S pobudo Leader in lokalnim razvojem, ki ga vodi skupnost, se spodbuja angažiranost na lokalni ravni, vendar o dodatnih koristih še ni zadostnih dokazov

Povzetek

I EU je leta 1991 uvedla program Leader kot pobudo s pristopom od spodaj navzgor, da bi podprla razvoj prikrajšanih podeželskih regij s projekti za obravnavo lokalnih potreb. Od leta 2014 uporablja pristop Leader (znan kot lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost) za več tokov financiranja EU na podeželskih, mestnih in obalnih območjih.

II Glavna značilnost pristopa Leader je vključevanje lokalnih skupnosti v razvoj projektov in postopke odločanja z uporabo participativne metode in metode s pristopom od spodaj navzgor. Dejavnosti upravljajo lokalne akcijske skupine, ki jih sestavljajo partnerji iz javnega in zasebnega sektorja ter civilne družbe. EU je v obdobju 2014–2020 načrtovala, da bo za pobudo Leader in lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost, zagotovila sredstva v višini do 9,2 milijarde EUR.

III V primerjavi s tradicionalnimi programi porabe EU (s pristopom od zgoraj navzdol) vključuje pristop Leader dodatne stroške in tveganja. Dodatni stroški nastanejo zaradi vzpostavitve in vodenja upravnih struktur lokalnih akcijskih skupin. Dodatna tveganja izhajajo iz dolgotrajnih postopkov, dodatnih upravnih zahtev za nosilce projektov in morebitnih navzkrižij interesov.

IV Nekateri od teh dodatnih stroškov in tveganj so upravičeni, če lokalne akcijske skupine zagotovijo dodatne koristi v primerjavi s tradicionalnimi programi porabe EU (s pristopom od zgoraj navzdol). V skladu s smernicami Komisije se te koristi kažejo v izboljšanju socialnega kapitala, lokalnega upravljanja in rezultatov projektov.

V V revizijo Sodišča je bilo zajeto obdobje financiranja EU 2014–2020. Sodišče je preučilo, ali je pristop Leader prinesel koristi, ki so upravičile njegove dodatne stroške in tveganja, zlasti v primerjavi s tradicionalnimi programi porabe EU (s pristopom od zgoraj navzdol). Da bi Sodišče to ocenilo, je preučilo, ali se je s tem pristopom spodbujala angažiranost na lokalni ravni in ali so imeli njegovi projekti dokazljive koristi v smislu lokalnega upravljanja, izboljšanega socialnega kapitala in boljših rezultatov. Preverilo je tudi, ali je uvedba novega pristopa financiranja iz več skladov prispevala k boljšemu usklajevanju podpore lokalnemu razvoju.

VI S to revizijo se je preučilo tudi, ali je Komisija obravnavala slabosti, ugotovljene v posebnem poročilu Sodišča o pobudi Leader iz leta 2010. Sodišče želi s tem poročilom zagotoviti spoznanja in pravočasna priporočila za vrednotenje pristopa Leader, ki ga trenutno izvaja Komisija.

VII Revizija, ki jo je opravilo Sodišče več kot desetletje po svojem posebnem poročilu o pobudi Leader iz leta 2010, je pokazala, da so bile na nekaterih področjih dosežene izboljšave in da pobuda Leader spodbuja angažiranost na lokalni ravni. Vendar ni veliko dokazov o tem, da bi koristi tega pristopa odtehtale njegove stroške in tveganja.

VIII Večina držav članic je sicer uporabila ustrezne postopke za izbiro in odobritev lokalnih akcijskih skupin, vendar so nekatere pri izbiri strategij lokalnega razvoja uporabile manj zahtevne standarde kakovosti. Sodišče je ugotovilo, da ena država članica v svoj izbirni postopek ni vključila meril kakovosti. Postopek prijave in odobritve projektov je bil zapleten (vključeval je do osem korakov) in je v primerjavi tradicionalnimi programi porabe obsegal dodatne upravne zahteve za nosilce projektov. V organih za izbor projektov sicer niso več prevladovali javni organi (Sodišče je leta 2010 ugotovilo, da takrat so), vendar organi za izbor projektov pogosto niso bili reprezentativni za lokalno skupnost ali pa niso bili uravnoteženi glede na spol.

IX Sodišče je ugotovilo, da so lokalne akcijske skupine izbirale projekte, ki so bili skladni s širšimi cilji, določenimi v njihovih strategijah lokalnega razvoja. Nekatere države članice in lokalne akcijske skupine so pobudo Leader uporabile za financiranje zakonsko predpisanih nalog nacionalnih, regionalnih ali občinskih organov ali drugih dejavnosti, za katere so obstajali drugi posebni programi financiranja EU in nacionalni programi financiranja.

X Dve od šestih priporočil Sodišča iz leta 2010 sta bili sicer obravnavani, vendar je Sodišče ugotovilo, da se z okvirom Komisije za spremljanje in vrednotenje še vedno ne zagotavljajo dokazi o dodatnih koristih pobude Leader. Sodišče je v svojem mnenju iz leta 2018 o predlogih Komisije za novo skupno kmetijsko politiko poudarilo, da bi morala Komisija pri reviziji obstoječe zakonodaje upoštevati načelo „najprej ovrednotiti”. Komisija trenutno izvaja vrednotenje v zvezi s koristmi pobude Leader.

XI Sodišče glede na dodatne stroške in tveganja v primerjavi z drugimi modeli financiranja ter to, da še vedno ni dokazov o koristih, priporoča, naj Komisija ovrednoti stroške in koristi pobude Leader ter oceni lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost.

Uvod

Razvoj pristopa Leader

01 Pobuda Leader je participativna metoda EU s pristopom od spodaj navzgor, ki je bila uvedena leta 1991 in se uporablja za politiko razvoja podeželja, kasneje pa je bila razširjena še na obalna in mestna območja. Osredotočena je na lokalne akcijske skupine in lokalne akcijske skupine za ribištvo, ki jih sestavljajo člani iz zasebnega in javnega sektorja podeželskih ali obalnih skupnosti. Lokalne akcijske skupine spodbujajo skupnosti, da prispevajo k oblikovanju strategij lokalnega razvoja, in so odgovorne za zagon in financiranje projektov za zadovoljevanje lokalnih potreb.

02 Uporaba pristopa Leader naj bi imela dodano vrednost v primerjavi s tradicionalnim upravljanjem sredstev EU s pristopom od zgoraj navzdol. V informativnem pregledu Komisije o pristopu Leader iz leta 2006 je ta opisan kot pristop, ki temelji na sedmih ključnih značilnostih. V skladu s tem pristopom se šteje, da so lokalni prebivalci najboljši strokovnjaki za spodbujanje razvoja svojega lokalnega območja („pristop od spodaj navzgor”), ki je opredeljeno kot majhno povezano območje (10 000–150 000 prebivalcev) z lokalno identiteto (območni pristop). Na tem območju se lokalni subjekti združujejo v lokalno akcijsko skupino (lokalno partnerstvo), ki spodbuja povezave med lokalnimi akterji (mreženje). Poleg tega lokalne akcijske skupine v različnih regijah ali državah članicah izvajajo skupne projekte, da bi poiskale skupne rešitve za podobne lokalne izzive (sodelovanje). Pristopi od spodaj navzgor in interakcija različnih sektorjev na lokalni ravni (celostna in večsektorska strategija) naj bi spodbujali lokalni potencial. Lokalne skupine naj bi bile najprimernejše za opredelitev celostnih lokalnih rešitev za lokalne probleme, lahko hitreje reagirajo ter zagotavljajo nove rešitve za lokalni razvoj (inovacije). Ob udeležbi v lokalnem odločanju naj bi se porajala navdušenje in večja zavzetost, kar lahko privede do boljšega in trajnejšega lokalnega razvoja podeželja¹.

03 Kot je Sodišče ugotovilo v svojem poročilu iz leta 2010², je namen pristopa Leader spodbujati angažiranost in opolnomočenje na lokalni ravni, in sicer z razvojem in uresničevanjem strategije ter dodeljevanjem sredstev na lokalni ravni. S tem pristopom se za opredelitev razvojnih potreb lokalnih skupnosti izkoristijo njihovo strokovno znanje in izkušnje.

