Tjekkiet og Slovakiet) var projektansøgnings- og godkendelsesprocessen særlig kompliceret og tidskrævende.

40 Processen omfattede op til otte trin og tog i gennemsnit ca. et år med ekstreme tilfælde på over to år. Ansøgerne skulle først ansøge den lokale aktionsgruppe, som kontrollerede støtteberettigelsen, og om projektet var i overensstemmelse med den lokale udviklingsstrategi. Derefter indgav de deres ansøgning til de ansvarlige myndigheder. I Grækenland skulle ansøgerne indgive både en elektronisk ansøgning og en papiransøgning. Disse ekstra administrative krav bidrog til en situation, hvor medlemsstaterne på tidspunktet for vores revision havde afsluttet og betalt for relativt få projekter (39 % af de planlagte Leaderprojektudgifter).

41 Ifølge Kommissionens vejledning bør lokale udviklingsstrategier tjene lokale formål, og de udvalgte projekter bør bidrage til strategiernes mål¹⁸. De lokale aktionsgrupper fastsætter temmelig generelle mål og projektudvælgelseskriterier i deres lokale udviklingsstrategier. Dette gjorde det muligt for de lokale aktionsgrupperat udvælge en bred vifte af projekter.

Leadermetoden fremmer lokalt engagement, men kvinder og unge er underrepræsenterede i lokale aktionsgrupper

42 Lokale aktionsgrupper skaber et forum for kommunikation i lokalsamfundene til udformning og gemmeførelse af lokale udviklingsstrategier via iværksættelse, udvikling og finansiering af lokale projekter. De spiller en rolle med hensyn til at bringe lokalsamfundene sammen og engagere dem i lokal udvikling. Leadermetoden benytter lokalsamfundenes ekspertise og erfaring til at definere deres udviklingsbehov. Desuden blev denne metode udviklet for at skabe en platform for kommunikation mellem forskellige forvaltningsniveauer, fra lokalsamfund til regionale og nationale myndigheder, og for at tilskynde til et sådant tættere samarbejde.

43 Lokale aktionsgrupper bør være repræsentative for deres lokalsamfund og inddrage alle relevante lokale interessenter. Ifølge lovgivningen må ingen specifik interessentgruppe repræsentere mere end 49 % af en lokal aktionsgruppes stemmerettigheder, og andelen af stemmer fra offentlige myndigheder i projektudvælgelsesprocessen skal være under 50 %¹⁹. Ifølge Kommissionens vejledning bør beslutningstagende organer også have en ligelig kønsfordeling og en rimelig repræsentation af specifikke målgrupper såsom unge, etniske minoriteter og dårligt stillede personer²⁰.

44 Vi konstaterede, at de lokale aktionsgrupper, vi undersøgte, udgjorde et forum for lokal kommunikation og opfyldte de retlige krav vedrørende sammensætningen af gruppernes beslutningstagende organer. Det betød, at offentlige myndigheder ikke længere dominerede processen (som vi konstaterede det i 2010). Vores analyse viste, at 60 % eller mere af stillingerne i 10 af de 18 lokale aktionsgrupper, som vi modtog data fra, var besat af mænd. De unge var underrepræsenterede. 16 af de 20 lokale aktionsgrupper, vi undersøgte, havde ingen under 30 år i deres beslutningstagende organer²¹. Dette skaber en risiko for, at de beslutningstagende organer ikke tager hensyn til de unges synspunkter og interesser i beslutningsprocessen.

Yderligere fordele ved Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet er stadig ikke påvist

45 I vores tidligere særberetning om Leader, konkluderede vi, at der ikke var tilstrækkelig dokumentation for merværdien af Leadermetoden, og vi anbefalede Kommissionen hurtigst muligt at tage skridt til at sikre, at den gør rede for Leaders merværdi og forsvarlige økonomiske forvaltning. Som nævnt i punkt 07 forventer Kommissionen, at Leader kommer til udtryk i forbedrede projektresultater og øget social kapital og bedre lokal governance.

46 I de følgende afsnit ser vi på hvert af disse aspekter og undersøger først, om Kommissionen i løbet af det seneste årti har gjort fremskridt med hensyn til at gøre rede for fordelene ved Leader. Derefter undersøger vi, om lokaludviklingsprojekterne under Leader gav forbedrede resultater, og endelig om der er dokumentation for, at Leadermetoden fører til øget social kapital og bedre governance i lokalsamfundene.

Kommissionen er begyndt at evaluere fordelene ved Leader

47 Vores gennemgang af det relevante overvågnings- og evalueringssystem viste, at en af de vigtigste anbefalinger i særberetningen om Leader fra 2010 om at gøre rede for fordelene ved Leader ikke var blevet gennemført fuldt ud (jf. punkt 17 og bilag II).

