Az oktatást célzó uniós humanitárius segítségnyújtás: támogatja a rászoruló gyermekeket, de hosszabb távra kellene szólnia és több lányhoz kellene elérnie

Összefoglalás

I

A válság sújtotta területeken az oktatás az iskolából kimaradó gyermekek milliói számára jelent prioritást: nemcsak tanulási lehetőséget biztosít számukra, de növeli ellenálló képességüket is. Emellett segít megvédeni őket, és lehetővé teszi számukra, hogy olyan tulajdonságokat fejlesszenek ki, amelyeknek a jövőben hasznát látják.

II

Az Európai Unió az Európai Bizottság Európai Polgári Védelem és Humanitárius Segítségnyújtási Műveletek Főigazgatóságán (DG ECHO) keresztül szükségletalapú humanitárius segítséget nyújt a katasztrófa sújtotta övezetekben élőknek. A főigazgatóság törekszik arra, hogy a humanitárius műveleteket a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség elvével összhangban kezelje. Szintén vezérelv a nemek közötti egyenlőség.

III

A közelmúltban az Unió az összes humanitárius segélyén belül 10%-ra növelte az oktatásra fordított segély arányát, amelynek összege így 2019-ben elérte a 160 millió eurót. E segély célja a biztonságos és minőségi oktatáshoz való hozzáférés helyreállítása és fenntartása humanitárius válságok idején. Ebből számos tevékenységtípust támogat, többek között osztálytermek építését és helyreállítását, tananyag és bútorok rendelkezésre bocsátását, tanárok képzését és a gyermekek iskolába való visszatérésének elősegítését azáltal, hogy készpénzt biztosít a családoknak, és gyorsított oktatási programokon keresztül segíti a gyermekeket a felzárkózásban.

IV

Ellenőrzésünk fő célja annak értékelése volt, hogy az oktatási célú uniós humanitárius segítségnyújtás eredményesen segítette-e a gyermekeket, és azt hatékonyan hajtották-e végre. Az ellenőrzés 2017 és 2019 között megvalósult jordániai és ugandai projektekre terjedt ki. Jelentésünk célja, hogy hozzájáruljon a bizottsági irányítás javításához egy olyan területen, ahol a finanszírozás az elmúlt években folyamatosan nőtt.

V

Megállapítottuk, hogy a projektek relevánsak és jól koordináltak voltak, és a Bizottság kezelte az ellenőrző látogatások során feltárt problémákat. A projektek a tervezett eredmények nagy részét elérték. A projektek ugyanakkor nem alkalmazták kellőképpen a DG ECHO reagálási kapacitás megerősítését célzó programja (ERC) keretében kidolgozott iránymutatásokat. Ez a program a humanitárius fellépések eredményességének javítását célzó új munkamódszerek és iránymutatások kidolgozásához nyújt finanszírozást a partnerszervezeteknek.

VI

Megállapítottuk továbbá, hogy a projektek nem irányultak kellő mértékben a lányokra, holott ők hátrányosabb helyzetben vannak, például ki vannak téve a korai házasság kockázatának. Emellett a mintánkban szereplő projektek közel több nem érte el a lányokra vonatkozó célarányt.

VII

A mintánkba emelt projektek többségét eredetileg 10–12 hónapra tervezték. Ez azonban nem volt elegendő ahhoz, hogy ki lehessen elégíteni az elhúzódó válságban élő gyermekek oktatási szükségleteit, ezért néhány projektet meg is hosszabbítottak. A rövid időtartam miatt megnövekedtek a végrehajtó partnerek adminisztratív terhei is, ami csökkentette a támogatásnyújtás hatékonyságát.

VIII

A Bizottság nem végzett megfelelő elemzést a projektköltségekről, hogy azonosítsa a költséghatékonyság növelésének lehetőségeit. Nem hasonlította össze a tevékenységek költségét, illetve a kedvezményezettekhez eljuttatott áruk és szolgáltatások arányát más hasonló projektekkel vagy ugyanazon projekt korábbi szakaszaival. Ez nem csak a projektjavaslatok kiválasztásakor történt így, hanem a projektek végrehajtásának nyomon követése során is.

IX

A projektek többsége lezárultát követően is tovább szolgálta a gyermekek javát. A DG ECHO azonban a mintánkban szereplő oktatási célú készpénztámogatási projektek kapcsán nem sokat tett azért, hogy csökkentse a kedvezményezettek készpénztámogatástól való függőségét. Sok ilyen projekt esetében ismételt finanszírozásra volt szükség, mivel azok nem kapcsolódtak hosszabb távú támogatási programokhoz, és nemigen segítettek abban, hogy a kedvezményezettek más megélhetési megoldásokat találjanak.

X

E következtetések alapján az alábbiakat javasoljuk a Bizottságnak:

• használja fel jobban a reagálási kapacitás megerősítését célzó program projektjeinek eredményeit;
• nyújtson több támogatást a lányoknak;
• hosszabb időtartamra biztosítson finanszírozást az elhúzódó válságokban történő oktatás javára;
• javítsa az oktatási projektek kiválasztása és nyomon követése során végzett költségelemzést;
• javítsa az oktatást célzó készpénztámogatási projektek fenntarthatóságát.

Bevezetés

Az oktatás prioritást jelent a válság sújtotta területeken az iskolából kimaradó gyermekek milliói számára

01

Becslések szerint a fejlődő országokban 64 millió gyermek nem jár általános iskolába¹. Az ilyen gyermekeknek a fele konfliktus sújtotta területeken él. A lányok általában hátrányosabb helyzetben vannak, mivel a konfliktus sújtotta országokban nagyobb valószínűséggel maradnak ki az iskolából, mint a fiúk².

02

A humanitárius válságok jelenleg átlagosan több mint kilenc évig tartanak. 2018-ban a humanitárius segítségnyújtásban részesülők közel háromnegyede olyan országban élt, amelyben a válság már legalább hét éve húzódott³.

03

A szükséghelyzetekben és elhúzódó válságokban az oktatás (EiE, jelentésünkben röviden szükséghelyzeti oktatás) nemcsak tanulási lehetőséget biztosít, de növeli a gyermekek ellenálló képességét is. Emellett azonnali fizikai védelmet, valamint életmentő ismereteket és készségeket is biztosíthat⁴. Szükséghelyzetekben azért is fontos a szervezett oktatási tevékenység korai biztosítása, mert csökkenti a trauma pszichoszociális hatását a gyermekekben. A menekültként megtapasztalt zavar és bizonytalanság károsíthatja a gyermekek fizikai, értelmi, pszichológiai, kulturális és társadalmi fejlődését. A szükséghelyzeti oktatás azonban reményt adhat a gyermekeknek a jövőre nézve, a normalitás és biztonság érzetét keltheti, és biztosíthatja az alapvető készségek elsajátítását⁴.

04

A válsághelyzetben élő gyermekek maguk is hangsúlyozzák az oktatás fontosságát⁵. A konfliktus sújtotta területeken a szülők és a közösségi vezetők kiemelt, sokszor más alapvető szolgáltatásoknál is fontosabb prioritásnak tekintik a gyermekek oktatását^{6 7}.

A közelmúltban a Bizottság az összes humanitárius segélyén belül 10%-ra növelte az oktatásra fordított segély arányát

05

Az Európai Unió az Európai Polgári Védelem és Humanitárius Segítségnyújtási Műveletek Főigazgatóságán (DG ECHO) keresztül humanitárius segítséget nyújt a katasztrófa sújtotta övezetekben élőknek⁸. A DG ECHO általában nem avatkozik be közvetlenül a helyszínen. Az általa finanszírozott humanitárius segítségnyújtási intézkedéseket partnerszervezetek – például humanitárius nem kormányzati szervezetek (NGO), nemzetközi szervezetek (IO) és az ENSZ segélyszervezetei – hajtják végre. Az Európai Unió humanitárius segítségnyújtásának stratégiájáért és végrehajtásáért ugyanakkor a DG ECHO felelős. A főigazgatóság a partnerek által javasolt intézkedéseket finanszíroz és nyomon követi azok végrehajtását.

06

A humanitárius segítségnyújtásról szóló rendelet és a költségvetési rendelet értelmében a Bizottságnak a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség elvének megfelelően kell irányítania a humanitárius műveleteket. Az uniós humanitárius segítségnyújtás másik vezérelve a nemek közötti egyenlőség⁹.

07

Az Unió 2018. májusi közleményében tette közzé a szükséghelyzetekben és elhúzódó válságokban megvalósítandó oktatásra vonatkozó szakpolitikai keretét¹⁰. Az uniós tagállamok a 2018. november 26-i tanácsi következtetésekben jóváhagyták ezt a keretet. A keret négy stratégiai prioritási területre összpontosít (lásd: 1. ábra). Ezt megelőzően a támogatások tekintetében egy 2008. évi közlemény volt irányadó, amely szintén amellett érvelt, hogy a humanitárius segítségnyújtásnak az oktatásra is ki kell terjednie¹¹.

