Leader e lo sviluppo locale di tipo partecipativo facilitano l’impegno a livello locale, ma i benefici supplementari apportati non sono ancora dimostrati a sufficienza

Sintesi

I L’Unione europea ha introdotto il programma Leader nel 1991 come iniziativa dal basso verso l’alto (bottom-up) a sostegno dello sviluppo delle regioni rurali svantaggiate attraverso progetti che affrontano i bisogni locali. Dal 2014 l’UE ha adottato l’approccio Leader (noto come sviluppo locale di tipo partecipativo) per diversi flussi di finanziamento nelle zone rurali, urbane e costiere.

II La caratteristica principale dell’approccio Leader è l’attuazione di metodi partecipativi e dal basso verso l’alto al fine di coinvolgere le comunità locali nello sviluppo dei progetti e nei processi decisionali. I gruppi di azione locale (GAL), costituiti da partner provenienti dalla società civile, pubblica e privata, gestiscono le attività. Nel periodo 2014‑2020, l’UE ha previsto di erogare finanziamenti per un importo fino a 9,2 miliardi di euro per Leader e lo sviluppo locale di tipo partecipativo.

III L’approccio Leader comporta costi e rischi aggiuntivi rispetto ai programmi di spesa tradizionali dell’UE (che adottano un approccio dall’alto verso il basso). I costi supplementari derivano dalla costituzione e dalla gestione delle strutture amministrative dei gruppi di azione locale. I rischi aggiuntivi sono dovuti alle procedure lunghe, ai requisiti amministrativi aggiuntivi per i responsabili dei progetti e a potenziali conflitti di interessi.

IV Alcuni di tali costi e rischi aggiuntivi sono giustificati se i gruppi di azione locale apportano benefici aggiuntivi rispetto ai programmi di spesa tradizionali dell’UE (dall’alto verso il basso). Gli orientamenti della Commissione indicano che tali benefici si manifestano in un potenziamento del capitale sociale, un miglioramento della governance locale e un’ottimizzazione dei risultati derivanti dai progetti.

V L’audit della Corte riguarda il periodo di finanziamento 2014‑2020. La Corte ha verificato se l’approccio Leader abbia prodotto benefici giustificanti i costi e i rischi aggiuntivi, in particolare rispetto ai programmi di spesa tradizionali dell’UE (dall’alto verso il basso). A tal fine, ha appurato se tale approccio abbia agevolato l’impegno locale e si sia tradotto in progetti con benefici dimostrabili in termini di governance locale, potenziamento del capitale sociale e ottimizzazione dei risultati. La Corte ha altresì verificato se l’introduzione del nuovo approccio multifondo abbia determinato un migliore coordinamento del sostegno allo sviluppo locale.

VI Il presente audit, inoltre, dà seguito alla relazione speciale della Corte del 2010 su Leader, per valutare se la Commissione abbia ovviato alle debolezze individuate. Con la presente relazione, la Corte intende fornire approfondimenti e raccomandazioni tempestive per la valutazione in corso dell’approccio Leader da parte della Commissione.

VII Più di dieci anni dopo la relazione speciale del 2010 su Leader, dall’audit espletato dalla Corte emerge che vi sono stati miglioramenti in alcuni ambiti e che l’approccio Leader facilita l’impegno locale. Tuttavia, vi sono pochi elementi attestanti che i benefici dell’approccio Leader superano i costi e i rischi che esso comporta.

VIII Se, da un lato, gli Stati membri hanno applicato procedure adeguate per selezionare e approvare i gruppi di azione locale, dall’altro, alcuni di essi hanno applicato norme di qualità meno esigenti per selezionare le strategie di sviluppo locale. La Corte ha rilevato che uno Stato membro non aveva previsto criteri di qualità per la propria procedura di selezione. La presentazione delle domande relative ai progetti e la procedura di approvazione sono state difficoltose (prevedevano fino a otto fasi) e contemplavano requisiti amministrativi aggiuntivi per i responsabili dei progetti rispetto ai programmi di spesa tradizionali. Le autorità pubbliche non controllavano più gli organismi di selezione dei progetti – come era stato riscontrato dalla Corte nel 2010 – e spesso questi ultimi non erano rappresentativi della comunità locale o non erano equilibrati dal punto di vista del genere.

IX La Corte ha constatato che i gruppi di azione locale avevano selezionato progetti che erano in linea con gli obiettivi generali definiti nelle rispettive strategie di sviluppo rurale. Taluni Stati membri e gruppi di azione locale hanno utilizzato i fondi Leader per finanziare funzioni che, per legge, erano di competenza delle autorità nazionali, regionali o comunali o altre attività per le quali esistevano altri programmi di finanziamento specifici nazionali e dell’UE.

X Due delle sei delle raccomandazioni formulate dalla Corte nel 2010 sono state attuate, ma il quadro di monitoraggio e di valutazione della Commissione non ha ancora fornito elementi a dimostrazione dei benefici aggiuntivi di Leader. Nel parere formulato nel 2018 sulle proposte della Commissione per la nuova politica agricola comune, la Corte ha sottolineato che la Commissione dovrebbe seguire il principio “in primo luogo la valutazione” in sede di revisione della normativa esistente. La Commissione ha avviato il processo di valutazione dei benefici apportati dall’approccio Leader.

XI Alla luce dei costi e rischi aggiuntivi rispetto ad altri modelli di finanziamento e in considerazione della continua mancanza di benefici dimostrabili, la Corte raccomanda alla Commissione di considerare i costi e i benefici di Leader e di valutare lo sviluppo locale di tipo partecipativo.

Introduzione

L’evoluzione dell’approccio Leader

01 Leader, introdotto nel 1991, è una metodologia partecipativa dell’UE di tipo “dal basso verso l’alto” adottata dalla politica di sviluppo rurale e poi estesa alle zone urbane e costiere. Tale metodologia è incentrata sui gruppi di azione locale (GAL) e sui gruppi di azione locale per la pesca (FLAG), costituiti da membri delle comunità rurali o costiere del settore pubblico e privato. I gruppi di azione locale motivano le comunità a contribuire all’elaborazione di una strategia di sviluppo locale e hanno il compito di avviare e finanziare progetti diretti a rispondere a necessità a livello locale.

02 Ciò che ci si attende dall’approccio Leader è che vi sia un valore aggiunto rispetto alla tradizionale gestione dall’alto verso il basso dei fondi dell’UE. Una scheda informativa sull’approccio Leader elaborata dalla Commissione nel 2006 indica che si tratta di un metodo basato su sette caratteristiche principali. Nell’ambito di Leader, le popolazioni locali sono quelle che meglio sanno come stimolare lo sviluppo del loro territorio (“approccio dal basso verso l’alto”), definito come zona coesa di piccole dimensioni (10 000 – 150 000 abitanti) che presenta un’identità locale (“approccio basato sul territorio”). In tale area, i protagonisti locali si riuniscono in un gruppo di azione locale (“partenariato locale”) che promuove i legami tra gli attori locali (“creazione di reti”). Inoltre, i gruppi di azione locale in diverse regioni e in vari Stati membri intraprendono progetti congiunti per lavorare su soluzioni comuni a problematiche locali analoghe (“cooperazione”). Gli approcci dal basso verso l’alto e le interazioni tra settori diversi a livello locale (“strategia integrata e multisettoriale”) dovrebbero mobilitare il potenziale locale. I gruppi locali dovrebbero essere nella migliore posizione per individuare soluzioni locali integrate ai problemi locali e possono essere più reattivi e ideare nuove soluzioni per lo sviluppo locale (“innovazione”). La partecipazione al processo decisionale a livello locale dovrebbe generare entusiasmo e maggiore impegno e può pertanto generare uno sviluppo rurale locale migliore e più sostenibile¹.

03 Come è stato osservato dalla Corte nella relazione del 2010², l’approccio Leader aspira ad agevolare l’impegno e il coinvolgimento a livello locale attraverso lo sviluppo di strategie locali, la realizzazione di risultati concreti e l’assegnazione di risorse. Tale metodo si avvale delle competenze e dell’esperienza delle comunità locali per definire le esigenze di sviluppo.

04 Assegnare tali compiti ai gruppi di azione locale comporta costi e rischi supplementari. I costi aggiuntivi includono le spese sostenute dai gruppi di azione locale per preparare e gestire l’attuazione delle strategie di sviluppo locale e per sostenere i beneficiari durante lo sviluppo dei progetti. Coprono inoltre le spese sostenute dagli Stati membri per approvare i gruppi di azione locale (ad esempio, per gli incarichi ai consulenti che forniscono assistenza nella procedura di approvazione).

