Leader et le développement local mené par les acteurs locaux facilitent l'engagement à ce niveau, mais leurs avantages supplémentaires ne sont toujours pas suffisamment démontrés

Synthèse

I Lancé par l'UE en 1991 en tant qu'initiative ascendante, le programme Leader vise à soutenir le développement des régions rurales défavorisées au moyen de projets répondant aux besoins locaux. Depuis 2014, l'UE recourt à l'approche Leader (ou «développement local mené par les acteurs locaux») en ce qui concerne plusieurs sources de financement européen dans les zones rurales, urbaines et côtières.

II La principale caractéristique de cette approche tient à l'application de méthodes participatives et ascendantes visant à associer les communautés locales au développement de projets et aux processus décisionnels. Les activités sont gérées par des groupes d'action locale, composés de partenaires du secteur public et privé et de la société civile. Au cours de la période 2014‑2020, l'UE avait prévu d'octroyer jusqu'à 9,2 milliards d'euros de financement à Leader et au développement local mené par les acteurs locaux.

III L'approche Leader entraîne davantage de coûts et de risques que les programmes de dépenses généraux (descendants) de l'UE: des coûts supplémentaires découlant de la mise en place et de la gestion des structures administratives des groupes d'action locale, ainsi que des risques additionnels résultant de la longueur des procédures, des exigences administratives supplémentaires imposées aux porteurs de projets et des conflits d'intérêts potentiels.

IV Certains de ces coûts et risques se justifient si les groupes d'action locale offrent des avantages supplémentaires par rapport aux programmes de dépenses généraux (descendants) de l'UE. Dans ses orientations, la Commission estime que ces avantages se traduisent par un développement du capital social, une amélioration de la gouvernance locale ainsi qu'un renforcement des résultats des projets.

V Notre audit couvre la période de financement 2014‑2020 de l'Union. Nous avons voulu déterminer si l'approche Leader générait des avantages qui justifiaient les coûts et risques additionnels qui en découlent, en particulier par rapport aux programmes de dépenses généraux (descendants) de l'UE. À cette fin, nous avons examiné si elle facilitait l'engagement local et donnait lieu à des projets présentant des avantages patents en matière de gouvernance locale, de développement du capital social et de renforcement des résultats. Nous avons également vérifié si l'introduction de la nouvelle approche plurifonds entraînait une meilleure coordination du soutien au développement local.

VI Par cet audit, qui fait suite à un rapport spécial de 2010 sur Leader, nous entendons également déterminer si la Commission a remédié aux faiblesses relevées. Le présent rapport vise à fournir des informations et à formuler en temps utile des recommandations pour l'évaluation de l'approche Leader actuellement réalisée par la Commission.

VII Plus de dix ans après la parution de notre rapport spécial de 2010 sur Leader, notre audit montre que des améliorations ont été apportées dans certains domaines et que l'approche Leader facilite effectivement l'engagement local. Toutefois, peu d'éléments indiquent que les avantages qu'elle procure l'emportent sur les coûts et les risques qu'elle engendre.

VIII Si la plupart des États membres ont eu recours à des procédures pertinentes pour sélectionner et approuver les groupes d'action locale, certains ont appliqué des normes de qualité moins contraignantes lors de la sélection des stratégies de développement local. Nous avons constaté qu'un État membre n'avait pas inclus de critères de qualité dans son processus de sélection. Le processus de demande et d'approbation des projets était compliqué (jusqu'à huit étapes) et imposait des exigences administratives supplémentaires pour les porteurs de projets par rapport aux programmes de dépenses généraux. Les organismes chargés de la sélection des projets n'étaient plus sous la coupe des autorités publiques (comme nous l'avions constaté en 2010), mais ils n'étaient souvent pas représentatifs de la communauté locale ou ne respectaient la parité.

IX Nous avons pu observer que les groupes d'action locale ont sélectionné des projets qui étaient conformes aux objectifs généraux fixés dans leurs stratégies de développement local. Certains États membres et groupes d'action locale ont utilisé Leader pour financer des missions incombant aux autorités nationales, régionales ou municipales ou encore d'autres activités pour lesquelles d'autres programmes de financement européens et nationaux spécifiques existaient.

X Bien que deux des six recommandations que nous avions formulées en 2010 aient été suivies d'effets, nous avons constaté que le cadre de suivi et d'évaluation de la Commission n'a toujours pas fourni d'éléments probants attestant les avantages supplémentaires de Leader. Dans notre avis de 2018 sur les propositions concernant la nouvelle politique agricole commune présentées par la Commission, nous avions souligné que celle-ci devrait appliquer le principe «évaluer avant d'agir» lorsqu'elle révise un texte législatif existant. Elle est actuellement en train d'évaluer les avantages de Leader.

XI Compte tenu des coûts et des risques additionnels par rapport à d'autres modèles de financement et en l'absence continue d'avantages patents, nous recommandons à la Commission de procéder à une évaluation des coûts et des avantages de Leader et d'évaluer le développement local mené par les acteurs locaux.

Introduction

Évolution de l'approche Leader

01 Lancée en 1991, Leader est la méthode participative et ascendante que l'UE a retenue pour mettre en œuvre sa politique de développement rural. Elle a par la suite été étendue aux zones côtières et urbaines. Elle s'articule autour de groupes d'action locale (GAL) et de groupes d'action locale de la pêche (GALP) composés de membres des secteurs privé et public appartenant aux communautés rurales ou côtières. Les groupes d'action locale encouragent les communautés à contribuer à la conception d'une stratégie de développement local et sont responsables du lancement et du financement de projets visant à répondre aux besoins locaux.

02 L'approche Leader repose sur la perspective qu'elle apporte une valeur ajoutée par rapport à la gestion descendante traditionnelle des fonds de l'UE. Une fiche d'information de la Commission de 2006 sur l'approche Leader la décrit comme étant fondée sur sept caractéristiques principales. Leader part du postulat que les meilleurs experts pour stimuler le développement de leur territoire («approche ascendante»), défini comme étant une zone homogène de petite taille (regroupant entre 10 000 et 150 000 habitants) et caractérisée par une identité locale («approche par zone»), sont les populations locales. Dans cette zone, les acteurs locaux se réunissent au sein d'un groupe d'action locale («partenariat local»), qui encourage les liaisons entre les acteurs locaux («réseautage»). En outre, les groupes d'action locale de différentes régions ou États membres entreprennent des projets communs afin d'élaborer des solutions communes à des défis locaux similaires («coopération»). Les approches ascendantes et les interactions entre différents secteurs au niveau local («stratégie intégrée et multisectorielle») sont censées y mettre en valeur le potentiel. Les groupes locaux devraient être les mieux placés pour trouver des solutions locales intégrées aux problèmes posés à ce niveau, auxquels ils peuvent être davantage sensibles, et apporter de nouvelles solutions au développement du territoire («innovation»). La participation à la prise de décision au niveau local étant censée susciter l'enthousiasme et un plus grand engagement, elle est susceptible de renforcer la qualité et le caractère durable du développement rural¹.

03 Comme nous l'avons indiqué dans notre rapport de 2010², l'approche Leader vise à faciliter l'engagement et l'autonomisation au niveau local par le développement et la mise en œuvre de stratégies locales ainsi que par l'affectation de ressources. Elle s'appuie sur l'expertise et l'expérience des communautés locales pour définir leurs besoins en matière de développement.

04 Le fait d'assigner ces tâches à des groupes d'action locale entraîne davantage de coûts et de risques. Les coûts additionnels comprennent les dépenses consacrées par les groupes d'action locale à la préparation de leurs stratégies de développement local et à la gestion de leur mise en œuvre, ainsi que celles effectuées pour soutenir les bénéficiaires dans le développement de projets. Ces coûts couvrent également les dépenses que les États membres consacrent au processus d'approbation des groupes d'action locale (par exemple, le recours aux services de consultants).