48 Som forklaret i punkt 13 overvåger og rapporterer Kommissionen om Leaderprogrammets resultater ved hjælp af tre indikatorer, der er fastsat i forordningen. Tabel 5 viser data om Leader i den årlige aktivitetsrapport for 2019 fra Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter:

49 Disse indikatorer understøtter ikke en meningsfuld vurdering af omkostningerne og fordelene ved Leadermetoden. I vores tidligere beretninger, herunder Den Europæiske Revisionsrets beretning om EU-budgettets performance for 2019²², bemærkede vi, at de anvendte indikatorer hovedsagelig er input- og outputindikatorer og ikke måler udgiftsprogrammernes resultater eller merværdi. I vores beretning fra 2010 om Leader anbefalede vi, at Kommissionen hurtigst muligt skulle tage skridt til at sikre, at den kan gøre rede for fordelene ved Leadermetoden, og at overvågningen skulle være direkte rettet mod indikatorer for sådanne fordele, produktivitet og effektivitet snarere end gennemførelse.

50 Lovgivningen kræver, at Kommissionen vejleder medlemsstaterne i, hvordan de kan foretage evalueringer af deres programmer for udvikling af landdistrikterne og operationelle programmer. Programevalueringerne ved udgangen af perioden, de efterfølgende evalueringer, gennemføres af Kommissionen eller af medlemsstaterne i tæt samarbejde med Kommissionen²³.

51 Kommissionen udsendte to vejledninger til støtte for medlemsstaternes evaluering af Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet i programmeringsperioden 2014-2020: retningslinjer for evaluering²⁴ og en evalueringshåndbog²⁵. Kommissionen skal også udarbejde en sammenfattende rapport af medlemsstaternes efterfølgende evalueringer senest den 31. december 2025 for de operationelle programmer og senest den 31. december 2027 for programmer for udvikling af landdistrikterne²⁶.

52 I programmeringsperioden 2007-2013 skulle Kommissionen forelægge den sammenfattende rapport om udvikling af landdistrikterne senest den 31. december 2016²⁷. Rapporten blev færdiggjort i april 2018 og offentliggjort i juli 2020²⁸. Den indeholdt et kort afsnit om Leader, men gav ikke en vurdering af fordelene ved Leader.

53 Kommissionen har endnu ikke offentliggjort sin egen evaluering af Leadermetoden. I vores udtalelse fra 2018 om Kommissionens forslag til den nye fælles landbrugspolitik anbefalede vi, at Kommissionen bør følge princippet om "evaluering først", når den gennemgår lovgivning²⁹. Kommissionen er på nuværende tidspunkt i gang med at evaluere indvirkningen på den afbalancerede territoriale udvikling af den del af Leadermetoden, som er finansieret af Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne. Formålet med evalueringen er at undersøge relevans, effektivitet, sammenhæng og merværdi³⁰. Kommissionen planlægger at offentliggøre evalueringen i 2023.

Medlemsstaterne anvendte Leader til at finansiere projekter, der stammede fra lokale strategier, men for nogle fandtes der andre specifikke udgiftsprogrammer

54 I mangel af en evaluering fra Kommissionen eller relevante overvågningsdata, der gjorde rede for fordelene ved Leaderprojekterne, vurderede vi, om Leader og lokaludviklingsprojekter styret af lokalsamfundet havde potentiale til at bidrage til lokal udvikling og leverede forbedrede resultater. Det gjorde vi ved at analysere, om de tog udgangspunkt i de lokale udviklingsstrategier (jf. punkt 41), som var udarbejdet af de lokale aktionsgrupper og dermed havde potentiale til at opfylde lokale behov. Vi anvendte også Kommissionens evalueringsretningslinjer, som definerer forbedrede resultater med hensyn til projekttyper på grundlag af en sammenligning med gennemførelse uden Leadermetoden³¹.

55 Vi vurderede 95 projekter ud fra de kriterier, som er anført i punkt 54. Vi baserede dette på de lokale aktionsgruppers selvevalueringer. Vi undersøgte troværdigheden af disse selvevalueringer og drøftede vores vurdering med myndighederne og en række projektejere.

56 Vi konstaterede, at disse projekter adresserede de brede generelle mål, som er fastsat i de lokale udviklingsstrategier (jf. punkt 41). En række projekter havde potentiale til at bidrage til lokaludviklingen. Vi identificerede også projekter, der supplerer lovbestemte forpligtelser og ikke er dækket af specifikke ordninger.