05 Il sostegno di Leader ai costi amministrativi e di gestione supplementari dei gruppi di azione locale è limitato al 25 % del finanziamento totale pubblico (fondi UE più fondi nazionali, regionali o locali). Tali costi includono anche le attività volte a facilitare l’attuazione della strategia di sviluppo locale e ad aiutare i potenziali beneficiari ad elaborare dei progetti.

06 I rischi aggiuntivi sono dovuti alle lunghe procedure, ai requisiti aggiuntivi per i responsabili dei progetti e a potenziali conflitti di interessi. Ulteriori rischi scaturiscono dagli organismi decisionali che non sono rappresentativi della comunità locale o non sono equilibrati dal punto di vista del genere³.

07 Il processo decisionale locale ha il potenziale di apportare benefici aggiuntivi. Gli orientamenti della Commissione per la valutazione dell’approccio Leader⁴ indicano che tali benefici si manifestano in termini di:

• potenziamento del capitale sociale;
• miglioramento della governance locale;
• ottimizzazione dei risultati derivanti dai progetti.

08 La giustificazione del programma, dunque, non poggia su criteri economici quali il fallimento del mercato o la povertà relativa. Di fatto, tale approccio si applica ora in tutte le zone rurali, comprese quelle in cui la performance economica è sensibilmente superiore alla media dell’UE. Da un recente studio della Commissione è emerso che le zone rurali semiurbane hanno beneficiato maggiormente dei recenti sviluppi economici e demografici rispetto alle zone periferiche⁵.

09 Nel periodo 2014‑2020, Leader costituiva una componente obbligatoria di tutti i programmi di sviluppo rurale. A partire da tale momento, la normativa dell’UE prevede che gli Stati membri, ad eccezione della Croazia, spendano per Leader almeno il 5 % dei loro fondi per lo sviluppo rurale. Il contributo minimo della Croazia nel periodo di programmazione 2014‑2020 è stato fissato alla metà della percentuale degli altri Stati membri, ossia al 2,5 %. Stando ai dati forniti dalla Commissione, il finanziamento previsto dell’UE per Leader era pari a 7 miliardi di euro nel periodo di programmazione 2014‑2020 (circa il 7 % del finanziamento totale per lo sviluppo rurale). Il numero totale di progetti Leader (per il periodo 2014‑2020) era di 143 487 alla fine del 2020. I programmi di sviluppo rurale sono stati prorogati per coprire il 2021 e il 2022.

10 La politica della pesca dell’UE si è avvalsa dell’approccio Leader dal 2007; nel periodo 2014‑2020 si è assistito all’introduzione dello sviluppo locale di tipo partecipativo (community-led local development – CLLD). Tale concetto aggiornato si applica all’approccio Leader in tutti i fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE), ad eccezione del Fondo di coesione⁶. L’evoluzione dell’approccio Leader, come illustrato nella figura 1, ha determinato un considerevole aumento del sostegno finanziario e del numero di gruppi di azione locale, in particolare all’inizio del periodo di programmazione 2007‑2013.

11 Per il periodo 2014‑2020 l’UE aveva programmato di erogare finanziamenti fino a 9,2 miliardi di euro per Leader e lo sviluppo locale di tipo partecipativo (cfr. tabella 1). Il finanziamento pubblico totale (comprendente il finanziamento nazionale) avrebbe dovuto raggiungere i 12,5 miliardi di euro, la maggior parte dei quali (il 76 % dell’importo pianificato e l’84 % dell’importo dichiarato entro il 2020) relativi allo sviluppo rurale.

12 Le autorità nazionali e (a seconda della rispettiva struttura politica) regionali degli Stati membri hanno stilato documenti di programmazione quali accordi di partenariato e programmi operativi e di sviluppo rurale. Tali documenti definivano priorità di finanziamento nazionali o regionali e sono stati esaminati e approvati dalla Commissione. A quest’ultima spetta la responsabilità generale per la spesa, ma gli Stati membri hanno approvato i gruppi di azione locali e le loro strategie di sviluppo locale, hanno trattato le domande presentate relative ai progetti e le richieste di pagamento e hanno monitorato e valutato i risultati. La figura 2 mostra le responsabilità principali degli attori coinvolti nell’approccio Leader.

13 Per il periodo 2014‑2020 la Commissione ha definito i seguenti indicatori⁷ e valori-obiettivo⁸ per monitorare il programma Leader:

• percentuale di popolazione rurale interessata da strategie di sviluppo locale (valore-obiettivo del 53,5 %);
• percentuale di popolazione rurale che beneficia di migliori servizi/infrastrutture (valore-obiettivo del 16,4 %);
• posti di lavoro creati nell’ambito dei progetti Leader finanziati (valore-obiettivo: 44 109 posti di lavoro).

Nell’allegato I sono elencati gli specifici indicatori e valori-obiettivo correlati al programma Leader e allo sviluppo locale di tipo partecipativo definiti nei regolamenti disciplinanti i diversi fondi dell’UE.

14 Gli Stati membri potevano decidere di sostenere i gruppi di azione locale ricorrendo a un solo fondo dell’UE (“approccio monofondo”) o a diversi fondi (“approccio multifondo”). Avevano altresì la facoltà di designare un fondo come “fondo capofila” a copertura di tutti i costi amministrativi dei gruppi di azione locale. Nel periodo 2014‑2020, 17 dei 28 Stati membri hanno adottato l’approccio multifondo con diverse combinazioni di fondi, con l’obiettivo di coordinare in modo migliore il sostegno allo sviluppo rurale e rafforzare i legami tra le zone urbane, rurali e di pesca (cfr. figura 3).

15 Nel periodo 2021‑2027, Leader e lo sviluppo locale di tipo partecipativo sono disciplinati dal regolamento (UE) 2021/1060 recante disposizioni comuni. A Leader si applicano nuove norme disciplinanti la politica agricola comune (PAC), entrate in vigore nel dicembre 2021⁹.

16 Come illustrato al paragrafo 12, nei rispettivi programmi pertinenti gli Stati membri devono esporre il proprio approccio Leader e l’approccio relativo allo sviluppo locale di tipo partecipativo. Gli Stati membri hanno iniziato a sottoporre all’approvazione della Commissione i nuovi programmi operativi, e dovevano anche presentare i piani strategici della PAC, indicanti i finanziamenti per lo sviluppo rurale forniti da Leader, entro la fine del 2021. Il quadro normativo prevede che i finanziamenti a titolo di Leader e delle iniziative di sviluppo locale di tipo partecipativo inizino nel 2022¹⁰. Nel frattempo, prosegue la spesa per Leader sulla base dei fondi inutilizzati del periodo precedente.

Audit precedenti

17 Nella relazione annuale sull’esercizio 2000¹¹, la Corte ha constatato alcune debolezze in relazione alla gestione di Leader. Nella relazione speciale del 2010¹², ha rilevato che i gruppi di azione locale avevano attuato diversi progetti a vantaggio delle imprese e delle comunità locali. Ha riscontrato inoltre alcune debolezze concernenti:

• le procedure di selezione dei progetti: il processo decisionale era dominato dalle autorità pubbliche e le norme sugli eventuali conflitti d’interesse erano poco chiare;
• l’attuazione dell’approccio dal basso verso l’alto: taluni gruppi di azione locale non sono riusciti a promuovere l’impegno locale;
• la capacità dei gruppi di azione locale di elaborare soluzioni locali distinte dalle tradizionali misure di sviluppo rurale, ad esempio finanziare progetti che potevano essere finanziati nel quadro di altri programmi di spesa;
• monitoraggio e valutazione, in particolare riguardo ai benefici ottenuti tramite l’approccio Leader.

18 Nel 2013 la Corte ha pubblicato una valutazione del seguito dato a precedenti relazioni speciali¹³ dalla quale emergono alcuni miglioramenti, tra cui norme più chiare sui comitati decisionali dei gruppi di azione locale (cfr. paragrafo 17, punto 1); tuttavia, la maggior parte delle debolezze persisteva. L’allegato II contiene una valutazione aggiornata di tali questioni.

