Humanitaire hulp van de EU voor onderwijs: kinderen in nood hebben er baat bij, maar de hulp moet op de langere termijn worden gericht en meer meisjes bereiken

Samenvatting

I

Onderwijs is een prioriteit voor miljoenen niet-schoolgaande kinderen in crisisgebieden. Het biedt hun niet alleen leermogelijkheden, maar vergroot ook hun weerbaarheid. Het helpt ook hen te beschermen en stelt hen in staat de kwaliteiten te ontwikkelen die hun toekomst in positieve zin zullen beïnvloeden.

II

Via het directoraat-generaal Europese Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp (DG ECHO) van de Europese Commissie verstrekt de EU op behoeften gebaseerde humanitaire hulp aan slachtoffers van rampen. Zij streeft ernaar humanitaire operaties te beheren overeenkomstig de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid. Een ander leidend beginsel is gendergelijkheid.

III

De EU heeft onlangs de steun voor onderwijs verhoogd tot 10 % van haar totale begroting voor humanitaire hulp, wat neerkomt op 160 miljoen EUR in 2019. Deze steun heeft tot doel de toegang tot veilig en kwalitatief hoogstaand onderwijs tijdens humanitaire crises te herstellen en te handhaven. Hiermee worden allerlei activiteiten ondersteund, zoals het bouwen of renoveren van klaslokalen, het leveren van lesmaterialen en meubilair, het opleiden van leerkrachten en het helpen van kinderen om terug te keren naar school door gezinnen contant geld te geven en door kinderen te helpen hun achterstand in te lopen door middel van programma’s voor versneld onderwijs.

IV

Het hoofddoel van de controle was na te gaan of de humanitaire hulp van de EU voor onderwijs op doeltreffende wijze ten goede kwam aan kinderen en of deze doelmatig werd verstrekt. De controle had betrekking op projecten in Jordanië en Uganda in de periode 2017‑2019. Het verslag heeft tot doel ertoe bij te dragen dat de Commissie een beter beheer voert op een gebied waarop de financiering de afgelopen jaren gestaag is toegenomen.

V

We constateerden dat de projecten relevant en goed gecoördineerd waren en dat de Commissie de problemen aanpakte die zij tijdens monitoringbezoeken had vastgesteld. De beoogde resultaten van de projecten werden grotendeels behaald. Bij de projecten werd echter slechts in beperkte mate gebruikgemaakt van relevante richtsnoeren die zijn opgesteld in het kader van de versterkte responscapaciteit van DG ECHO, die voorziet in financiering voor partners om methodologieën en richtsnoeren te ontwikkelen, teneinde humanitaire acties doeltreffender te maken.

VI

We constateerden ook dat de projecten niet voldoende op meisjes waren gericht, hoewel zij met grotere nadelen worden geconfronteerd, zoals het risico van een huwelijk op jonge leeftijd. Bovendien werd bij meerdere projecten in de steekproef het streefcijfer voor meisjes niet bereikt.

VII

De meeste projecten in onze steekproef duurden aanvankelijk tien à twaalf maanden. Dit was niet lang genoeg om tegemoet te komen aan de onderwijsbehoeften van kinderen in aanhoudende crises en sommige projecten werden verlengd. Door de korte duur werden de uitvoerende partners ook geconfronteerd met hogere administratieve lasten, waardoor de hulpverlening minder efficiënt werd.

VIII

De Commissie heeft de projectkosten niet voldoende geanalyseerd om na te gaan welke mogelijkheden er zijn om de kosteneffectiviteit te verhogen. Zij heeft de kosten van de activiteiten of het aandeel van de door de begunstigden ontvangen goederen en diensten niet vergeleken met soortgelijke projecten of met voorgaande fasen van hetzelfde project. Dit was niet alleen het geval bij de selectie van projectvoorstellen, maar ook bij de monitoring van de projectuitvoering.

IX

De meeste projecten bleven na afloop voordelen opleveren voor kinderen. DG ECHO heeft echter weinig gedaan om de begunstigden minder afhankelijk te maken van bijstand in contanten bij de projecten in de steekproef waarbij contant geld wordt verstrekt voor onderwijs. Voor veel van deze projecten moest meermaals financiering worden verstrekt omdat deze geen verband hielden met hulpprogramma’s op langere termijn en begunstigden nauwelijks aan bestaansmiddelen hielpen.

X

Op basis van deze conclusies bevelen wij aan dat de Commissie:

• meer gebruikmaakt van de resultaten van projecten in het kader van de versterkte responscapaciteit;
• meer ondersteuning biedt aan meisjes;
• financiering op langere termijn voor onderwijs in aanhoudende crises verstrekt;
• de kostenanalyse verbetert bij de selectie en monitoring van onderwijsprojecten;
• de projecten in het kader waarvan contant geld wordt verstrekt voor onderwijs duurzamer maakt.

Inleiding

Onderwijs is een prioriteit voor miljoenen niet-schoolgaande kinderen in crisisgebieden

01

Naar schatting 64 miljoen kinderen in ontwikkelingslanden gaan niet naar de basisschool¹. De helft van deze niet-schoolgaande kinderen woont in conflictgebieden. Meisjes zijn over het algemeen meer benadeeld omdat zij vaker niet naar school gaan dan jongens in landen die worden getroffen door conflicten².

02

De gemiddelde humanitaire crisis duurt nu meer dan negen jaar. Bijna driekwart van de mensen die in 2018 humanitaire hulp ontvingen, bevond zich in landen die gedurende zeven jaar of langer werden getroffen door een crisis³.

03

Onderwijs in noodsituaties en aanhoudende crises biedt niet alleen leermogelijkheden, maar vergroot ook de weerbaarheid van kinderen. Het kan ook zorgen voor onmiddellijke fysieke bescherming en levensreddende kennis en vaardigheden⁴. Een van de belangrijkste redenen voor het organiseren van educatieve activiteiten in een vroeg stadium bij noodsituaties is het verminderen van de psychosociale impact van trauma’s op kinderen. De ontwrichting en onveiligheid die inherent zijn aan vluchtelingensituaties kunnen de lichamelijke, intellectuele, psychologische, culturele en sociale ontwikkeling van kinderen aantasten. Onderwijs in noodsituaties en aanhoudende crises kan kinderen echter hoop voor de toekomst en een gevoel van normaliteit en veiligheid bieden en ervoor zorgen dat zij basisvaardigheden opdoen⁴.

04

Kinderen die worden getroffen door crises geven aan dat onderwijs belangrijk is⁵. Ouders en gemeenschapsleiders die worden getroffen door conflicten beschouwen het onderwijs van kinderen ook als een van hun belangrijkste prioriteiten en geven hier soms voorrang aan boven andere basisdiensten^6 7.

De Commissie heeft onlangs de steun voor onderwijs verhoogd tot 10 % van haar totale begroting voor humanitaire hulp

05

Via het directoraat-generaal Europese Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp (DG ECHO) verstrekt de EU humanitaire hulp aan degenen die worden getroffen door rampen⁸. DG ECHO grijpt gewoonlijk niet rechtstreeks ter plaatse in. De door DG ECHO gefinancierde humanitaire hulpacties worden uitgevoerd door partnerorganisaties, zoals humanitaire niet-gouvernementele organisaties (ngo’s), internationale organisaties (IO’s) en hulporganisaties van de Verenigde Naties. DG ECHO blijft verantwoordelijk voor de strategie voor en de uitvoering van de humanitaire hulp van de Europese Unie. Het financiert acties die worden voorgesteld door partners en monitort de uitvoering ervan.

06

Overeenkomstig de verordening betreffende humanitaire hulp en het Financieel Reglement moet de Commissie humanitaire operaties beheren volgens de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid. Een ander leidend beginsel voor de humanitaire hulp van de EU is gendergelijkheid⁹.

07

De EU heeft haar beleidskader voor onderwijs in noodsituaties en aanhoudende crises uiteengezet in haar mededeling van mei 2018¹⁰. De EU-lidstaten hebben dit kader goedgekeurd in de conclusies van de Raad van 26 november 2018. Het kader was gericht op vier strategische prioritaire gebieden (zie figuur 1). Voorheen was de steun geregeld bij een mededeling uit 2008 waarin ervoor werd gepleit onderwijs op te nemen in humanitaire hulp¹¹.

