Ajutorul umanitar acordat de UE pentru educație: vine în sprijinul copiilor în nevoie, dar ar trebui să se întindă pe un orizont de timp mai lung și să ajungă la un număr mai mare de fete

Sinteză

I

Educația este prioritară pentru milioane de copii neșcolarizați din zone afectate de crize. Aceasta nu numai că le oferă oportunități de învățare, dar le sporește și reziliența. De asemenea, educația contribuie la protejarea copiilor și le permite să își dezvolte calitățile care le vor aduce beneficii în viitor.

II

UE, prin Direcția Generală Protecție Civilă și Operațiuni Umanitare Europene (ECHO) a Comisiei Europene, furnizează ajutor umanitar bazat pe nevoi persoanelor afectate de dezastre. Scopul său este de a gestiona operațiunile umanitare în conformitate cu principiile economiei, eficienței și eficacității. Egalitatea de gen este un alt principiu director.

III

UE a majorat recent ajutorul pentru educație la 10 % din ajutorul său umanitar total, în 2019 acesta ajungând la 160 de milioane de euro. Scopul urmărit prin acest ajutor este de a restabili și a menține accesul la educație sigură și de calitate pe durata crizelor umanitare. Sunt sprijinite numeroase tipuri de activități, inclusiv construcția sau renovarea de săli de clasă, furnizarea de materiale educaționale și de mobilă în scopuri didactice, formarea profesorilor și ajutorul acordat copiilor în vederea reîntoarcerii lor la școală prin furnizarea de numerar familiilor și prin susținerea copiilor în recuperarea decalajului prin programe de educație accelerată.

IV

Scopul principal al auditului a fost acela de a evalua dacă ajutorul umanitar acordat de UE pentru educație a fost eficace în ajutorarea copiilor și dacă acesta a fost pus în practică în mod eficient. Auditul a acoperit proiecte implementate în Iordania și în Uganda în perioada 2017‑2019. Raportul își propune să contribuie la îmbunătățirea gestionării asigurate de Comisie într-un domeniu în care finanțarea a crescut constant în ultimii ani.

V

Curtea a constatat că proiectele au fost relevante și bine coordonate, iar Comisia a remediat problemele pe care le-a identificat în cursul vizitelor de monitorizare. Proiectele au obținut cea mai mare parte a rezultatelor lor planificate. Cu toate acestea, ele au utilizat în mod limitat orientările relevante din cadrul capacității consolidate de răspuns a ECHO, care oferă partenerilor finanțare pentru elaborarea de metodologii și de orientări menite să sporească eficacitatea acțiunilor umanitare.

VI

Curtea a constatat, de asemenea, că proiectele nu au vizat un număr suficient de fete, deși acestea se confruntau cu dezavantaje mai mari, cum ar fi riscul de căsătorie timpurie. În plus, mai multe dintre proiectele incluse în eșantion nu au atins obiectivul fixat în ceea ce privește proporția de fete.

VII

Majoritatea proiectelor din eșantionul Curții au avut inițial o durată de 10 până la 12 luni, care nu a fost suficient de lungă pentru a răspunde nevoilor educaționale ale copiilor aflați în situații de criză prelungită și, astfel, durata unora dintre proiecte a fost extinsă. De asemenea, durata scurtă a sporit sarcina administrativă care revenea partenerilor responsabili de punerea în aplicare, ceea ce a făcut ca furnizarea ajutorului să fie mai puțin eficientă.

VIII

Comisia nu a analizat în mod suficient costurile proiectelor astfel încât să poată identifica oportunitățile de optimizare a raportului cost-eficacitate. Ea nu a comparat costul activităților sau proporția de bunuri și servicii primite de beneficiari cu proiecte similare sau cu faze anterioare ale aceluiași proiect. Acesta a fost cazul nu doar la selectarea propunerilor de proiecte, ci și la monitorizarea punerii în aplicare a acestora.

IX

Majoritatea proiectelor au continuat să aducă beneficii pentru copii chiar și după încheierea lor. Cu toate acestea, ECHO a depus puține eforturi pentru a reduce dependența beneficiarilor de asistența în numerar în cadrul proiectelor de tip „numerar pentru educație” incluse în eșantion. Multe dintre aceste proiecte necesitau finanțare repetată, deoarece nu au fost corelate cu programe de ajutor pe termen mai lung și nu au reușit decât într-o foarte mică măsură să direcționeze beneficiarii către soluții de subzistență.

X

Pe baza acestor concluzii, Curtea recomandă Comisiei:

• să utilizeze pe scară mai largă rezultatele proiectelor finanțate în cadrul capacității consolidate de răspuns;
• să ofere mai mult sprijin fetelor;
• să furnizeze o finanțare pe termen mai lung în scopul educației în situații de criză prelungită;
• să îmbunătățească analiza costurilor la selectarea și la monitorizarea proiectelor educaționale;
• să sporească sustenabilitatea proiectelor de tip „numerar pentru educație”.

Introducere

Educația este prioritară pentru milioane de copii neșcolarizați din zone afectate de crize

01

Conform estimărilor, 64 de milioane de copii din țările în curs de dezvoltare nu urmează nicio formă de învățământ primar¹. Jumătate dintre acești copii neînscriși la școală locuiesc în zone afectate de conflicte. În ansamblu, fetele sunt mai dezavantajate, întrucât sunt mai expuse decât băieții riscului de neșcolarizare în țările afectate de conflicte².

02

În zilele noastre, o criză umanitară durează, în medie, peste nouă ani. Aproape trei sferturi dintre persoanele care au beneficiat de asistență umanitară în 2018 trăiau în țări ce erau afectate de o criză de mai bine de șapte ani³.

03

Pe lângă faptul că pune la dispoziție oportunități de învățare, educația în situații de urgență și de criză prelungită sporește reziliența copiilor. De asemenea, ea poate asigura o protecție fizică imediată, precum și dobândirea de cunoștințe și de abilități cu ajutorul cărora aceștia să poată supraviețui⁴. Unul dintre motivele principale pentru care sunt puse la dispoziție într-un cadru organizat activități educaționale încă de la începutul unei situații de urgență este acela de a atenua impactul psihosocial al traumei în rândul copiilor. Perturbările și insecuritatea care intervin în mod inerent în situațiile implicând refugiați pot dăuna dezvoltării fizice, intelectuale, psihologice, culturale și sociale a copiilor. Educația în situații de urgență și de criză prelungită poate însă oferi copiilor speranță pentru viitor și un sentiment de normalitate și de siguranță și poate asigura dobândirea de abilități de bază⁴.

04

Situația copiilor afectați de crize pune în lumină importanța educației⁵. Părinții și liderii comunităților afectate de conflicte consideră, de asemenea, că educația copiilor se numără printre prioritățile lor cele mai importante, fiind pusă uneori înaintea altor servicii de bază⁶, ⁷.

Comisia a majorat recent cuantumul ajutorului pentru educație la 10 % din ajutorul său umanitar total

05

UE acordă ajutor umanitar persoanelor afectate de dezastre prin intermediul Direcției Generale Protecție Civilă și Operațiuni Umanitare Europene (ECHO)⁸. De regulă, ECHO nu intervine direct la fața locului. Acțiunile de ajutor umanitar finanțate de ECHO sunt puse în aplicare de organizații partenere, precum organizații neguvernamentale umanitare (ONG-uri), organizații internaționale și agenții de ajutorare ale Organizației Națiunilor Unite. Responsabilitatea pentru strategia și punerea în aplicare a ajutorului umanitar al Uniunii Europene îi revine direcției generale ECHO. Aceasta finanțează acțiuni propuse de parteneri și monitorizează punerea lor în aplicare.

06

Regulamentul privind ajutorul umanitar și Regulamentul financiar impun Comisiei să gestioneze operațiunile umanitare în conformitate cu principiile economiei, eficienței și eficacității. Egalitatea de gen este un alt principiu director în ajutorul umanitar al UE⁹.

07

UE și-a stabilit cadrul de politică privind educația în situații de urgență și de criză prelungită în comunicarea sa din mai 2018¹⁰. Statele membre ale UE au aprobat acest cadru prin concluziile din 26 noiembrie 2018 ale Consiliului. Cadrul era axat pe patru domenii strategice prioritare (a se vedea figura 1). Anterior, sprijinul era direcționat pe baza unei comunicări din 2008, care pleda în favoarea includerii educației în ajutorul umanitar¹¹.