08

A Bizottság az oktatási tevékenységek számos típusát támogatja. Ilyen például az osztálytermek, személyzeti szállások és latrinák építése vagy helyreállítása, a tananyag és bútorok rendelkezésre bocsátása, a tanárképzés, a gyermekek iskolába való visszatérését segítő gyorsított oktatás, a szülők figyelmének felhívása az oktatás fontosságára, készpénz biztosítása a családok számára, hogy a gyermekek iskolába járhassanak, valamint pszichoszociális támogatás a gyermekek számára.

09

A reagálási kapacitás megerősítését célzó program (ERC) finanszírozásán keresztül a DG ECHO törekszik arra is, hogy segítse a humanitárius ágazatot az eredményesebb segítségnyújtásban. Az ERC olyan kezdeményezéseket finanszíroz, amelyek új munkamódszereket (például módszertanokat és iránymutatásokat) vezetnek be és fejlesztenek ki.

10

A DG ECHO az igények minőségi felmérése alapján irányozza elő a forrásokat a különböző válságokra. A finanszírozás elosztása olyan tényezőket is figyelembe vesz, mint a korábbi előirányzatok összege, a helyszínen jelen lévő partnerek száma, a kedvezményezettekhez való hozzáférés és a humanitárius partnerek közötti koordináció. Tekintetbe veszi továbbá azt a 2018. májusi közleményben szereplő kötelezettségvállalást, amely szerint a Bizottságnak az összes uniós humanitárius segély 10%-át az oktatásra kell fordítania.

11

A DG ECHO már 2016-ban megkezdte az oktatási célú finanszírozás növelését: ekkor a kiadások az előző évhez képest 51 millió euróval emelkedtek (lásd: 2. ábra). A 2018. évi közleménnyel összhangban a főigazgatóság ezután is jóval több forrást különített el az oktatásra, így annak aránya 2019-ben elérte az Unió humanitárius segítségnyújtási költségvetésének 10%-át.

12

Az oktatásra irányuló uniós szükséghelyzeti támogatás tíz legnagyobb kedvezményezettje 2017 és 2019 között összesen 188 millió eurót kapott. A négy legnagyobb kedvezményezett Törökország (84 millió euró), Jordánia (18 millió euró), Szíria (16 millió euró) és Uganda (16 millió euró) volt.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

13

Ellenőrzésünk során azt vizsgáltuk meg, hogyan kezelte a Bizottság a szükséghelyzetekben és elhúzódó válságokban történő oktatáshoz nyújtott, emelt összegű támogatást. 2019-ben a Bizottság elérte azt a célt, hogy oktatási segélyei az összes uniós humanitárius segély 10%-át tegyék ki. Ellenőrzésünk célja az volt, hogy megbizonyosodjunk az emelt összegű finanszírozás hatékony és eredményes felhasználásáról, valamint hogy megállapításaink alapján ajánlásokat fogalmazzunk meg a javítási lehetőségekre vonatkozóan.

14

Ellenőrzésünk során értékeltük a szükséghelyzetekben és elhúzódó válságokban nyújtott uniós oktatási támogatás eredményességét és hatékonyságát. A következő kérdésekre kerestük a választ:

• Eredményesen támogatta az uniós humanitárius segítségnyújtás a gyermekeket?
• A Bizottság hatékonyan nyújtotta a támogatást?

15

Az ellenőrzés két országra, Jordániára és Ugandára terjedt ki, így két különböző környezetben is megvizsgálhattuk a DG ECHO elhúzódó válságok kapcsán tett válaszintézkedéseit. A szükséghelyzeti oktatás 2017 és 2019 közötti jordániai és ugandai finanszírozására vonatkozó uniós kötelezettségvállalások 18 millió eurót, illetve 16 millió eurót tettek ki (lásd: 12. bekezdés). A szükséghelyzeti oktatás céljára nyújtott uniós finanszírozás legnagyobb kedvezményezettjét, Törökországot nem vontuk be az ellenőrzésbe, mivel a vonatkozó kiadásokat 2018-ban már vizsgáltuk egy korábbi számvevőszéki ellenőrzésben¹².

16

Hét jordániai és négy ugandai projektet vizsgáltunk meg, amelyek 2017-ben, 2018-ban és 2019-ben indultak (lásd: I. melléklet). Ezeket az országokat a 2017 és 2019 közötti időszakban a szükséghelyzeti oktatáshoz nyújtott uniós finanszírozás összege alapján választottuk ki. További kritériumaink között szerepelt a vizsgált végrehajtó partnerek sokfélesége, valamint a lezárt és a folyamatban lévő projektekből való mintavétel lehetősége.

17

Ellenőrzésünket 2019 novembere és 2020 júniusa között végeztük el. A COVID‑19 járvány miatt nem állt módunkban a helyszínen felkeresni a projekteket. Az utazási korlátozások bevezetése előtt interjúkat készítettünk a Bizottság brüsszeli munkatársaival. Ezt követően videokonferenciákat tartottunk a Bizottságnak és a végrehajtó partnereknek a székhelyeken, illetve Jordániában és Ugandában a helyszínen dolgozó munkatársaival. Észrevételeink és következtetéseink ezért a dokumentáció (például projektjavaslatok, monitoringjelentések és eredménymutatók) áttekintésén, valamint a Bizottsággal és a végrehajtó partnerekkel folytatott információcseréken alapulnak.

Észrevételek

Az oktatásra irányuló uniós humanitárius segítségnyújtás segítette a rászoruló gyermekeket, de kevesebb lányhoz ért el, mint fiúhoz

18

A gyermekek eredményes segítése érdekében fontos, hogy a Bizottság¹³:

• a támogatást azokra a területekre összpontosítsa, ahol az releváns és a leginkább szükséges;
• a helyszínen együttműködjön partnereivel és az egyéb humanitárius szervezetekkel;
• kövesse nyomon a projekteket és hárítsa el az eredmények elérése előtt álló akadályokat;
• biztosítsa, hogy a projektek megvalósítsák tervezett outputjaikat és végeredményeiket, és használja fel a megerősített reagálási kapacitással kapcsolatos projektek eredményeit;
• az igények felmérése során vegye figyelembe a nemek kérdését, hogy a megcélzott és elért lányok aránya tükrözze azok hátrányosabb helyzetét.

19

Ezért megvizsgáltuk, hogy a projektek összhangban voltak-e a Bizottság szakpolitikai keretével, és valóban a rászoruló gyermekeket célozták-e meg. Megvizsgáltuk, hogy a Bizottság együttműködött-e más érdekelt felekkel a komplementaritás maximalizálása érdekében, és hogy a projektek nyomon követése során feltárta-e azokat az alapvető problémákat, amelyek kapcsán korrekciós intézkedésekre volt szükség. Értékeltük, hogy a projektek megvalósították-e a tervezett outputokat és végeredményeket, és alkalmazták-e a DG ECHO reagálási kapacitás megerősítését célzó programja által finanszírozott kezdeményezésekből származó iránymutatásokat. Azt is megvizsgáltuk, hogy a projektek elegendő támogatást nyújtottak-e a lányoknak.

20

A 3. ábra összefoglalja a mintánkban szereplő projektek vizsgálata nyomán tett megállapításainkat arra nézve, hogy ellenőrzésünk idején milyen volt a projektek relevanciája, koordinációja, nyomon követése, illetve milyenek voltak azok eredményei és a lányoknak nyújtott támogatás.

A projektek relevánsak voltak

21

Megállapítottuk, hogy a mintánkban szereplő valamennyi projekt megfelelt a vonatkozó szakpolitikai keretnek. Az I. melléklet felsorolja a projektek keretében végzett különböző tevékenységeket. A DG ECHO azonban még a szakpolitikai keret 2018-as kidolgozása előtt jelentősen növelte az oktatásra fordított támogatás mértékét és szintjét (lásd: 2. ábra). Ez hozzájárult ahhoz, hogy a mintákban szereplő egyik projektnek nyújtott bizottsági támogatás nem volt folyamatos. A 9. projekt a kisgyermekkori fejlődést támogatta Ugandában 2017-ben és 2018-ban, holott ez nem képezte részét a nemzeti oktatási reagálási tervnek. A DG ECHO a 2018. májusi közleményt követően leállította ezt a támogatást, és inkább az alapfokú oktatásra és a gyorsított oktatási programokra kezdett összpontosítani.

