Relatório Especial

n.º35 2018

Transparência dos fundos da UE executados por ONG: são necessários mais esforços

Acerca do relatório As organizações não governamentais (ONG) são intervenientes importantes na execução do orçamento da UE. No período de 2014‑2017, a Comissão autorizou um montante estimado de 11,3 mil milhões de euros para execução por ONG em muitos domínios de intervenção da UE diferentes. A auditoria do Tribunal examinou a transparência dos fundos da União executados por ONG, com especial incidência na ação externa, que é, de todos os domínios de intervenção, o mais vasto em que as ONG executam fundos da UE. O Tribunal constatou que a forma como a Comissão identifica entidades como ONG nos seus sistemas não é fiável e considerou que, de um modo geral, a seleção pela Comissão de projetos executados por ONG foi transparente. No entanto, os procedimentos de seleção de ONG por parte de alguns dos organismos da ONU auditados não foram transparentes e a Comissão nem sempre recolhe e verifica informações completas sobre todas as ONG apoiadas. As informações sobre os fundos da UE executados por ONG são publicadas em vários sistemas, mas as informações divulgadas são limitadas. O Tribunal conclui que a Comissão não foi suficientemente transparente em relação à execução dos fundos da UE pelas ONG e que são necessários mais esforços para a melhorar. Além disso, o Tribunal formula várias recomendações destinadas a melhorar a transparência dos fundos da UE executados por ONG.

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Índice
Síntese
Introdução
Âmbito e método da auditoria
Observações
Conclusões e recomendações
Anexos
Resposta da Comissão
Abreviaturas, siglas e acrónimos
Notas
Equipa de auditoria
Contacto

Síntese

Segundo as estimativas, a Comissão executa 1,7% do orçamento da UE e 6,8% dos Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) através de ONG. Em muitos domínios de intervenção, como a ajuda humanitária, a ajuda ao desenvolvimento, o ambiente e a investigação e inovação, as ONG ajudam a Comissão a conceber, executar e acompanhar os programas da UE. No período de 2014‑2017, a Comissão autorizou um montante estimado de 11,3 mil milhões de euros à execução por ONG. O Parlamento Europeu expressou frequentemente o interesse nas ONG e no respetivo financiamento.

A auditoria do Tribunal tinha por objetivo avaliar a transparência dos fundos da UE contratados com ONG. O Tribunal avaliou a forma como a Comissão identifica entidades como ONG, o destino dos fundos da UE executados por ONG e se a Comissão divulgou estas informações de forma transparente. O Tribunal abrangeu os principais domínios de intervenção em que as ONG executam fundos da UE, concentrando‑se, sobretudo, no domínio mais vasto, a ação externa.

III

O Tribunal concluiu que a Comissão não foi suficientemente transparente em relação à execução dos fundos da UE pelas ONG.

A atribuição do estatuto de ONG no sistema contabilístico da Comissão, baseada na autodeclaração, e os controlos limitados efetuados pela Comissão, fazem com que a classificação de uma entidade como ONG não seja fiável.

No domínio da ação externa, o Tribunal constatou que, de um modo geral, a seleção de projetos executados por ONG por parte da Comissão é transparente. Contudo, os diferentes serviços da Comissão não aplicaram da mesma forma os procedimentos de subsubvenção e os procedimentos de seleção de ONG dos organismos da ONU auditados nem sempre foram transparentes.

As informações recolhidas sobre os fundos da UE executados por ONG não são uniformes. Em especial, a Comissão não possuía informações exaustivas no domínio da ação externa. Este era o caso, sobretudo, em relação a redes de ONG internacionais e a projetos em gestão indireta. Além disso, no caso da gestão indireta, a falta de informações disponíveis dificultou a verificação dos custos declarados pela Comissão.

VII

As informações sobre os fundos da UE executados por ONG são publicadas em vários sistemas, mas as informações divulgadas são limitadas. No domínio da ação externa, de um modo geral, a Comissão comunicou dados relativos à ajuda humanitária e à ajuda ao desenvolvimento, em conformidade com normas internacionais em matéria de transparência.

VIII

Os organismos da ONU não publicaram ou publicaram apenas parcialmente os contratos adjudicados a ONG em cinco dos seis projetos auditados e a Comissão não verificou se os organismos da ONU tinham cumprido este requisito.

Com base nas observações apresentadas neste relatório, o Tribunal formula várias recomendações destinadas a melhorar a transparência dos fundos da UE executados por ONG. O Tribunal recomenda que a Comissão:

melhore a fiabilidade das informações relativas às ONG no seu sistema contabilístico;
verifique a aplicação das regras e dos procedimentos de concessão de subsubvenções a ONG;
melhore as informações recolhidas sobre os fundos executados por ONG;
adote uma abordagem uniforme em relação à publicação de informações sobre fundos concedidos a ONG e verifique se os organismos da ONU publicam dados completos e exatos sobre contratos adjudicados a ONG que utilizam financiamento da UE.

Introdução

O conceito de ONG

Há um interesse crescente na transparência das ONG e do respetivo financiamento. Por exemplo, o Parlamento Europeu já realizou diversos estudos sobre o tema¹ e um «projeto de relatório sobre o controlo orçamental do financiamento das ONG pelo orçamento da UE»².

As organizações não governamentais (ONG) são intervenientes importantes na execução do orçamento da União. A Comissão colabora com ONG, entre outros parceiros, na conceção, execução e acompanhamento de programas em muitos domínios de intervenção da UE. É o caso, sobretudo, nos domínios da ajudo ao desenvolvimento e da ajuda humanitária, mas também de noutros domínios, como o ambiente, a investigação, a educação e a cultura. Contudo, não existe atualmente uma definição comum de ONG a nível da UE (ver caixa 1).

Caixa 1

O que é uma ONG?

Apesar de ser amplamente utilizado, o termo «ONG» não tem uma definição geralmente aceite a nível internacional³. Na UE, o estatuto de ONG é determinado pela forma jurídica da organização em alguns Estados‑Membros, enquanto em outros esse estatuto depende da natureza das atividades desenvolvidas.

Uma comunicação da Comissão de 1997 identificou cinco características das ONG⁴, a saber: 1) são organizações voluntárias com existência formal ou institucional; 2) não têm fins exclusivamente lucrativos; 3) são independentes da administração central e de outros poderes públicos; 4) não devem ser geridas na mira de ganhos pessoais; 5) a sua atividade deve, pelo menos parcialmente, visar contribuir para o bem público.

O financiamento da UE e as ONG

As ONG recebem a maior parte dos fundos da UE na qualidade de responsáveis pela execução de programas e projetos em nome da Comissão⁵. As ONG podem igualmente ser os beneficiários finais de ações da UE, por exemplo, no âmbito de programas de reforço da sociedade civil.

Segundo o sistema contabilístico da Comissão (ABAC), os fundos autorizados para a execução por ONG ascenderam a 11,3 mil milhões de euros no período de 2014‑2017 (ver figura 1). No entanto, este valor constitui apenas uma estimativa, como se verá na secção de observações do presente relatório.

Figura 1

Fundos da UE autorizados para ONG, 2014‑2017, conforme consta do sistema contabilístico da Comissão

Rubricas do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) e Fundos Europeus de Desenvolvimento		Montantes autorizados para ONG Período: 2014-2017 (em milhões de euros)	Total dos montantes autorizados Período: 2014-2017 (em milhões de euros)	Percentagem de montantes autorizados para ONG
1.1	Crescimento inteligente e inclusivo/Competitividade para o crescimento e o emprego	4 032	79 909	5,05%
1.2	Crescimento inteligente e inclusivo/Coesão económica, social e territorial	19	209 214	0,01%
2	Crescimento sustentável: recursos naturais	248	241 044	0,10%
3	Segurança e cidadania	350	12 793	2,74%
4	Europa global	5 448	40 978	13,29%
—	Fundos Europeus de Desenvolvimento	1 217	17 833	6,82%
	Total	11 314	601 771	1,88%

Fonte: TCE, com base em dados fornecidos pela DG BUDG.

Segundo o ABAC, a maior parte dos fundos da UE afetados a ONG destinam‑se à ação externa. Neste domínio, as ONG recebem fundos ao abrigo da rubrica 4 — Europa global do quadro financeiro plurianual (QFP) e dos Fundos Europeus de Desenvolvimento (ver figura 1). Os serviços da Comissão envolvidos são a Direção‑Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento (DG DEVCO), a Direção‑Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento (DG NEAR), a Direção‑Geral da Proteção Civil e das Operações de Ajuda Humanitária Europeias (DG ECHO) e o Serviço dos Instrumentos de Política Externa (FPI) (ver figura 2).

Figura 2

Fundos autorizados para ONG por serviço da Comissão, 2014‑2017

Serviços da Comissão	Montantes autorizados para ONG Período: 2014-2017 (em milhões de euros)
DG ECHO	2 904
DG DEVCO	2 768
DG RTD	884
DG EAC	875
ERCEA	824
DG NEAR	783
REA	452
OUTROS*	1 824
Total	11 314

* CNECT, IEEA, INEA, FPI, EACEA, ENV, EMPL, JUST, GROW, HOME, ENER, PHEA, FISMA, OUTROS

Fonte: TCE, com base em dados fornecidos pela DG BUDG.

O conceito de transparência

A transparência é um dos princípios orçamentais estabelecidos no Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento da UE. Este princípio exige que a Comissão disponibilize, de maneira apropriada e atempada, informações sobre os destinatários de fundos da UE, incluindo quando esses fundos apoiem ações executadas por ONG⁶. Numa perspetiva mais alargada, a transparência deve aplicar‑se a todo o processo e a todos os níveis de execução, desde a seleção das ações executadas por ONG, passando pela recolha de informações sobre essas ações e a sua divulgação.

Além disso, em matéria de ação externa, a transparência é um dos princípios fundamentais e antigos subjacentes à eficácia da ajuda ao desenvolvimento. A melhoria da transparência entre todas as partes interessadas pertinentes reforça igualmente a coordenação entre os doadores e a prestação de contas de todos os beneficiários, incluindo as ONG (ver caixa 2).

Caixa 2

Transparência na ação externa

A UE aprovou os compromissos internacionais em matéria de transparência da ajuda, em especial a Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda, de 2005, o consenso europeu em matéria de ajuda humanitária, de 2007, o Programa de Ação de Acra, de 2008, e a Parceria de Busan para uma Cooperação para o Desenvolvimento Eficaz, de 2011. No período que antecedeu o Fórum de Busan, o Conselho da UE adotou a «Posição Comum da UE para o Quarto Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda», que incluía a «Garantia de transparência da União Europeia»⁷. Mais recentemente, em junho de 2017, a Comissão e os Estados‑Membros reafirmaram o seu compromisso para com o princípio da transparência no Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento⁸.

Âmbito e método da auditoria

Os fundos da UE atribuídos pela Comissão para execução por ONG passam frequentemente por múltiplos níveis. Neste contexto, e especialmente ao selecionar os candidatos para financiamento, existe um risco de falta de transparência. Existe igualmente o risco de a informação de que a Comissão dispõe sobre os montantes e a finalidade do financiamento das ONG não ser completa ou fiável, bem como o risco de nem todos os tipos de ONG serem tratados da mesma forma.

A auditoria do Tribunal tinha por principal objetivo avaliar a transparência dos fundos da UE contratados com ONG. Para realizar este objetivo, o Tribunal começou por avaliar a forma como a Comissão identifica entidades como ONG; em seguida, avaliou o destino dos fundos da UE executados por ONG e se a Comissão divulgava estas informações de forma transparente.