05 Le soutien de Leader en faveur des coûts administratifs et de fonctionnement exposés par les groupes d'action locale est plafonné à hauteur de 25 % du financement public total (financement de l'UE auquel s'ajoute un financement public national, régional ou local). Ces coûts comprennent la facilitation de la mise en œuvre de la stratégie de développement local et le soutien aux bénéficiaires potentiels pour développer des projets.

06 La longueur des procédures, les exigences supplémentaires imposées aux porteurs de projets et les conflits d'intérêts potentiels créent des risques additionnels. D'autres risques découlent du fait que les organes de décision ne sont pas représentatifs de la communauté locale ou ne respectent pas la parité³.

07 La prise de décision au niveau local est susceptible d'apporter des avantages supplémentaires. Dans ses orientations concernant l'évaluation de l'approche Leader⁴, la Commission estime que ces avantages se traduisent par:

• un développement du capital social,
• une amélioration de la gouvernance locale,
• un renforcement des résultats des projets.

08 Le programme ne trouve donc pas sa justification dans des critères économiques tels que la défaillance du marché ou la pauvreté relative. En effet, il s'applique désormais à toutes les zones rurales, y compris celles dont les performances économiques sont nettement supérieures à la moyenne de l'UE. Selon une étude récente de la Commission, les zones rurales semi-urbaines bénéficiaient davantage des évolutions économiques et démographiques récentes que les zones périphériques⁵.

09 Au cours de la période 2014‑2020, l'approche Leader est devenue une composante obligatoire de tous les programmes de développement rural. Depuis lors, la législation de l'UE impose aux États membres, à l'exclusion de la Croatie, de consacrer au moins 5 % de leur financement au titre du développement rural à Leader. La contribution minimale de la Croatie au cours de la période de programmation 2014‑2020 a été fixée à la moitié de celle des autres États membres, soit 2,5 %. Selon les informations fournies par la Commission, le financement que l'UE avait prévu d'allouer à Leader s'élevait à 7 milliards d'euros pour la période de programmation 2014‑2020 (ce qui représentait environ 7 % du montant total consacré au financement du développement rural). Le nombre total de projets Leader (pour la période 2014‑2020) était de 143 487 à la fin de 2020. Les programmes de développement rural ont été prolongés pour couvrir 2021 et 2022.

10 L'approche Leader est intégrée dans la politique de la pêche de l'UE depuis 2007, et le développement local mené par les acteurs locaux (DLAL) a été introduit au cours de la période 2014‑2020. Ce concept actualisé met en œuvre l'approche Leader dans tous les Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI), à l'exception du Fonds de cohésion⁶. Comme le montre la figure 1, l'évolution de l'approche Leader a entraîné une forte augmentation du soutien financier et du nombre de groupes d'action locale, en particulier au début de la période de programmation 2007‑2013.

11 Au cours de la période 2014‑2020, l'UE avait prévu d'octroyer jusqu'à 9,2 milliards d'euros de financement à Leader et au développement local mené par les acteurs locaux (voir tableau 1). Le financement public total (y compris le financement national) devait atteindre 12,5 milliards d'euros. La majeure partie de ces fonds (76 % du montant prévu et 84 % du montant déclaré en 2020) concernaient le développement rural.

12 Les autorités nationales et (selon leur structure politique) régionales des États membres ont élaboré des documents de programmation tels que des accords de partenariat et des programmes opérationnels et de développement rural. Ces documents définissent les priorités nationales ou régionales en matière de financement. Ils ont été examinés et approuvés par la Commission. Si cette dernière reste globalement responsable des dépenses, les États membres ont approuvé des groupes d'action locale et leurs stratégies de développement local, ont traité les dossiers de projets et les demandes de paiement, et ont assuré le suivi et l'évaluation des résultats. La figure 2 présente les principales responsabilités des acteurs de l'approche Leader.

13 La Commission a défini les indicateurs⁷ et valeurs cibles⁸ suivants pour assurer le suivi du programme Leader pour la période 2014‑2020:

• pourcentage de la population rurale concernée par les stratégies de développement local (valeur cible: 53,5 %);
• pourcentage de la population rurale bénéficiant de meilleurs services/infrastructures (valeur cible: 16,4 %);
• emplois créés dans des projets bénéficiant d'un soutien au titre de Leader (valeur cible: 44 109 emplois).

L'annexe I présente les indicateurs et valeurs cibles spécifiques liés à Leader et au développement local mené par les acteurs locaux définis dans les règlements relatifs aux différents Fonds de l'UE.

14 Les États membres pouvaient choisir de soutenir les groupes d'action locale avec un seul Fonds de l'UE («approche mono-fonds») ou plusieurs («approche plurifonds»). Ils pouvaient également désigner un «Fonds chef de file», qui couvrirait l'ensemble des coûts administratifs des groupes d'action locale. Au cours de la période 2014‑2020, 17 des 28 États membres ont appliqué l'approche plurifonds en ayant recours à différentes combinaisons de Fonds, dans le but de mieux coordonner le soutien au développement local et de renforcer les liaisons entre les zones rurales, urbaines et de pêche (voir figure 3).

15 Pour la période 2021‑2027, Leader et le développement local mené par les acteurs locaux sont régis par le règlement (UE) 2021/1060 portant dispositions communes. De nouvelles règles relatives à la politique agricole commune (PAC), entrées en vigueur en décembre 2021⁹, s'appliquent à Leader.

16 Comme indiqué au point 12, les États membres doivent décrire les approches adoptées pour Leader et le développement local mené par les acteurs locaux dans leurs programmes correspondants. Ils ont commencé à soumettre leurs nouveaux programmes opérationnels à la Commission pour approbation, et devaient présenter leurs plans stratégiques relevant de la PAC, y compris le financement du développement rural au titre de Leader, avant la fin de 2021. Le cadre réglementaire prévoit le financement d'initiatives Leader et de développement local mené par les acteurs locaux à partir de 2022¹⁰. Dans l'intervalle, les dépenses au titre de Leader se poursuivront en utilisant les ressources non utilisées de la période précédente.

Audits précédents

17 Nous avions relevé des faiblesses en ce qui concerne la gestion de Leader dans notre rapport annuel 2000¹¹. Dans un rapport spécial de 2010¹², nous avions constaté que les groupes d'action locale avaient mis en œuvre de nombreux projets qui profitaient aux entreprises et aux communautés locales. Nous avions également décelé des déficiences concernant:

• les procédures de sélection des projets, dans lesquelles les autorités publiques avaient la mainmise sur la prise de décision et les règles relatives aux conflits d'intérêts potentiels n'étaient pas claires;
• l'application de l'approche ascendante, certains groupes d'action locale n'ayant pas su encourager l'engagement à ce niveau;
• la capacité des groupes d'action locale à élaborer des solutions locales distinctes des mesures générales de développement rural, par exemple en finançant des projets qui auraient pu être financés au titre d'autres programmes de dépenses;
• le suivi et l'évaluation, notamment en ce qui concerne les avantages obtenus grâce à l'approche Leader.

18 En 2013, nous avons publié une évaluation de suivi¹³ faisant état de certaines améliorations, comprenant notamment l'établissement de règles plus claires concernant les comités de décision des groupes d'action locale (voir la première puce du point 17). Toutefois, la plupart des faiblesses subsistaient. Nous présentons notre évaluation actualisée de ces questions à l'annexe II.

