Eriaruanne

nr35 2018

Valitsusväliste organisatsioonide rakendatavate ELi vahendite läbipaistvuse tagamine nõuab suuremaid pingutusi

Aruande kohta Valitsusvälistel organisatsioonidel on ELi eelarve täitmises oluline koht. Aastatel 2014–2017 eraldas komisjon valitsusvälistele organisatsioonidele rakendamiseks hinnanguliselt 11,3 miljardit eurot mitmes ELi poliitikavaldkonnas. Kontrollikoja auditis uuriti valitsusväliste organisatsioonide poolt rakendatud ELi vahendite läbipaistvust, pöörates erilist tähelepanu välistegevusele, mis on suurim poliitikavaldkond, kus ELi vahendeid rakendavad valitsusvälised organisatsioonid. Kontrollikoda leidis, et viis, kuidas komisjon üksuseid oma süsteemides valitsusväliste organisatsioonidena määratleb, ei ole usaldusväärne. Kontrollikoja hinnangul oli komisjon valitsusväliste organisatsioonide juhitavad projektid üldiselt välja valinud läbipaistvalt. Mõne auditeeritud ÜRO organi puhul ei olnud valitsusväliste organisatsioonide valikumenetlused siiski alati läbipaistvad. Komisjon ei kogu ega kontrolli alati ülevaatlikku teavet kõigi toetust saanud valitsusväliste organisatsioonide kohta. Valitsusväliste organisatsioonide rakendatavate ELi vahendite kohta avaldatakse teavet mitme süsteemi kaudu, kuid avalikustatav teave on piiratud. Kontrollikoda järeldab, et komisjoni tegevus ei olnud valitsusväliste organisatsioonide poolset ELi vahendite rakendamist silmas pidades piisavalt läbipaistev, ning selle parandamiseks tuleb võtta täiendavaid meetmeid. Kontrollikoda esitab mitu soovitust selle kohta, kuidas parandada valitsusväliste organisatsioonide rakendatavate ELi vahendite läbipaistvust.

Käesolev väljaanne on saadaval 23 keeles ning järgmises formaadis:

PDF

Sisukord
Kokkuvõte
Sissejuhatus
Auditi ulatus ja lähenemisviis
Tähelepanekud
Järeldused ja soovitused
Lisad
Komisjoni vastused
Akronüümid ja lühendid
Järelmärkused
Auditirühm
Kontakt

Kokkuvõte

Komisjon rakendab hinnanguliselt 1,7% ELi eelarve vahenditest ja 6,8% Euroopa Arengufondi (EAF) vahenditest valitsusväliste organisatsioonide kaudu. Valitsusvälised organisatsioonid aitavad komisjonil ELi programme välja töötada ja rakendada ning nende üle järelevalvet teha paljudes eri poliitikavaldkondades nagu humanitaar- ja arenguabi, keskkond ja teadusuuringud ja innovatsioon. Aastatel 2014–2017 eraldas komisjon valitsusvälistele organisatsioonidele rakendamiseks hinnanguliselt 11,3 miljardit eurot. Euroopa Parlament on korduvalt väljendanud huvi valitsusväliste organisatsioonide ja nende rahastamise vastu.

Kontrollikoja auditi eesmärk oli hinnata valitsusväliste organisatsioonide kasutusse antud ELi vahendite läbipaistvust. Hindasime komisjonipoolset juriidiliste isikute määratlemist valitsusväliste organisatsioonide kohta ja seda, milleks valitsusvälised organisatsioonid ELi vahendeid kasutavad ning kas komisjon on sellega seotud teabe läbipaistvalt avalikustanud. Vaatlesime peamisi poliitikavaldkondi, kus valitsusvälised organisatsioonid ELi vahendeid rakendavad, keskendudes ennekõike suurimale valdkonnale ehk välistegevusele.

III

Kontrollikoda jõudis järeldusele, et komisjoni tegevus ei ole valitsusväliste organisatsioonide ELi vahendite rakendamist silmas pidades piisavalt läbipaistev.

Asjaolu, et komisjoni arvestussüsteemis omistatakse valitsusvälise organisatsiooni staatus organisatsiooni enda kinnituse põhjal, samuti komisjoni kohaldatav piiratud kontroll olid tegurid, mis muutsid juriidiliste isikute liigitamise valitsusvälisteks organisatsioonideks ebausaldusväärseks.

Välistegevuse valdkonnas oli komisjon valitsusväliste organisatsioonide juhitavad projektid kontrollikoja hinnangul üldiselt välja valinud läbipaistvalt. Komisjoni eri osakonnad ei kohaldanud alltoetuste andmise menetlusi siiski ühtemoodi ning auditeeritud ÜRO organite valitsusväliste organisatsioonidega seotud valikumenetlused ei olnud alati läbipaistvad.

Valitsusväliste organisatsioonide rakendatavate ELi vahendite kohta kogutud teave ei ole ühtne. Just välistegevuse osas puudus komisjonil põhjalik teave. Eriti oli seda näha rahvusvaheliste valitsusväliste organisatsioonide võrgustike ja kaudse eelarve täitmisega projektide puhul. Lisaks ei saanud komisjon teabe puudumise tõttu kontrollida kaudse eelarve täitmise raames deklareeritud kulusid.

VII

Valitsusväliste organisatsioonide rakendatavate ELi vahendite kohta avaldatakse teavet mitme süsteemi kaudu, kuid avalikustatav teave on piiratud. Välistegevuse valdkonnas avaldas komisjon kooskõlas rahvusvaheliste läbipaistvuse standarditega peamiselt andmeid humanitaar- ja arenguabi kohta.

VIII

Kuuest auditeeritud projektist viie puhul ÜRO organid kas ei avalikustanud üldse või siis avalikustasid vaid osaliselt valitsusväliste organisatsioonidega sõlmitud lepinguid ning komisjon ei kontrollinud, kas ÜRO organid olid seda nõuet täitnud.

Käesoleva aruande tähelepanekute põhjal esitab kontrollikoda mitu soovitust selle kohta, kuidas parandada valitsusväliste organisatsioonide rakendatavate ELi vahendite läbipaistvust. Soovitame, et komisjon:

suurendaks oma arvestussüsteemis valitsusväliste organisatsioonide kohta sisalduva teabe usaldusväärsust;
kontrolliks valitsusvälistele organisatsioonidele alltoetuse andmisega seotud eeskirjade ja menetluste kohaldamist;
parandaks valitsusväliste organisatsioonide rakendatavate vahendite kohta kogutavat teavet ning
võtaks vastu ühtse lähenemisviisi valitsusvälistele organisatsioonidele eraldatavaid vahendeid puudutavate andmete avalikustamise kohta ning kontrolliks, et ÜRO organid avaldaksid ELi vahendeid rakendavate valitsusväliste organisatsioonidega sõlmitud lepingute kohta täielikud ja täpsed andmed.

Sissejuhatus

Valitsusvälise organisatsiooni mõiste

Huvi valitsusväliste organisatsioonide ja nende rahastamise läbipaistvuse vastu kasvab. Näiteks Euroopa Parlament on sel teemal avaldanud juba mitu uuringut¹ ja raporti projekti valitsusväliste organisatsioonide ELi eelarvest rahastamisega seotud eelarvekontrolli kohta².

Valitsusvälistel organisatsioonidel on ELi eelarve täitmises oluline koht. Komisjon teeb lisaks muudele partneritele koostööd valitsusväliste organisatsioonidega, et paljudes ELi poliitikavaldkondades programme välja töötada ja rakendada ning nende üle järelevalvet teha. See kehtib eriti arengu- ja humanitaarabi, aga ka teiste valdkondade kohta nagu keskkond, teadusuuringud, haridus ja kultuur. Sellele vaatamata puudub hetkel ELi ühtne määratlus valitsusväliste organisatsioonide kohta (vt 1. selgitus).

1. selgitus

Mis on valitsusväline organisatsioon?