22

A mintánkban szereplő projektek esetében megállapítottuk, hogy a Bizottság és partnerei a helyi lakosok részvételén alapuló igényfelmérést végeztek. Többek között fókuszcsoportos megbeszéléseket folytattak tanárokkal, szülőkkel és gyermekekkel, hogy megismerjék sajátos problémáikat és kikérjék véleményüket a projekt tartalmáról. A projektek tervezésekor ezeket az információkat fel is használták.

23

Az igényfelmérések figyelembe vették a gyermekvédelmi kérdéseket is. Például a jordániai 4. projekt keretében iskolába kísérési szolgáltatást is bevezettek, mivel a fókuszcsoporttal folytatott megbeszélés rávilágított arra, hogy az iskolába való eljutással kapcsolatos biztonsági aggályok jelentik a távolmaradás egyik fő okát. A 2. projekt képzést irányzott elő tanároknak abból a célból, hogy megtanítsák őket a zaklatás kezelésére, miután egy fókuszcsoport-vita ezt problémaként azonosította.

A projekteket megfelelően koordinálták

24

A DG ECHO által az oktatásra fordított finanszírozás gyors növelése (2015: 12 millió euró, 2019: 166 millió euró) miatt a komplementaritás biztosításához és az átfedések elkerüléséhez különösen fontos volt a megfelelő koordináció. A főigazgatóság végrehajtó partnerei részt vettek a jordániai és ugandai oktatási ágazati klaszterekben és munkacsoportokban, amelyek célja az volt, hogy biztosítsák a szükséghelyzeti oktatás valamennyi szereplője közötti megfelelő koordinációt (lásd: 1. háttérmagyarázat).

25

Bár a koordináció általában jól működött, találtunk néhány példát a komplementaritás hiányára is:

1. Az ugandai 8. projektben a gyorsított oktatási program (AEP) esetében a vártnál alacsonyabb volt a beiratkozási arány. Ennek részben az volt az oka, hogy más szervezetek is bővítették saját gyorsított oktatási programjukat. Az Európai Bizottság Nemzetközi Együttműködési és Fejlesztési Főigazgatósága (DG DEVCO) például az Európai Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért (EUTF) révén szintén nyújtott finanszírozást a gyorsított oktatás számára. Mivel a gyorsított oktatási központok több támogatást kaptak, mint az általános iskolák, feszültségek alakultak ki. A különbség akkora volt, hogy a gyorsított oktatási programban részt vevő ugandai tanulók átvételi lehetőségeiről szóló tanulmány azt állapította meg, hogy a megkérdezett gyermekek egyike sem akart átmenni a formális általános iskolába.
2. Ugandában nem volt komplementaritás a mintánkban szereplő 8. projekt által támogatott általános iskola és egy közeli, nem a DG ECHO által finanszírozott vízellátási, szennyvízelvezetési és higiéniai (WASH) projekt között. Ezért az iskolát kezdetben nem kapcsolták rá a WASH-partner által biztosított vízforrásra.

A DG ECHO nyomon követte a projekteket és kezelte a feltárt problémákat

26

A DG ECHO kirendeltségein dolgozó tisztviselők monitoringcélú látogatásokat tesznek a projekteknél. E szemlék eredményeiről – beleértve a feltárt problémákat is – beszámolnak partnereiknek, hogy azok meghozhassák a szükséges korrekciós intézkedéseket. Például:

1. A WASH-partnerekkel való koordináció hiányára úgy derült fény, hogy a DG ECHO ellenőrző látogatást tett egy, a 8. projektben részt vevő ugandai általános iskolában (lásd: 25. bekezdés). Miután a projekt kezdete után nyolc hónappal tett szemle során észlelték a problémát, megtették a szükséges intézkedéseket, és az iskolát rákapcsolták a vízforrásra.
2. Amikor a DG ECHO egy ugandai kisgyermekkori fejlesztési projektet (9. projekt) ellenőrzött, megállapította, hogy a szülőknek ünneplő ruhát kellett vásárolniuk gyermekeik számára a bizonyítvány-átadó ünnepségre, enélkül nem kaphatták meg a gyermekük általános iskolába való beiratkozásához szükséges igazolást. Az ellenőrző látogatást követően ezt a gyakorlatot megszüntették, mivel az ugandai oktatási hatóságok valójában nem írták elő igazolás bemutatását az általános iskolába való beiratkozáshoz.

27

A DG ECHO azonban nem tájékoztatta rendszeresen írásban a partnereket az ellenőrző látogatások során tett megállapításairól. 2018 októberében például ellenőrző látogatást tett egy jordániai projektnél (5. projekt). Megállapításairól nem írásban, hanem szóban számolt be a partnernek, akit ekkor felkért bizonyos írásbeli vagy videokommunikációs termékek előállítására is. A partner félreértette a kérést, és a kommunikációs anyagokat csak hét hónappal később, a projekt második szakaszában (6. projekt) készítette el. Találtunk néhány hiányosságot a költségek ellenőrzésével (lásd: 57. bekezdés) és a célérték viszonylatában az elért lányok arányával (lásd: 38. bekezdés) kapcsolatban is.

A projektek elérték a várt eredményeket

28

A DG ECHO kétféle mutatót használ a projekteredmények mérésére. Az eredménymutatók a projektek outputjait mérik (azaz a projekt által biztosított termékeket és szolgáltatásokat, például a megépített tantermeket, a nyújtott képzéseket és a biztosított felszereléseket). Az egyedi célkitűzésekre irányuló mutatók a végeredményeket mérik (azaz a kedvezményezettek helyzetének javulását, például a tanulási lehetőségekhez való hozzáférést, az ismeretek gyarapodását vagy a jólét érzésének javulását).

29

A mintánkban hat lezárt projekt szerepelt (lásd: I. melléklet). Ezekhez a projektekhez összesen 30 eredménymutató tartozott. E mutatók közül 27 esetében (90%) a projektek a megcélzott output legalább 100%-át megvalósították (lásd: 4. ábra).

30

Egy olyan példát is találtunk, ahol az output meghaladta a célértéket, de nem a tervezett módon használták fel azt. Az ugandai 10. sz. projekt keretében tantermeket építettek általános iskolák számára két helyszínen: Bidibidiben, egy meglévő telepen és Omugóban, amely jelentős menekültáradatra számított. A várt 40 000 menekült azonban nem érkezett meg Omugóba, és a projekt 2018. márciusi lezárásakor az ott felépített öt iskola közül csak három működött a terveknek megfelelően. A fennmaradó két iskola közül az egyik a 2019-es új tanévig üresen állt, a másikat pedig egy „Education Cannot Wait” projekt keretében középiskolaként használták.

31

Míg az outputok mérése viszonylag egyszerű (pl. a megépített osztálytermek vagy a képzésben részesült tanárok száma), a kedvezményezettek életében bekövetkező változás, azaz a projektek végeredménye nehezebben mérhető. A mintánkban szereplő projektek között azonban találtunk néhány jó példát erre (lásd: 2. háttérmagyarázat).

32

A mintában szereplő lezárt projektekhez 11 egyedi célkitűzésre irányuló mutató tartozott. Ezek a mutatók olyan végeredményeket mértek, mint „a minőségi és biztonságos tanulási lehetőségekhez folyamatosan hozzáférő iskoláskorú fiúk és lányok százalékos aránya” (1., 2., 10. és 11. projekt) vagy „az olyan fogyatékossággal élő gyermekek százalékos aránya, akiknek a projektbeavatkozásoknak köszönhetően javult a pszichoszociális állapota” (5. projekt). E mutatók közül kilenc esetében (82%) a projektek a végeredmények kapcsán meghatározott célértékeknek legalább 100%-át elérték (lásd: 5. ábra).

33

A rendszerek és a partnerségek megerősítése egyike volt a Bizottság 2018. évi szakpolitikai keretében meghatározott négy stratégiai prioritásnak (lásd: 07. bekezdés). A DG ECHO reagálási kapacitás megerősítését célzó programja a 2018–2019-es időszakban két olyan projektet finanszírozott, amelyek kapcsolódtak az elhúzódó válságokban történő oktatáshoz:

1. „A tanulási környezet javítása együtt” (ILET) projekt (0,6 millió euró) célja a szükséghelyzeti oktatás minőségének mérésével kapcsolatos nehézségek kezelése volt. A projekt oktatási módszertant dolgozott ki az adatok gyűjtésére, elemzésére, valamint az iskolák működésének javítására való felhasználására vonatkozóan. A projekt eredményeinek áttekintését tartalmazó jelentést 2018 májusában tették közzé.
2. „Az oktatási koordináció megerősítése szükséghelyzetekben” projekt (1 millió euró) a készpénz- és utalványtámogatás jobb megértésének elősegítésére törekedett, hogy a készpénz szisztematikusabb módon legyen felhasználható az oktatásban. A projekt eredményeként 2019 februárjában iránymutatásokat tettek közzé, amelyek a készpénztámogatási projekt különböző szakaszaiban figyelembe veendő kulcsfontosságú kérdéseket ismertetik.