04 Dodelitev teh nalog lokalnim akcijskim skupinam povzroča dodatne stroške in tveganja. Dodatni stroški vključujejo porabo lokalnih akcijskih skupin za pripravo in izvajanje njihovih strategij lokalnega razvoja ter podpiranje upravičencev pri razvoju projekta. V te stroške je zajeta tudi poraba držav članic za odobritev lokalnih akcijskih skupin (na primer zaposlovanje svetovalcev, ki pomagajo pri postopku odobritve).

05 Podpora v okviru pobude Leader za upravne in operativne stroške lokalnih akcijskih skupin je omejena na 25 % skupnega javnega financiranja (sredstva EU skupaj z nacionalnimi, regionalnimi ali lokalnimi javnim sredstvi). Ti stroški vključujejo spodbujanje izvajanja strategije lokalnega razvoja in pomoč potencialnim upravičencem pri razvoju projektov.

06 Dodatna tveganja nastajajo zaradi dolgotrajnih postopkov, dodatnih zahtev za nosilce projektov in morebitnih navzkrižij interesov. Druga tveganja izhajajo iz tega, da organi odločanja niso reprezentativni za lokalno skupnost ali niso uravnoteženi glede na spol³.

07 Odločanje na lokalni ravni lahko prinese dodatne koristi. Iz smernic Komisije za vrednotenje pristopa Leader⁴ je razvidno, da se te koristi kažejo v:

• izboljšanju socialnega kapitala,
• izboljšanju lokalnega upravljanja,
• boljših rezultatih projektov.

08 Program torej ni utemeljen na gospodarskih merilih, kot sta nedelovanje trga ali relativna revščina. Program se namreč zdaj lahko uporablja na vseh podeželskih območjih, vključno s tistimi, katerih gospodarska uspešnost je občutno nad povprečjem EU. V nedavni študiji Komisije je bilo ugotovljeno, da so imela od nedavnega gospodarskega in demografskega razvoja večje koristi polmestna kot pa obrobna podeželska območja⁵.

09 V obdobju 2014–2020 je bila pobuda Leader obvezni del vseh programov razvoja podeželja. Od takrat so morale države članice, razen Hrvaške, v skladu z zakonodajo EU za pobudo Leader porabiti vsaj 5 % svojih sredstev za razvoj podeželja. Minimalni prispevek Hrvaške v programskem obdobju 2014–2020 je bil določen na polovico deleža drugih držav članic, tj. 2,5 %. Po podatkih, ki jih je predložila Komisija, načrtovano financiranje EU za pobudo Leader v programskem obdobju 2014–2020 znaša 7 milijard EUR (približno 7 % vseh sredstev za razvoj podeželja). Do konca leta 2020 je bilo skupno število projektov v okviru pobude Leader (za obdobje 2014–2020) 143 487. Programi razvoja podeželja so bili podaljšani še na leti 2021 in 2022.

10 V ribiški politiki EU se pristop Leader uporablja od leta 2007, v obdobju 2014–2020 pa je bil uveden lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost. S tem posodobljenim konceptom se pristop Leader uporablja v vseh evropskih strukturnih in investicijskih skladih (skladi ESI), razen v Kohezijskem skladu⁶. Z razvojem pristopa Leader, kot je prikazan na sliki 1, je prišlo do znatnega povečanja finančne podpore in števila lokalnih akcijskih skupin, zlasti na začetku programskega obdobja 2007–2013.

11 EU je v obdobju 2014–2020 načrtovala, da bo za pobudo Leader in lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost, zagotovila financiranje v višini do 9,2 milijarde EUR (glej tabelo 1). Pričakovalo se je, da naj bi skupno javno financiranje (vključno z nacionalnim financiranjem) doseglo 12,5 milijarde EUR. Večina tega zneska (76 % načrtovanega zneska in 84 % zneska, prijavljenega do leta 2020) se je nanašala na razvoj podeželja.

12 Nacionalni organi držav članic in (odvisno od njihove politične strukture) njihovi regionalni organi so pripravili programske dokumente, kot so sporazumi o partnerstvu, operativni programi in programi za razvoj podeželja. V teh dokumentih so določene nacionalne ali regionalne prioritete financiranja. Komisija je preučila in odobrila te dokumente ter ima še naprej splošno odgovornost za porabo, države članice pa so odobrile lokalne akcijske skupine in njihove strategije lokalnega razvoja, obravnavale projektne vloge in zahtevke za plačilo ter spremljale in ovrednotile rezultate. Na sliki 2 so prikazane ključne odgovornosti akterjev pristopa Leader.

13 Komisija je določila naslednje kazalnike⁷ in ciljne vrednosti⁸ za spremljanje programa Leader za obdobje 2014–2020:

• odstotni delež podeželskega prebivalstva, zajetega v strategije lokalnega razvoja (ciljna vrednost 53,5 %),
• odstotni delež podeželskega prebivalstva, ki uporablja izboljšane storitve/infrastrukturo (ciljna vrednost 16,4 %),
• delovna mesta, ustvarjena s podprtimi projekti v okviru pobude Leader (ciljna vrednost 44 109 delovnih mest).

V Prilogi I so navedeni specifični kazalniki in ciljne vrednosti v zvezi s pobudo Leader in lokalnim razvojem, ki ga vodi skupnost, iz uredb o različnih skladih EU.

14 Države članice so lahko izbrale med podpiranjem lokalnih akcijskih skupin iz enega sklada EU (pristop z enim skladom) ali več skladov (pristop z več skladi). Poleg tega so lahko en sklad določile za „glavni sklad”, iz katerega so se krili vsi upravni stroški lokalnih akcijskih skupin. V obdobju 2014–2020 je 17 od 28 držav članic uporabilo pristop financiranja iz več skladov z različnimi kombinacijami skladov, da bi bolje uskladile podporo lokalnemu razvoju in okrepile povezave med podeželskimi, mestnimi in ribiškimi območji (glej sliko 3).

15 V obdobju 2021–2027 sta pobuda Leader in lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost, urejena z Uredbo (EU) 2021/1060 o skupnih določbah. Za pobudo Leader se uporabljajo nova pravila o skupni kmetijski politiki (SKP), ki so začela veljati decembra 2021⁹.

16 Kot je navedeno v odstavku 12, morajo države članice svoje pristope k pobudi Leader in lokalnemu razvoju, ki ga vodi skupnost, opisati v svojih zadevnih programih. Države članice so začele pošiljati svoje nove operativne programe v odobritev Komisiji, svoje strateške načrte SKP, vključno s financiranjem razvoja podeželja v okviru pobude Leader, pa so morale predložiti do konca leta 2021. V skladu z regulativnim okvirom se financiranje pobude Leader in pobud za lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost, začne leta 2022¹⁰. V vmesnem obdobju se bo pobuda Leader še naprej financirala iz neporabljenih sredstev iz prejšnjega obdobja.

Prejšnje revizije

17 Sodišče je v svojem letnem poročilu za leto 2000 odkrilo slabosti v zvezi z upravljanjem pobude Leader¹¹. V posebnem poročilu iz leta 2010¹² je ugotovilo, da so lokalne akcijske skupine izvedle številne projekte, ki so koristili lokalnim podjetjem in skupnostim. Odkrilo je tudi slabosti v zvezi z naslednjim:

• postopki za izbiro projektov, pri katerih so pri odločanju prevladovali javni organi, pravila o morebitnih navzkrižjih interesov pa so bila nejasna,
• uporabo pristopa od spodaj navzgor, nekatere lokalne akcijske skupine namreč niso uspele spodbuditi angažiranosti na lokalni ravni,
• zmožnostjo lokalnih akcijskih skupin, da razvijejo lokalne rešitve, ki bi se razlikovale od tradicionalnih ukrepov za razvoj podeželja, npr. financirale so projekte, ki bi se lahko financirali v okviru drugih programov porabe,
• spremljanjem in vrednotenjem, zlasti v zvezi s koristmi, doseženimi s pristopom Leader.

18 Sodišče je leta 2013 objavilo oceno izvajanja priporočil¹³, ki je pokazala nekatere izboljšave, med drugim jasnejša pravila za odbore za odločanje v lokalnih akcijskih skupinah (glej odstavek 17, alineo 1), vendar je večina slabosti ostala. Posodobljena ocena teh zadev je v Prilogi II.

