Leader-ohjelma ja paikallisyhteisöjen omat kehittämishankkeet helpottavat paikallista sitoutumista, mutta lisähyötyjä ei ole vielä osoitettu riittävän hyvin

Tiivistelmä

I EU otti vuonna 1991 käyttöön Leader-ohjelman alhaalta ylöspäin suuntautuvana aloitteena, jolla tuetaan epäedullisessa asemassa olevien maaseutualueiden kehittämistä paikallisiin tarpeisiin vastaavilla hankkeilla. EU on vuodesta 2014 lähtien soveltanut Leader-lähestymistapaa (paikallisyhteisöjen omat kehittämishankkeet) useiden EU:n rahoitusvirtojen kohdalla maaseutu-, kaupunki- ja rannikkoalueilla.

II Leader-lähestymistavan keskeinen piirre on osallistavien ja alhaalta ylöspäin suuntautuvien menetelmien soveltaminen, jotta paikallisyhteisöt saadaan mukaan hankkeiden kehittämiseen ja päätöksentekoprosesseihin. Toimien hallinnoinnista vastaavat paikalliset toimintaryhmät, jotka koostuvat julkisista, yksityisistä ja kansalaisyhteiskuntaa edustavista kumppaneista. Kaudella 2014–2020 EU:n tavoitteena oli osoittaa Leader-ohjelmaan ja paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin rahoitusta enintään 9,2 miljardia euroa.

III Leader-lähestymistapaan liittyy ylimääräisiä kustannuksia ja riskejä yleisiin (ylhäältä alaspäin suuntautuviin) EU:n meno-ohjelmiin verrattuna. Lisäkustannuksia aiheutuu paikallisten toimintaryhmien hallintorakenteiden perustamisesta ja toiminnasta. Lisäriskejä aiheuttavat puolestaan pitkälliset menettelyt, hankkeiden toteuttajille asetettavat ylimääräiset hallinnolliset vaatimukset ja mahdolliset eturistiriidat.

IV Osa näistä lisäkustannuksista ja ‑riskeistä on perusteltuja, jos paikalliset toimintaryhmät tuottavat lisähyötyjä verrattuna EU:n yleisiin (ylhäältä alaspäin suuntautuviin) meno-ohjelmiin. Komission ohjeiden mukaan nämä hyödyt ilmenevät sosiaalisen pääoman, paikallishallinnon ja hanketulosten parantumisena.

V Tarkastus koski EU:n rahoituskautta 2014–2020. Tilintarkastustuomioistuin tutki, tuottiko Leader-lähestymistapa sellaisia hyötyjä, jotka oikeuttivat siitä aiheutuvat lisäkustannukset ja ‑riskit, erityisesti EU:n yleisiin (ylhäältä alaspäin suuntautuviin) meno-ohjelmiin verrattuna. Tätä arvioidakseen tilintarkastustuomioistuin tutki, helpottiko Leader-lähestymistapa paikallista osallistumista ja johtiko se hankkeisiin, joilla on osoitettavissa olevaa hyötyä paikallishallinnon sekä sosiaalisen pääoman ja tulosten parantamisen kannalta. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, johtiko uuden, useita rahastoja kattavan lähestymistavan käyttöönotto siihen, että paikalliseen kehittämiseen myönnettävää tukea koordinoitiin paremmin.

VI Tässä tarkastuksessa kohdistetaan myös seurantaa tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2010 julkaisemaan Leader-lähestymistapaa koskeneeseen erityiskertomukseen. Tarkoituksena on arvioida, onko komissio ryhtynyt toimiin havaittujen puutteiden perusteella. Nyt julkaistavan kertomuksen avulla tilintarkastustuomioistuin pyrkii lisäämään tietämystä ja antamaan oikea-aikaisia suosituksia Leader-lähestymistapaa koskevaa komission arviointia varten, joka on parhaillaan käynnissä.

VII Tilintarkastustuomioistuin toimitti tämän tarkastuksen yli kymmenen vuotta Leader-lähestymistavasta julkaistun erityiskertomuksen jälkeen. Tarkastus osoitti, että joillakin aloilla on tapahtunut parannuksia ja että Leader-lähestymistapa helpottaa paikallista osallistumista. Ei kuitenkaan ole juurikaan näyttöä siitä, että Leader-lähestymistavan hyödyt olisivat sen aiheuttamia kustannuksia ja riskejä suuremmat.

VIII Useimmat jäsenvaltiot sovelsivat asianmukaisia menettelyjä paikallisten toimintaryhmien valitsemiseen ja hyväksymiseen, mutta osa niistä sovelsi vähemmän vaativia laatustandardeja paikallisten kehittämisstrategioiden valinnassa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yksi jäsenvaltio ei sisällyttänyt laatukriteerejä valintaprosessiinsa. Hankkeita koskeva hakemus- ja hyväksymisprosessi oli monimutkainen (jopa kahdeksanvaiheinen), ja sen yhteydessä hankkeiden toteuttajiin kohdistui ylimääräisiä hallinnollisia vaatimuksia, joita ei sovelleta yleisten meno-ohjelmien yhteydessä. Viranomaiset eivät enää hallinneet hankkeiden valintaelimiä (kuten tilintarkastustuomioistuin havaitsi vuonna 2010), mutta valintaelimet eivät kuitenkaan usein edustaneet riittävällä tavalla paikallisyhteisöä eikä niiden sukupuolijakauma ollut tasainen.

IX Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että paikalliset toimintaryhmät valitsivat hankkeita, jotka vastasivat paikallisissa kehittämisstrategioissa asetettuja laajoja tavoitteita. Jotkin jäsenvaltiot ja paikalliset toimintaryhmät käyttivät Leader-ohjelmaa rahoittaakseen kansallisten, alueellisten tai kunnallisten viranomaisten lakisääteisiä tehtäviä tai muita toimia, joita varten oli olemassa muita erityisiä EU:n ja kansallisia rahoitusohjelmia.

X Vaikka kaksi kuudesta tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2010 antamasta suosituksesta oli pantu täytäntöön, tarkastajat havaitsivat, että komission seuranta- ja arviointikehyksen avulla ei ole vieläkään saatu näyttöä siitä, että Leader-lähestymistapa olisi tuottanut lisähyötyjä. Tilintarkastustuomioistuin korosti uutta yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevista komission ehdotuksista vuonna 2018 antamassaan lausunnossa, että komission olisi noudatettava voimassa olevaa lainsäädäntöä tarkistaessaan arviointi ensin ‑periaatetta. Komissio arvioi parhaillaan Leader-lähestymistavasta saatavia hyötyjä.

XI Leader-lähestymistapaan ja paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin liittyy muihin rahoitusmalleihin verrattuna lisäkustannuksia ja ‑riskejä, eikä myöskään lähestymistavan hyödyistä ole edelleenkään näyttöä. Tästä syystä tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio arvioi Leader-lähestymistavan kustannuksia ja hyötyjä ja paikallisyhteisöjen omia kehittämishankkeita.

Johdanto

Leader-lähestymistavan kehitys

01 Leader-lähestymistapa, joka otettiin käyttöön vuonna 1991, on EU:n maaseudun kehittämispolitiikassa sovellettava osallistava, alhaalta ylöspäin suuntautuva menetelmä. Sen soveltamisalaa laajennettiin myöhemmin rannikko- ja kaupunkialueille. Se keskittyy paikallisiin toimintaryhmiin ja paikallisiin kalastusalan toimintaryhmiin, jotka koostuvat maaseutu- tai rannikkoyhteisöjen yksityistä ja julkista sektoria edustavista jäsenistä. Paikalliset toimintaryhmät kannustavat yhteisöjä osallistumaan paikallisen kehittämisstrategian suunnitteluun. Toimintaryhmät ovat vastuussa sellaisten hankkeiden käynnistämisestä ja rahoittamisesta, joilla pyritään vastaamaan paikallisiin tarpeisiin.

02 Leader-lähestymistavan taustalla vaikuttaa oletus siitä, että lähestymistapa tuottaa lisäarvoa perinteiseen EU:n varojen ylhäältä alaspäin suuntautuvaan hallinnointiin verrattuna. Leader-lähestymistapaa koskevassa komission tiedotteessa vuodelta 2006 kuvataan, että lähestymistapa perustuu seitsemään keskeiseen osatekijään. Leader-lähestymistavan yhteydessä katsotaan, että paikalliset ihmiset ovat parhaita asiantuntijoita ajamaan alueensa kehitystä (alhaalta ylöspäin suuntautuva lähestymistapa). Alue määritellään pieneksi yhtenäiseksi alueeksi (10 000–150 000 asukasta), jolla on paikallinen identiteetti (alueperusteinen lähestymistapa). Tällä alueella paikalliset toimijat kokoontuvat paikalliseen toimintaryhmään (paikallinen kumppanuus), joka edistää paikallisten toimijoiden välisiä yhteyksiä (verkostoituminen). Lisäksi eri alueiden tai jäsenvaltioiden paikalliset toimintaryhmät toteuttavat yhteisiä hankkeita löytääkseen yhteisiä ratkaisuja samankaltaisiin paikallisiin haasteisiin (yhteistyö). Alhaalta ylöspäin suuntautuvien lähestymistapojen ja eri alojen välisen paikallistason vuorovaikutuksen (yhdennetty ja monialainen strategia) tarkoituksena on saada liikkeelle paikallista potentiaalia. Paikallisilla ryhmillä oletetaan olevan parhaat mahdollisuudet löytää integroituja paikallisia ratkaisuja paikallisiin ongelmiin, ja ne voivat reagoida paremmin sekä tuoda uusia ratkaisuja paikalliseen kehitykseen (innovointi). Osallistumisen paikalliseen päätöksentekoon tulisi lisätä innostusta ja sitoutumista ja tällä tavoin parantaa paikallisen maaseudun kehittämisen laatua ja kestävyyttä¹.

03 Kuten tilintarkastustuomioistuin totesi vuoden 2010 kertomuksessaan², Leader-lähestymistavalla pyritään helpottamaan paikallista osallistumista ja voimaannuttamista paikallisen strategian kehittämisen, toteutuksen ja resurssien jakamisen avulla. Lähestymistapaa sovellettaessa paikallisyhteisöjen kehitystarpeet määritetään hyödyntäen niiden omaa asiantuntemusta ja kokemusta.