34

Elemzésünk eredményeit a 2. táblázat mutatja be. Megállapítottuk, hogy bár stratégiai prioritás volt, a DG ECHO nem használta fel kellőképpen a reagálási kapacitás megerősítését célzó program projektjeinek eredményeit:

1. Az ILET-projekt öt másik projekt esetében teljes mértékben, két projekt esetében pedig részben volt releváns. E projektek célja a minőségi oktatáshoz való hozzáférés biztosítása volt, és végrehajtásuk idején az ILET eredményei már rendelkezésre álltak. Ennek ellenére csak egy projekt (a 8. projekt) használta fel ténylegesen az ILET-projekt eredményeit a minőség mérésére.
2. Az ERC készpénztámogatásra vonatkozó iránymutatásai négy projektünk esetében is relevánsak és elérhetők voltak. E projektek (3., 6., 7. és 8. projekt) egyike sem tett kifejezetten említést az ERC iránymutatásairól, igaz, a gyakorlatban az iránymutatásokhoz hasonló megközelítést alkalmazott.

A projektek kevesebb lányhoz értek el, mint fiúhoz

35

A DG ECHO szakpolitikai kerete kiemeli, hogy a szükséghelyzetek és az elhúzódó válságok aránytalanul nagy hatást gyakorolnak a lányok oktatására. Ezt a mintánkban szereplő egyes projektek igényfelmérése is megerősítette. Például:

1. A fogyatékossággal élő gyermekek támogatására irányuló, jordániai 6. projekt megállapította, hogy különösen a lányok szembesülnek az oktatáshoz való hozzáférés akadályaival (pl. megbélyegzés, zaklatás és a tanárok részéről tapasztalható rossz bánásmód miatt).
2. három jordániai készpénztámogatási projekt (1–3. projekt) igényfelmérése rávilágított annak kockázatára, hogy a lányok – gyakran a válságból adódó nehézségek leküzdése céljából – korán házasságot kötnek és emiatt lemorzsolódnak az iskolából, ami egész életükre visszafordíthatatlan hatásokkal jár;
3. egy 2018. évi ugandai projekt igényfelmérése megállapította, hogy a lányok és fiúk egyenlő arányban képviseltetik magukat az alapfokú oktatás korai éveiben, de az idő múlásával a lányok nagyobb arányban morzsolódnak le (8. projekt).
4. egy jordániai menekülttáborokban megvalósítandó projektre vonatkozó javaslat értékelése során a DG ECHO megjegyezte, hogy a lányok esetében magas annak kockázata, hogy lemorzsolódnak az iskolából és háztartási munkát végeznek, illetve hogy erőszaknak esnek áldozatul vagy korai házasságot kötnek (4. projekt).

36

A projekteken belül voltak olyan tevékenységek, amelyek kifejezetten a nőkre és a lányokra irányultak, illetve amelyek egyes kiszolgáltatott csoportok, például a gyermekanyák előtt álló akadályokkal foglalkoztak (lásd: 3. háttérmagyarázat).

37

A mintánkban szereplő projektek némelyike esetében azonban a lányok célcsoporton belüli aránya nem tükrözte a tényt, hogy ők nagyobb hátrányokkal szembesülnek (lásd: 35. bekezdés). A korai házasság például nehezen fordítható vissza, ezért különösen fontosak a megelőző intézkedések. Ennek ellenére a mintánkban szereplő tizenegy projekt közül nyolc esetében a támogatandó kedvezményezettek körében csak 50% volt a lányok célaránya. A fennmaradó három projekt közül az egyik (a 4. projekt) azt a célt tűzte ki, hogy – kiszolgáltatottabb helyzetük miatt – a támogatásban 60%-ban lányok részesüljenek. A mintánkban szereplő másik két projekt még kevesebb lány elérésére törekedett. Az egyik jordániai projekt (a 3. projekt) csak 40%-ban, míg a másik Ugandában (a 11. projekt) 44%-ban kívánt lányokat megcélozni. A 3. projekt esetében a 40%-os cél alacsonyabb volt, mint az előző két szakaszban (1. és 2. projekt: 50%). A 40%-os cél nem volt összhangban sem a DG ECHO szakpolitikai kötelezettségvállalásaival, sem a partner saját igényfelmérésével, amely a kiszolgáltatott – különösen a korai házasságkötés veszélyének kitett – lányok fokozott támogatását ajánlotta.

38

Bár voltak célértékek a lányok arányára vonatkozóan, ezek nem szerepeltek a hivatalos projektmutatókban (lásd: 29. bekezdés). Ezen túlmenően számos, a DG ECHO által finanszírozott intézkedés nem érte el ezeket a célokat. A 6. ábra bemutatja, hogy a mintánkban szereplő projektek milyen százalékos arányban terveztek elérni lányokat, és ez a valóságban milyen arányban sikerült nekik. Az 1. projekt például további 132 lányt támogathatott volna, ha elérte volna kitűzött célját.

39

A DG ECHO rendelkezik egy olyan eszközzel (gender- és életkormutató), amely lehetővé teszi annak értékelését, hogy a humanitárius fellépések mennyire veszik figyelembe a nemi szempontokat. A mutató célja a humanitárius segítségnyújtási fellépések minőségének javítása. A DG ECHO a fellépések tervezési, időközi és zárójelentési szakaszában 0, 1 vagy 2 pontot ad attól függően, hogy a fellépés a nemekkel kapcsolatos négy kritérium közül hánynak felel meg. A négy kritérium a következő: a szükségletek nemek szerinti felmérése és hasonló elven történő beszámolás, a nemi csoportokra gyakorolt negatív hatások elkerülése és enyhítése, a nemi csoportok részvétele a tervezésben és végrehajtásban, valamint a fellépésnek a nemi csoportok igényeihez való igazítása.

40

Bár a mintánkban szereplő projektek közül több nem célzott meg vagy nem ért el elegendő lányt, ez nem befolyásolta a pontszámukat, mivel a nemek aránya nem volt kifejezett kritérium. A mintában szereplő tizenegy projekt közül a DG ECHO hétnek megadta a maximális 2-es pontszámot. Maximális pontszám csak akkor adható, ha a projekt megfelel mind a négy kritériumnak (lásd: 3. táblázat). Még azokban az esetekben is, amikor a főigazgatóság alacsonyabb pontszámot adott, ezt nem a lányok célszáma vagy elérési aránya miatt tette. A DG ECHO nem ellenőrizte szisztematikusan a nemek arányát. Ezért amikor a projektek nem céloztak meg vagy nem értek el elegendő számú lányt, a gender- és életkormutató nem jelezte, hogy korrekciós intézkedésre van szükség.

A projektek túl rövid távúak voltak, ami esetenként nem segítette a hatékonyságot

41

Hogy az elhúzódó válságok idején történő oktatásra irányuló humanitárius segítségnyújtás hatékony legyen, a Bizottságnak a következőkre kell ügyelnie¹⁴:

• Rövid és hosszú távú támogatást is kell nyújtania a gyermekeknek, összhangban a 2016-ban a nagyszabású egyezségben tett többéves finanszírozási kötelezettségvállalásával.
• A lehető legjobb ár-érték arányt kell elérnie a humanitárius finanszírozás felhasználása során.
• Úgy kell terveznie, hogy az eredmények a humanitárius segítségnyújtás végét követően is fenntarthatóak legyenek: ezt például az önellátás előmozdítása és a megélhetés támogatása révén teheti meg.

42

Ezért megvizsgáltuk, hogy a Bizottság többéves finanszírozást biztosított-e, és hogy a projektek kellően hosszúak voltak-e ahhoz, hogy az elhúzódó válságok során segíteni tudják az oktatási szükségletek kielégítését. Elemeztük, hogy a Bizottság hogyan biztosította az értékarányosságot és a projektköltségek észszerűségét. Adott esetben összehasonlítottuk a mintánkban szereplő különböző projektek hasonló tevékenységeinek költségeit. Azt is megvizsgáltuk, hogy a projektek a befejezésüket követően is előnyöket biztosítottak-e a gyermekek számára, csökkentették-e a kedvezményezettek készpénztámogatástól való függőségét, és kapcsolódtak-e hosszabb távú fejlesztési támogatáshoz.

43

A 7. ábra összefoglalja a mintánkban szereplő projektek vizsgálata nyomán az időtartam, a költségelemzés és a fenntarthatóság kapcsán tett megállapításainkat.