A auditoria procurou dar resposta à seguinte questão: O financiamento da UE executado por ONG é transparente? Para o efeito, o Tribunal dividiu a questão principal nas três subquestões seguintes:

A forma como a Comissão identifica entidades como ONG é fiável?
No domínio da ação externa, a seleção das ONG para executarem ações financiadas pela UE é transparente?
A Comissão recolhe e divulga informações sobre o financiamento das ONG pela UE de forma adequada?

O Tribunal verificou de que forma a Comissão identificava as ONG nos seus subsistemas (subquestão 1). Avaliou a transparência da seleção das ONG, nos casos de contratação direta da Comissão com ONG e nos casos em que os fundos da UE eram objeto de concessão de subsubvenções (subquestão 2). O Tribunal avaliou ainda se a Comissão recolhia informações sobre as ações executadas por ONG, as verificava e as divulgava de forma adequada (subquestão 3).

O Tribunal abrangeu os principais domínios de intervenção em termos de volume de fundos autorizados para ONG (ver figura 2), designadamente nas principais DG envolvidas na ação externa (DG ECHO, DG DEVCO e DG NEAR) e em duas outras DG que afetam fundos significativos a ONG: a Direção‑Geral da Investigação e da Inovação (DG RTD) e a Direção‑Geral da Educação, da Juventude, do Desporto e da Cultura (DG EAC). A auditoria incidiu ainda na Direção‑Geral do Ambiente (DG ENV), visto que esta DG tem um programa específico que presta apoio a ONG ativas no domínio do ambiente e da ação climática. Por último, a Direção‑Geral do Orçamento (DG BUDG) foi igualmente incluída no âmbito da auditoria, por se tratar do serviço responsável pelo sistema contabilístico da Comissão utilizado para informar sobre o financiamento das ONG.

O Tribunal recolheu provas através de análises documentais e entrevistas com várias DG da Comissão (DG BUDG, DG DEVCO, DG NEAR, DG ECHO, DG RTD, DG EAC e DG ENV), bem como com a Agência de Execução para a Investigação (REA), a Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura (EACEA) e a Agência de Execução para as Pequenas e Médias Empresas (EASME).

O Tribunal concentrou‑se em especial no domínio da ação externa, uma vez que é o domínio em que mais fundos da UE foram autorizados para ONG, segundo o sistema contabilístico da Comissão (ver figura 1). O Tribunal analisou os procedimentos utilizados para selecionar ações executadas por ONG, as ferramentas utilizadas para recolher informações sobre o financiamento das ONG e a subsequente divulgação dessas informações.

Dentro do domínio da ação externa, o Tribunal concentrou‑se principalmente nos fundos autorizados desde 2014, a fim de examinar ações do atual período de programação. Foram examinados 14 projetos executados por ONG na modalidade de gestão direta⁹ (ver anexo I) e 6 projetos executados por organismos da ONU na modalidade de gestão indireta¹⁰, para os quais foram selecionadas 10 ONG beneficiárias de subsubvenções (ver anexo II).

Os projetos foram selecionados em duas fases. Em primeiro lugar, o Tribunal selecionou dois países para visitar (Etiópia e Líbano), com base em critérios como a DG responsável, o volume declarado de fundos autorizados para ONG e a viabilidade da realização de uma visita de auditoria. Em segundo lugar, o Tribunal constituiu a amostra de projetos a auditar com base na dimensão dos orçamentos, na taxa de execução alcançada, na variedade de instrumentos de financiamento, nas modalidades de gestão utilizadas e na variedade de níveis de execução a que as ONG operavam.

O Tribunal realizou visitas de auditoria à Etiópia e ao Líbano em fevereiro de 2018, tendo visitado serviços locais da DG ECHO, as delegações da UE, os gabinetes nacionais de várias agências da ONU e representantes de ONG internacionais e locais que participam na execução de projetos financiados pela UE.

Observações

A forma como a Comissão identifica entidades como ONG nos seus sistemas não é fiável

O Tribunal examinou os diferentes procedimentos seguidos pelos serviços da Comissão para registar nos seus sistemas ONG que podem ser selecionadas para executar fundos da UE. O Tribunal verificou se existiam sistemas e programas específicos para ONG, se estes eram diferentes entre os serviços que visitou, de que forma eram utilizados e de que forma as entidades eram identificadas e registadas como ONG nos sistemas da Comissão.

Na maior parte dos casos, a elegibilidade do financiamento da UE não depende do estatuto de ONG

De um modo geral, as ONG apresentam uma candidatura à Comissão para financiamento da mesma forma que outras organizações que executam fundos da Comissão. Esta situação decorre do facto de o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento da UE não estabelecer qualquer distinção entre beneficiários com estatuto de ONG e os restantes beneficiários. Além disso, a Comissão não tem uma estratégia orientada especificamente para as ONG e os serviços da Comissão não têm critérios comuns sobre o que constitui uma ONG.

Apenas duas das DG auditadas possuem programas destinados exclusivamente a ONG:

a DG ENV tem um programa de ação para conceder subvenções de funcionamento destinadas a apoiar ONG europeias ativas nos domínios do ambiente e da ação climática. Neste contexto, a DG ENV considera¹¹ que uma ONG é uma pessoa coletiva sem fins lucrativos, financeira e politicamente independente de governos e autoridades públicas, principalmente, mas também em relação a interesses políticos ou comerciais, e legalmente registada;
a DG ECHO executa a ajuda humanitária através de várias ONG com as quais concluiu acordos‑quadro de parceria. Esta DG respeita a definição constante do Regulamento (CE) n.º 1257/96 relativo à ajuda humanitária, que estabelece que as ONG elegíveis para financiamento devem estar constituídas em organizações autónomas e sem fins lucrativos num Estado‑Membro, segundo a legislação em vigor nesse país¹².

A Comissão realiza controlos limitados das autodeclarações das entidades como ONG quando as regista no sistema contabilístico

Ainda não existe um sistema comum de registo dos candidatos

Os candidatos a financiamento da UE, incluindo as ONG, devem estar registados para se candidatarem a financiamento nos diferentes domínios de intervenção. Todavia, as DG auditadas ainda não possuem um sistema comum de registo dos candidatos (ver caixa 3).

Caixa 3

Exemplos dos sistemas de registo dos candidatos utilizados pelos diferentes serviços da Comissão

A DG DEVCO e a DG NEAR utilizam o «Serviço de registo em linha dos dados dos potenciais candidatos» (PADOR), um sistema em linha em que as organizações candidatas a financiamento se registam e no qual atualizam regularmente as informações.

A DG RTD e a DG EAC utilizam o sistema de registo único (URF), o serviço de registo para financiamento ao abrigo de programas como o Erasmus+, Europa Criativa, Europa para os Cidadãos, Voluntários para a Ajuda da UE e Horizonte 2020.

No caso da DG ENV, os candidatos apresentam as propostas através da ferramenta eletrónica «eProposal» ou de formulários de candidatura (para determinados tipos de projetos, incluindo subvenções de funcionamento para ONG).

Como estes sistemas não estão interligados, as ONG têm de efetuar um registo distinto junto de cada DG com que interagem.

A Comissão está atualmente a desenvolver um projeto, o Espaço Único de Intercâmbio de Dados Eletrónicos (SEDIA), que deve facultar a requerentes, candidatos e proponentes um ponto de entrada único para comunicar com os serviços da Comissão. O SEDIA será utilizado para procedimentos de adjudicação de contratos e de concessão de subvenções.

A Comissão apenas realiza controlos limitados de que as entidades estão corretamente registadas como ONG

Quando um candidato a financiamento registado celebra um contrato com a Comissão pela primeira vez, as informações que declara são baseadas numa autodeclaração. A Comissão verifica as informações fornecidas pelos candidatos nos diferentes sistemas de registo e cria uma ficha de entidade jurídica no ABAC.

O ABAC permite «classificar» as entidades jurídicas como ONG. Para esse efeito, uma organização tem de se declarar como ONG quando se regista num dos sistemas. Um requisito prévio para essa classificação é que a entidade jurídica seja classificada como organização privada e sem fins lucrativos. Os serviços de validação da Comissão verificam essa classificação. Esta é a única verificação da qualificação da organização como ONG realizada pelos serviços da Comissão, salvo se as DG considerarem essa qualificação como um critério para a participação num convite à apresentação de propostas¹³.

O facto de o estatuto de ONG não ser verificado faz com que as informações da Comissão sobre o financiamento concedido às ONG não sejam fiáveis. Por exemplo, no caso do da rubrica 1.1 do QFP — Competitividade para o crescimento e o emprego, os maiores beneficiários classificados como ONG no ABAC são principalmente institutos de investigação e universidades, bem como uma sociedade cooperativa. Este tipo de entidades nem sempre pode ser considerado como ONG. Embora os termos «ONG» e «OSC» (organizações da sociedade civil) sejam frequentemente utilizados de forma indiferenciada, as ONG constituem um subgrupo de OSC. Estas últimas abrangem um grupo mais vasto de organizações, como institutos de investigação ou cooperativas¹⁴.

Além disso, como o campo ONG não é de preenchimento obrigatório no ABAC, a Comissão não identifica de forma coerente todas as ONG como tal em todos os seus sistemas de informação. Por exemplo, em dois dos projetos auditados¹⁵ pelo Tribunal, duas ONG participantes, apesar de registadas como ONG no sistema de registo dos candidatos (PADOR), não estavam classificadas como tal no ABAC.

No domínio da ação externa, a seleção de projetos executados por ONG foi globalmente transparente, mas revelou insuficiências quando foi realizada por terceiros.

De um modo geral, a seleção pela Comissão de projetos executados por ONG foi transparente

O Tribunal auditou uma amostra de projetos no domínio da ação externa executados por ONG e diretamente geridos pela Comissão (ver anexo I). Para avaliar a transparência dos processos de seleção, verificou se as atividades realizadas e os objetivos estabelecidos estavam harmonizados com estratégias e se os procedimentos de seleção eram fiáveis, bem documentados e baseados em critérios de seleção claros, com uma utilização adequada da experiência anterior das ONG. O anexo III apresenta uma síntese da avaliação.

Os processos de seleção analisados no domínio da ajuda ao desenvolvimento consistiam, essencialmente, em convites à apresentação de propostas¹⁶. Cumpriram os requisitos do Regulamento Financeiro e das estratégias da Comissão e, globalmente, utilizaram critérios de seleção claros, comunicaram‑nos a todas as partes interessadas e asseguraram a igualdade de tratamento dos candidatos.

O Tribunal detetou algumas insuficiências relativas à transparência nos processos de seleção da DG ECHO examinados, que foram realizados em 2014, 2015 e 2016. Os problemas, relacionados com a documentação do processo de seleção, tinham já sido identificados numa auditoria anterior do TCE¹⁷. Por conseguinte, a DG ECHO tomou medidas corretivas que resultaram num plano de ação e num novo modelo de síntese da avaliação para 2017, revisto em 2018, para refletir melhor uma apreciação específica de cada critério de seleção.

A capacidade operacional dos requerentes é um dos critérios que a DG DEVCO e a DG NEAR aplicam nos seus procedimentos de seleção. Os comités de avaliação avaliam esta capacidade com base na experiência anterior declarada pelos candidatos, mas raramente solicitam que essa experiência seja comprovada. Também a DG ECHO considera a experiência anterior um critério de avaliação pertinente.

A Comissão nem sempre verifica a correção das declarações relativas à experiência anterior, devido ao facto de os seus sistemas de gestão das informações não conterem todas as informações relevantes sobre o financiamento recebido e as atividades desenvolvidas pelas ONG. Por conseguinte, a pertinência destas informações para efeitos de seleção é muito limitada.

O Tribunal constatou que a Comissão aceitou incoerências e declarações incorretas relativas à experiência anterior na seleção de dois dos projetos auditados¹⁸.