Kuigi termin „valitsusväline organisatsioon“ on laialdaselt kasutusel, puudub sel rahvusvahelisel tasandil üldiselt aktsepteeritav määratlus³. ELis määratletakse mõnes liikmesriigis valitsusvälise organisatsiooni staatus organisatsiooni õigusliku vormi järgi, samas kui mõnes sõltub see hoopis organisatsiooni tegevuse iseloomust.

Komisjon määratles oma 1997. aasta teatises viis valitsusvälist organisatsiooni iseloomustavat omadust⁴. Need on järgmised: 1) olemuselt formaalsed või institutsioonilised vabatahtlikud organisatsioonid; 2) kasumit mitte jaotavad; 3) sõltumatud valitsus- ja riigiasutustest; 4) ei ole loodud isikliku tulu teenimiseks ja 5) nende tegevus peab vähemalt osaliselt aitama kaasa avalike hüvede loomisele.

ELi vahendid ja valitsusvälised organisatsioonid

Valitsusvälised organisatsioonid saavad valdava osa ELi vahenditest, täites oma ülesandeid rakendusasutustena, kui nad viivad komisjoni eest ellu programme ja projekte⁵. Valitsusvälised organisatsioonid võivad olla ka ELi meetmete lõplikud kasusaajad, näiteks programmides, mis tugevdavad kodanikuühiskonda.

Komisjoni tekkepõhise arvestussüsteemi kohaselt küündisid valitsusvälistele organisatsioonidele rakendamiseks eraldatud vahendid aastatel 2014–2017 11,3 miljardi euroni (vt joonis 1). Ent nagu selgub käesoleva aruande tähelepanekute jaotisest, on see summa vaid hinnanguline.

Joonis 1

Komisjoni arvestussüsteemi andmetel valitsusvälistele organisatsioonidele aastatel 2014–2017 eraldatud ELi vahendid

Mitmeaastase finantsraamistiku rubriigid ja Euroopa Arengufondid		Valitsusvälistele organisatsioonidele eraldatud vahendid Periood: 2014–2017 (miljonit eurot)	Eraldatud vahendid kokku Periood: 2014–2017 (miljonit eurot)	Valitsusvälistele organisatsioonidele eraldatud vahendite protsent
1.1	Arukas ja kaasav majanduskasv / konkurentsivõime majanduskasvu ja tööhõive tagamiseks	4 032	79 909	5,05%
1.2	Arukas ja kaasav majanduskasv / majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus	19	209 214	0,01%
2	Jätkusuutlik majanduskasv: loodusvarad	248	241 044	0,10%
3	Julgeolek ja kodakondsus	350	12 793	2,74%
4	Globaalne Euroopa	5 448	40 978	13,29%
–	Euroopa Arengufondid	1 217	17 833	6,82%
	Kokku	11 314	601 771	1,88%

Allikas: Euroopa Kontrollikoda eelarve peadirektoraadi esitatud andmete põhjal.

Tekkepõhise arvestussüsteemi kohaselt on suurem osa valitsusvälistele organisatsioonidele eraldatud vahenditest ette nähtud välistegevuseks. Selles valdkonnas saavad valitsusvälised organisatsioonid vahendeid mitmeaastase finantsraamistiku 4. rubriigist „Globaalne Euroopa“ ja Euroopa Arengufondist (vt joonis 1). Asjaomased komisjoni talitused on rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat (DG DEVCO), naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraat (DG NEAR), Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraat (DG ECHO) ning välispoliitika vahendite talitus (FPI) (vt joonis 2).

Joonis 2

Komisjoni talituste poolt aastatel 2014–2017 valitsusvälistele organisatsioonidele eraldatud vahendid

Komisjoni talitused	Valitsusvälistele organisatsioonidele eraldatud vahendid Periood: 2014–2017 (miljonit eurot)
DG ECHO	2 904
DG DEVCO	2 768
DG RTD	884
DG EAC	875
ERCEA	824
DG NEAR	783
REA	452
TEISED*	1 824
Kokku	11 314

* CNECT, IEEA, INEA, FPI, EACEA, ENV, EMPL, JUST, GROW, HOME, ENER, PHAE, FISMA, TEISED

Allikas: Euroopa Kontrollikoda eelarve peadirektoraadi esitatud andmete põhjal.

Läbipaistvuse mõiste

Läbipaistvus on üks finantsmääruses sätestatud eelarvepõhimõtetest, mida kohaldatakse ELi eelarve suhtes. See nõuab, et komisjon teeks nõuetekohaselt ja õigeaegselt kättesaadavaks teabe ELi vahendite saajate kohta, kaasa arvatud siis, kui kõnealustest vahenditest toetatakse valitsusväliste organisatsioonide elluviidavaid meetmeid⁶. Laiemalt vaadates peaks läbipaistev olema kogu protsess ja kõik rakendamise tasandid alates valitsusväliste organisatsioonide võetavate meetmete valikust kuni nende meetmete kohta teabe kogumise ja avalikustamiseni.

Peale selle on läbipaistvus välistegevuses üks peamisi ja pikka aega kehtinud põhimõtteid, millest sõltub arenguabi tulemuslikkus. Läbipaistvuse suurendamine kõikide asjaomaste sidusrühmade vahel edendab ka rahastamise koordineerimist ja kõikide toetusesaajate, sealhulgas valitsusväliste organisatsioonide aruandekohustust (vt 2. selgitus).

2. selgitus

Läbipaistvus välistegevuses

EL on endale võtnud rahvusvahelise abi läbipaistvuse tagamise kohustuse, eeskätt 2005. aastal sõlmitud abi tõhusust käsitlevas Pariisi deklaratsioonis, 2007. aastal sõlmitud Euroopa konsensuses humanitaarabi valdkonnas, 2008. aasta Accra tegevuskavas ja 2011. aastal loodud Busani tõhusa arengukoostöö partnerluses. ELi nõukogu võttis Busani foorumi käivitamise ajal vastu ELi ühise seisukoha seoses abi tõhusust käsitleva neljanda kõrgetasemelise foorumiga, mis hõlmas ka ELi läbipaistvusgarantiid⁷. 2017. aasta juunis kinnitasid komisjon ja liikmesriigid veel kord oma pühendumust läbipaistvuse põhimõtte järgimisele Euroopa konsensuses arengu küsimustes⁸.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Valitsusvälistele organisatsioonidele rakendamiseks eraldatavad ELi vahendid liiguvad sageli läbi mitme tasandi. Sellega kaasneb läbipaistvuse kadumise oht, eeskätt rahastust saavate taotlejate valiku etapis. Lisaks on oht, et valitsusvälistele organisatsioonidele eraldatavate summade ja rahastuse eesmärgi kohta komisjonile esitatav teave ei ole kas täielik või usaldusväärne ning et kõiki valitsusväliste organisatsioonide liike ei kohelda võrdselt.

Kontrollikoja auditi põhieesmärk oli hinnata valitsusväliste organisatsioonide kasutusse antud ELi vahendite läbipaistvust. Selle eesmärgi saavutamiseks hindasime kõigepealt komisjonipoolset juriidiliste isikute määratlemist valitsusväliste organisatsioonidena ning seejärel hindasime, milleks valitsusvälised organisatsioonid ELi vahendeid kasutasid ning kas komisjon avalikustas selle kohta teavet läbipaistvalt.

Kontrollikoja eesmärk oli leida vastus järgmisele küsimusele: kas valitsusvälised organisatsioonid rakendavad ELi vahendeid läbipaistvalt? Sellele vastuse saamiseks jaotasime auditi põhiküsimuse kolmeks järgnevaks allküsimuseks.

Kas komisjoni määratlus juriidiliste isikute kui valitsusväliste organisatsioonide kohta on usaldusväärne?
Kas välistegevuse valdkonnas on valitsusväliste organisatsioonide valik ELi rahastatavate meetmete elluviimiseks läbipaistev?
Kas komisjon kogub ja avalikustab nõuetekohaselt teavet valitsusvälistele organisatsioonidele eraldatud ELi vahendite kohta?