08

De Commissie ondersteunt tal van onderwijsactiviteiten. Hierbij gaat het onder meer om het bouwen of renoveren van klaslokalen, accommodatie voor personeel en latrines, het leveren van lesmaterialen en meubilair, het opleiden van leerkrachten, het aanbieden van programma’s voor versneld onderwijs om kinderen te helpen terugkeren naar school, het bewustmaken van ouders van het belang van onderwijs, het geven van contant geld aan gezinnen zodat kinderen naar school kunnen gaan en het bieden van psychosociale ondersteuning aan kinderen.

09

Door middel van zijn financiering in het kader van de versterkte responscapaciteit (Enhanced Response Capacity — ERC) streeft DG ECHO ernaar de humanitaire sector in staat te stellen doeltreffender hulp te bieden. In het kader van de ERC wordt financiering verstrekt voor initiatieven waarbij nieuwe werkmethoden worden ingevoerd en ontwikkeld (bijvoorbeeld methodologieën en richtsnoeren).

10

DG ECHO kent middelen toe aan crises op basis van een kwalitatieve beoordeling van de behoeften. Bij de toewijzing van middelen wordt ook rekening gehouden met factoren zoals de omvang van eerdere toewijzingen, het aantal ter plaatse aanwezige partners, de toegang tot begunstigden en de coördinatie tussen humanitaire partners. Ook wordt rekening gehouden met de verbintenis in de mededeling van mei 2018 om 10 % van de begroting voor humanitaire hulp van de EU te besteden aan onderwijs.

11

DG ECHO was al in 2016 begonnen met het verhogen van de financiering voor onderwijs, toen de uitgaven met 51 miljoen EUR stegen ten opzichte van het voorgaande jaar (zie figuur 2). Overeenkomstig de mededeling van 2018 bleef DG ECHO aanzienlijk meer middelen toewijzen aan onderwijs, te weten 10 % van de begroting voor humanitaire hulp van de EU in 2019.

12

De tien grootste ontvangers van EU-noodhulp voor onderwijs in de periode 2017‑2019 ontvingen in totaal 188 miljoen EUR. De vier grootste ontvangers waren Turkije (84 miljoen EUR), Jordanië (18 miljoen EUR), Syrië (16 miljoen EUR) en Uganda (16 miljoen EUR).

Reikwijdte en aanpak van de controle

13

Bij onze controle werd onderzocht hoe de Commissie haar hogere steunniveau voor onderwijs in noodsituaties en aanhoudende crises had beheerd. In 2019 bereikte de steun van de Commissie voor onderwijs haar streefdoel van 10 % van de totale begroting voor humanitaire hulp van de EU. Onze controle had tot doel ervoor te zorgen dat dit nieuwe financieringsniveau doeltreffend en doelmatig werd gebruikt, en aanbevelingen te doen voor verbeteringen op basis van onze bevindingen.

14

Bij de controle werd de doeltreffendheid en doelmatigheid van de EU-steun voor onderwijs in noodsituaties en aanhoudende crises beoordeeld. Wij stelden de volgende vragen:

• Kwam de humanitaire hulp van de EU op doeltreffende wijze ten goede aan kinderen?
• Heeft de Commissie haar steun doelmatig verstrekt?

15

De controle had betrekking op twee landen, Jordanië en Uganda, wat ons in staat stelde de respons van DG ECHO op aanhoudende crises in twee verschillende contexten te onderzoeken. De EU-vastleggingen voor de financiering van onderwijs in noodsituaties en aanhoudende crises in Jordanië en Uganda van 2017 tot 2019 bedroegen respectievelijk 18 miljoen EUR en 16 miljoen EUR (zie paragraaf 12). Turkije, de grootste ontvanger van EU-financiering voor onderwijs in noodsituaties en aanhoudende crises, viel niet binnen de reikwijdte van onze controle, aangezien de ERK de desbetreffende uitgaven reeds in 2018 heeft gecontroleerd¹².

16

We onderzochten zeven projecten in Jordanië en vier projecten in Uganda die van start gingen in 2017, 2018 en 2019 (zie bijlage I). Wij selecteerden deze landen op basis van het verstrekte bedrag aan EU-financiering voor onderwijs in noodsituaties en aanhoudende crises van 2017 tot 2019. Tot de aanvullende criteria behoorden de noodzaak om verschillende uitvoerende partners te bestrijken en om zowel afgesloten als lopende projecten op te kunnen nemen in de steekproef.

17

We verrichtten onze controle tussen november 2019 en juni 2020. Wegens COVID-19 konden we geen projecten ter plaatse bezoeken. We hebben vraaggesprekken gevoerd met personeel van de Commissie in Brussel voordat de reisbeperkingen werden ingevoerd. Vervolgens hebben wij videoconferenties gehouden met personeel van de Commissie en uitvoerende partners op hun hoofdkwartier en ter plaatse in Jordanië en Uganda. Onze opmerkingen en conclusies zijn daarom gebaseerd op onze beoordeling van documentatie (bijvoorbeeld projectvoorstellen, monitoringverslagen en resultaatindicatoren) en op uitwisselingen met de Commissie en uitvoerende partners.

Opmerkingen

Kinderen in nood hadden baat bij de humanitaire hulp van de EU voor onderwijs, maar deze bereikte minder meisjes dan jongens

18

Om kinderen doeltreffend te helpen, moet de Commissie¹³:

• haar steun inzetten waar deze relevant en het hardst nodig is;
• samenwerken met haar partners en andere humanitaire organisaties ter plaatse;
• projecten monitoren en eventuele belemmeringen voor het behalen van resultaten aanpakken;
• ervoor zorgen dat de geplande output en uitkomsten van projecten worden bereikt en gebruikmaken van de resultaten van projecten in het kader van de versterkte responscapaciteit;
• bij de beoordeling van de behoeften rekening houden met genderkwesties zodat het feit dat meisjes met grotere nadelen worden geconfronteerd, tot uitdrukking komt in het aandeel van meisjes waarop de projecten zijn gericht en die door de projecten worden bereikt.

19

Daarom hebben we onderzocht of de projecten in overeenstemming waren met het beleidskader van de Commissie en op kinderen in nood waren gericht. We hebben onderzocht of de Commissie met andere belanghebbenden heeft samengewerkt om de complementariteit te maximaliseren en of haar projectmonitoring belangrijke problemen aan het licht bracht met het oog op corrigerende maatregelen. Wij beoordeelden of de geplande output en uitkomsten van projecten werden gerealiseerd en of hierbij gebruik werd gemaakt van de richtsnoeren die voortvloeien uit initiatieven die werden gefinancierd in het kader van de versterkte responscapaciteit van DG ECHO. We onderzochten ook of de projecten meisjes voldoende ondersteuning boden.

20

Figuur 3 bevat een samenvatting van de bevindingen van ons onderzoek van de projecten in de steekproef ten tijde van onze controle met betrekking tot de relevantie, coördinatie, monitoring en resultaten daarvan en de ondersteuning van meisjes daardoor.

Projecten waren relevant

21

We constateerden dat alle projecten in onze steekproef in overeenstemming waren met het relevante beleidskader. Bijlage I bevat een lijst van de verschillende activiteiten die werden uitgevoerd in het kader van de projecten. DG ECHO heeft de reikwijdte en omvang van zijn steun voor onderwijs echter aanzienlijk vergroot (zie figuur 2) voordat het beleidskader in 2018 werd ontwikkeld. Dit droeg bij tot een gebrek aan continuïteit in de financiering van de Commissie voor een project in onze steekproef. In het kader van project 9 werd steun verleend voor de ontwikkeling van jonge kinderen in Uganda in 2017 en 2018; dit maakte geen deel uit van het nationale responsplan voor onderwijs. DG ECHO heeft de steun stopgezet na de mededeling van mei 2018, die meer gericht was op basisonderwijs en programma’s voor versneld onderwijs.