Estensione e approccio dell’audit

19 L’approccio Leader mira a facilitare l’impegno e il coinvolgimento locali (cfr. paragrafo 03); ciò implica costi e rischi aggiuntivi (cfr. paragrafi 04 e 05). Questi costi e rischi aggiuntivi sono giustificati se controbilanciati da benefici aggiuntivi rispetto ai tradizionali programmi di spesa dell’UE (dall’alto verso il basso), in particolare al programma di sviluppo rurale dell’UE. Il principale quesito di audit era il seguente: “L’approccio Leader/lo sviluppo locale di tipo partecipativo ha apportato vantaggi che ne giustificano i costi e i rischi aggiuntivi?” Per rispondervi, la Corte ha verificato se:

1. Leader e lo sviluppo locale di tipo partecipativo abbiano agevolato l’impegno locale;
2. Leader e lo sviluppo locale di tipo partecipativo si siano tradotti in progetti con benefici dimostrabili in termini di governance locale, potenziamento del capitale sociale e ottimizzazione dei risultati;
3. l’introduzione del nuovo approccio multifondo abbia determinato un migliore coordinamento del sostegno allo sviluppo locale.

20 Il presente audit dà inoltre seguito al precedente audit della Corte (cfr. paragrafi 17 e 18), al fine di appurare se, dopo più di un decennio, la Commissione abbia ovviato alle debolezze individuate. Con la presente relazione, la Corte intende fornire approfondimenti e raccomandazioni tempestive per contribuire alla valutazione dell’approccio Leader attualmente condotta dalla Commissione.

21 Il periodo esaminato va dal 2014 al 2020. Ai fini del presente audit sono stati presi in esame dieci Stati membri (due gruppi di azione locale in ciascuno Stato membro). In Germania l’attenzione è stata rivolta alla Sassonia, mentre in Portogallo ci si è focalizzati sulla parte continentale (escludendo quindi Madeira e le Azzorre). La selezione di Stati membri operata dalla Corte era volta ad ottenere un equilibrio geografico e una copertura sia dell’approccio monofondo che di quello multifondo, nonché dei tassi più bassi e più elevati di spesa per Leader e lo sviluppo locale di tipo partecipativo (cfr. figura 4).

22 I gruppi di azione locale sono stati selezionati sulla base dei fondi assegnati, del tipo di fondi UE utilizzati, nonché della superficie e della popolazione coperte.

23 Gli auditor della Corte hanno esaminato:

• l’organizzazione e le procedure in tutti gli Stati membri e i gruppi di azione locale selezionati, sulla base della documentazione e delle risposte fornite a questionari di audit;
• le informazioni riguardanti 95 progetti, selezionati sulla base dei rispettivi costi (bassi, medi, alti), dei settori in questione e dei fondi dell’UE utilizzati. Tali progetti presentano un costo totale di 7,5 milioni di euro, con un finanziamento dell’UE ammontante a 4,9 milioni di euro (cfr. allegato III);
• le attività della Commissione in relazione a Leader e allo sviluppo locale di tipo partecipativo, attraverso esami documentali e videoconferenze con:
  •  personale delle quattro direzioni generali competenti: Agricoltura e sviluppo rurale (DG AGRI), Occupazione, affari sociali e inclusione (DG EMPL), Affari marittimi e pesca (DG MARE) e Politica regionale e urbana (DG REGIO);
  •  le autorità degli Stati membri;
  •  i rappresentanti dei gruppi di azione locale;
  •  i responsabili dei progetti;
  •  le organizzazioni dei portatori di interessi ed esperti internazionali.

Osservazioni

I gruppi di azione locale facilitano l’impegno locale, ma comportano maggiori costi amministrativi e procedure di approvazione lente

24 Nelle sezioni seguenti vengono illustrati i costi e le modalità con le quali gli Stati membri e i gruppi di azione locale hanno facilitato l’impegno locale. Vengono dapprima analizzati i costi di Leader. Successivamente, vengono esaminate le modalità con le quali gli Stati membri hanno approvato i gruppi di azione locale e le rispettive strategie e, infine, le modalità con le quali i gruppi di azione locale hanno selezionato i progetti Leader.

I gruppi di azione locale comportano costi supplementari

25 Come spiegato nell’introduzione, i gruppi di azione locale sono posti al centro dell’approccio Leader e dello sviluppo locale di tipo partecipativo. Essi possono ottenere un finanziamento dell’UE per diverse finalità (cfr. figura 5). Anche gli Stati membri, le regioni, i gruppi di azione locale e i responsabili dei progetti devono fornire una quota del finanziamento.

26 Gli Stati membri dovrebbero creare le giuste condizioni affinché i gruppi di azione locale possano svolgere i loro compiti, in particolare al fine di riunire i vari portatori di interessi locali e di sostenerli nell’elaborazione di progetti che apportino benefici per lo sviluppo locale. A tal fine, dovrebbero conferire autonomia ai gruppi di azione locale e ridurre al minimo l’onere amministrativo gravante su di essi¹⁴.

27 L’approccio partecipativo di Leader prevede strutture di gestione supplementari e ulteriori attività a sostegno della strategia di sviluppo locale, con conseguenti costi aggiuntivi. Il regolamento applicabile limita tali costi amministrativi e di gestione al 25 % (cfr. paragrafo 05). Alcuni Stati membri hanno ulteriormente ridotto tale limite al 20 %.

28 La tabella 2 fornisce una visione d’insieme del finanziamento Leader previsto ed erogato (dati aggiornati a fine 2020) per il periodo di programmazione 2014‑2020. Come si vede, gli Stati membri hanno programmato di spendere il 17 % per costi amministrativi e di gestione dei gruppi di azione locale. Tale percentuale rientra ampiamente nei limiti definiti nella normativa dell’UE.

29 Secondo la rendicontazione della Commissione, a fine 2020 i progetti delle comunità locali rappresentavano 3,1 miliardi di euro, pari al 72 % della spesa Leader dichiarata. Nel complesso, i gruppi di azione locale hanno speso un importo esiguo (2 %) per le attività di cooperazione, nonché per i costi preparatori (2 %). I costi amministrativi e di gestione dei gruppi di azione locale sono ammontati a 1,04 miliardi di euro (il 24 % della spesa totale in tale fase). In diversi Stati membri nei quali la spesa dichiarata per i progetti Leader era modesta, la percentuale di tali costi era elevata. In Grecia, Portogallo e Slovacchia, ad esempio, alla fine del 2020 erano dello stesso ordine di grandezza oppure superavano l’importo speso per i progetti. I pagamenti relativi al periodo 2014‑2020 possono essere eseguiti fino alla fine del 2023 e la percentuale di spesa amministrativa, rispetto alla spesa per i progetti, diminuisce tendenzialmente nel corso del ciclo del periodo di programmazione.

30 La tabella 3 mostra la ripartizione della spesa dichiarata nei dieci Stati membri e regioni selezionati. Nella figura 6 tale spesa viene confrontata con il finanziamento totale previsto per Leader. In media, gli Stati membri avevano dichiarato che il 39 % del loro finanziamento previsto per i progetti Leader era stato erogato. L’Estonia aveva pagato il 72 % del finanziamento per i progetti previsto, la Grecia il 13 % e la Slovacchia non aveva ancora erogato fondi per nessun progetto.

La maggior parte degli Stati membri ha seguito procedure adeguate per approvare i gruppi di azione locale, ma alcuni di essi non hanno applicato un criterio di qualità minimo per selezionare le strategie di sviluppo locale

31 Gli Stati membri dovrebbero sostenere i gruppi di azione locale nella definizione delle loro strategie di sviluppo locale, sia a livello finanziario (sostegno preparatorio) sia attraverso chiari requisiti e orientamenti di qualità. Dovrebbero in seguito valutare i gruppi di azione locale in modo equo e trasparente, entro i termini stabiliti, approvando solo i gruppi che forniscono strategie che soddisfano le norme di qualità.

32 I gruppi di azione locale dovrebbero coinvolgere le rispettive comunità locali nel processo di definizione delle strategie attraverso una combinazione di metodi, quali eventi di formazione, workshop o seminari, avvalendosi della loro conoscenza del territorio locale. Nella precedente relazione speciale su Leader, la Corte aveva rilevato alcune debolezze nel modo in cui i gruppi di azione locale promuovevano l’impegno locale. Questa volta la Corte ha riscontrato che tutti i gruppi di azione locale selezionati avevano intrapreso tali attività e definito strategie di sviluppo locale attraverso un processo dal basso verso l’alto.