Kontrollikoda uuris, kuidas määratles komisjon valitsusväliseid organisatsioone nende süsteemides (1. allküsimus). Hindasime valitsusväliste organisatsioonide valiku läbipaistvust nii neil juhtudel, kui komisjon oli sõlminud lepingu otse valitsusväliste organisatsioonidega, kui ka juhul, kui ELi vahendeid eraldati alltoetuse korras (2. allküsimus). Ühtlasi hindasime, kas komisjon kogus valitsusväliste organisatsioonide poolt ellu viidavate meetmete kohta teavet, kontrollis seda ja avalikustas selle nõuetekohaselt (3. allküsimus).

Vaatlesime peamisi poliitikavaldkondi, mille raames on eraldatud suurim osa valitsusvälistele organisatsioonidele antud vahenditest (vt joonis 2), st peamisi välistegevusega seotud peadirektoraate (DG ECHO, DG DEVCO ja DG NEAR) ja veel kahte peadirektoraati, kes on eraldanud valitsusvälistele organisatsioonidele märkimisväärseid vahendeid: teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraat (DG RTD) ning hariduse, noorte, spordi ja kultuuri peadirektoraat (DG EAC). Auditis on käsitletud ka keskkonna peadirektoraati (DG ENV), sest sellel peadirektoraadil on eriprogramm, millest toetatakse valitsusväliseid organisatsioone keskkonna ja kliimameetmete valdkonnas. Lisaks oli auditisse kaasatud eelarve peadirektoraat (DG BUDG), kuna tegemist on talitusega, mis vastutab valitsusväliste organisatsioonide rahastamise alaseks aruandluseks kasutatava arvestussüsteemi eest.

Kontrollikoda kogus tõendeid dokumentide kontrollimise ja vestlemise teel mitme peadirektoraadiga (DG BUDG, DG DEVCO, DG NEAR, DG ECHO, DG RTD, DG EAC ja DG ENV) ning Teadusuuringute Rakendusameti (REA), Hariduse, Audiovisuaalvaldkonna ja Kultuuri Täitevasutuse (EACEA) ning Väikeste ja Keskmise Suurusega Ettevõtjate Rakendusametiga (EASME).

Keskendusime eeskätt välistegevuse valdkonnale, kuna seal on komisjoni arvestussüsteemi kohaselt valitsusvälistele organisatsioonidele eraldatud kõige rohkem ELi vahendeid (vt joonis 1). Vaatasime läbi valitsusväliste organisatsioonide rakendatud meetmete valiku menetlused, vahendid, mida kasutati teabe kogumiseks valitsusväliste organisatsioonide rahastamise kohta, ning kõnealuse teabe avalikustamise.

Välistegevuse valdkonnas keskendusime peamiselt alates 2014. aastast eraldatud vahenditele, et kontrollida käesoleva programmitöö perioodi meetmeid. Kontrollisime 14 projekti, mida rakendavad valitsusvälised organisatsioonid otsese eelarve täitmise raames⁹ (vt I lisa), ja 6 ÜRO organite poolt kaudse eelarve täitmise raames rakendatud projekti¹⁰, mille elluviimiseks valiti välja 10 alltoetuse saajast valitsusvälist organisatsiooni (vt II lisa).

Kõnealuste projektide valik toimus kahes etapis. Kõigepealt valis kontrollikoda välja kaks külastatavat riiki (Etioopia ja Liibanon), tuginedes sellistele kriteeriumidele nagu vastutav peadirektoraat, valitsusväliste organisatsioonide teatatud kasutatud vahendite maht ja auditikülastuse teostatavus. Teiseks koostasime auditeeritavate projektide valimi lähtuvalt nende eelarve suurusest, saavutatud rakendamismäärast, rahastamisvahendite jaotusest, eelarve täitmise viisist ja rakendustasemest.

2018. aasta veebruaris tegime auditikülastused Etioopiasse ja Liibanoni, kus külastasime DG ECHO kohapealseid büroosid, neis riikides asuva mitme ÜRO agentuuri büroosid ning ELi rahastatud projektide elluviimises osalevate rahvusvaheliste ja kohalike valitsusväliste organisatsioonide esindajaid.

Tähelepanekud

Viis, kuidas komisjon oma süsteeemides juriidilisi isikuid valitsusväliste organisatsioonidena määratleb, ei ole usaldusväärne

Kontrollisime erinevaid menetlusi, mida komisjoni osakonnad kasutasid selliste valitsusväliste organisatsioonide registreerimiseks oma süsteemidesse, mida võib ELi vahendite rakendamiseks välja valida. Uurisime valitsusvälistele organisatsioonidele mõeldud süsteemide ja programmide olemasolu, nende erinevusi külastatud talitustes, nende kasutamist ning seda, kuidas juriidilisi isikuid komisjoni süsteemides valitsusväliste organisatsioonidena määratleti ja registreeriti.

Enamasti ei sõltu ELi vahendite saamise võimalus sellest, kas tegemist on valitsusvälise organisatsiooniga

Üldjuhul taotlevad valitsusvälised organisatsioonid komisjonilt rahastust sarnaselt teiste komisjoni vahendeid rakendavate organisatsioonidega. Selle põhjuseks on tõsiasi, et ELi eelarve suhtes kohaldatav finantsmäärus ei erista valitsusvälise organisatsiooni staatusega toetusesaajaid teistest toetusesaajatest. Peale selle puudub komisjonil konkreetselt valitsusvälistele organisatsioonidele suunatud strateegia ja komisjoni osakondadel puuduvad valitsusväliste organisatsioonide kohta kehtivad ühised kriteeriumid.

Vaid kahel auditeeritud peadirektoraadil on eranditult valitsusvälistele organisatsioonidele suunatud programmid

DG ENV-il on tegevustoetuste meetmete programm Euroopa keskkonna- ja kliimavaldkonna valitsusväliste organisatsioonide toetamiseks. Sellega seoses käsitleb see peadirektoraat¹¹ valitsusvälise organisatsioonina mittetulunduslikku juriidilist isikut, kes on nii rahaliselt kui ka poliitiliselt sõltumatu, eriti valitsus- ja riigiasutustest, ega oma poliitilisi ja kaubanduslikke huve ning on õiguslikult registreeritud.
DG ECHO osutab humanitaarabi erinevate valitsusväliste organisatsioonide kaudu, kellega on sõlmitud partnerluse raamlepingud. Kõnealune peadirektoraat lähtub humanitaarabi käsitlevas nõukogu määruses 1257/96 sätestatud määratlusest, mille järgi peavad rahastamiskõlblikud valitsusvälised organisatsioonid olema asjaomases liikmesriigis selle riigi seaduste kohaselt asutatud autonoomsed mittetulundusorganisatsioonid¹².

Komisjon teeb valitsusväliseid organisatsioone oma arvestussüsteemis registreerides vaid piiratud kontrolli nende esitatavate kinnituste kohta

Taotlejate jaoks puudub hetkel ühine registreerimissüsteem

ELi rahastuse taotlejad, kaasa arvatud valitsusvälised organisatsioonid, peavad eri poliitikavaldkondades rahastuse taotlemiseks registreeruma. Meie auditeeritud peadirektoraatidel ei olnud aga veel taotlejate jaoks ühist registreerimissüsteemi loodud (vt 3. selgitus).

3. selgitus

Näiteid komisjoni eri osakondade kasutatavatest taotlejate registreerimissüsteemidest

DG DEVCO ja DG NEAR kasutavad potentsiaalsete taotlejate veebipõhist registreerimist (PADOR) ehk veebipõhist süsteemi, kus rahastust taotlevad organisatsioonid end registreerivad ja seejärel korrapäraselt teavet ajakohastavad.