04 Näiden tehtävien osoittaminen paikallisille toimintaryhmille aiheuttaa lisäkustannuksia ja ‑riskejä. Lisäkustannuksia ovat esimerkiksi paikallisten toimintaryhmien menot, jotka liittyvät paikallisten kehittämisstrategioiden valmisteluun ja hallinnointiin sekä edunsaajien tukemiseen hankkeiden kehittämisessä. Kustannukset kattavat myös jäsenvaltioiden menot, jotka liittyvät paikallisten toimintaryhmien hyväksymiseen (esimerkiksi konsulttien palkkaaminen hyväksymisprosessin tueksi).

05 Paikallisten toimintaryhmien hallinto- ja toimintakustannusten kattamiseen voidaan suunnata Leader-tukea enintään 25 prosenttia julkisen rahoituksen kokonaismäärästä (EU‑rahoitus sekä kansallinen, alueellinen tai paikallinen julkinen rahoitus). Näihin kustannuksiin sisältyy paikallisen kehittämisstrategian täytäntöönpanon helpottaminen sekä potentiaalisten tuensaajien auttaminen hankkeiden kehittämisessä.

06 Lisäriskejä aiheuttavat pitkälliset menettelyt, hankkeiden toteuttajia koskevat lisävaatimukset sekä mahdolliset eturistiriidat. Muut riskit aiheutuvat päätöksentekoelimistä, jotka eivät edusta riittävällä tavalla paikallisyhteisöä tai joiden sukupuolijakauma ei ole tasainen³.

07 Paikallinen päätöksenteko voi tuottaa lisähyötyjä. Leader-lähestymistavan arviointia koskevien komission ohjeiden⁴ mukaan nämä hyödyt ilmenevät

• sosiaalisen pääoman parantumisena
• paikallishallinnon parantumisena
• hanketulosten parantumisena.

08 Ohjelman perustana eivät siis ole taloudelliset kriteerit, kuten markkinoiden puutteellinen toiminta tai suhteellinen köyhyys. Ohjelmaa itse asiassa sovelletaan nyt kaikilla maaseutualueilla, myös niillä, joilla taloudellinen tuloksellisuus on selvästi EU:n keskiarvon yläpuolella. Hiljattain tehdyssä komission tutkimuksessa todettiin, että semiurbaanit maaseutualueet hyötyivät viime aikoina tapahtuneesta taloudellisesta ja demografisesta kehityksestä enemmän kuin syrjäseutualueet⁵.

09 Leader-ohjelma kuului vuosina 2014–2020 pakollisena osana kaikkiin maaseudun kehittämisohjelmiin. Niinpä EU:n lainsäädännössä edellytettiin, että jäsenvaltiot Kroatiaa lukuun ottamatta käyttävät vähintään viisi prosenttia maaseudun kehittämisrahoituksestaan Leader-ohjelmaan. Kroatian rahoitusosuudeksi oli ohjelmakaudella 2014–2020 vahvistettu puolet muiden jäsenvaltioiden prosenttiosuudesta eli 2,5 prosenttia. Komission toimittamien tietojen mukaan Leader-ohjelmalle suunniteltu EU:n rahoitus on seitsemän miljardia euroa ohjelmakaudella 2014–2020 (noin seitsemän prosenttia maaseudun kehittämisen kokonaisrahoituksesta). Leader-hankkeiden kokonaismäärä oli (kauden 2014–2020 osalta) vuoden 2020 loppuun mennessä yhteensä 143 487. Maaseudun kehittämisohjelmia on jatkettu siten, että ne kattavat vuodet 2021 ja 2022.

10 EU:n kalastuspolitiikassa on sovellettu Leader-lähestymistapaa vuodesta 2007, ja kaudella 2014–2020 otettiin käyttöön paikallisyhteisöjen omat kehittämishankkeet. Tässä päivitetyssä konseptissa sovelletaan Leader-lähestymistapaa kaikissa Euroopan rakenne- ja investointirahastoissa koheesiorahastoa lukuun ottamatta⁶. Leader-lähestymistavan kehitys, kuten kaaviosta 1 käy ilmi, lisäsi merkittävästi rahoitustukea ja paikallisten toimintaryhmien määrää erityisesti ohjelmakauden 2007–2013 alussa.

11 EU suunnitteli myöntävänsä kaudella 2014–2020 rahoitusta enintään 9,2 miljardia euroa Leader-ohjelmaan ja paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin (ks. taulukko 1). Julkisen rahoituksen (kansallinen rahoitus mukaan luettuna) odotettiin nousevan 12,5 miljardiin euroon. Suurin osa tästä (76 prosenttia suunnitellusta määrästä ja 84 prosenttia vuoteen 2020 mennessä ilmoitetusta määrästä) liittyi maaseudun kehittämiseen.

12 Jäsenvaltioiden kansalliset ja (poliittisesta rakenteesta riippuen) alueviranomaiset laativat ohjelma-asiakirjoja, esim. kumppanuussopimuksia sekä toimenpide- ja maaseudun kehittämisohjelmia. Näissä asiakirjoissa esitetään rahoituksen kansalliset tai alueelliset painopisteet. Komissio tutki ja hyväksyi nämä asiakirjat. Kokonaisvastuu menoista on komissiolla, mutta jäsenvaltiot vastasivat paikallisten toimintaryhmien ja niiden paikallisten kehittämisstrategioiden hyväksymisestä, hankehakemusten ja maksupyyntöjen käsittelystä sekä tulosten seurannasta ja arvioinnista. Kaaviossa 2 esitetään Leader-lähestymistapaa toteuttavien toimijoiden keskeiset vastuualueet.

13 Komissio asetti kaudelle 2014–2020 seuraavat indikaattorit⁷ ja tavoitearvot⁸ Leader-ohjelman seurantaa varten:

• paikallisten kehittämisstrategioiden kattaman maaseutuväestön osuus (tavoitearvo 53,5 prosenttia)
• parannetuista palveluista/infrastruktuureista hyötyvän maaseutuväestön osuus (tavoitearvo 16,4 prosenttia)
• tuettujen Leader-hankkeiden avulla luodut työpaikat (tavoitearvo 44 109 työpaikkaa).

Liitteessä I luetellaan Leader-ohjelmaan ja paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin liittyvät erityisindikaattorit ja ‑tavoitearvot, jotka on vahvistettu EU:n eri rahastoja koskevissa asetuksissa.

14 Jäsenvaltioilla oli mahdollisuus valita, tukivatko ne paikallisia toimintaryhmiä yhdestä EU:n rahastosta (yhden rahaston lähestymistapa) vai useista rahastoista (useita rahastoja kattava lähestymistapa). Jäsenvaltiot saattoivat myös nimetä yhden rahaston niin sanotuksi päärahastoksi, joka kattoi kaikki paikallisten toimintaryhmien hallintokustannukset. Vuosina 2014–2020 kaikkiaan 17 jäsenvaltiota 28:sta sovelsi useita rahastoja kattavaa lähestymistapaa käyttäen erilaisia rahastoyhdistelmiä. Tavoitteena oli koordinoida paremmin paikalliseen kehittämiseen myönnettävää tukea ja vahvistaa maaseutu-, kaupunki- ja kalastusalueiden välisiä yhteyksiä (ks. kaavio 3).

15 Leader-ohjelmaan ja paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin sovelletaan vuosina 2021–2027 yhteisiä säännöksiä koskevaa asetusta (EU) 2021/1060. Leader-ohjelmaan sovelletaan yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) uusia sääntöjä, jotka tulivat voimaan joulukuussa 2021⁹.

16 Kuten kohdassa 12 todetaan, jäsenvaltioiden on kuvattava Leader-ohjelmaa ja paikallisyhteisöjen omia kehittämishankkeita koskevat lähestymistapansa relevanteissa ohjelmissaan. Jäsenvaltiot ovat alkaneet toimittaa uusia toimenpideohjelmiaan komission hyväksyttäviksi. Niiden oli toimitettava YMP:tä koskevat strategiasuunnitelmansa (myös Leader-ohjelmasta maksettavan maaseudun kehittämisrahoituksen osalta) vuoden 2021 loppuun mennessä. Sääntelykehyksen mukaan Leader-ohjelman ja paikallisyhteisöjen omien kehittämishankkeiden rahoitus käynnistyy vuonna 2022¹⁰. Sillä välin Leader-ohjelman rahoitusta jatketaan edellisellä kaudella käyttämättä jääneiden varojen avulla.

Aiemmat tarkastukset

17 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vuoden 2000 vuosikertomuksessaan¹¹ puutteita Leader-ohjelman hallinnoinnissa. Tilintarkastustuomioistuin totesi vuonna 2010 antamassaan erityiskertomuksessa¹², että paikalliset toimintaryhmät olivat toteuttaneet monia hankkeita, joista oli hyötyä paikallisille yrityksille ja yhteisöille. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös puutteita seuraavilla osa-alueilla:

• hankkeiden valintamenettelyt, joissa päätöksentekoa hallitsivat viranomaiset ja mahdollisia eturistiriitoja koskevat säännöt olivat epäselviä
• alhaalta ylöspäin suuntautuvan lähestymistavan soveltaminen silloin, kun jotkin paikalliset toimintaryhmät eivät onnistuneet edistämään paikallista osallistumista
• paikallisten toimintaryhmien kyky kehittää paikallisia ratkaisuja, jotka erosivat yleisistä maaseudun kehittämistoimenpiteistä; ongelmana oli esimerkiksi se, että rahoitettiin hankkeita, joita olisi voitu rahoittaa myös muista meno-ohjelmista
• seuranta ja arviointi, erityisesti Leader-lähestymistavan avulla saavutettujen hyötyjen osalta.