33 Gli Stati membri dovevano definire criteri per l’approvazione dei gruppi di azione locale e su tale base valutare le strategie proposte. Tale processo implicava una manifestazione di interesse o diversi inviti a presentare proposte, la preparazione di progetti di strategie, la valutazione da parte degli Stati membri delle strategie e, ove necessario, la relativa modifica. Gli Stati membri dovevano selezionare le strategie e approvare i gruppi di azione locale entro la fine del 2017 (due anni dopo l’inizio della spesa in alcuni ambiti della politica agricola comune)¹⁵. La maggior parte degli Stati membri è riuscita a farlo nel 2016; mentre l’Irlanda e la Cechia hanno impiegato più tempo e la Slovacchia ha completato l’approvazione nel marzo 2018 (cfr. figura 7 e riquadro 1).

34 Nel complesso, la Corte ha constatato che gli Stati membri avevano sostenuto e monitorato la procedura di approvazione in modo efficiente attraverso workshop, eventi di formazione ed esercitazioni di sviluppo delle capacità per i gruppi di azione locale. Alcune autorità di gestione hanno fornito orientamenti per le comunità locali sotto forma di materiale informativo, un manuale oppure hanno istituito punti di contatto per eventuali domande.

35 La Commissione aveva raccomandato che gli Stati membri valutassero le strategie di sviluppo locale sulla base di norme di qualità e che esse fossero in competizione tra di loro¹⁶. Attraverso tale approccio, la Commissione intendeva far sì che i gruppi di azione locale selezionati fossero quelli che presentavano strategie conformi ai criteri di qualità minimi.

36 Gli Stati membri dovevano definire criteri di valutazione per la selezione delle strategie di sviluppo locale. Detti criteri comprendevano la definizione di norme di qualità, che tutte le strategie dovevano soddisfare¹⁷. La Corte ha riscontrato che nove Stati membri avevano definito norme di qualità, ma che queste in Cechia, Grecia e Slovacchia erano meno esigenti. La Romania non le aveva definite.

37 La tabella 4 fornisce una panoramica del numero di strategie presentate e selezionate per ciascuno Stato membro rientrante nell’audit della Corte. Sei Stati membri hanno selezionato tutti i gruppi di azione locale che hanno presentato le rispettive strategie. La Romania ha raddoppiato il numero di gruppi di azione locale inizialmente previsto (da 120 a 239).

I gruppi di azione locale hanno approvato i progetti più lentamente del previsto

38 Per selezionare i progetti apportanti benefici allo sviluppo locale, i gruppi di azione locale dovrebbero definire criteri appropriati per il rispettivo territorio e dovrebbero applicare procedure eque e trasparenti. Il sostegno per Leader e lo sviluppo locale di tipo partecipativo è disponibile per:

• i progetti delle comunità locali;
• le attività di cooperazione tra due o più gruppi di azione locale provenienti dallo stesso Stato membro o da paesi diversi (UE e non-UE).

39 Sette Stati membri su dieci si sono avvalsi di domande presentabili online, opzioni semplificate in materia di costi e altri strumenti volti ad agevolare la procedura di selezione. In quattro Stati membri (Grecia, Portogallo, Cechia e Slovacchia), la presentazione delle domande relative ai progetti e la procedura di approvazione sono state particolarmente complicate e dispendiose in termini di tempo.

40 Il processo includeva fino a otto fasi e richiedeva in media un anno, con casi estremi che superavano due anni. I richiedenti dovevano dapprima rivolgersi al gruppo di azione locale che verificava l’ammissibilità e controllava se il progetto fosse idoneo alla strategia di sviluppo locale. Successivamente presentavano la domanda alle autorità competenti. In Grecia, i richiedenti dovevano presentare una domanda sia in formato elettronico che cartaceo. Questi requisiti amministrativi aggiuntivi hanno contribuito a una situazione in cui, al momento dell’audit della Corte, gli Stati membri avevano completato ed erogato il finanziamento per relativamente pochi progetti (il 39 % della spesa prevista per i progetti Leader).

41 Secondo gli orientamenti della Commissione, le strategie di sviluppo rurale dovrebbero perseguire scopi locali e i progetti selezionati dovrebbero contribuire agli obiettivi delle strategie¹⁸. Nelle rispettive strategie di sviluppo locale, i gruppi di azione locale hanno stabilito obiettivi e criteri per la selezione dei progetti piuttosto generali. Ciò ha consentito ai gruppi di azione locale di selezionare un’ampia gamma di progetti.

L’approccio Leader agevola l’impegno locale, ma le donne e i giovani sono sottorappresentati nei gruppi di azione locale

42 I gruppi di azione locale servono da forum di comunicazione all’interno delle comunità locali per concepire e realizzare le strategie di sviluppo locale, tramite l’avvio, l’elaborazione e il finanziamento di progetti locali. Svolgono un ruolo importante nel riunire le comunità locali e coinvolgerle nello sviluppo locale. L’approccio Leader beneficia delle competenze e dell’esperienza delle comunità locali per definire i loro bisogni di sviluppo. Inoltre, tale approccio è stato creato per fornire una piattaforma di comunicazione tra i diversi livelli di governo, dalle comunità locali al governo regionale e nazionale, e per incentivare tale forme di cooperazione più ravvicinate.

43 I gruppi di azione locale dovrebbero essere rappresentativi delle rispettive comunità locali e dovrebbero coinvolgere tutti i portatori di interessi locali pertinenti. In base alla normativa, nessun gruppo specifico di portatori di interessi dovrebbe rappresentare più del 49 % dei diritti di voto di un gruppo di azione locale e la quota di voti provenienti dalle autorità pubbliche nella procedura di selezione dei progetti deve essere inferiore al 50 %¹⁹. Secondo gli orientamenti della Commissione, gli organismi decisionali dovrebbero essere equilibrati anche dal punto di vista del genere e avere un’equa rappresentanza di gruppi di destinatari specifici quali giovani, minoranze etniche e persone svantaggiate²⁰.

44 Gli auditor della Corte hanno constatato che i gruppi di azione locale esaminati hanno fornito un forum di comunicazione locale e hanno rispettato gli obblighi giuridici concernenti la composizione degli organismi decisionali dei gruppi. In altre parole, le autorità pubbliche non dominavano più la procedura (come rilevato dalla Corte nel 2010). Dall’analisi effettuata emerge che gli uomini occupavano il 60 % o più delle posizioni in dieci gruppi di azione locale sui 18 che hanno trasmesso dati alla Corte. I giovani erano sottorappresentati. In 16 dei 20 gruppi di azione locale esaminati non vi era nessuna persona di età inferiore a 30 anni negli organismi decisionali²¹. Ciò crea il rischio che detti organismi non tengano conto delle opinioni e degli interessi dei giovani nel processo decisionale.

I benefici supplementari apportati da Leader e dallo sviluppo locale di tipo partecipativo non sono dimostrati

45 Nella precedente relazione speciale sull’approccio Leader, la Corte è giunta alla conclusione che non vi fossero sufficienti elementi comprovanti un valore aggiunto creato dall’approccio Leader; ha raccomandato dunque che la Commissione adottasse misure urgenti che le consentissero di poter rendere conto del valore aggiunto e della sana gestione finanziaria di Leader. Come affermato al paragrafo 07, la Commissione si aspetta che Leader si traduca in un’ottimizzazione dei risultati dei progetti, un potenziamento del capitale sociale e un miglioramento della governance locale.

46 Nelle seguenti sezioni si tiene conto rispettivamente di ciascuno di questi aspetti: dapprima si verifica se la Commissione, nel corso degli ultimi dieci anni, abbia fatto passi avanti in termini di contabilizzazione dei benefici di Leader. Successivamente, si appura se i progetti di sviluppo locale Leader abbiano prodotto risultati ottimizzati e, infine, si analizza se esistano elementi attestanti che l’approccio Leader determina un potenziamento del capitale sociale e un miglioramento della governance nelle comunità locali.

La Commissione ha iniziato la valutazione dei benefici apportati dall’approccio Leader

47 Dall’analisi della Corte relativa al pertinente sistema di monitoraggio e di valutazione, è emerso che una delle principali raccomandazioni formulate nella relazione speciale del 2010 su Leader a proposito della rendicontazione dei benefici di Leader non è stata pienamente attuata (cfr. paragrafo 17 e allegato II).