DG RTD ja DG EAC kasutavad ainulaadset registreerimise vahendit (URF) – s.o registreerimisteenus, mida kasutatakse selliste programmide rahastamise puhul nagu „Erasmus+“, „Loov Euroopa“, „Kodanike Euroopa“, Euroopa vabatahtlik humanitaarabikorpus ja „Horisont 2020“.

DG ENV-is esitavad taotlejad oma projektid, kasutades veebipõhist vahendit eProposal või taotlusvorme (teatavat liiki projektide, sh valitsusväliste organisatsioonide kasutatavate toetuste puhul).

Kuna nimetatud süsteemid ei ole omavahel ühendatud, peavad valitsusvälised organisatsioonid end eraldi registreerima igas peadirektoraadis, millega nad soovivad asju ajada.

Komisjon töötab hetkel välja ühtse elektrooniliste andmete vahetuse projekti (SEDIA), mis peaks looma taotlejatele, kandideerijatele ja pakkujatele ühtse kontaktpunkti andmete vahetamiseks komisjoni osakondadega. Seda kasutatakse nii hanke- kui ka toetuste andmise menetlustes.

Komisjon kontrollib vaid piiratult, kas juriidilised isikud on nõuetekohaselt valitsusvälise organisatsioonina registreeritud

Kui registreeritud rahastuse taotleja sõlmib komisjoniga esmakordselt lepingu, põhineb tema esitatav teave tema enda kinnitusel. Komisjon kontrollib taotleja esitatud teavet eri registreerimissüsteemides ning avab tekkepõhises arvestussüsteemis juriidilisele isikule registrilehe.

Tekkepõhises arvestussüsteemis saab juriidilise isiku liigitada valitsusväliseks organisatsiooniks. Selleks et organisatsioon saaks vastavalt liigitatud, peab see end mõnes süsteemis registreerides valitsusvälise organisatsioonina määratlema. Valitsusvälise organisatsioonina märkimise eelduseks on see, et juriidiline isik peaks olema liigitatud erasektori mittetulundusorganisatsiooniks. Komisjoni valideerimistalitus kontrollib seda liigitust. Peale selle mingit täiendavat kontrolli organisatsiooni liigituse kohta valitsusväliseks organisatsiooniks ei toimu, välja arvatud juhul, kui peadirektoraadid seavad selle projektikonkursil osalemise tingimuseks¹³.

Tõsiasi, et valitsusvälise organisatsiooni staatust ei kontrollita, muudab komisjoni teabe valitsusvälistele organisatsioonidele eraldatavate vahendite kohta ebausaldusväärseks. Näiteks mitmeaastase finantsraamistiku rubriigi 1.1 „Konkurentsivõime majanduskasvu ja tööhõive tagamiseks“ puhul on tekkepõhises arvestussüsteemis valitsusväliste organisatsioonidena märgitud suurimad toetusesaajad peamiselt teadusasutused ja ülikoolid ning üks ühistu. Seda tüüpi juriidilisi isikuid ei saa alati lugeda valitsusvälisteks organisatsioonideks. Kuigi termineid „valitsusvälised organisatsioonid“ ja „kodanikuühiskonna organisatsioonid“ kasutatakse sageli samatähenduslikena, on valitsusvälised organisatsioonid kodanikuühiskonna alamliik ning kodanikuühiskonna organisatsioonid hõlmavad laiemat organisatsioonide rühma nagu mh teadusasutused või ühistud¹⁴.

Kuna valitsusvälise organisatsiooni väli ei ole tekkepõhises arvestussüsteemis kohustuslik, ei määratle komisjon kõiki valitsusväliseid organisatsioone oma teabesüsteemides järjepidevalt valitsusväliste organisatsioonidena. Näiteks kahes meie auditeeritud projektis¹⁵ olid kaks projektis osalevat valitsusvälist organisatsiooni valitsusväliste organisatsioonidena registreeritud küll taotlejate registreerimissüsteemis (PADOR), kuid mitte tekkepõhises arvestussüsteemis.

Välistegevuse valdkonnas oli valitsusväliste organisatsioonide juhitavate projektide valik üldiselt läbipaistev, kuid kolmandate poolte puhul esines puudusi

Komisjon oli valitsusväliste organisatsioonide juhitavad projektid üldiselt välja valinud läbipaistvalt

Kontrollikoda auditeeris valimit valitsusväliste organisatsioonide juhitud välistegevuse poliitikavaldkonna projektidest, mida komisjon haldas otsese eelarve täitmise raames (vt I lisa). Hindasime valikuprotsesside läbipaistvust, kontrollides, kas elluviidud tegevused ja seatud eesmärgid olid kooskõlas strateegiatega ning kas valikumenetlused olid usaldusväärsed, põhjalikult dokumenteeritud ning põhinesid selgetel valikukriteeriumidel, tuginedes asjakohaselt valitsusväliste organisatsioonide eelnevatele kogemustele. Hinnangu kokkuvõte on esitatud III lisas.

Arenguabi valdkonnas läbi vaadatud valikuprotsessid olid peamiselt seotud projektikonkurssidega¹⁶. Need olid kooskõlas finantsmääruses ja komisjoni strateegiates sätestatud nõuetega, tuginesid üldiselt selgetele valikukriteeriumidele, mis edastati kõikidele huvitatud osapooltele, ning tagasid taotlejate võrdse kohtlemise.

Läbipaistvuse osas leidsime puudusi DG ECHO-s kontrollitud valikuprotsessides, mis toimusid 2014., 2015. ja 2016. aastal. Ka ühes varasemas kontrollikoja auditis¹⁷ tuvastati probleeme valikuprotsessi dokumenteerimisega. Selle tulemusel võttis DG ECHO parandusmeetmeid, mille alusel töötati 2017. aastaks välja tegevuskava ja uus kokkuvõttev hindamisvorm, mis vaadati 2018. aastal uuesti läbi, et paremini tutvustada konkreetset hindamist iga valikukriteeriumi põhjal.

Taotleja tegevussuutlikkus on üks kriteeriumidest, mida DG DEVCO ja DG NEAR oma valikumenetlustes kasutavad. Hindamiskomisjonid hindavad seda suutlikkust, tuginedes taotlejate poolt välja toodud eelnevale kogemusele, kuid tõendeid küsitakse sellega seoses harva. DG ECHO peab samuti eelnevat kogemust oluliseks hindamiskriteeriumiks.

Komisjon ei kontrolli alati eelneva kogemuse kohta esitatud kinnituste õigsust, sest ta juhtimisinfosüsteemid ei sisalda kogu asjakohast teavet valitsusväliste organisatsioonide saadud rahastuse ja elluviidud tegevuste kohta. Sellepärast kasutatakse kõnealust teavet valiku tegemisel pigem piiratult.

Leidsime, et kahe auditeeritud projekti¹⁸ väljavalimisel oli komisjon kinnitanud vasturääkivad ja ebaõiged andmed eelneva kogemuse kohta.

Vahendite eraldamine kolmandatest pooltest valitsusvälistele organisatsioonidele ei olnud alati läbipaistev

Uurisime, kui läbipaistvalt valitsusväliseid organisatsioone välja valiti, kui valikut ei teinud otseselt komisjon. Kaalusime, kas komisjoni eri osakonnad kohaldasid menetlusi ühtselt, et tagada alltoetuse saajatest valitsusväliste organisatsioonide valiku läbipaistvus. Peale selle hindasime, kas osakonnad olid valitsusväliste organisatsioonide valikuga seoses taganud taotlejate võrdse kohtlemise ning kas nad olid parema valiku saavutamiseks tuginenud eelnevale kogemusele ja hinnanud valitsusväliste organisatsioonide piisavat suutlikkust rahastatavaid meetmeid ellu viia.