18 Tilintarkastustuomioistuin julkaisi vuonna 2013 seuranta-arvioinnin¹³, joka toi esiin joitakin parannuksia. Esimerkiksi toimintaryhmien päätöksentekokomiteoille tarkoitettuja sääntöjä oli selkiytetty (ks. kohta 17, ensimmäinen luetelmakohta), mutta useimmat puutteet olivat edelleen olemassa. Tilintarkastustuomioistuin esittää päivitetyn arvionsa näistä kysymyksistä liitteessä II.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

19 Leader-lähestymistavalla pyritään helpottamaan paikallista osallistumista ja voimaannuttamista (ks. kohta 03), mikä aiheuttaa lisäkustannuksia ja ‑riskejä (ks. kohdat 04 ja 05). Nämä lisäkustannukset ja ‑riskit ovat perusteltuja, jos saatavat lisähyödyt ovat suurempia kuin yleisten (ylhäältä alaspäin suuntautuvien) EU:n meno-ohjelmien, kuten EU:n maaseudun kehittämisohjelman, yhteydessä. Tarkastuksen pääkysymys oli: Ovatko Leader-ohjelma ja paikallisyhteisöjen omat kehittämishankkeet tuottaneet sellaisia hyötyjä, jotka oikeuttavat toimiin liittyvät lisäkustannukset ja ‑riskit? Tilintarkastustuomioistuin arvioi tätä tutkimalla,

1. helpottivatko Leader-ohjelma ja paikallisyhteisöjen omat kehittämishankkeet paikallista sitoutumista
2. johtivatko Leader-ohjelma ja paikallisyhteisöjen omat kehittämishankkeet hankkeisiin, joilla on osoitettavissa olevaa hyötyä paikallishallinnon sekä sosiaalisen pääoman parantamisen ja tulosten edistämisen kannalta
3. johtiko uuden, useita rahastoja kattavan lähestymistavan käyttöönotto siihen, että paikalliseen kehittämiseen myönnettävää tukea koordinoitiin paremmin.

20 Tässä tarkastuksessa suoritetaan seurantaa myös tilintarkastustuomioistuimen aiemman tarkastuksen perusteella (ks. kohdat 17 ja 18). Tarkoituksena on arvioida, onko komissio ryhtynyt toimiin kymmenen vuotta aiemmin havaittujen puutteiden perusteella. Nyt julkaistavan kertomuksen avulla tilintarkastustuomioistuin pyrkii lisäämään tietämystä ja antamaan oikea-aikaisia suosituksia Leader-lähestymistapaa koskevaa komission arviointia varten, joka on parhaillaan käynnissä.

21 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattoi kauden 2014–2020. Tilintarkastustuomioistuin tutki tätä tarkastusta varten kymmentä jäsenvaltiota. Tarkastus kattoi kaksi paikallista toimintaryhmää kussakin jäsenvaltiossa. Saksassa tilintarkastustuomioistuin keskittyi Sachseniin ja Portugalissa Manner-Portugaliin (Madeira ja Azorit siis jäivät tarkastuksen ulkopuolelle). Tilintarkastustuomioistuin valitsi jäsenvaltiot siten, että saavutettaisiin maantieteellinen tasapaino ja katettaisiin sekä yhden rahaston lähestymistapa että useita rahastoja kattava lähestymistapa. Lisäksi tarkastukseen pyrittiin sisällyttämään jäsenvaltioita, jotka saivat suuremman osuuden Leader-ohjelmaan ja paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin liittyvästä tuesta, ja vastaavasti jäsenvaltioita, joiden osuus rahoituksesta oli pienempi (ks. kaavio 4).

22 Tilintarkastustuomioistuin valitsi paikalliset toimintaryhmät myönnetyn rahoituksen, käytettyjen EU:n varojen tyypin sekä tuen kattaman alueen ja väestön perusteella.

23 Tilintarkastustuomioistuin tutki

• organisointia ja menettelyjä kaikissa tarkastukseen valituissa jäsenvaltioissa ja paikallisissa toimintaryhmissä asiakirjojen ja tarkastuskyselyihin saatujen vastausten perusteella
• tietoja 95 hankkeesta, jotka valittiin niihin liittyvien kustannusten (alhaiset, keskisuuret, suuret), hankkeiden toimialojen sekä käytettyjen EU:n varojen perusteella. Näiden hankkeiden kokonaiskustannukset ovat 7,5 miljoonaa euroa, ja EU:n rahoitusosuus 4,9 miljoonaa euroa (ks. liite III)
• Leader-ohjelmaan ja paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin liittyviä komission toimia asiakirjatarkastusten ja videokokousten avulla seuraavien tahojen kanssa:
  •  neljä alasta vastaavaa pääosastoa (maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto, meri- ja kalastusasioiden pääosasto sekä alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto)
  •  jäsenvaltioiden viranomaiset
  •  paikallisten toimintaryhmien edustajat
  •  hankkeiden toteuttajat
  •  sidosryhmäorganisaatiot ja kansainväliset asiantuntijat.

Huomautukset

Paikalliset toimintaryhmät helpottavat paikallista osallistumista, mutta niihin liittyy lisäkustannuksia ja hitaita hyväksymisprosesseja

24 Seuraavissa osioissa käsitellään sitä, miten jäsenvaltiot ja paikalliset toimintaryhmät ovat helpottaneet paikallista osallistumista ja millaisin kustannuksin tämä on tapahtunut. Ensin analysoidaan Leaderistä aiheutuvia kustannuksia. Tämän jälkeen tutkitaan, miten jäsenvaltiot hyväksyivät paikalliset toimintaryhmät ja niiden strategiat ja miten paikalliset toimintaryhmät valitsivat Leader-hankkeita.

Paikallisiin toimintaryhmiin liittyy lisäkustannuksia

25 Kuten johdannossa selitettiin, paikalliset toimintaryhmät ovat Leader-ohjelman ja paikallisyhteisöjen omien kehittämishankkeiden ytimessä. Ne voivat saada EU:n rahoitusta eri tarkoituksiin (ks. kaavio 5). Jäsenvaltioiden, alueiden, paikallisten toimintaryhmien ja hankkeiden toteuttajien on myös osallistuttava rahoitukseen.

26 Jäsenvaltioiden olisi luotava paikallisille toimintaryhmille oikeat olosuhteet, jotta ne voivat hoitaa tehtävänsä, erityisesti tuoda yhteen erilaisia paikallisia sidosryhmiä ja tukea niitä sellaisten hankkeiden kehittämisessä, joista on hyötyä paikalliselle kehitykselle. Tätä varten jäsenvaltioiden olisi annettava paikallisille toimintaryhmille oikeus itsenäiseen toimintaan ja pidettävä niiden hallinnollinen taakka mahdollisimman pienenä¹⁴.

27 Leader-ohjelman osallistavaan lähestymistapaan sisältyy hallinnollisia lisärakenteita ja ‑toimintoja, joiden avulla tuetaan paikallista kehittämisstrategiaa. Tästä aiheutuu lisäkustannuksia. Asetuksessa on asetettu näille hallinto- ja toimintakustannuksille 25 prosentin yläraja (ks. kohta 05). Jotkin jäsenvaltiot laskivat tätä ylärajaa 20 prosenttiin.

28 Taulukossa 2 esitetään yhteenveto ohjelmakaudelle 2014–2020 suunnitellusta ja kauden aikana maksetusta Leader-rahoituksesta (tilanne vuoden 2020 lopussa). Yhteenveto osoittaa, että jäsenvaltiot suunnittelivat käyttävänsä 17 prosenttia rahoituksesta paikallisten toimintaryhmien hallinto- ja toimintakustannuksiin. Tämä asettuu hyvin EU:n lainsäädännössä asetettuihin rajoihin.

29 Komission raportoimien tietojen mukaan paikallisyhteisöjen omien kehittämishankkeiden osuus Leader-ohjelman ilmoitetuista menoista oli vuoden 2020 lopussa 3,1 miljardia euroa eli 72 prosenttia. Paikalliset toimintaryhmät käyttivät kaiken kaikkiaan vain vähän varoja yhteistyötoimiin (kaksi prosenttia) ja valmistelukustannuksiin (kaksi prosenttia). Paikallisten toimintaryhmien hallinto- ja toimintakustannukset olivat 1,04 miljardia euroa (24 prosenttia tuohon vaiheeseen mennessä toteutuneista kokonaismenoista). Näiden kustannusten osuus oli suuri useissa sellaisissa jäsenvaltioissa, joissa Leader-hankkeiden ilmoitetut menot olivat vähäisiä. Esimerkiksi Kreikassa, Portugalissa ja Slovakiassa paikallisten toimintaryhmien hallinto- ja toimintakustannukset olivat vuoden 2020 lopussa samaa suuruusluokkaa tai hieman suurempia kuin hankkeisiin käytetyt määrät. Kautta 2014–2020 koskevia maksuja voidaan suorittaa vuoden 2023 loppuun saakka. Hallintomenojen osuus suhteessa hankemenoihin yleensä pienenee ohjelmakauden kuluessa.

30 Taulukossa 3 esitetään ilmoitettujen menojen jakautuminen tarkastukseen valittujen kymmenen jäsenvaltion ja alueen osalta. Kaaviossa 6 verrataan ilmoitettuja menoja Leader-ohjelman suunniteltuun kokonaisrahoitukseen. Jäsenvaltiot olivat ilmoittaneet keskimäärin 39 prosenttia suunnitellusta Leader-hankerahoituksestaan maksetuksi. Viro oli maksanut suunnitellusta hankerahoituksestaan 72 prosenttia, Kreikka 13 prosenttia. Slovakia ei puolestaan ollut vielä suorittanut maksuja minkään hankkeen osalta.

Useimmat jäsenvaltiot sovelsivat asianmukaisia menettelyjä paikallisten toimintaryhmien hyväksymiseen, mutta jotkin eivät soveltaneet laadullisia vähimmäisvaatimuksia paikallisten kehittämisstrategioiden valinnassa

31 Jäsenvaltioiden olisi tuettava paikallisia toimintaryhmiä niiden laatiessa paikallisia kehittämisstrategioitaan sekä taloudellisesti (valmisteleva tuki) että selkeiden laatuvaatimusten ja ohjeiden avulla. Sen jälkeen niiden olisi asetetussa määräajassa arvioitava paikallisia toimintaryhmiä oikeudenmukaisella ja avoimella tavalla ja hyväksyttävä ainoastaan ne, joiden strategiat täyttävät laatuvaatimukset.