A mintánkban szereplő projektek többsége 10–12 hónapig tartott, ami nem volt elegendő ahhoz, hogy ki lehessen elégíteni az elhúzódó válságok nyomán fellépő hosszú távú oktatási szükségleteket

44

Annak ellenére, hogy elkötelezett a többéves humanitárius finanszírozás mellett, és hogy az elhúzódó válságokhoz kapcsolódó oktatási szükségletek gyakran közép-, illetve hosszú távúak, a Bizottság éves alapon, éves globális határozatok (WWD) révén különíti el a forrásokat a régiók és országok számára. A 2019. évi globális határozat összesen 1,5 milliárd eurót irányzott elő e célra, amely a következőket foglalta magában:

1. 260 millió euró a szíriai válságra (Szíria, Libanon, Jordánia és Egyiptom), ebből 16,5 millió euró (6%) oktatásra;
2. 113 millió euró Afrika szarva számára (Dzsibuti, Etiópia, Kenya, Szomália és Uganda), ebből 22,5 millió euró (20%) oktatásra.

45

Ezt követően az éves humanitárius végrehajtási tervek (HIP) határozzák meg a DG ECHO adott válsággal vagy régióval kapcsolatos válaszintézkedéseit. Éves humanitárius végrehajtási terveket dolgoznak ki például a szíriai válság és Afrika szarva kapcsán.

46

A DG ECHO eszközeit válságreagálásra tervezték. A főigazgatóság jelenleg egy humanitárius végrehajtási tervből legfeljebb 24 hónapra finanszírozhat szükséghelyzeti oktatási projekteket. A projekt finanszírozását 24 hónapon túl is folytathatja egy következő humanitárius végrehajtási terv keretében, de ezt a döntést csak később lehet meghozni, az eredeti projektkiválasztáskor nem. Ez a programozási ciklus biztosítja a szükséghelyzetekre való reagáláshoz szükséges rugalmasságot, de korlátozza a finanszírozásban részesülő hosszabb távú projektek számát.

47

A humanitárius segítségnyújtásról szóló rendelet¹⁵ nem korlátozza a DG ECHO által nyújtott finanszírozás időtartamát. A globális határozatokban vagy humanitárius végrehajtási tervekben előírt határértékeket belső döntéshozatal révén határozzák meg (lásd: 8. ábra). Szabályozási szempontból lehetséges lenne, hogy a főigazgatóság egy-egy humanitárius végrehajtási tervből hosszabb távú szükséghelyzeti oktatási projekteket finanszírozzon.

48

Mintánk 11 projektből állt, ebből hetet Jordániában, négyet Ugandában hajtottak végre. A 11 projektből 9 eredetileg tervezett időtartama legfeljebb 12 hónap volt. A projektek eredeti átlagos időtartama mindkét országban 13 hónap volt. Ugandában a projektek meghosszabbítása után ez az időtartam 21 hónapra emelkedett (lásd: 9. ábra). A válság mindkét országban elhúzódott. A szíriai válság 2012-ben kezdődött, Ugandába 2016 óta érkezik nagyszámú menekült. Az általunk ellenőrzött projektek 2017-től 2019-ig tartottak.

49

A projektek egy évre történő finanszírozásának gyakorlata nincs összhangban a nagyszabású egyezségben foglalt kötelezettségvállalással, amely értemében el kell mozdulni a több évre szóló tervezés felé. Emellett rendelkezésre is állt hosszabb távú finanszírozás, tekintettel a DG ECHO arra vonatkozó kötelezettségvállalására, hogy a humanitárius segítségnyújtás 10%-át az oktatásra fordítja (lásd: 10. bekezdés). Az egyéves projektek nem alkalmasak az elhúzódó válságokban élő gyermekek többéves oktatási szükségleteinek kielégítésére. Ezt bizonyítja az a tény is, hogy a főigazgatóság e projektek közül többet is éveken át finanszírozott. Az uniós humanitárius segítségnyújtás közelmúltbeli értékelése megállapította, hogy a DG ECHO éves finanszírozási ciklusa magas irányítási költségekkel jár, és azt ajánlotta, hogy a főigazgatóság lehetőség szerint törekedjen a többéves programozásra¹⁶.

50

Az egy évre szóló finanszírozási intézkedések nemcsak a DG ECHO adminisztratív terheit növelik, de (talán még nagyobb mértékben) a végrehajtó partneréit is. A főigazgatóságnak több pályázatot kell értékelnie, a partnernek pedig el kell készítenie a pályázatokat és jóváhagyásra meg kell küldenie azokat az Oktatási Minisztériumnak (lásd: 4. táblázat). Az egyéves projektek miatt esetenként nem lehet hosszabb távú munkaszerződéseket kötni, ami a személyzet fokozott fluktuációjához vezethet¹⁷. A többéves humanitárius finanszírozás csökkentheti az irányítási költségeket¹⁸. Ezenfelül Jordániában a partnereknek minden egyes projekt esetében kérniük kell az Oktatási Minisztérium jóváhagyását. Ez a folyamat 3–5 hónapot is igénybe vehet, ami jelentős hatással lehet egy 12 hónapos projektre.

51

A rövid távú finanszírozás további hátránya, hogy rövidebb időt biztosít a minőségi válaszintézkedésekre. Kevesebb idő áll rendelkezésre a nemek közötti egyenlőséggel kapcsolatos kérdések kezelésére és fenntarthatóbb megoldások kidolgozására. A nagyszabású egyezségről szóló 2019. évi jelentés (Three Years On) megállapította, hogy a többéves finanszírozás nemcsak a humanitárius segítségnyújtás adminisztratív terheit csökkentette, hanem javította annak hatékonyságát és eredményességét is. A mintánkban szereplő projektek valamennyi végrehajtó partnere kijelentette, hogy az egy évnél hosszabb projektidőtartam alkalmasabb lenne az elhúzódó válságokban élő gyermekek oktatási igényeinek kielégítésére. Jordánia és Uganda esetében kettő–öt éves projekteket javasoltak, mivel így a jobb tervezhetőségnek köszönhetően jobb minőségű válaszintézkedésekre nyílna lehetőség.

A DG ECHO nem elemezte megfelelően a projektköltségeket

52

A projektek kiválasztásához a DG ECHO általános elveket határoz meg a humanitárius végrehajtási tervekben (lásd: 45. bekezdés). Ezek tájékoztatást nyújtanak a partnereknek a főigazgatóság részéről rendelkezésre álló finanszírozás összegéről, az általa finanszírozandó fellépéstípusokról és arról, hogy a főigazgatóság hogyan fogja értékelni a partnerek javaslatait. A partnerek a humanitárius végrehajtási terv általános elveivel összhangban tervezik meg saját projektjeiket, amelyeket ezután finanszírozásra javasolnak a főigazgatóságnak.

53

A DG ECHO által a partnerek alkalmasságáról és a költségek támogathatóságáról végzett standard ellenőrzés bizonyos fokú biztosítékot nyújthat a költségek észszerűségére nézve. A partnerségi keretmegállapodás megkötése előtt a főigazgatóság elvégzi a partner alkalmasságának előzetes értékelését, amely a partnerek műszaki és logisztikai kapacitásait vizsgálja: a partnernek a továbblépéshez meg kell felelnie ezen a teszten. Bár ez nyújt némi bizonyosságot a partnerek eljárásait illetően, nem garantálja a projektjavaslataikban szereplő költségek versenyképességét. A DG ECHO szisztematikusan ellenőrzi a projektköltségek támogathatóságát is, ami költségmegtakarításokat eredményezhet. Ugandában például egy 37 000 eurós Land Cruiser kikerült egy projekt költségvetéséből (10. projekt).

54

A DG ECHO emellett költséghatékonysági elemzéseket is végez, hogy bizonyosságot nyújtson a javasolt költségek versenyképességéről és észszerűségéről. A mintánkban szereplő, Jordániában végrehajtott 7. projekt jó példával szolgált arra, hogy a költségelemzés hogyan járulhat hozzá a költséghatékonysághoz. A DG ECHO úgy vélte, hogy a projektjavaslatban szereplő, kedvezményezettenkénti költség túl magas (gyermekenként 2700 euró). Az összeget gyermekenként 1700 euróra csökkentették, ami javította a projekt hatékonyságát. Az ilyen típusú költségelemzés csökkentheti a csalás kockázatát is, mivel a szokatlan költségarányok vagy az idő múlásával bekövetkező szokatlan változások a szabálytalan tevékenység jelei lehetnek.

55

Ennek ellenére mind a 11 ellenőrzött projekt költségelemzése során feltártunk hiányosságokat. A DG ECHO nem következetes módon hajtotta végre a projektjavaslatok költségeinek elemzését. Az elvégzett költségelemzés korlátozott volt, és a főigazgatóság nem használta fel azt kellőképpen a projektek hatékonyságának növelésére (lásd: 4. háttérmagyarázat).