Komisjoni eri osakonnad ei kohalda alltoetuse eraldamise menetlusi ühtemoodi

Kui komisjon sõlmib otsese eelarve täitmise korral toetuslepingu ja võtab töövõtjaga, sealhulgas valitsusväliste organisatsioonidega vastu otsused, tekib kahe poole vahel õiguslik suhe. Mõnikord antakse aga ELi vahendeid alltoetusena kolmandatele pooltele. Alltoetuse andmisele kehtivad eritingimused ja läbipaistvuse kriteerium¹⁹ – näiteks on kolmandale poolele makstava summa ülempiiriks kehtestatud 60 000 eurot, välja arvatud juhul, kui meetme põhieesmärk on rahaline toetus²⁰.

Kui enamik auditeeritud komisjoni osakondadest²¹ kohaldab finantsmääruse üldisi eeskirju ja eelarve peadirektoraadi välja antud suuniseid toetuste kohta, siis DG ECHO lähtub teistsugusest tõlgendusest. Osutades vajadusele võtta arvesse humanitaarabi erivajadusi ja -omadusi, peab DG ECHO kõikide rakendamises osalevate partnerite toetatavate meetmete põhieesmärgiks finantstoetuse andmist kolmandatele pooltele. See tähendab, et tegelikult ei kohaldagi DG ECHO 60 000 euro piirmäära, sest kõik alltoetused loetakse ülalnimetatud erandi alla kuuluvaks.

Selle tõlgenduse tulemusena on võimalik alltoetuse eraldamine piiramatus lepingusummas või piiramatul arvul täiendavatel rakendamise tasanditel. Asjaomaste piirangute puudumine DG ECHO-s mõjutab alltoetuse eraldamise läbipaistvust.

ÜRO organite kasutatavad valitsusväliste organisatsioonide valiku menetlused ei olnud alati läbipaistvad

Kaudse eelarve täitmise puhul peab ELi vahendeid rakendav ÜRO organ tõendama komisjoniga võrdväärset finantsjuhtimise suutlikkust ja võimekust kaitsta ELi finantshuve. Seda tehes võib ÜRO organ valida rakendamises osalevad partnerid (alltoetused) oma eeskirjade ja menetluste kohaselt²².

Leidsime, et kaudse eelarve täitmise raames rakendatud projektidest poolte puhul, mille olime auditiks välja valinud (vt II lisa), ei olnud ÜRO organite poolt valitsusväliste organisatsioonide valikuks kasutatud menetlused läbipaistvad. Seda vaatamata asjaolule, et komisjon oli neile andnud positiivse hinnangu. Neil kolmel juhul²³ olid ÜRO organid andnud valitsusvälistele organisatsioonidele alltoetust ilma oma asutusesiseseid menetlusi järgimata (vt 4. selgitus).

4. selgitus

Näide kolmanda poole valikuprotsessi kohta, kus ei järgitud asutusesiseseid valikueeskirju

Ühe ÜRO organi poolt ellu viidava projekti nr 20 eesmärk oli parandada karjakasvatajate vastupanusuutlikkust paremate veterinaarteenuste osutamise teel Etioopia karjakasvatuspiirkondades. Kaks alltoetuse saajast valitsusvälist organisatsiooni viisid ellu selle projekti eri osi. ÜRO organ rakendas valikumenetlusena mõlemal juhul lepingu otse sõlmimise menetlust.

Vastavalt ÜRO organi asutusesisestele suunistele saab lepinguid otse sõlmida vaid teatavatel tingimustel. Nende juhtumite puhul kasutati lepingu otse sõlmimise põhjendamiseks tingimust, et toetust saav valitsus oli juba andud kõnealustele valitsusvälistele organisatsioonidele volituse teenust osutada. Valitsusvälised organisatsioonid olid aga piirkondliku valitsusasutusega rakenduslepingu sõlminud pärast seda, kui ÜRO organ oli nad välja valinud. Sellest tulenevalt ei olnud otsese valiku tingimus täidetud.

Komisjon ei kogu ega kontrolli valitsusväliste organisatsioonide rakendatavate ELi vahenditega seotud teavet alati nõuetekohaselt

Hindasime, kas komisjon teadis, milleks valitsusväliste organisatsioonide poolt rakendatud ELi vahendeid kasutati ja kas sellekohast teavet koguti ja kontrolliti nõuetekohaselt. Selles selguse saamiseks kontrollisime, kas komisjonil oli olemas põhjalik teave kõikide rahastatud valitsusväliste organisatsioonide, sealhulgas elluviidud meetmete ja saadud vahendite kohta, ning kas kõnealuse teabe kogumiseks olid olemas asjakohased süsteemid. Uurisime ka, kas see teave võimaldas komisjonil teatatud kulusid kontrollida.

Komisjoni süsteemid ei fikseeri alati teavet kõikide lepinguga seotud toetusesaajate saadud vahendite kohta

Leidsime, et meie auditeeritud komisjoni osakonnad haldasid toetusi erinevate süsteemide kaudu, mis andsid erineval hulgal teavet toetusesaajatele antud vahendite kohta (vt 5. selgituses toodud nelja näidet).

5. selgitus

Komisjoni eri süsteemides kogutav teave

DG RTD kasutatav toetuste haldamise süsteem võimaldab koguda ja töödelda teavet iga osaleja saadud vahendite kohta.

Sarnaselt dokumenteerib ka EACEA kasutatav süsteem vahendite jaotuse kõikide osalevate organisatsioonide puhul, kes on selle teabe taotlusvormil esitanud. Riiklike asutuste hallatavate projektide toetuste haldamise süsteem sisaldab muu hulgas teavet iga toetusesaajast organisatsiooni saadud vahendite kohta.

DG ENV-i puhul on mitme toetusesaajaga toetuste²⁴ puhul teave iga rahastust saanud partneri vahendite jaotuse kohta kättesaadav programmi LIFE toetuste haldamise süsteemis, kuid ainult paberkujul, mistõttu ei ole võimalik seda teavet analüüsida ja töödelda.

DG ECHO süsteemis esitatav teave hõlmab andmeid iga rakendamises osaleva partneri eelarveosa kohta. Kuid alltoetuse korras edasi antavad summad süsteemis ei kajastu.

DG DEVCO ja DG NEAR-i kasutatav finantsaruandluse vorm võimaldab projekti tasandil koondaruandlust, milles on esitatud jaotus kululiikide kaupa. Siiski puudub jaotus vahendite kohta, mille iga toetusesaaja on toetuslepingu raames saanud.

Komisjoni eri süsteemides kogutav teave ei ole seega ühtne ning ei võimalda alati saada teavet kõikidele lepinguga seotud toetusesaajatele eraldatud vahendite kohta.

Välistegevuse valdkonnas puudub komisjonil põhjalik teave kõikide toetatud valitsusväliste organisatsioonide kohta

Tuvastasime nii otsese kui ka kaudse eelarve täitmise puhul oma valimis mitu projekti, kus komisjon omas rahastatud meetmeid ellu viivate eri osalejate kohta ebaõiget teavet. Enamasti puudutas see rahvusvaheliste valitsusväliste organisatsioonide võrgustikke, mille kohta komisjoni süsteemid sisaldasid rakendavate üksuste struktuuri andmeid, milles ei kajastunud aga tegelik ülesehitus.

Leidsime, et kontrollitud 14-st otsese eelarve täitmise raames rakendatud projektist nelja puhul²⁵ olid toetuslepingu sõlminud valitsusvälised organisatsioonid projekti rakendamise andnud alltoetuse korras teistele sama võrgustiku üksustele, ilma seda teavet komisjoni süsteemides dokumenteerimata (vt joonis 3).

Joonis 3

Projekt nr 12: näide rahvusvaheliste valitsusväliste organisatsioonide võrgustiku abiga rakendatud projektist

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Neist 14 projektist kolme puhul²⁶ tuvastasime ühtlasi, et partnerite määratlus oli komisjoni süsteemides kas segadust tekitav või siis osutas hoopis muudele juriidilistele isikutele samast rahvusvaheliste valitsusväliste organisatsioonide võrgustikust. Sellepärast ei olnud olemasolev teave selle kohta, millised juriidilised isikud meetmeid ellu viisid ja millised said rahastust, selge.

