Leader y el desarrollo local participativo facilitan la implicación local, pero aún no se han demostrado suficientemente sus beneficios adicionales

Resumen

I En 1991 la Unión Europea (UE) estableció el programa Leader, una iniciativa con enfoque ascendente para respaldar el desarrollo de las regiones rurales desfavorecidas mediante proyectos orientados a dar respuesta a las necesidades locales. Desde 2014 la UE ha utilizado el enfoque Leader (conocido como desarrollo local participativo) para varias vías de financiación de la UE en zonas rurales, urbanas y costeras.

II La principal característica del enfoque Leader es la aplicación de métodos participativos y ascendentes con el fin de implicar a las comunidades locales en la elaboración de proyectos y en los procesos decisorios. La gestión de las actividades corresponde a grupos de acción local, formados por socios procedentes de los sectores público y privado y de la sociedad civil. En el período 2014‑2020, la UE tenía previsto proporcionar financiación por valor de hasta 9 200 millones de euros para Leader y el desarrollo local participativo.

III El enfoque Leader supone costes y riesgos adicionales con respecto a los programas de gasto de la UE generales (enfoque descendente). Los costes suplementarios se derivan de los gastos relacionados con la creación y el funcionamiento de las estructuras administrativas de los grupos de acción local. Los riesgos suplementarios se generan a raíz de la lentitud de los procedimientos, los requisitos administrativos adicionales para el promotor del proyecto y los posibles conflictos de intereses.

IV Algunos de estos costes y riesgos suplementarios están justificados si los grupos de acción local aportan beneficios adicionales con respecto a los programas de gasto de la UE generales (enfoque descendente). Las orientaciones de la Comisión indican que dichos beneficios se manifiestan como una mejora del capital social y de la gobernanza local y en unos mejores resultados de los proyectos.

V Nuestra auditoría abarca el período de financiación 2014‑2020 de la UE. Examinamos si el enfoque Leader aportaba beneficios que justificaran sus costes y riesgos suplementarios, en particular con respecto a los programas de gasto de la UE generales (enfoque descendente). Para evaluar ese aspecto, analizamos si el enfoque facilitaba la implicación local y daba lugar a proyectos que aportaran beneficios demostrables relacionados con la gobernanza local, la mejora del capital social y la obtención de mejores resultados. También comprobamos si la adopción del nuevo enfoque de financiación múltiple se traducía en una mejor coordinación del apoyo al desarrollo local.

VI Asimismo, esta auditoría da seguimiento a nuestro informe especial sobre Leader de 2010, en el que se evaluaba si la Comisión había subsanado las insuficiencias detectadas. Mediante el presente informe, buscamos aportar información y recomendaciones oportunas para la evaluación del enfoque Leader que está llevando a cabo la Comisión.

VII Más de una década después de nuestro informe especial sobre Leader de 2010, nuestra auditoría pone de relieve que se han producido mejoras en algunos ámbitos y que el enfoque Leader facilita la implicación local. Sin embargo, hay escasas pruebas de que los beneficios del enfoque Leader superen los costes y los riesgos que conlleva.

VIII Aunque la mayoría de Estados miembros aplicaron los procedimientos pertinentes para seleccionar y aprobar a los grupos de acción local, algunos aplicaron normas de calidad menos exigentes en la selección de las estrategias de desarrollo local. Constatamos que un Estado miembro no introdujo criterios de calidad en su proceso de selección. El proceso de solicitud y aprobación de proyectos era complejo (implicaba hasta ocho etapas) e imponía a los promotores una serie de requisitos administrativos adicionales a los exigidos en los programas de gasto generales. Los poderes públicos ya no dominaban los órganos de selección de proyectos (como habíamos constatado en 2010), pero con frecuencia, estos órganos no eran representativos de la comunidad local ni existía en ellos un equilibrio de género.

IX Observamos que los grupos de acción local seleccionaban proyectos que se ajustaban a los objetivos generales establecidos en sus estrategias de desarrollo local. Algunos Estados miembros y grupos de acción local utilizaron el enfoque Leader para financiar competencias de las autoridades nacionales, regionales o municipales u otras actividades para las que existían otros programas de financiación específicos nacionales y de la UE.

X Si bien se habían tenido en cuenta dos de las seis recomendaciones que formulamos en 2010, constatamos que el marco de seguimiento y evaluación de la Comisión aún no ha demostrado que Leader aporte beneficios adicionales. En nuestro Dictamen de 2018 sobre las propuestas de la Comisión relativas a la nueva política agrícola común, subrayamos que la Comisión debía seguir el principio de «evaluar primero» cuando revisara la legislación vigente. La Comisión está evaluando los beneficios de Leader.

XI Teniendo en cuenta los costes y riesgos suplementarios que se generan frente a otros modelos de financiación y ante la falta continua de beneficios demostrables, recomendamos que la Comisión evalúe los costes y los beneficios de Leader y examine el desarrollo local participativo.

Introducción

La evolución del enfoque Leader

01 El método Leader se introdujo en 1991 y se trata de un enfoque ascendente y participativo de la UE en la política de desarrollo rural, que posteriormente se amplió a las zonas urbanas y costeras. Se articula en torno a los grupos de acción local y los grupos de acción local de pesca (GALP), integrados por miembros de los sectores privado y público de las comunidades rurales o costeras. Los grupos de acción local estimulan a las comunidades para que contribuyan a la concepción de una estrategia de desarrollo local y se ocupen de iniciar y financiar proyectos que respondan a necesidades de ámbito local.

02 El enfoque Leader se basa en la premisa de que supone un valor añadido frente a la gestión tradicional que se caracteriza por un enfoque descendente de los fondos de la UE. En una ficha informativa de 2006 sobre el enfoque Leader, la Comisión lo describe como un concepto basado en siete características fundamentales. En el enfoque Leader se considera que las poblaciones locales son los expertos que mejor pueden impulsar el desarrollo de su territorio («enfoque ascendente»), definido como una pequeña zona cohesionada (entre 10 000 y 150 000 habitantes) con una identidad local («enfoque basado en la zona»). En dicha zona, los agentes locales forman un grupo de acción local («asociación local»), que promueve los vínculos entre los agentes locales («trabajo en red»). Asimismo, los grupos de acción local de diferentes regiones o Estados miembros llevan a cabo proyectos conjuntos para trabajar en la búsqueda de soluciones comunes a retos locales similares («cooperación»). Los enfoques ascendentes y las interacciones entre los diferentes sectores a nivel local («estrategia integrada y multisectorial») deberían movilizar el potencial local. Los grupos locales serían los más indicados para encontrar soluciones locales integradas a los problemas locales y pueden tener mayor capacidad de respuesta, así como aportar nuevas soluciones para su desarrollo local («innovación»). La participación en las decisiones de ámbito local debería despertar entusiasmo y mayor compromiso, y traducirse consiguientemente en un desarrollo rural local mejor y más sostenible¹.

03 Como señalamos en nuestro informe de 2010², el enfoque Leader tiene por objeto facilitar el compromiso y la capacitación locales mediante la elaboración de estrategias locales, la producción de resultados y la asignación de recursos. Este enfoque aprovecha los conocimientos especializados y la experiencia de las comunidades locales para definir sus necesidades de desarrollo.

04 Asignar estas tareas a los grupos de acción local genera costes y riesgos adicionales. Los costes suplementarios abarcan el gasto de los grupos de acción local destinado a elaborar y gestionar la ejecución de sus estrategias de desarrollo local y apoyar a los beneficiarios en el desarrollo de proyectos. Estos costes también comprenden el gasto de los Estados miembros destinado a aprobar los grupos de acción local (por ejemplo, la contratación de consultores que prestan su apoyo en el proceso de aprobación).