Subsubvenção de fundos a ONG terceiras por vezes pouco transparente

O Tribunal examinou o grau de transparência da seleção das ONG quando essa seleção não era realizada diretamente pela Comissão. Teve em conta se os diferentes serviços da Comissão aplicaram de forma coerente os procedimentos destinados a assegurar a transparência da seleção das ONG beneficiárias de subsubvenções. Avaliou ainda se, na seleção de ONG, estes serviços asseguravam a igualdade de tratamento dos candidatos, se utilizavam a experiência anterior para melhorar a seleção e se avaliavam se as ONG tinham capacidade suficiente para executar a ação financiada.

Os diferentes serviços da Comissão não aplicam os procedimentos de subsubvenção da mesma forma

Na modalidade de gestão direta, quando a Comissão estabelece convenções e decisões de subvenção com contratantes, incluindo ONG, existe uma relação jurídica entre as duas partes. Contudo, em alguns casos, os fundos da UE são objeto de concessão de subsubvenções a terceiros. Essa subsubvenção está sujeita a condições específicas e transparentes¹⁹, por exemplo, o montante máximo de apoio financeiro que pode ser concedido a um terceiro não deve exceder 60 000 euros, salvo se o apoio financeiro constituir o objetivo principal da ação²⁰.

Embora a maioria dos serviços da Comissão auditados²¹ aplique as regras gerais do Regulamento Financeiro e as orientações em matéria de subvenções emitidas pela DG BUDG de forma coerente, a DG ECHO faz uma interpretação diferente. Referindo a necessidade de refletir as necessidades e as características específicas da ajuda humanitária, a DG ECHO considera que todas as ações atribuídas a parceiros de execução têm por principal objetivo prestar apoio financeiro a terceiros. Na prática, isto significa que esta DG não aplica o limite máximo de 60 000 euros, pois considera que todas as subsubvenções são abrangidas pela exceção referida.

Esta interpretação permite conceder subsubvenções sem limite de montante contratual ou do número de níveis de execução adicionais. A ausência desses limites na DG ECHO afeta a transparência da concessão de subsubvenções.

Os procedimentos de seleção de ONG pelos organismos da ONU nem sempre eram transparentes

Na modalidade de gestão indireta, um organismo da ONU que se candidate a fundos da UE tem de demonstrar uma capacidade de gestão financeira e de proteção dos interesses financeiros da UE equivalente à da Comissão. Se o conseguir, pode selecionar os seus parceiros de execução (subsubvenção) de acordo com as suas próprias regras e procedimentos²².

O Tribunal constatou que, em metade dos projetos em gestão indireta que selecionou para auditoria (ver anexo II), os procedimentos de seleção de ONG pelos organismos da ONU careciam de transparência, apesar de terem sido positivamente avaliados pela Comissão. Nestes três casos²³, os organismos da ONU concederam as subsubvenções por ajuste direto às ONG, sem respeitarem os seus próprios procedimentos internos (ver caixa 4).

Caixa 4

Exemplo de um processo de seleção realizado por um terceiro que não respeitou as suas próprias regras internas de seleção

O projeto 20, atribuído a um organismo da ONU, visava reforçar a capacidade de resistência pastoril mediante a melhoria da prestação dos serviços de saúde animal em zonas de pastoreio da Etiópia. Duas ONG subsubvencionadas executaram determinadas componentes deste projeto. O procedimento de seleção utilizado pelo organismo da ONU em ambos os casos foi o ajuste direto.

De acordo com as orientações internas do organismo da ONU, só podem ser efetuados ajustes diretos em determinadas condições. Nestes casos, a condição utilizada para justificar o ajuste direto foi o facto de as ONG já terem sido mandatadas pelo governo beneficiário para prestar o serviço. Não obstante, as ONG só assinaram o acordo de execução com o governo regional após terem sido selecionadas pelo organismo da ONU. Por conseguinte, a condição apresentada para justificar o ajuste direto não se verificou.

A Comissão nem sempre recolhe e verifica de forma adequada as informações sobre os fundos da UE executados por ONG

O Tribunal avaliou se a Comissão tinha conhecimento da forma como os fundos da UE executados por ONG eram utilizados e se estas informações eram recolhidas e verificadas de forma adequada. Para o efeito, o Tribunal examinou se a Comissão dispunha de informações exaustivas sobre todas as ONG financiadas, incluindo as atividades desenvolvidas e os fundos recebidos, e se existiam sistemas adequados para recolher essas informações. Procurou igualmente determinar se essas informações permitiam à Comissão verificar os custos declarados.

Os sistemas da Comissão nem sempre registam informações sobre os fundos recebidos por todos os beneficiários de um contrato

O Tribunal constatou que os serviços da Comissão auditados geriam as subvenções com recurso a sistemas diferentes, que disponibilizavam diferentes quantidades de informação sobre o financiamento concedido aos beneficiários (ver quatro exemplos na caixa 5).

Caixa 5

Informações recolhidas nos diferentes sistemas da Comissão

O sistema de gestão de subvenções utilizado na DG RTD permite recolher e tratar informações sobre o financiamento recebido por cada participante.

Também o sistema utilizado na EACEA regista a repartição do financiamento por todas as organizações participantes que registaram essa informação no formulário de candidatura. O sistema de gestão de subvenções utilizado para os projetos geridos por agências nacionais contém igualmente informações sobre o financiamento recebido por cada organização beneficiária.

No caso da DG ENV, o sistema que gere as subvenções no âmbito do programa LIFE apresenta a repartição do financiamento recebido por cada parceiro de uma subvenção com vários beneficiários²⁴, embora apenas em cópia impressa, o que significa que essas informações não estão disponíveis para análise e tratamento.

As informações disponibilizadas pelo sistema da DG ECHO incluem um registo da parte do orçamento atribuída a cada parceiro de execução. Contudo, não estão registados no sistema outros montantes objeto de concessão de subsubvenções.

O modelo de relatório financeiro utilizado pela DG DEVCO e pela DG NEAR permite a elaboração de relatórios consolidados ao nível do projeto, com uma repartição por categoria de custos. Contudo, não apresenta uma repartição do financiamento recebido por cada beneficiário ao abrigo da convenção de subvenção.

Por conseguinte, as informações recolhidas pelos diferentes sistemas da Comissão não são uniformes e nem sempre permitem o registo dos fundos recebidos por todos os beneficiários de contratos.

No domínio da ação externa, a Comissão não dispõe de informações exaustivas sobre todas as ONG apoiadas

Tanto na modalidade de gestão direta como indireta, o Tribunal detetou vários projetos constantes da sua amostra em que a Comissão dispunha de informações incorretas sobre as diversas entidades de execução da ação financiada. Foi o caso, principalmente, com redes de ONG internacionais, em que os sistemas da Comissão tinham informações sobre a estrutura das entidades de execução que não refletiam a situação real.

Em quatro dos 14 projetos na modalidade de gestão direta examinados²⁵, o Tribunal constatou que as ONG signatárias das convenções de subvenção tinham cedido a execução do projeto a outras entidades da mesma rede sem que essa informação estivesse registada nos sistemas da Comissão (ver figura 3).

Figura 3

Projeto 12 — Exemplo de um projeto executado com uma rede de ONG internacionais

Fonte: TCE.

O Tribunal detetou igualmente três casos destes 14 projetos²⁶ em que a identificação dos parceiros nos sistemas da Comissão era confusa ou fazia referência a outras entidades jurídicas da mesma rede de ONG internacionais. Por conseguinte, as informações disponíveis sobre as entidades que executavam a ação e as que recebiam financiamento não eram claras.

Além disso, em cinco dos seis projetos na modalidade de gestão indireta examinados²⁷, as informações que a Comissão recebeu dos organismos da ONU não permitiram ao Tribunal determinar o financiamento recebido ou as atividades desenvolvidas por cada uma das ONG subsubvencionadas (ver anexo III).

Em relação a dois destes cinco projetos, a Comissão solicitou informações complementares e esclarecimentos aos organismos da ONU; no entanto, as respostas que recebeu foram insatisfatórias ou apenas foram enviadas, na sequência de pedidos reiterados, depois de concluídas as atividades do projeto²⁸.

No caso da gestão indireta, a falta de informações disponíveis dificultou a verificação dos custos declarados pela Comissão

Nos projetos geridos indiretamente pela Comissão, os contratos incluem normalmente, no orçamento global, uma percentagem destinada a cobrir despesas gerais, fixada em 7%, no máximo. O Tribunal detetou cinco casos²⁹ dos seis examinados em que foram declaradas despesas gerais relativas aos diferentes níveis de execução; primeiro, para a entidade responsável pela execução e, em seguida, para as ONG subsubvencionadas³⁰.

Caixa 6

Exemplo de imputação excessiva de custos indiretos

No projeto 20, o organismo da ONU cedeu a realização de algumas atividades a duas ONG. Nas convenções assinadas, o orçamento incluía, em ambos os casos, uma taxa fixa de 7% para despesas gerais. Essas despesas gerais voltaram a ser incluídas no montante total dos custos diretos declarado pelo organismo da ONU à Comissão e utilizado como base para o cálculo dos 7% de despesas gerais solicitados, do que resultou a imputação excessiva de despesas gerais em relação aos custos das ações executadas pelas ONG.

Devido à falta de informações adequadas sobre os custos declarados pelas ONG beneficiárias de subsubvenções, a Comissão nem sempre conseguia verificar os custos declarados por todas as ONG financiadas, o que dificultou a deteção de potenciais casos de imputação excessiva.

As informações sobre os fundos da UE executados por ONG são publicadas em vários sistemas, mas as informações divulgadas são limitadas

O Tribunal avaliou se a Comissão divulgou informações exaustivas e oportunas sobre os fundos contratados com ONG para os domínios de intervenção auditados. No domínio da ação externa, o Tribunal examinou se a Comissão cumpriu as normas internacionais em matéria de transparência da ajuda ao publicar as informações sobre os fundos da UE executados por ONG. Examinou se a Comissão verificou a adequação da divulgação por terceiros das ONG subsubvencionadas que utilizam fundos da UE e, em relação aos projetos que auditou, verificou a coerência dos dados publicados em diferentes portais da transparência.

As informações sobre os contratos com ONG são publicadas no Sistema de Transparência Financeira, mas de forma incompleta

Todos os anos, a Comissão publica dados sobre os beneficiários de financiamento da UE na modalidade de gestão direta em todos os domínios de intervenção no seu Sistema de Transparência Financeira (STF)³¹ (ver caixa 7). Ao publicar informações ex post sobre os beneficiários de fundos da UE no STF, a Comissão cumpre os requisitos do Regulamento Financeiro³².

Caixa 7

Informações disponíveis no Sistema de Transparência Financeira da Comissão

A Comissão publicou no STF os seguintes dados:

Beneficiário(s) dos fundos;
Finalidade das despesas;
Localização geográfica do beneficiário;
Montante e tipo da despesa (apenas autorizações);
Serviço responsável pela concessão do financiamento;
Parte do orçamento da UE que disponibiliza o financiamento;
Ano em que o montante foi registado nas contas da Comissão.

Fonte: https://ec.europa.eu/info/about‑european‑commission/service‑standards‑and‑principles/transparency/funding‑recipients_pt

Contudo, o STF não fornece informações exaustivas sobre o financiamento das ONG porque:

não são divulgadas informações sobre os pagamentos efetivos;
a categoria de beneficiários «ONG» apenas foi introduzida em 2016 e não é utilizada de forma coerente devido à inexistência de critérios para identificar as ONG;
não são divulgadas as entidades que recebem financiamento através de subsubvenções.