22

Voor onze steekproef van projecten stelden we vast dat de Commissie en haar partners behoeftenanalyses uitvoerden aan de hand van een participatieve aanpak met lokale bewoners. Zo werden focusgroepsgesprekken gevoerd met leerkrachten, ouders en kinderen om na te gaan met welke specifieke uitdagingen zij werden geconfronteerd en wat hun standpunten zijn over relevante projectinhoud. Deze informatie werd vervolgens gebruikt bij de planning van het project.

23

Bij de behoeftenanalyses werd ook rekening gehouden met kwesties in verband met kinderbescherming. Zo omvatte project 4 in Jordanië een dienst waarbij kinderen werden begeleid tot aan de schoolpoort, aangezien uit een focusgroepsgesprek naar voren kwam dat de veiligheid op weg naar school een van de redenen was waarom kinderen niet naar school gingen. In het kader van project 2 werden lerarenopleidingen georganiseerd om pesten aan te pakken nadat dit tijdens een focusgroepsgesprek naar voren kwam als een probleem.

De projecten werden goed gecoördineerd

24

De snelle stijging van de financiering van DG ECHO voor onderwijs van 12 miljoen EUR in 2015 tot 166 miljoen EUR in 2019 betekende dat een goede coördinatie bijzonder belangrijk was om voor complementariteit te zorgen en overlappingen te voorkomen. De uitvoerende partners van DG ECHO namen deel aan de clusters of werkgroepen van de onderwijssector in Jordanië en Uganda. Deze hadden tot doel voor een goede coördinatie te zorgen tussen alle actoren in het kader van onderwijs in noodsituaties en aanhoudende crises (zie tekstvak 1).

25

Hoewel de coördinatie over het algemeen goed werkte, troffen we enkele voorbeelden van een gebrek aan complementariteit aan:

1. project 8 in Uganda kende een lager inschrijvingscijfer dan werd voorzien voor het programma voor versneld onderwijs (Accelerated Education Programme — AEP). Dit was deels toe te schrijven aan het feit dat andere organisaties hun AEP’s opschaalden. Zo heeft het directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling (DG DEVCO) van de Europese Commissie ook versneld onderwijs gefinancierd via het noodtrustfonds van de Europese Unie voor Afrika (EUTF). Er ontstonden zelfs spanningen omdat AEP-centra meer steun ontvingen dan basisscholen. Het verschil in steun was zo groot dat uit een studie van de overstapmogelijkheden voor AEP-leerlingen in Uganda bleek dat geen van de bevraagde kinderen wilde overstappen naar de officiële reguliere basisschool.
2. In Uganda was er een gebrek aan complementariteit tussen een basisschool die werd ondersteund in het kader van project 8 in onze steekproef en een nabijgelegen project voor water, sanitaire voorzieningen en hygiëne (WASH) dat niet werd gefinancierd door DG ECHO. Als gevolg daarvan was de school aanvankelijk niet aangesloten op een waterbron van de WASH-partner.

DG ECHO monitorde projecten en pakte geconstateerde problemen aan

26

De functionarissen ter plaatse van DG ECHO leggen monitoringbezoeken af aan projecten. Zij rapporteren de resultaten van deze bezoeken, met inbegrip van eventuele geconstateerde problemen, aan hun partners met het oog op corrigerende maatregelen. Enkele voorbeelden:

1. Dankzij de monitoring door DG ECHO van project 8 op een basisschool in Uganda kwam het gebrek aan onderlinge coördinatie met WASH-partners aan het licht (zie paragraaf 25). Na het monitoringbezoek dat acht maanden na de start van het project plaatsvond, werd het probleem aangepakt en werd de school aangesloten op de watervoorziening.
2. De monitoring door DG ECHO van een project voor de ontwikkeling van jonge kinderen in Uganda (project 9) wees uit dat ouders toga’s moesten kopen voor een overgangsceremonie voor hun kinderen om het vereiste certificaat te krijgen voor de inschrijving van hun kind op de basisschool. Na het monitoringbezoek werd deze praktijk stopgezet, aangezien de Ugandese onderwijsautoriteiten immers geen certificaat vereisten als voorwaarde voor inschrijving op de basisschool.

27

DG ECHO stelde de partners echter niet systematisch schriftelijk in kennis van de bevindingen van monitoringbezoeken. Zo heeft DG ECHO in oktober 2018 een monitoringbezoek afgelegd aan een project in Jordanië (project 5). Het DG deelde zijn bevindingen mondeling mee aan de partner en niet schriftelijk, en verzocht daarbij ook om schriftelijk of visueel communicatiemateriaal. De partner had het verzoek verkeerd begrepen en heeft pas in de tweede fase van het project, zeven maanden later, voor het communicatiemateriaal gezorgd (project 6). We troffen ook enkele tekortkomingen aan met betrekking tot de monitoring van kosten (zie paragraaf 57) en het aandeel van meisjes dat werd bereikt in verhouding tot het streefdoel (zie paragraaf 38).

De beoogde resultaten van de projecten werden behaald

28

DG ECHO gebruikt twee soorten indicatoren om de projectresultaten te meten. De resultaatindicatoren meten de projectoutput (d.w.z. in het kader van het project geleverde producten en diensten, zoals gebouwde klaslokalen, verstrekte opleidingscursussen of geleverde uitrusting). Indicatoren inzake een specifieke doelstelling meten de uitkomsten (d.w.z. de verbetering van de situatie van de begunstigden, zoals toegang tot leermogelijkheden, meer kennis of meer welzijnsgevoel).

29

Onze steekproef bevatte zes afgesloten projecten (zie bijlage I). Voor deze projecten werden in totaal 30 resultaatindicatoren vastgesteld. Voor 27 van deze indicatoren (90 %) realiseerden de projecten 100 % of meer van de beoogde output (zie figuur 4).

30

We troffen een voorbeeld aan waarbij de output het streefdoel overschreed, maar niet werd gebruikt zoals beoogd. In het kader van project 10 in Uganda werden klaslokalen voor basisscholen gebouwd op twee locaties: Bidibidi, een bestaande nederzetting, en Omugo, dat een grote toestroom van vluchtelingen verwachtte. De verwachte 40 000 vluchtelingen kwamen echter niet in Omugo aan, en aan het einde van het project in maart 2018 waren slechts drie van de vijf gebouwde scholen op die locatie operationeel zoals beoogd. Van de twee overige scholen bleef er één leeg tot het nieuwe schooljaar in 2019, en de andere werd gebruikt als middelbare school door een project dat wordt gefinancierd door “Education Cannot Wait”.

31

Hoewel de meting van de output relatief eenvoudig is (bijv. aantal gebouwde klaslokalen of aantal opgeleide leerkrachten), is het lastiger om de veranderingen in het leven van de begunstigden, de uitkomst van het project, te meten. De projecten in onze steekproef bevatten echter enkele goede voorbeelden van de wijze waarop dit werd uitgevoerd (zie tekstvak 2).

32

Voor de afgesloten projecten in onze steekproef waren elf indicatoren inzake een specifieke doelstelling vastgesteld. Deze indicatoren meten uitkomsten zoals het percentage jongens en meisjes in de schoolgaande leeftijd die ononderbroken toegang hebben tot kwalitatief hoogwaardige en beschermende leermogelijkheden (projecten 1, 2, 10 en 11) of het percentage kinderen met een handicap die blijk geven van verbeterd psychosociaal welzijn dankzij projectinterventies (project 5). Voor negen van deze indicatoren (82 %) bereikten de projecten 100 % of meer van de beoogde uitkomsten (zie figuur 5).

33

Het versterken van systemen en partnerschappen was een van de vier strategische prioriteiten van de Commissie in haar beleidskader van 2018 (zie paragraaf 07). In het kader van de versterkte responscapaciteit van DG ECHO werden twee projecten gefinancierd die relevant waren voor onderwijs in aanhoudende crises in de periode 2018‑2019:

1. het project “Improving Learning Environments Together (ILET)” (0,6 miljoen EUR), dat was gericht op het aanpakken van de uitdagingen in verband met het meten van de kwaliteit van onderwijs in noodsituaties en aanhoudende crises. In het kader van het project werd een methode ontwikkeld om mensen aan te leren hoe ze gegevens moeten verzamelen, analyseren en gebruiken om de werking van scholen te verbeteren. In mei 2018 werd een verslag gepubliceerd met een overzicht van de projectresultaten;
2. het project “Strengthening Coordination in Education in Emergencies” (1 miljoen EUR), dat tot doel had een beter inzicht in bijstand in de vorm van contanten of vouchers te verkrijgen om een systematischer gebruik van contant geld in het onderwijs mogelijk te maken. Naar aanleiding van het project werden in februari 2019 richtsnoeren gepubliceerd met een beschrijving van de belangrijkste elementen waarmee rekening moet worden gehouden in de verschillende fasen van een project voor bijstand in contanten.

