Ayuda humanitaria de la UE destinada a la educación: beneficia a los niños necesitados, pero debería actuar a más largo plazo y llegar a más niñas

Resumen

I

La educación es una prioridad para millones de niños no escolarizados en zonas afectadas por crisis. No solo les brinda oportunidades de aprendizaje, sino que también aumenta su resiliencia. También ayuda a protegerlos y les permite desarrollar las cualidades que beneficiarán su futuro.

II

La UE, a través de la Dirección General de Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas de la Comisión Europea, proporciona ayuda humanitaria basada en las necesidades a los afectados por catástrofes. Su objetivo es gestionar las operaciones humanitarias con arreglo a los principios de economía, eficiencia y eficacia. La igualdad de género es otro principio rector.

III

La UE ha elevado recientemente la ayuda a la educación al 10 % del total de su ayuda humanitaria, lo que equivale a 160 millones de euros en 2019. La finalidad de esta ayuda es restablecer y mantener el acceso a una educación segura y de calidad durante las crisis humanitarias. Apoya muchos tipos de actividades, como la construcción de edificios o la rehabilitación de aulas, la provisión de material escolar y muebles, la formación de profesores y la ayuda a los niños para que regresen a la escuela proporcionando dinero a las familias y ayudando a los niños a ponerse al día mediante programas de formación acelerada.

IV

El objetivo principal de la auditoría era evaluar si la ayuda humanitaria de la UE para la educación fue eficaz para ayudar a los niños y se prestó de manera eficiente. La auditoría examinó varios proyectos en Jordania y Uganda entre 2017 y 2019. El informe tiene por objeto contribuir a mejorar la gestión de la Comisión en un ámbito en el que la financiación ha aumentado constantemente en los últimos años.

V

Constatamos que los proyectos eran pertinentes y estaban bien coordinados, y la Comisión abordó los problemas identificados en las visitas de seguimiento. Los proyectos lograron la mayoría de los resultados previstos. Sin embargo, hicieron un uso limitado de las directrices pertinentes del Programa de Capacidad de Reacción Reforzada de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas, que proporciona financiación a los socios para desarrollar metodologías y directrices que refuercen la eficacia de las acciones humanitarias.

VI

Asimismo, constatamos que los proyectos no se dirigen a un número suficiente de niñas, aun cuando estas se enfrentan a mayores desventajas, como el riesgo de un matrimonio precoz. Además, varios proyectos seleccionados no alcanzaron la proporción de niñas fijada como objetivo.

VII

La mayoría de los proyectos de la muestra del Tribunal tenía una duración inicial de diez a doce meses. que resultó insuficiente para atender las necesidades educativas de los menores en crisis prolongadas, y algunos proyectos se ampliaron. La corta duración también aumentó la carga administrativa para los socios encargados de la ejecución, restando así eficacia a la provisión de la ayuda.

VIII

La Comisión no analizó suficientemente los costes de los proyectos para identificar las oportunidades de aumentar su rentabilidad. No comparó el coste de las actividades, o la proporción de bienes y servicios recibidos por los beneficiarios, con proyectos similares o con fases anteriores del mismo proyecto. Tal fue el caso no solo al seleccionar las propuestas de proyectos, sino también al supervisar su ejecución.

IX

Una vez finalizados los proyectos, la mayoría de ellos siguió beneficiando a los niños. Sin embargo, la acción de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas no fue suficiente para reducir la dependencia de los beneficiarios de la ayuda en efectivo en los proyectos de educación mediante pago de la muestra examinada. Muchos de estos proyectos necesitaron financiación reiterada al no estar vinculados a programas de ayuda a más largo plazo y proporcionaron escasas soluciones de subsistencia a los beneficiarios.

X

Basándonos en estas observaciones, recomendamos que la Comisión:

• haga un mayor uso de los resultados de los proyectos del Programa de Capacidad de Reacción Reforzada;
• brinde más apoyo a las niñas;
• proporcione financiación a más largo plazo para la educación en crisis prolongadas;
• mejore el análisis de costes al seleccionar y supervisar los proyectos educativos;
• refuerce la sostenibilidad de los proyectos de educación de pago.

Introducción

La educación es una prioridad para millones de niños no escolarizados en zonas afectadas por crisis

01

Se estima que 64 millones de niños en los países en desarrollo no asisten a la escuela primaria¹. La mitad de estos menores no escolarizados viven áreas afectadas por conflictos. Las niñas se encuentran más desfavorecidas en general, ya que tienen más probabilidades de no estar escolarizadas que los niños en los países afectados por conflictos².

02

Las actuales crisis humanitarias tienen una duración media de más de nueve años. Casi tres cuartas partes de las personas que recibieron asistencia humanitaria en 2018 se encontraban en países afectados por una crisis de siete o más años de duración³.

03

La educación en situaciones de emergencia y crisis prolongadas (ESE) no solo brinda oportunidades de aprendizaje, sino que también refuerza la resiliencia de los niños. También puede proporcionar protección física inmediata, así como conocimientos y capacidades que salvan vidas⁴. Uno de los principales motivos para impartir actividades educativas organizadas en las fases iniciales de situaciones de emergencia es atenuar el impacto psicosocial del trauma en los menores. La perturbación y la inseguridad inherentes a las situaciones de los refugiados pueden perjudicar el desarrollo físico, intelectual, psicológico, cultural y social de los niños. Sin embargo, la ESE puede ofrecer a los niños esperanza para el futuro, así como una sensación de normalidad y seguridad, y garantizar la adquisición de competencias básicas⁴.

04

Los niños afectados por crisis ponen de relieve la importancia de la educación⁵. Los padres y los líderes de las comunidades afectados por conflictos también consideran que la educación de los niños es una de sus prioridades más importantes, y a veces la eligen por encima de otros servicios básicos^{6 7}.

La Comisión aumentó recientemente la ayuda a la educación al 10 % del total de su ayuda humanitaria

05

La UE, a través de la Dirección General de Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas (ECHO), proporciona ayuda humanitaria a los afectados por catástrofes⁸. La DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas no suele intervenir directamente sobre el terreno. Las acciones de ayuda humanitaria financiadas por esta dirección general son ejecutadas por organizaciones asociadas, como organizaciones no gubernamentales (ONG) humanitarias, organizaciones internacionales (OI) y los organismos de socorro de las Naciones Unidas. La DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas sigue siendo responsable de la estrategia y la aplicación de la ayuda humanitaria de la Unión Europea. Financia las acciones propuestas por los socios y supervisa su ejecución.

06

El Reglamento sobre ayuda humanitaria y el Reglamento financiero exigen que la Comisión gestione las operaciones humanitarias con arreglo a los principios de economía, eficiencia y eficacia. La igualdad de género es otro principio rector de la ayuda humanitaria de la UE⁹.

07

La UE estableció su marco político para la educación en situaciones de emergencia y crisis prolongadas en su Comunicación de mayo de 2018¹⁰. Los Estados miembros de la UE refrendaron este marco en las Conclusiones del Consejo de 26 de noviembre de 2018. El marco se centró en cuatro áreas estratégicas prioritarias (véase la ilustración 1). Anteriormente, la ayuda se regía por una Comunicación de 2008, en la que se abogaba por la inclusión de la educación en la ayuda humanitaria¹¹.