57 Vi konstaterede imidlertid, at nogle af de medlemsstater, der var omfattet af vores revision, anvendte Leader eller lokaludviklingsmidler styret af lokalsamfundet til at finansiere projekter, der typisk er lovfæstede opgaver for nationale, regionale eller kommunale myndigheder (såsom finansiering af veje eller gadebelysning i landsbyer). Desuden fandt vi projekter, som specifikt er omfattet af foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne uden for Leader og af andre EU-udgiftsprogrammer (jf. tekstboks 2).

58 Tyskland (Sachsen) anvendte f.eks. Leader til at finansiere en bred vifte af basale tjenesteydelser i landdistrikterne. Det tildelte 364,3 millioner euro, svarende til 41,5 % af dets planlagte finansiering til udvikling af landdistrikterne, til Leader - den højeste andel blandt alle medlemsstater og regioner i EU. Almindelige lokalforvaltningsaktiviteter i Tyskland (Sachsen) måtte derfor gå gennem lokale aktionsgrupper. Dette omfattede finansiering af landsbyveje, vejbelysning og vedligeholdelse samt projekter til udvidelse af børnehaver. Ifølge midtvejsevalueringsrapporten om udvikling af landdistrikter havde Sachsen pr. 30. juni 2019 anvendt Leadermidler til at finansiere 112 gadelysprojekter (til en værdi af 5,5 millioner euro i offentlige udgifter), 84 landsbyveje (13 millioner euro) og 62 børnehaveprojekter (6,3 millioner euro)³².

59 Det var en sådan situation, vi konstaterede i 2010. På det tidspunkt var Kommissionen enig i, at Leader i princippet ikke bør støtte de almindelige lokalforvaltningsaktiviteter. I vores særberetning fra 2015 om EU-støtte til infrastruktur i landdistrikterne³³ fremsatte vi lignende bemærkninger om finansieringen af veje i landdistrikterne i Tyskland (Sachsen) og anbefalede, at medlemsstaterne sikrer, at EU's midler til udvikling af landdistrikterne ikke erstatter andre offentlige midler, der er afsat til samme politikområde.

60 I Irland og Sverige konstaterede vi, at dette stort set blev undgået på grund af disse landes støtteberettigelsesregler:

• De irske myndigheder udelukkede en række sektorer og aktiviteter, for hvilke der fandtes andre finansieringsmuligheder, fra Leader, herunder landbrug, renovering af privat beboelsesejendom og generelle vedligeholdelsesarbejder udført af offentlige organer samt projekter, der allerede modtog anden EU-finansiering eller national finansiering.
• Sverige havde regler mod finansiering af omkostninger vedrørende udførelse af lovbestemte opgaver eller opfyldelse af EU-retlige eller nationale lovkrav (f.eks. overholdelse af et EU-direktiv). Det krævede også, at Leader og lokaludviklingsprojekter styret af lokalsamfundet skulle være til gavn for det bredere lokalsamfund og ikke blot individuelle projektejere.

Selv om forholdene i de enkelte medlemsstater er forskellige, er disse regler efter vores opfattelse god praksis, der kan bidrage til en forsvarlig økonomisk forvaltning af Leaderprogrammet.

Eksperterne mener, at det er vanskeligt at vurdere visse potentielle fordele ved Leadermetoden, men vi fandt dokumentation for, at det kunne gøres

61 Ud over bedre projektresultater definerer Kommissionen fordelene ved Leader i form af øget social kapital og bedre governance. Kommissionens retningslinjer for evaluering indeholder følgende definitioner:

• Social kapital er et flerdimensionelt begreb, der omfatter elementer fra sociale organisationer såsom netværk, normer og social tillid, der fremmer samordning og samarbejde til gensidig fordel.
• Governance omfatter institutioner, processer og mekanismer, via hvilke offentlige, økonomiske og civilsamfundsmæssige interessenter giver udtryk for deres interesser, udøver deres rettigheder, opfylder deres forpligtelser og når til enighed via mægling.

62 Faglitteraturen viser, at der er en række udfordringer forbundet med at forsøge at måle forbedringer inden for social kapital og lokal governance, herunder en almindeligt accepteret definition af disse begreber³⁴. Eksperterne erkender således, at det er vanskeligt at evaluere disse potentielle fordele ved Leader.

63 Ud over Kommissionens sammenfattende rapport (jf. punkt 52) analyserede vi de efterfølgende evalueringsrapporter fra de medlemsstater, der var omfattet af vores revision, hovedsagelig fra perioden 2007-2013, for at finde dokumentation for en forbedring af den sociale kapital og den lokale governance. De fleste medlemsstaters efterfølgende rapporter dækkede ikke disse begreber. Den svenske efterfølgende evaluering for 2007-2013 indeholdt eksplicitte resultater vedrørende lokal governance. Efter evaluatorernes opfattelse havde Leader ikke bidraget positivt til "vertikal styring", dvs. til de lokale aktionsgruppers stilling i forhold til andre myndigheder og institutioner. Med hensyn til "horisontal forvaltning", dvs. samarbejde med andre regionale interessenter, understregede evaluatorerne, at Leader havde resulteret i, at repræsentanter for både lokale virksomheder og civilsamfundet var blevet inddraget i lokale offentlige anliggender.