34

De resultaten van onze analyse worden weergegeven in tabel 2. We constateerden dat DG ECHO weinig gebruik heeft gemaakt van de resultaten van projecten in het kader van de versterkte responscapaciteit, hoewel dit een strategische prioriteit was:

1. Het ILET-project was volledig relevant voor vijf projecten en gedeeltelijk relevant voor twee projecten. Deze projecten hadden tot doel toegang tot kwalitatief hoogwaardig onderwijs te bieden en werden uitgevoerd op een moment dat de resultaten van het ILET-project beschikbaar waren. Er werd echter bij slechts één project daadwerkelijk gebruikgemaakt van de resultaten van het ILET-project om de kwaliteit te meten (project 8).
2. De ERC-richtsnoeren inzake bijstand in contanten waren relevant en beschikbaar voor vier van de projecten in onze steekproef. Bij geen van deze projecten werd specifiek verwezen naar de ERC-richtsnoeren, maar in de praktijk werd wel een aanpak gehanteerd die vergelijkbaar was met de richtsnoeren (projecten 3, 6, 7 en 8).

De projecten bereikten minder meisjes dan jongens

35

In het beleidskader van DG ECHO wordt benadrukt dat noodsituaties en aanhoudende crises een onevenredig effect op het onderwijs van meisjes hebben. Dit werd bevestigd door de behoeftenanalyse van sommige projecten in onze steekproef. Enkele voorbeelden:

1. in het kader van project 6 in Jordanië werden kinderen met een handicap ondersteund en werd geconstateerd dat voornamelijk meisjes worden geconfronteerd met obstakels bij de toegang tot onderwijs (bijv. vanwege stigmatisering, intimidatie en mishandeling door leerkrachten);
2. uit de behoeftenanalyses voor drie projecten voor bijstand in contanten in Jordanië (projecten 1-3) bleek dat er een risico bestaat dat meisjes voortijdig stoppen met school om op jonge leeftijd te huwen, een manier om te proberen een crisis het hoofd te bieden met onomkeerbare gevolgen voor het leven van meisjes;
3. uit de behoeftenanalyse voor een project in 2018 in Uganda bleek dat er in de eerste jaren van de basisschool sprake was van gelijke vertegenwoordiging van meisjes en jongens, maar dat in de loop der jaren meer meisjes voortijdig stopten (project 8);
4. bij de beoordeling van het voorstel voor een project in vluchtelingenkampen in Jordanië merkte DG ECHO op dat meisjes het risico liepen voortijdig te stoppen met school, huishoudelijk werk te moeten verrichten en het slachtoffer te worden van geweld en een huwelijk op jonge leeftijd (project 4).

36

Er waren enkele activiteiten in het kader van projecten die specifiek bedoeld waren voor vrouwen en meisjes en gericht waren op belemmeringen waarmee kwetsbare groepen, zoals kindmoeders, worden geconfronteerd (zie tekstvak 3).

37

Het aandeel van meisjes waarop sommige projecten in onze steekproef waren gericht, weerspiegelde echter niet het feit dat zij met grotere nadelen worden geconfronteerd (zie paragraaf 35). Zo is het moeilijk om een einde te maken aan huwelijken op jonge leeftijd en daarom zijn preventieve maatregelen bijzonder relevant. Desondanks bestond de doelgroep van acht van de elf projecten in onze steekproef voor 50 % uit meisjes. Van de overige drie projecten bestond de doelgroep van één ervan voor 60 % uit meisjes vanwege hun kwetsbaardere situatie (project 4). In de doelgroep van de andere twee projecten in onze steekproef waren meisjes nog minder vertegenwoordigd. Het ene project, in Jordanië, had een streefcijfer van slechts 40 % meisjes (project 3), terwijl het andere, in Uganda, een streefcijfer van 44 % meisjes had (project 11). Het streefcijfer van 40 % voor project 3 was lager dan het streefcijfer van 50 % in de twee voorgaande fasen (projecten 1 en 2). Een streefcijfer van 40 % was niet in overeenstemming met de beleidstoezeggingen van DG ECHO, noch met de eigen behoeftenanalyse van de partner, waarin werd aanbevolen meer kwetsbare meisjes te ondersteunen, met name meisjes die het risico lopen op een huwelijk op jonge leeftijd.

38

Hoewel er streefcijfers waren vastgesteld voor het aandeel van meisjes, werden deze niet opgenomen in de formele projectindicatoren (zie paragraaf 29). Bovendien zijn bij verschillende door DG ECHO gefinancierde acties deze streefcijfers niet bereikt. Figuur 6 toont het streefpercentage voor meisjes voor de projecten in onze steekproef in vergelijking met het daadwerkelijk behaalde percentage. Zo hadden nog eens 132 meisjes kunnen worden ondersteund met project 1 indien het streefcijfer was gehaald.

39

DG ECHO beschikt over een instrument, de gender- en leeftijdsmarker, om na te gaan in hoeverre genderoverwegingen worden geïntegreerd in humanitaire acties. Doel van de marker is de kwaliteit van humanitaire hulpacties te verbeteren. DG ECHO kent een score van 0, 1 of 2 toe in de ontwerpfase, de tussenfase en de fase van het eindverslag van een actie, afhankelijk van het aantal gendergerelateerde criteria waaraan de actie voldoet. De vier criteria zijn: behoeftenanalyse en verslaglegging per geslacht; negatieve effecten op gendergroepen voorkomen en beperken; deelname van gendergroepen aan het ontwerp/de uitvoering, en aanpassing van de actie aan de behoeften van gendergroepen.

40

Hoewel verschillende projecten in onze steekproef onvoldoende op meisjes waren gericht of niet genoeg meisjes hadden bereikt, had dit geen invloed op hun score, aangezien het genderaandeel geen specifiek criterium was. DG ECHO kende de maximumscore van 2 toe aan zeven van de elf projecten in onze steekproef. De maximumscore mag alleen worden toegekend als een project aan alle vier criteria voldoet (zie tabel 3). Zelfs wanneer DG ECHO een lagere score toekende, had deze geen betrekking op het beoogde of bereikte aandeel meisjes. DG ECHO heeft de genderverhoudingen niet systematisch gemonitord. Daarom leidde de gender- en leeftijdsmarker niet tot de noodzakelijke corrigerende maatregelen wanneer projecten onvoldoende op meisjes waren gericht of niet genoeg meisjes hadden bereikt.

Projecten waren te veel op de korte termijn gericht, wat heeft bijgedragen tot enkele ondoelmatigheden

41

Met het oog op een efficiënte verstrekking van humanitaire hulp voor onderwijs in aanhoudende crises moet de Commissie¹⁴:

• ondersteuning op zowel korte als langere termijn bieden aan kinderen, in overeenstemming met haar toezegging in 2016 om meerjarenfinanciering te verstrekken in het kader van de Grand Bargain;
• de hoogst mogelijke kosteneffectiviteit bereiken bij haar gebruik van humanitaire financiering;
• plannen maken om ervoor te zorgen dat resultaten duurzaam zijn zodra de humanitaire hulp afloopt, bijvoorbeeld door zelfredzaamheid te bevorderen en in bestaansmiddelen te voorzien.

42

Wij beoordeelden daarom of de Commissie de praktijk van meerjarenfinanciering toepaste en of de looptijd van de projecten lang genoeg was om bij aanhoudende crises te voorzien in onderwijsbehoeften. We analyseerden hoe de Commissie heeft gezorgd voor kosteneffectiviteit en waarborgde dat de projectkosten redelijk waren. Waar relevant hebben wij de kosten van soortgelijke activiteiten in verschillende projecten in onze steekproef vergeleken. We onderzochten ook of de projecten na afloop voordelen bleven opleveren voor kinderen, of zij de begunstigden minder afhankelijk maakten van bijstand in contanten en of zij verband hielden met ontwikkelingshulp voor de langere termijn.