08

La Comisión apoya muchos tipos de actividades educativas. Entre ellas figuran la construcción o rehabilitación de aulas, el alojamiento del personal y la instalación de letrinas, la formación material educativo y muebles, la formación de profesores, la provisión de educación acelerada para ayudar a los niños a volver a la escuela, la sensibilización de los padres con respecto a la importancia de la educación, la transferencia de dinero en efectivo a las familias para que los niños puedan asistir a la escuela y la provisión de apoyo psicosocial a los menores.

09

A través de la financiación de su Programa de Capacidad de Reacción Reforzada (PCRR), la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas tiene la finalidad de que el sector humanitario pueda prestar ayuda de manera más eficaz. El PCRR financia iniciativas que introducen y desarrollan nuevas formas de trabajo (por ejemplo, metodologías y directrices).

10

la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas asigna fondos a las crisis basándose en una evaluación cualitativa de las necesidades. La asignación de fondos también tiene en cuenta factores como el nivel de asignaciones previas, el número de socios presentes sobre el terreno, el acceso a los beneficiarios y la coordinación entre los socios humanitarios. También tiene en cuenta el compromiso recogido en la Comunicación de mayo de 2018 de dedicar el 10 % presupuesto de ayuda humanitaria de la UE a la educación.

11

La DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas ya había comenzado a aumentar la financiación de la educación en 2016, cuando el gasto se incrementó en 51 millones de euros en comparación con el ejercicio anterior (véase la ilustración 2). Conforme a la Comunicación de 2018, la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas siguió asignando una financiación significativamente superior a la educación, alcanzando el 10 % del presupuesto de ayuda humanitaria de la UE en 2019.

12

Los diez mayores beneficiarios de la ayuda de emergencia de la UE para la educación en 2017‑2019 recibieron un total de 188 millones de euros. Los cuatro mayores receptores fueron Turquía (84 millones de euros), Jordania (18 millones), Siria (16 millones) y Uganda (16 millones).

Alcance y enfoque de la auditoría

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En nuestra auditoría examinamos cómo había gestionado la Comisión su mayor nivel de ayuda a la educación en situaciones de emergencia y crisis prolongadas. En 2019, la ayuda de la Comisión a la educación alcanzó su objetivo del 10 % del total de la ayuda humanitaria de la UE. Nuestra auditoría tuvo por objeto garantizar que este nuevo nivel de financiación se utilizara de manera eficaz y eficiente, y formular recomendaciones de mejora basadas en sus conclusiones.

14

La auditoría evaluó la eficacia y la eficiencia de la ayuda de la UE a la educación en situaciones de emergencia y crisis prolongadas. Se plantearon las siguientes preguntas:

• ¿Fue eficaz la asistencia humanitaria de la UE para ayudar a los niños?
• ¿Entregó la Comisión su ayuda de manera eficiente?

15

La auditoría se centró en dos países, Jordania y Uganda, lo que nos permitió examinar la respuesta de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas a crisis prolongadas en dos contextos diferentes. Los compromisos de la UE para financiar la ESE en Jordania y Uganda entre 2017 y 2019 ascendieron a 18 y 16 millones de euros respectivamente (véase el apartado 12). Turquía, el mayor beneficiario de financiación de la UE a la ESE, no se incluyó en el ámbito de aplicación de nuestra auditoría, puesto que el gasto correspondiente ya se había tenido en cuenta en una auditoría del Tribunal de 2018¹².

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Examinamos siete proyectos en Jordania y cuatro en Uganda a partir de 2017, 2018 y 2019 (véase el anexo I). Seleccionamos estos países en función del importe de la financiación de la UE concedida para ESE entre 2017 y 2019. Otros criterios considerados fueron la necesidad de examinar diferentes socios encargados de la ejecución de los proyectos y la posibilidad de incluir en la muestra proyectos tanto cerrados como en curso.

17

Nuestra auditoría se llevó a cabo entre noviembre de 2019 y junio de 2020. Debido a la pandemia de COVID-19, no pudimos visitar los proyectos sobre el terreno. Mantuvimos entrevistas con el personal de la Comisión en Bruselas antes de que se adoptaran las restricciones de desplazamiento. A continuación, se llevaron a cabo videoconferencias con agentes de la Comisión y los socios encargados de la ejecución de los proyectos en sus sedes y sobre el terreno en Jordania y Uganda. Por tanto, nuestras observaciones y conclusiones se basan en nuestro examen de la documentación (p. ej., propuestas de proyectos, informes de seguimiento e indicadores de resultados) y en intercambios de información con la Comisión y los socios encargados de la ejecución de los proyectos.

Observaciones

La ayuda humanitaria de la UE para la educación ayudó a los niños necesitados, pero llegó a menos niñas que niños

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Para ayudar eficazmente a los menores, la Comisión debería¹³:

• dirigir su ayuda allí donde sea pertinente y más necesaria;
• colaborar con sus socios y otras organizaciones humanitarias sobre el terreno;
• supervisar los proyectos y afrontar cualquier obstáculo para lograr resultados;
• garantizar que los proyectos alcancen los resultados previstos y hagan uso de los resultados de los proyectos del Programa de Capacidad de Reacción Reforzada;
• tener en cuenta las cuestiones de género a la hora de evaluar las necesidades, de manera que la proporción de niñas a las que se dirige y llega la ayuda refleje las mayores desventajas a las que se enfrentan.

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Por tanto, examinamos si los proyectos eran coherentes con el marco político de la Comisión y se centraron en los niños necesitados. Analizamos si la Comisión colaboró con otras partes interesadas para maximizar la complementariedad y si su seguimiento de los proyectos permitió identificar cuestiones clave para la aplicación de acciones correctivas. Evaluamos si los proyectos alcanzaron el rendimiento y los resultados previstos y se sirvió de las directrices resultantes de las iniciativas financiadas por Programa de Capacidad de Reacción Reforzada de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas. También examinamos si los proyectos proporcionaban apoyo suficiente a las niñas.

20

En la ilustración 3 se resumen las conclusiones de nuestro examen de los proyectos de la muestra en el momento de nuestra auditoría desde el punto de vista de su pertinencia, coordinación, seguimiento, resultados y apoyo a las niñas.

Los proyectos eran pertinentes

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Constatamos que todos los proyectos de la muestra eran coherentes con el marco político pertinente. En el Anexo I se presentan las distintas actividades realizadas por los proyectos. Sin embargo, la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas aumentó significativamente el alcance y el nivel de su ayuda a la educación (véase la ilustración 2) antes de desarrollar el marco político en 2018, lo que contribuyó a la discontinuidad de la financiación de la Comisión para un proyecto de la muestra. El proyecto 9 apoyaba el desarrollo de la primera infancia en Uganda en 2017 y 2018, ámbito que no estaba incluido en el plan nacional de respuesta en materia de educación. La DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas interrumpió la ayuda después de que la Comunicación de mayo de 2018 se centrara más en la educación primaria y los programas de educación acelerada.

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En nuestra muestra de proyectos, observamos que la Comisión y sus socios llevaron a cabo evaluaciones de necesidades con arreglo a un enfoque participativo con los residentes locales. Por ejemplo, se mantuvieron debates en grupos temáticos con profesores, padres y niños para conocer los retos específicos a los que se enfrentaban y sus opiniones sobre el contenido del proyecto en cuestión. Esta información se utilizó posteriormente al planificar el proyecto.