08

Comisia sprijină numeroase tipuri de activități din domeniul educației. Printre acestea se numără construcția și renovarea de săli de clasă, de locuințe de serviciu pentru personal și de latrine, furnizarea de materiale educaționale și de mobilă în scopuri didactice, formarea profesorilor, furnizarea unei educații accelerate care să ajute copiii să se întoarcă la școală, sensibilizarea părinților cu privire la importanța educației, plăți în numerar vărsate familiilor pentru a permite copiilor să meargă la școală și furnizarea de sprijin psihosocial pentru copii.

09

Prin finanțarea pe care o acordă prin capacitatea consolidată de răspuns, ECHO urmărește să ajute sectorul umanitar să acorde sprijin într-un mod mai eficace. Acest tip de finanțare este îndreptat către inițiative care introduc sau dezvoltă noi metode de lucru (de exemplu, metodologii și orientări).

10

ECHO alocă fonduri pentru situații de criză pe baza unei evaluări calitative a nevoilor. Modalitatea de alocare a finanțării ține cont totodată de mai mulți factori cum ar fi nivelul alocărilor anterioare, numărul partenerilor prezenți la fața locului, accesul la beneficiari și coordonarea dintre partenerii care operează în sectorul umanitar. Se ține seama, de asemenea, de angajamentul declarat în comunicarea din mai 2018 de a aloca educației 10 % din bugetul consacrat de UE ajutorului umanitar.

11

ECHO a început deja să mărească finanțarea pentru educație în 2016, când cheltuielile au crescut cu 51 de milioane de euro față de anul precedent (a se vedea figura 2). În concordanță cu comunicarea din 2018, ECHO a continuat să aloce fonduri mult mai mari pentru educație, ajungând în 2019 la 10 % din bugetul consacrat de UE ajutorului umanitar.

12

Primii zece principali beneficiari ai ajutorului de urgență al UE pentru educație în perioada 2017‑2019 au primit în total 188 de milioane de euro. Dintre aceștia, cele patru țări care au beneficiat de cele mai mari sume au fost Turcia (84 de milioane de euro), Iordania (18 milioane de euro), Siria (16 milioane de euro) și Uganda (16 milioane de euro).

Sfera și abordarea auditului

13

Auditul Curții a examinat modul în care Comisia a gestionat sprijinul său sporit pentru educație în situații de urgență și de criză prelungită. În 2019, ajutorul acordat de Comisie pentru educație a atins ținta de 10 % din ajutorul umanitar total al UE. Prin acest audit, Curtea a urmărit să se asigure că acest nou nivel de finanțare a fost utilizat în mod eficace și eficient și și-a propus să formuleze, pe baza constatărilor sale, o serie de recomandări în vederea ameliorării.

14

Auditul a evaluat cât de eficace și de eficient a fost ajutorul acordat de UE în scopul educației în situații de urgență și de criză prelungită. Curtea a căutat să răspundă la următoarele întrebări:

• A fost ajutorul umanitar al UE eficace în ajutorarea copiilor?
• A pus Comisia în aplicare ajutorul său într-o manieră eficientă?

15

Auditul a vizat două țări, Iordania și Uganda, ceea ce a permis Curții să examineze răspunsul ECHO la crize prelungite în două contexte diferite. Angajamentele asumate de UE pentru finanțarea educației în situații de urgență și de criză prelungită în Iordania și în Uganda între 2017 și 2019 s-au ridicat la 18 milioane de euro și, respectiv, la 16 milioane de euro (a se vedea punctul 12). Turcia, cel mai mare beneficiar al acestui tip de finanțare, nu a fost inclusă în sfera auditului întrucât cheltuielile relevante făcuseră deja obiectul unui audit desfășurat de Curte în 2018¹².

16

Curtea a examinat șapte proiecte din Iordania și patru din Uganda, care au demarat în 2017, 2018 și 2019 (a se vedea anexa I). Cele două țări au fost selectate pe baza cuantumului finanțării acordate de UE pentru educație în situații de urgență și de criză prelungită în perioada 2017‑2019. Printre criteriile suplimentare utilizate s-a numărat necesitatea ca auditul să acopere diverși parteneri de punere în aplicare și posibilitatea de a include în eșantion atât proiecte închise, cât și proiecte în curs.

17

Curtea a efectuat auditul în perioada cuprinsă între noiembrie 2019 și iunie 2020. Dată fiind pandemia de COVID-19, Curtea nu a putut vizita proiectele la fața locului. Ea a avut întrevederi cu membri ai personalului Comisiei de la Bruxelles înainte de introducerea restricțiilor de călătorie. Ulterior, au fost desfășurate videoconferințe cu personalul Comisiei și cu reprezentanți ai partenerilor de punere în aplicare prezenți atât la sediul lor, cât și la fața locului în Iordania și în Uganda. Prin urmare, observațiile și concluziile Curții se sprijină pe o examinare a documentației (de exemplu, propunerile de proiecte, rapoartele de monitorizare și indicatorii de rezultat), precum și pe schimburi cu Comisia și cu partenerii de punere în aplicare.

Observații

Ajutorul umanitar acordat de UE pentru educație a venit în sprijinul copiilor nevoiași, însă a ajuns la un număr mai mic de fete decât de băieți

18

Pentru ca ajutorul pe care îl furnizează pentru copii să fie eficace, Comisia ar trebui¹³:

• să își direcționeze ajutorul acolo unde acesta prezintă relevanță și unde este cea mai mare nevoie de el;
• să colaboreze cu partenerii săi și cu alte organizații umanitare de la fața locului;
• să monitorizeze proiectele și să înlăture orice obstacol care împiedică obținerea de rezultate;
• să se asigure că proiectele produc realizările și efectele scontate și să valorifice rezultatele proiectelor implementate în cadrul capacității consolidate de răspuns;
• să ia în considerare dimensiunea de gen în cadrul evaluării nevoilor, astfel încât procentul de fete către care este direcționat ajutorul și care beneficiază efectiv de acesta să reflecte dezavantajele mai mari cu care ele se confruntă.

19

Astfel, Curtea a examinat dacă proiectele erau coerente cu cadrul de politică al Comisiei și dacă acestea vizau copiii care aveau nevoie de ajutor. S-a examinat în ce măsură a colaborat Comisia cu alte părți interesate pentru a asigura o complementaritate maximă și dacă monitorizarea sa cu privire la proiecte a identificat probleme-cheie care să fie soluționate prin acțiuni corective. Curtea a evaluat dacă proiectele au obținut realizările și efectele planificate și dacă acestea au valorificat orientările rezultate din inițiativele finanțate prin capacitatea consolidată de răspuns. S-a examinat, de asemenea, dacă proiectele au furnizat un sprijin suficient pentru fete.

20

Figura 3 sintetizează constatările rezultate la momentul auditului în urma examinării de către Curte a proiectelor incluse în eșantion din punctul de vedere al relevanței, al coordonării, al monitorizării și al rezultatelor acestora, precum și din punctul de vedere al sprijinului pentru fete.

Proiectele erau relevante

21

Curtea a constatat că toate proiectele incluse în eșantionul său au fost coerente cu cadrul de politică relevant. În anexa I sunt enumerate diferitele activități desfășurate în cadrul proiectelor. ECHO mărise însă în mod semnificativ sfera de cuprindere și nivelul sprijinului său pentru educație (a se vedea figura 2) înainte de elaborarea în 2018 a cadrului de politică. Acest lucru a contribuit la apariția unei lipse de continuitate în finanțarea acordată de Comisie unuia dintre proiectele din eșantion. Proiectul 9 a sprijinit dezvoltarea copiilor preșcolari în Uganda în 2017 și în 2018, domeniu care nu făcea parte din planul național de răspuns în domeniul educației. ECHO a sistat acest sprijin după ce comunicarea din mai 2018 s-a concentrat mai mult pe învățământul primar și pe programe de educație accelerată.

22

În cazul proiectelor din eșantionul său, Curtea a constatat că Comisia și partenerii acesteia au efectuat evaluări ale nevoilor pe baza unei abordări participative prin includerea localnicilor. De exemplu, s-au purtat discuții cu grupuri-țintă formate din profesori, părinți și copii, pentru a afla care sunt atât provocările specifice cu care aceste grupuri se confruntau, cât și opiniile lor referitor la un conținut relevant al proiectelor. Aceste informații au fost apoi utilizate la planificarea proiectelor.