43

Figuur 7 bevat een samenvatting van de bevindingen van ons onderzoek van de in de steekproef opgenomen projecten met betrekking tot de duur, de kostenanalyse en de duurzaamheid daarvan.

De meeste projecten in onze steekproef duurden tien tot twaalf maanden, wat te kort was om te voorzien in langduriger onderwijsbehoeften in aanhoudende crises

44

Ondanks het feit dat de Commissie heeft toegezegd meerjarige humanitaire financiering te zullen gebruiken en het feit dat onderwijsbehoeften in een aanhoudende crisis vaak de middellange tot lange termijn betreffen, wijst de Commissie middelen jaarlijks toe aan regio’s en landen door middel van een jaarlijks besluit dat betrekking heeft op de hele wereld (Worldwide Decision, WWD). In het WWD van 2019 werd in totaal 1,5 miljard EUR toegewezen, waaronder:

1. 260 miljoen EUR voor de Syrische crisis (Syrië, Libanon, Jordanië en Egypte), waarvan 16,5 miljoen EUR (6 %) voor onderwijs;
2. 113 miljoen EUR voor de Hoorn van Afrika (Djibouti, Ethiopië, Kenia, Somalië en Uganda ), waarvan 22,5 miljoen EUR (20 %) voor onderwijs.

45

In de jaarlijkse humanitaire uitvoeringsplannen (Humanitarian Implementation Plans, HIP’s) wordt vervolgens de respons van ECHO op een bepaalde crisis of voor een bepaalde regio bepaald. Zo zijn er jaarlijkse HIP’s voor de Syrische crisis en voor de Hoorn van Afrika.

46

De instrumenten van ECHO zijn bedoeld voor crisisrespons. Momenteel kan ECHO projecten voor onderwijs in noodsituaties voor maximaal 24 maanden uit één HIP financieren. Het kan hetzelfde project na 24 maanden blijven financieren op basis van een volgend HIP, maar het desbetreffende besluit kan pas later worden genomen, niet op het moment van de oorspronkelijke selectie van het project. Deze programmeringscyclus biedt de flexibiliteit om te kunnen reageren op noodsituaties, maar beperkt het aantal gefinancierde projecten met een langere looptijd.

47

De verordening betreffende humanitaire hulp¹⁵ begrenst de duur van ECHO-financiering niet. De beperkingen in WWD’s of HIP’s zijn het resultaat van interne besluitvorming (zie figuur 8). Uit wetgevingsoogpunt zou ECHO projecten voor onderwijs in noodsituaties met een langere looptijd uit één HIP kunnen financieren.

48

Onze steekproef omvatte elf projecten, zeven in Jordanië en vier in Uganda. De geplande initiële looptijd van negen van de elf projecten was twaalf maanden of minder. De gemiddelde initiële looptijd van projecten in beide landen bedroeg 13 maanden. In Uganda steeg deze tot 21 maanden nadat de projecten waren verlengd (zie figuur 9). In beide landen heerst een aanhoudende crisis. De Syrische crisis begon in 2012 en in Uganda komen sinds 2016 aanzienlijke aantallen vluchtelingen aan. De door ons gecontroleerde projecten liepen van 2017 tot 2019.

49

De praktijk om projecten voor één jaar te financieren is niet in overeenstemming met de verbintenis in de Grand Bargain om meer gebruik te maken van meerjarige planning. Bovendien betekende de toezegging van ECHO om 10 % van de humanitaire hulp toe te wijzen aan onderwijs (zie paragraaf 10) dat financiering op langere termijn beschikbaar was. Eenjarige projecten dekken niet de meerjarige onderwijsbehoeften van kinderen in aanhoudende crises. Dit bleek uit het feit dat meerdere van deze projecten gedurende bijkomende jaren door ECHO werden gefinancierd. Uit een recente evaluatie van de humanitaire hulp van de EU bleek dat de jaarlijkse financieringscyclus van ECHO hoge beheerskosten met zich bracht en er werd aanbevolen dat ECHO waar mogelijk gebruik maakt van meerjarige programmering¹⁶.

50

De financiering van acties voor één jaar verhoogt de administratieve lasten voor zowel ECHO als met name de uitvoerende partner. ECHO moet meer voorstellen beoordelen, terwijl de partner de voorstellen moet voorbereiden en bij het ministerie van Onderwijs goedkeuring moet aanvragen (zie tabel 4). Projecten met een looptijd van één jaar kunnen arbeidsovereenkomsten met een langere looptijd uitsluiten en leiden tot een groter personeelsverloop¹⁷. Door meerjarige humanitaire financiering kunnen de beheerskosten dalen¹⁸. Bovendien moeten de partners in Jordanië voor elk project goedkeuring aanvragen bij het ministerie van Onderwijs. Dit proces kan drie tot vijf maanden in beslag nemen, wat aanzienlijke gevolgen kan hebben voor een project van twaalf maanden.

51

Een ander nadeel van kortetermijnfinanciering is de verkorting van de tijd waarin een kwalitatief goede respons kan worden geboden. Er is minder tijd om genderkwesties aan te pakken en te zorgen voor duurzamere oplossingen. In het verslag over de Grand Bargain van 2019 (“Three Years On”) werd vastgesteld dat meerjarige financiering niet alleen de administratieve lasten van humanitaire hulp verminderde, maar ook de doelmatigheid en doeltreffendheid daarvan verbeterde. Alle uitvoerende partners van de projecten in onze steekproef verklaarden dat een projectduur van meer dan een jaar beter zou beantwoorden aan de onderwijsbehoeften van kinderen in aanhoudende crises. Zij pleitten voor projecten van twee tot vijf jaar gelet op de context in Jordanië en Uganda om een betere planning mogelijk te maken, wat zou leiden tot een betere respons.

ECHO heeft de projectkosten onvoldoende geanalyseerd

52

Voor de selectie van projecten stelt ECHO algemene beginselen vast in HIP’s (zie paragraaf 45). Deze verschaffen de partners informatie over het beschikbare bedrag aan ECHO-financiering, het soort actie dat ECHO zal financieren en de wijze waarop ECHO de voorstellen van partners zal beoordelen. De partners ontwerpen hun eigen projecten in overeenstemming met de algemene beginselen van het HIP en leggen deze ter financiering voor aan ECHO.

53

De standaardverificatie door ECHO van de geschiktheid van partners en de subsidiabiliteit van kosten kan enige zekerheid bieden dat de kosten redelijk zijn. Alvorens een kaderpartnerschapsovereenkomst te ondertekenen, beoordeelt ECHO vooraf de geschiktheid van de partner. De partners moeten deze beoordeling van hun technische en logistieke capaciteit doorstaan. Hoewel dit enige zekerheid biedt over de procedures van de partners, is het geen garantie dat de kosten in hun projectvoorstellen concurrerend zijn. ECHO gaat ook systematisch na of projectkosten subsidiabel zijn, wat tot kostenbesparingen kan leiden. In Uganda heeft dit bijvoorbeeld geleid tot de schrapping van een Land Cruiser van 37 000 EUR uit de projectbegroting (project 10).

54

ECHO analyseert ook enigszins de kosteneffectiviteit om zekerheid te bieden over de vraag of de voorgestelde kosten concurrerend en redelijk zijn. Project 7 in onze steekproef, dat werd uitgevoerd in Jordanië, bood een goed voorbeeld van hoe analyse van de kosten kan bijdragen tot kosteneffectiviteit. ECHO vond de kosten per begunstigde in het projectvoorstel te hoog (2 700 EUR per kind). Het bedrag werd verlaagd tot 1 700 EUR per kind, waardoor de doelmatigheid van het project verbeterde. Dit soort kostenanalyse kan ook het risico op fraude verminderen, aangezien ongebruikelijke kostenratio’s of ongewone veranderingen in de loop der tijd indicatoren van onregelmatige activiteiten kunnen zijn.