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En las evaluaciones de necesidades también se tuvieron en cuenta las cuestiones relativas a la protección de los menores. Por ejemplo, el proyecto 4 de Jordania incluía un servicio de transporte a pie a la escuela, ya que en un debate del grupo temático se señaló el hecho de que la seguridad durante el desplazamiento a los centros escolares era uno de los motivos de la falta de asistencia. El proyecto 2 introdujo la formación del profesorado para abordar el acoso escolar después de que en un debate del grupo temático se aludiera a la existencia de este problema.

Los proyectos se coordinaron adecuadamente

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El rápido aumento de los fondos de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas para educación, que pasaron de 12 millones de euros en 2015 a 166 millones en 2019, dio lugar a que una buena coordinación resultara especialmente importante para garantizar la complementariedad y evitar la duplicación. Los socios encargados de la ejecución de los proyectos la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas participaron en las agrupaciones o los grupos de trabajo del sector de la educación en Jordania y Uganda. Su objetivo era garantizar una adecuada coordinación entre todos los agentes intervinientes en la ESE (véase el recuadro 1).

25

Aunque la coordinación funcionó bien en general, encontramos algunos ejemplos de falta de complementariedad:

1. El proyecto 8 en Uganda registró una tasa de matriculación inferior a la prevista en su programa de educación acelerada (PEA). Esto se debió en parte a que otras organizaciones ampliaron sus PEA. Por ejemplo, la DG Cooperación Internacional y Desarrollo de la Comisión Europea también financió la educación acelerada a través del Fondo Fiduciario de Emergencia de la Unión Europea para África (EUTF). En efecto, el hecho de que los centros PEA recibieran más asistencia que las escuelas primarias creó tensiones. La disparidad en las ayudas fue tan grande que un estudio sobre las oportunidades de transición para los alumnos de PEA en Uganda determinó que ninguno de los niños entrevistados deseaba pasar a la escuela primaria convencional oficial.
2. En Uganda, hubo falta de complementariedad entre una escuela primaria apoyada por el proyecto 8 de la muestra del Tribunal y un proyecto cercano de agua, saneamiento e higiene (WASH) no financiado por la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas. En consecuencia, inicialmente, la escuela no estaba conectada a una fuente de agua proporcionada por el socio de WASH.

La DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas supervisó los proyectos y abordó los problemas que identificó

26

Los responsables de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas sobre el terreno llevan a cabo visitas de seguimiento a los proyectos. Informan de los resultados de estas visitas, incluidos los problemas identificados, a sus socios para que estos adopten medidas correctivas. Por ejemplo:

1. El seguimiento por parte de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas del proyecto 8 en una escuela primaria de Uganda puso de relieve la falta de coordinación con los socios de WASH (véase el apartado 25). Tras la visita de seguimiento realizada ocho meses después del inicio del proyecto, se realizó un seguimiento del problema y se conectó el suministro de agua al colegio.
2. El seguimiento realizado por la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas de un proyecto de desarrollo de la primera infancia en Uganda (proyecto 9) reveló que los padres se veían obligados a comprar togas para una ceremonia de graduación de sus hijos con el fin de recibir el certificado necesario para matricularlos en la escuela primaria. Tras la visita de seguimiento, esta práctica se suspendió, ya que las autoridades educativas ugandesas no exigían, de hecho, un certificado para acceder a la escuela primaria.

27

Sin embargo, la dirección general no informó sistemáticamente por escrito a los socios de los resultados de las visitas de seguimiento. Por ejemplo, en octubre de 2018, realizó una visita de seguimiento a un proyecto en Jordania (proyecto 5). Comunicó sus conclusiones al socio verbalmente, y no por escrito, e incluyó una solicitud de productos de comunicación por escrito o de vídeo. El socio malinterpretó la petición y no aportó el material de comunicación hasta la segunda fase del proyecto, siete meses después (proyecto 6). También detectamos algunas deficiencias relacionadas con los costes de supervisión (véase el apartado 57) y la proporción de niñas a las que alcanzó la ayuda en relación con el objetivo establecido al respecto (véase el apartado 38).

Los proyectos lograron sus resultados previstos

28

La DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas utiliza dos tipos de indicadores para medir los resultados de los proyectos. Los indicadores de resultados miden las realizaciones concretas de los proyectos (es decir, los productos y servicios proporcionados por estos, como las aulas construidas, los cursos de formación impartidos o los equipos suministrados). Los indicadores objetivos específicos miden los resultados generales (es decir, la mejora de la situación de los beneficiarios, como el acceso a oportunidades de aprendizaje, la ampliación de conocimientos o una sensación de bienestar mejorada).

29

Seis proyectos cerrados de nuestra muestra (véase el anexo I) contaban con un total de 30 indicadores de resultados. En 27 de estos indicadores (90 %), los proyectos lograron el 100 % o más de los resultados concretos establecidos como objetivo (véase la ilustración 4).

30

El Tribunal encontró un ejemplo en el que las realizaciones excedieron el objetivo, pero no se utilizaron según lo previsto. El proyecto 10 en Uganda construyó aulas para escuelas primarias en dos ubicaciones: Bidibidi, un asentamiento existente, y Omugo, que esperaba una gran afluencia de refugiados. Sin embargo, los 40 000 refugiados previstos no llegaron a Omugo y, al final del proyecto, en marzo de 2018, solo tres de las cinco escuelas construidas allí funcionaban según lo previsto. De los dos centros restantes, uno permaneció vacante hasta el nuevo curso escolar de 2019, y el otro se utilizó como escuela secundaria por un proyecto financiado con fondos de «Education Cannot Wait».

31

Aunque la medición de los resultados concretos es relativamente sencilla (p. ej., número de aulas construidas o de profesores formados), la medición de los cambios en la vida de los beneficiarios, los resultados generales del proyecto, plantea más dificultades. Sin embargo, entre los proyectos de la muestra del Tribunal se contaban algunos buenos ejemplos de cómo se hizo esto (véase el Recuadro 2).

32

Los proyectos cerrados en la muestra del Tribunal incluían 11 indicadores objetivos específicos, que medían resultados generales como el porcentaje de niños y niñas en edad escolar que tienen acceso continuo a oportunidades de aprendizaje de calidad y protección (proyectos 1, 2, 10 y 11) o el «porcentaje de niños con discapacidad que demuestran una mejora de su bienestar psicosocial debido a las intervenciones del proyecto (proyecto 5). En nueve de estos indicadores (82 %), los proyectos lograron el 100 % o más de los resultados generales previstos (véase la ilustración 5).

33

El fortalecimiento de los sistemas y las asociaciones fue una de las cuatro prioridades estratégicas de la Comisión en su marco político de 2018 (véase el apartado 07). El Programa de Capacidad de Reacción Reforzada de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas financió dos proyectos pertinentes para la educación en crisis prolongadas en 2018‑2019:

1. el proyecto «Improving Learning Environments Together (ILET)» (mejorar juntos los entornos de aprendizaje) (0,6 millones de euros), cuyo objetivo era abordar los retos de medir la calidad de la ESE. El proyecto desarrolló un método para enseñar a recopilar datos, analizarlos y utilizarlos para mejorar el funcionamiento de los centros educativos. En mayo de 2018 se publicó un informe en el que se presentó una visión general de los resultados del proyecto;
2. el proyecto «Strengthening Coordination in Education in Emergencies» (1 millón de euros), cuyo objetivo era mejorar el conocimiento de la ayuda en efectivo y mediante vales con el fin de posibilitar un uso más sistemático de las transferencias de efectivo en la educación. Como resultado del proyecto, en febrero de 2019 se publicaron directrices que describen los elementos esenciales que deben tenerse en cuenta en las distintas fases de un proyecto de asistencia mediante transferencias de efectivo.