23

De asemenea, evaluările nevoilor au ținut cont de aspecte legate de protecția copilului. De exemplu, proiectul 4 din Iordania includea un serviciu de însoțire a elevilor pe traseul spre școală, întrucât, în urma unei discuții avute cu grupul-țintă, a reieșit faptul că unul dintre motivele absenteismului școlar era lipsa de siguranță pe drumul către școală. Proiectul 2 a introdus formări pentru profesori pe tema intimidării (bullying), după ce această problemă a fost identificată în cadrul unei discuții cu grupul-țintă.

Proiectele erau bine coordonate

24

Având în vedere creșterea rapidă a finanțării alocate de ECHO pentru educație, de la 12 milioane de euro în 2015 la 166 de milioane de euro în 2019, era deosebit de important să existe o bună coordonare pentru a se asigura complementaritatea și pentru a se evita suprapunerile. Partenerii de punere în aplicare ai ECHO s-au alăturat unor clustere sau grupuri de lucru din domeniul educației din Iordania și din Uganda, al căror obiectiv era de a asigura o bună coordonare între toți actorii implicați în educația în situații de urgență și de criză prelungită (a se vedea caseta 1).

25

Deși, în general, coordonarea a funcționat adecvat, Curtea a identificat câteva exemple care ilustrau o lipsă de complementaritate:

1. proiectul 8 din Uganda a înregistrat o rată de înscriere la programul său de educație accelerată mai mică decât cea anticipată. Acest lucru a fost parțial consecința faptului că alte organizații își extinseseră programele de acest tip. De exemplu, Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare (DEVCO) din cadrul Comisiei Europene a finanțat și ea educația accelerată prin intermediul Fondului fiduciar de urgență pentru Africa (EUTF). De fapt, dat fiind că centrele de educație accelerată primeau mai mult sprijin decât școlile primare, au apărut tensiuni. Disparitatea sprijinului acordat era atât de mare încât, după cum s-a arătat într-un studiu privind oportunitățile de tranziție pentru cursanții din cadrul programelor de educație accelerată în Uganda, niciunul dintre copiii intervievați nu dorea să treacă la o școală primară formală obișnuită;
2. în Uganda, s-a observat o lipsă de complementaritate între o școală primară sprijinită de proiectul 8 din eșantionul Curții și un proiect de apă, salubrizare și igienă (WASH) nefinanțat de ECHO, dar implementat în apropiere. Drept urmare, școala nu a fost racordată de la început la o sursă de apă furnizată de partenerul WASH.

ECHO a monitorizat proiectele și a remediat problemele pe care le-a identificat

26

Agenții ECHO de la fața locului efectuează vizite de monitorizare la proiecte. Aceștia raportează rezultatele vizitelor, inclusiv orice problemă identificată, partenerilor lor în vederea luării unor măsuri corective. De exemplu:

1. monitorizarea de către ECHO a proiectului 8 de la o școală primară din Uganda a pus în lumină lipsa coordonării între partenerii WASH (a se vedea punctul 25). În urma vizitei de monitorizare efectuate la opt luni de la demararea proiectului, problema a fost remediată și școala a fost racordată la rețeaua de alimentare cu apă;
2. monitorizarea de către ECHO a unui proiect de dezvoltare a copiilor preșcolari din Uganda (proiectul 9) a relevat că părinții au fost obligați să le cumpere copiilor costume pentru ceremonia de încheiere a grădiniței pentru a putea primi certificatul necesar înscrierii lor la școala primară. În urma vizitei de monitorizare, această practică a fost suspendată, întrucât autoritățile din domeniul educației din Uganda nu solicitau de fapt niciun certificat pentru admiterea în învățământul primar.

27

Totuși, ECHO nu și-a informat în scris și în mod sistematic partenerii cu privire la constatările rezultate în urma vizitelor de monitorizare. De exemplu, în octombrie 2018, ECHO a desfășurat o vizită de monitorizare la un proiect din Iordania (proiectul 5). ECHO și-a informat partenerul cu privire la constatările sale pe cale verbală, și nu în scris, și a solicitat materiale de comunicare în scris sau în format video din partea acestuia. Partenerul a înțeles greșit cererea și nu a produs materiale de comunicare decât abia în a doua fază a proiectului, șapte luni mai târziu (proiectul 6). În plus, Curtea a identificat deficiențe legate de costurile aferente monitorizării (a se vedea punctul 57) și de procentul de fete care au beneficiat de ajutor în raport cu ținta prestabilită (a se vedea punctul 38).

Proiectele au obținut rezultatele scontate

28

ECHO utilizează două tipuri de indicatori pentru a măsura rezultatele unui proiect. Indicatorii de rezultat măsoară realizările proiectului (produsele și serviciile generate de proiect, cum ar fi sălile de clasă construite, cursurile de formare organizate sau echipamentele furnizate). Indicatorii privind obiectivele specifice măsoară efectele (mai exact, ameliorarea situației beneficiarilor, cum ar fi accesul la oportunități de învățare, creșterea nivelului de cunoștințe sau ameliorarea sentimentului de bunăstare).

29

Eșantionul Curții conținea șase proiecte închise (a se vedea anexa I), cărora le corespundeau, în total, 30 de indicatori de rezultat. Pentru 27 dintre acești indicatori (90 %), realizările proiectelor au fost obținute în proporție de cel puțin 100 % față de nivelul-țintă (a se vedea figura 4).

30

Curtea a identificat un exemplu de situație în care realizarea a depășit ținta, însă nu a fost utilizată în scopul prevăzut. În cadrul proiectului 10 din Uganda, au fost construite săli de clasă pentru școli primare în două locuri: la Bidibidi, o tabără de refugiați deja existentă, și la Omugo, o tabără de refugiați care se pregătea să primească un aflux mare de persoane. Cei 40 000 de refugiați așteptați nu au ajuns însă la Omugo și, la sfârșitul proiectului, în martie 2018, doar trei dintre cele cinci școli construite în acel loc funcționau conform planificării. Din restul de două școli, una a rămas goală până la începerea noului an școlar în 2019 și cealaltă a fost utilizată ca școală secundară de către un proiect finanțat de Education Cannot Wait.

31

În timp ce măsurarea realizărilor este relativ simplă (numărul de săli de clasă construite sau numărul de profesori instruiți), măsurarea schimbărilor produse în viața beneficiarilor, cu alte cuvinte a efectelor proiectului, este mai dificilă. Totuși, proiectele din eșantionul Curții conțineau câteva exemple pozitive ale modului în care acest lucru a fost asigurat (a se vedea caseta 2).

32

Proiectele închise care au făcut parte din eșantionul Curții aveau 11 indicatori legați de obiectivele specifice. Acești indicatori măsurau efecte precum „procentul de băieți și de fete de vârstă școlară cu acces continuu la oportunități de învățare de calitate și protectoare” (proiectele 1, 2, 10 și 11) sau „procentul de copii cu dizabilități care demonstrează o bunăstare psihosocială ameliorată grație intervențiilor proiectului” (proiectul 5). Pentru nouă dintre acești indicatori (82 %), efectele proiectelor s-au produs în proporție de cel puțin 100 % față de nivelul-țintă (a se vedea figura 5).

33

Consolidarea sistemelor și a parteneriatelor s-a numărat printre cele patru priorități strategice stabilite de Comisie în cadrul său de politică din 2018 (a se vedea punctul 07). În perioada 2018‑2019, capacitatea consolidată de răspuns a ECHO a finanțat două proiecte relevante pentru educația în situații de criză prelungită:

1. proiectul „Improving Learning Environments Together (ILET)” (0,6 milioane de euro), care viza să răspundă provocărilor legate de măsurarea calității educației în situații de urgență și de criză prelungită. Proiectul a dezvoltat o metodă de instruire cu privire la procesul de colectare, de analiză și de utilizare a datelor în scopul îmbunătățirii funcționării școlilor. În mai 2018, a fost publicat un raport care oferă o prezentare de ansamblu a rezultatelor acestui proiect;
2. proiectul „Strengthening Coordination in Education in Emergencies” (1 milion de euro), care viza obținerea unui nivel mai bun de înțelegere a asistenței sub formă de numerar sau bonuri valorice, cu scopul de a permite o utilizare mai sistematică a numerarului în educație. Rezultatul proiectului s-a concretizat în publicarea, în februarie 2019, a unor orientări care descriu principalele elemente de luat în considerare în diferitele faze ale unui proiect de asistență prin numerar.