Étendue et approche de l'audit

19 L'approche Leader vise à faciliter l'engagement et l'autonomisation au niveau local (voir point 03), ce qui entraîne davantage de coûts et de risques (voir points 04 et 05). Ces coûts et risques additionnels se justifient s'ils sont contrebalancés par des avantages supplémentaires par rapport aux programmes de dépenses généraux (descendants) de l'UE (en particulier le programme de développement rural). La principale question d'audit était la suivante: «Leader/le développement local mené par les acteurs locaux ont-ils généré des avantages qui justifient les coûts et risques supplémentaires qui en découlent?» À cette fin, nous avons examiné si:

1. Leader et le développement local mené par les acteurs locaux ont facilité l'engagement à ce niveau;
2. Leader et le développement local mené par les acteurs locaux ont donné lieu à des projets présentant des avantages démontrables en matière de gouvernance locale, de développement du capital social et de renforcement des résultats;
3. l'introduction de la nouvelle approche plurifonds a entraîné une meilleure coordination du soutien au développement local.

20 Par cet audit, qui fait suite au précédent (voir points 17 et 18), nous entendons également déterminer si, plus de dix ans plus tard, la Commission a remédié aux faiblesses relevées. Le présent rapport vise à fournir des informations et à formuler en temps utile des recommandations pour l'évaluation de l'approche Leader actuellement réalisée par la Commission.

21 Nous avons examiné la période 2014‑2020. Pour cet audit, nous avons couvert deux groupes d'action locale dans chacun des dix États membres examinés. En Allemagne, nous nous sommes concentrés sur la Saxe et au Portugal, sur le territoire continental (c'est-à-dire en excluant Madère et les Açores). Notre sélection d'États membres visait à respecter l'équilibre géographique et à assurer la couverture, d'une part, des approches mono-fonds et plurifonds et, d'autre part, des taux supérieur et inférieur des dépenses relevant de Leader et du développement local mené par les acteurs locaux (voir figure 4).

22 Nous avons sélectionné les groupes d'action locale sur la base des financements alloués, du type de Fonds de l'UE utilisé, ainsi que de la zone et de la population couvertes.

23 Nous avons examiné:

• l'organisation et les procédures de tous les États membres et groupes d'action locale sélectionnés, en nous fondant sur la documentation et les réponses aux questionnaires d'audit;
• les informations relatives à 95 projets sélectionnés en fonction de leur coût (faible, moyen, élevé), des secteurs concernés et des Fonds de l'UE utilisés. Le coût total de ces projets s'élève à 7,5 millions d'euros, dont un financement de 4,9 millions d'euros octroyé par l'UE (voir annexe III);
• les activités de la Commission dans le cadre de Leader et du développement local mené par les acteurs locaux, au moyen d'examens documentaires et en organisant des visioconférences avec:
  •  les quatre directions générales compétentes (Agriculture et développement rural (DG AGRI), Emploi, affaires sociales et inclusion (DG EMPL), Affaires maritimes et pêche (DG MARE) et Politique régionale et urbaine (DG REGIO),
  •  les autorités des États membres,
  •  des représentants des groupes d'action locale,
  •  des porteurs de projets,
  •  des organisations de parties prenantes et des experts internationaux.

Observations

Les groupes d'action locale facilitent l'engagement à ce niveau mais génèrent des coûts supplémentaires et des lenteurs dans les processus d'approbation

24 Dans les sections ci-après, nous nous penchons sur la façon dont les États membres et les groupes d'action locale ont facilité l'engagement à ce niveau, et à quel coût. Nous commençons par analyser les coûts de Leader. Nous examinons ensuite comment les États membres ont approuvé les groupes d'action locale et leurs stratégies, puis comment ces derniers ont sélectionné les projets Leader.

Les groupes d'action locale génèrent des coûts supplémentaires

25 Comme nous l'avons expliqué dans l'introduction, les groupes d'action locale sont au cœur de Leader et du développement local mené par les acteurs locaux. Ils peuvent bénéficier d'un financement de l'UE à des fins différentes (voir figure 5). Les États membres, les régions, les groupes d'action locale et les porteurs de projets doivent également assurer une partie du financement.

26 Les États membres devraient créer les conditions adéquates pour permettre aux groupes d'action locale de s'acquitter de leurs tâches, et notamment de regrouper différentes parties prenantes locales et de les aider à élaborer des projets qui apportent des avantages en matière de développement local. Pour ce faire, ils devraient assurer leur autonomie et réduire au minimum leur charge administrative¹⁴.

27 L'approche participative Leader fait intervenir des structures de gestion supplémentaires et donne lieu à des activités additionnelles visant à soutenir la stratégie de développement local, ce qui entraîne davantage de coûts. Le règlement plafonne ces coûts administratifs et de fonctionnement à 25 % (voir point 05). Certains États membres ont encore abaissé ce plafond pour l'établir à 20 %.

28 Le tableau 2 donne une vue d'ensemble des financements prévus et versés au titre de Leader (fin 2020) pour la période de programmation 2014‑2020. Il montre que les États membres prévoyaient de consacrer 17 % aux coûts administratifs et de fonctionnement exposés par les groupes d'action locale. Cela reste tout à fait dans les limites fixées par la législation de l'UE.

29 Selon des rapports de la Commission, à la fin de 2020, les projets de communautés locales représentaient 3,1 milliards d'euros, soit 72 % des dépenses Leader déclarées. Dans l'ensemble, les groupes d'action locale ont peu dépensé pour les activités de coopération (2 %) et les coûts de préparation (2 %). Les coûts administratifs et de fonctionnement des groupes d'action locale se sont élevés à 1,04 milliard d'euros (24 % du montant total des dépenses à ce stade). Dans plusieurs États membres, les dépenses déclarées pour des projets Leader étaient faibles mais la proportion de ces coûts était élevée. Par exemple, en Grèce, au Portugal et en Slovaquie, à la fin de 2020, ils étaient comparables ou supérieurs au montant alloué aux projets. Les paiements pour la période 2014‑2020 peuvent être effectués jusqu'à fin 2023, et la part des dépenses administratives par rapport aux dépenses en faveur de projets tend à diminuer au cours du cycle de programmation.

30 Le tableau 3 présente la ventilation des dépenses déclarées pour dix États membres et régions sélectionnés. Celle-ci est comparée au financement total prévu pour Leader à la figure 6. En moyenne, les États membres avaient déclaré que 39 % des financements qu'ils avaient prévu d'allouer à des projets au titre de Leader avaient été versés. Ce pourcentage atteignait 72 % pour l'Estonie et 13 % pour la Grèce. La Slovaquie n'avait encore effectué aucun versement en faveur de projets.

La plupart des États membres ont eu recours à des procédures pertinentes pour approuver les groupes d'action locale, mais certains n'ont pas appliqué d'exigences minimales de qualité lors de la sélection des stratégies de développement local

31 Les États membres devraient aider les groupes d'action locale à mettre en place leurs stratégies de développement local, tant financièrement (soutien préparatoire) qu'au moyen d'exigences de qualité et d'orientations claires. Ils devraient ensuite les évaluer de manière équitable et transparente, dans les délais impartis, et n'approuver que ceux qui prévoient des stratégies satisfaisant aux normes de qualité.

32 Les groupes d'action locale devraient associer leurs communautés locales au processus d'élaboration de leurs stratégies en combinant plusieurs méthodes, telles que des formations, des ateliers ou des séminaires, sur la base de leurs connaissances du territoire. Dans notre précédent rapport spécial consacré à Leader, nous avions relevé des faiblesses dans la manière dont les groupes d'action locale encourageaient l'engagement à ce niveau. Cette fois, nous avons constaté que tous les groupes d'action locale sélectionnés avaient entrepris des activités en ce sens et développé leurs stratégies de développement local dans le cadre d'un processus ascendant.