48 Come spiegato nel paragrafo 13, la Commissione provvede al monitoraggio e alla rendicontazione di quanto conseguito dal programma Leader mediante i tre indicatori definiti nel regolamento. La tabella 5 mostra i dati trasmessi su Leader nella relazione annuale di attività 2019 della direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale.

49 Tali indicatori non sostengono una valutazione sensata dei costi e dei benefici dell’approccio Leader. Di fatto, in precedenti relazioni, compresa quella del 2019 sulla performance²², la Corte ha rilevato che gli indicatori utilizzati sono principalmente indicatori di risorse e di realizzazione e non misurano il valore aggiunto dei programmi di spesa. Nella relazione del 2010 su Leader, la Corte ha raccomandato che la Commissione adottasse misure urgenti per rendere conto dei benefici dell’approccio Leader e ha suggerito di indirizzare il monitoraggio verso indicatori di tali benefici, dell’efficienza e dell’efficacia, piuttosto che dell’attuazione.

50 La normativa prevede che la Commissione fornisca orientamenti agli Stati membri sulla modalità con cui espletare le valutazioni dei loro programmi operativi e di sviluppo rurale. Le valutazioni dei programmi al termine del periodo, ossia le valutazioni ex post, sono effettuate dalla Commissione o dagli Stati membri in stretta cooperazione con la Commissione²³.

51 La Commissione ha pubblicato due documenti di orientamento a sostegno della valutazione, da parte degli Stati membri, di Leader e dello sviluppo locale di tipo partecipativo nel periodo di programmazione 2014‑2020: le linee guida sulla valutazione²⁴ e un manuale per la valutazione²⁵. La Commissione è altresì tenuta a fornire una relazione di sintesi delle valutazioni ex post degli Stati membri entro il 31 dicembre 2025 per i programmi operativi ed entro il 31 dicembre 2027 per i programmi di sviluppo rurale²⁶.

52 Nel periodo di programmazione 2007‑2013, la Commissione doveva presentare la relazione di sintesi per lo sviluppo rurale entro il 31 dicembre 2016²⁷. Detta relazione è stata completata nell’aprile 2018 e pubblicata nel luglio 2020²⁸. Comprendeva una breve sezione su Leader, ma non forniva una valutazione dei benefici di Leader.

53 La Commissione non ha ancora pubblicato la propria valutazione dell’approccio Leader. Nel parere formulato nel 2018 sulle proposte della Commissione per la nuova politica agricola comune, la Corte ha raccomandato alla Commissione di seguire il principio “in primo luogo la valutazione” in sede di revisione della normativa²⁹. La Commissione sta attualmente conducendo una valutazione dell’impatto sullo sviluppo territoriale equilibrato della parte dell’approccio Leader finanziata dal fondo di sviluppo rurale. Tale valutazione mira a esaminare la pertinenza, l’efficacia, l’efficienza, la coerenza e il valore aggiunto³⁰. La Commissione ha in programma di pubblicare tale valutazione nel 2023.

Gli Stati membri hanno utilizzato i finanziamenti Leader per progetti derivanti dalle strategie locali, ma per alcuni di questi esistevano altri specifici programmi di spesa

54 In assenza di una valutazione della Commissione o di dati di monitoraggio pertinenti che contabilizzino i benefici dei progetti Leader, la Corte ha verificato se Leader e i progetti di sviluppo locale di tipo partecipativo potessero contribuire allo sviluppo rurale e se avessero prodotto risultati ottimizzati. Tale valutazione è stata espletata appurando se tali progetti scaturissero dalle strategie di sviluppo locale (cfr. paragrafo 41) preparate dai gruppi di azione locale, e se quindi potessero rispondere ai bisogni locali. La Corte si è anche avvalsa delle linee guida di valutazione della Commissione che definiscono i risultati ottimizzati in termini di tipologia di progetto, rispetto all’attuazione senza ricorrere alla metodologia Leader³¹.

55 Gli auditor della Corte hanno valutato 95 progetti in termini dei criteri di cui al paragrafo 54. A tal fine, si sono basati sulle autovalutazioni effettuate dai gruppi di azione locale. È stata esaminata la plausibilità di tali autovalutazioni ed il giudizio espresso è stato discusso con le autorità e con alcuni responsabili dei progetti.

56 È emerso che tali progetti riguardavano gli ampi obiettivi generali definiti nelle strategie di sviluppo locale (cfr. paragrafo 41). Alcuni progetti avevano il potenziale per contribuire allo sviluppo locale. Gli auditor della Corte hanno altresì individuato progetti aggiuntivi rispetto ai compiti obbligatori previsti dalla normativa e progetti non rientranti in regimi specifici.

57 Tuttavia, gli auditor della Corte hanno rilevato che taluni Stati membri oggetto del presente audit si sono avvalsi dei finanziamenti per Leader o per lo sviluppo locale di tipo partecipativo per finanziare progetti che rientrano solitamente nelle mansioni che la normativa assegna alle autorità nazionali, regionali o comunali (quali il finanziamento di strade comunali o dell’illuminazione stradale). Inoltre, sono stati rilevati progetti che erano specificatamente oggetto di misure di sviluppo rurale al di fuori di Leader, e che erano sostenuti da altri programmi di spesa dell’UE (cfr. riquadro 2).

58 La Germania (Sassonia), ad esempio, ha utilizzato Leader per finanziare un’ampia gamma di servizi rurali di base, stanziando 364,3 milioni di euro per Leader, il 41,5 % del finanziamento per lo sviluppo rurale previsto, la percentuale più elevata tra tutti gli Stati membri e le regioni nell’UE. In Germania (Sassonia), dunque, le attività tradizionali delle amministrazioni locali dovevano essere vagliate dai gruppi di azione locale. Tali attività comprendevano il finanziamento di strade comunali, dell’illuminazione stradale e della manutenzione, nonché progetti volti ad ampliare le scuole dell’infanzia. Stando alla relazione di valutazione intermedia sullo sviluppo rurale, al 30 giugno 2019 la Sassonia aveva utilizzato i fondi Leader per finanziare 112 progetti di illuminazione stradale (per un importo pari a 5,5 milioni di euro in termini di spesa pubblica), 84 strade comunali (13 milioni di euro) e 62 progetti di scuole dell’infanzia (6,3 milioni di euro)³².

59 Una situazione del genere è stata individuata dalla Corte nel 2010. All’epoca, la Commissione si era detta d’accordo che, in linea di principio, Leader non dovrebbe sostenere le normali attività che spettano alle amministrazioni locali. Nella relazione speciale del 2015 sui finanziamenti dell’UE per le infrastrutture rurali³³, la Corte ha formulato osservazioni analoghe in merito al finanziamento delle strade in Germania (Sassonia) e ha raccomandato che gli Stati membri facciano in modo che i fondi dell’UE per lo sviluppo rurale non sostituiscano altri fondi pubblici destinati allo stesso settore d’intervento.

60 In Irlanda e in Svezia, gli auditor della Corte hanno rilevato che ciò è stato generalmente evitato grazie alle seguenti norme di ammissibilità applicate dai paesi in questione.

• Le autorità irlandesi hanno escluso dal finanziamento Leader una serie di settori e attività per i quali esistevano altre possibilità di finanziamento, compresa l’agricoltura, le ristrutturazioni di immobili residenziali privati e i lavori di manutenzione generale a opera degli enti pubblici, nonché i progetti che ricevevano già un altro finanziamento dell’UE o nazionale.
• La Svezia disponeva di norme che vietano il finanziamento di spese per l’esecuzione di mansioni previste obbligatoriamente dalla normativa o il finanziamento di spese per il soddisfacimento di obblighi giuridici nazionali o dell’UE (ad esempio, conformità con una direttiva dell’UE). La normativa svedese disponeva inoltre che i progetti Leader e di sviluppo locale di tipo partecipativo andassero a beneficio della comunità locale più ampia, non solo dei singoli responsabili dei progetti.

Se, da un lato, le circostanze dei singoli Stati membri differiscono, dall’altro la Corte ritiene che tali norme costituiscano buone pratiche che potrebbero contribuire alla sana gestione finanziaria del programma Leader.