34

Rezultatele analizei Curții sunt prezentate în tabelul 2. S-a constatat că, deși era vorba despre o prioritate strategică, ECHO a utilizat într-o măsură limitată rezultatele proiectelor finanțate prin capacitatea consolidată de răspuns:

1. proiectul ILET era complet relevant pentru cinci proiecte și numai parțial relevant pentru două proiecte. Proiectele respective vizau îmbunătățirea accesului la educație de calitate și, la data la care au fost implementate, rezultatele proiectului ILET erau deja disponibile. Cu toate acestea, un singur proiect a utilizat efectiv rezultatele proiectului ILET pentru a măsura calitatea (proiectul 8);
2. orientările aferente capacității consolidate de răspuns care vizau asistența în numerar erau relevante și au fost disponibile pentru patru dintre proiectele selectate de Curte. Niciunul dintre aceste proiecte nu făcea referire în mod specific la orientările respective, dar aplicau într-adevăr o abordare similară acestora în practică (proiectele 3, 6, 7 și 8).

Proiectele au adus beneficii pentru un număr mai mic de fete decât de băieți

35

Cadrul de politică al ECHO pune în evidență efectul disproporționat al situațiilor de urgență și de criză prelungită asupra educației fetelor. Acest lucru este confirmat de analiza nevoilor care a fost realizată pentru unele dintre proiectele incluse în eșantionul Curții. De exemplu:

1. proiectul 6 din Iordania sprijinea copiii cu dizabilități și a constatat că în special fetele se confruntau cu obstacole în accesul la educație (de exemplu, din cauza stigmatului, a hărțuirii și a maltratării din partea profesorilor);
2. evaluarea nevoilor care a fost realizată pentru trei proiecte de asistență în numerar din Iordania (proiectele 1-3) a evidențiat riscul de abandon școlar în rândul fetelor din cauza căsătoriilor timpurii, utilizate ca mijloc de supraviețuire în situații de criză, cu efecte ireversibile asupra vieții acestora;
3. analiza nevoilor realizată pentru un proiect implementat în 2018 în Uganda a constatat că exista o reprezentare egală a băieților și a fetelor în primii ani ai școlii primare, însă abandonul școlar pe parcurs era mai frecvent în rândul fetelor (proiectul 8);
4. în evaluarea pe care a realizat-o cu privire la o propunere de proiect în taberele de refugiați din Iordania, ECHO a observat că fetele erau expuse riscului de abandon școlar, de angajare în activități casnice, precum și riscului de a cade victime violenței și de a fi obligate să se căsătorească de timpuriu (proiectul 4).

36

În cadrul proiectelor, au existat unele activități care se adresau în mod specific femeilor și fetelor și care abordau obstacolele cu care se confruntau grupurile vulnerabile, cum ar fi mamele minore (a se vedea caseta 3).

37

În pofida acestui fapt, procentul fetelor vizate de unele dintre proiectele eșantionate de Curte nu reflecta dezavantajele mai mari cu care acestea se confruntau (a se vedea punctul 35). De exemplu, este dificil să se revină asupra unei căsătorii timpurii, măsurile de prevenire fiind, ca atare, deosebit de relevante. Totuși, opt dintre cele 11 proiecte din eșantionul Curții aveau ca obiectiv să sprijine o proporție de 50 % fete. Din restul de trei proiecte, unul viza să ofere sprijin pentru o proporție de 60 % fete, dată fiind situația lor mai vulnerabilă (proiectul 4). Celelalte două proiecte selectate de Curte erau direcționate către o proporție chiar mai mică de fete: în cazul unui proiect implementat în Iordania, aceasta era de doar 40 % (proiectul 3), în timp ce procentul de fete vizat de celălalt proiect, din Uganda, era de 44 % (proiectul 11). Nivelul-țintă de 40 % urmărit de proiectul 3 se situa sub ținta de 50 % vizată în cele două faze anterioare (proiectele 1 și 2). Ținta de 40 % nu era în concordanță cu angajamentele de politică ale ECHO și nici cu evaluarea nevoilor realizată de partenerul însuși, în care se recomanda un sprijin mai important pentru fetele vulnerabile, în special pentru cele expuse riscului de căsătorie timpurie.

38

Deși fuseseră stabilite ținte privind procentul de fete care să fie acoperit, acestea nu erau incluse în indicatorii formali ai proiectelor (a se vedea punctul 29). În plus, mai multe acțiuni finanțate de ECHO nu au atins aceste ținte. Figura 6 indică procentul de fete stabilit ca țintă în cadrul proiectelor eșantionate de Curte, în comparație cu procentul realizat efectiv. De exemplu, proiectul 1 ar fi putut sprijini un număr suplimentar de 132 de fete, dacă și-ar fi atins ținta.

39

ECHO dispune de un instrument, și anume un indicator de politică privind egalitatea de gen și vârsta, pentru a evalua măsura în care acțiunile umanitare integrează considerentele legate de gen. Scopul acestui indicator este de a ameliora calitatea acțiunilor de ajutor umanitar. ECHO atribuie note de 0, 1 sau 2 în faza de concepție, în faza intermediară și în faza raportului final ale unei acțiuni, în funcție de câte dintre cele patru criterii legate de gen sunt îndeplinite de acțiune. Aceste criterii sunt următoarele: analiza nevoilor specifice și raportarea defalcată pe sexe; evitarea și atenuarea efectelor negative asupra fiecărui sex; participarea fiecărui sex la concepere/implementare; adaptarea acțiunii la nevoile specifice fiecărui sex.

40

Deși mai multe proiecte din eșantionul Curții nu au vizat sau nu au acoperit un număr suficient de fete, acest lucru nu le-a afectat punctajul, deoarece echilibrul de gen nu constituia un criteriu specific. ECHO a acordat nota maximă 2 unui număr de șapte proiecte dintre cele 11 eșantionate de Curte. Nota maximă ar trebui utilizată numai dacă proiectul îndeplinește toate cele patru criterii (a se vedea tabelul 3). Chiar și în cazurile în care ECHO a acordat o notă mai mică, aceasta nu era legată de procentul de fete vizat sau acoperit de proiectele respective. ECHO nu asigura o monitorizare sistematică a echilibrului de gen. Ca atare, indicatorul de politică privind egalitatea de gen și vârsta nu declanșa acțiunile corective care se impuneau atunci când proiectele nu vizau sau nu acopereau un număr suficient de fete.

Proiectele se derulau pe termen prea scurt, ceea ce a contribuit la apariția unor ineficiențe

41

Pentru ca ajutorul umanitar acordat pentru educație în situații de criză prelungită să fie eficient, Comisia ar trebui¹⁴:

• să furnizeze sprijin atât pe termen scurt, cât și pe termen mai lung pentru copii, în concordanță cu angajamentul său din 2016 pentru o finanțare multianuală declarat în „Marea înțelegere”;
• să obțină cel mai bun raport posibil costuri-beneficii în utilizarea finanțării umanitare;
• să planifice în așa manieră încât rezultatele să fie sustenabile după încheierea acțiunii de ajutor umanitar, de exemplu prin favorizarea autonomiei și prin sprijinirea mijloacelor de subzistență.

42

Prin urmare, Curtea a evaluat dacă Comisia a pus în practică finanțarea multianuală și dacă proiectele se derulau pe un orizont de timp suficient de îndelungat pentru a răspunde nevoilor în materie de educație în situațiile de criză prelungită. Curtea a analizat modul în care Comisia a optimizat raportul costuri-beneficii și modul în care aceasta s-a asigurat de caracterul rezonabil al costurilor aferente proiectelor. Acolo unde s-a considerat relevant, au fost comparate costurile unor activități similare din cadrul diferitor proiecte din eșantionul Curții. De asemenea, Curtea a examinat dacă proiectele continuau să aducă beneficii pentru copii și după încheierea lor, dacă acestea au redus dependența beneficiarilor de asistența în numerar și dacă erau corelate cu un ajutor umanitar derulat pe termen mai lung.

43

Figura 7 sintetizează constatările rezultate din examinarea de către Curte a proiectelor eșantionate din punctul de vedere al duratei, al analizei costurilor și al sustenabilității acestora.