33 Les États membres devaient définir des critères d'approbation des groupes d'action locale à l'aune desquels évaluer les stratégies proposées. Le processus supposait un appel à manifestation d'intérêt ou plusieurs appels à propositions, la préparation de projets de stratégies, l'évaluation des stratégies par les États membres et, le cas échéant, leur révision. Les États membres devaient sélectionner des stratégies et approuver des groupes d'action locale avant la fin de l'année 2017 (soit deux ans après le début de l'exécution des dépenses dans d'autres domaines de la politique agricole commune)¹⁵. La plupart des États membres ont atteint cet objectif en 2016, mais l'Irlande et la Tchéquie ont pris plus de temps et la Slovaquie a achevé son processus d'approbation en mars 2018 (voir figure 7 et encadré 1).

34 Dans l'ensemble, nous avons constaté que les États membres avaient bien soutenu et supervisé le processus d'approbation au moyen d'ateliers, de formations et d'exercices de renforcement des capacités à l'intention des groupes d'action locale. Un certain nombre d'autorités de gestion ont fourni des orientations aux communautés locales sous la forme de documents d'information ou de manuels, ou ont mis en place des points de contact pour répondre aux questions.

35 La Commission avait recommandé aux États membres d'évaluer les stratégies de développement local sur la base de normes de qualité et de les comparer entre elles¹⁶. Par cette approche, elle cherchait à garantir que les groupes d'action locale sélectionnés soient ceux qui présentent des stratégies répondant aux exigences minimales de qualité.

36 Les États membres devaient définir des critères d'évaluation pour la sélection des stratégies de développement local. Il s'agissait notamment de fixer des normes de qualité, auxquelles toutes les stratégies devaient répondre¹⁷. Nous avons constaté que neuf États membres avaient défini de telles normes, mais que celles établies par la Tchéquie, la Grèce et la Slovaquie étaient moins contraignantes. La Roumanie n'a quant à elle défini aucune norme de qualité.

37 Le tableau 4 donne un aperçu du nombre de stratégies présentées et sélectionnées pour chaque État membre couvert par notre audit. Six États membres ont sélectionné tous les groupes d'action locale ayant présenté leurs stratégies. La Roumanie a multiplié par deux le nombre de groupes d'action locale initialement prévus (passés de 120 à 239).

Les groupes d'action locale ont approuvé les projets plus lentement que prévu

38 Pour sélectionner des projets qui apportent des avantages en matière de développement local, les groupes d'action locale devraient établir des critères adaptés à leur territoire et appliquer des procédures équitables et transparentes. Le soutien au titre de Leader et du développement local mené par les acteurs locaux est prévu pour:

• les projets de communautés locales,
• les activités de coopération entre deux ou plusieurs groupes d'action locale du même État membre ou de différents pays (UE et pays tiers).

39 Sept États membres sur dix ont eu recours aux demandes en ligne, aux options de coûts simplifiés ou à d'autres outils permettant de faciliter le processus de sélection. Dans quatre États membres (la Tchéquie, la Grèce, le Portugal, et la Slovaquie), le processus de présentation et d'approbation des projets a été particulièrement compliqué et chronophage.

40 Ce processus a comporté jusqu'à huit étapes et a duré environ un an en moyenne, et jusqu'à plus de deux ans dans les cas extrêmes. Les demandeurs devaient d'abord introduire leur demande auprès du groupe d'action locale, qui vérifiait s'ils étaient éligibles et si le projet s'inscrivait dans le cadre de la stratégie de développement local. Ils présentaient ensuite leur demande aux autorités responsables. En Grèce, les demandeurs devaient présenter à la fois une demande sous forme électronique et une demande sur papier. Compte tenu de ces exigences administratives supplémentaires, au moment de notre audit, les États membres n'avaient approuvé et subventionné qu'un nombre relativement limité de projets (39 % des dépenses prévues pour les projets au titre de Leader).

41 Selon les orientations de la Commission, les stratégies de développement local devraient servir des objectifs locaux et les projets sélectionnés, contribuer à la réalisation des objectifs de ces stratégies¹⁸. Les groupes d'action locale ont fixé des objectifs et des critères de sélection des projets assez généraux dans leurs stratégies de développement local et ont ainsi pu sélectionner un large éventail de projets.

L'approche Leader facilite l'engagement local, mais les femmes et les jeunes sont sous-représentés dans les groupes d'action locale

42 Les groupes d'action locale offrent aux communautés locales un forum de communication qui permet de concevoir et de mettre en œuvre des stratégies de développement local, en lançant, en développant et en finançant des projets à ce niveau. Ils jouent un rôle pour ce qui est de rapprocher les communautés et en faire des acteurs du développement local. L'approche Leader s'appuie sur l'expertise et l'expérience des communautés locales pour définir leurs besoins en matière de développement. Elle a également été créée en vue de fournir une plateforme de communication entre différents niveaux de gouvernement, des communautés locales aux autorités régionales ou nationales, et d'encourager une coopération plus étroite entre eux.

43 Les groupes d'action locale devraient être représentatifs de leurs communautés locales et associer toutes les parties prenantes locales concernées. Conformément à la législation, aucun groupe de parties prenantes ne doit représenter plus de 49 % des droits de vote d'un groupe d'action locale et la proportion des voix exprimées par les autorités publiques dans le cadre du processus de sélection des projets doit être inférieure à 50 %¹⁹. Selon les orientations de la Commission, les organes de décision devraient également respecter l'équilibre hommes-femmes et assurer une représentation équitable des groupes cibles spécifiques, tels que les jeunes, les minorités ethniques et les personnes défavorisées²⁰.

44 Nous avons constaté que les groupes d'action locale que nous avons examinés constituaient un forum de communication locale et respectaient les exigences légales relatives à la composition de leurs organes de décision. Cela signifie que les autorités publiques n'avaient plus la mainmise sur le processus (comme nous avions pu l'observer en 2010). Notre analyse a montré que les hommes occupaient au moins 60 % des postes dans 10 des 18 groupes d'action locale qui nous ont communiqué des données. Les jeunes étaient sous-représentés. Sur les 20 groupes d'action locale que nous avons examinés, 16 ne comptaient aucune personne âgée de moins de 30 ans dans leurs organes de décision²¹. Cela crée le risque que ces derniers ne tiennent pas compte des points de vue et des intérêts des femmes et des jeunes dans le processus décisionnel.

Les avantages supplémentaires de Leader et du développement local mené par les acteurs locaux doivent encore être démontrés

45 Dans notre précédent rapport spécial relatif à Leader, nous concluions qu'il n'existait pas suffisamment de données factuelles attestant la valeur ajoutée de l'approche Leader et nous recommandions à la Commission de prendre d'urgence des dispositions pour s'assurer qu'elle pouvait rendre compte de la valeur ajoutée et de la bonne gestion financière de Leader. Comme indiqué au point 07, la Commission s'attend à ce que Leader entraîne un renforcement des résultats des projets, un développement du capital social ainsi qu'une amélioration de la gouvernance locale.

46 Dans les sections ci-après, nous analysons ces aspects l'un après l'autre, examinant en premier lieu si, au cours des dix dernières années, la Commission est parvenue à mieux rendre compte des avantages de Leader. Nous examinons ensuite si les projets de développement local Leader ont permis de renforcer les résultats et, enfin, s'il existe des éléments attestant que l'approche Leader entraîne un développement du capital social et une amélioration de la gouvernance dans les communautés locales.

La Commission a commencé à évaluer les avantages de Leader

47 Notre examen du système de suivi et d'évaluation concerné a montré que l'une des principales recommandations formulées dans le rapport spécial de 2010 relatif à Leader ayant trait au fait de rendre compte des avantages de Leader n'avait pas été pleinement mise en œuvre (voir point 17 et annexe II).

48 Comme indiqué au point 13, la Commission effectue un suivi des réalisations du programme Leader à l'aide de trois indicateurs définis dans le règlement, et en rend compte. Le tableau 5 présente les données relatives à Leader figurant dans le rapport annuel d'activités 2019 de la direction générale de l'agriculture et du développement rural.