Os serviços da Comissão aplicam diferentes abordagens em relação à divulgação do financiamento no STF. Quando celebram contratos com múltiplos beneficiários, a DG RTD, a DG ENV e a DG EAC (através da EACEA) publicam os nomes de todos os beneficiários e incluem uma repartição dos fundos atribuídos. A DG ECHO publica o montante financeiro e o nome da ONG com a qual a Comissão celebrou a convenção de subvenção; não divulga informações sobre quaisquer outros parceiros de execução que assegurem a execução de parte ou da totalidade da ação (ver figura 3). A DG NEAR e a DG DEVCO indicam os nomes das ONG com as quais a Comissão celebrou uma convenção de subvenção e dos correquerentes. Contudo, o montante da subvenção é integralmente associado ao parceiro principal, não apresentando uma repartição por beneficiário.

O Tribunal detetou que, nos 14 projetos em gestão direta examinados, os montantes publicados no STF correspondiam aos autorizados nas convenções de subvenção. Contudo, em cinco casos³³, alguns dados publicados sobre o tipo de ação, a localização geográfica ou o serviço responsável estavam em falta ou eram incorretos.

Informações adicionais, incluindo sobre os resultados, são divulgadas em diferentes portais da transparência

Além do STF, a Comissão publica informações sobre as ações financiadas nos diferentes domínios de intervenção em diversas plataformas. Por exemplo, no domínio da investigação, a Comissão divulga informações sobre o seu financiamento através do CORDIS, um portal e repositório público sobre projetos de investigação financiados pela UE e os respetivos resultados³⁴.

No domínio da ação externa, a Comissão divulga informações sobre o financiamento de ONG através de diversos portais sobre a transparência da ajuda: o EU Aid Explorer³⁵, o Sistema Europeu de Informação de Emergência e Resposta a Catástrofes (EDRIS)³⁶ e o Serviço de Monitorização Financeira³⁷. Globalmente, as informações publicadas sobre os projetos auditados eram coerentes com o financiamento efetivamente concedido.

Em geral, as informações sobre a ajuda humanitária e a ajuda ao desenvolvimento são divulgadas em conformidade com normas internacionais em matéria de transparência

A Comissão elabora relatórios sobre ajuda humanitária e ajuda ao desenvolvimento para respeitar compromissos internacionais em matéria de transparência da ajuda. Os relatórios são apresentados ao sistema de notificação de países credores da OCDE³⁸, ao estudo sobre os planos de despesas (Forward Spending Survey) da OCDE³⁹ e ao Registo da Iniciativa Internacional para a Transparência da Ajuda (IATI)⁴⁰, em conformidade com normas internacionais comuns.

A Comissão publicou dados sobre a ajuda humanitária e a ajuda ao desenvolvimento em conformidade com a norma comum da IATI, mas alguns dados revelaram insuficiências.

A Comissão divulga dados sobre a ajuda humanitária e a ajuda ao desenvolvimento de acordo com um quadro comum de comunicação normalizado desenvolvido no âmbito da IATI⁴¹, uma iniciativa global que visa aumentar a transparência e a eficácia da cooperação para o desenvolvimento.

De um modo geral, a Comissão publica dados de acordo com a norma IATI. No entanto, o Tribunal constatou que a comunicação de dados ao abrigo da IATI não inclui dados sobre fundos fiduciários da UE e informações sobre os resultados dos projetos financiados⁴².

Em relação aos projetos constantes da amostra, o Tribunal comparou as informações publicadas no portal da IATI, de fácil utilização, com os dados reais. Foram publicadas informações relativas a todos os projetos auditados, mas o Tribunal detetou vários erros nos montantes contratados⁴³, nos pagamentos⁴⁴ e nas datas de encerramento dos projetos⁴⁵ (ver caixa 8).

Caixa 8

Exemplos de erros detetados nos dados publicados no portal digital da IATI

Relativamente ao projeto 11, o montante de pagamentos indicado na IATI (portal digital) estava incorreto. O montante de pagamentos indicado era de 14 000 000 euros, mas o valor real deveria ser de 11 200 000 euros, uma vez que o último pagamento ainda não tinha sido efetuado (em 2 de março de 2018).

No caso do projeto 15, o montante do contrato publicado no portal digital da IATI era zero, enquanto o montante efetivamente contratado era de 2 000 000 euros e a data de encerramento do projeto estava errada porque não tinha sido atualizada para refletir uma prorrogação de três meses.

Os organismos da ONU publicaram informações inadequadas sobre os contratos adjudicados a ONG

A Comissão confia a execução de projetos em gestão indireta a terceiros. Nestes casos, compete à entidade responsável pela execução divulgar as subvenções concedidas com o financiamento da UE⁴⁶.

O Tribunal verificou os dados publicados pelos organismos da ONU responsáveis pela execução sobre os seis projetos em gestão indireta constantes da amostra (ver anexo II). Constatou que, em cinco casos, os organismos da ONU não publicaram⁴⁷ ou publicaram apenas parte⁴⁸ das informações sobre as subvenções concedidas a ONG com fundos da UE (ver caixa 9). Além disso, a Comissão não verificou se os organismos da ONU tinham cumprido este requisito.

Caixa 9

Exemplos de organismos da ONU que não publicaram informações sobre fundos da UE concedidos como subsubvenções a ONG

A Comissão confiou a um organismo da ONU a execução do projeto 18 relativo a assistência em dinheiro e à identificação de refugiados na Etiópia. O organismo da ONU em causa confiou a realização de algumas atividades a uma ONG; contudo, o seu sítio Internet não divulgou quaisquer informações sobre esta subsubvenção.

Na Etiópia, a Comissão confiou a execução do projeto 19, de apoio à reintegração de vítimas de tráfico de seres humanos, a um organismo da ONU. Duas ONG locais executaram algumas das atividades do projeto. No seu sítio Internet, o organismo da ONU publicou apenas informações limitadas sobre os contratos celebrados com estas ONG e não divulgou os montantes contratados.

Conclusões e recomendações

A auditoria do Tribunal examinou se o financiamento da UE executado por ONG era transparente, o que implicou avaliar se a forma como a Comissão identifica entidades como ONG era fiável e se a seleção das ONG que executam ações financiadas pela UE era transparente. O Tribunal examinou ainda o processo de recolha, verificação e divulgação adequadas de informações sobre as ONG. O Tribunal abrangeu os principais domínios de intervenção em que as ONG executam fundos da UE, concentrando‑se, sobretudo, no domínio de financiamento mais vasto, a ação externa.

O Tribunal concluiu que a Comissão não foi suficientemente transparente em relação à execução dos fundos da UE pelas ONG.

Na maior parte dos casos, a elegibilidade do financiamento da UE não depende do estatuto de ONG. A atribuição do estatuto de ONG no sistema contabilístico da Comissão, baseada na autodeclaração, e os controlos limitados efetuados pela Comissão, fazem com que a classificação de uma entidade como ONG não seja fiável (ver pontos 18‑27).

Não existia um sistema de registo de candidatos a financiamento comum a todos os serviços da Comissão. Além disso, os diferentes sistemas utilizados para registar os candidatos a financiamento, incluindo as ONG, não estavam interligados (ver ponto 22).

Recomendação 1 — Melhorar a fiabilidade das informações relativas às ONG

A Comissão deve reforçar o seu desempenho e a transparência da elaboração de relatórios sobre as ONG que executam ações da UE. Para o efeito, a Comissão deve receber informações adequadas e melhorar a fiabilidade das informações constantes do seu sistema contabilístico sobre as ONG que executam fundos da UE:

incluindo, nas suas orientações internas sobre a validação de entidades jurídicas, critérios claros para a identificação das ONG no ABAC;
incluindo, num sistema de registo único, o requisito (ou a opção, no caso de as ONG declararem preocupações em matéria de segurança) de os candidatos a financiamento da UE se declararem como ONG, divulgando os critérios a aplicar para que a organização possa ser considerada como tal.

Prazo: final de 2020.

No domínio da ação externa, o Tribunal constatou que, de um modo geral, a seleção de projetos executados por ONG por parte da Comissão é transparente. Não obstante, verificaram‑se insuficiências em alguns casos (ver pontos 28‑33).

O Tribunal observou que os diferentes serviços da Comissão não aplicaram os procedimentos de subsubvenções da mesma forma. A DG ECHO faz uma interpretação das regras do apoio financeiro a terceiros mais abrangente do que as outras DG, permitindo vários níveis de execução, sem qualquer limitação dos montantes subsubvencionados (ver pontos 35 e 37).

Os procedimentos de seleção de ONG dos organismos da ONU auditados nem sempre foram transparentes (ver pontos 38 e 39).

Recomendação 2 — Verificar a aplicação das regras de concessão de subsubvenções

No caso de a execução de uma ação em gestão direta exigir a concessão de subsubvenções, a Comissão deve:

aplicar uma interpretação coerente das regras do Regulamento Financeiro pertinentes entre os diferentes serviços, tendo em conta as especificidades setoriais; nomeadamente, no caso de a execução de uma ação necessitar de apoio financeiro de um terceiro, as condições desse apoio devem ser definidas na convenção de subvenção, em conformidade com o Regulamento Financeiro de 2018.

Nos casos em que organismos da ONU selecionam beneficiários na modalidade de gestão indireta, a Comissão deve:

verificar se os organismos da ONU aplicaram corretamente as suas regras e procedimentos na seleção dos parceiros de execução.

Prazo: a partir de meados de 2019.

A Comissão nem sempre recolheu e verificou de forma adequada as informações sobre as ONG. Em especial, estes sistemas nem sempre permitiram o registo dos fundos recebidos por todos os beneficiários de contratos (ver pontos 41‑42).

No domínio da ação externa, a Comissão não dispunha de informações exaustivas sobre o financiamento recebido e as atividades desenvolvidas por todos os responsáveis pela execução. Este era o caso, sobretudo, em relação a redes de ONG internacionais e a projetos em gestão indireta. Além disso, no caso da gestão indireta, a falta de informações disponíveis dificultou a verificação dos custos declarados pela Comissão (ver pontos 43‑49).

Recomendação 3 — Melhorar as informações sobre os fundos executados por ONG

A Comissão deve melhorar as informações recolhidas sobre as ONG financiadas:

permitindo que os vários sistemas de gestão de subvenções registem o financiamento recebido por todos os beneficiários contratados pela UE, e não apenas o beneficiário principal, para que seja possível utilizar essas informações para efeitos de análise e tratamento;

No domínio da ação externa, a Comissão deve melhorar a rastreabilidade dos fundos:

no caso das ações executadas por redes de ONG internacionais, mediante a identificação nos seus sistemas das entidades que efetivamente executam as ações financiadas;
no caso dos projetos em gestão indireta por organismos da ONU, verificando se são fornecidas informações suficientes sobre os custos indiretos declarados para as ONG financiadas para permitir a avaliação dos custos declarados por todos os responsáveis pela execução.

Prazo: meados de 2021.

As informações sobre os fundos da UE executados por ONG são publicadas em diversos sistemas, mas as informações divulgadas são limitadas, exceto no domínio da ação externa (ver pontos 51‑56).

De um modo geral, a Comissão divulgou dados sobre a ajuda humanitária e a ajuda ao desenvolvimento de acordo com normas internacionais em matéria de transparência, mas alguns dados revelaram insuficiências (ver pontos 58‑60).

Em cinco casos, os organismos da ONU responsáveis pela execução não publicaram ou publicaram apenas parcialmente os contratos adjudicados a ONG e a Comissão não verificou se os organismos da ONU tinham cumprido este requisito (ver ponto 62).

Recomendação 4 — Normalizar e melhorar a exatidão das informações publicadas

A Comissão deve:

adotar uma abordagem uniforme em todos os serviços em relação à publicação no Sistema de Transparência Financeira, certificando‑se de que são divulgados todos os beneficiários contratados pela UE, bem como o montante do financiamento concedido.