Majoritatea proiectelor din eșantionul Curții aveau o durată cuprinsă între 10 și 12 luni, care nu era suficientă pentru a răspunde nevoilor pe termen lung în materie de educație în situații de criză prelungită

44

În pofida angajamentului său pentru o finanțare multianuală în domeniul umanitar și în pofida faptului că nevoile în materie de educație se întind adesea pe termen mediu-lung în situații de criză prelungită, Comisia alocă fonduri regiunilor și țărilor pe bază anuală, printr-o decizie anuală la nivel mondial. În urma deciziei din 2019, a fost alocat un cuantum total de 1,5 miliarde de euro, care includea:

1. 260 de milioane pentru criza siriană (Siria, Liban, Iordania și Egipt), din care 16,5 milioane (6 %) pentru educație;
2. 113 milioane pentru Cornul Africii (Djibouti, Etiopia, Kenya, Somalia și Uganda), din care 22,5 milioane de euro (20 %) pentru educație.

45

Pasul următor constă în elaborarea planurilor umanitare anuale de punere în aplicare, care definesc răspunsul prevăzut de ECHO pentru o anumită criză sau regiune. De exemplu, există astfel de planuri pentru criza siriană și pentru Cornul Africii.

46

Instrumentele utilizate de ECHO sunt concepute pentru a răspunde la situațiile de criză. În prezent, pe baza unui singur plan umanitar de punere în aplicare, ECHO poate finanța proiecte în domeniul educației în situații de urgență și de criză prelungită pentru o perioadă de maximum 24 de luni. Finanțarea aceluiași proiect poate fi continuată după această perioadă de 24 de luni pe baza unui plan ulterior, însă decizia aferentă nu poate fi adoptată decât mai târziu, și nu la momentul la care proiectul a fost inițial selectat. Acest ciclu de programare permite flexibilitatea necesară pentru a se răspunde la situații de urgență, însă restrânge numărul de proiecte pe termen mai lung care sunt finanțate.

47

Regulamentul privind ajutorul umanitar¹⁵ nu impune nicio o limită de durată în ceea ce privește finanțarea acordată de ECHO. Limitele stabilite în deciziile de la nivel mondial sau în planurile umanitare de punere în aplicare sunt rezultatul unui proces decizional intern (a se vedea figura 8). Din punct de vedere normativ, ECHO ar putea finanța proiecte mai lungi legate de educația în situații de urgență și de criză prelungită pe baza unui singur plan umanitar de punere în aplicare.

48

Eșantionul Curții conținea 11 proiecte, dintre care șapte implementate în Iordania și patru implementate în Uganda. Durata planificată inițial pentru nouă dintre cele 11 proiecte era de cel mult 12 luni. Durata inițială medie a proiectelor în ambele țări era de 13 luni. În Uganda, aceasta a crescut la 21 de luni după prelungirea proiectelor (a se vedea figura 9). În ambele țări, este vorba de situații de criză prelungită. Criza siriană s-a declanșat în 2012 și, din 2016, Uganda continuă să primească un număr important de refugiați. Proiectele auditate de Curte au fost implementate între 2017 și 2019.

49

Practica de a finanța proiecte pe o durată de un an nu concordă cu angajamentul asumat în „Marea înțelegere” de a intensifica planificarea multianuală. Mai mult, angajamentul ECHO de a aloca 10 % din ajutorul umanitar în scopul educației (a se vedea punctul 10) însemna că era disponibilă finanțare pe un termen mai lung. Proiectele cu o durată de un an nu acoperă nevoile multianuale de educație ale copiilor aflați în situații de criză prelungită. Acest lucru este demonstrat de faptul că mai multe dintre aceste proiecte au continuat să fie finanțate de ECHO pentru mai mulți ani suplimentari. O evaluare recentă a ajutorului umanitar al UE a arătat că ciclul de finanțare anual urmat de ECHO presupunea costuri de gestiune ridicate, în evaluarea respectivă recomandându-se ca ECHO să pună în aplicare o programare multianuală acolo unde este posibil¹⁶.

50

Finanțarea acțiunilor pe o durată de un an duce la creșterea sarcinii administrative atât a ECHO, cât și, în special, a partenerului de punere în aplicare. ECHO trebuie să evalueze un număr mai mare de propuneri, iar partenerul trebuie să pregătească propunerile și să solicite aprobare din partea ministerului educației (a se vedea tabelul 4). Proiectele cu o durată de un an pot împiedica încheierea unor contracte de muncă pe perioade mai lungi și pot duce la o rotație mai mare a personalului¹⁷. O finanțare multianuală a ajutorului umanitar poate reduce costurile de gestiune¹⁸. Mai mult, în Iordania, partenerii trebuie să solicite aprobare din partea ministerului educației pentru fiecare proiect în parte. Acest proces poate dura între trei și cinci luni, ceea ce poate avea un impact semnificativ asupra unui proiect cu o durată de 12 luni.

51

Un alt dezavantaj al finanțării pe termen scurt este timpul redus care rămâne pentru furnizarea unui răspuns de calitate. Timpul necesar abordării chestiunilor legate de gen și livrării unor soluții mai sustenabile este mai scurt. Raportul din 2019 privind „Marea înțelegere” (The Grand Bargain: Three years on: Multi-year humanitarian financing) a arătat că finanțarea multianuală nu numai că diminua sarcina administrativă ocazionată de ajutorul umanitar, dar și îmbunătățea eficiența și eficacitatea acestuia. Toți partenerii de punere în aplicare care au lucrat la proiectele eșantionate de Curte au declarat că o durată mai lungă de un an a acestora ar răspunde mai bine nevoilor în materie de educație ale copiilor aflați în situații de criză prelungită. Aceștia pledau pentru proiecte cu o durată cuprinsă între doi și cinci ani pentru contextul din Iordania și din Uganda, pentru a permite o mai bună planificare, care ar duce la un răspuns de o calitate mai bună.

ECHO nu a analizat în mod suficient costurile proiectelor

52

ECHO stabilește principii generale pentru selectarea proiectelor în planurile umanitare de punere în aplicare (a se vedea punctul 45). Aceste planuri oferă partenerilor informații cu privire la cuantumul finanțării puse la dispoziție de ECHO, la tipul de acțiuni pe care ECHO le va finanța și cu privire la modul în care ECHO va evalua propunerile partenerilor. Partenerii își concep proiectele în concordanță cu principiile generale specificate în planurile respective și le propun spre finanțare în atenția ECHO.

53

Verificarea standard de către ECHO a adecvării partenerilor și a eligibilității costurilor poate furniza o anumită asigurare cu privire la caracterul rezonabil al costurilor. Înainte de semnarea unui acord-cadru de parteneriat, ECHO desfășoară o evaluare ex ante a adecvării partenerului. Partenerii trebuie să treacă cu succes de această evaluare a capacității lor tehnice și logistice. Deși, în acest fel, se obține o anumită asigurare cu privire la procedurile partenerilor, nu există nicio garanție referitor la competitivitatea costurilor specificate în propunerile lor de proiecte. De asemenea, ECHO verifică în mod sistematic eligibilitatea costurilor suportate în cadrul proiectelor, ceea ce poate duce la economii în materie de costuri. De exemplu, în Uganda, acest tip de verificare a dus la eliminarea din bugetul unui proiect a sumei de 37 000 de euro destinată achiziționării unui vehicul Land Cruiser (proiectul 10).

54

Totodată, ECHO procedează la o anumită analiză a raportului cost-eficacitate pentru a obține o asigurare cu privire la caracterul competitiv și rezonabil al costurilor propuse. Proiectul 7 din eșantionul Curții, care a fost implementat în Iordania, oferă un bun exemplu al modului în care analiza costurilor poate contribui la optimizarea raportului cost-eficacitate. În opinia ECHO, costul per beneficiar specificat în propunerea de proiect era prea ridicat (2 700 de euro per copil). Suma a fost redusă la 1 700 de euro per copil, ceea ce a îmbunătățit eficiența proiectului. Acest tip de analiză a costurilor poate reduce, de asemenea, riscul de fraudă, întrucât rate neobișnuite ale costurilor sau modificări anormale pe parcurs pot fi indicii ale unei activități neconforme.

55

Totuși, Curtea a identificat deficiențe în analiza costurilor realizată pentru cele 11 proiecte eșantionate. ECHO nu a asigurat o consecvență în analiza pe care a realizat-o cu privire la costurile propunerilor de proiecte. Analiza costurilor era limitată și ECHO nu a utilizat-o în mod suficient pentru a spori eficiența proiectelor (a se vedea caseta 4).