05 En los costes administrativos y de funcionamiento de los grupos de acción local, la ayuda al método Leader se limita al 25 % de la financiación total pública (financiación de la UE más financiación pública nacional, regional o local). Estos costes comprenden los derivados de facilitar la ejecución de la estrategia de desarrollo local y de ayuda a los beneficiarios potenciales en el desarrollo de proyectos.

06 Los riesgos adicionales surgen a raíz de la lentitud de los procedimientos, los requisitos adicionales para los promotores de proyectos y los posibles conflictos de intereses. Otros riesgos se derivan del hecho de que los órganos decisorios no sean representativos de la comunidad local o en los que no exista equilibrio de género³.

07 La adopción de decisiones a nivel local puede aportar otras ventajas. Las orientaciones de la Comisión para evaluar el enfoque Leader⁴ indican que estas ventajas se manifiestan de las siguientes formas:

• mejora del capital social;
• mejora de la gobernanza local;
• mejora de los resultados de los proyectos.

08 Así pues, el programa no se justifica con criterios económicos tales como los fallos del mercado o la privación relativa. De hecho, actualmente se aplica en todas las zonas rurales, incluso en aquellas cuyos resultados económicos superan con creces la media de la UE. Un reciente estudio de la Comisión ha concluido que las zonas rurales semiurbanas han aprovechado en mayor grado la reciente evolución económica y demográfica que las periféricas⁵.

09 En el período 2014‑2020, el enfoque Leader era obligatorio en todos los programas de desarrollo rural. A partir de ese momento, la legislación de la UE exigía a los Estados miembros, salvo a Croacia, que destinaran un mínimo del 5 % de su financiación de desarrollo rural al enfoque Leader. La contribución mínima de Croacia durante el período de programación 2014‑2020 se situaba en la mitad del porcentaje de los demás Estados miembros, es decir, el 2,5 %. Según los datos facilitados por la Comisión, la financiación prevista por la UE para Leader es de 7 000 millones de euros en el período de programación 2014‑2020 (aproximadamente el 7 % de la financiación total del desarrollo rural). El número total de proyectos Leader (para el período 2014‑2020) ascendía a 143 487 al final de 2020. Los programas de desarrollo rural se extendieron para que estos abarcaran los años 2021 y 2022.

10 La política pesquera de la UE ha seguido el enfoque Leader desde 2007, y en el período 2014‑2020 se estableció el desarrollo local participativo (DLP). Este concepto actualizado aplica el enfoque Leader en todos los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE), excepto el Fondo de Cohesión⁶. La evolución del enfoque Leader, como se refleja en la ilustración 1, dio lugar a un aumento considerable del apoyo financiero y del número de grupos de acción local, especialmente al principio del período de programación 2007‑2013.

11 En el período 2014‑2020, la UE tenía previsto proporcionar financiación por valor de hasta 9 200 millones de euros para Leader y el desarrollo local participativo (véase el cuadro 1). Se preveía que la financiación pública total (incluida la financiación nacional) alcanzara los 12 500 millones de euros. La mayor parte (el 76 % del importe previsto y el 84 % del importe declarado para 2020) guardaba relación con el desarrollo rural.

12 Las autoridades nacionales y (en función de su estructura política) regionales de los Estados miembros elaboraron documentos de programación, como, por ejemplo, acuerdos de asociación y programas operativos y de desarrollo rural. Estos documentos establecen las prioridades de financiación nacionales o regionales. La Comisión examinó y aprobó estos documentos. La Comisión conserva la responsabilidad general en lo que respecta al gasto, pero los Estados miembros aprobaron los grupos de acción local y sus estrategias de desarrollo local, tramitaron las solicitudes de proyectos y las peticiones de pago, y efectuaron el seguimiento y la evaluación de los resultados. En la ilustración 2 se muestran las principales responsabilidades de los agentes del enfoque Leader.

13 La Comisión estableció los siguientes indicadores⁷ y objetivos⁸ para realizar un seguimiento del programa Leader durante el período 2014‑2020:

• porcentaje de población rural objeto de estrategias de desarrollo local (objetivo del 53,5 %);
• porcentaje de población rural que se beneficia de servicios/infraestructuras mejorados (objetivo del 16,4 %);
• empleo creado en los proyectos financiados (Leader) (objetivo de 44 109 puestos de trabajo).

En el anexo I se enumeran los indicadores y objetivos específicos relacionados con Leader y el desarrollo local participativo establecidos en los Reglamentos de los diferentes fondos de la UE.

14 Los Estados miembros podían elegir entre apoyar a los grupos de acción local con un solo fondo de la UE («enfoque de fondo único») o con varios («enfoque de financiación múltiple»). También podían designar un fondo como «principal», al que se cargarían todos los costes administrativos de los grupos de acción local. En 2014‑2020, 17 de los 28 Estados miembros aplicaron el enfoque de financiación múltiple con diferentes combinaciones de fondos, para coordinar mejor el apoyo al desarrollo local y reforzar los vínculos entre las zonas rurales, urbanas y pesqueras (véase la ilustración 3).

15 En el período 2021‑2027, Leader y el desarrollo local participativo se rigen por el Reglamento (UE) 2021/1060 de Disposiciones Comunes. Las nuevas normas de la política agrícola común (PAC), que entraron en vigor en diciembre de 2021⁹, se aplican a Leader.

16 Como se indica en el apartado 12, los Estados miembros deben describir sus enfoques Leader y de desarrollo local participativo en sus programas correspondientes. Los Estados miembros comenzaron a presentar sus nuevos programas operativos a la Comisión para su aprobación, y tenían que presentar sus planes estratégicos de la PAC, con la financiación del desarrollo rural con cargo a Leader, antes del final de 2021. El marco regulador prevé la financiación de Leader y de las iniciativas de desarrollo local participativo a partir de 2022¹⁰. Mientras tanto, se mantendrá el gasto en Leader con cargo a los fondos no gastados del período anterior.

Auditorías anteriores

17 En nuestro informe anual de 2000¹¹, observamos insuficiencias en relación con la gestión de Leader. En un informe especial de 2010¹², constatamos que los grupos de acción local habían ejecutado una gran cantidad de proyectos que resultaron provechosos para las empresas y comunidades locales. También observamos insuficiencias en relación con los siguientes aspectos:

• procedimientos de selección de los proyectos en los que el proceso decisorio estaba dominado por los poderes públicos y la normativa sobre posibles conflictos de intereses era poco clara;
• aplicación del enfoque ascendente, ya que algunos grupos de acción local no promovieron la implicación en su ámbito geográfico;
• capacidad de los grupos de acción local para desarrollar soluciones locales que fueran distintas de las medidas de desarrollo rural generales, por ejemplo, financiando proyectos que podrían haberse financiado a través de otros programas de gasto;
• seguimiento y evaluación, en particular en lo referente a los beneficios obtenidos mediante el enfoque Leader.

18 En 2013 publicamos una evaluación de seguimiento¹³ que recogía algunas mejoras, entre ellas, la fijación de normas más claras para los comités decisorios de los grupos de acción local (véase el apartado 17, punto 1), pero la mayoría de las insuficiencias todavía estaban presentes. Exponemos en el anexo II nuestra evaluación actualizada de estas cuestiones.