Prazo: meados de 2021.

No domínio da ação externa, a Comissão deve:

continuar a reforçar o cumprimento das normas internacionais em matéria de transparência da ajuda mediante a comunicação dos resultados dos projetos financiados e de dados sobre os fundos fiduciários da UE;
verificar o cumprimento da obrigação de divulgar de forma adequada os contratos adjudicados com financiamento da UE por parte dos organismos da ONU.

Prazo: meados de 2021.

O presente relatório foi adotado pela Câmara V, presidida por Lazaros S. LAZAROU, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 5 de dezembro de 2018.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus‑Heiner LEHNE
Presidente

Anexos

Anexo I

Projetos em gestão direta auditados

	DG	N.º	Referência do contrato	Designação do contrato	Contratante	Montante (euros)	Datas de execução
Líbano	DG ECHO	1	ECHO/SYR/BUD/2016/91034	Prestação de assistência em dinheiro com múltiplas finalidades para dar resposta às necessidades de refugiados sírios vulneráveis no Líbano	ONG internacional	31 050 000	1.6.2016-31.5.2017
		2	ECHO/SYR/BUD/2014/91020	Intervenção de emergência a favor das pessoas mais vulneráveis afetadas pela crise síria (fase 4)	ONG internacional	5 500 000	1.7.2014-31.3.2015
		3	ECHO/SYR/BUD/2016/91024	Assistência de proteção de emergência a refugiados afetados por conflitos e deslocações e às populações de acolhimento nas províncias do Norte e de Beka'a, Líbano	ONG internacional	1 500 000	1.4.2016-30.4.2017
	DG NEAR	4	2015/364-146	Reforço do abastecimento seguro de água e da gestão de resíduos para a população vulnerável afetada pela crise síria no Sul do Líbano	ONG internacional	2 110 823	17.9.2015-16.9.2017
		5	2013/282-595	Lançamento de uma abordagem global de apoio e capacitação de migrantes ao longo de todo o ciclo de migração e de refugiados no Líbano	ONG internacional	1 914 506	31.7.2013-30.7.2016
		6	2014/350-232	A independência do sistema judiciário no Líbano: uma prioridade social	ONG local	1 000 000	16.10.2014-15.5.2018
		7	2015/371-135	Erguer a voz das OSC libanesas em defesa de um desenvolvimento inclusivo e sustentável nos domínios da agricultura e do ambiente no Norte do Líbano	ONG internacional	470 949	1.2.2016-28.2.2018
Etiópia	DG ECHO	11	ECHO/-HF/EDF/2015/01001	Mecanismo de Resposta de Emergência IV na Etiópia	ONG internacional	14 000 000	1.1.2016-30.6.2017
		12	ECHO/-HF/EDF/2015/01025	Lançar a Resposta de Emergência junto do Governo da Etiópia (SERGE)	ONG internacional	5 000 000	26.5.2016-25.3.2017
		13	ECHO/-HF/EDF/2015/01017	Resposta de emergência multissetorial para comunidades vulneráveis de cinco woredas da região de Afar, Etiópia	ONG internacional	1 500 000	1.3.2016-31.8.2017
	DG DEVCO	14	2014/343-843	Conservação das funções da biodiversidade e dos ecossistemas e melhoria do bem-estar das comunidades das terras altas e das terras baixas da região de Bale Eco	ONG internacional	5 000 000	9.7.2014-8.4.2018
		15	2014/340-882	Reforçar a capacidade de resistência e de recuperação da população vulnerável da zona de Wag Himra, região de Amhara, Etiópia	ONG internacional	2 000 000	17.4.2014-16.7.2017
		16	2016/376-321	Gestão de recursos naturais pastoris e agropastoris e iniciativas para a subsistência (PANRMLI)	ONG local	197 865	1.7.2016-31.10.2018
		17	2014/341-464	Projeto de melhoramento da saúde reprodutora das comunidades pastoris da região de Afar	ONG local	180 000	12.4.2014-11.4.2016

Anexo II

Projetos em gestão indireta auditados

	DG	N.º	Referência do contrato	Designação do contrato	Contratante	Montante (euros)	Datas de execução	ONG subsubvencionada
Líbano	DG ECHO	8	ECHO/SYR/BUD/2016/91010	Prestar proteção e assistência humanitária a refugiados que vivem no Líbano	Organismo da ONU	30 000 000	1.4.2016-31.3.2017	Uma ONG internacional e uma local
	DG NEAR	9	2015/367-663	Apoio a crianças em idade escolar afetadas pela crise síria, com vista a terem acesso a oportunidades de aprendizagem, bem como para assegurar cuidados de saúde e reduzir as vulnerabilidades de crianças, mulheres e cuidadores no Líbano	Organismo da ONU	37 920 556	1.9.2015-31.8.2017	Uma ONG internacional e uma local
	DG NEAR	10	2015/371-621	Melhorar o acesso a serviços de saúde mental e de doenças não transmissíveis ao nível dos cuidados primários de saúde para refugiados sírios vulneráveis e para comunidades libanesas no Líbano	Organismo da ONU	2 308 000	1.1.2016-31.3.2017	ONG local
Etiópia	DG ECHO	18	ECHO/-HF/BUD/2015/91054	Assistência em dinheiro para refugiados somalis, eritreus, sul-sudaneses e sudaneses e identificação biométrica de refugiados	Organismo da ONU	5 000 000	1.4.2015-31.3.2016	ONG internacional
	DG DEVCO	19	2015/358-720	Apoio à reintegração de refugiados na Etiópia	Organismo da ONU	5 000 000	1.1.2015-31.12.2018	Duas ONG locais
	DG DEVCO	20	2014/346-779	Reforçar a capacidade de resistência pastoril mediante a melhoria da prestação dos serviços de saúde animal em zonas de pastoreio da Etiópia	Organismo da ONU	9 277 294	26.7.2014-25.11.2018	Duas ONG internacionais

Anexo III

Avaliação dos projetos individuais — Síntese

N.º do projeto	Processo de seleção de projetos de ONG pela Comissão		Processo de seleção de projetos de ONG por terceiros		Informações sobre o financiamento da UE		Utilização das informações			Publicação
N.º do projeto	Transparência do processo de seleção	Avaliação da capacidade dos parceiros das ONG	Transparência do processo de seleção	Avaliação da capacidade das ONG parceiras	Os sistemas da Comissão mostram a repartição de tarefas nas atividades das ONG	Os sistemas da Comissão mostram o financiamento que cada ONG recebeu	As informações permitem avaliar a razoabilidade dos custos	As informações podem ser utilizadas para identificar e corrigir problemas de execução	As informações podem ser utilizadas para efeitos de coordenação	Sistema de Transparência Financeira	IATI	Outros portais / Publicação de entidades responsáveis pela execução
1	Parcialmente	Sim	n/a	n/a	Parcialmente	Sim	Sim	Parcialmente	Sim	Parcialmente	Parcialmente	Sim
2	Parcialmente	Não	n/a	n/a	Sim	Sim	Sim	Sim	Sim	Parcialmente	Parcialmente	Parcialmente
3	Parcialmente	Sim	n/a	n/a	Sim	Sim	Sim	Sim	Sim	Sim	Sim	Sim
4	Sim	Sim	n/a	n/a	Parcialmente	Parcialmente	Sim	Sim	Sim	Parcialmente	Parcialmente	Parcialmente
5	Sim	Sim	Sim	Sim	Sim	Parcialmente	Sim	Sim	Sim	Parcialmente	Parcialmente	Não
6	Sim	Sim	n/a	n/a	Sim	Não	Sim	Sim	Sim	Parcialmente	Parcialmente	Parcialmente
7	Sim	Sim	Sim	Sim	Sim	Sim	Sim	Sim	Sim	Parcialmente	Parcialmente	Parcialmente
8	n/a	n/a	Sim	Sim	Não	Não	Não	Não	Não	n/a	n/a	Parcialmente
9	n/a	n/a	Não	Sim	Não	Não	Não	Não	Não	n/a	n/a	Não
10	n/a	n/a	Sim	Sim	Parcialmente	Parcialmente	Não	Sim	Parcialmente	n/a	n/a	Sim
11	Parcialmente	Sim	Sim	Sim	Parcialmente	Sim	Sim	Sim	Sim	Sim	Parcialmente	Sim
12	Parcialmente	Sim	Sim	Sim	Parcialmente	Parcialmente	Parcialmente	Sim	Sim	Sim	Parcialmente	Parcialmente
13	Parcialmente	Sim	n/a	n/a	Não	Sim	Sim	Sim	Sim	Sim	Parcialmente	Sim
14	Sim	Sim	n/a	n/a	Sim	Sim	Parcialmente	Sim	Sim	Parcialmente	Parcialmente	Parcialmente
15	Sim	Sim	n/a	n/a	Parcialmente	Sim	Sim	Sim	Sim	Parcialmente	Parcialmente	Parcialmente
16	Sim	Parcialmente	n/a	n/a	Sim	Não	Sim	Sim	Sim	Parcialmente	Parcialmente	Parcialmente
17	Sim	Parcialmente	n/a	n/a	Sim	Não	Sim	Sim	Parcialmente	Parcialmente	Parcialmente	Parcialmente
18	n/a	n/a	Não	Sim	Parcialmente	Não	Não	Sim	Parcialmente	n/a	n/a	Não
19	n/a	n/a	Sim	Sim	Parcialmente	Não	Não	Sim	Parcialmente	n/a	n/a	Parcialmente
20	n/a	n/a	Não	Sim	Sim	Parcialmente	Não	Sim	Parcialmente	n/a	n/a	Não

Respostas da Comissão

Síntese

III

A Comissão considera que o seu financiamento é suficientemente transparente e que as ONG não devem ser classificadas como uma categoria específica de beneficiários.

No tratamento das candidaturas, desde que os candidatos cumpram os critérios de elegibilidade, a Comissão centra a sua atenção na descrição do projeto e em saber se este corresponde aos objetivos do programa e de que forma pode contribuir para a consecução dos mesmos. Uma vez que o registo do estatuto de ONG não constitui um requisito legal e que não existe uma definição jurídica de ONG, o sistema contabilístico não regista os fundos especificamente canalizados para o setor das ONG.

O registo do estatuto de ONG dos beneficiários no sistema contabilístico da Comissão não é obrigatório, dada a inexistência de fundamentos jurídicos para que as ONG sejam tratadas diferentemente dos outros beneficiários e de uma definição comum de ONG. Além disso, nenhum requisito de transparência financeira exige especificamente a prestação de informações sobre o financiamento das ONG.

Por conseguinte, a Comissão entende que a classificação efetuada no seu sistema contabilístico não pode ser considerada pouco fiável.

Os serviços da Comissão utilizam a flexibilidade prevista no Regulamento Financeiro para conceder ajudas sob várias formas.

Aquando da concessão de ajudas através de apoio financeiro a terceiros, os contextos operacionais específicos, como a ajuda humanitária, são agora reconhecidos no novo Regulamento Financeiro, que dispõe, no artigo 204.º (último período), que o limiar «pode ser ultrapassado caso a consecução dos objetivos das ações seja, de outra forma, impossível ou excessivamente difícil de obter».

Além disso, o Regulamento Financeiro não define o número de níveis de execução.

As informações recolhidas sobre os fundos da UE executados por ONG não podem ser uniformes. O tipo de informações exigidas dependerá do contexto em que os fundos da UE são executados.