34

Los resultados del análisis del Tribunal se muestran en el cuadro 2. Se observó que, aunque se trataba de una prioridad estratégica, la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas hizo un uso limitado de los resultados de los proyectos del Programa de Capacidad de Reacción Reforzada:

1. el proyecto ILET fue relevante para cinco proyectos en su totalidad y, para dos, en parte. Estos proyectos tenían por objeto proporcionar acceso a una educación de calidad y se ejecutaron cuando los resultados de ILET estuvieron disponibles. Sin embargo, solo un proyecto utilizó en la práctica los resultados del proyecto ILET para medir la calidad (proyecto 8).
2. Las directrices del PCRR sobre ayuda en efectivo fueron pertinentes y se encontraron disponibles para cuatro de los proyectos del Tribunal. Ninguno de estos proyectos se refirió específicamente a las directrices del PCRR, pero sí aplicaron un enfoque similar a las directrices en la práctica (proyectos 3, 6, 7 y 8).

Los proyectos llegaron a menos niñas que niños

35

El marco político de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas pone de relieve el efecto desproporcionado de las situaciones de emergencia y las crisis prolongadas en la educación de las niñas. Así lo confirma el análisis de necesidades de algunos proyectos de la muestra del Tribunal. Por ejemplo:

1. el Proyecto 6 en Jordania apoyó a menores con discapacidad y determinó que las niñas en particular se enfrentan a diversos obstáculos para acceder a la educación (p. ej., debido al estigma, el acoso y el maltrato por los profesores);
2. las evaluaciones de necesidades de tres proyectos de ayuda en efectivo en Jordania (proyectos 1 a 3) pusieron de relieve el riesgo de que las niñas abandonasen los estudios debido a un matrimonio precoz, recurso utilizado como una forma de afrontar situaciones de crisis, y que suponía unos efectos irreversibles en la vida de las niñas.
3. el análisis de necesidades de un proyecto de 2018 en Uganda reveló que existía una representación similar de niñas y niños en los primeros años de la escuela primaria, pero que más niñas acababan abandonando sus estudios con el tiempo (proyecto 8);
4. al valorar la propuesta de un proyecto en los campos de refugiados de Jordania, la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas comentó que las niñas corrían el riesgo de abandonar la escuela y de dedicarse al trabajo doméstico, así como de ser objeto de actos de violencia y de tener que asumir un matrimonio precoz (proyecto 4).

36

Ciertas actividades en los proyectos se dirigieron específicamente a mujeres y niñas, y se centraron en las barreras a las que se enfrentan los grupos vulnerables, como las madres adolescentes (véase el recuadro 3).

37

Sin embargo, la proporción de niñas a las que se dirigieron algunos de los proyectos de la muestra del Tribunal no reflejó las mayores desventajas a las que se enfrentaron (véase el apartado 35). Por ejemplo, el matrimonio precoz es difícil de revertir y, por tanto, las medidas preventivas son especialmente pertinentes. A pesar de ello, ocho de los once proyectos de la muestra del Tribunal tenían como objetivo ayudar al 50 % de las niñas. De los tres proyectos restantes, uno pretendía asistir al 60 % de las menores debido a su situación más vulnerable (proyecto 4). Los otros dos proyectos de la muestra se propusieron llegar aún a menos niñas. Uno, en Jordania, se marcó un objetivo de solo el 40 % de las menores (proyecto 3), mientras que el otro, en Uganda, tal proporción se elevaba al 44 % de las niñas (proyecto 11). El objetivo del 40 % en el proyecto 3 fue inferior al del 50 % en las dos fases anteriores (proyectos 1 y 2). Un objetivo del 40 % no es coherente con los compromisos políticos de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas, ni con la propia evaluación de las necesidades del socio, que recomendó un incremento del apoyo a las niñas vulnerables, en particular a las que corren el riesgo de contraer un matrimonio precoz.

38

Aunque se establecieron objetivos respecto a la proporción de niñas, estos no se incluyeron en los indicadores formales del proyecto (véase el apartado 29). Además, varias acciones financiadas por ECHO no alcanzaron estos objetivos. La ilustración 6 muestra el porcentaje de niñas fijado como objetivo en los proyectos de la muestra del Tribunal en comparación con el porcentaje realmente alcanzado. El proyecto 1, por ejemplo, podría haber asistido a 132 niñas más si hubiera cumplido su objetivo.

39

La DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas dispone de una herramienta, el marcador de género, para evaluar hasta qué punto las acciones humanitarias integran las consideraciones de género. El objetivo del marcador es mejorar la calidad de las acciones de ayuda humanitaria. ECHO otorga una puntuación de 0, 1 o 2 en las fases de diseño, informe provisional e informe final de una acción, dependiendo del número de criterios relacionados con el género que cumpla la acción. Los cuatro criterios son: análisis de necesidades e informes por género; prevención y mitigación de efectos negativos en grupos de género; participación de grupos de género en el diseño o en la aplicación; y adaptación de la acción a las necesidades de los grupos de género.

40

Aunque varios proyectos de la muestra del Tribunal no se dirigieron ni llegaron a un número suficiente de niñas, esto no afectó a su puntuación, ya que la proporción de género no era un criterio específico. La DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas otorgó la puntuación máxima de 2 a siete de los once proyectos de nuestra muestra. La puntuación máxima solo debe utilizarse si un proyecto cumple los cuatro criterios (véase el cuadro 3). Incluso en los casos en los que la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas otorgó una puntuación menor, esta no se refirió a la proporción de niñas fijada como objetivo o alcanzada. La Dirección General no realizó un seguimiento sistemático de las proporciones de género. Por tanto, el marcador de género y edad no activó la acción correctiva necesaria cuando los proyectos no se fijaron como objetivo un número suficiente de niñas ni lo alcanzaron.

La duración de los proyectos era demasiado corta, lo que contribuyó a la existencia de algunas ineficiencias

41

Para proporcionar ayuda humanitaria eficaz a la educación en crisis prolongadas, la Comisión debería¹⁴:

• prestar apoyo a los menores tanto a corto como a largo plazo, de conformidad con su compromiso de 2016 con la financiación plurianual en el Gran Pacto;
• lograr la mayor rentabilidad posible en su uso de la financiación humanitaria;
• planificar de manera que se obtengan unos resultados sostenibles una vez que finalice la ayuda humanitaria, por ejemplo, fomentando la autosuficiencia y apoyando los medios de subsistencia.

42

Por consiguiente, evaluamos si la Comisión practicaba la financiación plurianual y si los proyectos eran lo suficientemente duraderos para abordar las necesidades educativas en crisis prolongadas. Analizamos el modo en que la Comisión había optimizado los recursos y garantizado unos costes razonables de los proyectos. Cuando resultó procedente, comparamos los costes de actividades similares en diferentes proyectos de nuestra muestra. También examinamos si los proyectos seguían beneficiando a los menores una vez finalizados, si reducían la dependencia de los beneficiarios respecto a la ayuda en efectivo, y si estaban vinculados a una ayuda al desarrollo a más largo plazo.