56

2018 decembere óta a DG ECHO azt a gyakorlatot követi, hogy a projektjavaslatok kiválasztásakor azok költséghatékonyságát a „gyenge”, „közepes” vagy „jó” kategóriába sorolja. A minősítési kritériumokra vagy az értékelés elvégzéséhez szükséges költségelemzés típusára vonatkozóan azonban nincsenek iránymutatások. Ellenőrzési mintánk három olyan 2019. évi jordániai projektet tartalmazott (3., 6. és 7. projekt), ahol a főigazgatóság ezt a megközelítést alkalmazta. A DG ECHO mindhárom projekt költséghatékonyságát közepesnek minősítette. Azonban még a főigazgatóság által túl drágának ítélt 7. projekt esetében (lásd: 54. bekezdés) sem került sor a más hasonló projektek egységköltségeivel való összehasonlításra.

57

A költségeknek egy hasonló projekttel való összehasonlítása nemcsak a projektek tervezésekor, hanem a végrehajtás során is segíthet a költséghatékonyság javításában. A projektek nyomon követése során azonban a DG ECHO nem elemezte azok költségeit.

58

Kétféle olyan elemzést azonosítottunk, amelyeket a DG ECHO elvégezhetett volna a projektek tervezése és végrehajtása során a költséghatékonyság javítása érdekében, de ezt nem tette meg:

1. a tevékenységek költségeinek összevetése egy hasonló projekt vagy ugyanazon projekt korábbi szakaszai során felmerült költségekkel (lásd: 5. háttérmagyarázat);
2. a kedvezményezettekhez eljutó áruk és szolgáltatások arányának összehasonlítása más hasonló projektekben vagy ugyanazon projekt korábbi szakaszaiban tapasztalt arányokkal (lásd: 6. háttérmagyarázat).

A projektek lezárultát követően számos tevékenység tovább szolgálta a gyermekek javát, de a készpénztámogatási projektek nemigen járultak hozzá a kedvezményezettek függőségének csökkentéséhez

59

A projektek keretében számos olyan tevékenységre került sor, amelyek a projektek lezárultát követően is tovább szolgálták a gyermekek javát. Ilyenek voltak például az alábbiak:

1. a formális oktatás támogatása vagy gyorsított oktatás biztosítása;
2. a tanárok továbbképzése az inkluzív oktatás, a gyorsított oktatás, a pszichoszociális készségek és az életvezetési készségek terén, ismereteik bővítése és az oktatási környezet javítása érdekében;
3. iskolák, oktatási központok, latrinák és pedagógusszállások építése;
4. felszerelések biztosítása a fogyatékossággal élő gyermekek számára;
5. iskolatáskák és egyenruhák biztosítása;
6. pszichoszociális támogatás nyújtása a pszichoszociális jólét javítása érdekében;
7. figyelemfelkeltés és kapacitásépítés különböző érdekelt felek körében, támogatóbb oktatási környezet létrehozása érdekében;
8. az inkluzív oktatásra vonatkozó nemzeti politika kialakítása és az iskolarendszerben való elfogadásának előmozdítása.

60

E tevékenységek közül sok általában fejlesztési segélyhez kapcsolódik. A DG DEVCO és az EUTF szintén épített tantermeket és biztosított tanárképzést az ugandai gyorsított oktatási központok számára. A DG DEVCO és az EUTF azonban négyéves projekteket hajtott végre, míg a DG ECHO projektjei rövidebbek voltak, így azokat meg kellett hosszabbítani, hogy elérhessék célkitűzéseiket.

61

Néhány példát találtunk arra is, hogy az uniós humanitárius segély közvetlenül kapcsolódott az uniós fejlesztési segélyhez. A DG ECHO projektjei keretében például iskolákat építettek Ugandában, majd az „Education Cannot Wait” alap által finanszírozott projektek biztosították a tanárok fizetését és a bútorokat. A DG ECHO egyik projektje (8. projekt) által támogatott ugandai gyorsított oktatási központban tanulók közül néhányan később részt vettek az EUTF által finanszírozott szakképzésben.

62

A DG ECHO azonban elmulasztott néhány lehetőséget arra, hogy tovább erősítse a fejlesztési segélyekkel való kapcsolatot:

1. Az egyik partner részben ugyanazokon a helyszíneken biztosított (az EUTF által finanszírozott) gyorsított oktatást és (a DG ECHO által finanszírozott) pszichoszociális támogatást általános iskolás gyermekek számára. Ugyanakkor a telepek más övezeteiben hajtott végre a megélhetést célzó – vagyis a kedvezményezetteknek megélhetési eszközöket biztosító –, az EUTF által finanszírozott fellépéseket, így elszalasztotta a lehetőséget arra, hogy a gyakorlatban megvalósítsa a humanitárius és fejlesztési segélyeknek az Unió által olyannyira szorgalmazott összekapcsolását, az úgynevezett „nexus módszert”. A DG ECHO e projektre vonatkozó zárójelentése megállapította, hogy eredményességének növelése érdekében a projektnek (11. projekt) stratégiailag kapcsolódnia kellett volna a hosszabb távú fejlesztési kezdeményezésekhez (például az EUTF programjához).
2. A DG ECHO egy ugandai projekt (10. projekt) zárójelentéséről készített elemzése megállapította, hogy a partner nem dolgozott ki elegendő lehetőséget arra, hogy a fellépést összekapcsolja a hosszabb távú fejlesztési intézkedésekkel.
3. Egy 2018-as jordániai projektre vonatkozó javaslat értékelése során a főigazgatóság úgy ítélte meg, hogy a projekt nem támogatja kellőképpen az olyan hosszú távú stratégiákat, amelyek célja a humanitárius szükségletek csökkentése. Az egyetlen javaslat az volt, hogy bizonyos tevékenységeket más adományozók finanszírozzanak, de erre nem került sor (5. projekt).
4. A DG ECHO egy másik jordániai projektre (4. projekt) vonatkozó monitoringjelentései szerint a projekt (különösen az azraq-i táborban) nem használta ki kellőképpen a lehetőségeket a humanitárius szükségletek és az annak hátterében meghúzódó problémák enyhítésére irányuló hosszú távú stratégiák támogatására.
5. Egy tanulmány 2971 olyan diák utóéletét követte, akik 2018-ban részt vettek egy ugandai gyorsított oktatási programban, és megállapította, hogy 2015 fő (68%) nem tanul sehol, és csak 956 főnek (32%) sikerült becsatlakoznia az alapfokú, középfokú vagy szakképzésbe. A jelentés kiemelte, hogy több beruházásra és támogatásra van szükség ahhoz, hogy a gyermekek a gyorsított oktatás után tovább tudjanak indulni valamelyik úton (8. projekt).

63

A humanitárius végrehajtási tervek ösztönzik, hogy a fenntarthatóság javítása érdekében a fellépések hosszabb távú programokhoz kapcsolódjanak. A 2018. évi humanitárius végrehajtási terv szíriai regionális válsággal foglalkozó technikai melléklete például oktatási intézkedéseket írt elő, hogy megfelelő tervezés – többek között a kilépési stratégiák és a fejlesztési segélyekre való áttérés kidolgozása – révén biztosítani lehessen a tanulás folytonosságát. A DG ECHO azonban alig tett valamit azért, hogy csökkentse a kedvezményezettek készpénztámogatástól való függőségét: a mintánkban szereplő projektek közül öt esetében az egyik fő tevékenység a készpénztámogatás volt (négy Jordániában és egy Ugandában, lásd: I. melléklet). A készpénztámogatás célja az volt, hogy lehetővé tegye a gyermekek számára az oktatáshoz való hozzáférést. A projektek lezárultát követően azonban továbbra is szükség volt pénzbeli ellátásra ahhoz, hogy a gyermekek iskolába járhassanak. A mintánkban szereplő 1., 2. és 3. projekt például ugyanazt a 700 gyermeket támogatta Jordániában 2017-ben, 2018-ban és 2019-ben. A 7. projekt 1290 jordániai kedvezményezettje is már az előző szakaszban is támogatásban részesült.