49 Ces indicateurs ne permettent pas d'effectuer une évaluation pertinente des coûts et avantages de l'approche Leader. En effet, dans nos précédents rapports, y compris le rapport sur la performance 2019²², nous avions constaté que les indicateurs utilisés étaient principalement des indicateurs relatifs aux intrants et des indicateurs de réalisation, et qu'ils ne mesuraient pas les résultats ou la valeur ajoutée des programmes de dépenses. Dans notre rapport de 2010 relatif à Leader, nous avions recommandé à la Commission de prendre d'urgence des dispositions pour s'assurer qu'elle pouvait rendre compte des avantages de l'approche Leader et d'axer le suivi sur des indicateurs relatifs aux avantages d'une telle approche et des indicateurs de l'efficience et de l'efficacité, plutôt que sur la mise en œuvre.

50 La législation impose à la Commission de fournir aux États membres des orientations sur la manière d'évaluer leurs programmes de développement rural et opérationnels. Les évaluations ex post, qui permettent d'évaluer le programme à la fin de la période, sont effectuées par la Commission ou par les États membres, qui coopèrent étroitement avec elle²³.

51 La Commission a publié deux documents d'orientation (des lignes directrices²⁴ et un manuel²⁵) pour appuyer l'évaluation, par les États membres, de Leader et du développement local mené par les acteurs locaux au cours de la période de programmation 2014‑2020. Elle est également tenue de fournir un rapport de synthèse des évaluations ex post des États membres, avant le 31 décembre 2025 pour les programmes opérationnels et avant le 31 décembre 2027 pour les programmes de développement rural²⁶.

52 Pour la période de programmation 2007‑2013, la Commission devait soumettre le rapport de synthèse sur le développement rural avant le 31 décembre 2016²⁷. Ce rapport a été finalisé en avril 2018 et publié en juillet 2020²⁸. Il comprenait une brève section sur Leader, mais ne proposait pas d'évaluation des avantages de ce dernier.

53 La Commission n'a pas encore publié sa propre évaluation de l'approche Leader. Dans notre avis de 2018 sur les propositions de la Commission concernant la nouvelle politique agricole commune, nous lui recommandions d'appliquer le principe «évaluer avant d'agir» lorsqu'elle révise un texte législatif²⁹. La Commission évalue actuellement quel est l'impact du volet de l'approche Leader financé par le Fonds pour le développement rural sur le développement territorial équilibré. Cette évaluation vise à en examiner la pertinence, l'efficacité, l'efficience, la cohérence et la valeur ajoutée³⁰. Elle devrait être publiée en 2023.

Les États membres ont eu recours à Leader pour financer des projets découlant des stratégies locales mais pour certains, d'autres programmes spécifiques de dépenses existaient

54 En l'absence d'une évaluation de la Commission ou de données de suivi pertinentes permettant de rendre compte des avantages des projets Leader, nous avons évalué si ces derniers et les projets de développement local menés par les acteurs locaux étaient susceptibles de contribuer au développement local et s'ils permettaient de renforcer les résultats. Pour ce faire, nous avons analysé si ces projets découlaient des stratégies de développement local (voir point 41) élaborées par les groupes d'action locale et s'ils avaient ainsi le potentiel pour répondre aux besoins locaux. Nous avons également utilisé les lignes directrices de la Commission en matière d'évaluation, qui définissent le renforcement des résultats en fonction des types de projet «par rapport à une mise en œuvre ne bénéficiant pas de la méthode Leader»³¹.

55 Nous avons évalué 95 projets au regard des critères énoncés au point 54, en nous appuyant sur les autoévaluations des groupes d'action locale. Nous avons examiné la plausibilité de ces autoévaluations et discuté de notre évaluation avec les autorités ainsi qu'avec un certain nombre de porteurs de projets.

56 Nous avons constaté que ces projets répondaient aux objectifs généraux fixés dans les stratégies de développement local (voir point 41). Un certain nombre d'entre eux étaient susceptibles de contribuer au développement local. Nous avons également recensé des projets qui allaient au delà des obligations légales et n'étaient pas couverts par des régimes spécifiques.

57 Nous avons toutefois constaté que certains États membres concernés par notre audit ont eu recours à des fonds provenant de Leader ou du développement local mené par les acteurs locaux pour financer des projets qui relèvent généralement des autorités nationales, régionales ou municipales (tels que le financement des routes ou de l'éclairage public dans les villages). En outre, nous avons recensé des projets qui font l'objet de mesures de développement rural spécifiques en dehors du cadre de Leader et sont couverts par d'autres programmes de dépenses de l'UE (voir encadré 2).

58 L'Allemagne (Saxe) par exemple, a eu recours à Leader pour financer un large éventail de services ruraux de base. Elle a alloué 364,3 millions d'euros (soit 41,5 % de l'enveloppe prévue pour le développement rural) à Leader, ce qui représente la part la plus élevée parmi tous les États membres et régions de l'UE. Les activités normales des collectivités locales en Allemagne (Saxe) devaient ainsi passer par des groupes d'action locale. Étaient notamment concernés le financement de routes rurales, l'éclairage et l'entretien des rues, ainsi que des projets d'extension de jardins d'enfants. Selon le rapport d'évaluation à mi-parcours du programme de développement rural, au 30 juin 2019, la Saxe avait eu recours à des fonds Leader pour financer 112 projets d'éclairage urbain (soit 5,5 millions d'euros de dépenses publiques), 84 routes rurales (13 millions d'euros) et 62 projets de jardins d'enfants (6,3 millions d'euros)³².

59 Nous avions déjà rencontré ce type de situation en 2010. À l'époque, la Commission avait convenu qu'en principe, Leader ne devrait pas soutenir les activités normales des collectivités locales. Dans notre rapport spécial de 2015 sur l'aide de l'UE en faveur des infrastructures rurales³³, nous avions formulé des observations similaires sur le financement des routes rurales en Allemagne (Saxe) et avions recommandé que les États membres veillent à ce que les fonds de développement rural de l'UE ne remplacent pas d'autres fonds publics destinés au même domaine d'intervention.

60 En Irlande et en Suède, nous avons constaté qu'une telle situation avait été largement évitée grâce aux règles d'éligibilité en vigueur dans ces pays:

• les autorités irlandaises excluent du financement au titre de Leader un certain nombre de secteurs et d'activités pour lesquels d'autres options de financement existent, y compris l'agriculture, la rénovation de propriétés résidentielles privées ou encore les travaux d'entretien général réalisés par des organismes publics, ainsi que les projets bénéficiant déjà de financements de l'UE ou nationaux;
• la Suède dispose de règles qui interdisent de financer les coûts d'exécution de tâches réglementaires ou liés au respect d'exigences légales de l'UE ou nationales (la conformité aux dispositions d'une directive de l'UE par exemple). Elle exige également que les projets Leader et les projets de développement local menés par les acteurs locaux profitent à la communauté locale au sens large et pas uniquement à des porteurs de projets individuels.

Bien que la situation de chaque État membre soit unique, nous estimons que ces règles constituent de bonnes pratiques susceptibles de contribuer à la bonne gestion financière du programme Leader.

Bien que les experts considèrent qu'il est difficile d'évaluer certains avantages potentiels de l'approche Leader, nous avons trouvé des éléments prouvant que c'était possible

61 Outre le renforcement des résultats de projet, la Commission définit les avantages de Leader en termes de développement du capital social et d'amélioration de la gouvernance. Les lignes directrices de la Commission en matière d'évaluation contiennent les définitions ci-après.

• Le capital social est un concept multidimensionnel comprenant des éléments d'organisations sociales tels que les réseaux, les normes et la confiance sociale, autant d'éléments favorisant la coordination et la coopération dans l'intérêt mutuel.
• La gouvernance comprend les institutions, les processus et les mécanismes à travers lesquels les acteurs publics, économiques et de la société civile expriment leurs intérêts, exercent leurs droits juridiques, remplissent leurs obligations et règlent leurs différends.