A Comissão gostaria de salientar que acompanha ativamente a execução dos projetos e procede aos controlos financeiros necessários. Em conformidade com o quadro jurídico aplicável, a Comissão pode:

Solicitar aos beneficiários que disponibilizem todas as informações financeiras relativas a um projeto;
Realizar verificações, incluindo verificações no local, relacionadas com as operações financiadas pela UE.

A Comissão aceita todas as recomendações à exceção da primeira pelas razões expostas nas respostas.

Introdução

A Comissão reconhece o interesse crescente na transparência do financiamento das ONG.

A Comissão observa que a busca de transparência deve ser contextualizada da seguinte forma:

o legislador não dá nem propõe qualquer definição comum de ONG a nível da UE e a inexistência de tal definição deve moderar as expectativas quanto às informações de que a Comissão pode dispor sobre as ONG;
qualquer tentativa de definição de uma ONG deve ser contrabalançada com a necessidade de proteger o espaço de manobra das ONG.

Caixa 1 — O que é uma ONG?

Ver resposta da Comissão ao ponto 2.

Além disso, a Comissão gostaria de salientar que os critérios da sua comunicação de 1997 não foram retomados nos seus atos de base.

Especificamente, a Comissão gostaria de recordar que, no domínio de intervenção da ajuda ao desenvolvimento, o termo «OSC» é utilizado com maior frequência do que o termo «ONG». O documento COM(2012) 492⁴⁹ define as OSC, de que as ONG constituem um subconjunto.

O artigo 35.º do Regulamento Financeiro não faz uma referência explícita às ONG.

Além disso, no contexto da ajuda humanitária, pode não ser adequado divulgar todas as informações recolhidas em zonas de conflito, uma vez que tal pode pôr em risco as partes envolvidas. No contexto da ajuda ao desenvolvimento, é importante realçar que a Comissão dispõe de um poder discricionário quanto à decisão de divulgar informações sobre os beneficiários de fundos da União em domínios de intervenção sensíveis (ver artigo 4.º, n.º 5, do Regulamento de Execução Comum: «Ao prestar a assistência financeira da União (…), a Comissão toma, se for caso disso, todas as medidas necessárias para assegurar a visibilidade do apoio financeiro da União. Essas medidas compreendem medidas que imponham requisitos de visibilidade aos beneficiários dos fundos da União, com exceção de casos devidamente justificados.»).

Observações

Uma vez que o registo do estatuto de ONG não constitui um requisito legal e dado que as ONG não têm uma definição jurídica, o sistema contabilístico não permite registar os fundos especificamente canalizados para o setor das ONG. Por conseguinte, a Comissão não considera que a identificação das ONG seja pouco fiável.

Tendo em conta a inexistência de uma definição de ONG e a ausência de requisitos específicos para as mesmas no Regulamento Financeiro, não existem quaisquer motivos para a Comissão necessitar de desenvolver uma estratégia orientada especificamente para as ONG.

Ver a resposta da Comissão ao ponto 19.

Os candidatos só necessitam de se registar uma vez no sistema SEDIA, mas o seu registo deve ser atualizado sempre que as informações deixem de ser válidas.

Estão a ser realizados controlos exaustivos para garantir a conformidade com os critérios de elegibilidade, que incluem o estatuto não lucrativo, e com os dados de registo — incluindo a validação da forma jurídica.

No que respeita às subvenções de funcionamento do programa LIFE, os estatutos e os documentos de registo de todos os candidatos são sistematicamente verificados⁵⁰.

No caso da ajuda humanitária, uma ONG só pode estabelecer uma relação contratual específica para executar uma ação depois de ter assinado um acordo-quadro de parceria. A Comissão verifica minuciosamente o estatuto de ONG antes de assinar o acordo-quadro de parceria e de enviar a informação para o ABAC.

Os critérios de elegibilidade de todos os participantes nos convites à apresentação de propostas selecionados para receber financiamento são verificados antes da assinatura das convenções de subvenção. Trata-se de um princípio consagrado no Regulamento Financeiro.

Muitas universidades e institutos de investigação são instituições de solidariedade, independentes da administração central, sem fins lucrativos e que agem em prol do bem público. Em alguns Estados-Membros, estes elementos levam à sua classificação como ONG. A Comissão considera que as informações que possui são fiáveis e que essa fiabilidade não é afetada pela não validação do estatuto de ONG. A ausência de informações sobre as ONG deve-se ao facto de não existir uma definição de ONG a nível da UE.

A classificação de ONG só poderá ser tornada obrigatória no ABAC caso se chegue a um acordo sobre uma definição comum do que constitui uma ONG e se adote uma base jurídica para a identificação das ONG.

Em cada registo efetuado no ABAC só é obrigatório indicar o tipo de entidade jurídica. No caso do projeto 16, o tipo de forma jurídica registado no ABAC é o de organização sem fins lucrativos.

O sistema de registo PADOR é local e não introduz automaticamente a informação no registo das entidades jurídicas.

Os processos de seleção dependem das modalidades de execução (ou seja, subvenções, contratos de prestação de serviços, etc.), que são escolhidas em função dos objetivos do programa e não com base nos potenciais beneficiários/parceiros de execução.

A possibilidade de as ONG receberem financiamento nas mesmas condições depende das orientações e dos cadernos de encargos, sendo igualmente determinada com base nos objetivos do programa.

O Regulamento Financeiro não impõe uma verificação sistemática de todos os documentos comprovativos.

Uma obrigação geral de apresentação de documentos comprovativos geraria uma pesada carga administrativa (tanto para os candidatos como para a Comissão) e poderia atrasar substancialmente os processos de adjudicação.

As informações fornecidas devem ser verídicas e verificáveis em caso de dúvida. Se fornecer informações falsas, o candidato pode ser eliminado do processo.

Em conformidade com o princípio da proporcionalidade, a autoridade adjudicante não verifica sistematicamente todas as declarações dos potenciais beneficiários. Com efeito, um candidato pode ser rejeitado — ou o contrato rescindido — em caso de falsas declarações.

A Comissão gostaria de salientar que a DG ECHO utilizou a flexibilidade prevista no Regulamento Financeiro.

No entender da DG ECHO, esta abordagem é justificada por motivos imperiosos de caráter operacional decorrentes da necessidade de o programa de ajuda humanitária da UE ser executado com celeridade pelo operador mais apto nas circunstâncias existentes. Tal necessidade exige grande flexibilidade ao longo de toda a cadeia de execução da ajuda humanitária.

Além disso, o Regulamento Financeiro não define o número de níveis de execução.

A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 36.

A Comissão gostaria de realçar que, na modalidade de gestão indireta, um parceiro de execução pode utilizar as suas próprias regras para a concessão de subvenções, quando essas regras tiverem sido objeto de uma avaliação positiva. Se os sistemas e os procedimentos da entidade se alterarem, esta deve informar a Comissão.

Conquanto estejam sujeitas a avaliações por pilares, as organizações podem utilizar os seus próprios procedimentos e o Acordo-Quadro Financeiro e Administrativo não especifica todos os procedimentos de seleção das ONG. É importante estabelecer uma distinção entre conceitos como delegado, subdelegado, parceiro de execução, beneficiário de subsubvenção e beneficiário do apoio financeiro a terceiros, bem como entre os papéis desempenhados por estas entidades.

Além disso, a Comissão salienta que uma avaliação por pilares positiva é concedida como condição prévia para a gestão indireta e não para um acordo específico.

Caixa 4 — Exemplo de um processo de seleção realizado por um terceiro que não respeitou as suas próprias regras internas de seleção

Na seleção dos parceiros de execução, foi tomada em consideração a capacidade dos parceiros dos governos regionais em regiões remotas e difíceis.

As entidades podem assegurar em primeiro lugar o apoio das autoridades regionais a um projeto, depois os fundos são garantidos e um contrato assinado, e só então a entidade assina o memorando de entendimento com o parceiro do governo regional. Esta situação poderá explicar a cronologia referida na observação do TCE.

Caixa 5 — Informações recolhidas nos diferentes sistemas da Comissão

No caso da DG ECHO, as subvenções de ação são subvenções a beneficiários únicos concedidas a entidades que tenham celebrado um acordo-quadro de parceria com a ECHO. Assim, no seu sistema interno, o financiamento da DG ECHO é corretamente atribuído à entidade jurídica com a qual a Comissão estabeleceu um compromisso jurídico nos termos do Regulamento Financeiro.

Embora os parceiros de execução nem sempre sejam conhecidos na fase de pedido, visto que tal informação pode não estar ainda disponível para os parceiros, o sistema já prevê a atualização dessa informação ao longo da fase de execução e, certamente, antes do relatório final. Os parceiros são contratualmente obrigados a garantir, na fase de relatório final, a adequação dos valores (parceiros de execução e respetiva percentagem) em gestão direta.

O razão geral enviado pelos parceiros da DG ECHO na fase de relatório final fornece dados pormenorizados de todas as despesas incorridas durante a execução da ação. Além disso, o facto de se permitir que os parceiros forneçam o razão geral em conformidade com os seus próprios relatórios financeiros é um contributo para o apelo à simplificação formulado pelas instituições europeias aquando da elaboração do acordo-quadro de parceria de 2014.

Quinto travessão: A Comissão gostaria de salientar que os modelos do PRAG atuais exigem que sejam comunicadas informações sobre os resultados e não sobre o financiamento recebido por cada beneficiário.

A Comissão recolhe as informações de que necessita para cumprir a sua obrigação de assegurar uma boa gestão financeira. Evita recolher informações desnecessárias para o efeito, de modo a limitar a carga administrativa dos participantes.

No que diz respeito às redes de ONG internacionais, os diferentes serviços de Comissão podem, de acordo com os respetivos atos de base e prioridades operacionais, trabalhar com membros das redes ao abrigo de uma variedade de disposições, tal como previsto no Regulamento Financeiro.

As entidades que fazem parte de uma rede podem ser beneficiárias de apoio financeiro a países terceiros. As informações recolhidas sobre os fundos da UE executados por ONG não podem ser uniformes. O tipo de informações exigidas dependerá do contexto em que os fundos da UE são executados.

A Comissão respeita cabalmente os seus requisitos de comunicação de informações, uma vez que a única relação contratual é a estabelecida com o seu parceiro no âmbito do acordo-quadro de parceria. Esta é a única relação sobre a qual o Sistema de Transparência Financeira (STF) exige que sejam comunicadas informações. Ver também as respostas da Comissão à caixa 5.

As redes de ONG internacionais têm sido transparentes, facultando informações à Comissão sobre a forma como trabalham. O objetivo destas redes de ONG internacionais é obter ganhos de eficiência, concentrando no terreno conhecimentos especializados e saber-fazer numa estrutura única, e criar condições para poderem reagir rapidamente a uma crise.

A Comissão tenciona fornecer esclarecimentos adicionais a partir de 2019.

A Comissão estabelece uma relação contratual com o seu parceiro do acordo-quadro de parceria, a única entidade jurídica nos termos do Regulamento Financeiro. Além disso, as condições gerais do acordo-quadro de parceria estipulam que a relação entre a DG ECHO e as ONG assenta numa parceria em que os parceiros têm plena responsabilidade por todas as atividades executadas pelos seus parceiros de execução. Os parceiros são, por conseguinte, contratualmente obrigados a assegurar, na fase de relatório final, a adequação dos valores (parceiros de execução e respetiva percentagem) em gestão direta.

Além disso, a assinatura de um acordo-quadro de parceria com ONG estabelecidas na UE constitui uma garantia de mais fácil aplicação das convenções de subvenção celebradas. Deste modo, os interesses financeiros da UE são adequadamente protegidos.

No que diz respeito à gestão indireta, os organismos das Nações Unidas não têm a obrigação legal de registar o financiamento das ONG, pelo que as informações relativas à subsubvenção específica de ONG também não podem ser disponibilizadas nos sistemas da Comissão.