Alcance y enfoque de la auditoría

19 El enfoque Leader tiene por objeto facilitar la implicación y la capacitación locales (véase el apartado 03), lo que supone costes y riesgos suplementarios (véanse los apartados 04 y 05). Estos costes y riesgos suplementarios están justificados si se compensan con los beneficios adicionales aportados con respecto a los programas de gasto de la UE generales (descendentes), en particular el programa de desarrollo rural de la UE. La pregunta principal de la auditoría era: «¿Ha aportado el enfoque Leader/DLP beneficios que justifiquen sus costes y riesgos adicionales?». Para evaluar este aspecto, analizamos si:

1. el enfoque Leader y el desarrollo local participativo facilitaban la implicación a nivel local;
2. El enfoque Leader y el desarrollo local participativo generaron proyectos que aportaban beneficios demostrables relacionados con la gobernanza local, la mejora del capital social y la obtención de mejores resultados;
3. con la introducción del nuevo enfoque de financiación múltiple mejoró la coordinación del apoyo al desarrollo local.

20 Asimismo, esta auditoría es también un seguimiento de nuestra auditoría anterior (véanse los apartados 17 y 18), en la que se evaluaba si, más de una década después, la Comisión había subsanado las insuficiencias detectadas. Mediante el presente informe, buscamos aportar información y recomendaciones oportunas para la evaluación del enfoque Leader que está llevando a cabo la Comisión.

21 Nuestra auditoría abarca el período 2014‑2020 y examinamos diez Estados miembros, con dos grupos de acción local en cada uno de ellos. En Alemania, centramos nuestra labor en Sajonia, y en Portugal, en el territorio continental (es decir, excluimos Madeira y las Azores). Nuestra selección de Estados miembros tenía como objetivo el equilibrio geográfico y la cobertura tanto del enfoque de fondo único como del de financiación múltiple, así como de los porcentajes máximos y mínimos de gasto en desarrollo local participativo y en Leader (véase la ilustración 4).

22 Seleccionamos los grupos de acción local en función de la financiación asignada, el tipo de fondos de la UE utilizados, así como la zona y la población cubiertas.

23 Examinamos:

• la organización y los procedimientos en todos los Estados miembros y grupos de acción local seleccionados, a partir de la documentación y las respuestas a los cuestionarios de auditoría;
• la información relativa a 95 proyectos, seleccionados en función de sus costes (bajos, medios, altos), los sectores afectados y los fondos de la UE utilizados; estos proyectos representan un coste total de 7,5 millones de euros, con una financiación de la UE de 4,9 millones de euros (véase el anexo III).
• Actividades de la Comisión relacionadas con Leader y el desarrollo local participativo, mediante comprobaciones documentales y reuniones en vídeo con:
  •  las cuatro direcciones generales responsables (DG Agricultura y Desarrollo Rural, DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, DG Asuntos Marítimos y Pesca, y DG Política Regional y Urbana);
  •  las autoridades de los Estados miembros;
  •  los representantes de los grupos de acción local;
  •  los promotores de proyectos;
  •  las organizaciones interesadas y expertos internacionales.

Observaciones

Los grupos de acción local facilitan la participación local, pero implican costes suplementarios y procesos lentos de aprobación

24 En las siguientes secciones, examinamos el modo en que los Estados miembros y los grupos de acción local facilitaron la implicación local y el coste resultante. Comenzamos analizando los costes del enfoque Leader. Seguidamente, examinamos el modo en que los Estados miembros aprobaron los grupos de acción local y sus estrategias y, por último, el método de selección empleado por los grupos de acción local para seleccionar los proyectos Leader.

Los grupos de acción local suponen un coste añadido

25 Como se ha explicado en la introducción, los grupos de acción local se sitúan en el centro del enfoque Leader y del desarrollo local participativo. Pueden recibir financiación de la UE para distintos fines (véase la ilustración 5). Los Estados miembros, las regiones, los grupos de acción local y los promotores de los proyectos también deben aportar una parte de la financiación.

26 Los Estados miembros deberían crear las condiciones adecuadas para que los grupos de acción local cumplan su cometido, en particular para que reúnan a las diferentes partes interesadas locales y les ayuden a elaborar proyectos beneficiosos para el desarrollo local. Para lograrlo, deben dar autonomía a los grupos de acción local y reducir al mínimo su carga administrativa¹⁴.

27 El enfoque participativo Leader implica una serie de estructuras de gestión y de actividades suplementarias que sirven de apoyo a la estrategia de desarrollo local y generan costes adicionales. El Reglamento limita estos costes administrativos y de funcionamiento al 25 % (véase el apartado 05). Algunos Estados miembros redujeron este límite máximo al 20 %.

28 El cuadro 2 expone una sinopsis de la financiación prevista y abonada del enfoque Leader (al final de 2020) para el período de programación 2014‑2020. En este se muestra que los Estados miembros tenían previsto gastar el 17 % en costes administrativos y de funcionamiento para los grupos de acción local. Esta cifra se ajusta adecuadamente a los límites establecidos en la legislación de la UE.

29 Según los informes de la Comisión, a finales de 2020 los proyectos comunitarios locales representaban 3 100 millones de euros, es decir, el 72 % del gasto de Leader notificado. En general, los grupos de acción local gastaron poco en actividades de cooperación (2 %) y en costes preparatorios (2 %). Los costes administrativos y de funcionamiento de los grupos de acción local ascendieron a 1 040 millones de euros (el 24 % del gasto total en esa fase). En varios Estados miembros en los que el gasto notificado en proyectos Leader era bajo, la proporción de estos costes era elevada. Por ejemplo, en Grecia, Portugal y Eslovaquia, al final de 2020, equivalían o superaban el importe gastado en los proyectos. Los pagos del período 2014‑2020 pueden efectuarse hasta el final de 2023, y la proporción de gastos administrativos frente a los gastos de proyectos tiende a reducirse en el ciclo del período de programación.

30 En el cuadro 3 figura el desglose del gasto notificado en una selección de diez Estados miembros y regiones. En la ilustración 6 se compara dicho gasto con la financiación total prevista para Leader. Por término medio, los Estados miembros habían notificado el pago del 39 % de la financiación prevista para sus proyectos Leader. Estonia había pagado el 72 % de la financiación prevista para sus proyectos, Grecia el 13 % y Eslovaquia aún no había pagado ningún proyecto.

La mayoría de los Estados miembros aplicaron procedimientos pertinentes para aprobar los grupos de acción local, pero algunos no aplicaron un requisito mínimo de calidad en la selección de estrategias de desarrollo local

31 Los Estados miembros deberían ayudar a los grupos de acción local a crear sus estrategias de desarrollo local, tanto financieramente (ayuda preparatoria) como mediante la fijación de requisitos y orientaciones de calidad establecidos con claridad. Seguidamente, deberían evaluar a los grupos de acción local de forma justa y transparente, dentro del plazo establecido, y aprobar solo a aquellos que presenten estrategias que cumplan las normas de calidad.

32 Los grupos de acción local deberían implicar a sus comunidades en el proceso de elaboración de estrategias conjugando métodos como, por ejemplo, actos de formación, talleres o seminarios, utilizando su conocimiento de la zona. En nuestro anterior informe especial sobre Leader, observamos insuficiencias en la forma en que los grupos de acción local promovían la implicación local. En esta ocasión comprobamos que todos los grupos de acción local seleccionados habían realizado este tipo de actividades y elaborado sus estrategias de desarrollo local con un proceso ascendente.