55

We troffen echter tekortkomingen in de kostenanalyse van de elf projecten in de steekproef aan. De analyse door ECHO van de kosten van projectvoorstellen werd niet op consistente wijze uitgevoerd. De uitgevoerde kostenanalyse was beperkt en ECHO maakte hiervan onvoldoende gebruik om de doelmatigheid van de projecten te verhogen (zie tekstvak 4).

56

Sinds december 2018 beoordeelt ECHO bij de selectie van projectvoorstellen de kosteneffectiviteit ervan als “laag”, “gemiddeld” of “hoog”. Er zijn echter geen richtsnoeren over de classificatiecriteria of het soort kostenanalyse dat nodig is om de beoordeling uit te voeren. Onze controlesteekproef omvatte drie projecten uit 2019 (projecten 3, 6 en 7), alle in Jordanië, waar ECHO deze aanpak toepaste. ECHO had de kosteneffectiviteit van alle drie de projecten aangemerkt als “gemiddeld”. Zelfs in het geval van project 7, dat ECHO te duur vond (zie paragraaf 54), was er echter geen vergelijking gemaakt met de eenheidskosten van andere soortgelijke projecten.

57

Niet alleen bij het plannen van projecten, maar ook tijdens de uitvoering kan het vergelijken van kosten met een soortgelijk project helpen om mogelijkheden ter verbetering van de kosteneffectiviteit vast te stellen. Bij de monitoring van projecten analyseerde ECHO de kosten daarvan echter niet.

58

We stelden vast dat er twee soorten analyses waren die ECHO had kunnen verrichten bij het plannen en uitvoeren van projecten om mogelijkheden te identificeren om de kosteneffectiviteit ervan te verhogen, maar die het niet heeft verricht:

1. een vergelijking van de kosten van activiteiten met die in een soortgelijk project of eerdere fasen van hetzelfde project (zie tekstvak 5);
2. een vergelijking van het aandeel door begunstigden ontvangen goederen en diensten met het aandeel in soortgelijke projecten of eerdere fasen van hetzelfde project (zie tekstvak 6).

Veel activiteiten bleven na afloop van de projecten voordelen opleveren voor kinderen, maar de afhankelijkheid van de begunstigden is nauwelijks verminderd door de projecten voor bijstand in contanten

59

In het kader van de projecten is een reeks activiteiten uitgevoerd die voordelen bleven opleveren voor kinderen na afloop van de projecten, waaronder:

1. steun voor formeel onderwijs of het aanbieden van versneld onderwijs;
2. opleiding van leerkrachten in inclusief onderwijs, versneld onderwijs, psychosociale vaardigheden of levensvaardigheden om hun kennis te vergroten en de onderwijsomgeving te verbeteren;
3. de bouw van scholen, leercentra, latrines of lerarenaccommodatie;
4. verstrekking van benodigdheden voor kinderen met een handicap;
5. verstrekking van schooltassen en uniformen;
6. psychosociale steun ter verbetering van het psychosociaal welzijn;
7. bewustmaking en capaciteitsopbouw voor verschillende belanghebbenden om een meer stimulerende en ondersteunende onderwijsomgeving tot stand te brengen;
8. het opstellen van nationaal beleid voor inclusief onderwijs en het bevorderen van de invoering ervan in het schoolsysteem.

60

Veel van deze activiteiten worden doorgaans geassocieerd met ontwikkelingshulp. DEVCO en het EUTF hebben namelijk ook klaslokalen gebouwd en lerarenopleidingen verzorgd voor programma’s voor versneld leren in Uganda. De projecten van DEVCO en het EUTF duurden echter vier jaar, terwijl ECHO-projecten korter waren en moesten worden verlengd om de doelstellingen ervan te verwezenlijken.

61

Er waren enkele voorbeelden van humanitaire hulp van de EU die rechtstreeks verband hield met de ontwikkelingshulp van de EU. Zo werden in het kader van ECHO-projecten scholen gebouwd in Uganda, waarna salarissen van leerkrachten werden betaald en er voor meubilair werd gezorgd met projecten die werden gefinancierd in het kader van “Education Cannot Wait”. Een aantal leerlingen die deelnamen aan het programma voor versneld leren en werden ondersteund in het kader van een door ECHO gefinancierd project in Uganda (project 8), gingen vervolgens een beroepsopleiding volgen die werd gefinancierd door het EUTF.

62

ECHO heeft echter een aantal kansen gemist om het verband met ontwikkelingshulp verder te versterken:

1. één partner bood versneld leren (gefinancierd door het EUTF) en psychosociale ondersteuning voor kinderen op de basisschool (gefinancierd door ECHO) aan op een aantal van dezelfde locaties. Hij voerde de acties voor bestaansmiddelenom de begunstigden een middel te bieden om in hun levensonderhoud te voorzien, die door het EUTF werden gefinancierd, echter in andere zones van de nederzettingen uit, waardoor de kans werd gemist om de “nexusbenadering” in de praktijk te brengen, de door de EU nagestreefde koppeling tussen humanitaire en ontwikkelingshulp. In het eindverslag van ECHO over dit project werd verklaard dat in het kader van het project strategische verbanden hadden moeten worden gelegd met ontwikkelingsinitiatieven op langere termijn (zoals het EUTF-programma) om de doeltreffendheid ervan te vergroten (project 11).
2. In zijn analyse van het eindverslag over een project in Uganda verklaarde ECHO dat de partner onvoldoende mogelijkheden had uitgewerkt om de actie te koppelen aan ontwikkelingsacties voor de langere termijn (project 10).
3. In de beoordeling door ECHO van het voorstel voor een project in 2018 in Jordanië werd geoordeeld dat het project de langetermijnstrategieën om de humanitaire behoeften te verminderen onvoldoende ondersteunde. Het enige voorstel was dat andere donoren activiteiten zouden financieren, wat niet gebeurde (project 5).
4. In de monitoringverslagen van ECHO voor een ander project in Jordanië werd gesteld dat het project onvoldoende gebruik maakte van de mogelijkheden tot ondersteuning van de langetermijnstrategieën om de humanitaire behoeften en onderliggende kwetsbaarheden te verminderen (met name in het kamp Azraq) (project 4).
5. In een studie werd de vooruitgang van 2 971 leerlingen gevolgd na hun deelname aan een programma voor versneld onderwijs in Uganda in 2018. Uit de studie bleek dat 2 015 van hen (68 %) helemaal geen onderwijs volgden. Slechts 956 leerlingen (32 %) waren met succes overgestapt op lager, middelbaar of beroepsonderwijs. In het verslag werd gewezen op de noodzaak van meer investeringen en steun om kinderen te helpen bij de overgang naar mogelijkheden na een programma voor versneld onderwijs (project 8).

63

In HIP’s staat dat acties verband moeten houden met programma’s voor de langere termijn met het oog op een grotere duurzaamheid. Zo werd in de technische bijlage bij het HIP 2018 voor de regionale crisis in Syrië vereist dat onderwijsacties de continuïteit van het onderwijs waarborgen door middel van een goede planning, met inbegrip van exitstrategieën en de overgang naar ontwikkelingshulp. ECHO heeft echter weinig gedaan om de begunstigden minder afhankelijk te maken van bijstand in contanten, een belangrijke activiteit bij vijf projecten in onze steekproef (vier in Jordanië en één in Uganda, zie bijlage I). De bijstand in contanten was bedoeld om kinderen toegang te geven tot onderwijs. Na afloop van de projecten was de verstrekking van contante middelen echter nog steeds noodzakelijk om te zorgen dat de kinderen naar school konden blijven gaan. Zo werden met de projecten 1, 2 en 3 in onze steekproef dezelfde 700 kinderen in Jordanië ondersteund voor 2017, 2018 en 2019. De 1 290 begunstigden van project 7 in Jordanië werden ook in de vorige fase ondersteund.