32 Paikallisten toimintaryhmien olisi otettava paikallisyhteisönsä mukaan strategioidensa kehittämiseen eri menetelmien, kuten koulutustilaisuuksien, työpajojen tai seminaarien, avulla. Toimintaryhmien olisi tällöin hyödynnettävä paikallisaluetta koskevaa tietämystään. Tilintarkastustuomioistuin toi edellisessä Leader-erityiskertomuksessaan esille puutteita tavassa, jolla paikalliset toimintaryhmät edistivät paikallista osallistumista. Tällä kertaa tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikki tarkastukseen valitut paikalliset toimintaryhmät olivat toteuttaneet tällaisia toimia ja kehittäneet paikallisia kehittämisstrategioitaan alhaalta ylöspäin suuntautuvan prosessin avulla.

33 Jäsenvaltioiden oli määriteltävä kriteerit paikallisten toimintaryhmien hyväksymiselle ja arvioitava ehdotettuja strategioita suhteessa niihin. Prosessiin sisältyi kiinnostuksenilmaisu tai useita ehdotuspyyntöjä, alustavien strategioiden laadinta, jäsenvaltioiden suorittama strategioiden arviointi ja tarvittaessa niiden tarkistaminen. Jäsenvaltioiden oli valittava strategiat ja hyväksyttävä paikalliset toimintaryhmät vuoden 2017 loppuun mennessä (kaksi vuotta sen jälkeen, kun varojen käyttö alkoi muilla yhteisen maatalouspolitiikan aloilla)¹⁵. Useimmat jäsenvaltiot saivat valinnan tehtyä vuonna 2016, Irlannilta ja Tšekiltä kului siihen pidemmän aikaa. Slovakia puolestaan sai hyväksymismenettelyn päätökseen maaliskuussa 2018 (ks. kaavio 7 ja laatikko 1).

34 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltiot olivat yleisesti ottaen tukeneet ja valvoneet hyväksymisprosessia hyvin työpajojen, koulutustapahtumien ja paikallisille toimintaryhmille tarkoitettujen valmiuksien kehittämisharjoitusten avulla. Useat hallintoviranomaiset antoivat paikallisyhteisöille ohjeita tiedotusmateriaalin tai käsikirjojen muodossa taikka perustivat yhteyspisteitä kysymysten esittämistä varten.

35 Komissio oli suositellut, että jäsenvaltioiden olisi arvioitava paikalliset kehittämisstrategiat laatustandardien pohjalta ja pantava strategiat kilpailemaan keskenään¹⁶. Tämän lähestymistavan avulla komissio pyrki varmistamaan, että valitut paikalliset toimintaryhmät olivat sellaisia, joiden esittämät strategiat täyttivät laadulliset vähimmäisvaatimukset.

36 Jäsenvaltioiden oli määriteltävä arviointiperusteet paikallisten kehittämisstrategioiden valintaa varten. Niihin sisältyi laatuvaatimusten määrittely; kaikkien strategioiden oli täytettävä asetetut vaatimukset¹⁷. Tarkastajat havaitsivat, että yhdeksän jäsenvaltiota oli määrittänyt laatuvaatimukset, mutta Tšekin, Kreikan ja Slovakian kohdalla ne olivat vähemmän vaativia. Romania ei määrittänyt tällaisia laatuvaatimuksia.

37 Taulukossa 4 esitetään yhteenveto toimitettujen ja valittujen strategioiden lukumäärästä kunkin tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskohteena olleen jäsenvaltion osalta. Kuusi jäsenvaltiota valitsi kaikki paikalliset toimintaryhmät, jotka toimittivat strategiansa. Romania kaksinkertaisti alun perin suunniteltujen paikallisten toimintaryhmien määrän (120:stä 239:ään).

Paikalliset toimintaryhmät ovat hyväksyneet hankkeita odotettua hitaammin

38 Paikallista kehitystä edistävien hankkeiden valitsemiseksi paikallisten toimintaryhmien olisi vahvistettava kriteerit, jotka soveltuvat niiden paikalliseen alueeseen, ja sovellettava oikeudenmukaisia ja läpinäkyviä menettelyjä. Leader-aloitteen tukea ja paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin myönnettävää tukea voidaan osoittaa seuraaviin tarkoituksiin:

• paikallisyhteisön hankkeet
• yhteistyötoimet kahden tai useamman sellaisen paikallisen toimintaryhmän välillä, jotka tulevat samasta jäsenvaltiosta tai eri maista (EU:sta ja sen ulkopuolelta).

39 Seitsemän kymmenestä jäsenvaltiosta käytti sähköisiä hakemuksia, yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja tai muita välineitä helpottaakseen valintaprosessia. Neljässä jäsenvaltiossa (Kreikka, Portugali, Slovakia ja Tšekki) hankkeiden haku- ja hyväksymisprosessi oli erityisen monimutkainen ja aikaavievä.

40 Prosessiin sisältyi jopa kahdeksan vaihetta, ja se kesti keskimäärin noin vuoden, ääritapauksissa yli kaksi vuotta. Hakijoiden oli ensin esitettävä hakemus paikalliselle toimintaryhmälle, joka tarkisti tukikelpoisuuden ja sen, oliko hanke paikallisen kehittämisstrategian mukainen. Tämän jälkeen hakijat toimittivat hakemuksensa asiasta vastaaville viranomaisille. Kreikassa hakijoiden oli toimitettava sekä sähköinen että paperiversio. Nämä ylimääräiset hallinnolliset vaatimukset vaikuttivat osaltaan tarkastuksen aikaan vallinneeseen tilanteeseen, jossa jäsenvaltiot olivat saaneet päätökseen suhteellisen vähäisen määrän hankkeita ja myös maksuja oli tehty vähän (39 prosenttia suunnitelluista Leader-hankkeiden menoista).

41 Komission ohjeiden mukaan paikallisten kehittämisstrategioiden olisi palveltava paikallisia tarkoituksia ja valittujen hankkeiden olisi edistettävä strategioiden tavoitteita¹⁸. Paikalliset toimintaryhmät asettivat melko yleisluontoiset tavoitteet ja hankkeiden valintaperusteet paikallisissa kehittämisstrategioissaan. Näin paikalliset toimintaryhmät pystyivät valitsemaan laajan valikoiman hankkeita.

Leader-lähestymistapa helpottaa paikallista osallistumista, mutta naiset ja nuoret ovat aliedustettuina paikallisissa toimintaryhmissä

42 Paikalliset toimintaryhmät tarjoavat paikallisyhteisöissä viestintäfoorumin paikallisten kehittämisstrategioiden suunnittelua ja toteuttamista varten käynnistämällä, kehittämällä ja rahoittamalla paikallisia hankkeita. Toimintaryhmillä on oma tehtävänsä paikallisyhteisöjen yhdistäjinä sekä niiden sitouttamisessa paikalliseen kehittämiseen. Leader-lähestymistapaa sovellettaessa paikallisyhteisöjen kehitystarpeet määritetään hyödyntäen niiden omaa asiantuntemusta ja kokemusta. Lisäksi tämän lähestymistavan tarkoituksena on tarjota foorumi eri hallintotasojen väliselle viestinnälle paikallisyhteisöistä aina alueelliseen ja kansalliseen hallintoon ja kannustaa tällaiseen tiiviimpään yhteistyöhön.

43 Paikallisten toimintaryhmien olisi edustettava paikallisyhteisöjään ja otettava toimintaan mukaan kaikki relevantit paikalliset sidosryhmät. Lainsäädännön mukaan minkään yksittäisen sidosryhmän osuus paikallisen toimintaryhmän äänioikeuksista ei saa olla yli 49 prosenttia ja viranomaisten ääniosuuden hankkeiden valintaprosessissa on oltava alle 50 prosenttia¹⁹. Komission ohjeiden mukaan päätöksentekoelinten olisi myös oltava sukupuolijakaumaltaan tasapainoisia ja niiden olisi edustettava riittävästi tiettyjä kohderyhmiä, kuten nuoria, etnisiä vähemmistöjä ja heikommassa asemassa olevia henkilöitä²⁰.

44 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sen tutkimat paikalliset toimintaryhmät tarjosivat foorumin paikalliselle viestinnälle ja noudattivat ryhmien päätöksentekoelinten kokoonpanoa koskevia oikeudellisia vaatimuksia. Tämä tarkoitti sitä, että viranomaiset eivät enää hallinneet prosessia (kuten tilintarkastustuomioistuin havaitsi vuonna 2010). Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti, että miehillä oli vähintään 60 prosenttia paikoista kymmenessä niistä 18 paikallisesta toimintaryhmästä, joilta tilintarkastustuomioistuin sai tietoja. Nuoret olivat aliedustettuina. Tarkastetuista 20 paikallisesta toimintaryhmästä 16:lla ei ollut päätöksentekoelimissään alle 30-vuotiaita henkilöitä²¹. Tämä aiheuttaa riskin, että päätöksentekoelimet eivät ota heidän näkemyksiään ja etujaan huomioon päätöksentekoprosessissa.

Leader-ohjelman ja paikallisyhteisöjen omien kehittämishankkeiden tuottamia lisähyötyjä ei ole vielä osoitettu

45 Tilintarkastustuomioistuin totesi aiemmassa Leader-erityiskertomuksessaan, että Leader-lähestymistavan tuottamasta lisäarvosta ei ollut riittävästi näyttöä. Tilintarkastustuomioistuin suositteli, että komission olisi ryhdyttävä viipymättä toimiin varmistaakseen, että se voi ottaa vastuun Leader-ohjelman lisäarvosta ja varainhoidon moitteettomuudesta. Kuten kohdassa 07 todetaan, komissio odottaa Leader-ohjelman vaikutusten näkyvän hanketulosten edistymisenä sekä sosiaalisen pääoman ja paikallishallinnon parantumisena.