Mentre gli esperti reputano difficoltoso valutare alcuni benefici potenziali dell’approccio Leader, la Corte ha rilevato alcuni elementi attestanti che è possibile farlo

61 Oltre ai migliori risultati dei progetti, la Commissione definisce i benefici di Leader in termini di potenziamento del capitale sociale e miglioramento della governance. Gli orientamenti della Commissione relativi alla valutazione forniscono le seguenti definizioni:

• capitale sociale: concetto multidimensionale comprendente le caratteristiche delle organizzazioni sociali quali reti, norme e fiducia sociale che facilitano il coordinamento e la cooperazione per il vantaggio reciproco;
• governance: comprende le istituzioni, i processi e i meccanismi attraverso i quali i portatori di interessi della società civile, pubblica ed economica esplicitano i loro interessi, esercitano i loro diritti legali, adempiono ai loro obblighi e mediano le loro differenze.

62 Dai dati della letteratura specialistica emerge che esiste una serie di problematiche in relazione ai tentativi di misurare i miglioramenti del capitale sociale e della governance locale, compresa una definizione comunemente accettata di questi concetti³⁴. Gli esperti riconoscono quindi la difficoltà di valutare questi benefici potenziali di Leader.

63 Oltre alla relazione di sintesi della Commissione (cfr. paragrafo 52), la Corte ha esaminato le relazioni di valutazione ex post degli Stati membri oggetto del presente audit, principalmente del periodo 2007‑2013, per individuare elementi attestanti un potenziamento del capitale sociale e della governance locale. La maggior parte delle relazioni ex post degli Stati membri non tratta tali concetti. La valutazione ex post svedese per il periodo 2007‑2013 ha fornito risultanze esplicite in relazione alla governance locale. I valutatori ritenevano che Leader non avesse contribuito positivamente alla “governance verticale”, ossia alla posizione dei gruppi di azione locale in relazione ad altre istituzioni e autorità. In termini di “governance orizzontale”, ossia la cooperazione con altri portatori di interessi regionali, i valutatori evidenziato che Leader aveva determinato il coinvolgimento negli affari pubblici locali dei rappresentanti delle imprese locali e della società civile.

L’approccio multifondo aumenta la complessità per il finanziamento di progetti di sviluppo locale

64 I Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE) comprendono cinque diversi flussi di finanziamento, ciascuno dei quali con proprie regole specifiche (cfr. paragrafi 10). Ciò richiede un coordinamento tra le autorità competenti degli Stati membri, al fine di garantire sinergie ed evitare sovrapposizioni a livello di programma e di progetto. La normativa per il periodo di programmazione 2014‑2020 risponde espressamente alla necessità di un tale coordinamento³⁵.

65 Secondo la Commissione, la creazione dei “comitati di controllo congiunti” per i diversi programmi è utile e pratica. La Corte ha riscontrato che solo quattro Stati membri sui dieci oggetto del presente audit li avevano costituiti.

66 Tuttavia, gli Stati membri hanno individuato altre soluzioni per agevolare il flusso di informazioni. Per ciascuno dei singoli fondi in Austria e Germania (Sassonia), le autorità di gestione erano rappresentate nei comitati di controllo di tutti gli altri fondi. L’Estonia aveva istituito un’autorità di gestione congiunta per il fondo per lo sviluppo rurale e il fondo per la pesca.

67 I due flussi di finanziamento (il Fondo europeo agricolo di garanzia e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale) della politica agricola comune saranno programmati attraverso i piani strategici della PAC, nel quadro della riforma per il periodo successivo al 2020. Di conseguenza, lo sviluppo rurale potrebbe avere un legame meno stretto con gli altri tre flussi di finanziamento (Fondo europeo di sviluppo regionale, Fondo sociale europeo Plus e Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l’acquacoltura).

68 La Commissione si aspettava che l’approccio multifondo avrebbe ampliato la gamma di settori, portatori di interessi e responsabili di progetto locali coinvolti nei gruppi di azione locale, rafforzando in tal modo la cooperazione locale. Si attendeva inoltre che l’inclusione dei quattro fondi dell’UE avrebbe consentito ai gruppi di azione locale di affrontare i bisogni locali complessi in modo più completo e con maggiori risorse finanziarie.

69 La Commissione non ha fornito cifre esaustive sul numero di gruppi di azione locale che applicavano l’approccio multifondo. Secondo gli ultimi dati elaborati disponibili³⁶, 3 337 gruppi erano stati approvati in tutti gli Stati membri (compreso il Regno Unito) per il periodo di programmazione 2014‑2020. Di questi, 813 (il 24 %) si avvalevano di più di un fondo UE (cfr. figura 8). La maggior parte dei gruppi di azione locale che ricorreva a un approccio multifondo utilizzava una combinazione di finanziamenti derivanti dal fondo di sviluppo rurale, dal fondo di sviluppo regionale e dal fondo sociale, e nove gruppi di azione locale nell’intera UE si avvalevano di tutti e quattro i fondi disponibili (otto in Svezia e uno in Polonia).

70 L’approccio multifondo era un elemento nuovo per i gruppi di azione locale e le autorità degli Stati membri e i gruppi di azione locale si sono confrontati con i fondi sociali e regionali per la prima volta. Il documento di orientamento della Commissione³⁷ evidenziava pertanto la necessità di chiare linee di responsabilità e competenze decisionali. Ciò richiedeva un coordinamento tra le autorità competenti degli Stati membri, anche al fine di fornire ai gruppi di azione locale regole e orientamenti chiari, preferibilmente da un unico punto di contatto.

71 Tra gli Stati membri oggetto del presente audit, quello che disponeva dei meccanismi maggiormente ottimizzati per la gestione dell’approccio multifondo era la Svezia. Tale paese aveva designato un’unica autorità di gestione e un gruppo di coordinamento dei fondi, e aveva solo tre programmi correlati: un programma per lo sviluppo rurale nazionale, un programma nazionale per la pesca e un programma nazionale per finanziare lo sviluppo locale di tipo partecipativo a titolo dei fondi sociali e regionali.

72 Per contro, in Cechia e in Portogallo la combinazione di diversi fondi con diversi obiettivi e norme differenti, e autorità di gestione diverse che applicano norme e linee guida differenti, ha reso la gestione dell’approccio multifondo più difficoltosa secondo le autorità di gestione. (La figura 9 mostra i diversi meccanismi per la gestione dell’approccio multifondo in Svezia, Cechia e Portogallo). Né nelle osservazioni della Commissione sulle relazioni di attuazione annuali degli Stati membri né nei verbali delle loro riunioni annuali, gli auditor della Corte hanno riscontrato elementi attestanti che la Commissione era intervenuta, ad esempio fornendo agli Stati membri un riscontro in forma scritta sulla gestione dell’approccio multifondo oppure chiedendo piani di azione, ove necessario.

73 Al fine di semplificare l’approccio multifondo, la Commissione ha introdotto alcune nuove caratteristiche per il periodo di programmazione 2021‑2027:

• gli Stati membri devono organizzare un invito congiunto (riguardante tutti i fondi interessati) per selezionare le strategie di sviluppo locale e i gruppi di azione locale e devono istituire un comitato congiunto per monitorare l’attuazione di tali strategie³⁸;
• se uno Stato membro opta per un fondo capofila, l’insieme della strategia di sviluppo locale (ossia la gestione e il controllo di tutti i progetti) è soggetta alle norme di tale fondo, mentre l’attuazione, il monitoraggio e i pagamenti per i singoli progetti sono ancora disciplinati dalle norme di finanziamento del fondo del progetto in questione³⁹.

Gli auditor della Corte hanno constatato che, a fine dicembre 2021, gli inviti congiunti non erano ancora possibili. La Commissione ha informato la Corte che ciò era dovuto alla proroga del periodo di transizione per la nuova politica agricola comune (compreso il fondo di sviluppo rurale dell’UE) fino al 2022, il che implicava che si sarebbe continuato ad applicare le precedenti norme del periodo 2014‑2020.

74 In Svezia, malgrado l’ottimizzazione realizzata, le autorità ritenevano l’approccio multifondo inefficace e costoso da gestire, specie perché i fondi sociali, regionali e per la pesca rappresentavano insieme solo il 20 % del finanziamento per lo sviluppo locale di tipo partecipativo nel periodo 2014‑2020. Le autorità svedesi hanno commissionato uno studio per valutare il finanziamento di tutte le iniziative di sviluppo locale di tipo partecipativo a titolo del Fondo agricolo⁴⁰; da esso è emerso che, nel periodo 2014‑2020, i gruppi di azione locale avevano sostenuto progetti analoghi nel quadro di fondi diversi (ad esempio, nei settori del turismo e dell’integrazione) e che oltre il 90 % di tutti i progetti finanziati a titolo degli altri tre fondi UE avrebbe potuto essere finanziato con risorse destinate allo sviluppo rurale.