64

Ezeket a projekteket többek között azért kellett újra és újra finanszírozni, mert nem rendelkeztek fenntarthatóbb programokhoz kapcsolódó kilépési stratégiákkal. A projektek nemigen segítették a kedvezményezetteket abban, hogy más megélhetési megoldásokat találjanak, amelyek révén csökkenthető lett volna a készpénztámogatástól való függőségük. A DG ECHO a jordániai 2. projektre vonatkozó 2018. évi zárójelentésről készített értékelésében megállapította, hogy a partner még mindig nem tett említést a legkiszolgáltatottabb családok – például a nők által vezetett háztartások – alapvető megélhetési forrását jelentő készpénztámogatásból való lehetséges kilépési stratégiáról. A főigazgatóság a 3. projektre vonatkozóan (a 2. projektet is kivitelező) partner által benyújtott javaslat 2019-es értékelésében megállapította, hogy a partner nem tudta bizonyítani, hogy biztosított lenne a megfelelő átmenet a jövőbeli fejlesztési fellépésekhez.

65

2019-ben két készpénztámogatási projekt célként tűzte ki, hogy a kedvezményezettek más megélhetési megoldások felé mozduljanak el. A jordániai 3. projekt azt a célt tűzte maga elé, hogy a projekt végére a kedvezményezettek 8%-a találjon fenntarthatóbb megélhetési megoldásokat és többé ne szoruljon készpénztámogatásra. A jordániai 7. projekt 5%-os célt tűzött ki (1290 kedvezményezettből 65 fő). Ezek a célok szerények voltak, ezért még ha megvalósulnának is, a két projekt kedvezményezettjeinek több mint 90%-a továbbra is készpénztámogatásra szorulna. A DG ECHO a jordániai 7. projekt nyomon követése során megállapította, hogy egyes gyermekek annak ellenére is tovább dolgoztak, hogy pénzbeli támogatásban részesültek, mivel a család nem rendelkezett más megélhetési lehetőségekkel és pénzügyi forrásokkal. A másik három készpénztámogatási projekt (1., 2. és 8. projekt) esetében nem határoztak meg célokat a megélhetési megoldások tekintetében.

66

A DG ECHO egyik rezilienciajelző kritériuma azt méri fel, hogy a projektek kihasználják-e a lehetőségeket a humanitárius szükségletek csökkentésére irányuló hosszú távú stratégiák támogatására. A főigazgatóság megállapította, hogy a legtöbb projekt nem teljesítette ezt a kritériumot, így e mutató végső pontszáma 1 lett. 2 pontot csak kevés projekt kapott (lásd: 5. táblázat).

Következtetések és ajánlások

67

Összességében az uniós támogatás segítette a rászoruló gyermekeket, és a projektek megvalósították a várt eredményeket. A projektek azonban nem értek el elég lányhoz. Emellett a mintánkban szereplő projektek többsége túl rövid időre szólt a gyermekek oktatási szükségleteihez képest, ami csökkentette a hatékonyságukat. A 11 projekt vizsgálata nyomán tett megállapításainkat a II. melléklet foglalja össze.

68

A projektek relevánsak és jól koordináltak voltak, és a Bizottság kezelte az ellenőrző látogatások során feltárt problémákat. A projektek a tervezett eredmények nagy részét elérték. A Bizottság azonban nem használta fel megfelelően a reagálási kapacitás megerősítését célzó programja projektjeinek eredményeit. Ezenfelül a Bizottság nem törekedett arra, hogy nagyobb arányban segítsen a lányoknak, holott ők hátrányosabb helyzetben vannak. Több projekt ráadásul a lányok összes kedvezményezetten belüli tervezett arányát sem tudta megvalósítani (18–40. bekezdés).

1. ajánlás. A Bizottság használja fel jobban a reagálási kapacitás megerősítését célzó program projektjeinek eredményeit

A Bizottságnak szisztematikusabban kellene alkalmaznia a reagálási kapacitás megerősítését célzó programból finanszírozott kezdeményezéseken alapuló, az oktatást célzó humanitárius segítségnyújtás szempontjából releváns iránymutatásokat.

Határidő: A 2022 januárjától finanszírozott projektek.

2. ajánlás. A Bizottság nyújtson több támogatást a lányoknak az oktatási projektekben

A Bizottság nyújtson több támogatást a lányoknak az alábbiak révén:

1. tájékoztassa a partnereket a humanitárius végrehajtási terv révén, hogy olyan oktatási projektek finanszírozását részesíti előnyben, amelyek legalább 50%-ban lányokat céloznak meg, kivéve, ha a körülmények indokolják az alacsonyabb arányt;
2. a projektekben legyen standard mutató az érintett lányok arányára nézve;
3. ellenőrző látogatásai során a Bizottság szisztematikusan kövesse nyomon a nemek arányát és a nemi szempontok figyelembevételét az uniós finanszírozású oktatási projektekben, és tegye meg a lányok szükségleteinek kielégítéséhez szükséges lépéseket.

Határidő: A 2022 januárjától finanszírozott projektek.

69

A mintánkban szereplő projektek többségét 10–12 hónapra tervezték, ami nem volt elegendő ahhoz, hogy ki lehessen elégíteni az elhúzódó válságban élő gyermekek oktatási szükségleteit. A rövid időtartam miatt megnövekedtek a végrehajtó partnerek adminisztratív terhei, ami csökkentette a támogatásnyújtás hatékonyságát (41–51. bekezdés).

3. ajánlás. A Bizottság hosszabb időtartamra biztosítson finanszírozást az elhúzódó válságokban történő oktatás javára

Az elhúzódó válságban élő gyermekek oktatási szükségleteinek hatékony kielégítése érdekében a Bizottság:

1. legalább két éven át támogassa az oktatási projekteket, kivéve, ha a rövidebb időtartamot a szükségletek vagy a körülmények indokolják;
2. a hosszabb távú finanszírozás előnyeinek kihasználása érdekében ezen projektek időtartamát a fellépés kezdetén határozza meg.

Határidő: A 2022 januárjától finanszírozott projektek.

70

A Bizottság nem végzett megfelelő elemzést a projektköltségekről, hogy azonosítsa a költséghatékonyság növelésének lehetőségeit. Nem hasonlította össze a tevékenységek költségét, illetve a kedvezményezettekhez eljuttatott áruk és szolgáltatások arányát más hasonló projektekkel vagy ugyanazon projekt korábbi szakaszaival. Ez nem csak a projektjavaslatok kiválasztásakor történt így, hanem a projektek végrehajtásának nyomon követése során is (52–58. bekezdés).

4. ajánlás. A Bizottság javítsa az oktatási projektek kiválasztása és nyomon követése során végzett költségelemzést

A projektek javasolt költségvetésének, illetve tényleges költségeinek elemzésekor a Bizottság:

1. szisztematikusan hasonlítsa össze a főbb tevékenységek költségeit egy hasonló projekt vagy ugyanazon projekt egy korábbi szakasza során felmerült költségekkel;
2. a kedvezményezettekhez eljutó áruk (beleértve a készpénztámogatást) és szolgáltatások arányát vesse össze más hasonló projektekben vagy ugyanazon projekt egy korábbi szakaszában elért arányokkal;
3. a projektek kiválasztása és költségvetésük módosítása során használja fel e költségelemzés eredményeit a hatékonyság javítására, illetve a nem elég hatékony javaslatok elutasítására.

Határidő: A 2022 januárjától finanszírozott projektek.

71

A projektek többsége lezárultát követően is tovább szolgálta a gyermekek javát. A Bizottság azonban a mintánkban szereplő oktatási célú készpénztámogatási projektek kapcsán nem sokat tett azért, hogy csökkentse a kedvezményezettek készpénztámogatástól való függőségét. Sok ilyen projekt esetében ismételt finanszírozásra volt szükség, mivel azok nem kapcsolódtak hosszabb távú támogatási programokhoz, és nemigen segítettek abban, hogy a kedvezményezett családok más megélhetési megoldásokat találjanak (59–66. bekezdés).

5. ajánlás. A Bizottság javítsa az elhúzódó válságokban történő oktatást célzó készpénztámogatási projektek fenntarthatóságát

Az elhúzódó válságokban történő oktatást célzó készpénztámogatási projektek esetében a Bizottság erősítse meg a hosszabb távú fejlesztési programokhoz való kapcsolódást, és az eddiginél több kedvezményezett családot segítsen abban, hogy más megélhetési megoldásokat találjanak maguknak.

Határidő: A 2022 januárjától finanszírozott projektek.