46 Seuraavissa kohdissa arvioidaan erikseen kutakin näistä näkökohdista. Ensiksi tutkitaan, onko komissio viime vuosikymmenen aikana selvittänyt paremmin Leader-ohjelman tuottamat hyödyt. Tämän jälkeen tutkitaan, ovatko paikalliset Leader-kehityshankkeet tuottaneet parempia tuloksia ja onko näyttöä siitä, että Leader-lähestymistapa parantaa sosiaalista pääomaa ja hallintoa paikallisyhteisöissä.

Komissio alkoi arvioida Leader-lähestymistavasta saatavia hyötyjä

47 Tilintarkastustuomioistuin tutki relevanttia seuranta- ja arviointijärjestelmää, ja havaitsi, että vuoden 2010 Leader-erityiskertomukseen sisältynyttä keskeistä suositusta, joka koski Leader-ohjelman tuottamista hyödyistä vastaamista, ei ollut pantu täytäntöön kokonaisuudessaan (ks. kohta 17 ja liite II).

48 Kuten kohdassa 13 selitetään, komissio seuraa Leader-ohjelman saavutuksia ja raportoi niistä käyttäen kolmea asetuksessa vahvistettua indikaattoria. Taulukossa 5 esitetään maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuoden 2019 toimintakertomuksessa Leader-ohjelman osalta ilmoitetut tiedot:

49 Nämä indikaattorit eivät tue Leader-lähestymistavan kustannusten ja hyötyjen merkityksellistä arviointia. Tilintarkastustuomioistuin on todennut aikaisemmissa kertomuksissaan – myös vuoden 2019 tuloksellisuuskertomuksessa²² – että käytetyt indikaattorit ovat pääasiassa panos- ja tuotosindikaattoreita eivätkä mittaa meno-ohjelmien tuloksia tai lisäarvoa. Tilintarkastustuomioistuin suositteli Leader-ohjelmaa koskeneessa vuoden 2010 kertomuksessaan, että komission olisi ryhdyttävä viipymättä toimiin sen varmistamiseksi, että se voi selvittää Leader-lähestymistavan tuottamat hyödyt. Lisäksi seuranta olisi suunnattava tällaisia hyötyjä sekä tehokkuutta ja vaikuttavuutta kuvaaviin indikaattoreihin eikä niinkään täytäntöönpanoon.

50 Lainsäädännössä edellytetään, että komissio antaa jäsenvaltioille ohjeita siitä, miten ne voivat arvioida maaseudun kehittämisohjelmiaan ja toimenpideohjelmiaan. Ohjelmakauden lopussa tehtävät ohjelma-arvioinnit (jälkiarvioinnit) suorittaa joko komissio tai vaihtoehtoisesti jäsenvaltiot tiiviissä yhteistyössä komission kanssa²³.

51 Komissio julkaisi kaksi ohjeasiakirjaa, joiden tarkoituksena on tukea jäsenvaltioiden suorittamaa Leader-ohjelman ja paikallisyhteisöjen omien kehittämishankkeiden arviointia ohjelmakaudella 2014–2020: arviointia koskevat ohjeet²⁴ ja arviointikäsikirjan²⁵. Komission on myös toimitettava yhteenvetokertomus jäsenvaltioiden toteuttamista jälkiarvioinneista toimenpideohjelmien osalta 31. joulukuuta 2025 mennessä ja maaseudun kehittämisohjelmien osalta 31. joulukuuta 2027 mennessä²⁶.

52 Ohjelmakaudella 2007–2013 komission oli toimitettava maaseudun kehittämistä koskeva yhteenvetokertomus 31. joulukuuta 2016 mennessä²⁷. Tämä kertomus valmistui huhtikuussa 2018 ja se julkaistiin heinäkuussa 2020²⁸. Siihen sisältyi lyhyt Leader-ohjelmaa koskeva osio, mutta osiossa ei arvioitu ohjelman hyötyjä.

53 Komissio ei ole vielä antanut omaa arviointiaan Leader-lähestymistavasta. Tilintarkastustuomioistuin korosti uutta yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevista komission ehdotuksista vuonna 2018 antamassaan lausunnossa, että komission olisi noudatettava lainsäädäntöä tarkistaessaan arviointi ensin ‑periaatetta²⁹. Komissio tekee parhaillaan arviointia siitä, kuinka Leader-lähestymistavan osa, joka on rahoitettu maaseudun kehittämisrahastosta, on edistänyt tasapainoista aluekehitystä. Arvioinnin tarkoituksena on selvittää toimien merkityksellisyyttä, vaikuttavuutta, tehokkuutta, johdonmukaisuutta ja lisäarvoa³⁰. Komissio aikoo julkaista tämän arvioinnin vuonna 2023.

Jäsenvaltiot käyttivät Leader-ohjelmaa rahoittaakseen paikallisiin strategioihin perustuvia hankkeita, mutta joillakin jäsenvaltioilla oli tähän tarkoitukseen muita meno-ohjelmia

54 Koska Leader-hankkeiden hyödyistä ei ollut saatavilla komission arviointia tai relevantteja seurantatietoja, tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko Leader-ohjelmalla ja paikallisyhteisöjen omilla kehittämishankkeilla potentiaalia edistää paikallista kehitystä ja tuottaa parempia tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin analysoi, perustuivatko ne paikallisten toimintaryhmien laatimiin paikallisiin kehittämisstrategioihin (ks. kohta 41) ja pystyivätkö ne näin vastaamaan paikallisiin tarpeisiin. Tilintarkastustuomioistuin käytti myös komission arviointiohjeita, joissa määritellään hanketyypeittäin, miten Leader-hankkeiden tulosten olisi oltava parempia kuin hankkeissa, jotka on pantu täytäntöön ilman Leader-menetelmää³¹.

55 Tilintarkastustuomioistuin arvioi 95 hanketta näiden kohdassa 54 esitettyjen kriteerien perusteella. Arviointi perustui paikallisten toimintaryhmien suorittamiin itsearviointeihin. Tilintarkastustuomioistuin tutki näiden itsearviointien uskottavuutta ja keskusteli arvioinnistaan viranomaisten ja useiden hankkeiden toteuttajien kanssa.

56 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että näiden hankkeiden yhteydessä toteutettiin toimia, jotka kohdentuivat paikallisissa kehittämisstrategioissa asetettuihin yleisiin tavoitteisiin (ks. kohta 41). Useilla hankkeilla oli potentiaalia edistää paikallista kehitystä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös hankkeita, jotka täydentävät lakisääteisiä tehtäviä ja jotka eivät kuulu erityisjärjestelmien piiriin.

57 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että jotkin tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot käyttivät Leader-rahoitusta tai paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin tarkoitettua rahoitusta rahoittaakseen hankkeita, joihin liittyvät toimet kuuluvat tyypillisesti kansallisten, alueellisten tai kunnallisten viranomaisten lakisääteisiin tehtäviin (kuten kyläteiden tai katuvalaistuksen rahoitus). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi hankkeita, joita varten on olemassa muihin kuin Leader-ohjelman mukaisiin maaseudun kehittämistoimenpiteisiin ja muihin EU:n meno-ohjelmiin perustuvaa tukea (ks. laatikko 2).

58 Esimerkiksi Saksa (Sachsenin alue) käytti Leader-ohjelmaa monenlaisten maaseudun peruspalvelujen rahoittamiseen. Se osoitti 364,3 miljoonaa euroa eli 41,5 prosenttia suunnitellusta maaseudun kehittämisrahoituksestaan Leader-ohjelmaan; osuus on suurin kaikkien EU:n jäsenvaltioiden ja alueiden joukossa. Toimia, jotka olivat osa paikallishallinnon yleistä toimintaa Saksassa (Sachsenin alueella), oli sen vuoksi käsiteltävä ensiksi paikallisissa toimintaryhmissä. Tähän sisältyivät kyläteiden rahoitus, katuvalaistus ja kunnossapito sekä lastentarhojen laajennushankkeet. Maaseudun kehittämistä koskevan väliarviointikertomuksen mukaan Sachsen oli 30. kesäkuuta 2019 mennessä käyttänyt Leader-varoja 112 katuvalohankkeen (noin 5,5 miljoonaa euroa julkisia menoja), 84 kylätien (13 miljoonaa euroa) ja 62 lastentarhahankkeen (6,3 miljoonaa euroa) rahoittamiseen³².

59 Tilanne vastasi tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2010 havaitsemaa tilannetta. Tuolloin komissio oli samaa mieltä siitä, että Leader-ohjelmasta ei periaatteessa pitäisi tukea paikallishallinnon tavanomaisia toimia. Tilintarkastustuomioistuin antoi vuonna 2015 EU:n tuesta maaseudun infrastruktuurille erityiskertomuksen³³, jossa se esitti samankaltaisia huomautuksia maaseututeiden rahoituksesta Saksassa (Sachsenin alueella) ja suositteli, että jäsenvaltiot varmistaisivat, että EU:n maaseudun kehittämisrahastot eivät korvaa muita samalle toimintalohkolle tarkoitettuja julkisia varoja.

60 Irlannin ja Ruotsin osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tilanne vältettiin suurelta osin näiden maiden tukikelpoisuussääntöjen vuoksi:

• Irlannin viranomaiset sulkivat Leader-rahoituksen ulkopuolelle useita aloja ja toimintoja, joille oli olemassa muita rahoitusvaihtoehtoja. Tällaisia olivat muun muassa maatalous, yksityisten asuinkiinteistöjen kunnostaminen ja julkisten elinten yleiset kunnossapitotyöt sekä hankkeet, jotka saavat jo muuta EU:n tai kansallista rahoitusta.
• Ruotsilla oli säännöt sellaisten kulujen rahoittamisen estämisestä, jotka aiheutuvat lakisääteisten tehtävien hoitamisesta tai EU:n taikka kansallisen lainsäädännön vaatimusten täyttämisestä (esim. EU:n direktiivin noudattamisesta). Lisäksi Ruotsi edellytti, että Leader-hankkeet ja paikallisyhteisöjen omat kehittämishankkeet hyödyttävät laajempaa paikallisyhteisöä eivätkä vain yksittäisiä hankkeiden toteuttajia.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että vaikka yksittäisten jäsenvaltioiden olosuhteet poikkeavat toisistaan, nämä säännöt ovat hyviä käytäntöjä, jotka voivat edistää Leader-ohjelman moitteetonta varainhoitoa.