Peale selle ei võimaldanud kontrollitud kuuest kaudse eelarve täitmise raames rakendatud projektist viie puhul²⁷ teave, mille ÜRO organid olid komisjonile edastanud, kindlaks teha, millist rahastust milline alltoetuse saajast valitsusväline organisatsioon sai või milliseid meetmeid milline organisatsioon ellu viis (vt III lisa).

Neist viiest projektist kahe puhul oli komisjon küsinud ÜRO organitelt täiendavat teavet ja selgitusi, kuid saadud vastused olid kas mitterahuldavad või korduvate päringute tulemusena saadetud alles siis, kui projekti meetmed olid juba lõpule viidud²⁸.

Kaudse eelarve täitmise puhul ei võimaldanud teabe puudumine komisjonil deklareeritud kulusid kontrollida

Komisjoni poolt kaudse eelarve täitmise raames rakendatavate projektide puhul on lepingutega seotud üldeelarvesse üldjuhul kaasatud üldkulude rahastamismäär, milleks on ette nähtud maksimaalselt 7%. Tuvastasime kuuest projektist viie puhul²⁹, et üldkulusid oli deklareeritud rakendamise eri tasanditel: kõigepealt volitatud üksuse ning seejärel alltoetuse saajast valitsusväliste organisatsioonide tasandil³⁰.

6. selgitus

Näide kaudsete kulude ülemäärasest hüvitamisest

Projektis nr 20 andis ÜRO organ teatavate meetmete elluviimiseks alltoetust kahele valitsusvälisele organisatsioonile. Mõlema sõlmitud lepingu puhul sisaldas eelarve kindlaksmääratud hüvitamismääraga 7% üldkulude rida. Peale selle sisaldusid need üldkulud ÜRO organi poolt komisjonile deklareeritud otseste kulude üldsummas, mida kasutati taotletavate 7% üldkulude arvestuse alusena. Seetõttu hüvitati valitsusväliste organisatsioonide elluviidud meetmete kuludega seotud üldkulud liiga suures summas.

Kuna alltoetuse saajatest valitsusväliste organisatsioonide deklareeritud kulude kohta puudus piisav teave, ei olnud komisjonil alati võimalik kõikide rahastatud valitsusväliste organisatsioonide deklareeritud kulusid kontrollida. See takistas komisjonil ülemäärase hüvitamise võimalike juhtumite tuvastamist.

Valitsusväliste organisatsioonide rakendatavate ELi vahendite kohta avaldatakse teavet mitme süsteemi kaudu, kuid avalikustatav teave on piiratud

Hindasime, kas komisjon oli avalikustanud meie auditeeritud poliitikavaldkondades valitsusvälistele organisatsioonidele eraldatud vahendite kohta põhjalikku ja õigeaegset teavet. Välistegevuse valdkonnas kontrollisime, kas komisjon järgis valitsusväliste organisatsioonide ELi vahendite rakendamise kohta teavet avaldades rahvusvahelise abi läbipaistvuse standardeid. Uurisime, kas komisjon oli kontrollinud ELi vahendeid kasutavate alltoetuse saajatest valitsusväliste organisatsioonide avaldatud teabe piisavust, mis puudutab kolmandaid pooli. Lisaks kontrollisime auditeeritud projektide puhul erinevates läbipaistvuse portaalides avalikustatud andmete ühtsust.

Finantsläbipaistvuse süsteemis avaldatakse teavet valitsusväliste organisatsioonidega sõlmitud lepingute kohta, kuid see teave ei ole täielik

Komisjon avaldab igal aastal kõikides poliitikavaldkondades otsese eelarve täitmise raames ELi toetuse saajate kohta andmed oma finantsläbipaistvuse süsteemis³¹ (vt 7. selgitus). Finantsläbipaistvuse süsteemis ELi vahendite saajate kohta järelteavet avaldades järgib komisjon finantsmääruses sätestatud nõudeid³².

7. selgitus

Komisjoni finantsläbipaistvuse süsteemis sisalduv teave

Komisjon avaldas finantsläbipaistvuse süsteemis alljärgnevad andmed:

vahendeid saav(ad) toetusesaaja(d);
kulu eesmärk;
toetusesaaja asukoht;
kulu summa ja liik (ainult kohustused);
rahastust eraldav vastutav talitus;
ELi eelarve osa, millest rahastust antakse;
aasta, millal summa komisjoni raamatupidamisarvestuses broneeriti.

Allikas: https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/service-standards-and-principles/transparency/funding-recipients_en

Finantsläbipaistvuse süsteem ei anna siiski põhjalikku teavet valitsusväliste organisatsioonide rahastuse kohta, sest

tegelike maksete kohta teavet ei avalikustata;
valitsusvälise organisatsiooni toetusesaaja liik võeti kasutusele alles 2016. aastal ja seda ei kasutata järjepidevalt, sest puuduvad valitsusväliste organisatsioonide määratlemise kriteeriumid; ning
alltoetuse kaudu rahastatavaid toetusesaajaid ei avalikustata.

Komisjoni osakonnad kajastavad finantsläbipaistvuse süsteemis vahendite eraldamist erinevalt. DG RTD, DG ENV ja DG EAC (EACEA kaudu) avalikustavad mitme toetusesaajaga lepingut sõlmides kõikide toetusesaajate nimed ja vahendite jaotuse. DG ECHO avaldab vahendite summa ja selle valitsusvälise organisatsiooni nime, kellega komisjon on toetuslepingu sõlminud, jättes avaldamata teabe kõikide teiste rakendamises osalevate partnerite kohta, kes viivad meetmeid kas osaliselt või täielikult ellu (vt joonis 3). DG NEAR ja DG DEVCO avalikustavad nende valitsusväliste organisatsioonide nimed, kellega komisjon on sõlminud toetuslepingu, ning samuti kaastaotlejate nimed. Toetuse summa on aga täielikult seotud projekti juhtiva partneriga, jaotus toetusesaajate kaupa puudub.

Kõigi 14 otsese eelarve täitmise raames rakendatud ja läbivaadatud projekti puhul tuvastasime, et finantsläbipaistvuse süsteemis avaldatud summad olid kooskõlas toetuslepingutes sätestatud summadega. Viiel juhul³³ olid siiski mõned andmed, mis esitati tegevuse liigi, geograafilise asukoha või vastutava talituse kohta, mittetäielikud või valed.

Lisateave, sealhulgas tulemusi käsitlev teave, avalikustatakse erinevates abi läbipaistvuse portaalides

Peale finantsläbipaistvuse süsteemi avalikustab komisjon rahastatud meetmete kohta teavet mitmetes eri poliitikavaldkondadele suunatud platvormides. Näiteks teadusuuringute valdkonnas avalikustab komisjon vahendite eraldamisega seotud teavet CORDISe kaudu, mis on avalik andmebaas ja portaal ELi rahastatud teadusprojektide ja nende tulemuste kohta³⁴.

Välistegevuse valdkonnas avalikustab komisjon valitsusväliste organisatsioonide rahastamise kohta teavet mitmete abi läbipaistvust käsitlevate veebiportaalide kaudu: ELi abi teejuht³⁵, Euroopa hädaolukordadele reageerimise infosüsteem (EDRIS)³⁶, ja rahastamise järelevalve teenistus³⁷. Auditeeritud projektide kohta avaldatud teave oli neile tegelikult eraldatud vahenditega üldjoontes kooskõlas.

Humanitaar- ja arenguabiga seotud teave on üldiselt avalikustatud kooskõlas rahvusvaheliste läbipaistvuse standarditega

Komisjon avaldab humanitaar- ja arenguabiga seotud andmeid selleks, et täita rahvusvahelise abi läbipaistvuse tagamise kohustust. Komisjon annab kooskõlas rahvusvaheliste ühiste standarditega aru OECD kreeditoride teavitussüsteemi³⁸, OECD tuleviku abikulude uuringu³⁹ ja rahvusvahelise abi läbipaistvuse algatuse (IATI) registri⁴⁰ kaudu.