33 Los Estados miembros tenían que definir los criterios de aprobación de los grupos de acción local y evaluar las estrategias propuestas en función de dichos criterios. El proceso englobaba una manifestación de interés o varias convocatorias de propuestas; la preparación de proyectos de estrategia; la evaluación de las estrategias por parte de los Estados miembros y, en caso necesario, su revisión. Los Estados miembros debían seleccionar estrategias y aprobar los grupos de acción local al final de 2017 (dos años después de que se iniciara el gasto en otros ámbitos de la política agrícola común)¹⁵. La mayoría de los Estados miembros lo consiguieron en 2016, Irlanda y Chequia se tomaron más tiempo y Eslovaquia finalizó la aprobación en marzo de 2018 (véanse la ilustración 7 y el recuadro 1).

34 En general, constatamos que los Estados miembros habían apoyado y supervisado correctamente el proceso de aprobación mediante talleres, actos de formación y ejercicios de desarrollo de capacidades para los grupos de acción local. Varias autoridades de gestión facilitaron orientaciones a las comunidades locales a través de material informativo, un manual o el establecimiento de puntos de contacto para resolver sus dudas.

35 La Comisión había recomendado que los Estados miembros evaluaran las estrategias de desarrollo local con arreglo a normas de calidad y que compitieran entre sí¹⁶. Con este enfoque, la Comisión buscaba garantizar que los grupos de acción local seleccionados fueran los que presentaban estrategias que reunían los requisitos mínimos de calidad.

36 Los Estados miembros debían definir los criterios de evaluación para seleccionar las estrategias de desarrollo local. Entre ellos se encontraba la definición de normas de calidad, que todas las estrategias debían cumplir¹⁷. Constatamos que nueve Estados miembros definieron normas de calidad, pero en Chequia, Grecia y Eslovaquia eran menos exigentes. Rumanía no definió estas normas de calidad.

37 El cuadro 4 expone una sinopsis del número de estrategias presentadas y seleccionadas en cada uno de los Estados miembros objeto de nuestra auditoría. Seis Estados miembros seleccionaron a todos los grupos de acción local que presentaron sus estrategias. Rumanía duplicó el número de grupos de acción local inicialmente previstos (de 120 a 239).

Los grupos de acción local han aprobado los proyectos con más lentitud de lo previsto

38 Para seleccionar proyectos beneficiosos al desarrollo local, los grupos de acción local deben establecer criterios adecuados para su zona y aplicar procedimientos justos y transparentes. Se dispone del apoyo de Leader y del desarrollo local participativo para:

• proyectos comunitarios locales;
• actividades de cooperación entre dos o más grupos de acción local del mismo Estado miembro o de diferentes países (dentro y fuera de la UE).

39 Siete de cada diez Estados miembros utilizaron procesos de solicitud en línea, opciones de costes simplificadas u otras herramientas para facilitar el proceso de selección. En cuatro Estados miembros (Grecia, Portugal, Chequia y Eslovaquia), el proceso de solicitud y aprobación de proyectos fue especialmente largo y complicado.

40 El proceso implicaba hasta ocho etapas y duraba un año de media; en algunos casos extremos, superaban los dos años. En primer lugar, los solicitantes debían presentar una solicitud al grupo de acción local, el cual comprobaba si el proyecto era subvencionable y si se ajustaba a la estrategia de desarrollo local. A continuación, presentaban su solicitud a las autoridades competentes. En Grecia los solicitantes debían presentar una solicitud tanto en formato físico como electrónico. Estos requisitos administrativos adicionales contribuyeron a crear una situación en la que, en el momento de efectuarse nuestra auditoría, los Estados miembros habían finalizado y pagado relativamente pocos proyectos (el 39 % del gasto previsto de los proyectos Leader).

41 Según las orientaciones de la Comisión, las estrategias de desarrollo local deberían realizarse con fines locales y los proyectos seleccionados deberían contribuir a lograr los objetivos de las estrategias¹⁸. Los grupos de acción local establecieron objetivos y criterios de selección de proyectos muy generales en las estrategias de desarrollo local, lo que les permitió seleccionar una gran diversidad de proyectos.

El enfoque Leader facilita la implicación local, pero las mujeres y los jóvenes están infrarrepresentados en los grupos de acción local

42 Los grupos de acción local constituyen un foro de comunicación en las comunidades locales para concebir y aplicar las estrategias de desarrollo local, mediante la puesta en marcha, la elaboración y la financiación de proyectos locales. Contribuyen a unir a las comunidades locales y a implicarlas en el desarrollo local. El enfoque Leader aprovecha los conocimientos especializados y la experiencia de las comunidades locales para definir sus necesidades de desarrollo. Además, este enfoque se creó para ofrecer una plataforma de comunicación entre los distintos niveles de Gobierno, desde las comunidades locales hasta el Gobierno regional y nacional, y para incentivar esa cooperación más estrecha.

43 Los grupos de acción local deberían ser representativos en función de sus comunidades locales y contar con la participación de todas las partes interesadas locales pertinentes. Según la legislación, ningún grupo de interés concreto debe representar más del 49 % de los derechos de voto de un grupo de acción local y la proporción de votos de las autoridades públicas en el proceso de selección de proyectos debe ser inferior al 50 %¹⁹. Según las orientaciones de la Comisión, los órganos decisorios también deben caracterizarse por su equilibrio de género y contar con una representación equitativa de grupos concretos, como los jóvenes, las minorías étnicas y las personas desfavorecidas²⁰.

44 Comprobamos que los grupos de acción local que examinamos constituían un foro de comunicación local y cumplían los requisitos jurídicos relativos a la composición de los órganos decisorios de los grupos. Esto implicaba que los poderes públicos ya no dominaban el proceso (como habíamos constatado en 2010). Nuestro análisis mostró que los hombres ocupaban el 60 % o más de los puestos en diez de los dieciocho grupos de acción local de los que recibimos datos. Los jóvenes estaban infrarrepresentados. Dieciséis de los veinte grupos de acción local examinados no tenían ningún miembro menor de treinta años en sus órganos decisorios²¹. Esta carencia entraña el riesgo de que dichos órganos no tengan en cuenta sus opiniones ni intereses en el proceso de adopción de decisiones.

Todavía no se han demostrado los beneficios suplementarios de Leader y el desarrollo local participativo

45 En nuestro anterior informe especial sobre Leader, llegamos a la conclusión de que no había pruebas suficientes que demostraran el valor añadido del enfoque Leader, y recomendamos que la Comisión tomara medidas urgentes para poder responder con garantías del valor añadido y la buena gestión financiera de Leader. Como se menciona en el apartado 07, la Comisión espera que el enfoque Leader se traduzca en mejores resultados en los proyectos y en una mejoría del capital social y de la gobernanza local.

46 En las siguientes secciones, abordamos detenidamente cada uno de estos aspectos, examinando en primer lugar si, durante los últimos diez años, la Comisión ha avanzado en la rendición de cuentas por los beneficios del enfoque Leader. A continuación, examinamos si los proyectos de desarrollo local de Leader han obtenido mejores resultados y, por último, si existen pruebas de que el enfoque Leader se traduce en una mejora del capital social y de la gobernanza en las comunidades locales.

La Comisión comenzó a examinar los beneficios de Leader

47 Nuestro examen del sistema de seguimiento y evaluación en esta materia mostró que una de las recomendaciones clave formuladas en el Informe Especial del enfoque Leader de 2010, referente a la rendición de cuentas por los beneficios de Leader, no se había aplicado plenamente (véanse el apartado 17 y el anexo II).