Asiantuntijoiden mielestä Leader-lähestymistavan joitakin mahdollisia hyötyjä on vaikea arvioida, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös näyttöä siitä, että hyötyjen arviointi voitaisiin toteuttaa

61 Hanketulosten parantumisen lisäksi komissio määrittelee Leader-ohjelman hyödyt sosiaalisen pääoman ja hallintotavan parantumisena. Komission arviointiohjeissa annetaan seuraavat määritelmät:

• Sosiaalinen pääoma on moniulotteinen käsite, johon sisältyy yhteiskunnallisten organisaatioiden piirteitä, kuten verkostot, normit ja sosiaalinen luottamus, jotka helpottavat koordinointia ja yhteistyötä yhteisen edun mukaisesti.
• Hallintotapaan kuuluvat instituutiot, prosessit ja mekanismit, joiden avulla julkiset, taloudelliset ja kansalaisyhteiskunnan sidosryhmät voivat tuoda esiin etujaan, käyttää laillisia oikeuksiaan, täyttää velvollisuutensa ja sovitella erimielisyyksiään.

62 Asiantuntijakirjallisuudesta käy ilmi, että sosiaalisen pääoman ja paikallishallinnon parannusten mittaamiseen liittyy monenlaisia haasteita, mukaan lukien näiden käsitteiden yleisesti hyväksyttävä määritelmä³⁴. Asiantuntijat myöntävät näin ollen, että näitä Leader-ohjelman mahdollisia hyötyjä on vaikea arvioida.

63 Komission yhteenvetokertomuksen (ks. kohta 52) lisäksi tilintarkastustuomioistuin analysoi tarkastuskohteena olleiden jäsenvaltioiden jälkiarviointikertomuksia pääasiassa kaudelta 2007–2013 saadakseen näyttöä sosiaalisen pääoman ja paikallishallinnon paranemisesta. Useimmat jäsenvaltioiden jälkiarviointikertomukset eivät kattaneet näitä käsitteitä. Ruotsin kaudelta 2007–2013 laatimassa jälkiarvioinnissa esitettiin selkeitä havaintoja paikallishallinnosta. Arvioijien mielestä Leader-ohjelma ei ollut vaikuttanut myönteisesti vertikaaliseen hallintorakenteeseen eli paikallisten toimintaryhmien asemaan suhteessa muihin viranomaisiin ja instituutioihin. Horisontaalisen hallintorakenteen eli muiden alueellisten sidosryhmien kanssa tehtävän yhteistyön osalta arvioijat korostivat, että Leader-ohjelma on johtanut siihen, että paikalliset yritykset ja kansalaisyhteiskunnan edustajat ovat sitoutuneet paikallisten julkisten asioiden hoitoon.

Useita rahastoja kattava lähestymistapa mutkistaa paikallisten kehittämishankkeiden rahoittamista

64 Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot) koostuvat viidestä eri rahoitusvirrasta, joista kullakin on omat sääntönsä (ks. kohta 10). Tämä edellyttää jäsenvaltioiden vastuuviranomaisten välistä koordinointia synergioiden varmistamiseksi ja päällekkäisyyksien välttämiseksi ohjelma- ja hanketasolla. Ohjelmakautta 2014–2020 koskevassa lainsäädännössä otetaan nimenomaisesti huomioon tällaisen koordinoinnin tarve³⁵.

65 Komission mukaan yhteisen seurantakomitean perustaminen eri ohjelmia varten on hyödyllistä ja käytännöllistä. Tarkastajat havaitsivat, että vain neljä kymmenestä tarkastuskohteena olleesta jäsenvaltiosta oli toiminut näin.

66 Jäsenvaltiot löysivät kuitenkin muita ratkaisuja helpottaakseen tiedonkulkua. Kunkin yksittäisen rahaston hallintoviranomaiset Itävallassa ja Saksassa (Sachsenin alue) olivat edustettuina kaikkien muiden rahastojen seurantakomiteoissa. Viro oli perustanut yhteisen hallintoviranomaisen maaseudun kehittämis- ja kalatalousrahastoja varten.

67 Osana vuoden 2020 jälkeistä uudistusta suunnittelu, joka koskee yhteisen maatalouspolitiikan kahta rahoitusvirtaa (Euroopan maatalouden tukirahasto ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto), toteutetaan YMP:n strategiasuunnitelmien avulla. Tämän seurauksena maaseudun kehittämisellä voi olla löyhempi yhteys kolmeen muuhun rahoitusvirtaan (Euroopan aluekehitysrahasto, Euroopan sosiaalirahasto plus ja Euroopan meri-, kalatalous- ja vesiviljelyrahasto).

68 Komissio odotti useita rahastoja kattavan lähestymistavan laajentavan paikallisiin toimintaryhmiin osallistuvien paikallisten alojen, sidosryhmien ja hankkeiden toteuttajien kirjoa ja tehostavan näin paikallista yhteistyötä. Lisäksi komissio odotti, että neljän EU‑rahaston käyttäminen rahoitukseen mahdollistaisi sen, että paikalliset toimintaryhmät voisivat vastata monimutkaisiin paikallisiin tarpeisiin kattavammin ja suuremmilla rahasummilla.

69 Komissio ei ole toimittanut kattavia lukuja useita rahastoja kattavaa lähestymistapaa soveltavien paikallisten toimintaryhmien lukumäärästä. Tuoreimpien koottujen tietojen mukaan³⁶ kaikissa jäsenvaltioissa ( Yhdistynyt kuningaskunta mukaan luettuna) hyväksyttiin 3 337 ryhmää ohjelmakaudelle 2014–2020. Näistä 813 (24 prosenttia) käytti useampaa kuin yhtä EU:n rahastoa (ks. kaavio 8). Kyseisistä useita rahastoja kattavaa lähestymistapaa soveltavista paikallisista toimintaryhmistä monet käyttivät yhdistelmärahoitusta maaseudun kehittämisrahastosta, aluekehitysrahastosta ja sosiaalirahastosta, ja koko EU:n alueella yhdeksän toimintaryhmää käytti kaikkia neljää käytettävissä olevaa rahastoa (kahdeksan Ruotsissa ja yksi Puolassa).

70 Useita rahastoja kattava lähestymistapa oli uusi paikallisille toimintaryhmille ja jäsenvaltioiden viranomaisille, ja paikalliset toimintaryhmät olivat ensimmäistä kertaa tekemisissä sosiaali- ja aluerahastojen kanssa. Komission ohjeasiakirjassa³⁷ korostettiinkin, että vastuualueet ja päätöksenteko on määriteltävä selkeästi. Tämä edellytti jäsenvaltioiden vastuuviranomaisten välistä koordinointia, jotta paikallisille toimintaryhmille voitaisiin antaa selkeät säännöt ja ohjeet, mieluiten keskitetyltä yhteyspisteeltä.

71 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskohteena olleista jäsenvaltioista Ruotsilla oli selkeimmät järjestelyt useita rahastoja kattavan lähestymistavan hallinnointiin. Se oli nimittänyt yhden hallintoviranomaisen ja rahaston koordinointiryhmän, ja käytössä oli vain kolme ohjelmaa: kansallinen maaseudun kehittämisohjelma, kansallinen kalastusohjelma ja kansallinen ohjelma paikallisyhteisöjen omien kehittämishankkeiden rahoittamiseksi alueellisista ja sosiaalirahastoista.

72 Sitä vastoin Tšekissä ja Portugalissa hallintoviranomaiset katsoivat, että tavoitteiltaan ja säännöiltään toisistaan poikkeavien erilaisten rahastojen yhdistäminen sekä se, että eri hallintoviranomaiset sovelsivat erilaisia sääntöjä ja ohjeita, vaikeuttivat useita rahastoja kattavan lähestymistavan hallinnointia. (Kaaviossa 9 esitetään useita rahastoja kattavan lähestymistavan hallinnointijärjestelyt Ruotsissa, Tšekissä ja Portugalissa). Tilintarkastustuomioistuin ei löytänyt jäsenvaltioiden vuotuisia täytäntöönpanokertomuksia koskevista komission huomautuksista eikä vuosikokousten pöytäkirjoista evidenssiä siitä, että komissio olisi puuttunut asiaan esimerkiksi antamalla jäsenvaltioille kirjallista palautetta useita rahastoja kattavan lähestymistavan hallinnoinnista tai vaatimalla tarvittaessa toimintasuunnitelmia.

73 Useita rahastoja kattavan lähestymistavan yksinkertaistamiseksi komissio on ottanut käyttöön joitakin uutuuksia ohjelmakaudelle 2021–2027:

• Jäsenvaltioiden on järjestettävä yhteinen ehdotuspyyntö (joka kattaa kaikki asiaan liittyvät rahastot) paikallisten kehittämisstrategioiden ja paikallisten toimintaryhmien valitsemiseksi ja perustettava sekakomitea seuraamaan näiden strategioiden täytäntöönpanoa³⁸.
• Jos jäsenvaltio päättää hyödyntää päärahastoa, paikallinen kehittämisstrategia kokonaisuudessaan (eli kaikkien hankkeiden hallinnointi ja valvonta) kuuluu kyseisen rahaston sääntöjen piiriin, kun taas yksittäisten hankkeiden täytäntöönpanoon, seurantaan ja maksuihin sovelletaan edelleen kyseistä hanketta rahoittavan rahaston sääntöjä³⁹.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että joulukuun 2021 loppuun mennessä yhteiset ehdotuspyynnöt eivät olleet vielä mahdollisia. Komissio ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle, että tämä johtui uuden yhteisen maatalouspolitiikan (mukaan lukien EU:n maaseudun kehittämisrahasto) siirtymäkauden pidentämisestä vuoteen 2022, mikä merkitsi, että edeltävän kauden (2014–2020) sääntöjen soveltamista jatketaan.