Komisjon avaldas humanitaar- ja arenguabi kohta teavet kooskõlas rahvusvahelise abi läbipaistvuse algatuse ühiste standarditega, kuid mõned neist andmetest olid puudulikud

Komisjon avaldab humanitaar- ja arenguabi kohta teavet, järgides ühist standardset aruandlusraamistikku, mis on välja töötatud IATI⁴¹ ehk ülemaailmse algatuse raames, millega püütakse suurendada arengukoostöö läbipaistvust ja tulemuslikkust.

Komisjon avaldab üldiselt teavet kooskõlas IATI standardiga. Leidsime siiski, et IATI andmete aruandlus ei sisalda andmeid ELi usaldusfondide ja rahastatud projektide tulemuste kohta⁴².

Võrdlesime valimisse kuulunud projektide kohta IATI kasutajasõbralikus veebiportaalis avaldatud teavet tegelike andmetega. Teave oli avaldatud kõikide auditeeritud projektide kohta, kuid leidsime mitmeid vigu seoses eraldatud summade⁴³, väljamaksete⁴⁴ ning projektide lõpukuupäevadega⁴⁵ (vt 8. selgitus).

8. selgitus

Näiteid IATI arenguportaalis avaldatud vigaste andmete kohta

Projekti nr 11 puhul IATI-s (arenguportaalis) esitatud teave väljamakstud summa kohta oli vale. Väljamakstud summaks oli märgitud 14 000 000 eurot, kuid tegelik summa oleks pidanud olema 11 200 000 eurot, sest viimast makset ei olnud veel tehtud (seisuga 2. märts 2018).

Projekti nr 15 puhul oli IATI arenguportaalis avaldatud lepingusumma null eurot, kuigi tegelik eraldatud summa oli 2 000 000 eurot, ning projekti lõpukuupäev oli vale, sest see oli ajakohastamata ega kajastanud antud kolmekuulist pikendust.

ÜRO organid avaldasid valitsusväliste organisatsioonidega sõlmitud lepingute kohta ebapiisavat teavet

Komisjon volitab kaudse eelarve täitmise raames projektide rakendamise kolmandale poolele. Neil juhtudel vastutab ELi vahenditest saadud toetuste avalikustamise eest volitatud üksus⁴⁶.

Kontrollisime volitatud ÜRO organite avaldatud andmeid valimisse kuulunud kuue kaudse eelarve täitmise raames rakendatava projekti kohta (vt II lisa). Tuvastasime viiel juhul, et ÜRO organid kas ei olnud üldse avaldanud⁴⁷ või siis olid avaldanud vaid osaliselt⁴⁸ teavet valitsusvälistele organisatsioonidele ELi vahenditest toetuse eraldamise kohta (vt 9. selgitus). Lisaks ei kontrollinud komisjon, kas ÜRO organid olid seda nõuet täitnud.

9. selgitus

Näiteid selle kohta, kuidas ÜRO organid ei olnud avaldanud teavet valitsusvälistele organisatsioonidele alltoetusena eraldatud ELi vahendite kohta

Komisjon andis ÜRO organile volituse rakendada projekti nr 18 seoses sularahaabi ja pagulaste tuvastamisega Etioopias. ÜRO organ andis mõned tegevused alltoetuse korras edasi valitsusvälisele organisatsioonile, kuid oma veebilehel ta selle alltoetuse andmise kohta teavet ei avaldanud.

Etioopias volitas komisjon ÜRO organi ellu viima projekti nr 19, millega toetati inimkaubanduse ohvrite taasintegreerimist. Teatavaid projekti tegevusi viisid ellu kaks kohalikku valitsusvälist organisatsiooni. ÜRO organ avaldas oma veebilehel vaid piiratud teavet nende valitsusväliste organisatsioonidega sõlmitud lepingute kohta ning jättis avalikustamata eraldatud summad.

Järeldused ja soovitused

Oma auditi käigus kontrollisime, kas ELi vahendite rakendamine valitsusväliste organisatsioonide kaudu oli läbipaistev. Muu hulgas uurisime, kas komisjonipoolne juriidiliste isikute määratlemine valitsusväliste organisatsioonidena oli usaldusväärne ning kas valitsusväliste organisatsioonide valik ELi rahastatavate meetmete elluviimiseks oli läbipaistev. Kontrollisime ka valitsusväliste organisatsioonidega seotud teabe kogumise, kontrollimise ja avalikustamise nõuetekohasust. Vaatlesime peamisi poliitikavaldkondi, kus valitsusvälised organisatsioonid ELi vahendeid rakendavad, keskendudes iseäranis kõige ulatuslikumale rahastamisvaldkonnale ehk välistegevusele.

Jõudsime järeldusele, et komisjoni tegevus ei ole valitsusväliste organisatsioonide poolset ELi vahendite rakendamist silmas pidades piisavalt läbipaistev.

Enamasti ei sõltu ELi vahendite saamise võimalus sellest, kas tegemist on valitsusvälise organisatsiooniga. Asjaolu, et komisjoni arvestussüsteemis omistatakse valitsusvälise organisatsiooni staatus organisatsiooni enda kinnituse põhjal, samuti komisjoni kohaldatav piiratud kontroll olid tegurid, mis muutsid juriidiliste isikute liigitamise valitsusvälisteks organisatsioonideks ebausaldusväärseks (vt punktid 18-27).

Vahendite taotlejate registreerimiseks puudus komisjoniülene süsteem. Lisaks ei olnud vahendite taotlejate, sealhulgas valitsusväliste organisatsioonide registreerimiseks kasutatavad süsteemid omavahel ühendatud (vt punkt 22).

1. soovitus. Suurendada valitsusväliseid organisatsioone käsitleva teabe usaldusväärsust

Komisjon peaks parandama oma tulemuslikkust ning ELi meetmeid rakendavaid valitsusväliseid organisatsioone puudutava aruandluse läbipaistvust. Selleks peaks komisjon saama asjakohast teavet ning suurendama valitsusväliste organisatsioonide kohta sisalduva teabe usaldusväärsust oma arvestussüsteemis järgmiselt:

kaasama oma asutusesisestesse suunistesse juriidiliste isikute heakskiitmise kohta selged kriteeriumid valitsusväliste organisatsioonide tähistamiseks tekkepõhises arvestussüsteemis;
kaasama ühtsesse registreerimissüsteemi ELi vahendite taotlejate jaoks nõude (või turvalisuse pärast muret tundvate valitsusväliste organisatsioonide puhul võimaluse) registreerida end valitsusvälise organisatsioonina, avalikustades kriteeriumid, mille alusel organisatsioon loetakse valitsusväliseks organisatsiooniks.

Tähtaeg: 2020. aasta lõpp.

Välistegevuse valdkonnas oli komisjon valitsusväliste organisatsioonide juhitavad projektid kontrollikoja hinnangul üldjoontes läbipaistvalt välja valinud. Teatavatel juhtudel esines siiski puudusi (vt punktid 28-33).

Leidsime, et komisjoni eri osakonnad ei kohaldanud alltoetuse eraldamise menetlusi ühtemoodi. DG ECHO tõlgendas kolmandatele pooltele antava finantsabi eeskirju teistest peadirektoraatidest laiemalt, võimaldades mitmetasandilist rakendamist ilma alltoetuse piirmääradeta (vt punktid 35 ja 37).

Auditeeritud ÜRO organite valitsusväliste organisatsioonidega seotud valikumenetlused ei olnud alati läbipaistvad (vt punktid 38 ja 39).