Flerfondstilgangen gør finansieringen af lokale udviklingsprojekter mere kompleks

64 De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) består af fem forskellige finansieringsstrømme, hver med deres egne specifikke regler (jf. punkt 10). Dette kræver samordning mellem de ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne for at sikre synergier og undgå overlapninger på program- og projektniveau. Lovgivningen for programmeringsperioden 2014-2020 adresserer udtrykkeligt behovet for en sådan samordning³⁵.

65 Ifølge Kommissionen er det nyttigt og praktisk at nedsætte fælles overvågningsudvalg for de forskellige programmer. Vi konstaterede, at blot fire af de ti medlemsstater, der var omfattet af vores revision, havde gjort dette.

66 Medlemsstaterne fandt imidlertid andre løsninger for at lette informationsstrømmen. Forvaltningsmyndighederne for hver af de individuelle fonde i Østrig og Tyskland (Sachsen) var repræsenteret i overvågningsudvalgene for alle de øvrige fonde. Estland havde oprettet en fælles forvaltningsmyndighed for fondene for udvikling af landdistrikter og fiskeri.

67 De to finansieringsstrømme (Den Europæiske Garantifond for Landbruget og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne) under den fælles landbrugspolitik vil blive planlagt gennem de strategiske planer under den fælles landbrugspolitik som led i reformen efter 2020. Som følge heraf kan udviklingen af landdistrikterne have en løsere forbindelse til de tre andre finansieringsstrømme (Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond Plus og Den Europæiske Hav-, Fiskeri- og Akvakulturfond).

68 Kommissionen forventede, at flerfondstilgangen vil udvide viften af lokale sektorer, interessenter og projektejere, der er involveret i lokale aktionsgrupper, og dermed styrke det lokale samarbejde. De forventede endvidere, at medtagelsen af fire EU-fonde ville sætte lokale aktionsgrupper i stand til at opfylde mere komplekse lokale behov i højere grad og med flere penge.

69 Kommissionen har ikke fremlagt fuldstændige tal med hensyn til, hvor mange lokale aktionsgrupper, der anvender flerfondstilgangen. Ifølge de senest tilgængelige samlede data³⁶ blev 3 337 grupper godkendt i alle medlemsstater (herunder Det Forenede Kongerige) for programmeringsperioden 2014-2020. Af disse anvendte 813 (24 %) mere end én EU-fond (jf. figur 8). De fleste af disse multifinansierede lokale aktionsgrupper anvendte en kombination af finansiering fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne, Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Den Europæiske Socialfond, og i hele EU anvendte ni grupper alle fire disponible fonde (otte i Sverige og én i Polen).

70 Flerfondstilgangen var ny for de lokale aktionsgrupper og medlemsstaternes myndigheder, og de lokale aktionsgrupper beskæftigede sig for første gang med de sociale og regionale fonde. Derfor blev behovet for klare linjer for ansvar og beslutningstagning understreget i Kommissionens vejledning³⁷. Dette krævede koordinering mellem de ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne, ikke mindst for at give lokale aktionsgrupper klare regler og retningslinjer, ideelt set fra et enkelt kontaktpunkt.

71 Blandt de medlemsstater, der var omfattet af vores revision, havde Sverige de mest strømlinede ordninger for forvaltning af flerfondstilgangen. Det havde udpeget en enkelt forvaltningsmyndighed og en fondskoordinationsgruppe og havde kun tre relaterede programmer: et nationalt program for udvikling af landdistrikterne, et nationalt fiskeriprogram og et nationalt program for finansiering af lokaludvikling styret af lokalsamfundet fra de regionale og sociale fonde.

72 I Tjekkiet og Portugal gjorde kombinationen af forskellige fonde med forskellige mål og regler og forskellige forvaltningsmyndigheder, der anvender forskellige regler og retningslinjer, derimod flerfondstilgangen vanskeligere at forvalte ifølge forvaltningsmyndighederne. (Figur 9 viser forskellige ordninger for forvaltning af flerfondstilgangen i Sverige, Tjekkiet og Portugal). Vi fandt ingen dokumentation i Kommissionens bemærkninger til medlemsstaternes årlige gennemførelsesrapporter eller i referater fra deres årlige møder om, at Kommissionen havde grebet ind, f.eks. ved at give skriftlig feedback om forvaltningen af flerfondstilgangen til medlemsstaterne eller ved at kræve handlingsplaner, hvor det var nødvendigt.