Obseg revizije in revizijski pristop

19 Namen pristopa Leader je spodbujati angažiranost in opolnomočenje na lokalni ravni (glej odstavek 03), s čimer so povezani dodatni stroški in tveganja (glej odstavka 04 in 05). Ti dodatni stroški in tveganja so upravičeni, če jih odtehtajo dodatne koristi v primerjavi s tradicionalnimi programi porabe EU (s pristopom od zgoraj navzdol), zlasti programom EU za razvoj podeželja. Glavno revizijsko vprašanje je bilo, ali je pristop Leader/lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost, prinesel koristi, ki upravičujejo njegove dodatne stroške in tveganja. Da bi Sodišče to ocenilo, je preučilo, ali:

1. se je s pobudo Leader in lokalnim razvojem, ki ga vodi skupnost, spodbujala angažiranost na lokalni ravni;
2. sta pobuda Leader in lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost, privedla do projektov z dokazljivimi koristmi v smislu lokalnega upravljanja, izboljšanega socialnega kapitala in boljših rezultatov;
3. je uvedba novega pristopa financiranja iz več skladov prispevala k boljšemu usklajevanju podpore lokalnemu razvoju.

20 S to revizijo je Sodišče tudi spremljalo izvajanje priporočil iz ene od svojih prejšnjih revizij (glej odstavka 17 in 18) in ocenilo, ali je Komisija več kot desetletje pozneje odpravila ugotovljene slabosti. Sodišče želi s tem poročilom zagotoviti spoznanja in pravočasna priporočila za vrednotenje pristopa Leader, ki ga trenutno izvaja Komisija.

21 V poročilu je zajeto obdobje 2014–2020. Sodišče je za to revizijo preučilo deset držav članic, in sicer po dve lokalni akcijski skupini iz vsake od njih. V Nemčiji se je osredotočilo na Saško, na Portugalskem pa na celinski del države (tj. brez Madeire in Azorov). Države članice je izbralo z namenom, da bi bila revizija geografsko uravnotežena ter da bi pokrivala pristop z enim skladom in pristop z več skladi kot tudi višje in nižje stopnje porabe sredstev pobude Leader in lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost (glej sliko 4).

22 Sodišče je lokalne akcijske skupine izbralo na podlagi dodeljenega financiranja, vrste uporabljenih skladov EU ter zajetih območij in prebivalstva.

23 Sodišče je preučilo:

• organizacijo in postopke v vseh izbranih državah članicah in lokalnih akcijskih skupinah na podlagi dokumentacije in odgovorov na revizijske vprašalnike,
• informacije o 95 projektih, izbranih na podlagi njihovih stroškov (nizkih, srednjih, visokih), zadevnih sektorjev in uporabljenih skladov EU. Skupni stroški teh projektov znašajo 7,5 milijona EUR, pri čemer znašajo sredstva EU 4,9 milijona EUR (glej Prilogo III),
• dejavnosti Komisije v zvezi s pobudo Leader in lokalnim razvojem, ki ga vodi skupnost, in sicer s pregledi dokumentacije in videokonferencami:
  •  z uslužbenci štirih pristojnih generalnih direktoratov (kmetijstvo in razvoj podeželja (GD AGRI), zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje (GD EMPL), pomorske zadeve in ribištvo (GD MARE) ter regionalna in mestna politika (GD REGIO)),
  •  z organi držav članic,
  •  s predstavniki lokalnih akcijskih skupin,
  •  z nosilci projektov in
  •  z organizacijami deležnikov in mednarodnimi strokovnjaki.

Opažanja

Lokalne akcijske skupine spodbujajo angažiranost na lokalni ravni, vendar pomenijo dodatne stroške, njihovi postopki odobritve pa so počasni

24 V naslednjih delih poročila Sodišče obravnava to, kako so države članice in lokalne akcijske skupine spodbujale angažiranost na lokalni ravni in kakšni so bili stroški za to. Najprej je analiziralo stroške pobude Leader, nato pa preučilo, kako so države članice odobrile lokalne akcijske skupine in njihove strategije ter kako so lokalne akcijske skupine izbrale projekte v okviru pobude Leader.

Lokalne akcijske skupine pomenijo dodatne stroške

25 Kot je bilo pojasnjeno v uvodu, so lokalne akcijske skupine v središču pristopa Leader in lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost. Sredstva EU lahko prejmejo za različne namene (glej sliko 5). Tudi države članice, regije, lokalne akcijske skupine in nosilci projektov morajo zagotoviti del financiranja.

26 Države članice bi morale ustvariti prave pogoje, da bi lahko lokalne akcijske skupine izpolnile svoje naloge, zlasti povezati različne lokalne deležnike in jih podpreti pri razvoju projektov, ki koristijo lokalnemu razvoju. V ta namen bi morale lokalnim akcijskim skupinam omogočiti samostojnost in čim bolj omejiti njihovo upravno breme¹⁴.

27 Participativni pristop pobude Leader vključuje dodatne upravljavske strukture in dejavnosti za podporo strategiji lokalnega razvoja, kar prinaša dodatne stroške. V skladu z veljavno uredbo so ti upravni in operativni stroški omejeni na 25 % (glej odstavek 05). Nekatere države članice so to gornjo mejo dodatno znižale na 20 %.

28 V tabeli 2 je pregled načrtovanih in izplačanih sredstev v okviru pobude Leader (stanje ob koncu leta 2020) za programsko obdobje 2014–2020. Iz nje je razvidno, da so države članice načrtovale, da bodo 17 % porabile za upravne in operativne stroške lokalnih akcijskih skupin, kar je povsem v mejah, določenih v zakonodaji EU.

29 Glede na poročanje Komisije so projekti lokalnih skupnosti konec leta 2020 znašali 3,1 milijarde EUR ali 72 % sporočene porabe v okviru pobude Leader. Na splošno so lokalne akcijske skupine porabile malo za dejavnosti sodelovanja (2 %) in pripravljalne stroške (2 %). Upravni in operativni stroški lokalnih akcijskih skupin so znašali 1,04 milijarde EUR (24 % skupne porabe do takrat). V več državah članicah, kjer je bila sporočena poraba za projekte Leader majhna, je bil delež teh stroškov visok. V Grčiji, na Portugalskem in Slovaškem so bili na primer ob koncu leta 2020 enakovredni znesku, porabljenemu za projekte, ali so ga presegali. Plačila za obdobje 2014–2020 se lahko izvedejo do konca leta 2023, delež upravnih stroškov pa se v programskem obdobju v primerjavi s porabo za projekt običajno sčasoma zmanjša.

30 V tabeli 3 je prikazana razčlenitev sporočene porabe v desetih izbranih državah članicah in regijah. Na sliki 6 je primerjava sporočene porabe s skupnim načrtovanim financiranjem za pobudo Leader. Povprečno so države članice poročale, da je bilo 39 % njihovih načrtovanih sredstev za projekte Leader izplačanih. Estonija je izplačala 72 % načrtovanih sredstev za projekte, Grčija 13 %, Slovaška pa jih še ni izplačala za noben projekt.

Večina držav članic je uporabila ustrezne postopke za odobritev lokalnih akcijskih skupin, vendar nekatere pri izbiri strategij lokalnega razvoja niso upoštevale minimalne zahteve glede kakovosti

31 Države članice bi morale podpirati lokalne akcijske skupine pri oblikovanju njihovih strategij lokalnega razvoja, tako finančno (pripravljalna podpora) kot z jasnimi zahtevami in smernicami glede kakovosti. Nato bi jih morale v določenem časovnem okviru na pošten in transparenten način oceniti in odobriti samo tiste, katerih strategije izpolnjujejo standarde kakovosti.

32 Lokalne akcijske skupine bi morale v proces razvoja svojih strategij vključiti svoje lokalne skupnosti, in sicer s kombinacijo metod, kot so usposabljanja, delavnice ali seminarji, pri čemer pa bi morale uporabiti svoje znanje o lokalnem območju. Sodišče je v svojem prejšnjem posebnem poročilu o pobudi Leader odkrilo slabosti v tem, kako so lokalne akcijske skupine spodbujale angažiranost na lokalni ravni. Sodišče je tokrat ugotovilo, da so vse izbrane lokalne akcijske skupine izvajale take dejavnosti in svoje strategije lokalnega razvoja razvile s postopkom po pristopu od spodaj navzgor.