56

Începând din decembrie 2018, la selectarea propunerilor de proiecte, ECHO acorda următoarele ratinguri pentru raportul cost-eficacitate: „scăzut”, „mediu” sau „ridicat”. Nu există însă orientări în legătură cu criteriile de acordare a ratingului și nici în legătură cu tipul de analiză a costurilor necesară pentru efectuarea evaluării. Eșantionul Curții a inclus trei proiecte din 2019 (proiectele 3, 6 și 7), toate implementate în Iordania, pentru care ECHO a aplicat această abordare. Ratingul acordat de ECHO pentru raportul cost-eficacitate al tuturor celor trei proiecte a fost „mediu”. Cu toate acestea, chiar și în cazul proiectului 7 pe care ECHO îl considerase prea costisitor (a se vedea punctul 54), nu se realizase nicio comparație cu costurile unitare ale altor proiecte similare.

57

Compararea costurilor cu un proiect similar poate contribui la identificarea posibilităților de îmbunătățire a raportului cost-eficacitate nu numai în etapa de planificare a proiectelor, ci și în cursul implementării lor. Or, în cursul monitorizării proiectelor, ECHO nu a analizat costurile acestora.

58

Curtea a identificat două tipuri de analiză pe care ECHO le-ar fi putut realiza în etapele de planificare și de implementare a proiectelor pentru a identifica posibilitățile de ameliorare a raportului cost-eficacitate al acestora:

1. compararea costurilor activităților cu cele dintr-un proiect similar sau din faze anterioare ale aceluiași proiect (a se vedea caseta 5);
2. compararea proporției de bunuri și servicii primite de beneficiari cu proporția din proiecte similare sau din faze anterioare ale aceluiași proiect (a se vede caseta 6).

Multe activități au continuat să aducă beneficii pentru copii după încheierea proiectelor, însă proiectele de asistență în numerar au avut o contribuție minoră la reducerea dependenței beneficiarilor

59

Proiectele au permis desfășurarea unei game de activități care au continuat să aducă beneficii pentru copii după încheierea proiectelor. Aceste activități includ:

1. sprijin pentru educație formală sau furnizarea de servicii de educație accelerată;
2. instruirea profesorilor în ceea ce privește educația incluzivă, educația accelerată, abilitățile psihosociale sau abilitățile de viață, cu scopul de a spori nivelul lor de cunoștințe și de a ameliora mediul educațional;
3. construcția de școli, de centre de formare, de latrine sau de locuințe pentru profesori;
4. furnizarea de echipamente pentru copiii cu dizabilități;
5. furnizarea de ghiozdane și de uniforme;
6. sprijin psihosocial pentru îmbunătățirea bunăstării psihosociale;
7. sensibilizarea diferitor părți interesate și consolidarea capacităților acestora cu scopul de a crea un mediu educațional mai favorabil și cu un nivel mai mare de susținere;
8. elaborarea unei politici la nivel național în ceea ce privește educația incluzivă și promovarea adoptării acesteia în sistemul de învățământ.

60

Multe dintre aceste activități sunt asociate, de regulă, ajutorului pentru dezvoltare. De fapt, DEVCO și Fondul fiduciar de urgență pentru Africa au finanțat de asemenea construcția de săli de clasă și formări oferite profesorilor în legătură cu programele de educație accelerată în Uganda. Proiectele derulate de DEVCO și de Fondul fiduciar de urgență pentru Africa aveau însă o durată de patru ani, în timp ce proiectele derulate de ECHO erau mai scurte și trebuiau prelungite pentru a-și îndeplini obiectivele.

61

Au existat unele exemple în care ajutorul umanitar al UE a fost direct corelat cu ajutorul pentru dezvoltare acordat de UE. De exemplu, ECHO a finanțat proiecte de construcție a unor școli în Uganda, iar ulterior, prin intermediul unor proiecte finanțate de Education Cannot Wait, au fost plătite remunerațiile profesorilor și s-a achiziționat mobilă. O parte dintre participanții la programe de educație accelerată care au fost sprijiniți printr-un proiect finanțat de ECHO în Uganda (proiectul 8) s-au înscris ulterior la cursuri de formare profesională finanțate prin Fondul fiduciar de urgență pentru Africa.

62

Totuși, ECHO a ratat unele oportunități de a consolida și mai mult legătura cu ajutorul pentru dezvoltare.

1. Un partener a oferit cursuri de învățare accelerată (finanțate prin Fondul fiduciar de urgență pentru Africa) și sprijin psihosocial pentru copii din clasele primare (finanțat de ECHO) în același loc în unele cazuri. Totodată, partenerul a implementat acțiuni legate de subzistență menite să ofere beneficiarilor un mijloc de trai, finanțate de Fondul fiduciar de urgență pentru Africa, în zone diferite ale taberelor, ratând oportunitatea de a pune în aplicare conexiunea dorită de UE între ajutorul umanitar și ajutorul pentru dezvoltare, și anume abordarea de tip „nexus”. În raportul final al ECHO referitor la acest proiect, se afirmă că acesta ar fi trebuit să creeze legături strategice cu inițiative de dezvoltare pe termen mai lung (cum ar fi programul din cadrul Fondului fiduciar de urgență pentru Africa) pentru a-și spori eficacitatea (proiectul 11).
2. Analiza ECHO a raportului final elaborat pentru un proiect implementat în Uganda a arătat că partenerul nu a valorificat în mod suficient posibilitățile de corelare a acțiunii cu acțiuni de dezvoltare care se întind pe un orizont de timp mai lung (proiectul 10).
3. În evaluarea pe care a realizat-o cu privire la propunerea aferentă unui proiect din 2018 din Iordania, ECHO a considerat că proiectul nu susținea într-o manieră suficientă strategii pe termen lung vizând reducerea nevoilor umanitare. Singura sugestie era ca alți donatori să finanțeze activități, lucru care nu s-a întâmplat (proiectul 5).
4. Rapoartele de monitorizare ale ECHO privind un alt proiect din Iordania notau că proiectul nu a profitat suficient de posibilitățile de a susține strategii pe termen lung pentru a reduce nevoile umanitare și vulnerabilitățile subiacente (în special în tabăra de la Azraq) (proiectul 4).
5. În urma unui studiu realizat pentru a urmări evoluția a 2 971 de elevi care au participat la un program de educație accelerată în Uganda în 2018, s-a constatat că 2 015 (68 %) nu frecventau nicio școală și doar 956 (32 %) au reușit să integreze o școală primară, o școală secundară sau o formă de învățământ profesional. Raportul sublinia necesitatea creșterii investițiilor și a sprijinului pentru a ajuta copiii să continue către oportunități ulterioare programelor de educație accelerată (proiectul 8).

63

Planurile umanitare de punere în aplicare fac apel la acțiuni care să fie corelate cu programe pe termen mai lung în vederea unui nivel mai mare de sustenabilitate. De exemplu, anexa tehnică la planul umanitar de punere în aplicare pe 2018 privind criza regională din Siria cerea ca acțiunile în materie de educație să asigure continuitatea învățării printr-o planificare adecvată, inclusiv strategii de ieșire și tranziția către ajutor pentru dezvoltare. Cu toate acestea, ECHO a depus puține eforturi pentru a reduce dependența beneficiarilor de asistența în numerar, aceasta fiind activitatea principală în cinci proiecte din eșantionul Curții (patru în Iordania și unul în Uganda, a se vedea anexa I). Obiectivul asistenței în numerar era de a facilita accesul copiilor la educație. Cu toate acestea, după încheierea proiectelor, furnizarea de numerar era încă necesară astfel încât copiii să poată continua să meargă la școală. De exemplu, proiectele 1, 2 și 3 din eșantionul Curții au acordat sprijin pentru aceiași 700 de copii din Iordania în 2017, 2018 și 2019. Cei 1 290 de beneficiari ai proiectului 7 din Iordania primiseră sprijin și în faza anterioară.

64

Unul dintre motivele pentru care aceste proiecte aveau nevoie de finanțare repetată era că ele nu dispuneau de strategii de ieșire cu legături către programe mai sustenabile. Proiectele nu au reușit să direcționeze beneficiarii către soluții de subzistență, astfel încât să le reducă dependența de asistența în numerar. Evaluarea ECHO a raportului final privind proiectul 2 din Iordania din 2018 a constatat că partenerul tot nu menționa o posibilă strategie de ieșire din asistența în numerar, de care depindeau cele mai vulnerabile familii, cum ar fi gospodăriile conduse de femei. Evaluarea ECHO a propunerii aferente proiectului 3 din 2019, propunere prezentată de același partener ca în cazul proiectului 2, a constatat că partenerul nu a demonstrat posibilitatea unor căi de tranziție suficiente către acțiuni de ajutor pentru dezvoltare în viitor.