43

En la ilustración 7 se resumen las conclusiones de nuestro examen de los proyectos de la muestra en cuanto a su duración, análisis de costes y sostenibilidad.

La mayoría de los proyectos de la muestra tenían una duración de 10 a 12 meses, lo que resultaba insuficiente para abordar las necesidades educativas a largo plazo en crisis prolongadas

44

A pesar de su compromiso con la financiación humanitaria plurianual y del hecho de que las necesidades educativas suelen ser a medio y largo plazo en una crisis prolongada, la Comisión asigna fondos a regiones y países con periodicidad anual, con arreglo a una decisión mundial (DM) adoptada cada año La DM de 2019 asignó un total de 1 500 millones de euros, que incluía:

1. 260 millones de euros para la crisis siria (Siria, Líbano, Jordania y Egipto), de los que 16,5 millones de euros (6 %) se destinaron a educación;
2. 113 millones de euros para el Cuerno de África (Yibuti, Etiopía, Kenia, Somalia y Uganda), de los que 22,5 millones de euros (20 %) se destinaron a educación.

45

Los planes de ejecución humanitaria (PEH) anuales definen a continuación la respuesta de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas a una determinada crisis o región. Por ejemplo, existen PEH anuales para la crisis siria y para el Cuerno de África.

46

Las herramientas de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas se diseñan para responder a las crisis. Actualmente, esta dirección general puede financiar proyectos de ESE durante un máximo de 24 meses a partir de un PEH. Después de ese plazo, puede continuar financiando el mismo proyecto a través de un PEH posterior, pero esta decisión solo puede adoptarse más tarde, no en el momento de la selección del proyecto original. Este ciclo de programación garantiza la flexibilidad para reaccionar ante emergencias, pero limita el número de proyectos financiados a más largo plazo.

47

El Reglamento sobre la ayuda humanitaria¹⁵ no establece ningún límite a la duración de la financiación de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas. Los límites establecidos en las decisiones mundiales o los PEH son el resultado de la adopción de una decisión interna (véase la ilustración 8). Desde el punto de vista normativo, la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas podría financiar proyectos de ESE de mayor duración a partir de un solo PEH.

48

La muestra del Tribunal constaba de once proyectos, siete en Jordania y cuatro en Uganda. La duración inicial prevista de nueve de los once proyectos era de doce meses o menos. La duración inicial media de los proyectos en ambos países fue de trece meses. En Uganda se elevó a 21 meses después de la ampliación de los proyectos (véase la ilustración 9). Las crisis en ambos países son prolongadas. La crisis siria comenzó en 2012, y a Uganda llega un número significativo de refugiados desde 2016. Los proyectos que auditó el Tribunal se ejecutaron de 2017 a 2019.

49

La práctica de financiar proyectos durante un año no se ajusta al compromiso asumido en el Gran Pacto de aumentar la planificación plurianual. Por otra parte, el compromiso de ECHO de destinar el 10 % de la ayuda humanitaria a la educación (véase el apartado 10) permitió disponer de financiación a más largo plazo. Los proyectos de un año de duración no cubren las necesidades educativas plurianuales de los menores en crisis prolongadas, lo que demuestra el hecho de que varios de estos proyectos fueran financiados durante más años por la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas. En una evaluación reciente de la ayuda humanitaria de la UE se determinó que el ciclo anual de financiación de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas suponía unos elevados costes de gestión, y se recomendó a la Agencia que aplicara una programación plurianual siempre que fuera posible¹⁶.

50

Las acciones de financiación por un año elevan la carga administrativa tanto para la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas como, en particular, para el socio encargado de la ejecución de los proyectos. La dirección general debe evaluar más propuestas, mientras que el socio debe elaborarlas y solicitar al Ministerio de Educación su aprobación (véase el cuadro 4). Los proyectos de un año de duración pueden impedir que se contrate al personal por períodos más largos, y dar lugar a una mayor rotación de personal¹⁷. La financiación humanitaria plurianual puede reducir los costes de gestión¹⁸. Además, en Jordania, los socios deben solicitar al Ministerio de Educación la aprobación de cada proyecto. Este proceso puede llevar de tres a cinco meses, lo que puede tener un impacto significativo en un proyecto de doce meses.

51

Una desventaja adicional de la financiación a corto plazo es el corto plazo que deja para dar una respuesta de calidad. Hay menos tiempo para abordar las cuestiones de género y ofrecer soluciones más sostenibles. En el informe sobre «el Gran Pacto» de 2019 («Three Years On») se determinó que la financiación plurianual no solo redujo la carga administrativa de la ayuda humanitaria, sino que también mejoró su eficiencia y eficacia. Todos los socios encargados de la ejecución de los proyectos de nuestra muestra indicaron que una duración del proyecto superior a un año permitiría satisfacer mejor las necesidades educativas de los menores en crisis prolongadas. Proponían proyectos de dos a cinco años para el contexto en Jordania y Uganda que permitieran una mejor planificación, lo que redundaría en una respuesta de mejor calidad.

La DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas no analizó suficientemente los costes de los proyectos

52

Para seleccionar proyectos, la dirección general establece principios generales en los PEH (véase el apartado 45). Estos ofrecen a los socios información sobre el importe disponible de financiación de la dirección general, el tipo de acción que financiará, y el modo en que evaluará las propuestas de los socios. Los socios diseñan sus propios proyectos con arreglo a los principios generales del PEH y los proponen a la dirección general para su financiación.

53

La verificación normalizada por parte de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas de la idoneidad de los socios y la admisibilidad de los costes puede proporcionar cierta garantía de que los costes son razonables. Antes de firmar un acuerdo marco de asociación, la dirección general lleva a cabo una evaluación ex ante de la idoneidad del socio. Los socios deben superar esta evaluación de su capacidad técnica y logística. Aunque esto ofrece cierta seguridad respecto a los procedimientos de los socios, no garantiza que los costes en sus propuestas de proyecto sean competitivos. La dirección general también verifica sistemáticamente la admisibilidad de los costes de los proyectos, lo que puede dar lugar a un ahorro de costes. Por ejemplo, en Uganda esta verificación dio lugar a la eliminación de un Land Cruiser de 37 000 euros del presupuesto del proyecto (proyecto 10).

54

La DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas también lleva a cabo algunos análisis de rentabilidad para garantizar la competitividad y el carácter razonable de los costes propuestos. El proyecto 7 de nuestra muestra, ejecutado en Jordania, proporcionó un buen ejemplo de cómo el análisis de los costes puede contribuir a la rentabilidad. La dirección general consideró que el coste por beneficiario en la propuesta de proyecto era demasiado caro (2 700 euros por niño). La cuantía se redujo a 1 700 euros por niño, mejorando la eficiencia del proyecto. Este tipo de análisis de costes también podría reducir el riesgo de fraude, ya que las ratios de costes inusuales, o las variaciones poco habituales a lo largo del tiempo, pueden ser indicadores de una actividad irregular.