A jelentést 2020. december 8-i luxembourgi ülésén fogadta el a Bettina JAKOBSEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

Mellékletek

I. melléklet. Projekttevékenységek

Projekt száma	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11
Ország	Jordánia	Jordánia	Jordánia	Jordánia	Jordánia	Jordánia	Jordánia	Uganda	Uganda	Uganda	Uganda
Partner típusa	INGO	INGO	INGO	NGO	INGO	INGO	INGO	INGO	ENSZ	NGO	NGO
Státusz	lezárva	lezárva	folyamat­ban*	folyamat­ban**	lezárva	folyamat­ban*	folyamat­ban*	folyamat­ban*	lezárva	lezárva	lezárva
A DG ECHO oktatási célú finanszírozása (millió euró)	1,7	2,4	1,0	2,0	1,2	1,0	2,3	10,0	1,3	1,5	0,4
A formális oktatást támogató összetevők	X	X	X	X	X	X	X	X		X	X
Nem formális oktatás (korrepetálás, gyorsított oktatási program)	X	X		X				X	X	X	X
Építkezés, helyreállítás		X						X	X	X
Felszerelések és anyagok gyermekek számára					X	X		X		X	X
Oktatási célú készpénztámogatás	X	X	X				X	X
Az iskolába jutás támogatása (készpénz, iskolába kísérési szolgáltatás)				X	X	X
Pszichoszociális támogatás gyermekek számára	X	X		X				X		X	X
Tanároknak és oktató személyzetnek nyújtott képzés	X	X		X	X	X		X		X	X
Tanítási segédanyagok és felszerelések				X	X	X		X		X
Figyelemfelkeltés, kapacitásépítés (közösségi), szakpolitika-promóció, érdekérvényesítés		X	X		X	X		X	X	X	X

* A projekt 2020. május 31-én folyamatban volt, illetve 2020. május 31-ig nem tették közzé a zárójelentését.
** Zárójelentés közzétéve: 2020. augusztus 31.

II. melléklet. A mintánkba felvett projektekre vonatkozó megállapításaink összefoglalása

Glosszárium

Education Cannot Wait (Az oktatás nem várhat) alap (ECW): Globális alap, amelynek révén a kormányok és a nemzetközi humanitárius és fejlesztési segélyben érdekelt felek együttműködnek annak érdekében, hogy gyorsan ki tudják elégíteni a válságok által érintett gyermekek és fiatalok oktatási igényeit.

Gyorsított oktatás: A szokásosnál rövidebb időn belül nyújtott oktatás olyan gyermekek és fiatalok számára, akik szegénység, marginalizálódás, konfliktus vagy válság miatt részben kimaradtak az oktatásból.

Nagyszabású egyezség: Megállapodás a legnagyobb humanitárius adományozók és szervezetek között, amelynek célja az ágazatba vetett bizalom hiányának kezelése, valamint munkájuk hatékonyságának és eredményességének növelése.

Betűszavak és rövidítések

AEP: Gyorsított oktatási program

DEVCO: Az Európai Bizottság Nemzetközi Együttműködési és Fejlesztési Főigazgatósága

ECHO: Az Európai Bizottság Európai Polgári Védelem és Humanitárius Segítségnyújtási Műveletek Főigazgatósága

EiE: A szükséghelyzetben és elhúzódó válságokban megvalósítandó oktatás

ENSZ: Egyesült Nemzetek Szervezete

ERC: A reagálási kapacitás megerősítését célzó program

EUTF: Európai Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért

HIP: Humanitárius végrehajtási terv

ILET: A tanulási környezet javítása együtt

UNHCR: Az ENSZ menekültügyi főbiztosa

WASH: A vízellátásra, szennyvízelvezetésre és higiéniára irányuló segítségnyújtás

WWD: Globális határozat

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Bettina Jakobsen számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Hannu Takkula számvevőszéki tag vezette Turo Hentilä kabinetfőnök, Nita Tennilä kabinetattasé, Sabine Hiernaux‑Fritsch és Alejandro Ballester Gallardo ügyvezetők, Helka Nykänen és Mark Marshall feladatfelelősök, valamint Eva Coria számvevő támogatásával.

Végjegyzetek

¹ Unesco Institute of Statistics, 2017. évi adat, http://uis.unesco.org/en/news/new-education-data-sdg-4-and-more#slideoutmenu.

² COM(2018) 304 final, 2018. május 18.: A Bizottság közleménye a szükséghelyzetben és elhúzódó válságokban megvalósítandó oktatásról.

³ Global humanitarian overview 2019: United Nations coordinated support to people affected by disaster and conflict, 4. o.

⁴ A DG ECHO 10. sz. szakpolitikai dokumentuma (2019. március) a szükséghelyzetben lévők oktatásáról.

⁵ Save the Children (2015): What children tell us they want in times of emergency and crisis? Nyolc szervezet 16 tanulmánya 17 különböző szükséghelyzetben élő 8749 gyermekről. Save the Children/Norvég Menekültügyi Tanács (2014): Hear it from the children/why education in emergencies is critical.

⁶ Save the Children/Norvég Menekültügyi Tanács (2014): Hear it from the children/why education in emergencies is critical.

⁷ COM(2008) 55 végleges, 2008. február 5.: „A gyermekek különleges helyzetének figyelembevétele az Európai Unió külső fellépéseiben”, valamint az ehhez kapcsolódó, Children in Emergency and Crisis situations című bizottsági szolgálati munkadokumentum (SEC(2008) 135).

⁸ A Tanács 1996. június 20-i 1257/96/EK rendelete.

⁹ A Bizottság szolgálatainak munkadokumentuma: Gender in Humanitarian Aid, SWD(2013) 290 final.

¹⁰ COM(2018) 304 final.

¹¹ COM(2008) 55 végleges és SEC(2008) 136.

¹² A Számvevőszék 27/2018. sz. különjelentése: A Törökországi Menekülteket Támogató Eszköz.

¹³ A Tanács 1257/96/EK rendelete (1996. június 20.) a humanitárius segítségnyújtásról, a szükséghelyzetben lévők oktatására vonatkozó uniós szakpolitikai keret (COM(2018) 304 final, COM(2008) 55 végleges és SEC(2008) 136), valamint a humanitárius segítségnyújtással kapcsolatos európai konszenzus (HL C 25., 2008.1.30.).

¹⁴ A nagyszabású egyezség, az Unió általános költségvetésére alkalmazandó 2017. évi költségvetési rendelet 30. cikke és a 2018. évi költségvetési rendelet 33. cikke, valamint JOIN(2017) 21 final, 2017.6.7: A Strategic Approach to Resilience in the EU's external action.

¹⁵ A Tanács 1257/96/EK rendelete (1996. június 20.) a humanitárius segítségnyújtásról.

¹⁶ Comprehensive evaluation of European Union humanitarian aid, 2012–2016, az International Development Consulting (ICF) zárójelentése.

¹⁷ International Rescue Committee: The Grand Bargain: Three years on: Multi-year humanitarian financing.

¹⁸ SWD(2019) 3 final, 2019.1.10.: Comprehensive Evaluation of EU Humanitarian Aid, 2012–2016, valamint a FAO 2017. évi jelentése: http://www.fao.org/3/a-i8040e.pdf, 15. o.

¹⁹ Oktatás szükséghelyzetben – projektfeltérképező jelentés (2020. május), elérhető a következő weboldalon: https://ec.europa.eu/echo/sites/echo-site/files/eie_mapping_report.pdf

²⁰ Overseas Development Institute (Tengerentúli Fejlesztési Intézet, 2016) „Közös platform a szükséghelyzetben és elhúzódó válságokban megvalósítandó oktatásért: alátámasztó dokumentum.” ODI, London.

²¹ „A DG ECHO 10. számú tematikus szakpolitikai dokumentuma. Oktatás szükséghelyzetekben az EU által finanszírozott humanitárius segítségnyújtási műveletekben” (2019. július), https://ec.europa.eu/echo/files/news/eie_in_humanitarian_assistance.pdf

Időrendi áttekintés

Esemény	Időpont
Az ellenőrzési feladatterv elfogadása / az ellenőrzés megkezdése	2019. 11. 12.
A jelentéstervezet hivatalos megküldése a Bizottságnak (illetve más ellenőrzött szervezeteknek)	2020. 10. 13.
A végleges jelentés elfogadása a kontradiktórius eljárás után	2020. 12. 8.
A Bizottság (illetve más ellenőrzött szervezetek) hivatalos válaszainak beérkezése az összes uniós nyelven	2020. 1. 14.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-5587-5	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/862378	QJ-AB-21-002-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-5565-3	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/384859	QJ-AB-21-002-HU-Q

SZERZŐI JOGOK

© Európai Unió, 2021

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6–2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. az egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenc alá tartoznak. Ennek értelmében a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A dokumentumok további felhasználásakor azok eredeti értelme és üzenete nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja vagy harmadik fél is szerepel a források között), adott esetben további szerzői jogokat is figyelembe kell venni. Amennyiben engedély kiadására kerül sor, az érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és annak egyértelműen tartalmaznia kell a felhasználással kapcsolatos esetleges korlátozásokat.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe, így azok licencét a felhasználó nem kapja meg.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alatt található intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

Kapcsolatba szeretne lépni az EU-val?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Információkat keres az EU-ról?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1952-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.