62 La littérature spécialisée montre que la mesure de l'amélioration du capital social et de la gouvernance locale, y compris la définition communément admise de ces concepts, s'accompagne d'une série de défis³⁴. Les experts reconnaissent donc qu'il est difficile d'évaluer les avantages potentiels de Leader.

63 Outre le rapport de synthèse de la Commission (voir point 52), nous avons analysé les rapports d'évaluation ex post des États membres concernés par notre audit (principalement pour la période 2007‑2013) afin de relever des éléments prouvant le développement du capital social et l'amélioration de la gouvernance locale. La plupart des rapports ex post des États membres ne couvraient pas ces concepts. Dans son évaluation ex post pour 2007‑2013, la Suède a formulé des conclusions explicites concernant la gouvernance locale. De l'avis des évaluateurs, Leader n'a pas contribué de manière positive à la «gouvernance verticale», c'est-à-dire à la position des groupes d'action locale par rapport aux autres autorités et institutions. Concernant la «gouvernance horizontale», à savoir la coopération avec d'autres acteurs régionaux, les évaluateurs ont souligné que le programme avait conduit les représentants des entreprises locales et de la société civile à s'engager dans les affaires publiques locales.

L'approche plurifonds complexifie le financement des projets de développement local

64 Les Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI) comprennent cinq sources de financement différentes, répondant chacune à des règles spécifiques (voir point 10). Une coordination entre les autorités compétentes des États membres est dès lors nécessaire pour assurer les synergies et éviter des chevauchements au niveau des programmes et des projets. La législation relative à la période de programmation 2014‑2020 répond explicitement à la nécessité d'une telle coordination³⁵.

65 La Commission estime qu'il est utile et pratique de créer des comités de suivi communs pour les différents programmes. Nous avons constaté que, parmi les dix États membres concernés par notre audit, seuls quatre l'avaient fait.

66 Les États membres ont toutefois trouvé d'autres solutions pour faciliter le flux d'information. En Allemagne (Saxe) et en Autriche, les autorités de gestion de chacun des Fonds individuels étaient représentées dans les comités de suivi de tous les autres Fonds. L'Estonie a mis en place une autorité de gestion commune aux Fonds pour le développement rural et pour la pêche.

67 Les deux sources de financement (Fonds européen agricole de garantie et Fonds européen agricole pour le développement rural) de la politique agricole commune seront planifiées dans le cadre des plans stratégiques relevant de la PAC, qui font partie de la réforme pour l'après 2020. En conséquence, le lien pourrait être moins étroit entre le développement rural et les trois autres sources de financement (Fonds européen de développement régional, Fonds social européen plus et Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche).

68 La Commission s'attendait à ce que l'approche plurifonds élargisse l'éventail des secteurs, parties prenantes et porteurs de projets locaux participant aux groupes d'action locale, améliorant ainsi la coopération à ce niveau. Elle s'attendait en outre à ce que l'inclusion de quatre Fonds de l'UE permette aux groupes d'action locale de répondre aux besoins locaux complexes de manière plus globale et avec davantage de moyens.

69 La Commission n'a pas fourni de données exhaustives sur le nombre de groupes d'action locale utilisant l'approche plurifonds. Selon les dernières données compilées disponibles³⁶, 3 337 groupes ont été approuvés dans l'ensemble des États membres (y compris le Royaume-Uni) pour la période de programmation 2014‑2020. Parmi ceux-ci, 813 (24 %) ont eu recours à plus d'un Fonds de l'UE (voir figure 8). La plupart de ces groupes d'action locale plurifonds ont combiné les financements provenant du Fonds pour le développement rural, du Fonds de développement régional et du Fonds social, et neuf groupes dans l'ensemble de l'UE ont eu recours aux quatre Fonds disponibles (huit en Suède et un en Pologne).

70 L'approche plurifonds était nouvelle pour les autorités des États membres et les groupes d'action locale, et ces derniers géraient pour la première fois des financements provenant des Fonds social et régional. Le document d'orientation de la Commission³⁷ soulignait dès lors le fait que «les responsabilités et les pouvoirs décisionnels doivent être clairement définis». Cela nécessitait d'établir une coordination entre les autorités compétentes des États membres, notamment afin de fournir aux groupes d'action locale des règles et des orientations claires, idéalement depuis un point de contact unique.

71 Parmi les États membres concernés par notre audit, la Suède est celui dont les modalités de gestion de l'approche plurifonds étaient les plus rationalisées. Elle avait désigné une autorité de gestion unique et un groupe de coordination des fonds, et mis en place seulement trois programmes connexes: un programme national de développement rural, un programme national de pêche et un programme national de financement du développement local mené par les acteurs locaux à partir des Fonds régional et social.

72 En Tchéquie et au Portugal, en revanche, la combinaison de différents Fonds dont les objectifs et les règles étaient différents ainsi que le fait que plusieurs autorités de gestion appliquaient des règles et des orientations différentes ont, selon les autorités de gestion, rendu la gestion de l'approche plurifonds plus ardue. (La figure 9 montre les différentes modalités de gestion de l'approche plurifonds en Suède, en Tchéquie et au Portugal). Dans les observations de la Commission sur les rapports annuels de mise en œuvre des États membres ou dans les procès-verbaux des réunions annuelles entre ceux-ci et la Commission, nous n'avons trouvé aucun élément concernant une quelconque intervention de la Commission, qui aurait pu par exemple fournir un retour d'information écrit sur la gestion de l'approche plurifonds ou exiger la mise en place de plans d'action si nécessaire.

73 Afin de simplifier l'approche plurifonds, la Commission a introduit de nouvelles caractéristiques pour la période de programmation 2021‑2027:

• les États membres doivent organiser un appel conjoint (impliquant tous les Fonds concernés) pour sélectionner les stratégies de développement local et les groupes d'action locale, et mettre en place un comité commun chargé de suivre la mise en œuvre de ces stratégies³⁸;
• si un État membre opte pour un Fonds chef de file, la stratégie de développement local dans son ensemble (c'est-à-dire la gestion et le contrôle de tous les projets) est soumise aux règles de ce Fonds, tandis que la mise en œuvre, le suivi et les paiements relatifs aux projets individuels restent régis par les règles du Fonds finançant le projet en question³⁹.

Nous avons constaté qu'à la fin du mois de décembre 2021, il n'était pas encore possible d'organiser un appel conjoint. La Commission nous a indiqué que cela était dû à la prolongation de la période de transition pour la nouvelle politique agricole commune (y compris le Fonds pour le développement rural de l'UE) jusqu'en 2022, ce qui signifiait que les règles précédentes pour la période 2014‑2020 continueraient de s'appliquer.

74 En Suède, malgré la rationalisation mise en place, les autorités ont estimé que l'approche plurifonds était inefficace et coûteuse à gérer, en particulier compte tenu du fait que les Fonds régional, social et pour la pêche ne représentaient ensemble que 20 % du financement du développement local mené par les acteurs locaux au cours de la période 2014‑2020. Elles ont commandé une étude visant à évaluer le financement par le Fonds agricole de toutes les initiatives de développement local mené par les acteurs locaux⁴⁰, qui a révélé que pour la période 2014‑2020, des groupes d'action locale avaient soutenu des projets similaires au titre de différents Fonds (par exemple dans les domaines du tourisme et de l'intégration) et que plus de 90 % de l'ensemble des projets soutenus au titre des trois autres Fonds de l'UE auraient pu être financés dans le cadre du développement rural.

75 En conséquence, il est probable que la Suède mette fin à l'approche plurifonds. Les réponses des autorités consultées dans les autres États membres étaient mitigées, indiquant que la plupart d'entre elles n'étaient pas favorables à l'utilisation de l'approche plurifonds au cours de la période de programmation actuelle et future.