74 Ruotsissa viranomaiset katsoivat toimintarakenteen selkeyttämisestä huolimatta, että useita rahastoja kattavan lähestymistavan hallinnointi oli tehotonta ja kallista, erityisesti koska kalastusalan sekä alue- ja sosiaalirahastojen yhteenlaskettu osuus paikallisyhteisöjen omien kehittämishankkeiden rahoituksesta kaudella 2014–2020 oli vain 20 prosenttia. Ruotsi tilasi tutkimuksen, jossa arvioitiin kaikkien paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin liittyvien aloitteiden rahoitusta maatalousrahastosta⁴⁰. Tutkimuksessa todettiin, että vuosina 2014–2020 paikalliset toimintaryhmät olivat tukeneet samankaltaisia hankkeita eri rahastoista (esim. matkailun ja integraation alalla) ja että kaikista niistä hankkeista, joita oli tuettu kolmesta muusta EU:n rahastosta, yli 90 prosenttia olisi voitu rahoittaa maaseudun kehittämisen varoista.

75 Tämän seurauksena Ruotsi todennäköisesti luopuu useita rahastoja kattavasta lähestymistavasta. Muilta haastatelluilta jäsenvaltioiden viranomaisilta saatiin vaihtelevia vastauksia, joiden mukaan useimmat niistä eivät kannata useita rahastoja kattavan lähestymistavan käyttöä nykyisellä ja tulevalla ohjelmakaudella.

Johtopäätökset ja suositukset

76 Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastuksessaan, tuottiko Leader-lähestymistapa sellaisia hyötyjä, jotka oikeuttivat siitä aiheutuvat lisäkustannukset ja ‑riskit, erityisesti EU:n yleisiin (ylhäältä alaspäin suuntautuviin) meno-ohjelmiin verrattuna.

77 Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksen yli vuosikymmen Leader-lähestymistavasta julkaistun erityiskertomuksen jälkeen, ja havaitsi, että joillakin aloilla on tapahtunut parannuksia ja että Leader-lähestymistapa luo toimintarakenteita, jotka helpottavat paikallista sitoutumista. Leader-lähestymistapaan liittyy kuitenkin suurempia hallinto- ja toimintakustannuksia ja hitaita hyväksymisprosesseja, eikä sen tuloksena ole saatu hankkeita, joiden lisähyödyt olisivat olleet osoitettavissa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ei ole juurikaan näyttöä siitä, että Leader-lähestymistavan hyödyt olisivat sen aiheuttamia kustannuksia ja riskejä suuremmat.

78 Leader-ohjelmasta aiheutuu sen osallistavan lähestymistavan vuoksi suuria hallinto- ja toimintakustannuksia. EU:n asetuksessa näille kustannuksille asetetaan 25 prosentin yläraja. Ohjelmakaudella 2014–2020 jäsenvaltiot suunnittelivat käyttävänsä 17 prosenttia hallinto- ja toimintakustannuksiin. Näihin kustannuksiin sisältyy paikallisen kehittämisstrategian täytäntöönpanon helpottaminen sekä potentiaalisten tuensaajien auttaminen hankkeiden kehittämisessä. Komission raportoinnin mukaan nämä kustannukset olivat vuoden 2020 lopussa 1,04 miljardia euroa (24 prosenttia kokonaismenoista tuossa vaiheessa, mikä on asetuksen asettamissa rajoissa). Näiden kustannusten osuus hankemenoista pienenee yleensä ohjelmakauden aikana (kohdat 25–30).

79 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että paikalliset toimintaryhmät onnistuivat paikallisia kehitysstrategioitaan kehittäessään edistämään paikallista osallistumista. Tämä merkitsee parannusta tilanteeseen, jonka tilintarkastustuomioistuin havaitsi yli kymmenen vuotta sitten. Useimmat tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot sovelsivat asiaankuuluvia menettelyjä paikallisten toimintaryhmien valitsemiseksi ja hyväksymiseksi näiden strategioiden perusteella, mutta osa niistä sovelsi vähemmän vaativia laatustandardeja paikallisten kehittämisstrategioiden valinnassa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yksi jäsenvaltio ei sisällyttänyt valintaprosessiinsa laatukriteerejä. Niiden avulla olisi voitu keskittyä parhaisiin paikallisiin kehittämisstrategioihin (kohdat 31–37).

80 Tilintarkastustuomioistuin totesi lisäksi, että hankkeiden haku- ja hyväksymisprosessi oli monimutkainen ja sisälsi hankkeiden toteuttajille ylimääräisiä hallinnollisia vaatimuksia yleisiin meno-ohjelmiin verrattuna. Tämä vaikutti osaltaan tarkastuksen aikaan vallinneeseen tilanteeseen, jossa jäsenvaltiot olivat saaneet päätökseen suhteellisen vähäisen määrän hankkeita ja myös maksuja oli tehty vähän (39 prosenttia). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että Leader-hankkeiden valintaperusteet olivat useimmissa tapauksissa melko yleisiä, minkä seurauksena paikalliset toimintaryhmät saattoivat valita laajan joukon erilaisia hankkeita (kohdat 38–41).

81 Viranomaiset eivät enää virallisesti hallinneet hankkeiden valintaprosessia (kuten tilintarkastustuomioistuin havaitsi vuonna 2010), ja paikalliset toimintaryhmät onnistuivat helpottamaan paikallista osallistumista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin vuonna 2021, että useimmat paikalliset toimintaryhmät eivät olleet sukupuolijakaumaltaan tasapainoisia ja nuoret olivat aliedustettuina. Tämä aiheuttaa riskin, että päätöksentekoelimet eivät ota heidän näkemyksiään ja etujaan huomioon päätöksentekoprosessissa (kohdat 42–44).

82 Vaikka osa tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2010 antamista suosituksista oli pantu täytäntöön, tarkastajat havaitsivat, että komission seuranta- ja arviointikehyksen avulla ei ole vieläkään saatu näyttöä siitä, että Leader-lähestymistapa olisi tuottanut lisähyötyjä yleiseen rahoitukseen verrattuna. Asiantuntijat katsovat, että osaa näistä hyödyistä – eli sosiaalisen pääoman ja paikallishallinnon paranemista – on vaikea osoittaa. Tilintarkastustuomioistuin antoi vuonna 2018 uutta yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevista komission ehdotuksista lausunnon, jossa se korosti, että komission olisi noudatettava voimassa olevan lainsäädännön tarkistuksen yhteydessä arviointi ensin ‑periaatetta. Komissio on alkanut arvioida Leader-lähestymistavasta saatavia hyötyjä (kohdat 47–53 ja 61–63).

83 Tilintarkastustuomioistuimen Leader-hankkeita koskeva analyysi osoitti, että hankkeiden yhteydessä toteutettiin toimia, jotka kohdentuivat paikallisissa kehittämisstrategioissa asetettuihin yleisiin tavoitteisiin (ks. kohta 80). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin hankkeita, joita varten on olemassa muihin kuin Leader-ohjelman mukaisiin maaseudun kehittämistoimenpiteisiin ja muihin EU:n meno-ohjelmiin perustuvaa tukea. Jotkin jäsenvaltiot ja paikalliset toimintaryhmät käyttivät Leader-ohjelmaa rahoittaakseen hankkeita, joihin liittyvät toimet kuuluvat tyypillisesti kansallisten, alueellisten tai kunnallisten viranomaisten lakisääteisiin tehtäviin (kohdat 54–60).

84 Useita rahastoja kattava lähestymistapa oli uutuus ohjelmakaudella 2014–2020. Se otettiin käyttöön paikalliseen kehittämiseen myönnettävän tuen koordinoinnin parantamiseksi ja maaseutu-, kaupunki- ja kalastusalueiden välisten yhteyksien vahvistamiseksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että useita rahastoja kattava lähestymistapa nykyisessä muodossaan kaiken kaikkiaan mutkistaa paikallisten kehittämishankkeiden rahoittamista (kohdat 64–75).

Suositus 1 – Arvioidaan kattavasti Leader-ohjelman kustannuksia ja hyötyjä

Komission olisi arvioitava laaja-alaisesti sekä kustannuksia että hyötyjä. Leader-ohjelman arvioinnin olisi katettava seuraavat osa-alueet (kohdat a-e):

1. Paikallisten toimintaryhmien valintaprosessin soveltaminen siten, että varat kohdennetaan laadukkaisiin paikallisiin kehittämisstrategioihin.
2. Toimet, joilla vähennetään kustannuksia ja monimutkaista hallinnointia (esim. hankkeiden toteuttajia koskevat ylimääräiset hallinnolliset vaatimukset, pitkät valintamenettelyt).
3. Se, missä määrin päätöksentekoelimet ovat edustavia esimerkiksi iän, sukupuolen sekä muiden kohderyhmien osalta.
4. Se, missä määrin Leader-ohjelman avulla rahoitetut hankkeet tuottavat lisähyötyä verrattuna hankkeisiin, jotka eivät saa ohjelman rahoitusta.
5. Se, missä määrin Leader-rahoitusta käytetään EU:n, kansallisten, alueellisten tai paikallisten elinten lakisääteisten tehtävien rahoittamiseen.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuonna 2023

Suositus 2 – Arvioidaan paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin perustuvaa lähestymistapaa

Arvioidessaan paikallisyhteisöjen omien kehittämishankkeiden vaikuttavuutta ja tehokkuutta komission olisi katettava mahdollisuuksien mukaan suosituksen 1 kohdissa a-e mainitut osatekijät.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuonna 2025 (kautta 2014–2020 koskevien jälkiarviointien osalta)

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Joëlle Elvingerin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 4. toukokuuta 2022.