Não há no Regulamento Financeiro qualquer requisito para se registar o financiamento recebido pela ONG terceira na modalidade de gestão indireta (nem a autoridade orçamental exige que tal informação seja comunicada), mais ainda não existindo uma definição de ONG.

Caixa 6 — Exemplo de imputação excessiva de custos indiretos

Esta questão tem a ver com a forma como as subvenções são estruturadas: as subvenções são constituídas por custos diretos e indiretos. Os custos indiretos são calculados em percentagem dos custos diretos. É compreensível que tanto a entidade de execução como os beneficiários de fundos da UE tenham despesas gerais na sua execução do orçamento da UE.

No caso do projeto 20, uma visita de verificação externa levou à adoção de medidas corretivas, que incluem recuperações.

Na modalidade de gestão indireta, uma avaliação ex ante por pilares assegura que a Comissão pode confiar nos sistemas, regras e procedimentos da entidade responsável pela execução, uma vez que são considerados equivalentes aos utilizados pela Comissão. Estes sistemas, regras e procedimentos garantem a proteção dos interesses financeiros da União. Por conseguinte, ao abrigo desta modalidade de gestão, a Comissão não tem de conseguir verificar sistematicamente os custos declarados pelas ONG beneficiárias de subsubvenções.

A Comissão acompanha ativamente a execução dos projetos e pode realizar os controlos financeiros considerados necessários. Em conformidade com o anexo do Acordo-Quadro Financeiro e Administrativo celebrado com a ONU, a Comissão pode:

solicitar à ONU que disponibilize todas as informações financeiras disponíveis sobre um projeto;
realizar verificações, incluindo verificações no local, relacionadas com as operações financiadas pela UE.

Existe um sistema de alerta (através do ABAC) relativo a operadores económicos excluídos ou sujeitos a sanções financeiras (sistema de deteção precoce e de exclusão — EDES).

Primeiro travessão: essa divulgação não é exigida pelo Regulamento Financeiro. Na maioria dos projetos, os pagamentos são repartidos por vários anos (e uma publicação anual como o STF não daria uma imagem clara dos pagamentos efetivos).

Segundo travessão: a classificação de ONG é um campo não obrigatório do registo da entidade jurídica. Só é normalmente utilizado, porém, se a organização for uma organização sem fins lucrativos privada, e se declarar esse estatuto, que, como tal, é comunicado no STF.

Terceiro travessão: a identidade das entidades que recebem financiamento através de subsubvenções não é divulgada publicamente, mas elas podem ser identificadas nos relatórios da entidade que concede a subsubvenção, a menos que essa divulgação represente um risco grave para a integridade e a confidencialidade, ou uma ameaça concreta (por exemplo, para os ativistas dos direitos humanos).

Os modelos de contrato de subvenção da DEVCO e o seu orçamento não preveem uma repartição por parceiro de execução, uma vez que o candidato principal continua a ser totalmente responsável e a ter de prestar contas pela gestão de todos os fundos reunidos para uma determinada ação (contribuição da UE e outras contribuições). No entanto, a repartição do orçamento entre os parceiros está, em alguns casos, refletida nos orçamentos e, por vezes, discriminada por rubrica orçamental ou por atividades na descrição da proposta. As dotações financeiras também podem ser especificadas no memorando de entendimento assinado pelos parceiros de execução.

A DG ECHO considera estar a cumprir inteiramente os requisitos do Sistema de Transparência Financeira (STF), bem como os do acordo-quadro de parceria e do Regulamento Financeiro. O STF não prevê qualquer obrigação de comunicação de informações para além das relativas ao parceiro do acordo-quadro de parceria.

Os controlos e as ações corretivas referem-se aos projetos 14 e 15. Com efeito, o STF não se destina a fazer o seguimento das localizações geográficas, visto que tal não seria eficiente em termos de custos.

A Comissão está empenhada em reforçar uma cultura baseada nos resultados e pretende aumentar a sua capacidade de comunicar o impacto da ajuda da UE aos cidadãos. As informações sobre os resultados da nossa intervenção são disponibilizadas ao público no âmbito dos nossos compromissos em relação à Iniciativa Internacional para a Transparência da Ajuda (IATI), aplicável a todos os instrumentos de ação externa.

A Comissão começou a publicar no portal da IATI dados sobre os fundos fiduciários da UE em outubro de 2017 e dados sobre os resultados dos projetos desde novembro de 2017. Os resultados também constam do «Relatório anual sobre a execução dos instrumentos de financiamento das ações externas da União Europeia».

Os montantes contratados dos projetos auditados não são indicados porque as DG DEVCO e NEAR publicam em dois níveis hierárquicos em que as autorizações são publicadas ao nível das decisões de financiamento e os desembolsos são publicados ao nível dos contratos.

Na altura da auditoria, a DG ECHO não publicou as operações de pagamento reais, mas sim estimativas dos pagamentos. Desde então, a situação alterou-se e os pagamentos reais já foram publicados.

Caixa 8 — Exemplos de erros detetados nos dados publicados no portal digital da IATI

No caso do projeto 15, já foram tomadas medidas corretivas através de uma adenda técnica que altera o montante contratado.

A Comissão gostaria de salientar que as obrigações relativas à transparência impostas às entidades responsáveis pela execução do orçamento da UE em gestão indireta constam dos acordos celebrados com essas entidades em relação a cada ação executada.

Nos modelos aplicáveis à data da auditoria, as regras em causa diferem consoante a União seja o único doador ou outros doadores contribuam também para o projeto:

caso a União seja o único doador, o organismo da ONU tem de publicar informações relativas aos seus contratantes e beneficiários de subvenções anualmente. Além disso, em relação a cada projeto concluído, o relatório financeiro deve incluir a ligação exata à página Web onde são disponibilizadas informações sobre os contratantes e os beneficiários das subvenções.
caso as ações tenham vários doadores, a publicação de informações sobre os contratantes e os beneficiários de subvenções deve obedecer às regras da organização internacional.

A obrigação de publicação é um dos elementos que a Comissão pode verificar no seu acompanhamento dos projetos.

Na modalidade de gestão indireta, não se justificaria que a Comissão procedesse a uma verificação adicional da publicação.

Caixa 9 — Exemplos de organismos da ONU que não publicaram informações sobre fundos da UE concedidos como subsubvenções a ONG

A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 62.

Conclusões e recomendações

A Comissão considera que o seu financiamento é suficientemente transparente e que as ONG não devem ser classificadas como uma categoria específica de beneficiários.

Por conseguinte, a Comissão entende que a classificação efetuada no seu sistema contabilístico não pode ser considerada pouco fiável.

Recomendação 1 — Melhorar a fiabilidade das informações relativas às ONG

A Comissão não aceita esta recomendação.

A Comissão pretende ser totalmente transparente a respeito dos beneficiários dos fundos da UE, dentro dos limites estabelecidos pelo atual quadro regulamentar. No entanto, apesar de ser amplamente utilizado, o termo «ONG» não tem uma definição geralmente aceite a nível internacional⁵¹, nem a nível da UE. Esta é a razão que levou a Comissão a desenvolver, por sua própria iniciativa, um sistema em que as organizações declaram ser ONG, na condição de a entidade jurídica em causa ser classificada como uma organização privada e sem fins lucrativos. Embora tal possa levar à constituição de grupos diferentes dos que resultam dos conceitos aplicados a nível nacional, a Comissão prefere seguir esta abordagem prudente, que se baseia em critérios objetivos e verificáveis. A Comissão considera que quaisquer outros critérios exigem uma harmonização do conceito de ONG a nível da UE, que deverá ser aprovado pelo legislador. Uma análise transnacional do quadro jurídico das ONG em seis jurisdições europeias e não europeias revela a existência de diferentes entendimentos e designações de «ONG» entre os países, e isto indica que a harmonização do conceito pode ser problemática⁵².

Os serviços da Comissão utilizam a flexibilidade prevista no Regulamento Financeiro para conceder ajudas sob várias formas.

As regras estabelecidas no anterior Regulamento Financeiro (artigo 137.º) em matéria de concessão de apoio financeiro a terceiros previam exceções (por exemplo, a possibilidade de ultrapassar o montante de 60 000 EUR nos casos em que o apoio financeiro constitua o objetivo principal da ação). Por conseguinte, a sua aplicação num contexto específico, como o da ajuda humanitária, poderia levar a práticas divergentes entre os serviços, o que, todavia, não implica uma aplicação incorreta das regras e dos procedimentos.

Além disso, o Regulamento Financeiro não define o número de níveis de execução.

Recomendação 2 — Verificar a correta aplicação das regras de concessão de subsubvenções

A Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão considera que as alterações introduzidas no novo Regulamento Financeiro garantirão uma aplicação coerente das regras relativas à concessão de subsubvenções.

A Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão acompanha ativamente a execução dos projetos e pode proceder aos controlos necessários da seleção dos parceiros de execução da ONU, em conformidade com o quadro jurídico aplicável.

Além disso, na modalidade de gestão indireta, as avaliações ex ante por pilares asseguram que a Comissão pode confiar nos sistemas, regras e procedimentos da entidade responsável pela execução (incluindo as regras e os procedimentos de concessão de financiamento a terceiros, por exemplo, através da subsubvenção e da adjudicação de contratos públicos) (ver artigo 154.º do novo Regulamento Financeiro), uma vez que são considerados equivalentes aos utilizados pela Comissão. Se forem avaliados de forma positiva, estes sistemas, regras e procedimentos garantem a proteção dos interesses financeiros da União.

A Comissão remete para as respostas dadas nos pontos 43 e 44.

solicitar aos beneficiários que disponibilizem todas as informações financeiras relativas a um projeto;
realizar verificações, incluindo verificações no local, relacionadas com as operações financiadas pela UE.

Recomendação 3 — Melhorar as informações sobre os fundos executados por ONG

A Comissão aceita esta recomendação

A Comissão aceita esta recomendação.

Os diferentes sistemas de gestão de subvenções refletem as especificidades estruturais das diferentes políticas, incluindo as modalidades de contratação.

No que se refere às relações externas, tal dependerá das características do sistema OPSYS. Em determinados domínios de intervenção (por exemplo, a investigação), isto já é feito.

A Comissão aceita esta recomendação.

No que se refere às relações externas, tal dependerá das características do sistema OPSYS. Em determinados domínios de intervenção (por exemplo, a investigação), isto já é feito.

A Comissão aceita esta recomendação

A Comissão acompanha ativamente a execução dos projetos e pode proceder aos controlos necessários, em conformidade com o acordo pertinente de delegação/contribuição/financiamento e com o Acordo-Quadro Financeiro e Administrativo celebrado com a ONU.

Nos termos destes acordos, a execução do acordo de delegação/contribuição/financiamento e das obrigações nele previstas, incluindo as relativas aos custos, pode ser objeto de controlo por parte da Comissão ou de qualquer dos seus representantes autorizados.

Além disso, na modalidade de gestão indireta, uma avaliação ex ante por pilar assegura que a Comissão pode confiar nos sistemas, regras e procedimentos da entidade responsável pela execução, uma vez que são considerados equivalentes aos utilizados pela Comissão. Estes sistemas, regras e procedimentos garantem a proteção dos interesses financeiros da União.

Recomendação 4 — Normalizar e melhorar a exatidão das informações publicadas

A Comissão aceita esta recomendação

A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão acompanha ativamente a execução dos projetos e pode proceder aos controlos necessários do cumprimento das obrigações de divulgação que incumbem aos organismos da ONU, em conformidade com o quadro jurídico aplicável.