33 Države članice so morale opredeliti merila za odobritev lokalnih akcijskih skupin in na podlagi teh meril oceniti predlagane strategije. V postopek so bili zajeti prijava interesa ali več razpisov za zbiranje prijav, priprava osnutkov strategij, ocena strategij, ki so jo opravile države članice, ter po potrebi revizija. Države članice so morale izbrati strategije in odobriti lokalne akcijske skupine do konca leta 2017 (dve leti po tem, ko se je začela poraba na drugih področjih skupne kmetijske politike)¹⁵. Večina držav članic je to uspela storiti leta 2016, Irska in Češka sta potrebovali več časa, Slovaška pa je odobritev zaključila marca 2018 (glej sliko 7 in okvir 1).

34 V splošnem je Sodišče ugotovilo, da so države članice postopek odobritve dobro podprle in nadzirale, in sicer z delavnicami, usposabljanji in krepitvijo zmogljivosti za lokalne akcijske skupine. Več organov upravljanja je lokalnim skupnostim zagotovilo smernice v obliki informativnega gradiva ali priročnika ali pa je vzpostavilo kontaktne točke za vprašanja.

35 Komisija je državam članicam priporočila, naj strategije lokalnega razvoja ocenijo na podlagi standardov kakovosti in naj jih med seboj primerjajo¹⁶. S tem pristopom je želela zagotoviti, da so izbrane tiste lokalne akcijske skupine, katerih strategije izpolnjujejo minimalne zahteve glede kakovosti.

36 Države članice so morale za izbiro strategij lokalnega razvoja opredeliti ocenjevalna merila, kar je vključevalo tudi opredelitev standardov kakovosti, ki so jih morale izpolnjevati vse strategije¹⁷. Sodišče je ugotovilo, da je devet držav članic opredelilo standarde kakovosti, vendar so bili na Češkem, v Grčiji in na Slovaškem manj zahtevni. Romunija teh standardov ni opredelila.

37 V tabeli 4 je pregled števila predloženih in izbranih strategij za vsako državo članico, zajeto v revizijo Sodišča. Šest držav članic je izbralo vse lokalne akcijske skupine, ki so predložile svoje strategije. Romunija je podvojila število prvotno načrtovanih lokalnih akcijskih skupin (s 120 na 239).

Lokalne akcijske skupine so projekte odobrile počasneje, kot je bilo pričakovano

38 Za izbiro projektov, ki koristijo lokalnemu razvoju, bi morale lokalne akcijske skupine določiti merila, ki ustrezajo njihovemu lokalnemu območju, ter uporabljati poštene in transparente postopke. Podpora v okviru pobude Leader in za razvoj, ki ga vodi lokalna skupnost, je na voljo za:

• projekte lokalnih skupnosti,
• dejavnosti sodelovanja med dvema ali več lokalnimi akcijskimi skupinami iz iste države članice ali različnih držav (EU in zunaj EU).

39 Sedem od desetih držav članic je za poenostavitev izbirnega postopka uporabljalo spletne prijave, poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov ali druga orodja. V štirih državah članicah (Grčija, Portugalska, Češka in Slovaška) je bil postopek prijave in odobritve projektov še posebej zapleten in dolgotrajen.

40 Postopek je obsegal do osem korakov in je v povprečju trajal približno eno leto, v skrajnih primerih pa več kot dve leti. Vlagatelji so morali svoje vloge najprej predložiti lokalni akcijski skupini, ki je preverila upravičenost in skladnost projekta s strategijo lokalnega razvoja, nato so jih predložili še pristojnim organom. V Grčiji so morali vlagatelji oddati vlogo tako v elektronski kot v papirni obliki. Te dodatne upravne zahteve so prispevale k temu, da so države članice v času revizije Sodišča dokončale in plačale razmeroma malo projektov (39 % načrtovane porabe v okviru pobude Leader).

41 V skladu s smernicami Komisije bi morale strategije lokalnega razvoja služiti lokalnim namenom, izbrani projekti pa bi morali prispevati k ciljem strategij¹⁸. Lokalne akcijske skupine so v svojih strategijah lokalnega razvoja določile precej splošne cilje in merila za izbiro projektov, kar jim je omogočilo izbiro širokega nabora projektov.

S pristopom Leader se spodbuja angažiranost na lokalni ravni, vendar so ženske in mladi premalo zastopani v lokalnih akcijskih skupinah

42 Lokalne akcijske skupine so forum za komuniciranje v lokalnih skupnostih, namenjen zasnovi in izvajanju strategij lokalnega razvoja, in sicer z začetkom priprav, razvojem in financiranjem lokalnih projektov. Imajo pomembno vlogo pri povezovanju lokalnih skupnosti in njihovi angažiranosti v lokalnem razvoju. S pristopom Leader se za opredelitev razvojnih potreb lokalnih skupnosti izkoristita njihovo strokovno znanje in izkušnje. Namen tega pristopa je tudi zagotoviti platformo za komuniciranje med različnimi ravnmi upravljanja, od lokalnih skupnosti do regionalne in nacionalne uprave, ter spodbuditi tako tesnejše sodelovanje.

43 Lokalne akcijske skupine bi morale biti reprezentativne za svoje lokalne skupnosti, v njih pa bi morali sodelovati vsi relevantni lokalni deležniki. V skladu z zakonodajo nobena skupina deležnikov ne sme imeti več kot 49 % glasovalnih pravic celotne lokalne akcijske skupine, delež glasov javnih organov v postopku izbire projektov pa mora biti manjši od 50 %¹⁹. V skladu s smernicami Komisije bi morali biti organi odločanja uravnoteženi tudi glede na spol, v njih pa bi morale biti pravično zastopane posebne ciljne skupine, kot so mladi, etnične manjšine in prikrajšane osebe²⁰.

44 Sodišče je ugotovilo, da so lokalne akcijske skupine, ki jih je preučilo, zagotavljale forum za lokalno komuniciranje in izpolnjevale pravne zahteve, ki se uporabljajo za sestavo organov skupin za odločanje. To je pomenilo, da v odločanju niso več prevladovali javni organi (za razliko od ugotovitve Sodišča iz leta 2010). Analiza Sodišča je pokazala, da so moški zasedali 60 % ali več položajev v desetih od 18 lokalnih akcijskih skupin, od katerih je Sodišče prejelo podatke. Mladi so bili premalo zastopani, saj v organih odločanja 16 od 20 preučenih lokalnih akcijskih skupin ni bilo osebe, mlajše od 30 let²¹. To povzroča tveganje, da organi odločanja v postopku odločanja ne bodo upoštevali njihovih stališč in interesov.

Dodatne koristi pobude Leader in lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost, še vedno niso bile dokazane

45 Sodišče je v svojem prejšnjem posebnem poročilu o pobudi Leader ugotovilo, da ni dovolj dokazov o njeni dodani vrednosti, in Komisiji priporočilo, naj takoj ukrepa, da poskrbi, da lahko poroča o dodani vrednosti in dobrem finančnem poslovodenju programa Leader. Kot je navedeno v odstavku 07, Komisija pričakuje, da bodo zaradi pobude Leader rezultati projektov, socialni kapital in lokalno upravljanje boljši.

46 V naslednjih delih poročila je Sodišče posamično obravnavalo vsakega od teh vidikov, pri čemer je najprej preučilo, ali je Komisija v zadnjem desetletju dosegla napredek pri poročanju o koristih pobude Leader. Sodišče je nato preučilo, ali so bili z lokalnimi razvojnimi projekti v okviru pobude Leader doseženi boljši rezultati in nazadnje še ali obstajajo dokazi, da sta se zaradi pobude Leader izboljšala socialni kapital in upravljanje v lokalnih skupnostih.

Komisija je začela vrednotiti koristi pobude Leader

47 Sodišče je ob pregledu zadevnega sistema spremljanja in vrednotenja ugotovilo, da eno od ključnih priporočil iz posebnega poročila o pobudi Leader iz leta 2010 o poročanju o koristih pobude Leader ni bilo v celoti izvedeno (glej odstavek 17 in Prilogo II).