73 Kommissionen har indført nogle nye elementer for programmeringsperioden 2021-2027 med henblik på at forenkle flerfondstilgangen:

• Medlemsstaterne skal iværksætte en fælles indkaldelse af interessetilkendegivelser (med deltagelse af alle berørte fonde) med henblik på at udvælge lokale udviklingsstrategier og lokale aktionsgrupper og nedsætte et fælles udvalg til at overvåge gennemførelsen af disse strategier³⁸.
• Hvis en medlemsstat vælger en ledende fond, finder den pågældende fonds regler anvendelse på den lokale udviklingsstrategi som helhed (dvs. forvaltning og kontrol af alle projekter), mens gennemførelse, overvågning og betalinger til de enkelte projekter stadig er underlagt reglerne for den fond, der finansierer det pågældende projekt³⁹.

Vi konstaterede, at fælles indkaldelser af interessetilkendegivelser endnu ikke var mulige ved udgangen af december 2021. Kommissionen oplyste os om, at dette skyldtes forlængelsen af overgangsperioden for den nye fælles landbrugspolitik (herunder Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne) indtil 2022, hvilket betød, at reglerne for 2014-2020 fortsat ville finde anvendelse.

74 I Sverige mente myndighederne trods den indførte strømlining, at flerfondsmidlerne var ineffektive og dyre at forvalte, navnlig fordi fiskeri-, regional- og socialfondene tilsammen kun tegnede sig for 20 % af finansieringen til lokaludvikling styret af lokalsamfundet i perioden 2014-2020. De bestilte en undersøgelse, der vurderede finansieringen af alle initiativer inden for lokaludvikling styret af lokalsamfundet fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne⁴⁰, og som konstaterede, at lokale aktionsgrupper i 2014-2020 havde støttet lignende projekter under forskellige fonde (f.eks. på områderne turisme og integration), og at mere end 90 % af alle de projekter, der modtog støtte under de tre andre fonde, kunne være blevet finansieret med midler fra landdistriktsudvikling.

75 Som følge heraf vil Sverige sandsynligvis indstille flerfondstilgangen. Vi modtog blandede besvarelser fra de andre interviewede medlemsstaters myndigheder, hvoraf det fremgik, at de fleste af dem ikke er stemt for at anvende flerfondstilgangen i den nuværende og fremtidige programmeringsperiode.

Konklusioner og anbefalinger

76 I vores revision undersøgte vi, om Leadermetoden gav fordele, der berettigede dens yderligere omkostninger og risici, navnlig sammenlignet med EU's almindelige (top-down) udgiftsprogrammer.

77 Mere end et årti efter vores sidste særberetning om Leader, konstaterede vi, at der er sket forbedringer på nogle områder, og at Leader skaber strukturer, der fremmer lokalt engagement. Leadermetoden medfører imidlertid højere administrations- og driftsomkostninger og langsomme godkendelsesprocesser og har ikke resulteret i projekter med påviselige yderligere fordele. Samlet set konkluderer vi, at der er begrænset dokumentation for, at fordelene ved Leadermetoden opvejer de omkostninger og risici, den indebærer.

78 Leader har på grund af sin deltagelsesbaserede tilgang høje administrations- og driftsomkostninger. Loftet for disse omkostninger er i henhold til EU-forordningen 25 %. I programmeringsperioden 2014-2020 planlagde medlemsstaterne at bruge 17 % på administrations- og driftsomkostninger. Disse omkostninger omfatter fremme af gennemførelsen af strategien for lokaludvikling styret af lokalsamfundet og hjælp til potentielle støttemodtagere i forbindelse med projektudvikling. Ifølge Kommissionens rapportering beløb disse omkostninger sig ved udgangen af 2020 til 1,04 milliarder euro (24 % af de samlede udgifter på dette tidspunkt, hvilket ligger inden for forordningens rammer). Andelen af sådanne udgifter sammenlignet med projektudgifter falder generelt i løbet af programmeringsperioden (punkt 25-30).

79 Vi konstaterede, at det var lykkedes lokale aktionsgrupper at fremme lokalt engagement i forbindelse med udviklingen af deres lokale udviklingsstrategier, hvilket udgør en forbedring af den situation, vi konstaterede for mere end ti år siden. De fleste medlemsstater, der var omfattet af vores revision, anvendte relevante procedurer til at udvælge og godkende lokale aktionsgrupper baseret på disse strategier, men nogle anvendte mindre krævende kvalitetsstandarder ved udvælgelsen af lokale udviklingsstrategier. Vi konstaterede, at en medlemsstat ikke inkluderede kvalitetskriterier i sin udvælgelsesproces. Det ville imidlertid have gjort det muligt at fokusere på de bedste lokale udviklingsstrategier (punkt 31-37).