75 Di conseguenza, è poco probabile che la Svezia sospenda l’approccio multifondo. Le autorità di altri Stati membri intervistate dagli auditor della Corte hanno fornite risposte eterogenee che indicano che la maggior parte di esse non è favorevole all’utilizzo dell’approccio multifondo nel periodo di programmazione attuale e futuro.

Conclusioni e raccomandazioni

76 Tramite l’audit, la Corte ha verificato se l’approccio Leader abbia prodotto benefici giustificanti i costi e i rischi aggiuntivi, in particolare rispetto ai programmi di spesa tradizionali (dall’alto verso il basso) dell’UE.

77 Più di un decennio dopo la propria relazione speciale su Leader, la Corte ha riscontrato che vi sono stati miglioramenti in alcuni ambiti e che l’approccio Leader crea strutture che facilitano l’impegno locale. Tuttavia, l’approccio Leader comporta costi amministrativi e di gestione più elevati e lente procedure di approvazione e non si è tradotto in progetti apportanti benefici aggiuntivi dimostrabili. Nel complesso, la Corte conclude che vi sono pochi elementi attestanti che i benefici dell’approccio Leader superano i costi e i rischi che esso comporta.

78 A causa dell’approccio partecipativo, Leader comporta costi amministrativi e di gestione elevati. Il regolamento pertinente dell’UE limita tali costi al 25 %. Nel periodo di programmazione 2014‑2020, gli Stati membri avevano previsto di spendere il 17 % per i costi amministrativi e di gestione. Tali costi includono anche le attività volte a facilitare l’attuazione della strategia di sviluppo locale e ad aiutare i potenziali beneficiari ad elaborare dei progetti. Secondo la rendicontazione della Commissione, a fine 2020 tali costi ammontavano a 1,04 miliardi di euro (il 24 % della spesa totale in tale fase, il che rientra nei limiti definiti dal regolamento). La percentuale di tali costi, rispetto alla spesa per i progetti, diminuisce tendenzialmente nel corso del ciclo del periodo di programmazione (paragrafi 25-30).

79 La Corte ha riscontrato che i gruppi di azione locale sono riusciti a promuovere l’impegno locale in sede di definizione delle rispettive strategie di sviluppo locale, e ciò rappresenta un miglioramento della situazione rispetto a quanto osservato dalla Corte più di dieci anni fa. La maggior parte degli Stati membri esaminati ai fini dell’audit ha applicato procedure pertinenti per selezionare e approvare i gruppi di azione locale sulla base di tali strategie, ma alcuni di essi hanno applicato norme di qualità poco esigenti per selezionare le strategie di sviluppo locale. La Corte ha rilevato che uno Stato membro non ha tenuto conto di criteri di qualità nella propria procedura di selezione. Farlo avrebbe permesso di focalizzarsi sulle migliori strategie di sviluppo locale (paragrafi 31-37).

80 La Corte ha constatato che la presentazione delle domande relative ai progetti e la procedura di selezione erano complicate e comportavano per i responsabili dei progetti requisiti amministrativi aggiuntivi rispetto ai programmi di spesa tradizionali. Ciò ha contribuito a una situazione in cui, al momento dell’audit, gli Stati membri avevano completato ed erogato fondi per relativamente pochi progetti (39 %). La Corte ha altresì constatato che i criteri di selezione dei progetti Leader erano, nella maggior parte dei casi, alquanto generali, e che ciò ha consentito ai gruppi di azione locale di selezionare un’ampia gamma di progetti (paragrafi 38-41).

81 La procedura di selezione dei progetti non è stata più formalmente dominata dalle autorità pubbliche (come constatato dalla Corte nel 2010) e i gruppi di azione locale sono riusciti a facilitare l’impegno locale. La Corte ha tuttavia rilevato che nel 2021 la maggior parte dei gruppi di azione locale non era equilibrata dal punto di vista del genere e che i giovani erano sottorappresentati. Ciò crea il rischio che gli organismi decisionali non tengano conto delle opinioni e degli interessi di queste categorie nel processo decisionale (paragrafi 42-44).

82 Sebbene sia stato dato seguito ad alcune raccomandazioni formulate dalla Corte nel 2010, il quadro di monitoraggio e valutazione della Commissione non ha ancora fornito, a giudizio della Corte, elementi dimostranti i benefici aggiuntivi di Leader rispetto al finanziamento tradizionale. Gli esperti ritengono che sia difficile dimostrare alcune componenti di tali benefici, ad esempio il capitale sociale e la governance locale. Nel parere formulato nel 2018 sulle proposte della Commissione per la nuova politica agricola comune, la Corte ha sottolineato che la Commissione dovrebbe seguire il principio “in primo luogo la valutazione” in sede di revisione della normativa esistente. La Commissione ha iniziato la valutazione dei benefici di Leader (paragrafi 47-53 e 61-63).

83 Dall’analisi della Corte relativa ai progetti Leader è emerso che tali progetti riguardavano gli ampi obiettivi generali definiti nelle strategie di sviluppo locale (cfr. paragrafo 80). Tuttavia, sono stati rilevati progetti che erano specificatamente oggetto di misure di sviluppo rurale non rientranti in Leader, e che erano sostenuti da altri programmi di spesa dell’UE. Alcuni Stati membri e gruppi di azione locale si sono avvalsi di Leader per finanziare progetti aventi per oggetto funzioni che, per legge, sono generalmente di competenza delle autorità nazionali, regionali o comunali (paragrafi 54-60).

84 L’approccio multifondo, introdotto al fine di coordinare più efficacemente il sostegno allo sviluppo locale e rafforzare i legami tra le zone urbane, rurali e di pesca, ha costituito una nuova caratteristica per il periodo di programmazione 2014‑2020. Nel complesso, la Corte ha constatato che l’approccio multifondo, nella sua forma attuale, aumenta la complessità del finanziamento di progetti di sviluppo locale (paragrafi 64-75).

Raccomandazione 1 – Valutare in modo completo i costi e i benefici di Leader

La Commissione dovrebbe valutare in modo esaustivo sia i costi che i benefici. Tale valutazione di Leader dovrebbe riguardare (lettere da a) ad e)):

1. l’attuazione di una procedura di selezione dei gruppi di azione locale che assegni le risorse finanziarie a strategie di sviluppo locale di qualità;
2. le azioni volte a ridurre i costi e le complessità amministrative (ad esempio, oneri amministrativi aggiuntivi per i responsabili dei progetti, lunghe procedure di selezione);
3. la misura in cui gli organismi decisionali sono rappresentativi, anche in termini di età, genere e altri gruppi di destinatari;
4. la misura in cui i progetti finanziati da Leader apportano benefici aggiuntivi rispetto ad altri progetti finanziati da altre fonti e
5. la misura in cui il finanziamento Leader viene utilizzato per finanziare mansioni spettanti in base alla normativa agli organi dell’UE, nazionali, regionali o comunali.

Termine di attuazione: 2023

Raccomandazione 2 – Valutare l’approccio di sviluppo locale di tipo partecipativo

Nel valutare l’efficacia e l’efficienza dello sviluppo locale di tipo partecipativo, la Commissione dovrebbe considerare nella misura del possibile gli elementi indicati alle lettere da a) ad e) della raccomandazione 1.

Termine di attuazione: 2025 (per le valutazioni ex post relative al periodo 2014‑2020)

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Joëlle Elvinger, Membro della Corte, a Lussemburgo il 4 maggio 2022.