65

Două proiecte de asistență în numerar din 2019 aveau stabilite ținte pentru tranziția beneficiarilor către soluții de subzistență. Ținta urmărită de proiectul 3 din Iordania era ca 8 % din beneficiari să treacă la soluții de subzistență mai sustenabile până la încheierea proiectului, astfel încât să nu mai aibă nevoie de asistență în numerar. Proiectul 7 din Iordania avea stabilită o țintă de 5 % (mai exact, 65 din 1 290 de beneficiari). Aceste ținte erau modeste și însemnau că peste 90 % dintre beneficiarii ambelor proiecte urmau să rămână dependenți de asistența în numerar. În cadrul monitorizării de către ECHO a proiectului 7 din Iordania, s-a constatat că o parte dintre copii au continuat să muncească chiar dacă primeau asistență în numerar, din cauza lipsei de posibilități de trai și de resurse financiare în cadrul familiilor. Celelalte trei proiecte de asistență în numerar (proiectele 1, 2 și 8) nu aveau stabilită nicio țintă în ceea ce privește soluțiile de subzistență.

66

Unul dintre criteriile indicatorului de reziliență al ECHO evaluează măsura în care proiectele valorifică oportunitățile de a sprijini strategii pe termen lung pentru a reduce nevoile umanitare. ECHO a constatat că majoritatea proiectelor nu îndeplineau într-o manieră suficientă acest criteriu, punctajul final rezultat pentru acest indicator fiind de 1. ECHO nu a atribuit decât câtorva proiecte punctajul maxim de 2 (a se vedea tabelul 5).

Concluzii și recomandări

67

În general, ajutorul UE a venit în sprijinul copiilor în nevoie, iar proiectele au obținut rezultatele scontate. Totuși, nu suficiente fete au beneficiat de acest sprijin. În plus, majoritatea proiectelor din eșantionul Curții au fost prea scurte în raport cu nevoile educaționale ale copiilor, ceea ce le-a diminuat eficiența. Constatările rezultate în urma examinării a 11 proiecte sunt prezentate sintetic în anexa II.

68

Proiectele au fost relevante și bine coordonate, iar Comisia a remediat problemele identificate în cursul vizitelor de monitorizare. Proiectele au obținut cea mai mare parte a rezultatelor lor planificate. Cu toate acestea, Comisia a utilizat într-un mod limitat rezultatele proiectelor sale din cadrul capacității consolidate de răspuns. În plus, sprijinul acordat de Comisie nu a ajuns la un număr suficient de fete, chiar dacă acestea se confruntau cu dezavantaje mai mari. În plus, mai multe dintre proiecte nu au atins obiectivele fixate în ceea ce privește proporția de fete (punctele 18-40).

Recomandarea 1 – Comisia ar trebui să utilizeze în mai mare măsură rezultatele proiectelor din cadrul capacității consolidate de răspuns

Comisia ar trebui să utilizeze într-un mod mai sistematic orientările relevante pentru ajutorul umanitar pentru educație care rezultă din inițiativele finanțate prin fondurile aferente capacității sale consolidate de răspuns.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: ianuarie 2022, pentru proiectele finanțate începând cu această dată.

Recomandarea 2 – Comisia ar trebui să ofere mai mult sprijin pentru fete în cadrul proiectelor educaționale

Comisia ar trebui să ofere mai mult sprijin pentru fete prin:

1. informarea partenerilor, prin intermediul planului umanitar de punere în aplicare, că va acorda prioritate finanțării proiectelor care vizează să sprijin o proporție de 50 % fete, cu excepția cazurilor în care există o justificare în alt sens bazată pe context.
2. includerea unui indicator standard privind ponderea reprezentată de fete în cadrul proiectului;
3. monitorizarea sistematică, în cursul vizitelor sale de monitorizare, a proporției de gen și a sensibilității la dimensiunea de gen în cadrul proiectelor de educație finanțate de UE și luarea măsurilor necesare pentru a contribui la abordarea nevoilor fetelor.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: ianuarie 2022, pentru proiectele finanțate începând cu această dată.

69

Majoritatea proiectelor din eșantionul Curții au avut inițial o durată de 10 până la 12 luni, care nu a fost suficient de lungă pentru a răspunde nevoilor educaționale ale copiilor în situații de criză prelungită. Durata scurtă a sporit sarcina administrativă care revenea partenerilor responsabili de punerea în aplicare, ceea ce a făcut ca furnizarea ajutorului să fie mai puțin eficientă (punctele 41-51).

Recomandarea 3 – Comisia ar trebui să ofere finanțare pe termen mai lung pentru educație în situațiile de criză prelungită

Pentru a răspunde în mod eficient nevoilor educaționale ale copiilor aflați în situații de criză prelungită, Comisia ar trebui:

1. să sprijine proiectele educaționale pentru cel puțin doi ani, cu excepția cazului în care există o justificare bazată pe nevoi sau pe context pentru o perioadă mai scurtă;
2. să definească durata acestor proiecte la începutul acțiunii, pentru a permite materializarea beneficiilor finanțării pe termen mai lung.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: ianuarie 2022, pentru proiectele finanțate începând cu această dată.

70

Comisia nu a analizat în mod suficient costurile proiectelor astfel încât să poată identifica oportunitățile de optimizare a raportului cost-eficacitate. Ea nu a comparat costul activităților sau proporția de bunuri și servicii primite de beneficiari cu proiecte similare sau cu faze anterioare ale aceluiași proiect. Acesta a fost cazul nu doar la selectarea propunerilor de proiecte, ci și la monitorizarea punerii în aplicare a acestora (punctele 52-58).

Recomandarea 4 – Comisia ar trebui să îmbunătățească analiza costurilor atunci când selectează și monitorizează proiectele educaționale

Atunci când analizează bugetele propuse ale proiectelor sau costurile reale, Comisia ar trebui:

1. să compare în mod sistematic costul activităților principale cu cele ale unui proiect similar sau cu cele dintr-o fază anterioară a aceluiași proiect;
2. să compare proporția de bunuri, inclusiv numerarul, și de servicii primite de beneficiari cu proporția din proiecte similare sau dintr-o fază anterioară a aceluiași proiect;
3. să utilizeze rezultatele acestei analize a costurilor la selectarea proiectelor și la modificarea bugetelor lor pentru a îmbunătăți eficiența sau pentru a respinge propunerile ineficiente.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: ianuarie 2022, pentru proiectele finanțate începând cu această dată.

71

Majoritatea proiectelor au continuat să aducă beneficii pentru copii chiar și după încheierea lor. Cu toate acestea, Comisia a depus puține eforturi pentru a reduce dependența beneficiarilor de asistența în numerar acordată prin proiectele educaționale de tip „numerar pentru educație” incluse în eșantionul Curții. Multe dintre aceste proiecte necesitau finanțare repetată, deoarece nu au fost corelate cu programe de ajutor pe termen mai lung și nu au reușit decât într-o foarte mică măsură să direcționeze beneficiarii către soluții de subzistență (punctele 59-66).

Recomandarea 5 – Comisia ar trebui să îmbunătățească sustenabilitatea proiectelor de tip „numerar pentru educație” în situații de criză prelungită

Atunci când finanțează proiecte de tip „numerar pentru educație” în situații de criză prelungită, Comisia ar trebui să consolideze legăturile cu programe de dezvoltare pe termen mai lung și să direcționeze mai multe familii beneficiare către soluții de subzistență.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: ianuarie 2022, pentru proiectele finanțate începând cu această dată.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de doamna Bettina JAKOBSEN, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, la 8 decembrie 2020.