64

Een van de redenen voor de noodzaak van herhaalde financiering in het kader van deze projectenwas dat er geen exitstrategieën waren waarin een verband werd gelegd met duurzamere programma’s. De projecten hielpen begunstigden nauwelijks om aan bestaansmiddelen te komen om minder afhankelijk te worden van bijstand in contanten. Uit de beoordeling door ECHO van het eindverslag voor project 2 in Jordanië in 2018 bleek dat de partner nog steeds geen melding maakte van een mogelijke exitstrategie voor bijstand in contanten, waarvan de meest kwetsbare gezinnen, zoals door vrouwen geleide huishoudens, afhankelijk waren. Uit de beoordeling door ECHO van het voorstel voor project 3 in 2019, afkomstig van dezelfde partner als project 2, bleek dat de partner onvoldoende overgangstrajecten naar ontwikkelingsacties voor de toekomst aantoonde.

65

Twee projecten voor bijstand in contanten in 2019 hadden streefdoelen voor het percentage begunstigden dat aan bestaansmiddelen kwam. Voor project 3 in Jordanië was als streefdoel vastgesteld dat 8 % van de begunstigden aan het einde van het project aan duurzamer bestaansmiddelen zou zijn gekomen, zodat zij geen bijstand in contanten meer nodig zouden hebben. Het streefdoel voor project 7 in Jordanië was 5 % (65 van de 1 290 begunstigden). Deze streefdoelen waren bescheiden en betekenden dat meer dan 90 % van de begunstigden voor beide projecten afhankelijk zou blijven van bijstand in contanten. Tijdens zijn monitoring van project 7 in Jordanië stelde ECHO vast dat sommige kinderen bleven werken ondanks het feit dat bijstand in contanten werd ontvangen, vanwege het gebrek aan financiële middelen en aan mogelijkheden van het gezin om in zijn levensonderhoud te voorzien. De andere drie projecten voor bijstand in contanten (projecten 1, 2 en 8) kenden geen streefdoelen voor het komen aan bestaansmiddelen.

66

Met een van de weerbaarheidsindicatorcriteria van ECHO wordt beoordeeld of met projecten kansen worden benut om langetermijnstrategieën te ondersteunen om de humanitaire behoeften te verminderen. ECHO constateerde dat de meeste projecten niet in voldoende mate voldeden aan dit criterium, wat resulteerde in een eindscore van 1 voor deze indicator. ECHO kende aan weinig projecten de volledige score van 2 toe (zie tabel 5).

Conclusies en aanbevelingen

67

In het algemeen werden kinderen in nood geholpen met de EU-steun en de verwachte resultaten van de projecten werden verwezenlijkt. Er werden echter niet genoeg meisjes mee bereikt. Bovendien duurden de meeste projecten in onze steekproef te kort in vergelijking met de onderwijsbehoeften van kinderen, waardoor de doelmatigheid afnam. De bevindingen van ons onderzoek van de elf projecten zijn samengevat in bijlage II.

68

De projecten waren relevant en werden goed gecoördineerd, en de Commissie pakte de problemen aan die zij tijdens monitoringbezoeken had vastgesteld. De beoogde resultaten van de projecten werden meestal behaald. De Commissie heeft echter beperkt gebruik gemaakt van de resultaten van haar projecten in het kader van de versterkte responscapaciteit. Bovendien richtte de Commissie zich niet op voldoende meisjes, hoewel zij met grotere nadelen werden geconfronteerd. Verder werd het streefaandeel voor meisjes bij meerdere projecten niet bereikt (zie de paragrafen 18-40).

Aanbeveling 1 — De Commissie moet meer gebruikmaken van de resultaten van projecten in het kader van de versterkte responscapaciteit

De Commissie moet systematischer gebruikmaken van richtsnoeren die relevant zijn voor humanitaire hulp voor onderwijs en voortvloeien uit initiatieven die worden gefinancierd met haar middelen voor versterkte responscapaciteit.

Tijdpad: Projecten die worden gefinancierd vanaf januari 2022.

Aanbeveling 2 — De Commissie moet meer steun verlenen voor meisjes in onderwijsprojecten

De Commissie moet meer steun voor meisjes verlenen door:

1. partners via het HIP mee te delen dat zij prioriteit zal geven aan het financieren van projecten die voor minstens 50 % op meisjes gericht zijn, tenzij er een contextuele rechtvaardiging is;
2. een standaardindicator voor het aandeel meisjes op te nemen in het project;
3. systematisch de genderverhoudingen en de gendergevoeligheid van door de EU gefinancierde onderwijsprojecten te monitoren tijdens haar monitoringbezoeken en de nodige maatregelen te nemen om te helpen om in de behoeften van meisjes te voorzien.

Tijdpad: Projecten die worden gefinancierd vanaf januari 2022.

69

De meeste projecten in onze steekproef duurden oorspronkelijk tien tot twaalf maanden, wat niet lang genoeg was om te voorzien in de onderwijsbehoeften van kinderen in een aanhoudende crisis. Door de korte duur werden de uitvoerende partners geconfronteerd met hogere administratieve lasten, waardoor de hulpverlening minder efficiënt werd (zie de paragrafen 41-51).

Aanbeveling 3 — De Commissie moet financiering op langere termijn verstrekken voor onderwijs in aanhoudende crises

Om op efficiënte wijze tegemoet te komen aan de onderwijsbehoeften van kinderen in aanhoudende crises, moet de Commissie:

1. onderwijsprojecten gedurende ten minste twee jaar ondersteunen, tenzij er een op de behoeften gebaseerde of contextuele rechtvaardiging voor een kortere duur is;
2. de duur van deze projecten aan het begin van de actie bepalen, zodat de voordelen van financiering op langere termijn kunnen worden gerealiseerd.

Tijdpad: Projecten die worden gefinancierd vanaf januari 2022.

70

De Commissie heeft de projectkosten niet voldoende geanalyseerd om na te gaan welke mogelijkheden er zijn om de kosteneffectiviteit te verhogen. Zij heeft de kosten van de activiteiten of het aandeel door de begunstigden ontvangen goederen en diensten niet vergeleken met soortgelijke projecten of met eerdere fasen van hetzelfde project. Dit was niet alleen het geval bij de selectie van projectvoorstellen, maar ook bij de monitoring van de projectuitvoering (zie de paragrafen 52-58).

Aanbeveling 4 — De Commissie moet de kostenanalyse bij de selectie en monitoring van onderwijsprojecten verbeteren

Bij het analyseren van voorgestelde projectbegrotingen of werkelijke kosten moet de Commissie:

1. systematisch de kosten van de belangrijkste activiteiten vergelijken met die in een soortgelijk project of een eerdere fase van hetzelfde project;
2. het aandeel door begunstigden ontvangen goederen (inclusief contante middelen) en diensten vergelijken met het aandeel in soortgelijke projecten of een eerdere fase van hetzelfde project;
3. de resultaten van deze kostenanalyse gebruiken bij de selectie van projecten en het wijzigen van het daaraan toegekende budget om de doelmatigheid te verbeteren of ondoelmatige voorstellen af te wijzen.

Tijdpad: Projecten die worden gefinancierd vanaf januari 2022.

71

De meeste projecten bleven na afloop voordelen opleveren voor kinderen. De Commissie heeft echter weinig gedaan om de begunstigden minder afhankelijk te maken van bijstand in contanten in het kader van de in de steekproef opgenomen projecten inzake contante middelen voor onderwijs. Veel van deze projecten vergden herhaalde financiering omdat ze geen verband hielden met hulpprogramma’s voor de langere termijn en begunstigde gezinnen nauwelijks aan bestaansmiddelen hielpen (zie de paragrafen 59-66).

Aanbeveling 5 — De Commissie moet de duurzaamheid verbeteren van projecten inzake contante middelen voor onderwijs in aanhoudende crises

Bij de financiering van projecten inzake contante middelen voor onderwijs in aanhoudende crises moet de Commissie een sterker verband leggen met ontwikkelingsprogramma’s voor de langere termijn en meer begunstigde gezinnen aan bestaansmiddelen helpen.

Tijdpad: Projecten die worden gefinancierd vanaf januari 2022.

Dit verslag werd door kamer III, onder leiding van mevrouw Bettina JAKOBSEN, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op 8 december 2020.