Liitteet

Liite I – Leader-lähestymistapaan ja paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin liittyvät erityisindikaattorit

Liite II – Tilintarkastustuomioistuimen tätä tarkastuskertomusta varten toteuttama erityiskertomukseen 5/2010 perustuva seuranta

Liite III – Luettelo tarkastetuista hankkeista (toukokuuhun 2021 mennessä toteutuneet menot)

Lyhenteet

CLLD-hankkeet: Paikallisyhteisöjen omat kehittämishankkeet

EAKR: Euroopan aluekehitysrahasto

EKTR: Euroopan kalatalousrahasto

EMKR: Euroopan meri- ja kalatalousrahasto

EMOTR: Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto

ENRD: Eurooppalainen maaseudun kehittämisverkosto

ERI-rahastot: Euroopan rakenne- ja investointirahastot

ESR: Euroopan sosiaalirahasto

EU: Euroopan unioni

FARNET: Kalastusalueiden verkosto (Fisheries Areas Network)

FLAG: Paikallinen kalatalouden toimintaryhmä (Fisheries Local Action Group)

LAG: Paikallinen toimintaryhmä (Local Action Group)

LEADER: Liaison entre actions de développement de l’économie rurale – maaseudun elinkeinoelämän kehittämistoimien väliset yhteydet

Maaseuturahasto: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto

OP: Toimenpideohjelma (Operational Programme)

PO AGRI: Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto

PO EMPL: Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto

PO MARE: Meri- ja kalastusasioiden pääosasto

PO REGIO: Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto

RDP: Maaseudun kehittämisohjelma (Rural Development Programme)

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka

Sanasto

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot): Viisi pääasiallista EU:n rahastoa, jotka tukevat yhdessä talouskehitystä kaikissa EU:n jäsenvaltioissa Eurooppa 2020 ‑strategian tavoitteiden mukaisesti: Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) ja Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR).

Hallintotapa ja sosiaalinen pääoma: Nämä ovat kumpikin sekä epäselviä että kiistanalaisia käsitteitä. Tilintarkastustuomioistuin viittaa tässä kertomuksessa komission määritelmiin (ks. kohta 61).

Markkinoiden toimintapuute: Markkinoiden toimintapuutteella tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen tehotonta jakelua vapailla markkinoilla. Markkinoiden toimintapuutteet voivat johtua useista syistä, kuten ulkoisvaikutuksista, niin sanotuista julkishyödykkeistä, markkinoiden puutteellisesta tiedonkulusta tai markkinoiden valvonnasta (monopoli/oligopoli).

Nollavaikutus : Rahoituksella on nollavaikutus, jos sitä osoitetaan tuensaajalle, joka olisi toiminut samoin myös ilman tukea. Tällaisissa tapauksissa tuloksen ei voida katsoa johtuvan toimintapolitiikasta eikä tuensaajalle maksetulla tuella ole ollut minkäänlaista vaikutusta. Näin ollen nollavaikutusta aikaansaava osuus menoista ei lähtökohtaisesti voi olla vaikuttava, koska se ei edistä tavoitteiden saavuttamista. Tässä tarkastuksessa tuella on katsottu olevan nollavaikutus, jos tukea saanut hanke olisi ilman avustustakin toteutettu kokonaan tai osittain.

Paikallinen kehittämisstrategia (CLLD): Johdonmukainen joukko toimia, joilla pyritään vastaamaan paikallisiin tavoitteisiin ja tarpeisiin ja jotka edistävät Eurooppa 2020 ‑strategian toteuttamista. Toimien suunnittelusta ja täytäntöönpanosta vastaa paikallinen toimintaryhmä.

Komission vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=61 355

Tarkastuksen eteneminen

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=61 355

Tarkastustiimi

Euroopan tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n politiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, kyseessä olevien tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuustarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Joëlle Elvinger. Tarkastusta johti alun perin tilintarkastustuomioistuimen jäsen João Figueiredo (†) ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Paula Betencourt ja kabinettiavustaja Quirino Mealha.

Tarkastuksen päätökseen saattamisesta vastasi tilintarkastustuomioistuimen jäsen Eva Lindström, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Katharina Bryan, toimialapäälliköt Michael Bain ja Florence Fornaroli, tehtävävastaava Joanna Kokot sekä tarkastajat Vasileia Kalafati, Anca Florinela Cristescu, Liia Laanes, Marika Meisenzahl (myös graafinen suunnittelu) ja Anna Zalega. Kielellisissä kysymyksissä avustivat Daniela Jinaru, Jan Kubat, Michael Pyper ja Marek Říha.

Loppuviitteet

¹ Leader-lähestymistapaa käsittelevät komission verkkosivut

² Erityiskertomus 5/2010 Leader-lähestymistavan sisällyttäminen maaseudun kehittämiseen.

³ Erityiskertomus 5/2010:Leader-lähestymistavan sisällyttäminen maaseudun kehittämiseen

⁴ Eurooppalaisen maaseudun kehittämisverkoston työpajan julkaisema asiakirja: LEADER: 30 years and preparing for the future: delivering LEADER’s unique added value.

⁵ Euroopan komissio, Commission Staff Working Document, osa 2/3, SWD(2021) 166 final.

⁶ Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto), Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR) ja Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR).

⁷ Komission delegoitu asetus (EU) N:o 808/2014, liite IV.

⁸ Euroopan komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuinen toimintakertomus 2019.

⁹ Asetus (EU) 2021/2115.

¹⁰ Asetus (EU) 2021/1060, 86 artiklan 1 kohta.

¹¹ Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2000.

¹² Erityiskertomus 5/2010 Leader-lähestymistavan sisällyttäminen maaseudun kehittämiseen.

¹³ Erityiskertomus 19/2013 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksiin liittyvä seurantakertomus vuodelta 2012.

¹⁴ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds

¹⁵ Asetus (EU) N:o 1303/2013, 33 artiklan 4 kohta.

¹⁶ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, osio 7.3, s. 42 ja 43.

¹⁷ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, osio 7.3, s. 42.

¹⁸ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, s. 24 ja 25.

¹⁹ Asetus (EU) N:o 1303/2013, 32 artiklan 2 kohdan b alakohta ja 34 artiklan 3 kohdan b alakohta.

²⁰ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, s. 27.

²¹ Nuoriksi luetaan 18–30-vuotiaat; ks. Euroopan neuvosto ja Euroopan komissio (2019): Youth Policy essentials, s. 6.

²² Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kertomus EU:n talousarvion tuloksellisuudesta – tilanne vuoden 2019 lopussa.

²³ Asetus (EU) 1303/2013, 54–57 artikla.

²⁴ Guidelines, Evaluation of LEADER/CLLD.

²⁵ Euroopan komissio (2018): FARNET Guide #15 – Evaluating CLLD. Handbook for LAGs and FLAGs.

²⁶ Asetus (EU) N:o 1303/2013, 57 artiklan 4 kohta, ja asetus (EU) 2020/2220, 2 artiklan 4 kohta.

²⁷ Asetus (EY) N:o 1698/2005, 87 artiklan 2 kohta.

²⁸ Euroopan komissio (2020): Synthesis of Rural Development Programmes (RDPs) ex-post evaluations of period 2007–2013, Luxemburg, s. 222–234.

²⁹ Tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2018 antama lausunto komission ehdotuksista asetuksiksi, jotka liittyvät vuoden 2020 jälkeisen ajan yhteiseen maatalouspolitiikkaan.

³⁰ Evaluation Roadmap: Evaluation of the impact of LEADER on balanced territorial development.

³¹ Guidelines, Evaluation of LEADER/CLLD.

³² Zentralbewertung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum 2014 – 2020 im Freistaat Sachsen. Endbericht, s. 257.

³³ Erityiskertomus 25/2015 Maaseudun infrastruktuuria koskeva EU:n tuki.

³⁴ Nardone, G., Sisto, R., Lopolito, A., Social Capital in the LEADER Initiative: a methodological approach, Journal of Rural Studies, Vol. 26, Issue 1, 2010, s. 63-72.

Pisani, E., Franceschetti, G.; Secco, L. and Asimina C. (ed., 2017), Social Capital and Local Development: From Theory to Empirics. Cham (Sveitsi).

Claridge, T. (2020), Current definitions of social capital – Academic definitions in 2019, sekä linkki esitykseen Social capital – is there an accepted definition in 2020?

Shucksmith, M. (2002), Endogenous Development, Social Capital and Social Inclusion: perspectives from leader in the UK, Sociologia Ruralis, 40(2), s. 208–218.

Thuesen, A. A. (2010), Is LEADER elitist or inclusive? Composition of Danish LAG boards in the 2007–2013 rural development and fisheries programmes, Sociologia ruralis, 50(1), s. 31-45.

³⁵ Asetus (EU) N:o 1303/2013, mukaan lukien liite I (yhteinen strategiakehys).

³⁶ Kah, S. (2021), Update: Implementing cohesion policy funds through multi-Fund CLLD (tiedot korjattu kesäkuussa 2021).

³⁷ Euroopan komissio (2016), FARNET Guide #10: Starting CLLD implementation in practice.

³⁸ Asetus (EU) 2021/1060, 31 artiklan 3 kohta.

³⁹ Asetus (EU) 2021/1060, 31 artiklan 4–6 kohta.

⁴⁰ Är det möjligt att finansiera alla insatser inom lokalt ledd utveckling genom jordbruksfonden? Uppföljningsrapport 2019:11 [Onko kaikkia paikallisyhteisöjen omiin kehittämishankkeisiin liittyviä aloitteita mahdollista rahoittaa maaseuturahastosta?] Seurantakertomus 2019: 11).

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (https://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8117-1	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/035553	QJ-AB-22-012-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-8115-7	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/53057	QJ-AB-22-012-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2022

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Yleissääntö siis on, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja kaikista sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Euroopan tilintarkastustuomioistuimelle kuuluvan sisällön udelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Tarvittavat lisäoikeudet on hankittava, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä.

Jos tällainen lisäoikeus saadaan, se kumoaa ja korvaa yllä mainittu yleisen käyttöoikeuden. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Kaavio 2:

• kuvakkeet / : Freepik, https://flaticon.com.
• kuvake : pongsakornRed, https://flaticon.com.

Kaaviot 3 ja 4:

• kuvakkeet / : Freepik, https://flaticon.com.
• kuvake : xnimrodx, https://flaticon.com.
• kuvake : Smashicons, https://flaticon.com.

Kaavio 5:

• kuvakkeet / : Freepik, https://flaticon.com.
• kuvake / : xnimrodx https://flaticon.com/

Laatikko 2: kuvake : Freepik, https://flaticon.com.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille Internet-sivustoille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Tilintarkastustuomioistuimen logon käyttö

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa https://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (https://data.europa.eu/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.