48 Kot je pojasnjeno v odstavku 13, Komisija z uporabo treh kazalnikov iz zadevne uredbe spremlja dosežke pobude Leader in o njih poroča. V tabeli 5 so prikazani podatki, sporočeni o pobudi Leader v Letnem poročilu Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja o dejavnostih za leto 2019:

49 Ti kazalniki ne omogočajo smiselne ocene stroškov in koristi pristopa Leader. Sodišče je namreč v svojih prejšnjih poročilih, tudi v poročilu o smotrnosti za leto 2019²², ugotovilo, da so uporabljeni kazalniki predvsem kazalniki vložkov in izložkov ter da se z njimi ne merijo rezultati ali dodana vrednost programov porabe. V svojem poročilu o pobudi Leader iz leta 2010 je Komisiji priporočilo, naj takoj ukrepa, da poskrbi, da lahko poroča o koristih pristopa Leader, in naj bo spremljanje bolj kot na izvajanje usmerjeno na kazalnike takih koristi, učinkovitost in uspešnost.

50 V skladu z zakonodajo mora Komisija državam članicam zagotoviti smernice o tem, kako izvajati vrednotenje njihovih programov za razvoj podeželja in operativnih programov. Vrednotenje programov ob koncu obdobja – naknadno vrednotenje – izvaja Komisija ali države članice v tesnem sodelovanju s Komisijo²³.

51 Komisija je objavila dva dokumenta z usmeritvami za podporo državam članicam pri vrednotenju pobude Leader in lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost, v programskem obdobju 2014–2020: smernice za vrednotenje²⁴ in priročnik za vrednotenje²⁵. Poleg tega je Komisija dolžna pripraviti zbirno poročilo o naknadnih vrednotenjih, ki jih opravijo države članice, in sicer do 31. decembra 2025 za operativne programe in do 31. decembra 2027 za programe razvoja podeželja²⁶.

52 V programskem obdobju 2007–2013 je morala Komisija zbirno poročilo za razvoj podeželja predložiti do 31. decembra 2016²⁷. To poročilo je bilo dokončano aprila 2018 in objavljeno julija 2020²⁸. Vsebovalo je kratek del o pobudi Leader, vendar v njem ni bilo ocene njenih koristi.

53 Komisija še ni objavila lastnega vrednotenja pristopa Leader. Sodišče je v svojem mnenju iz leta 2018 v zvezi s predlogi Komisije za novo skupno kmetijsko politiko priporočilo, naj Komisija pri reviziji obstoječe zakonodaje upošteva načelo „najprej ovrednotiti”²⁹. Komisija trenutno vrednoti vpliv dela pristopa Leader, ki se je financiral iz sklada za razvoj podeželja, na uravnoteženi teritorialni razvoj, s čimer želi preučiti ustreznost, uspešnost, učinkovitost, skladnost in dodano vrednost³⁰. Načrtuje, da bo to vrednotenje objavila leta 2023.

Države članice so pobudo Leader uporabile za financiranje projektov, ki izhajajo iz lokalnih strategij, toda za nekatere projekte so obstajali drugi specifični programi porabe

54 Ker Komisija ni pripravila vrednotenja ali ustreznih podatkov o spremljanju, na podlagi katerih bi poročala o koristih projektov Leader, je Sodišče ocenilo, ali je bilo mogoče s projekti pobude Leader in lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost, prispevati k lokalnemu razvoju in ali so prinesli boljše rezultate. To je storilo tako, da je analiziralo, ali projekti izhajajo iz strategij lokalnega razvoja (glej odstavek 41), ki so jih pripravile lokalne akcijske skupine, in ali so lahko tako izpolnili lokalne potrebe. Uporabilo je tudi smernice Komisije za vrednotenje, v katerih so opredeljeni izboljšani rezultati glede na vrste projektov, in sicer glede na primerjavo z izvajanjem brez metode Leader³¹.

55 Sodišče je glede na ta merila iz odstavka 54 ocenilo 95 projektov. To ocena je temeljila na samoocenah lokalnih akcijskih skupin. Sodišče je preučilo verodostojnost teh samoocen in o tem razpravljalo z zadevnimi organi in več nosilci projektov.

56 Sodišče je ugotovilo, da so bili v teh projektih obravnavani širši splošni cilji, določeni v strategijah lokalnega razvoja (glej odstavek 41). Pri več projektih je obstajala možnost, da bi lahko prispevali k lokalnemu razvoju. Sodišče je odkrilo tudi projekte, ki so dopolnjevali zakonsko predpisane naloge in niso bili zajeti v posebnih shemah.

57 Vendar je Sodišče ugotovilo, da so nekatere države članice, ki so bile zajete v revizijo, sredstva v okviru pobude Leader ali lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost, uporabile za financiranje projektov, ki so običajne zakonsko predpisane naloge nacionalnih, regionalnih ali občinskih organov (kot je financiranje vaških cest ali ulične razsvetljave). Poleg tega je Sodišče odkrilo projekte, ki so posebej obravnavani z ukrepi za razvoj podeželja, ki niso del pobude Leader, in drugimi programi porabe EU (glej okvir 2).

58 Nemčija (Saška) je na primer uporabila pobudo Leader za financiranje širokega nabora osnovnih storitev na podeželju. Pobudi Leader je namenila 364,3 milijona EUR, tj. 41,5 % svojih načrtovanih sredstev za razvoj podeželja, kar je največji delež med vsemi državami članicami in regijami v EU. Zato so morale tradicionalne dejavnosti lokalnih organov v Nemčiji (Saška) potekati prek lokalnih akcijskih skupin. Te dejavnosti so vključevale financiranje vaških cest, ulične razsvetljave, vzdrževanja cest in projektov za razširitev vrtcev. Glede na poročilo o vmesnem vrednotenju v zvezi z razvojem podeželja je Saška do 30. junija 2019 uporabila sredstva pobude Leader za financiranje 112 projektov ulične razsvetljave (v vrednosti 5,5 milijona EUR javnih odhodkov), 84 projektov vaških cest (13 milijonov EUR) in 62 projektov vrtcev (6,3 milijona EUR)³².

59 Stanje je podobno tistemu, ki ga je Sodišče ugotovilo leta 2010. Takrat se je Komisija strinjala, da se s pobudo Leader načeloma ne bi smele podpirati običajne dejavnosti lokalnih organov. Sodišče je v posebnem poročilu iz leta 2015 o podpori EU za podeželsko infrastrukturo³³ navedlo podobna opažanja o financiranju podeželskih cest v Nemčiji (Saška) in državam članicam priporočilo, naj zagotovijo, da sredstva EU za razvoj podeželja ne služijo kot zamenjava za druga javna sredstva, namenjena istemu področju politike.

60 Sodišče je na Irskem in Švedskem ugotovilo, da je bilo to povečini preprečeno zaradi pravil teh držav o upravičenosti:

• irski organi so iz financiranja v okviru pobude Leader izključili številne sektorje in dejavnosti, za katere so obstajale druge možnosti financiranja, vključno s kmetijstvom, prenovo zasebnih stanovanjskih nepremičnin in splošnimi vzdrževalnimi deli, ki jih izvajajo javni organi, ter projekte, ki so že prejemali druga sredstva EU ali nacionalna sredstva,
• Švedska je imela pravila o tem, da se ne financirajo stroški za izvajanje zakonsko predpisanih nalog ali izpolnjevanje pravnih zahtev EU ali nacionalnih pravnih zahtev (npr. skladnost z direktivo EU). Projekti v okviru pobude Leader in lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost, so morali na Švedskem koristiti tudi širši lokalni skupnosti in ne le posameznim nosilcem projektov.

Okoliščine posameznih držav članic se sicer razlikujejo, vendar so po mnenju Sodišča ta pravila dobra praksa, ki bi lahko prispevala k dobremu finančnemu poslovodenju pobude Leader.

Čeprav strokovnjaki menijo, da je težko ovrednotiti nekatere potencialne koristi pristopa Leader, je Sodišče našlo dokaze, da bi bilo to mogoče storiti

61 Komisija kot koristi pobude Leader poleg boljših rezultatov opredeljuje tudi izboljšani socialni kapital in upravljanje. Smernice Komisije za vrednotenje vsebujejo naslednje opredelitve:

• Socialni kapital je večrazsežnostni koncept, ki zajema lastnosti družbenih organizacij, kot so mreže, norme in družbeno zaupanje, ki olajšujejo usklajevanje in sodelovanje v obojestransko korist.
• Upravljanje obsega institucije, procese in mehanizme, prek katerih javni in gospodarski deležniki ter deležniki civilne družbe izražajo svoje interese, uveljavljajo svoje zakonite pravice, izpolnjujejo svoje obveznosti in razrešujejo nesoglasja.