80 Vi konstaterede, at projektansøgnings- og godkendelsesprocessen var kompliceret og omfattede ekstra administrative krav til projektejere sammenlignet med almindelige udgiftsprogrammer. Dette bidrog til en situation, hvor medlemsstaterne på tidspunktet for revisionen havde afsluttet og betalt for relativt få projekter (39 %). Vi konstaterede også, at projektudvælgelseskriterierne for Leader i de fleste tilfælde var temmelig generelle, hvilket gjorde det muligt for de lokale aktionsgrupper at udvælge en bred vifte af projekter (punkt 38-41).

81 Projektudvælgelsesprocessen var ikke længere formelt domineret af offentlige myndigheder (som vi konstaterede det i 2010), og det var lykkedes de lokale aktionsgrupper at fremme lokalt engagement. I 2021 konstaterede vi imidlertid, at de fleste lokale aktionsgrupper ikke havde en ligelig kønsfordeling, og at de unge var underrepræsenterede. Dette skaber en risiko for, at de beslutningstagende organer ikke tager hensyn til de unges synspunkter og interesser i beslutningsprocessen (punkt 42-44).

82 Selv om nogle af vores anbefalinger fra 2010 var blevet gennemført, konstaterede vi, at Kommissionens overvågnings- og evalueringsramme stadig ikke har dokumenteret, at Leader har yderligere fordele. Eksperterne mener, at nogle elementer af disse fordele - dvs. social kapital og lokal governance - er vanskelige at påvise. I vores udtalelse fra 2018 om Kommissionens forslag til den nye fælles landbrugspolitik, understregede vi, at Kommissionen bør følge princippet om "evaluering først", når den gennemgår eksisterende lovgivning. Kommissionen er begyndt at evaluere fordelene ved Leader (punkt 47-53 og 61-63).

83 Vores analyse af Leaderprojekter viste, at de adresserede de brede generelle mål, som er fastsat i de lokale udviklingsstrategier (jf. punkt 80). Vi fandt imidlertid projekter, som specifikt er omfattet af foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne uden for Leader, og af andre EU-udgiftsprogrammer. Nogle medlemsstater og lokale aktionsgrupper anvendte Leader til at finansiere projekter, der typisk er lovfæstede opgaver for nationale, regionale eller kommunale myndigheder (punkt 54-60).

84 Flerfondstilgangen var et nyt element i programmeringsperioden 2014-2020, som blev indført for bedre at koordinere den lokale udviklingsstøtte og styrke forbindelserne mellem landdistrikter, byområder og fiskeriområder. Samlet set konstaterede vi, at flerfondstilgangen i sin nuværende form gør finansieringen af lokale udviklingsprojekter mere kompleks (punkt 64-75).

Anbefaling 1 - Foretage en omfattende evaluering af omkostninger og fordele ved Leader

Kommissionen bør foretage en omfattende evaluering af både omkostninger og fordele. Evalueringen af Leader bør se på (punkt a)-e)):

1. anvendelsen af en udvælgelsesproces for lokale aktionsgrupper, der tildeler midlerne til lokale kvalitetsudviklingsstrategier
2. foranstaltninger til at reducere omkostninger og administrativ kompleksitet (f.eks. ekstra administrative byrder for projektejere, lange udvælgelsesprocedurer)
3. i hvilket omfang beslutningstagende organer er repræsenteret, bl.a. efter alder, køn og andre målgrupper
4. i hvilket omfang Leaderfinansierede projekter medfører yderligere fordele sammenlignet med projekter, som ikke gennemføres under Leader
5. i hvilket omfang Leadermidlerne anvendes til at finansiere vedtægtsmæssige opgaver for EU og nationale, regionale og lokale organer.

Måldato for gennemførelsen: 2023

Anbefaling 2 - Vurdere tilgangen til lokaludvikling styret af lokalsamfundet

Kommissionen bør så vidt muligt, når den vurderer effektivitet og produktivitet af lokaludvikling styret af lokalsamfundet, dække de elementer, som er nævnt i punkt a) til e) i anbefaling 1.

Måldato for gennemførelsen: 2025 (for den efterfølgende vurdering af 2014-2020)

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Joëlle Elvinger, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg den 4. maj 2022.