Conclusions et recommandations

76 Notre audit a consisté à déterminer si l'approche Leader générait des avantages qui justifiaient les coûts et risques additionnels qui en découlent, en particulier par rapport aux programmes de dépenses généraux (descendants) de l'UE.

77 Plus de dix ans après la parution de notre dernier rapport spécial sur Leader, nous avons constaté que des améliorations ont été apportées dans certains domaines et que cette approche permet de créer des structures qui facilitent l'engagement local. Cependant, elle génère des coûts administratifs et de fonctionnement plus élevés, ralentit les processus d'approbation et n'a pas donné lieu à des projets présentant des avantages supplémentaires patents. D'une manière générale, nous parvenons à la conclusion que peu d'éléments indiquent que les avantages qu'elle procure l'emportent sur les coûts et les risques qu'elle engendre.

78 En raison de son approche participative, Leader entraîne des coûts administratifs et de fonctionnement élevés. Le règlement de l'UE plafonne ces coûts à 25 %. Au cours de la période de programmation 2014‑2020, les États membres prévoyaient d'y consacrer 17 %. Ces coûts comprennent la facilitation de la mise en œuvre de la stratégie de développement local et le soutien aux bénéficiaires potentiels pour développer des projets. Selon les rapports de la Commission, à la fin 2020, ils s'élevaient à 1,04 milliard (soit 24 % du total des dépenses à ce stade, ce qui est dans les limites fixées par le règlement). La part de ces coûts par rapport aux dépenses en faveur de projets tend à diminuer au cours du cycle de programmation (points 25 à 30).

79 Nous avons constaté que les groupes d'action locale ont réussi à promouvoir l'engagement à ce niveau lors de l'élaboration de leurs stratégies de développement local, ce qui constitue une amélioration par rapport à la situation que nous avions pu observer il y a plus de dix ans. La plupart des États membres concernés par notre audit ont eu recours à des procédures pertinentes fondées sur ces stratégies pour sélectionner et approuver les groupes d'action locale, mais certains ont appliqué des normes de qualité moins contraignantes lors de la sélection desdites stratégies. Nous avons observé qu'un État membre n'avait pas inclus de critères de qualité dans son processus de sélection, ce qui aurait permis de se concentrer sur les meilleures stratégies de développement local (points 31 à 37).

80 Nous avons constaté que le processus de demande et d'approbation des projets était compliqué et imposait des exigences administratives supplémentaires pour les porteurs de projets par rapport aux programmes de dépenses généraux. En conséquence, au moment de l'audit, les États membres n'avaient approuvé et subventionné qu'un nombre relativement limité de projets (39 %). Nous avons également relevé que les critères de sélection des projets Leader étaient, la plupart du temps, plutôt généraux, de sorte que les groupes d'action locale ont pu sélectionner un large éventail de projets (points 38 à 41).

81 Les autorités publiques n'avaient officiellement plus la mainmise sur le processus de sélection des projets (comme nous avions pu l'observer en 2010) et les groupes d'action locale sont parvenus à faciliter l'engagement à ce niveau. En 2021, nous avons toutefois constaté que la plupart des groupes d'action locale ne respectaient pas la parité et que les jeunes étaient sous-représentés. Cela crée le risque que les organes de décision ne tiennent pas compte des points de vue et des intérêts des femmes et des jeunes dans le processus décisionnel (points 42 à 44).

82 Bien que certaines des recommandations que nous avions formulées en 2010 aient été suivies d'effet, nous avons constaté que le cadre de suivi et d'évaluation de la Commission n'a toujours pas fourni d'éléments probants attestant les avantages supplémentaires de Leader par rapport à un financement traditionnel. Les experts sont d'avis que certains aspects de ces avantages, comme le capital social et la gouvernance locale, sont difficiles à démontrer. Dans notre avis de 2018 sur les propositions concernant la nouvelle politique agricole commune présentées par la Commission, nous avions souligné que celle-ci devrait appliquer le principe «évaluer avant d'agir» lorsqu'elle révise un texte législatif existant. Elle a commencé à évaluer les avantages de Leader (points 47 à 53 et 61 à 63).

83 Notre analyse des projets Leader a montré qu'ils répondaient aux objectifs généraux fixés dans les stratégies de développement local (voir point 80). Cependant, nous avons recensé des projets qui font l'objet de mesures de développement rural spécifiques en dehors du cadre Leader et sont couverts par d'autres programmes de dépenses de l'UE. Certains États membres et groupes d'action locale ont eu recours à des fonds Leader pour financer des projets qui relèvent généralement des autorités nationales, régionales ou municipales (points 54 à 60).

84 L'approche plurifonds, qui constituait une nouvelle caractéristique pour la période de programmation 2014‑2020, avait été introduite dans le but de mieux coordonner le soutien au développement local et de renforcer les liaisons entre les zones rurales, urbaines et de pêche. Dans l'ensemble, nous avons constaté que l'approche plurifonds, sous sa forme actuelle, accroît la complexité du financement des projets de développement local (points 64 à 75).

Recommandation n° 1 – Procéder à une évaluation exhaustive des coûts et des avantages de Leader

La Commission devrait évaluer de manière exhaustive aussi bien les coûts que les avantages. Concernant Leader, cette évaluation devrait couvrir (points a) à e)):

1. le recours à un processus de sélection des groupes d'action locale permettant d'affecter des fonds à des stratégies de développement local de qualité;
2. les actions visant à réduire les coûts et les complexités administratives (la charge administrative supplémentaire pour les porteurs de projets ou les longues procédures de sélection par exemple);
3. la mesure dans laquelle les organes de décision sont représentatifs, y compris relativement à l'âge, au sexe et aux autres groupes cibles;
4. la mesure dans laquelle les projets financés par Leader apportent des avantages supplémentaires par rapport à d'autres projets n'en relevant pas;
5. la mesure dans laquelle les fonds alloués au titre de Leader sont utilisés pour financer les tâches réglementaires incombant aux organes de l'UE et aux organismes nationaux, régionaux ou locaux.

Quand? Au plus tard en 2023.

Recommandation n° 2 – Évaluer l'approche de développement local mené par les acteurs locaux

Lors de l'évaluation de l'efficacité et de l'efficience du développement local mené par les acteurs locaux, la Commission devrait couvrir, dans la mesure du possible, les éléments décrits aux points a) à e) de la recommandation n° 1.

Quand? Au plus tard en 2025 (pour les évaluations ex post 2014‑2020)

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M^me Joëlle ELVINGER, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg le 4 mai 2022.

Annexes

Annexe I – Indicateurs spécifiques liés à Leader et au développement local mené par les acteurs locaux

Annexe II – Suivi, par la Cour, de son rapport spécial n° 5/2010, réalisé dans le cadre du présent rapport d'audit

Annexe III – Liste des projets audités (dépenses à compter de mai 2021)

Sigles, acronymes et abréviations

DG AGRI: Direction générale de l'agriculture et du développement rural

DG EMPL: Direction générale de l'emploi, des affaires sociales et de l'inclusion

DG MARE: Direction générale des affaires maritimes et de la pêche

DG REGIO: Direction générale de la politique régionale et urbaine

DLAL: Développement local mené par les acteurs locaux

Farnet: Réseau européen des zones de pêche

Feader: Fonds européen agricole pour le développement rural

FEAMP: Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche

FEDER: Fonds européen de développement régional

FEOGA: Fonds européen d'orientation et de garantie agricole

FEP: Fonds européen pour la pêche

Fonds ESI: Fonds structurels et d'investissement européens

FSE: Fonds social européen

GAL: Groupe d'action locale

GALP: Groupe d'action locale de la pêche

Leader: Liaison entre actions de développement de l'économie rurale

PAC: Politique agricole commune

PDR: Programme de développement rural

PO: Programme opérationnel

REDR: Réseau européen de développement rural

UE: Union européenne

Glossaire

L'effet d'aubaine se produit lorsqu'un financement est octroyé afin de soutenir un bénéficiaire qui aurait effectué le même choix en l'absence d'aide. En pareil cas, le résultat ne saurait être imputé à la politique menée, et l'aide versée au bénéficiaire n'a eu aucun impact. En conséquence, la part des dépenses générant un effet d'aubaine est, par définition, improductive, puisqu'elle ne contribue pas à la réalisation des objectifs. Dans le contexte du présent audit, il s'agit d'une situation dans laquelle un projet subventionné aurait été pleinement ou partiellement entrepris sans l'octroi de l'aide.