62 Glede na strokovno literaturo je z merjenjem izboljšav v socialnem kapitalu in lokalnem upravljanju povezan niz izzivov, ki zajemajo tudi splošno sprejeto opredelitev teh konceptov³⁴. Strokovnjaki zato priznavajo, da je težko ovrednotiti potencialne koristi pobude Leader.

63 Sodišče je poleg zbirnega poročila Komisije (glej odstavek 52) analiziralo poročila o naknadnem vrednotenju, ki so jih sestavile države članice, zajete v revizijo, zlasti iz obdobja 2007–2013, da bi poiskalo dokaze o izboljšanju socialnega kapitala in lokalnega upravljanja. V večini naknadnih poročil držav članic ti koncepti niso bili obravnavani. Švedsko naknadno vrednotenje za obdobje 2007–2013 je vsebovalo izrecne ugotovitve v zvezi z lokalnim upravljanjem. Po mnenju ocenjevalcev pobuda Leader ni pozitivno prispevala k vertikalnemu upravljanju, tj. k položaju lokalnih akcijskih skupin v odnosu do drugih organov in institucij. Kar zadeva horizontalno upravljanje, tj. sodelovanje z drugimi regionalnimi deležniki, so ocenjevalci poudarili, da so se zaradi pobude Leader pri lokalnih javnih zadevah angažirali predstavniki lokalnih podjetij in civilne družbe.

Zaradi pristopa financiranja iz več skladov je financiranje projektov lokalnega razvoja bolj zapleteno

64 Evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI) obsegajo pet različnih tokov financiranja, za vsakega od teh tokov pa veljajo posebna pravila (glej odstavek 10). Zato je potrebno usklajevanje med pristojnimi organi držav članic, da se zagotovijo sinergije in preprečijo prekrivanja na ravni programov in projektov. V zakonodaji za programsko obdobje 2014–2020 je izrecno obravnavana potreba po takšnem usklajevanju³⁵.

65 Po mnenju Komisije je ustanovitev skupnih odborov za spremljanje za različne programe koristna in praktična. Sodišče je ugotovilo, da so to storile samo štiri od desetih držav članic, zajetih v njegovo revizijo.

66 So pa države članice našle druge rešitve za lažji pretok informacij. Organi upravljanja za vsak posamezni sklad v Avstriji in Nemčiji (Saška) so bili zastopani v odborih za spremljanje vseh drugih skladov. Estonija je ustanovila skupni organ upravljanja za sklad za razvoj podeželja in sklad za ribištvo.

67 Dva tokova financiranja skupne kmetijske politike (Evropski kmetijski jamstveni sklad in Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja) bosta na podlagi reforme za obdobje po letu 2020 načrtovana v okviru strateških načrtov SKP. Posledično bi lahko bil razvoj podeželja manj povezan z drugimi tremi tokovi financiranja (Evropskim skladom za regionalni razvoj, Evropskim socialnim skladom plus ter Evropskim skladom za pomorstvo, ribištvo in akvakulturo).

68 Komisija je pričakovala, da se bo s pristopom financiranja iz več skladov razširil nabor lokalnih sektorjev, deležnikov in nosilcev projektov, vključenih v lokalne akcijske skupine, kar naj bi okrepilo lokalno sodelovanje. Pričakovala je tudi, da bo vključitev štirih skladov EU lokalnim akcijskim skupinam omogočila obravnavanje kompleksnih lokalnih potreb celoviteje in z več finančnimi sredstvi.

69 Komisija ni predložila izčrpnih podatkov o številu lokalnih akcijskih skupin, ki uporabljajo pristop financiranja iz več skladov. Glede na najnovejše razpoložljive zbrane podatke³⁶ je bilo za programsko obdobje 2014–2020 v vseh državah članicah (vključno z Združenim kraljestvom) odobrenih 3 337 skupin. Od tega jih je 813 (24 %) uporabilo več kot en sklad EU (glej sliko 8). Večina teh lokalnih akcijskih skupin, ki se financirajo iz več skladov, je uporabila kombinacijo financiranja iz sklada za razvoj podeželja, sklada za regionalni razvoj in socialnega sklada, v vsej EU pa jih je devet (osem na Švedskem in ena na Poljskem) uporabilo vse štiri razpoložljive sklade.

70 Pristop financiranja iz več skladov je bil za organe držav članic in lokalne akcijske skupine novost, slednje pa so se prvič srečale s socialnim in regionalnim skladom. V smernicah Komisije³⁷ je bila zato poudarjena potreba po jasnih mejah odgovornosti in odločanja. Za to je bilo potrebno usklajevanje med pristojnimi organi držav članic, nenazadnje tudi zato, da bi se lokalnim akcijskim skupinam zagotovila jasna pravila in smernice, po možnosti prek enotne kontaktne točke.

71 Med državami članicami, zajetimi v revizijo Sodišča, je imela Švedska najbolj poenostavljene ureditve za upravljanje pristopa financiranja iz več skladov. Imenovala je samo en organ upravljanja in skupino za usklajevanje skladov ter imela samo tri s tem povezane programe: nacionalni program za razvoj podeželja, nacionalni program za ribištvo in nacionalni program za financiranje lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost, iz regionalnih in socialnih skladov.

72 Nasprotno pa je bilo po mnenju organov upravljanja na Češkem in Portugalskem, kjer je bilo upravljanje pristopa financiranja iz več skladov oteženo, in sicer zaradi kombinacije različnih skladov z različnimi cilji in pravili ter različnih organov upravljanja, ki so uporabljali različna pravila in smernice. (Na sliki 9 so prikazane različne ureditve za upravljanje pristopa financiranja iz več skladov na Švedskem, Češkem in Portugalskem). Sodišče v opažanjih Komisije o letnih poročilih držav članic o izvajanju ali v zapisnikih njihovih letnih sej ni našlo dokazov, da je Komisija posredovala, npr. tako, da bi jim poslala pisne povratne informacije o upravljanju pristopa financiranja iz več skladov ali po potrebi zahtevala akcijske načrte.

73 Da bi Komisija poenostavila pristop financiranja iz več skladov, je za programsko obdobje 2021–2027 uvedla nekatere nove elemente:

• države članice morajo organizirati skupni razpis (v katerega so vključeni vsi zadevni skladi) za izbiro strategij lokalnega razvoja in lokalnih akcijskih skupin ter ustanoviti skupni odbor za spremljanje izvajanja teh strategij³⁸,
• če država članica izbere glavni sklad, se za celotno strategijo lokalnega razvoja (tj. upravljanje in nadzor vseh projektov) uporabljajo pravila tega sklada, za izvajanje in spremljanje posameznih projektov ter z njimi povezana plačila pa se še naprej uporabljajo pravila sklada, iz katerega se financira zadevni projekt³⁹.

Sodišče je ugotovilo, da do konca decembra 2021 skupni razpisi še niso bili mogoči. Komisija je Sodišče obvestila, da je to povezano s podaljšanjem prehodnega obdobja za novo skupno kmetijsko politiko (vključno s skladom EU za razvoj podeželja) do leta 2022, kar je pomenilo, da se bodo še naprej uporabljala prejšnja pravila za obdobje 2014–2020.

74 Na Švedskem so organi kljub uvedeni poenostavitvi menili, da je upravljanje financiranja iz več skladov neučinkovito in drago, zlasti zato, ker so ribiški, regionalni in socialni sklad v obdobju 2014–2020 skupaj pomenili le 20 % sredstev za lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost. Naročili so študijo, v kateri so ocenili financiranje vseh pobud v okviru lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost, iz kmetijskega sklada⁴⁰, v kateri je bilo ugotovljeno, da so lokalne akcijske skupine v obdobju 2014–2020 podpirale podobne projekte iz različnih skladov (npr. na področju turizma in vključevanja) ter da bi bilo mogoče več kot 90 % vseh projektov, podprtih v okviru ostalih treh skladov EU, financirati iz sredstev za razvoj podeželja.

75 Zaradi navedenega bo Švedska verjetno opustila pristop financiranja iz več skladov. Od organov drugih držav članic, s katerimi so bili opravljeni razgovori, je Sodišče prejelo različne odzive, iz katerih je bilo razvidno, da večina od njih ne podpira uporabe pristopa financiranja iz več skladov v sedanjem in prihodnjem programskem obdobju.