48 Como se explica en el apartado 13, la Comisión hace un seguimiento de los resultados obtenidos en el programa Leader e informa al respecto con tres indicadores establecidos en el Reglamento. En el cuadro 5 se muestran los datos comunicados sobre el enfoque Leader en el informe anual de actividad de 2019 de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural:

49 Estos indicadores no permiten realizar una evaluación útil de los costes y beneficios del enfoque Leader. De hecho, en nuestros informes anteriores, incluido el informe de 2019 sobre el rendimiento²², señalamos que los indicadores utilizados son principalmente indicadores de recursos y de productividad y no miden los resultados ni el valor añadido de los programas de gasto. En nuestro informe de 2010 sobre Leader, recomendamos que la Comisión emprendiera acciones urgentes para poder responder con garantías de los beneficios del enfoque Leader y que el seguimiento se orientara hacia los indicadores de dichos beneficios, la eficiencia y la eficacia, en lugar de centrarse en la ejecución.

50 La legislación exige que la Comisión proporcione orientaciones a los Estados miembros sobre el modo de llevar a cabo las evaluaciones de sus programas operativos y de desarrollo rural. Las evaluaciones de los programas al término del período, las evaluaciones ex post, serán llevadas a cabo por la Comisión o por los Estados miembros en estrecha colaboración con la Comisión²³.

51 La Comisión publicó dos documentos de orientación para apoyar la evaluación de los Estados miembros de Leader y del desarrollo local participativo en el período de programación 2014‑2020: directrices²⁴ y manual de evaluación²⁵. La Comisión también debe presentar un informe de síntesis de las evaluaciones ex post de los Estados miembros antes del 31 de diciembre de 2025 en el caso de los programas operativos y antes del 31 de diciembre de 2027 en el caso de los programas de desarrollo rural²⁶.

52 En el período de programación 2007‑2013, la Comisión debía presentar el informe de síntesis sobre el desarrollo rural antes del 31 de diciembre de 2016²⁷. Este informe se completó en abril de 2018 y se publicó en julio de 2020²⁸. Contenía una breve sección sobre Leader, pero no una evaluación de los beneficios.

53 La Comisión aún no ha publicado su propia evaluación del enfoque Leader. En nuestro Dictamen de 2018 sobre las propuestas de la Comisión relativas a la nueva política agrícola común recomendamos que la Comisión siguiera el principio de «evaluar primero» cuando revisara la legislación²⁹. Actualmente, la Comisión está llevando a cabo una evaluación del impacto en el desarrollo territorial equilibrado del enfoque Leader financiado por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural. Esta evaluación tiene por objeto examinar la pertinencia, la eficacia, la eficiencia, la coherencia y el valor añadido de Leader³⁰. La Comisión tiene previsto publicar esta evaluación en 2023.

Los Estados miembros se valieron del enfoque Leader para financiar proyectos derivados de las estrategias locales, aunque para otros proyectos, existían otros programas de gasto específicos

54 A falta de una evaluación de la Comisión o de datos de seguimiento pertinentes que dieran cuenta de los beneficios aportados por los proyectos Leader, evaluamos si los proyectos Leader y de desarrollo local participativo podían contribuir al desarrollo local y si ofrecían mejores resultados. A tal fin, analizamos si dichos proyectos se derivaban de las estrategias de desarrollo local (véase el apartado 41) elaboradas por los grupos de acción local y, por tanto, podían responder a necesidades locales. También utilizamos las directrices de evaluación de la Comisión, que definen la obtención de mejores resultados de la ejecución de los proyectos «en comparación con la ejecución sin el método Leader»³¹.

55 Evaluamos 95 proyectos conforme a los criterios expuestos en el apartado 54, a partir de las autoevaluaciones de los grupos de acción local. Examinamos la verosimilitud de dichas autoevaluaciones y debatimos nuestra valoración con las autoridades y con varios promotores de proyectos.

56 Observamos que los proyectos daban respuesta a los grandes objetivos generales fijados en las estrategias de desarrollo local (véase el apartado 41). Varios proyectos tenían el potencial de contribuir al desarrollo local. También encontramos proyectos que complementan obligaciones legales y no están cubiertos por regímenes específicos.

57 Sin embargo, observamos que algunos Estados miembros objeto de nuestra auditoría utilizaron la financiación de Leader o del desarrollo local participativo para financiar proyectos que normalmente son competencia de las autoridades nacionales, regionales o municipales (como la financiación de las carreteras rurales o el alumbrado público). Además, hallamos proyectos que se abordan de manera específica en medidas de desarrollo rural ajenas a Leader y mediante otros programas de gasto de la UE (véase el recuadro 2).

58 Por ejemplo, Alemania (Sajonia) utilizó Leader para financiar un amplio abanico de servicios rurales básicos. Destinó a Leader 364,3 millones de euros, es decir, el 41,5 % de su financiación prevista para el desarrollo rural, lo que supone la mayor proporción de todos los Estados miembros y regiones de la UE. Así pues, las actividades generales de los entes locales en Alemania (Sajonia) tuvieron que pasar por los grupos de acción local, como son la financiación de carreteras rurales, el alumbrado público y el mantenimiento de las calles y diversos proyectos de ampliación de las guarderías. Según el informe de evaluación intermedia del desarrollo rural, a fecha de 30 de junio de 2019, Sajonia había utilizado los fondos Leader para financiar 112 proyectos de alumbrado público (por valor de 5,5 millones de euros de gasto público), 84 carreteras rurales (13 millones de euros) y 62 proyectos de guarderías (6,3 millones de euros)³².

59 Este tipo de situación fue uno de los que constatamos en 2010. En aquel momento, la Comisión acordó que, en principio, Leader no debía financiar las actividades normales de los entes locales. En nuestro Informe Especial de 2015 sobre el apoyo de la UE destinada a infraestructura rural³³, formulamos observaciones similares sobre la financiación de las carreteras rurales en Alemania (Sajonia) y recomendamos que los Estados miembros garantizaran que los fondos de desarrollo rural de la UE no sustituyeran a otros fondos públicos especializados en el mismo ámbito de actuación.

60 En Irlanda y Suecia observamos que este problema se evitaba en gran medida por las normas de subvencionabilidad adoptadas por estos países:

• Las autoridades irlandesas excluyeron de la financiación de Leader una serie de sectores y actividades que disponían de otras opciones de financiación, como la agricultura, las reformas de propiedades residenciales privadas y los trabajos de mantenimiento general de los organismos públicos, así como los proyectos que ya recibían otra financiación nacional o de la UE.
• Suecia había establecido normas que prohibían financiar costes derivados del ejercicio de competencias o de la observancia de requisitos jurídicos del Gobierno nacional o de la UE (por ejemplo, el cumplimiento de una Directiva de la UE). También exigía que los proyectos Leader y aquellos de desarrollo local participativo beneficiaran a la comunidad local en general, y no solo al promotor del proyecto.

Aunque las circunstancias de los distintos Estados miembros son diferentes, en nuestra opinión, estas normas constituyen buenas prácticas que podrían contribuir a una correcta gestión financiera del programa Leader.

Aunque los expertos consideran difícil evaluar algunos posibles beneficios del enfoque Leader, también hallamos pruebas de que dicha evaluación era viable

61 Además del mejor resultado de los proyectos, la Comisión define los beneficios de Leader en función de la mejora del capital social y de la gobernanza. Las directrices de evaluación de la Comisión ofrecen las siguientes definiciones:

• El capital social es un concepto multidimensional que aglutina aspectos de organizaciones sociales, tales como redes, normas y confianza social, que facilitan la coordinación y la cooperación para beneficio mutuo.
• La gobernanza comprende instituciones, procesos y mecanismos a través de los cuales los interlocutores públicos, económicos y de la sociedad civil articulan sus intereses, ejercen sus derechos, cumplen sus obligaciones y arreglan sus diferencias.