Abreviaturas, siglas e acrónimos

ABAC Sistema de contabilidade de exercício da Comissão

CORDIS Serviço Comunitário de Informação sobre Investigação e Desenvolvimento

CRIS Sistema de Informação Comum RELEX

DG BUDG Direção‑Geral do Orçamento

DG DEVCO Direção‑Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento

DG EAC Direção‑Geral da Educação, da Juventude, do Desporto e da Cultura

DG ECHO Direção‑Geral da Proteção Civil e das Operações de Ajuda Humanitária Europeias

DG ENV Direção‑Geral do Ambiente

DG NEAR Direção‑Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento

DG RTD Direção‑Geral da Investigação e da Inovação

EACEA Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura

EASME Agência de Execução para as Pequenas e Médias Empresas

EDRIS Sistema Europeu de Informação de Emergência e Resposta a Catástrofes.

ERCEA Agência de Execução do Conselho Europeu de Investigação

FED Fundo Europeu de Desenvolvimento

IATI Iniciativa Internacional para a Transparência da Ajuda

OCDE Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

ONG Organização não governamental

OSC Organização da sociedade civil

PADOR Serviço de registo em linha dos dados dos potenciais candidatos

QFP Quadro financeiro plurianual

REA Agência de Execução para a Investigação

UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância

STF Sistema de Transparência Financeira

Notas

¹ Parlamento Europeu, Direção‑Geral das Políticas Internas da União, EU financing for NGOs in the area of home affairs, security and migration (Financiamento de ONG pela UE no domínio dos assuntos internos, segurança e migração); Serviço de Estudos do Parlamento Europeu, Financial accountability of civil society organisations (Responsabilidade financeira das organizações da sociedade civil), maio de 2015; Parlamento Europeu, Departamento Temático dos Assuntos Orçamentais, Democratic Accountability and Budgetary Control of non‑Governmental Organisations Funded by the EU Budget (Responsabilidade democrática e controlo orçamental de organizações não governamentais financiadas pelo orçamento da UE), janeiro de 2017.

² O «Projeto de relatório sobre o controlo orçamental do financiamento das ONG pelo orçamento da UE» [2015/2345(INI)] solicitava ao Tribunal de Contas Europeu a elaboração de um relatório especial sobre a transparência no financiamento das ONG pela UE.

³ As organizações internacionais utilizam diferentes definições. Por exemplo, as Nações Unidas (ONU) descrevem uma ONG como qualquer grupo de cidadãos voluntários, sem fins lucrativos, organizado a nível local, nacional ou internacional (https://outreach.un.org/ngorelations/content/about‑us-0).

⁴ COM(1997) 241 final, de 6 de junho de 1997, «A promoção do papel das associações e das fundações na Europa», ponto 2.3, alíneas a) a e).

⁵ As subvenções de ação representaram 95% dos fundos contratados com ONG no orçamento geral da UE (6,3 mil milhões de euros de um total de 6,6 mil milhões de euros) no período de 2014‑2016.

⁶ Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1), capítulo 8, artigo 35.º: «Publicação de informações sobre os destinatários e de outras informações».

⁷ Conclusões do Conselho sobre a Posição Comum da UE para o Quarto Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda adotadas em 14 de novembro de 2011.

⁸ O Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento é uma declaração conjunta da União Europeia e dos seus Estados‑Membros que define um quadro comum abrangente para a cooperação para o desenvolvimento europeia.

⁹ Na gestão direta, a Comissão é responsável por todas as tarefas de execução orçamental da UE, que são realizadas diretamente pelos seus serviços, nos serviços centrais, nas delegações da UE ou através de agências de execução da UE.

¹⁰ Na modalidade de gestão indireta, a Comissão confia as tarefas de execução orçamental a organizações internacionais, às agências de desenvolvimento dos Estados‑Membros da UE, a países parceiros ou a outros organismos.

¹¹ Ver os convites à apresentação de propostas para concessão de subvenções de funcionamento a ONG ativas, sobretudo, no domínio do ambiente e/ou da ação climática (por exemplo, identificadores de convites LIFE‑NGO‑EASME‑2014 e LIFE‑NGO‑FPA‑EASME‑2017).

¹² O segundo requisito para as ONG serem elegíveis para financiamento ao abrigo deste regulamento consiste em terem a sua sede principal num Estado‑Membro ou num país terceiro beneficiário da ajuda. A título excecional, a sede pode estar situada num país terceiro doador.

¹³ Por exemplo, as orientações para candidatos de convites à apresentação de propostas da DG DEVCO exigem que as ONG apresentem os respetivos estatutos ou o pacto social e documentos comprovativos. Os comités de avaliação verificam se os documentos jurídicos correspondem ao tipo de entidade.

¹⁴ O documento COM(2012) 492 final, de 12.9.2012, «As raízes da democracia e do desenvolvimento sustentável: o compromisso da Europa com a sociedade civil no domínio das relações externas», classifica como OSC, entre outras, as ONG, as organizações locais, as organizações confessionais, as fundações, os centros de investigação, as cooperativas e as associações profissionais e comerciais.

¹⁵ Projetos 7 e 16.

¹⁶ O projeto 4 foi selecionado por procedimento de ajuste direto.

¹⁷ Relatório Especial n.º 15/2016, «A Comissão geriu de forma eficaz a ajuda humanitária prestada a populações afetadas por conflitos na Região dos Grandes Lagos Africanos?», pontos 27‑29 (https:eca.europa.eu).

¹⁸ Projetos 16 e 17.

¹⁹ Estipuladas no artigo 137.º do Regulamento Financeiro e no artigo 210.º das normas de execução.

²⁰ Note‑se que o Regulamento Financeiro de 2018 altera a redação destas regras e estipula, no artigo 204.º: «O montante máximo de apoio financeiro que pode ser pago a terceiros […] não pode ser superior a 60 000 euros[…]. [Este limiar] pode ser ultrapassado caso a consecução dos objetivos das ações seja, de outra forma, impossível ou excessivamente difícil de obter».

²¹ DG RTD, ENV, EAC, NEAR e DEVCO.

²² O artigo 60.º, n.º 2, alínea d), do Regulamento Financeiro estipula que as entidades encarregadas da execução aplicam «regras e procedimentos adequados para a concessão de financiamentos a partir dos fundos da União através de contratos públicos, de subvenções, de prémios e de instrumentos financeiros». Esta prática é verificada numa avaliação ex ante («avaliação assente em pilares») realizada por um auditor independente em conformidade com os cadernos de encargos elaborados por cada DG.

²³ Projetos 9, 18 e 20.

²⁴ As subvenções de funcionamento concedidas a ONG ativas nos domínios do ambiente e da ação climática são sempre de beneficiário único.

²⁵ Projetos 4, 11, 12 e 13.

²⁶ Projetos 11, 12 e 15.

²⁷ Projetos 8, 9, 10, 18 e 19.

²⁸ Projeto 8. O organismo da ONU forneceu respostas satisfatórias ao terceiro pedido da DG ECHO após a visita no local dos auditores.

²⁹ Projetos 8, 9, 18, 19 e 20.

³⁰ O Tribunal já alertou para o risco da dupla imputação de custos indiretos em projetos em gestão indireta executados através de ONG terceiras no seu relatório Especial n.º 4/2018, «Assistência da UE a Mianmar/Birmânia». Ver igualmente o ponto 48 do Relatório Especial n.º 11/2017, «Fundo fiduciário Bêkou da UE para a República Centro‑Africana: um início auspicioso, apesar de algumas insuficiências».

³¹ Sistema de Transparência Financeira: http://ec.europa.eu/budget/fts/index_en.htm.

³² Artigo 35.º do Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral da União e artigo 21.º das suas normas de execução: «Publicação de informações sobre os destinatários e de outras informações».

³³ Projetos 1, 2, 5, 14 e 15.

³⁴ Fonte: https://cordis.europa.eu/

³⁵ https://euaidexplorer.ec.europa.eu/

³⁶ https://webgate.ec.europa.eu/hac/

³⁷ https://fts.unocha.org/ — gerido pelo Gabinete das Nações Unidas para a Coordenação dos Assuntos Humanitários (UNOCHA).

³⁸ https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1

³⁹ https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=FSS

⁴⁰ https://www.iatiregistry.org/

⁴¹ A IATI foi lançada em 2008, na sequência do Terceiro Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda, que se realizou em Acra.

⁴² A DG DEVCO comunicou um primeiro lote de dados sobre resultados relativos a mais de 700 projetos à IATI em fevereiro de 2018.

⁴³ Projetos 4, 5, 6, 7, 14, 15, 16 e 17.

⁴⁴ Projetos 1, 2, 11, 12 e 13.

⁴⁵ Projetos 7, 14 e 15.

⁴⁶ De acordo com as condições gerais que regem as convenções assinadas entre a Comissão e as entidades responsáveis pela execução, estas últimas são obrigadas a publicar, nos respetivos sítios Internet ou sistemas, informações pormenorizadas sobre as subvenções financiadas pela UE. As entidades responsáveis pela execução devem divulgar o título do contrato/projeto, a sua natureza e finalidade, o nome e a localidade geográfica do beneficiário da subvenção e o montante contratado. No caso de ações com múltiplos doadores, a publicação deve seguir as regras da entidade responsável pela execução.

⁴⁷ Projetos 9, 18 e 20.

⁴⁸ Projetos 8 e 19.

⁴⁹ O documento COM(2012) 492 final de 12.9.2012, «As raízes da democracia e do desenvolvimento sustentável: o compromisso da Europa com a sociedade civil no domínio das relações externas», classifica como OSC, entre outras, as ONG, as organizações locais, as organizações confessionais, as fundações, os centros de investigação, as cooperativas, as associações profissionais e comerciais.

⁵⁰ Nota: os candidatos elegíveis ao abrigo do programa LIFE não têm de estar registados como ONG. Têm de cumprir todos os critérios de elegibilidade para poderem participar no programa de ação LIFE que concede subvenções de funcionamento destinadas a apoiar ONG europeias ativas nos domínios do ambiente e da ação climática.

⁵¹ As organizações internacionais utilizam diferentes definições. Por exemplo, as Nações Unidas (ONU) descrevem uma ONG como qualquer grupo de cidadãos voluntários, sem fins lucrativos, organizado a nível local, nacional ou internacional (https://outreach.un.org/ngorelations/content/about-us-0).

⁵² Parlamento Europeu, Direção-Geral das Políticas Internas, Departamento Temático D: «Assuntos orçamentais», estudo «Democratic Accountability and Budgetary Control of Non-Governmental Organisations funded by the EU Budget» [Responsabilização democrática e controlo orçamental de organizações não governamentais financiadas pelo orçamento da UE], 17 de novembro de 2016

Etapa	Data
Adoção do PGA / Início da auditoria	9.1.2018
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)	15.10.2018
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório	5.12.2018
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas	EN: 11.12.2018

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria V, responsável pela auditoria do financiamento e administração da UE, presidida pelo membro do TCE Lazaros S. Lazarou. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade de Annemie Turtelboom, membro do TCE, com a colaboração de Dennis Wernerus, chefe de gabinete; Sabine Hiernaux‑Fritsch, responsável principal; Roberto Ruiz Ruiz, responsável de tarefa; e Eva Maria Coria Paramas, Erika Katalin Söveges, Maria‑Luisa Gomez Valcarcel e Francesco Zoia Bolzonello, auditores. Hannah Critoph prestou assistência linguística.

Da esquerda para a direita: Hannah Critoph, Roberto Ruiz Ruiz, Annemie Turtelboom, Erika Katalin Söveges e Dennis Wernerus.

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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2018.

PDF	ISBN 978-92-847-1667-8	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/05614	QJ-AB-18-034-PT-N
HTML	ISBN 978-92-847-1637-1	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/667465	QJ-AB-18-034-PT-Q

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