55

Sin embargo, el Tribunal observó deficiencias en el análisis de costes de los once proyectos de la muestra. El análisis de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas de los costes de las propuestas de proyectos no se llevó a cabo de manera coherente. El análisis de costes realizado fue limitado y la dirección general no lo utilizó suficientemente para aumentar la eficiencia de los proyectos (véase el recuadro 4).

56

Desde diciembre de 2018, al seleccionar propuestas de proyectos, la dirección general ha evaluado su relación coste-eficacia como «baja», «media» o «alta». Sin embargo, no existen directrices sobre los criterios de calificación ni el tipo de análisis de costes necesarios para llevar a cabo la evaluación. La muestra de auditoría del Tribunal incluyó tres proyectos de 2019 (proyectos 3, 6 y 7), todos ellos en Jordania, en los que la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas aplicó este enfoque. Su calificación de la rentabilidad de los tres proyectos fue «media». Sin embargo, incluso en el caso del proyecto 7, que la dirección general consideró demasiado costoso (véase el apartado 54), no se efectuó una comparación con los costes unitarios de otros proyectos similares.

57

No solo al planificar proyectos, sino también durante su ejecución, comparar los costes con un proyecto similar puede ayudar a identificar oportunidades para mejorar tal relación coste-eficacia. Sin embargo, al supervisar los proyectos, la dirección general no analizó sus costes.

58

El Tribunal identificó dos tipos de análisis que la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas podría haber realizado al planificar y ejecutar proyectos para identificar las oportunidades de elevar la eficacia en función de los costes, pero que no llevó a cabo:

1. una comparación del coste de las actividades con los de un proyecto similar o los de fases anteriores del mismo proyecto (véase el recuadro 5);
2. una comparación de la proporción de bienes y servicios recibidos por los beneficiarios con la proporción en proyectos similares o fases anteriores del mismo proyecto (véase el recuadro 6).

Muchas actividades siguieron beneficiando a los menores una vez finalizados los proyectos, pero los proyectos de asistencia mediante transferencias de efectivo apenas sirvieron para reducir la dependencia de los beneficiarios.

59

Los proyectos llevaron a cabo diversas actividades que siguieron beneficiando a los menores una vez finalizados los proyectos, por ejemplo:

1. el apoyo a la educación formal o a la provisión de educación acelerada;
2. la formación de profesores en educación integradora, educación acelerada, competencias psicosociales o capacidades esenciales para la vida con el fin de ampliar sus conocimientos y mejorar el entorno educativo;
3. la construcción de escuelas, centros de aprendizaje, letrinas y alojamientos para profesores;
4. la provisión de equipos para niños con discapacidad;
5. la provisión de mochilas y uniformes escolares;
6. el apoyo encaminado a mejorar el bienestar psicosocial;
7. la sensibilización y el refuerzo de capacidades para las distintas partes interesadas, con el fin de crear un entorno educativo más propicio;
8. la elaboración de una política nacional de educación integradora y el fomento de su adopción en el sistema escolar.

60

Muchas de estas actividades suelen asociarse a la ayuda al desarrollo. De hecho, la DG Cooperación Internacional y Desarrollo y el EUTF también construyeron aulas e impartieron formación del profesorado para los PEA en Uganda. Sin embargo, los proyectos de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo y EUTF duraron cuatro años, mientras que los de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas fueron más cortos y tuvieron que ampliarse para cumplir sus objetivos.

61

Existen algunos ejemplos de ayuda humanitaria de la UE vinculada directamente a la ayuda al desarrollo de la Unión. Por ejemplo, los proyectos de la Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas dieron lugar a la construcción de escuelas en Uganda y, a continuación, los proyectos financiados por «Education Cannot Wait» pagaron los sueldos de los profesores y proporcionaron mobiliario. Algunos alumnos del PEA apoyados por un proyecto financiado por la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas en Uganda (proyecto 8) recibieron formación profesional financiada por el EUTF.

62

Sin embargo, la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas no aprovechó algunas oportunidades para reforzar aún más el vínculo con la ayuda al desarrollo:

1. un socio ofreció aprendizaje acelerado (financiado por el EUTF) y apoyo psicosocial para niños de enseñanza primaria (financiado por la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas) en algunos emplazamientos comunes. Sin embargo, llevó a cabo acciones sobre medios de subsistencia para proporcionar a los beneficiarios un medio de ganarse la vida, financiadas por el EUTF, en diferentes zonas de los asentamientos, perdiendo así la oportunidad de poner en práctica la conexión deseada entre la ayuda humanitaria y al desarrollo de la UE, el «enfoque del nexo». El informe final de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas sobre este proyecto señaló que este debería haber establecido vínculos estratégicos con iniciativas de desarrollo a más largo plazo (como el programa del EUTF) para aumentar su eficacia (proyecto 11).
2. El análisis de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas del informe final de un proyecto en Uganda indicó que el socio no había desarrollado suficientemente las oportunidades para vincular la acción con acciones de desarrollo a largo plazo (proyecto 10).
3. En la evaluación de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas de la propuesta de un proyecto de 2018 en Jordania se consideró que el proyecto no apoyaba suficientemente las estrategias a largo plazo para reducir las necesidades humanitarias. La única sugerencia consistió en que otros donantes financiaran actividades, lo que no ocurrió (proyecto 5).
4. En los informes de seguimiento de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas de otro proyecto en Jordania se consideró que el proyecto no aprovechó suficientemente las oportunidades de apoyar estrategias a largo plazo para reducir las necesidades humanitarias y las vulnerabilidades subyacentes (sobre todo en el campo de Azraq) (proyecto 4).
5. Un estudio siguió los avances de 2 971 alumnos tras su participación en un programa de educación acelerada en Uganda en 2018. Se observó que 2 015 (68 %) no estudiaban en ninguna parte. Solo 956 (32 %) realizaron con éxito la transición a la enseñanza primaria, secundaria o profesional. El informe destaca la necesidad de más inversión y apoyo para ayudar a los niños a acceder a las oportunidades posteriores del PEA (proyecto 8).

63

Los PEH piden que las acciones mantengan vínculos con programas a más largo plazo para lograr una mayor sostenibilidad. Por ejemplo, el anexo técnico al PEH de 2018 para la crisis regional de Siria requería acciones educativas para garantizar la continuidad del aprendizaje mediante una planificación adecuada, incluidas las estrategias de salida y la transición a la ayuda al desarrollo. Sin embargo, la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas apenas logró reducir la dependencia de los beneficiarios de la ayuda en efectivo, que constituía una actividad principal en cinco proyectos de la muestra del Tribunal (cuatro en Jordania y uno en Uganda, véase el anexo I). El objetivo de la ayuda en efectivo era permitir a los niños acceder a la educación. Sin embargo, una vez finalizados los proyectos, continuaba siendo necesaria la provisión de efectivo para que los niños pudieran seguir asistiendo a la escuela. Por ejemplo, los proyectos 1, 2 y 3 de la muestra del Tribunal apoyaron a los mismos 700 niños de Jordania en 2017, 2018 y 2019. Los 1 290 beneficiarios del proyecto 7 en Jordania también recibieron ayuda en la fase previa.