Bilag

Bilag I - Specifikke indikatorer vedrørende Leader og lokaludvikling styret af lokalsamfundet

Bilag II - Revisionsrettens opfølgning på særberetning nr. 5/2010, som blev gennemført i forbindelse med denne revisionsberetning

Bilag III - Liste over reviderede projekter (udgifter pr. maj 2021)

Akronymer og forkortelser

CLLD: Lokaludvikling styret af lokalsamfundet

EFF: Den Europæiske Fiskerifond

EFRU: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

EHFF: Den Europæiske Hav- og Fiskerifond

ELFUL: Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne

ENRD: Europæisk netværk for landdistriktsudvikling

ESF: Den Europæiske Socialfond

ESI-fondene: De europæiske struktur- og investeringsfonde

EUGFL: Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget

FARNET: Netværket af Fiskeriområder

FLAG: Lokale aktionsgrupper inden for fiskeriet

GD EMPL: Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion

GD MARE: Generaldirektoratet for Maritime Anliggender og Fiskeri

GD REGIO: Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik

GD AGRI: Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter

LAG: Lokal aktionsgruppe

Leader: Indbyrdes forbindelser mellem aktioner til erhvervsmæssig udvikling af landdistrikterne (Liaison entre actions de développement de l'économie rurale)

OP: Operationelt program

Glossar

De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene): Fem vigtige EU-fonde, der arbejder sammen om at støtte den økonomiske udvikling i alle EU's medlemsstater i overensstemmelse med målene i Europa 2020-strategien: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

Dødvægt er en effekt, der opstår, hvis der ydes støtte til en modtager, der også uden støtte ville have handlet på samme måde. I sådanne tilfælde kan resultatet ikke tilskrives politikken, og støtten til modtageren har ikke haft nogen effekt. Den del af udgifterne, der skaber dødvægt, er således pr. definition ineffektiv, fordi den ikke bidrager til at nå målene. I forbindelse med denne revision er der tale om en situation, hvor et støttet projekt helt eller delvis ville være blevet gennemført uden støtten.

Governance og social kapital er både forvirrende og omstridte termer. I denne beretning henviser vi til Kommissionens definitioner (jf. punkt 61)

Lokale udviklingsstrategier (CLLD): Et sammenhængende sæt operationer, der tager sigte på at opfylde lokale mål og behov, som bidrager til gennemførelsen af Europa 2020-strategien, og som udformes og gennemføres af en LAG.

Markedssvigt: Markedssvigt henviser til den ineffektive distribution af varer og tjenesteydelser på det frie marked. Markedssvigt kan forekomme på markedet af flere årsager, herunder f.eks. eksternaliteter, såkaldte offentlige goder, ufuldstændige oplysninger på markedet eller markedskontrol (monopol/oligopol).

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Revisionshold

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udarbejder Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling I - Bæredygtig brug af naturressourcer, der ledes af Joëlle Elvinger, medlem af Revisionsretten. Revisionen blev oprindeligt ledet af João Figueiredo(†), medlem af Revisionsretten, med støtte fra Paula Betencourt, kabinetschef og attache Quirino Mealha.

Revisionen blev afsluttet af Eva Lindström, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Katharina Bryan, ledende administratorer Michael Bain og Florence Fornaroli, opgaveansvarlig Joanna Kokot samt revisorerne Vasileia Kalafati, Anca Florinela Cristescu, Liia Laanes, Marika Meisenzahl (også grafisk design) og Anna Zalega. Daniela Jinaru, Jan Kubat, Michael Pyper og Marek Říha ydede sproglig støtte.

Slutnoter

¹ Kommissionens websted om Leader.

² Særberetning nr. 5/2010: "Gennemførelsen af Leadermetoden til udvikling af landdistrikterne".

³ Særberetning nr. 5/2010: "Gennemførelsen af Leadermetoden til udvikling af landdistrikterne".

⁴ Workshopdokument fra det Europæiske netværk for landdistriktsudvikling: "LEADER: 30 years and preparing for the future: delivering LEADER’s unique added value".

⁵ Europa-Kommissionen, Kommissionens arbejdsdokument , del 2/3, SWD(2021) 166 final.

⁶ Dvs. Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF), Den Europæiske Socialfond (ESF) og Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU).

⁷ Bilag IV til Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 808/2014.

⁸ Den årlige aktivitetsrapport for 2019 fra Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter.

⁹ Forordning (EU) 2021/2115.

¹⁰ Artikel 86, stk. 1, i forordning (EU) 2021/1060.

¹¹ Årsberetningen for regnskabsåret 2000.

¹² Særberetning nr. 5/2010: "Gennemførelsen af Leadermetoden til udvikling af landdistrikterne".

¹³ Særberetning nr. 19/2013: Beretning 2012 om opfølgning af Den Europæiske Revisionsrets særberetninger.

¹⁴ "Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds".

¹⁵ Artikel 33, stk. 4, i forordning (EU) nr. 1303/2013.

¹⁶ "Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds", afsnit 7.3, s. 42 og 43.

¹⁷ "Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds", afsnit 7.3, s. 42.

¹⁸ "Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds", s. 24 og 25.