Zaključki in priporočila

76 Sodišče je v svoji reviziji preučilo, ali je pristop Leader prinesel koristi, ki so upravičile njegove dodatne stroške in tveganja, zlasti v primerjavi s tradicionalnimi programi porabe EU (s pristopom od zgoraj navzdol).

77 Sodišče je več kot desetletje po objavi svojega posebnega poročila o pobudi Leader ugotovilo, da so bile na nekaterih področjih dosežene izboljšave in da se s pristopom Leader oblikujejo strukture, ki spodbujajo angažiranost na lokalni ravni. Vendar pomeni uporaba pristopa Leader višje upravne in operativne stroške in počasne postopke odobritve, njegovi projekti pa niso imeli dokazljivih dodatnih koristi. V splošnem je Sodišče ugotovilo, da ni veliko dokazov, da bi koristi pristopa Leader odtehtale njegove stroške in tveganja.

78 Upravni in operativni stroški pobude Leader so zaradi njenega participativnega pristopa visoki. V zadevni uredbi EU so ti stroški omejeni na 25 %. Države članice so v programskem obdobju 2014–2020 zanje nameravale porabiti 17 %. Ti stroški vključujejo spodbujanje izvajanja strategije lokalnega razvoja in pomoč potencialnim upravičencem pri razvoju projektov. Po poročanju Komisije so konec leta 2020 znašali 1,04 milijarde EUR (24 % skupne porabe do takrat, kar je pod mejo iz zadevne uredbe). Delež teh stroškov se v programskem obdobju v primerjavi s porabo za projekte običajno sčasoma zmanjša (odstavki 25–30).

79 Sodišče je ugotovilo, da so lokalne akcijske skupine pri razvoju svojih strategij lokalnega razvoja uspešno spodbujale angažiranost na lokalni ravni, kar pomeni izboljšanje glede na stanje, ki ga je Sodišče ugotovilo pred več kot desetletjem. Večina držav članic, zajetih v revizijo Sodišča, je uporabila ustrezne postopke za izbiro in odobritev lokalnih akcijskih skupin na podlagi teh strategij, vendar so nekatere pri izbiri strategij lokalnega razvoja uporabile manj zahtevne standarde kakovosti. Sodišče je ugotovilo, da ena država članica v svoj izbirni postopek ni vključila meril kakovosti, kar bi omogočilo osredotočanje na najboljše strategije lokalnega razvoja (odstavki 31–37).

80 Sodišče je ugotovilo, da je bil postopek prijave in odobritve projektov zapleten in je v primerjavi s tradicionalnimi programi porabe vključeval dodatne upravne zahteve za nosilce projektov. To je prispevalo k temu, da so države članice v času revizije Sodišča dokončale in plačale razmeroma malo projektov (39 %). Sodišče je ugotovilo tudi, da so bila merila za izbiro projektov v okviru pobude Leader v večini primerov dokaj splošna, kar je lokalnim akcijskim skupinam omogočilo izbiro širokega nabora projektov (odstavki 38–41).

81 V postopku izbire projektov formalno niso več prevladovali javni organi (za razliko od ugotovitve Sodišča iz leta 2010), lokalne akcijske skupine pa so uspešno spodbujale angažiranost na lokalni ravni. Vendar je Sodišče leta 2021 ugotovilo, da večina lokalnih akcijskih skupin ni bila uravnotežena glede na spol in da so bili mladi premalo zastopani. To povzroča tveganje, da organi odločanja v postopku odločanja ne bodo upoštevali njihovih stališč in interesov (odstavki 42–44).

82 Nekatera od priporočil Sodišča iz leta 2010 so bila sicer obravnavana, vendar je Sodišče ugotovilo, da se z okvirom Komisije za spremljanje in vrednotenje še vedno ne zagotavljajo dokazi o dodatnih koristih pobude Leader v primerjavi s tradicionalnimi financiranjem. Strokovnjaki menijo, da je nekatere elemente teh koristi, tj. socialni kapital in lokalno upravljanje, težko dokazati. Sodišče je v svojem mnenju iz leta 2018 v zvezi s predlogi Komisije za novo skupno kmetijsko politiko poudarilo, da bi morala Komisija pri reviziji obstoječe zakonodaje upoštevati načelo „najprej ovrednotiti”. Komisija je začela vrednotiti koristi pobude Leader (odstavki 47–53 in 61–63).

83 Analiza projektov Leader, ki jo je opravilo Sodišče, je pokazala, da so bili v teh projektih obravnavani širši splošni cilji, določeni v strategijah lokalnega razvoja (glej odstavek 80). Vendar je Sodišče našlo projekte, ki so posebej obravnavani v ukrepih za razvoj podeželja, ki niso del pobude Leader, in drugih programih porabe EU. Nekatere države članice in lokalne akcijske skupine so pobudo Leader uporabile za financiranje projektov, ki so običajne zakonsko predpisane naloge nacionalnih, regionalnih ali občinskih organov (odstavki 54–60).

84 Pristop financiranja iz več skladov je bil novost za programsko obdobje 2014–2020, uvedena za boljše usklajevanje podpore lokalnemu razvoju in krepitev povezav med podeželskimi, mestnimi in ribiškimi območji. Sodišče je na splošno ugotovilo, da je financiranje projektov lokalnega razvoja zaradi pristopa z več skladi, kakršen je v sedanji obliki, bolj zapleteno (odstavki 64–75).

Priporočilo 1 – Celovito ovrednotiti stroške in koristi pobude Leader

Komisija naj celovito ovrednoti stroške in koristi. V to vrednotenje pobude Leader naj bo zajeto naslednje (točke a–e):

1. uporaba postopka izbire lokalnih akcijskih skupin, s katerim se sredstva namenijo kakovostnim strategijam lokalnega razvoja;
2. ukrepi za zmanjšanje stroškov in kompleksnosti upravnih postopkov (npr. dodatne upravne zahteve za nosilce projektov, dolgi izbirni postopki);
3. obseg, v katerem so ciljne skupine glede na spol, starost in druge vidike ustrezno zastopane v organih odločanja;
4. obseg, v katerem projekti, ki se financirajo v okviru pobude Leader, prinašajo dodatne koristi v primerjavi z drugimi projekti in
5. obseg, v katerem se sredstva pobude Leader uporabljajo za financiranje zakonsko predpisanih nalog EU ter nacionalnih, regionalnih ali lokalnih organov.

Ciljni rok za izvedbo: leto 2023.

Priporočilo 2 – Oceniti pristop lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost

Komisija naj pri oceni uspešnosti in učinkovitosti lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost, kolikor je mogoče, zajame elemente, navedene v točkah (a) do (e) priporočila 1.

Ciljni rok za izvedbo: leto 2025 (za naknadna vrednotenja za obdobje 2014–2020).

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi Joëlle ELVINGER, članica Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 4. maja 2022.

Priloge

Priloga I – Specifični kazalniki v zvezi s pobudo Leader in lokalnim razvojem, ki ga vodi skupnost

Priloga II – Spremljanje izvajanja priporočil iz Posebnega poročila 05/2010, ki ga je Sodišče opravilo za to revizijsko poročilo

Priloga III – Seznam revidiranih projektov (stanje odhodkov maja 2021)

Kratice in okrajšave

EKSRP: Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja

EKUJS: Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad

ESPR: Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo

ESR: Evropski sklad za ribištvo

ESRR: Evropski sklad za regionalni razvoj

ESS: Evropski socialni sklad

EU: Evropska unija

GD EMPL: Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje

GD MARE: Generalni direktorat za pomorske zadeve in ribištvo

GD REGIO: Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko

GD AGRI: Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja

LAS: lokalna akcijska skupina

Leader: Liaison entre actions de développement de l'économie rurale – povezave med ukrepi za razvoj podeželskega gospodarstva

Skladi ESI: evropski strukturni in investicijski skladi

SKP: skupna kmetijska politika

Glosar

Evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI): pet glavnih skladov EU, s katerimi se skupaj podpira gospodarski razvoj v vseh državah članicah EU v skladu s cilji strategije Evropa 2020: Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS), Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) ter Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR).

Mrtve izgube se pojavijo, kadar se financiranje za podporo zagotovi upravičencem, ki bi enako odločitev sprejeli tudi brez pomoči. V takih primerih izida ni mogoče pripisati politiki, upravičencu izplačana pomoč pa ni imela nobenega učinka. Delež odhodkov, ki povzročajo mrtve izgube, je zato že sam po sebi neuspešen, ker ne prispeva k doseganju ciljev. V okviru te revizije je tako v primeru, ko bi bil subvencionirani projekt deloma ali v celoti izveden tudi brez pomoči iz nepovratnih sredstev.