64

Una de las razones por las que estos proyectos requerían repetidas financiaciones era que no contaban con estrategias de salida vinculadas a programas más sostenibles. Los proyectos facilitaron escasas soluciones de subsistencia a los beneficiarios para reducir su dependencia de la asistencia en efectivo. La evaluación de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas del informe final del proyecto 2 en Jordania en 2018 señaló que el socio seguía sin mencionar una posible estrategia de salida de la asistencia en efectivo, de la que dependían las familias más vulnerables, como los hogares a cargo de mujeres. En su evaluación de la propuesta para el proyecto 3 en 2019, del mismo socio que el proyecto 2, determinó que el socio no había demostrado suficientes vías de transición a la acción por el desarrollo en el futuro.

65

Dos proyectos de asistencia en efectivo en 2019 contaban con objetivos para que los beneficiarios avanzaran hacia determinadas soluciones de subsistencia. El proyecto 3 en Jordania estableció el objetivo de que el 8 % de los beneficiarios avanzaran hacia la adopción de soluciones de subsistencia más sostenibles al final del proyecto, de manera que dejaran de necesitar la asistencia mediante transferencias de efectivo. El proyecto 7 en Jordania se marcó un objetivo del 5 % (65 de 1 290 beneficiarios). Fueron objetivos modestos que dieron lugar a que más del 90 % de los beneficiarios de ambos proyectos siguieran dependiendo de la ayuda en efectivo. El seguimiento del proyecto 7 en Jordania por parte de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas reveló que algunos menores seguían trabajando a pesar de recibir ayuda en efectivo, debido a la falta de oportunidades de subsistencia y recursos financieros de la familia. Los otros tres proyectos de ayuda en efectivo (1, 2 y 8) no se fijaron objetivos respecto a las soluciones de subsistencia.

66

Uno de los criterios de los marcadores de resiliencia de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas evalúa si los proyectos aprovechan las oportunidades de apoyar estrategias a largo plazo para reducir las necesidades humanitarias. La dirección General determinó que la mayoría de los proyectos no cumplían suficientemente este criterio, lo que dio lugar a una puntuación final de 1 para este marcador, y otorgó a pocos proyectos la puntuación máxima de 2 (véase el cuadro 5).

Conclusiones y recomendaciones

67

En general, la asistencia de la UE benefició a los niños necesitados y los proyectos obtuvieron los resultados previstos. Sin embargo, su acción no llegó a un número suficiente de niñas. Además, la mayoría de los proyectos de nuestra muestra eran demasiado cortos en comparación con las necesidades educativas de los niños, lo que redujo su eficiencia. Las conclusiones de nuestro examen de los 11 proyectos se resumen en el anexo II.

68

Los proyectos eran pertinentes y estaban bien coordinados, y la Comisión abordó los problemas identificados en las visitas de seguimiento. Aunque los proyectos lograron la mayoría de los resultados previstos, la Comisión hizo un uso limitado de los resultados de sus proyectos del Programa de Capacidad de Reacción Reforzada. Además, la Comisión no se dirigió a un número suficiente de niñas, aun cuando estas se enfrentan a mayores desventajas. Es más, varios proyectos no alcanzaron a la proporción de niñas fijada como objetivo (apartados 18 a 40).

Recomendación 1 – La Comisión debería hacer un mayor uso de los resultados de los proyectos del Programa de Capacidad de Reacción Reforzada

La Comisión debería aplicar las orientaciones sobre ayuda humanitaria en materia de educación resultantes de las iniciativas financiadas por los fondos de su Programa de Capacidad de Reacción Reforzada de un modo más sistemático.

Plazo: Proyectos financiados a partir de enero de 2022.

Recomendación 2 – La Comisión debería prestar más apoyo a las niñas en los proyectos educativos

La Comisión debería prestar más apoyo a las niñas de la manera siguiente:

1. informando a los socios a través del plan de ejecución humanitaria de que dará prioridad a la financiación de proyectos dirigidos al menos a un 50 % de niñas salvo en caso de justificación contextual;
2. incluyendo un indicador estándar sobre la proporción de niñas en el proyecto;
3. el seguimiento sistemático de las proporciones de género y de la sensibilidad en materia de género de los proyectos educativos financiados por la UE durante sus visitas de seguimiento, y la adopción de las medidas necesarias para ayudar a atender las necesidades de las niñas.

Plazo: Proyectos financiados a partir de enero de 2022.

69

La mayoría de los proyectos de la muestra del Tribunal tenían inicialmente una duración de 10 a 12 meses, un plazo insuficiente para atender las necesidades educativas de los menores en una crisis prolongada. La corta duración aumentó la carga administrativa para los socios encargados de la ejecución de los proyectos, dando lugar a que la provisión de la ayuda resultara menos eficaz (apartados 41 a 51).

Recomendación 3 – La Comisión debería proporcionar financiación a más largo plazo para la educación en crisis prolongadas

Para satisfacer eficazmente las necesidades educativas de los menores en crisis prolongadas, la Comisión debería:

1. apoyar proyectos educativos durante al menos dos años, salvo en caso de justificación basada en las necesidades para establecer una duración más corta;
2. definir la duración de dichos proyectos al inicio de la acción con el fin de permitir que se materialicen los beneficios de la financiación a más largo plazo.

Plazo: Proyectos financiados a partir de enero de 2022.

70

La Comisión no analizó suficientemente los costes de los proyectos para identificar las oportunidades de obtener una mayor rentabilidad. No comparó el coste de las actividades, o la proporción de bienes y servicios recibidos por los beneficiarios, con proyectos similares o con fases anteriores del mismo proyecto. Tal fue el caso no solo al seleccionar propuestas de proyectos, sino también al supervisar su ejecución (apartados 52 a 58).

Recomendación 4 – La Comisión debería mejorar el análisis de costes al seleccionar y supervisar los proyectos educativos

Al analizar las propuestas de presupuestos de proyectos o los costes efectivos, la Comisión debería:

1. comparar sistemáticamente el coste de las principales actividades con las de un proyecto similar o una fase anterior del mismo proyecto;
2. comparar la proporción de bienes, incluido el efectivo, y los servicios recibidos por los beneficiarios con la proporción en proyectos similares o en una fase anterior del mismo proyecto;
3. utilizar los resultados de este análisis de costes al seleccionar proyectos y supervisar su presupuesto a fin de mejorar la eficiencia o rechazar propuestas ineficientes.

Plazo: Proyectos financiados a partir de enero de 2022.

71

Una vez finalizados los proyectos, la mayoría de ellos siguió beneficiando a los niños. Sin embargo, la Comisión apenas logró reducir la dependencia de los beneficiarios respecto a la ayuda en efectivo en los proyectos de transferencias de efectivo para la educación incluidos en la muestra. Muchos de estos proyectos necesitaron financiación reiterada al no estar ligados a programas de ayuda a más largo plazo, y no proporcionaron soluciones de subsistencia suficientes a las familias beneficiarias (apartados 59 a 66).

Recomendación 5 – La Comisión debería mejorar la sostenibilidad de los proyectos de transferencias de efectivo para la educación en crisis prolongadas

Al financiar los proyectos de transferencias de efectivo para la educación en crisis prolongadas, la Comisión debería reforzar los vínculos con programas de desarrollo a más largo plazo, y facilitar soluciones de subsistencia a más familias beneficiarias.

Plazo: Proyectos financiados a partir de enero de 2022.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del 8 de diciembre de 2020.