62 La bibliografía especializada muestra que existe una serie de retos cuando se trata de medir las mejoras en el capital social y la gobernanza local, entre los que se incluye también la definición comúnmente aceptada de estos conceptos³⁴. Por tanto, los expertos reconocen que es difícil evaluar estos posibles beneficios de Leader.

63 Además del informe de síntesis de la Comisión (véase el apartado 52), analizamos los informes de evaluación ex post de los Estados miembros objeto de nuestra auditoría, principalmente del período 2007‑2013, para hallar pruebas que demostraran la mejora del capital social y de la gobernanza local. La mayoría de los informes ex post de los Estados miembros no abarcaban estos conceptos. La evaluación ex post sueca del período 2007‑2013 formuló conclusiones explícitas en relación con la gobernanza local. En opinión de los evaluadores, Leader no había contribuido de forma positiva a la «gobernanza vertical», es decir, a la posición de los grupos de acción local en relación con otras autoridades e instituciones. En cuanto a la «gobernanza horizontal», es decir, la cooperación con otros interlocutores regionales, los evaluadores destacaron que Leader había favorecido la participación en los asuntos públicos locales de representantes tanto de las empresas locales como de la sociedad civil.

El enfoque de financiación múltiple aumenta la complejidad de la financiación en los proyectos de desarrollo local

64 Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) abarcan cinco vías distintas de financiación, cada una de las cuales se rige por sus propias normas específicas (véase el apartado 10). Este sistema exige que las autoridades responsables de los Estados miembros se coordinen para generar sinergias y evitar solapamientos entre los distintos programas y proyectos. La legislación relativa al período de programación 2014‑2020 aborda expresamente la necesidad de dicha coordinación³⁵.

65 Según la Comisión, la constitución de comités de seguimiento conjuntos para los distintos programas es práctica y útil. Constatamos que solo cuatro de los diez Estados miembros examinados en nuestra auditoría habían realizado esta acción.

66 Sin embargo, los Estados miembros encontraron otras soluciones para facilitar el flujo de información. Las autoridades de gestión de cada uno de los fondos de Austria y Alemania (Sajonia) estaban representadas en los comités de seguimiento de los demás fondos. Estonia había creado una autoridad de gestión conjunta para los fondos de desarrollo rural y de pesca.

67 Las dos vías de financiación (Fondo Europeo Agrícola de Garantía y Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural) de la política agrícola común se planificarán mediante los planes estratégicos de la PAC, en el contexto de la reforma posterior a 2020. En consecuencia, el desarrollo rural puede tener un vínculo más débil con las otras tres vías de financiación (el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo Plus y el Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura).

68 La Comisión esperaba que el enfoque de financiación múltiple ampliara el abanico de sectores locales, partes interesadas y promotores de proyectos que participaran en los grupos de acción local, lo que mejoraría la cooperación local. Además, preveía que gracias a la integración de cuatro fondos de la UE, los grupos de acción local podrían atender las necesidades locales complejas de un modo más integral y con más dinero.

69 La Comisión no ha facilitado cifras completas sobre el número de grupos de acción local que utilizan el enfoque de financiación múltiple. Según los últimos datos de los que se dispone³⁶, para el período de programación 2014‑2020, se aprobaron 3 337 grupos en todos los Estados miembros (incluido el Reino Unido). De ellos, 813 (el 24 %) utilizaron más de un fondo de la UE (véase la ilustración 8). La mayoría de estos grupos de acción local que recibieron financiación de múltiples fondos utilizaron una combinación de financiación procedente del fondo de desarrollo rural, el fondo de desarrollo regional y el fondo social, y en toda la UE, nueve grupos utilizaron los cuatro fondos disponibles (ocho en Suecia y uno en Polonia).

70 El enfoque de financiación múltiple era nuevo para los grupos de acción local y las autoridades de los Estados miembros, y era la primera vez que los grupos de acción local trataban con los fondos sociales y regionales. Por ese motivo, el documento de orientación de la Comisión³⁷ insistía en la necesidad de establecer criterios claros de responsabilidad y adopción de decisiones. Para ello era necesario que las autoridades competentes de los Estados miembros se coordinaran, sobre todo para proporcionar a los grupos de acción local normas y orientaciones claras, si es posible, desde un único punto de contacto.

71 De los Estados miembros objeto de nuestra auditoría, Suecia era el que había establecido los mecanismos más ágiles para gestionar el enfoque de financiación múltiple. Había designado una única autoridad de gestión y un grupo de coordinación de fondos, y solo tenía tres programas relacionados: un programa nacional de desarrollo rural, otro de pesca y otro de financiación del desarrollo local participativo con cargo a los fondos regionales y sociales.

72 En cambio, en Chequia y Portugal la combinación de distintos fondos con objetivos y normas diferentes, y de distintas autoridades de gestión que aplicaban normas y orientaciones diversas, dificultaba la gestión del enfoque de financiación múltiple, según las autoridades de gestión. (En la ilustración 9 se muestran los diferentes mecanismos de gestión del enfoque de financiación múltiple en Suecia, Chequia y Portugal). En las observaciones de la Comisión sobre los informes anuales de ejecución de los Estados miembros o en las actas de sus reuniones anuales no hallamos ninguna prueba de que la Comisión hubiera intervenido, por ejemplo, proporcionando información por escrito a los Estados miembros sobre la gestión del enfoque de financiación múltiple o exigiendo planes de acción en caso necesario.

73 Con el fin de simplificar el enfoque de financiación múltiple, la Comisión ha introducido algunas novedades para el período de programación 2021‑2027:

• Los Estados miembros deben organizar una convocatoria conjunta (en la que participen todos los fondos de que se trate) con el fin de seleccionar estrategias de desarrollo local y grupos de acción local y establecer un comité conjunto para hacer el seguimiento de la ejecución de dichas estrategias³⁸.
• Si un Estado miembro opta por un fondo principal, la estrategia de desarrollo local en conjunto (es decir, la gestión y el control de todos los proyectos) está sujeta a las normas de ese fondo, mientras que la ejecución, el seguimiento y los pagos de los distintos proyectos siguen rigiéndose por las normas del fondo que financia el proyecto en cuestión³⁹.

Comprobamos que a finales de diciembre de 2021 aún no eran posibles las convocatorias conjuntas. La Comisión nos informó de que este hecho se debía a la ampliación del período de transición de la nueva política agrícola común (en el que se integra el fondo de desarrollo rural de la UE) hasta 2022, lo que implicaba que se seguirían aplicando las normas anteriores correspondientes al período 2014‑2020.

74 En Suecia, a pesar de la agilización introducida, las autoridades consideraron que el enfoque de financiación múltiple era ineficaz y costoso de gestionar, en particular porque los fondos de pesca, regional y social solo representaban, en conjunto, el 20 % de la financiación del desarrollo local participativo en el período 2014‑2020. Encargaron un estudio de evaluación de la financiación de todas las iniciativas de desarrollo local participativo al fondo agrícola⁴⁰, que constató que, en el período 2014‑2020, los grupos de acción local habían apoyado proyectos similares con cargo a diferentes fondos (por ejemplo, en los ámbitos del turismo y la integración), y que más del 90 % de todos los proyectos apoyados con cargo a los otros tres fondos de la UE podrían haberse financiado con dinero procedente del desarrollo rural.