Défaillance du marché: On entend par défaillance du marché la distribution inefficace de biens et de services sur le marché libre. Plusieurs raisons peuvent être à l'origine d'une défaillance du marché: les externalités, les «biens publics», les informations imparfaites sur le marché ou le contrôle du marché (monopole/oligopole).

Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI): Les cinq principaux Fonds de l'UE, destinés à soutenir conjointement le développement économique dans l'ensemble des États membres de l'UE, conformément aux objectifs de la stratégie Europe 2020: le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

La gouvernance et le capital social sont deux termes confus et contestés. Pour les besoins du présent rapport, nous nous fondons sur les définitions de la Commission (voir point 61).

Stratégie de développement local (DLAL): Un ensemble cohérent d'opérations qui vise à répondre à des objectifs et à des besoins locaux, qui contribue à la réalisation de la stratégie Europe 2020 et qui est conçu et mis en œuvre par un groupe d'action locale.

Réponses de la Commission

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Calendrier

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'Union ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur impact en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre I (Utilisation durable des ressources naturelles), présidée par Joëlle Elvinger, Membre de la Cour. L'audit a initialement été effectué sous la responsabilité de João Figueiredo(†), Membre de la Cour, assisté de Paula Betencourt, cheffe de cabinet, et Quirino Mealha, attaché de cabinet.

Il a été finalisé par Eva Lindström, Membre de la Cour, assistée de Katharina Bryan, cheffe de cabinet; Michael Bain et Florence Fornaroli, managers principaux; Joanna Kokot, cheffe de mission; Vasileia Kalafati, Anca Florinela Cristescu, Liia Laanes, Marika Meisenzahl (également chargée de la conception graphique) et Anna Zalega, auditrices. L'assistance linguistique a été fournie par Daniela Jinaru, Jan Kubat, Michael Pyper et Marek Říha.

Notes

¹ Site internet de la Commission sur Leader.

² Rapport spécial n° 5/2010 intitulé «Mise en œuvre de l'approche Leader pour le développement rural».

³ Rapport spécial n° 5/2010 intitulé «Mise en œuvre de l'approche Leader pour le développement rural».

⁴ Document de l'atelier du réseau européen de développement rural intitulé LEADER: 30 years and preparing for the future: delivering LEADER's unique added value.

⁵ Commission européenne, document de travail des services de la Commission, SWD(2021) 166 final, partie 2/3.

⁶ Le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), le Fonds social européen (FSE) et le Fonds européen de développement régional (FEDER).

⁷ Annexe IV du règlement d'exécution (UE) n° 808/2014 de la Commission.

⁸ 2019 Annual Activity Report Directorate-General for Agriculture and Rural Development.

⁹ Règlement (UE) 2021/2115.

¹⁰ Article 86, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/1060.

¹¹ Rapport annuel relatif à l'exercice 2000.

¹² Rapport spécial n° 5/2010 intitulé «Mise en œuvre de l'approche Leader pour le développement rural».

¹³ Rapport spécial n° 19/2013 intitulé «Rapport sur le suivi des rapports spéciaux de la Cour des comptes européenne pour l'exercice 2012».

¹⁴ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds.

¹⁵ Article 33, paragraphe 4, du règlement (UE) n° 1303/2013.

¹⁶ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, Section 7.3, p. 42 et 43.

¹⁷ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, Section 7.3, p. 42.

¹⁸ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, p. 24 et 25.

¹⁹ Articles 32, paragraphe 2, point b) et 34, paragraphe 3, point b) du règlement (UE) n° 1303/2013.

²⁰ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, p. 27.

²¹ On entend par «jeunes» les personnes âgées de 18 à 30 ans; voir Conseil de l'Europe et Commission européenne, (2019): «Les fondements de la politique de jeunesse», p. 6.

²² Rapport de la Cour des comptes européenne sur la performance du budget de l'UE – Situation à la fin de 2019.

²³ Articles 54 à 57 du règlement (UE) 1303/2013.

²⁴ Lignes directrices, Évaluation de l'approche Leader/DLAL.

²⁵ Commission européenne (2018): FARNET Guide #15 - Évaluer le DLAL – Manuel pour GAL et GALPA.

²⁶ Article 57, paragraphe 4, du règlement (UE) n° 1303/2013 et article 2, paragraphe 4, du règlement (UE) 2020/2220.

²⁷ Article 87, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1698/2005.

²⁸ Commission européenne (2020): Synthesis of Rural Development Programmes (RDPs) ex-post evaluations of period 2007‑2013, Luxembourg, p. 222 à 234.

²⁹ Avis de 2018 de la Cour des comptes européenne sur les propositions de la Commission concernant les règlements relatifs à la politique agricole commune pour la période postérieure à 2020.

³⁰ Feuille de route de l'évaluation: Evaluation of the impact of LEADER on balanced territorial development.

³¹ Lignes directrices, Évaluation de l'approche Leader/DLAL.

³² Zentralbewertung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum 2014 – 2020 im Freistaat Sachsen. Endbericht, p. 257.

³³ Rapport spécial n° 25/2015 consacré à l'aide de l'UE en faveur des infrastructures rurales.

³⁴ Nardone, G., Sisto, R.et Lopolito, A., Social Capital in the LEADER Initiative: a methodological approach, Journal of Rural Studies, Vol. 26, Issue 1, 2010, p. 63-72.

Pisani, E., Franceschetti, G.; Secco, L. et Christoforou A. (ed., 2017), Social Capital and Local Development: From Theory to Empirics. Cham (Suisse).

Claridge, T. (2020), Current definitions of social capital - Academic definitions in 2019, y compris le lien vers la présentation «Social capital - is there an accepted definition in 2020?».

Shucksmith, M. (2002), Endogenous Development, Social Capital and Social Inclusion: perspectives from leader in the UK, Sociologia Ruralis, 40(2), p. 208-218.

Thuesen, A. A. (2010), Is LEADER elitist or inclusive? Composition of Danish LAG boards in the 2007‑2013 rural development and fisheries programmes, Sociologia ruralis, 50(1), p. 31-45.

³⁵ Règlement (UE) n° 1303/2013, y compris l'annexe I (cadre stratégique commun).

³⁶ Kah, S. (2021), Update: Implementing cohesion policy funds through multi-Fund CLLD (données à jour en juin 2021).

³⁷ Commission européenne (2016), FARNET - Guide #10: Démarrer la mise en œuvre du DLAL: guide pratique.

³⁸ Article 31, paragraphe 3, du règlement (UE) 2021/1060.

³⁹ Article 31, paragraphes 4 à 6, du règlement (UE) 2021/1060.

⁴⁰ Är det möjligt att finansiera alla insatser inom lokalt ledd utveckling genom jordbruksfonden? Uppföljningsrapport 2019:11 (Est-il possible de financer toutes les initiatives de DLAL au titre du Fonds agricole [Feader]? Rapport de suivi 2019: 11).

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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8091-4	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/46473	QJ-AB-22-012-FR-N
HTML	ISBN 978-92-847-8109-6	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/422942	QJ-AB-22-012-FR-Q

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© Union européenne, 2022

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