Anexe

Anexa I – Activitățile din cadrul proiectelor

Numărul proiectului	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11
Țara	Iordania	Iordania	Iordania	Iordania	Iordania	Iordania	Iordania	Uganda	Uganda	Uganda	Uganda
Tipul partenerului	ONGI	ONGI	ONGI	ONG	ONGI	ONGI	ONGI	ONGI	ONU	ONG	ONG
Stadiul	închis	închis	în curs*	în curs**	închis	în curs*	în curs*	în curs*	închis	închis	închis
Finanțarea ECHO pentru educație (milioane de euro)	1,7	2,4	1,0	2,0	1,2	1,0	2,3	10,0	1,3	1,5	0,4
Elemente în sprijinul educației formale	X	X	X	X	X	X	X	X		X	X
Educație nonformală (cursuri de recuperare/program de învățare accelerată)	X	X		X				X	X	X	X
Construcție/reabilitare		X						X	X	X
Echipamente și materiale pentru copii					X	X		X		X	X
Numerar pentru educație	X	X	X				X	X
Asistență pentru transportul școlar (numerar, serviciu de însoțire pe drumul către școală)				X	X	X
Sprijin psihosocial pentru copii	X	X		X				X		X	X
Formarea profesorilor/personalului didactic	X	X		X	X	X		X		X	X
Materiale/echipamente didactice				X	X	X		X		X
Sensibilizare/Consolidarea capacităților (la nivelul comunităților)/Promovarea politicilor/Reprezentarea intereselor		X	X		X	X		X	X	X	X

* proiect în desfășurare la 31.5.2020 sau raportul final nu era disponibil la 31.5.2020.
** raportul final disponibil la 31.8.2020.

Anexa II – Sinteza constatărilor privind proiectele incluse în eșantionul Curții

Glosar

Educație accelerată: educație furnizată, într-un interval de timp mai scurt, copiilor și tinerilor a căror educație a fost întreruptă din cauza sărăciei, a marginalizării, a conflictelor sau a crizelor.

Education Cannot Wait (ECW): fond mondial prin care guvernele colaborează cu părți interesate din domeniul ajutorului umanitar și al ajutorului pentru dezvoltare cu scopul de a reacționa cu promptitudine la nevoile în materie de educație ale copiilor și ale tinerilor afectați de crize.

„Marea înțelegere” (The Grand Bargain): un acord între cei mai mari donatori de ajutor umanitar și organizații umanitare, menit să remedieze lipsa de încredere din sector și să sporească eficacitatea și eficiența acțiunilor lor.

Acronime

DEVCO: Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare a Comisiei Europene

ECHO: Direcția Generală Protecție Civilă și Operațiuni Umanitare Europene a Comisiei Europene

EUTF: Fondul fiduciar de urgență pentru Africa al Uniunii Europene

ICNUR: Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați

ILET: Improving Learning Environments Together

ONU: Organizația Națiunilor Unite

WASH: Water, Sanitation and Hygiene assistance

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea de Conturi Europeană selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, evoluțiile viitoare și interesul politic și public.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III – Acțiuni externe, securitate și justiție, condusă de doamna Bettina Jakobsen, membră a Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Hannu Takkula, membru al Curții de Conturi Europene, care a beneficiat de sprijinul unei echipe formate din: Turo Hentilä, șef de cabinet, și Nita Tennilä, atașat în cadrul cabinetului; Sabine Hiernaux‑Fritsch și Alejandro Ballester Gallardo, manageri principali; Helka Nykänen și Mark Marshall, coordonatori; Eva Coria, auditor.

Note

¹ Institutul de Statistică al UNESCO, cifra pentru 2017, http://uis.unesco.org/en/news/new-education-data-sdg-4-and-more#slideoutmenu.

² COM(2018) 304 final din 18 mai 2018: „Comunicare a Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind educația în situații de urgență și de criză prelungită”.

³ Global humanitarian overview 2019, United Nations coordinated support to people affected by disaster and conflict, p. 4.

⁴ Documentul de politică 10 al DG ECHO (martie 2019) referitor la educația în situații de urgență.

⁵ Salvați Copiii (2015), What children tell us they want in times of emergency and crisis? – 16 studii din partea a opt organizații, care acoperă 17 situații diferite de urgență și care dau glas vocilor a 8 749 de copii. Salvați Copiii/Consiliul norvegian pentru refugiați (2014), Hear it from the children: why education in emergencies is critical.

⁶ Salvați Copiii/Consiliul norvegian pentru refugiați (2014), Hear it from the children: why education in emergencies is critical.

⁷ COM(2008) 55 final din 5 februarie 2008: „Copiii ocupă un loc special în acțiunile externe ale Uniunii Europene”; documentul de lucru aferent al serviciilor Comisiei SEC(2008) 135.

⁸ Regulamentul (CE) nr. 1257/96 al Consiliului din 20 iunie 1996.

⁹ Documentul de lucru al serviciilor Comisiei SWD(2013) 290 final: Gender in Humanitarian Aid: Different Needs, Adapted Assistance.

¹⁰ COM(2018) 304 final.

¹¹ COM(2008) 55 final și SEC(2008) 136.

¹² Raportul special nr. 27/2018 al Curții de Conturi Europene: „Instrumentul pentru refugiații din Turcia: un ajutor util, dar sunt necesare îmbunătățiri pentru a optimiza utilizarea fondurilor”.

¹³ Regulamentul (CE) nr. 1257/96 al Consiliului din 20 iunie 1996 privind ajutorul umanitar, cadrul de politică al UE privind educația în situații de urgență și de criză prelungită [COM (2018) 304 final, COM(2008) 55 final și SEC(2008) 136] și Consensul european privind ajutorul umanitar (JO C 25, 30.1.2008, p. 1).

¹⁴ „Marea înțelegere” (The Grand Bargain); articolul 30 din Regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Uniunii (2017) și articolul 33 din Regulamentul financiar din 2018; comunicarea JOIN/2017/021 final din 7 iunie 2017, intitulată „O abordare strategică privind reziliența în cadrul acțiunii externe a UE”.

¹⁵ Regulamentul (CE) nr. 1257/96 al Consiliului din 20 iunie 1996 privind ajutorul umanitar.

¹⁶ Comprehensive evaluation of the European Union humanitarian aid, 2012‑2016, raport final elaborat de International Development Consulting (ICF).

¹⁷ International Rescue Committee: The Grand Bargain: Three years on: Multi-year humanitarian financing.

¹⁸ SWD(2019) 3 final din 10 ianuarie 2019, Comprehensive Evaluation of EU Humanitarian Aid, 2012‑2016; un raport din 2017 al FAO, http://www.fao.org/3/a-i8040e.pdf, p. 15.

¹⁹ Raportul de identificare a proiectului „ Educația în situații de urgență” (mai 2020), disponibil la adresa https://ec.europa.eu/echo/sites/echo-site/files/eie_mapping_report.pdf

²⁰ Overseas Development Institute (2016) „O platformă comună pentru educație în situații de urgență și de criză prelungită: document de analiză.” ODI, Londra.

²¹ „Documentul tematic de politică nr. 10 al DG ECHO. Educația în situații de urgență în cadrul operațiunilor de ajutor umanitar finanțate de UE (iulie 2019), https://ec.europa.eu/echo/files/news/eie_in_humanitarian_assistance.pdf

Calendar

Etapa	Data
Adoptarea planului de audit / Demararea auditului	12.11.2019
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de raport	13.10.2020
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie	8.12.2020
Primirea răspunsurilor oficiale ale Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile lingvistice	14.1.2021

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-5594-3	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/87999	QJ-AB-21-002-RO-N
HTML	ISBN 978-92-847-5571-4	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/35073	QJ-AB-21-002-RO-Q

COPYRIGHT

© Uniunea Europeană, 2021.

Politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare este pusă în aplicare prin Decizia nr. 6-2019 a Curții de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise și reutilizarea documentelor.

Cu excepția cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o mențiune separată indicând drepturile de autor), conținutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deține drepturile de autor face obiectul licenței Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Aceasta înseamnă că reutilizarea este autorizată, sub rezerva menționării adecvate a autorilor și a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul nu poate altera sensul sau mesajul inițial al documentelor. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecințe ale reutilizării.

Este necesar să obțineți drepturi suplimentare în cazul în care un anumit conținut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curții de Conturi Europene, sau în cazul în care conținutul include lucrări ale unor terți. Dacă se obține o astfel de autorizație, ea anulează autorizația de natură generală menționată mai sus și va indica în mod clar eventualele restricții de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conținut pentru care UE nu deține drepturile de autor, poate fi necesar să obțineți o autorizație în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor.

Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile comerciale, desenele și modelele înregistrate, logourile și denumirile înregistrate, sunt excluse din politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare și nu se acordă nicio licență pentru acestea.

Familia site-urilor instituționale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terțe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteți încurajați să verificați politica aplicată de ele în ceea ce privește respectarea vieții private și drepturile de autor.

Utilizarea logoului Curții de Conturi Europene

Logoul Curții de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curții de Conturi Europene.

Contactați UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiți informații despre UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1952 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.