Bijlagen

Bijlage I — Projectactiviteiten

Projectnummer	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11
Land	Jordanië	Jordanië	Jordanië	Jordanië	Jordanië	Jordanië	Jordanië	Uganda	Uganda	Uganda	Uganda
Soort partner	INGO	INGO	INGO	Ngo	INGO	INGO	INGO	INGO	VN	Ngo	Ngo
Stand van zaken	Afgesloten	Afgesloten	Loopt nog*	Loopt nog**	Afgesloten	Loopt nog*	Loopt nog*	Loopt nog*	Afgesloten	Afgesloten	Afgesloten
ECHO-financiering voor onderwijs (miljoen EUR)	1,7	2,4	1,0	2,0	1,2	1,0	2,3	10,0	1,3	1,5	0,4
Elementen die formeel onderwijs ondersteunen	X	X	X	X	X	X	X	X		X	X
Niet-formeel onderwijs (remediërend onderwijs/programma voor versneld leren)	X	X		X				X	X	X	X
Bouw/renovatie		X						X	X	X
Benodigdheden en materiaal voor kinderen					X	X		X		X	X
Contante middelen voor onderwijs	X	X	X				X	X
Bijstand op het gebied van vervoer naar school (contante middelen, dienst waarbij kinderen onder begeleiding lopend naar school worden gebracht)				X	X	X
Psychosociale steun voor kinderen	X	X		X				X		X	X
Opleiding van leerkrachten/onderwijzend personeel	X	X		X	X	X		X		X	X
Leermiddelen				X	X	X		X		X
Bewustmaking/capaciteitsopbouw (gemeenschap)/promotie van het beleid/belangenbehartiging		X	X		X	X		X	X	X	X

* Project liep nog op 31.5.2020 of eindverslag was niet beschikbaar op 31.5.2020.
** Eindverslag beschikbaar op 31.8.2020.

Bijlage II — Samenvatting van de bevindingen van de projecten in onze steekproef

Woordenlijst

Education Cannot Wait (ECW): wereldwijd fonds in het kader waarvan regeringen en internationale actoren op het gebied van humanitaire en ontwikkelingshulp samenwerken om snel te voorzien in de onderwijsbehoeften van kinderen en jongeren die worden getroffen door crises.

Grand Bargain: een overeenkomst tussen de grootste donoren van en organisaties voor humanitaire hulp om het gebrek aan vertrouwen in de sector aan te pakken en hun werkzaamheden doeltreffender en doelmatiger te maken.

Versneld onderwijs:het verstrekken van onderwijs in een korter tijdsbestek aan kinderen en jongeren die delen van hun scholing hebben gemist als gevolg van armoede, marginalisering, conflicten of crises.

Acroniemen en afkortingen

AEP: programma voor versneld onderwijs (Accelerated Education Programme)

DEVCO: directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling van de Europese Commissie

ECHO: directoraat-generaal Europese Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp van de Europese Commissie

ERC: versterkte responscapaciteit (Enhanced Response Capacity)

EUTF: Noodtrustfonds van de Europese Unie voor Afrika

HIP: humanitair uitvoeringsplan (Humanitarian Implementation Plan)

ILET: Samen de leeromgevingen verbeteren (Improving Learning Environments Together)

UNHCR: Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen

VN: Verenigde Naties

WASH: bijstand op het gebied van watervoorziening, sanitaire voorzieningen en hygiëne

WWD: Besluit dat betrekking heeft op de hele wereld (Worldwide Decision)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheerthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact bereiken door rekening te houden met de risico's voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III “Externe maatregelen, veiligheid en justitie”, die onder leiding staat van ERK-lid Bettina Jakobsen. De controle werd geleid door ERK-lid Hannu Takkula, ondersteund door Turo Hentilä, kabinetschef, en Nita Tennilä, kabinetsattaché; Sabine Hiernaux‑Fritsch en Alejandro Ballester Gallardo, hoofdmanagers; Helka Nykänen en Mark Marshall, taakleiders, en Eva Coria, controleur.

Voetnoten

¹ Unesco-instituut voor de statistiek, cijfer van 2017, http://uis.unesco.org/en/news/new-education-data-sdg-4-and-more#slideoutmenu.

² Mededeling van de Commissie over onderwijs in noodsituaties en aanhoudende crises, COM(2018) 304 final van 18 mei 2018.

³ Global humanitarian overview 2019, United Nations coordinated support to people affected by disaster and conflict, blz. 4.

⁴ Beleidsdocument 10 van DG ECHO (maart 2019), onderwijs in noodsituaties.

⁵ Save the Children (2015), What do children want in times of emergency and crisis? 16 studies from eight organisations covering 17 different emergencies reflecting the voices of 8 749 children. Save the Children/Norwegian Refugee Council (2014), Hear it from the children/why education in emergencies is critical.

⁶ Save the Children/Norwegian Refugee Council (2014), Hear it from the children: why education in emergencies is critical.

⁷ COM(2008) 55 definitief van 5 februari 2008 “Een bijzondere plaats voor kinderen in het externe optreden van de EU” en het bijbehorende werkdocument van de diensten van de Commissie, “Children in Emergency and Crisis situations”, (SEC(2008) 135).

⁸ Verordening (EG) nr. 1257/96 van de Raad van 20 juni 1996.

⁹ Werkdocument van de diensten van de Commissie over gender in het kader van humanitaire hulp, SWD(2013) 290 final.

¹⁰ COM(2018) 304 final.

¹¹ COM(2008) 55 definitief en SEC(2008) 136.

¹² Speciaal verslag nr. 27/2018 van de ERK — De Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije.

¹³ Verordening (EG) nr. 1257/96 van de Raad van 20 juni 1996 betreffende humanitaire hulp, EU-beleidskader voor onderwijs in noodsituaties (COM(2018) 304 final, COM(2008) 55 def. en SEC(2008) 136) en de Europese consensus betreffende humanitaire hulp (PB C 25 van 30.1.2008).

¹⁴ The Grand Bargain, Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Unie (2017), artikel 30, en Financieel Reglement (2018), artikel 33, JOIN(2017) 21 final van 7.6.2017 over “Een strategische aanpak van weerbaarheid in het externe optreden van de EU”.

¹⁵ Verordening (EG) nr. 1257/96 van de Raad van 20 juni 1996 betreffende humanitaire hulp.

¹⁶ Comprehensive evaluation of European Union humanitarian aid, 2012‑2016, eindverslag van International Development Consulting (ICF).

¹⁷ International rescue committee: The Grand Bargain: Three years on: Multi-year humanitarian financing.

¹⁸ SWD(2019)3 final van 10.1.2019, Comprehensive Evaluation of EU Humanitarian Aid, 2012‑2016, en verslag van de FAO, 2017, http://www.fao.org/3/a-i8040e.pdf, blz. 15.

¹⁹ “Education in Emergencies Project Mapping Report” (mei 2020), beschikbaar op https://ec.europa.eu/echo/sites/echo-site/files/eie_mapping_report.pdf

²⁰ Overseas Development Institute (2016) “A common platform for education in emergencies and protracted crises: Evidence paper.” ODI, Londen.

²¹ “DG ECHO Thematic Policy Document no 10. Education in Emergencies in EU-funded Humanitarian Aid Operations” (juli 2019), https://ec.europa.eu/echo/files/news/eie_in_humanitarian_assistance.pdf

Tijdlijn

Gebeurtenis	Datum
Vaststelling van het controleplan (APM) / aanvang van de controle	12.11.2019
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde)	13.10.2020
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure	8.12.2020
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde)	14.1.2021

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-5582-0	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/235999	QJ-AB-21-002-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-5573-8	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/389	QJ-AB-21-002-NL-Q

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2021.

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is geregeld bij Besluit nr. 6-2019 van de Europese Rekenkamer over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor de inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Dit betekent dat hergebruik is toegestaan, mits de bron correct wordt aangegeven en wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap van de documenten niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

U moet aanvullende rechten verwerven indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeel van de ERK, of werken van derden bevat. Indien toestemming wordt verkregen, wordt hiermee de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan moet u de houders van het auteursrecht mogelijk rechtstreeks om toestemming vragen.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid inzake hergebruik van de ERK; hiervoor wordt u ook geen licentie verleend.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het logo van de Europese Rekenkamer

Het logo van de Europese Rekenkamer mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de Europese Rekenkamer.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.