¹⁹ Artikel 32, stk. 2, litra b), og artikel 34, stk. 3, litra b), i forordning (EU) nr. 1303/2013.

²⁰ "Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds", s. 27.

²¹ Unge er i alderen 18-30 år; jf. Europarådet og Europa-Kommissionen (2019): "Youth Policy essentials", s. 6.

²² Den Europæiske Revisionsrets beretning om EU-budgettets performance - status ved udgangen af 2019.

²³ Artikel 54-57 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

²⁴ "Guidelines, Evaluation of LEADER/CLLD".

²⁵ Europa-Kommissionen (2018): "FARNET Guide #15 - Evaluating CLLD. Handbook for LAGs and FLAGs".

²⁶ Artikel 57, stk. 4, i forordning (EU) nr. 1303/2013 og artikel 2, stk. 4, i forordning (EU) 2020/2220.

²⁷ Artikel 87, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1698/2005.

²⁸ Europa-Kommissionen (2020): "Synthesis of Rural Development Programmes (RDPs) ex-post evaluations of period 2007-2013", Luxembourg, s. 222-234.

²⁹ Revisionsrettens udtalelse fra 2018 om Kommissionens forslag til forordninger om den fælles landbrugspolitik efter 2020.

³⁰ "Evaluation Roadmap: Evaluation of the impact of LEADER on balanced territorial development".

³¹ "Guidelines, Evaluation of LEADER/CLLD".

³² Zentralbewertung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum 2014 - 2020 im Freistaat Sachsen. Endbericht, s. 257.

³³ I Særberetning nr. 25/2015 om EU’s støtte til infrastruktur i landdistrikterne

³⁴ Nardone, G., Sisto, R., Lopolito, A., "Social Capital in the LEADER Initiative: a methodological approach", Journal of Rural Studies, vol. 26, udgave 1, 2010, s. 63-72.

Pisani, E., Franceschetti, G.; Secco, L. and Asimina C. (ed., 2017), Social Capital and Local Development: From Theory to Empirics. Cham (Schweiz).

Claridge, T. (2020), Current definitions of social capital - Academic definitions in 2019, herunder link til præsentationen "Social capital - is there an accepted definition in 2020?".

Shucksmith, M. (2002), "Endogenous Development, Social Capital and Social Inclusion: perspectives from leader in the UK", Sociologia Ruralis, 40(2), s. 208-218.

Thuesen, A. A. (2010), "Is LEADER elitist or inclusive? Composition of Danish LAG boards in the 2007-2013 rural development and fisheries programmes", Sociologia Ruralis, 50(1), s. 31-45.

³⁵ Forordning (EU) nr. 1303/2013, herunder bilag I (fælles strategisk ramme).

³⁶ Kah, S. (2021), Update: Implementing cohesion policy funds through multi-Fund CLLD (data korrigeret pr. juni 2021).

³⁷ Europa-Kommissionen (2016), "FARNET Guide #10: Starting CLLD implementation in practice".

³⁸ Artikel 31, stk. 3, i forordning (EU) 2021/1060.

³⁹ Artikel 31, stk. 4-6, i forordning (EU) 2021/1060.

⁴⁰ "Är det möjligt att finansiera alla insatser inom lokalt ledd utveckling genom jordbruksfonden?" Uppföljningsrapport 2019:11 (Er det muligt at finansiere alle initiativer inden for lokaludvikling styret af lokalsamfundet gennem Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)? Opfølgende rapporter 2019: 11).

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (https://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8087-7	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/010051	QJ-AB-22-012-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-8090-7	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/751866	QJ-AB-22-012-DA-Q

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2022

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse er fastsat i Revisionsrettens afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse generelt er tilladt med korrekt angivelse af kilde og eventuelle ændringer. Ved videreanvendelse af Revisionsrettens indhold må den oprindelige betydning eller det oprindelige budskab ikke fordrejes. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere tilladelse skal indhentes, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker.

Hvis en sådan tilladelse opnås, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

Figur 2:

• Ikonerne lavet af Freepik fra https://flaticon.com/
• Ikonet lavet af pongsakornRed fra https://flaticon.com/

Figur 3 og 4:

• Ikonerne lavet af Freepik fra https://flaticon.com/
• Ikonet lavet af xnimrodx fra https://flaticon.com/
• Ikonet lavet af Smashicons fra https://flaticon.com/

Figur 5:

• Ikonerne lavet af Freepik fra https://flaticon.com/
• Ikonet lavet af xnimrodx fra https://flaticon.com/

Tekstboks 2: Ikonet lavet af Freepik fra https://flaticon.com/

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Revisionsrettens logo

Revisionsrettens logo må ikke anvendes uden Revisionsrettens forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (https://data.europa.eu/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.