Anexos

Anexo I – Actividades de proyectos

Número de proyecto	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11
País	Jordania	Jordania	Jordania	Jordania	Jordania	Jordania	Jordania	Uganda	Uganda	Uganda	Uganda
Tipo de socio	OING	OING	OING	ONG	OING	OING	OING	OING	NN.UU.	ONG	ONG
Naturaleza jurídica	cerrado	cerrado	en curso*	en curso**	cerrado	en curso*	en curso*	en curso*	cerrado	cerrado	cerrado
Financiación de ECHO para la educación (MEUR)	1,7	2,4	1,0	2,0	1,2	1,0	2,3	10,0	1,3	1,5	0,4
Elementos de apoyo a la educación formal	X	X	X	X	X	X	X	X		X	X
Educación no formal (clases de recuperación/programa de aprendizaje acelerado)	X	X		X				X	X	X	X
Construcción/rehabilitación		X						X	X	X
Equipos y materiales para niños					X	X		X		X	X
Transferencias de efectivo para la educación	X	X	X				X	X
Asistencia con el transporte a las escuelas (dinero en efectivo, servicio de traslado a pie hasta la escuela)				X	X	X
Apoyo psicosocial a los niños	X	X		X				X		X	X
Formación de profesores/personal docente	X	X		X	X	X		X		X	X
Material/equipo docente				X	X	X		X		X
Sensibilización/refuerzo de capacidades (comunidad)/promoción/defensa de políticas		X	X		X	X		X	X	X	X

*proyecto en curso el 31.5.2020 o informe final no disponible a 31.5.2020.
**informe final disponible el 31.8.2020.

Anexo II – Resumen de conclusiones de los proyectos de la muestra del Tribunal

Glosario

Educación acelerada: Prestación de educación en un plazo reducido a niños y jóvenes que han perdido parte de su educación debido a la pobreza, la marginación, conflictos o crisis.

Education Cannot Wait: Fondo mundial a través del cual los gobiernos y las partes interesadas en la ayuda internacional humanitaria y para el desarrollo colaboran para responder rápidamente a las necesidades educativas de los niños y jóvenes afectados por las crisis.

Grand Bargain: Acuerdo entre los principales donantes y organizaciones de ayuda humanitaria para abordar la falta de confianza en el sector y aumentar la eficacia y la eficiencia de su trabajo.

Siglas y abreviaturas

ACNUR: Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

DG Cooperación Internacional y Desarrollo: Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo de la Comisión Europea

DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas: Dirección General de Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas de la Comisión Europea

DM: Decisión mundial

ESE: Educación en situaciones de emergencia y crisis prolongadas

EUTF: Fondo Fiduciario de Emergencia de la Unión Europea para África

ILET: Improving Learning Environments Together (mejorar juntos los entornos de aprendizaje)

ONU: Organización de las Naciones Unidas

PCRR: Programa de Capacidad de Reacción Reforzada

PEA: Programa de educación acelerada

PEH: Plan de ejecución humanitaria

WASH: Asistencia en materia de agua, saneamiento e higiene

Equipo de auditoría

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal de Cuentas Europeo selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan la máxima repercusión teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal, que se encarga de la auditoría de los ámbitos de gastos de acciones exteriores, seguridad y Justicia. La auditoría fue dirigida por el miembro del Tribunal Hannu Takkula, con el apoyo de Turo Hentilä, jefe de Gabinete, y Nita Tennilä, agregada de Gabinete; Sabine Hiernaux-Fritsch y Alejandro Ballester Gallardo, gerentes principales; Helka Nykänen, jefa de tarea; y Eva Coria y Mark Marshall, auditores.

Notas finales

¹ Instituto de Estadística de la Unesco, cifras de 2017, http://uis.unesco.org/en/news/new-education-data-sdg-4-and-more#slideoutmenu.

² COM(2018) 304 final, de 18 de mayo de 2018, «Comunicación de la Comisión sobre educación en situaciones de emergencia y crisis prolongadas».

³ Panorama Global Humanitario 2019, apoyo coordinado de las Naciones Unidas a personas afectadas por desastres y conflictos, p. 4.

⁴ Documento de políticas 10 de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas (marzo de 2019), educación en situaciones de emergencia.

⁵ Save the Children (2015), What children tell us they want in times of emergency and crisis? According to 16 studies from eight organisations covering 17 different emergencies reflecting the voices of 8 749 children. Save the Children/Consejo Noruego para los Refugiados (2014), Hear it from the children/why education in emergencies is critical.

⁶ Save the Children/Consejo Noruego para los Refugiados (2014), Hear it from the children/why education in emergencies is critical.

⁷ COM(2008) 55 final, de 5 de febrero de 2008, «Un lugar especial para la infancia en la acción exterior de la UE» y el documento de trabajo de los servicios de la Comisión relacionado «Children in Emergency and Crisis situations» (SEC(2008) 135).

⁸ Reglamento (CE) n.º 1257/96 del Consejo, de 20 de junio de 1996

⁹ Documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre el género en la ayuda humanitaria SWD (2013) 290 final.

¹⁰ COM(2018) 304 final.

¹¹ COM(2008) 55 final y SEC(2008) 136.

¹² Informe Especial 27/2018 del Tribunal — El Mecanismo para los refugiados en Turquía.

¹³ Reglamento (CE) n° 1257/96 del Consejo de 20 de junio de 1996 sobre la ayuda humanitaria, marco político de la UE para la educación en situaciones de emergencia (COM(2018) 304 final, COM(2008) 55 final y SEC(2008) 136), y Consenso europeo sobre la ayuda humanitaria (DO C 25 de 30.1.2008).

¹⁴ El Gran Pacto, Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de la Unión (2017), artículo 30, y el Reglamento financiero (2018), artículo 33, JOIN (2017) 21 final de 7.6.2017 sobre «Un planteamiento estratégico de la resiliencia en la acción exterior de la UE».

¹⁵ Reglamento (CE) n.º 1257/96 del Consejo, de 20 de junio de 1996, sobre la ayuda humanitaria.

¹⁶ Comprehensive evaluation of European Union humanitarian aid, 2012‑2016, final report de International Development Consulting (ICF).

¹⁷ Comité Internacional de Rescate: The Grand Bargain: Three years on: Multi-year humanitarian financing

¹⁸ SWD(2019)3 final de 10.1.2019, Comprehensive Evaluation of EU Humanitarian Aid, 2012‑2016, e Informe de la FAO 2017, http://www.fao.org/3/a-i8040e.pdf, p. 15.

¹⁹ El informe sinóptico del proyecto «Educación en situaciones de emergencia» (de mayo de 2020) se encuentra disponible en: https://ec.europa.eu/echo/sites/echo-site/files/eie_mapping_report.pdf

²⁰ Overseas Development Institute (2016) «A common platform for education in emergencies and protracted crises: Evidence paper» ODI, London

²¹ «Documento estratégico temático n.°10 de la DG ECHO. Educación en situaciones de emergencia en operaciones de ayuda humanitaria financiadas por la UE» (julio de 2019), https://ec.europa.eu/echo/files/news/eie_in_humanitarian_assistance.pdf

Cronología

Evento	Fecha
Aprobación del plan de fiscalización (APM)/ Inicio de la auditoría	12.11.2019
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otras entidades auditadas)	13.10.2020
Aprobación del informe definitivo tras el procedimiento contradictorio	8.12.2020
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (o de otras entidades auditadas) en todas las lenguas	14.1.2021

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