Nedelovanje trga se nanaša na neučinkovito distribucijo blaga in storitev na prostem trgu. Do njega lahko pride iz več razlogov, vključno na primer zaradi zunanjih učinkov, tako imenovanih javnih dobrin, nepopolnih informacij na trgu ali nadzora trga (monopol/oligopol).

Strategija lokalnega razvoja (lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost): usklajen sklop operacij za dosego lokalnih ciljev in potreb, ki prispeva k uresničevanju strategije Evropa 2020 ter ki ga oblikuje in izvaja lokalna akcijska skupina.

Upravljanje in socialni kapital sta nejasna koncepta, o katerih še vedno poteka razprava. Sodišče se v tem poročilu sklicuje na opredelitve Komisije (glej odstavek 61).

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Časovnica

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=61355

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat I – Trajnostna raba naravnih virov, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Joëlle Elvinger. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča João Figueiredo(†), pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Paula Betencourt in ataše v njegovem kabinetu Quirino Mealha.

Revizijo je zaključila članica Evropskega računskega sodišča Eva Lindström, pri tem pa so sodelovali vodja njenega kabineta Katharina Bryan, vodilna upravna uslužbenca Michael Bain in Florence Fornaroli, vodja naloge Joanna Kokot ter revizorke Vasileia Kalafati, Anca Florinela Cristescu, Liia Laanes, Marika Meisenzahl (tudi grafično oblikovanje) in Anna Zalega. Jezikovno podporo so zagotovili Daniela Jinaru, Jan Kubat, Michael Pyper in Marek Říha.

Končne opombe

¹ Spletišče Komisije o pobudi Leader.

² Posebno poročilo 5/2010 – Izvajanje pristopa Leader pri razvoju podeželja.

³ Posebno poročilo 5/2010 – Izvajanje pristopa Leader pri razvoju podeželja.

⁴ Dokument v okviru delavnice Evropske mreže za razvoj podeželja: LEADER: 30 years and preparing for the future: delivering LEADER’s unique added value.

⁵ Evropska komisija, delovni dokument služb Komisije, SWD(2021) 166 final, del 2/3.

⁶ Tj. v Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja (EKSRP), Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo (ESPR), Evropskem socialnem skladu (ESS) in Evropskem skladu za regionalni razvoj (ESRR).

⁷ Priloga IV k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) št. 808/2014.

⁸ 2019 Annual Activity Report Directorate-General for Agriculture and Rural Development (Letno poročilo Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja o dejavnostih za leto 2019).

⁹ Uredba (EU) 2021/2115.

¹⁰ Člen 86(1) Uredbe (EU) 2021/1060.

¹¹ Annual report concerning the financial year 2000.

¹² Posebno poročilo 5/2010 – Izvajanje pristopa Leader pri razvoju podeželja.

¹³ Posebno poročilo 19/2013 – Poročilo za leto 2012 o spremljanju popravnih učinkov posebnih poročil Evropskega računskega sodišča

¹⁴ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds.

¹⁵ Člen 33(4) Uredbe (EU) št. 1303/2013.

¹⁶ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, oddelek 7.3, str. 42 in 43.

¹⁷ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, oddelek 7.3, str. 42.

¹⁸ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, str. 24 in 25.

¹⁹ Člen 32(2)(b) in člen 34(3)(b) Uredbe (EU) št. 1303/2013.

²⁰ Guidance for Member States and programme authorities on CLLD in the ESI Funds, str. 27.

²¹ Za mlade se štejejo osebe v starosti od 18 do 30 let; glej dokument Sveta Evrope in Evropske komisije (2019): Osnove mladinske politike, str. 6.

²² Poročilo Evropskega računskega sodišča o smotrnosti izvrševanja proračuna EU – stanje ob koncu leta 2019.

²³ Členi 54–57 Uredbe (EU) št. 1303/2013.

²⁴ Guidelines, Evaluation of LEADER/CLLD.

²⁵ Evropska komisija (2018): FARNET Guide #15 - Evaluating CLLD. Handbook for LAGs and FLAGs.

²⁶ Člen 57(4) Uredbe (EU) št. 1303/2013 in člen 2(4) Uredbe (EU) 2020/2220.

²⁷ Člen 87(2) Uredbe (ES) št. 1698/2005.

²⁸ Evropska komisija (2020): Synthesis of Rural Development Programmes (RDPs) ex-post evaluations of period 2007–2013, Luxembourg, str. 222–234.

²⁹ Mnenje Sodišča iz leta 2018 o predlogih Komisije za uredbe v zvezi s skupno kmetijsko politiko za obdobje po letu 2020.

³⁰ Kažipot vrednotenja – Evaluation of the impact of LEADER on balanced territorial development.

³¹ Guidelines, Evaluation of LEADER/CLLD.

³² Zentralbewertung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum 2014 – 2020 im Freistaat Sachsen. Endbericht, str. 257.

³³ Posebno poročilo 25/2015 – Podpora EU za podeželsko infrastrukturo.

³⁴ Nardone, G., Sisto, R., Lopolito, A., Social Capital in the LEADER Initiative: a methodological approach, Journal of Rural Studies, zvezek 26, številka 1, 2010, str. 63–72.

Pisani, E., Franceschetti, G.; Secco, L. in Asimina C. (uredniki, 2017), Social Capital and Local Development: From Theory to Empirics. Cham (Švica).

Claridge, T., (2020), Current definitions of social capital - Academic definitions in 2019, ki vključuje povezavo na predstavitev Social capital - is there an accepted definition in 2020?.

Shucksmith, M. (2002), Endogenous Development, Social Capital and Social Inclusion: perspectives from leader in the UK, Sociologia Ruralis, 40(2), str. 208–218.

Thuesen, A. A. (2010), Is LEADER elitist or inclusive? Composition of Danish LAG boards in the 2007–2013 rural development and fisheries programmes, Sociologia ruralis, 50(1), str. 31–45.

³⁵ Uredba (EU) št. 1303/2013, vključno s Prilogo I (skupni strateški okvir).

³⁶ https://ldnet.eu/implementing-cohesion-policy-funds-through-multi-fund-clldKah, S. (2021), Update: Implementing cohesion policy funds through multi-Fund CLLD (podatki iz junija 2021).

³⁷ Evropska komisija (2016), FARNET Guide #10: Starting CLLD implementation in practice.

³⁸ Člen 31(3) Uredbe (EU) 2021/1060.

³⁹ Člen 31(4)–(6) Uredbe (EU) 2021/1060.

⁴⁰ Är det möjligt att finansiera alla insatser inom lokalt ledd utveckling genom jordbruksfonden? Uppföljningsrapport 2019:11 (Ali je mogoče vse pobude v okviru lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost, financirati iz kmetijskega sklada [EKSRP]? Poročilo o spremljanju, 2019: 11).

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (https://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2022

PDF	ISBN 978‐92‐847‐8099‐0	ISSN 1977‐5784	doi:10.2865/27167	QJ‐AB‐22‐012‐SL‐N
HTML	ISBN 978‐92‐847‐8081‐5	ISSN 1977‐5784	doi:10.2865/644620	QJ‐AB‐22‐012‐SL‐Q

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2022

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe je določena v njegovem sklepu o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov ECA Decision No 6-2019.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Praviloma je zato ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo morebitne spremembe. Kdor ponovno uporabi vsebine Sodišča, ne sme potvoriti prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih oseb, je treba pridobiti dodatne pravice.

Kadar je pridobljeno tako dovoljenje, se z njim razveljavi in nadomesti zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene morebitne omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.

Slika 2:

• avtor ikon: Freepik, https://flaticon.com/
• avtor ikone: pongsakornRed, https://flaticon.com.

Sliki 3 in 4:

• avtor ikon: Freepik, https://flaticon.com/
• avtor ikone: xnimrodx, https://flaticon.com
• avtor ikone: Smashicons, https://flaticon.com.

Slika 5:

• avtor ikon: Freepik, https://flaticon.com/
• avtor ikone: xnimrodx, https://flaticon.com/.

Okvir 2: avtor ikone: Freepik, https://flaticon.com/.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabljati brez predhodnega soglasja Sodišča.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s https://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (https://data.europa.eu/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.