75 En consecuencia, es probable que Suecia abandone el enfoque de financiación múltiple. De las autoridades de los demás Estados miembros entrevistadas, recibimos respuestas diversas que indican que la mayoría de ellas no están a favor de utilizar el enfoque de financiación múltiple en el período de programación en curso ni en el futuro.

Conclusiones y recomendaciones

76 Nuestra auditoría examinó si el enfoque Leader aportaba beneficios que justificaran sus costes y riesgos suplementarios, en particular frente a los programas de gasto de la UE generales (enfoque descendente).

77 Más de diez años después de nuestro último informe especial sobre Leader, constatamos mejoras en algunos ámbitos y el hecho de que Leader crea estructuras que facilitan la implicación local. Sin embargo, el enfoque Leader supone mayores costes administrativos y de funcionamiento, un proceso lento de aprobación, y no dio lugar a proyectos que aportaran beneficios adicionales demostrables. En general, llegamos a la conclusión de que hay escasas pruebas de que los beneficios del enfoque Leader superen los costes y los riesgos que entraña.

78 Por su enfoque participativo, Leader genera elevados costes administrativos y de funcionamiento. El Reglamento de la UE los limita al 25 %. En el período de programación 2014‑2020, los Estados miembros tenían previsto destinar el 17 % a costes administrativos y de funcionamiento. Estos costes comprenden los derivados de facilitar la ejecución de la estrategia de desarrollo local y de ayudar a los beneficiarios potenciales en el desarrollo de proyectos. Según los informes de la Comisión, al final de 2020, estos costes ascendieron a 1 040 millones de euros (el 24 % del gasto total en esa fase, que se mantiene dentro de los límites del Reglamento). La proporción de estos costes frente al gasto de los proyectos suele disminuir durante el ciclo del período de programación (apartados 25 a 30).

79 Constatamos que los grupos de acción local lograron fomentar la implicación local al elaborar sus estrategias de desarrollo local, lo que constituye una mejora con respecto a la situación que observamos hace más de un decenio. La mayoría de los Estados miembros objeto de nuestra auditoría aplicaron los procedimientos pertinentes para seleccionar y aprobar a los grupos de acción local en función de dichas estrategias, pero algunos aplicaron normas de calidad menos estrictas para seleccionar las estrategias de desarrollo local. Comprobamos que un Estado miembro no introdujo criterios de calidad en el proceso de selección, lo que habría permitido tener especialmente en cuenta las mejores estrategias de desarrollo local (apartados 31 a 37).

80 Observamos que el proceso de solicitud y aprobación de proyectos era complejo e imponía al promotor una serie de requisitos administrativos adicionales frente a los programas generales de gasto. Esta carga contribuyó a crear una situación en la que, en el momento de la auditoría, los Estados miembros habían finalizado y pagado relativamente pocos proyectos (39 %). También observamos que los criterios de selección de los proyectos Leader eran, en la mayoría de los casos, muy generales, lo que permitía a los grupos de acción local seleccionar un amplio abanico de proyectos (apartados 38 a 41).

81 El proceso de selección de proyectos ya no estaba formalmente dominado por los poderes públicos (como habíamos constatado en 2010) y los grupos de acción local lograron facilitar la implicación local. Sin embargo, en 2021 constatamos que la mayoría de los grupos de acción local no presentaban un equilibrio de género y que los jóvenes estaban infrarrepresentados. Esta situación genera el riesgo de que los órganos responsables no tengan en cuenta sus opiniones e intereses en la adopción de decisiones (apartados 42 a 44).

82 Si bien se habían tenido en cuenta algunas recomendaciones que formulamos en 2010, constatamos que el marco de seguimiento y evaluación de la Comisión aún no ha demostrado que Leader aporte beneficios adicionales con respecto a la financiación general. Los expertos consideran que algunas partes de estos beneficios (es decir, el capital social y la gobernanza local) resultan difíciles de demostrar. En nuestro Dictamen de 2018 sobre las propuestas de la Comisión relativas a la nueva política agrícola común, subrayamos que la Comisión debía seguir el principio de «evaluar primero» cuando revisara la legislación vigente. La Comisión comenzó a evaluar los beneficios de Leader (apartados 47 a 53 y 61 a 63).

83 Nuestro análisis de los proyectos Leader puso de relieve que los proyectos abordaban los grandes objetivos generales fijados en las estrategias de desarrollo local (véase el apartado 80). Sin embargo, encontramos proyectos que se atienden de manera específica en medidas de desarrollo rural ajenas a Leader y mediante otros programas de gasto de la UE. Algunos Estados miembros y grupos de acción local utilizaron Leader para financiar proyectos que normalmente son competencia de las autoridades nacionales, regionales o municipales (apartados 54 a 60).

84 El enfoque de financiación múltiple fue una novedad para el período de programación 2014‑2020, y se estableció para coordinar mejor el apoyo al desarrollo local y reforzar los vínculos entre las zonas rurales, urbanas y pesqueras. En general, constatamos que el enfoque de financiación múltiple, en su forma actual, aumenta la complejidad en la financiación de los proyectos de desarrollo local (apartados 64 a 75).

Recomendación 1 – Evaluar exhaustivamente los costes y beneficios de Leader

La Comisión debería evaluar de forma exhaustiva tanto los costes como los beneficios. Esta evaluación de Leader debería abarcar los siguientes puntos, de a) a e), a saber:

1. la aplicación de un proceso de selección de grupos de acción local en el que se asignen los fondos a estrategias de desarrollo local que sean de calidad;
2. acciones encaminadas a reducir los costes y la complejidad administrativa (por ejemplo, la carga administrativa añadida para los promotores de proyectos y los largos procedimientos de selección);
3. el grado de representatividad de los órganos rectores, por edad, sexo y otros grupos destinatarios (entre otros parámetros);
4. la medida en que los proyectos financiados a través de Leader muestran un beneficio adicional frente a otros proyectos carentes de esta financiación;
5. la medida en que la financiación de Leader se utiliza para financiar competencias de los órganos nacionales, regionales, locales o de la UE.

Fecha prevista de aplicación: 2023

Recomendación 2 – Evaluar el enfoque del desarrollo local participativo

Cuando se evalúe la eficacia y eficiencia del desarrollo local participativo, la Comisión debería tener en cuenta, en la medida de lo posible, los elementos que se enumeran en la recomendación primera, letras a) a e).

Fecha prevista de aplicación: 2025 (para las evaluaciones ex post del período 2014‑2020)

El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Joëlle Elvinger, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo, el 4 de mayo de 2022.

Anexos:

Anexo I – Indicadores específicos relacionados con Leader y el desarrollo local participativo

Anexo II – Seguimiento del Informe Especial 05/2010 llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas Europeo para el presente informe de auditoría

Anexo III – Lista de proyectos auditados (Gasto a fecha de mayo de 2021)

Siglas y abreviaturas

DG Agricultura y Desarrollo Rural: Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural

DG Asuntos Marítimos y Pesca: Dirección General de Asuntos Marítimos y Pesca

DG Política Regional y Urbana: Dirección General de Política Regional y Urbana

DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión: Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión

DLP: Desarrollo local participativo

FARNET: Red de Zonas de Pesca

Feader: Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural

FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional

FEMP: Fondo Europeo Marítimo y de Pesca

FEOGA: Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola

FEP: Fondo Europeo de Pesca

Fondos EIE: Fondos Estructurales y de Inversión Europeos

FSE: Fondo Social Europeo

GAL: Grupo de acción local

GALP: Grupo de acción local de la pesca

Leader: Liaison entre actions de développement de l'économie rurale – Relaciones entre Actividades de Desarrollo de la Economía Rural

PAC: Política agrícola común

PDR: Programa de desarrollo rural

PO: Programa operativo

REDR: Red Europea de Desarrollo Rural

UE: Unión Europea

Glosario

Deficiencia del mercado: El fracaso del mercado se refiere a la distribución ineficiente de bienes y servicios en el mercado libre. Las deficiencias del mercado pueden producirse por varias razones, como, por ejemplo, las externalidades, los denominados bienes públicos, la información imperfecta en el mercado o el control del mercado (monopolio/oligopolio).