Allegati

Allegato I – Indicatori specifici relativi a Leader e allo sviluppo locale di tipo partecipativo

Allegato II – Seguito dato dalla Corte alla relazione speciale 5/2010 ai fini della presente relazione di audit

Allegato III – Elenco dei progetti sottoposti ad audit (dati sulla spesa aggiornati a maggio 2021)

Acronimi e abbreviazioni

CLLD: sviluppo locale di tipo partecipativo

DG AGRI: direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale

DG EMPL: direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione

DG MARE: direzione generale degli Affari marittimi e della pesca

DG REGIO: direzione generale Politica regionale e urbana

FARNET: rete delle zone di pesca

FEAMP: Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca

FEAOG: Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia

FEASR: Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale

FEP: Fondo europeo per la pesca

FESR: Fondo europeo di sviluppo regionale

FLAG: gruppo di azione locale per la pesca

Fondi SIE: Fondi strutturali e di investimento europei

FSE: Fondo sociale europeo

GAL: gruppo di azione locale

Leader: Liaison entre actions de développement de l’économie rurale (Collegamento fra azioni di sviluppo dell’economia rurale)

PAC: politica agricola comune

PO: programma operativo

PSR: programma di sviluppo rurale

RESR: Rete europea per lo sviluppo rurale

UE: Unione europea

Glossario

L’effetto inerziale è un effetto che si verifica quando vengono erogati fondi a sostegno di un beneficiario che avrebbe preso la stessa decisione anche in assenza di aiuti. In tale caso, l’effetto non può essere attribuito alla politica e gli aiuti erogati al beneficiario non hanno prodotto alcun impatto. La quota di spesa che genera un effetto inerziale è dunque, per definizione, inefficace, in quanto non contribuisce al conseguimento degli obiettivi. Nel contesto del presente audit, si tratta di una situazione in cui un progetto sovvenzionato sarebbe stato intrapreso integralmente o in parte senza la sovvenzione.

Fallimento del mercato: il fallimento di mercato si riferisce alla distribuzione inefficiente di beni e servizi nel mercato libero. Un fallimento di mercato si può verificare sul mercato per diversi ragioni, comprese, ad esempio, le esternalità, i cosiddetti beni pubblici, informazioni imperfette sul mercato o controllo del mercato (monopolio/oligopolio).

Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE): i cinque principali fondi dell’UE che agiscono insieme a sostegno dello sviluppo economico in tutti gli Stati membri dell’UE, in linea con gli obiettivi della strategia Europa 2020: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione (FC), il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

Governance e capitale sociale sono due concetti confusi e controversi. Nella presente relazione si fa riferimento alle definizioni fornite dalla Commissione (cfr. paragrafo 61).

Strategia di sviluppo locale: un insieme coerente di attività volte a soddisfare gli obiettivi e i bisogni locali, che contribuisce al conseguimento della strategia Europa 2020, e che è concepito e attuato da un GAL.

Risposte della Commissione

https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit I “Uso sostenibile delle risorse naturali”, presieduta da Joëlle Elvinger, Membro della Corte. L’espletamento dell’audit è stato inizialmente diretto da João Figueiredo(†), Membro della Corte, coadiuvato da Paula Betencourt, capo di Gabinetto, e da Quirino Mealha, attaché di Gabinetto.

L’audit è stato completato da Eva Lindström, Membro della Corte, coadiuvata da: Katharina Bryan, capo di Gabinetto; Michael Bain e Florence Fornaroli, primi manager; Joanna Kokot, capoincarico; Vasileia Kalafati, Anca Florinela Cristescu, Liia Laanes, Marika Meisenzahl (anche grafica) e Anna Zalega, auditor. Daniela Jinaru, Jan Kubat, Michael Pyper e Marek Říha hanno fornito assistenza linguistica.

Note

¹ Sito Internet della Commissione su Leader.

² Relazione speciale 5/2010, “Attuazione dell’approccio Leader per lo sviluppo rurale”.

³ Relazione speciale 5/2010, “Attuazione dell’approccio Leader per lo sviluppo rurale”.

⁴ Documento del gruppo di lavoro della Rete europea per lo sviluppo rurale, Leader: 30 years and preparing for the future: delivering Leader’s unique added value.

⁵ Commissione europea, Documento di lavoro dei servizi della Commissione (disponibile in inglese), parte 2/3, SWD(2021) 166 final.

⁶ Ossia il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), il Fondo sociale europeo (FSE) e il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR).

⁷ Allegato IV del regolamento di esecuzione (UE) n. 808/2014 della Commissione.

⁸ Relazione annuale di attività 2019, direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale (disponibile in inglese).

⁹ Regolamento (UE) 2021/2115.

¹⁰ Articolo 86, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2021/1060.

¹¹ Relazione annuale sull’esercizio finanziario 2000.

¹² Relazione speciale 5/2010, “Attuazione dell’approccio Leader per lo sviluppo rurale”.

¹³ Relazione speciale 19/2013, Relazione 2012 sul seguito dato alle relazioni speciali della Corte dei conti europea.

¹⁴ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds.

¹⁵ Articolo 33, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 1303/2013.

¹⁶ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, sezione 7.3, pagg. 42-43.

¹⁷ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, sezione 7.3, pag. 42.

¹⁸ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, pagg. 24-25.

¹⁹ Articolo 32, paragrafo 2, e articolo 34, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 1303/2013.

²⁰ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, pag. 27

²¹ Per “giovani” si intendono le persone di età compresa tra 18 e 30 anni; cfr. Consiglio d’Europa e Commissione europea, Youth Policy essentials, 2019, pag. 6.

²² Relazione della Corte dei conti europea sulla performance del bilancio dell’UE – Situazione alla fine del 2019.

²³ Articoli 54-57 del regolamento (UE) n. 1303/2013.

²⁴ Guidelines, Evaluation of Leader/CLLD.

²⁵ Commissione europea, FARNET Guida #15 – Valutare l’approccio CLLD. Manuale per GAL e FLAG, 2018.

²⁶ Articolo 57, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 1303/2013, e articolo 2, paragrafo 4, del regolamento (UE) 2020/2220.

²⁷ Articolo 87, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1698/2005.

²⁸ Commissione europea, Synthesis of Rural Development Programmes (RDPs) ex-post evaluations of period 2007‑2013, Lussemburgo, 2020, pagg. 222-234.

²⁹ Parere della Corte dei conti europea del 2018 sulle proposte della Commissione di regolamenti concernenti la politica agricola comune per il periodo successivo al 2020.

³⁰ Tabella di marcia della valutazione: valutazione dell’impatto di Leader sullo sviluppo territoriale equilibrato (disponibile in inglese).

³¹ Guidelines, Evaluation of Leader/CLLD.

³² Zentralbewertung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum 2014 – 2020 im Freistaat Sachsen. Endbericht, pag. 257.

³³ Relazione speciale 25/2015, “I finanziamenti dell’UE per le infrastrutture rurali”.

³⁴ Nardone, G., Sisto, R., Lopolito, A., “Social Capital in the LEADER Initiative: a methodological approach”, Journal of Rural Studies, vol. 26, numero 1, 2010, pagg. 63-72.

Pisani, E., Franceschetti, G., Secco, L., Christoforou A. (a cura di), Social Capital and Local Development: From Theory to Empirics, Cham, Svizzera, 2017.

Claridge, T., Current definitions of social capital – Academic definitions in 2019, 2020, con un link alla presentazione Social capital – is there an accepted definition in 2020?

Shucksmith, M., “Endogenous Development, Social Capital and Social Inclusion: perspectives from leader in the UK”, Sociologia Ruralis, 40(2), 2002, pagg. 208-218.

Thuesen, A. A., “Is Leader elitist or inclusive?Composition of Danish LAG boards in the 2007‑2013 rural development and fisheries programmes”, Sociologia ruralis, 50(1), 2010, pagg. 31-45.

³⁵ Regolamento (UE) n. 1303/2013, compreso l’allegato I (quadro strategico comune).

³⁶ Kah, S., Update: Implementing cohesion policy funds through multi-Fund CLLD, 2021 (dati aggiornati a giugno 2021).

³⁷ Commissione europea, “FARNET Guida #10: Sviluppo locale di tipo partecipativo: avvio della fase attuativa”, 2016.

³⁸ Articolo 31, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2021/1060.

³⁹ Articolo 31, paragrafi 4-6, del regolamento (UE) 2021/1060.

⁴⁰ Är det möjligt att finansiera alla insatser inom lokalt ledd utveckling genom jordbruksfonden? Uppföljningsrapport 2019:11 (È possibile finanziarie tutte le iniziative nel campo dello sviluppo locale di tipo partecipativo a titolo del Fondo agricolo [FEASR]? Relazione di follow-up 2019: 11.

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PDF	ISBN 978-92-847-8119-5	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/472159	QJ-AB-22-012-IT-N
HTML	ISBN 978-92-847-8113-3	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/605086	QJ-AB-22-012-IT-Q

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