Estrategia de desarrollo local (DLP): Conjunto coherente de operaciones destinadas a dar respuesta a los objetivos y las necesidades locales, que contribuye a la consecución de la Estrategia Europa 2020, y que es concebida y ejecutada por un grupo de acción local.

Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE): Cinco fondos principales de la UE, que colaboran para apoyar el desarrollo económico en todos los Estados miembros de la UE, conforme a los objetivos de la Estrategia Europa 2020: Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER); Fondo Social Europeo (FSE); Fondo de Cohesión (FC); Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).

Gobernanza y capital social: Se trata de términos confusos y controvertidos. En el presente informe nos remitimos a las definiciones establecidas por la Comisión (véase el apartado 61).

Peso muerto: Efecto que se produce cuando se concede financiación a un beneficiario que habría tomado la misma decisión aunque no hubiera recibido la ayuda. En tales casos, los resultados no pueden atribuirse a la política, y la ayuda abonada al beneficiario carece de impacto. Por tanto, el gasto que genera un efecto de peso muerto es ineficaz por naturaleza, ya que no contribuye al logro de los objetivos. En el contexto de la presente auditoría, designa una situación en la que un proyecto subvencionado se habría realizado total o parcialmente sin la ayuda de la subvención.

Respuestas de la Comisión

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Cronología

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o al cumplimiento, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala I (Uso sostenible de los recursos naturales), presidida por Joëlle Elvinger, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida inicialmente por João Figueiredo(†), Miembro del Tribunal, con la asistencia de Paula Betencourt, jefa de Gabinete, y Quirino Mealha, agregado de Gabinete.

La auditoría fue finalizada por Eva Lindström, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Katharina Bryan, jefa de Gabinete; Michael Bain y Florence Fornaroli, gerentes principales; Joanna Kokot, jefa de tarea, y las auditoras Vasileia Kalafati, Anca Florinela Cristescu, Liia Laanes, Marika Meisenzahl (también a cargo del diseño gráfico) y Anna Zalega. Daniela Jinaru, Jan Kubat, Michael Pyper y Marek Říha prestaron apoyo lingüístico.

Notas finales

¹ Sitio web de la Comisión sobre el enfoque Leader.

² Informe especial 5/2010: «Aplicación del enfoque Leader al desarrollo rural».

³ Informe especial 5/2010: «Aplicación del enfoque Leader al desarrollo rural».

⁴ Documento del taller organizado por la Red Europea de Desarrollo Rural: «LEADER: 30 years and preparing for the future: delivering Leader’s unique added value».

⁵ Comisión Europea, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, parte 2/3, SWD(2021) 166 final.

⁶ A saber, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).

⁷ Reglamento Delegado (UE) n.º 808/2014 de la Comisión, anexo IV.

⁸ Informe anual de actividad del Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de 2019.

⁹ Reglamento (UE) 2021/2115.

¹⁰ Artículo 86, apartado 1, del Reglamento (UE) 2021/1060.

¹¹ Informe anual relativo al ejercicio 2000.

¹² Informe especial 5/2010: «Aplicación del enfoque Leader al desarrollo rural».

¹³ Informe especial 19/2013: «Informe de seguimiento de los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo relativo a 2012».

¹⁴ «Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds».

¹⁵ Artículo 33, apartado 4, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

¹⁶ «Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds», sección 7.3, pp. 42 y 43.

¹⁷ «Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds», sección 7.3, p. 42.

¹⁸ «Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds», pp. 24 y 25.

¹⁹ Artículo 32, apartado 2, letra b), y artículo 34, apartado 3, letra b), del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

²⁰ «Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds», p. 27.

²¹ Los jóvenes tienen edades comprendidas entre los dieciocho y los treinta años; véase Consejo de Europa y Comisión Europea (2019): «Youth Policy essentials», p. 6.

²² «Informe del Tribunal de Cuentas Europeo sobre el rendimiento del presupuesto de la UE – Situación al final de 2019».

²³ Artículos 54 a 57 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

²⁴ «Directrices. Evaluación del LEADER/DLP».

²⁵ Comisión Europea:«FARNET Guide #15 - Evaluating CLLD. Handbook for LAGs and FLAGs», 2018.

²⁶ Artículo 57, apartado 4, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 y artículo 2, apartado 4, del Reglamento (UE) n.º 2020/2220.

²⁷ Artículo 87, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1698/2005.

²⁸ Comisión Europea, Synthesis of Rural Development Programmes (RDPs) ex-post evaluations of period 2007‑2013, Luxemburgo, 2020, pp. 222‑234.

²⁹ Dictamen n.º 7/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo, relativo a las propuestas de Reglamentos de la Comisión en relación con la política agrícola común para el período posterior a 2020.

³⁰ «Evaluation Roadmap: Evaluation of the impact of Leader on balanced territorial development».

³¹ «Directrices. Evaluación del LEADER/DLP».

³² Zentralbewertung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum 2014 – 2020 im Freistaat Sachsen. Endbericht, p. 257.

³³ Informe Especial 25/2015: «Ayuda de la UE destinada a infraestructura rural».

³⁴ Nardone, G., Sisto, R., Lopolito, A., «Social Capital in the Leader Initiative: a methodological approach», Journal of Rural Studies, vol. 26, número 1, 2010, pp. 63‑72.

Pisani, E., Franceschetti, G.; Secco, L. y Asimina, C.:Social Capital and Local Development: From Theory to Empirics. Cham (Suiza), 2017.

Claridge, T.: «Current definitions of social capital – Academic definitions in 2019», 2020, que incluye un enlace a la presentación titulada «Social capital – is there an accepted definition in 2020?».

Shucksmith, M.: «Endogenous Development, Social Capital and Social Inclusion: perspectives from Leader in the UK», Sociologia Ruralis, 40(2), 2002, pp. 208‑218.

Thuesen, A. A: «Is Leader elitist or inclusive? Composition of Danish LAG boards in the 2007‑2013 rural development and fisheries programmes», Sociologia ruralis, 50(1), 2010, pp. 31‑45.

³⁵ Reglamento (UE) n.º 1303/2013, con el anexo I (marco estratégico común).

³⁶ Kah, S.: «Update:Implementing cohesion policy funds through multi-Fund CLLD», 2021 (datos correctos a fecha de junio de 2021).

³⁷ European Commission, FARNET Guide #10:Starting CLLD implementation in practice, 2016.

³⁸ Artículo 31, apartado 3, del Reglamento (UE) 2021/1060.

³⁹ Artículo 31, apartados 4, 5 y 6, del Reglamento (UE) 2021/1060.

⁴⁰ «Är det möjligt att finansiera alla insatser inom lokalt ledd utveckling genom jordbruksfonden? Uppföljningsrapport 2019:11» (¿Es posible financiar todas las iniciativas en el ámbito del DLP con cargo al fondo agrícola [Feader]? Informe de seguimiento de 2019: 11).

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