2. soovitus. Kontrollida alltoetuse andmise eeskirjade kohaldamist

Kui meetme elluviimine otsese eelarve täitmise raames eeldab alltoetuse andmist, peaks komisjon

tagama finantsmääruse kohaldatavate eeskirjade järjepideva tõlgendamise eri talitustes, võttes arvesse valdkondlikke eripärasid. Eeskätt juhul, kui meetme elluviimine eeldab finantstoetuse andmist kolmandale poolele, peaksid kõnealuse toetuse tingimused olema kindlaks määratud toetuslepingus kooskõlas 2018. aasta finantsmääruse sätetega.

Kui ÜRO organid valivad kaudse eelarve täitmise raames toetusesaajaid, peaks komisjon

kontrollima, et ÜRO organid kohaldavad rakendamisega seotud partnerite valimisel nõuetekohaselt oma eeskirju ja menetlusi.

Tähtaeg: alates 2019. aasta keskpaigast.

Komisjon ei kogunud ega kontrollinud valitsusväliste organisatsioonide kohta teavet alati nõuetekohaselt. Kõnealused süsteemid ei võimaldanud alati kõikide lepinguga seotud toetusesaajate saadud vahendite kohta andmete dokumenteerimist (vt punktid 41-42).

Välistegevuse valdkonnas puudus komisjonil põhjalik teave kõikide rakendusasutuste saadud vahendite ja tegevuste kohta. Eriti oli seda näha rahvusvaheliste valitsusväliste organisatsioonide võrgustike ja kaudse eelarve täitmisega projektide puhul. Peale selle ei võimaldanud teabe puudumine kaudse eelarve täitmise puhul komisjonil deklareeritud kulusid kontrollida (vt punktid 43-49).

3. soovitus. Parandada valitsusväliste organisatsioonide rakendatavaid vahendeid puudutavat teavet

Komisjon peaks parandama rahastatud valitsusväliste organisatsioonide kohta kogutud teavet järgmiselt:

erinevad toetuse haldamise süsteemid peaksid võimaldama dokumenteerida teavet kõikide ELiga lepingu sõlminud toetusesaajate, mitte ainult peamise toetusesaaja saadud vahendite kohta, ning tegema asjaomase teabe analüüsiks ja töötlemiseks kasutatavaks.

Välistegevuse valdkonnas peaks komisjon parandama vahendite jälgitavust:

rahvusvaheliste valitsusväliste organisatsioonide võrgustike ellu viidud meetmete puhul peaks komisjon oma süsteemides kindlaks tegema need juriidilised isikud, kes rahastatud meetmeid reaalselt ellu viivad;
ÜRO organite kaudu kaudse eelarve täitmise raames rakendatavate projektide puhul peaks komisjon kontrollima, et rahastatavate valitsusväliste organisatsioonidega seotud kaudsete kulude kohta esitatakse piisavalt teavet, mille põhjal saab kõikide rakendusasutuste deklareeritud kulusid hinnata.

Tähtaeg: 2021. aasta keskpaik.

Valitsusväliste organisatsioonide rakendatavate ELi vahendite kohta avaldatakse teavet mitme süsteemi kaudu, kuid avalikustatav teave on piiratud, välja arvatud välistegevuse valdkonnas (vt punktid 51-56).

Komisjon avaldas üldiselt humanitaar- ja arenguabi kohta teavet kooskõlas rahvusvaheliste läbipaistvuse standarditega, kuid mõned neist andmetest olid puudulikud (vt punktid 58-60).

Viiel juhul volitatud ÜRO organid kas ei avalikustanud üldse või siis avalikustasid vaid osaliselt valitsusväliste organisatsioonidega sõlmitud lepinguid ning komisjon ei kontrollinud, kas ÜRO organid olid seda nõuet täitnud (vt punkt 62).

4. soovitus. Ühtlustada avaldatavat teavet ja muuta see täpsemaks

Komisjon peaks

kõikides talitustes vastu võtma ühtse lähenemisviisi andmete avaldamise suhtes finantsläbipaistvuse süsteemis, tagades, et kõik ELiga lepingud sõlminud seotud toetusesaajad ja neile eraldatud toetussummad tehakse avalikuks.

Tähtaeg: 2021. aasta keskpaik.

Välistegevuse valdkonnas peaks komisjon

veelgi parandama abi läbipaistvust käsitlevate rahvusvaheliste standardite järgimist, andes aru rahastatud projektide tulemuste kohta ning esitades andmeid ELi usaldusfondide kohta;
kontrollima, kas ÜRO organid täidavad oma kohustust avaldada piisavalt teavet ELi toetuslepingute kohta.

Tähtaeg: 2021. aasta keskpaik.

V auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Lazaros S. LAZAROU, võttis käesoleva aruande vastu 5. detsembri 2018. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner LEHNE

Lisad

Lisa I

Auditeeritud projektid otsese eelarve täitmise raames

	Peadirektoraat	Ei	Lepingu viide	Lepingu pealkiri	Lepingu täitja	Summa (eurodes)	Rakendamise kuupäevad
Liibanon	DG ECHO	1	ECHO/SYR/BUD/2016/91034	Mitmeotstarbelise sularahaabi andmine, et rahuldada haavatavas olukorras Süüria pagulaste vajadused Liibanonis	Rahvusvaheline valitsusväline organisatsioon	31 050 000	1.6.2016–31.5.2017
		2	ECHO/SYR/BUD/2014/91020	Süüria kriisist mõjutatud kõige haavatavamatele inimestele suunatud erakorraline sekkumine (4. etapp)	Rahvusvaheline valitsusväline organisatsioon	5 500 000	1.7.2014–31.3.2015
		3	ECHO/SYR/BUD/2016/91024	Erakorralise kaitsega seotud abi konfliktist ja sundrändest mõjutatud pagulastele ja vastuvõtvale elanikkonnale Põhja ja Bekaa kubernerkonnas Liibanonis	Rahvusvaheline valitsusväline organisatsioon	1 500 000	1.4.2016–30.4.2017
	DG NEAR	4	2015/364–146	Ohutu veevarustuse ja jäätmekäitluse tagamine Süüria kriisist mõjutatud haavatavale elanikkonnale Lõuna-Liibanonis	Rahvusvaheline valitsusväline organisatsioon	2 110 823	17.9.2015–16.9.2017
		5	2013/282–595	Üldise lähenemisviisi algatamine seoses rändajate toetamise ja mõjuvõimestamisega kogu rändetsükli vältel ning pagulaste toetamise ja mõjuvõimestamisega Liibanonis	Rahvusvaheline valitsusväline organisatsioon	1 914 506	31.7.2013–30.7.2016
		6	2014/350–232	Liibanoni kohtusüsteemi sõltumatus: sotsiaalne prioriteet	Kohalik valitsusväline organisatsioon	1 000 000	16.10.2014–15.5.2018
		7	2015/371–135	Liibanoni kodanikuühiskonna organisatsioonide mõjuvõimu suurendamine Põhja-Liibanoni põllumajanduse ja keskkonna valdkonna kaasava ja säästva arengu saavutamiseks	Rahvusvaheline valitsusväline organisatsioon	470 949	1.2.2016–28.2.2018
Etioopia	DG ECHO	11	ECHO/-HF/EDF/2015/01001	IV hädaolukordadele reageerimise mehhanism Etioopias	Rahvusvaheline valitsusväline organisatsioon	14 000 000	1.1.2016–30.6.2017
		12	ECHO/-HF/EDF/2015/01025	Seemnetega seotud hädaolukorrale reageerimine koostöös Etioopia valitsusega (SERGE)	Rahvusvaheline valitsusväline organisatsioon	5 000 000	26.5.2016–25.3.2017
		13	ECHO/-HF/EDF/2015/01017	Valdkonnaülene hädaolukorrale reageerimine Etioopia Afari osariigi 5 maakonna haavatavates kogukondades	Rahvusvaheline valitsusväline organisatsioon	1 500 000	1.3.2016–31.8.2017
	DG DEVCO	14	2014/343–843	Elurikkuse ja ökosüsteemide funktsioonide kaitse ning mägialadel ja tasandikel elavate kogukondade heaolu parandamine Bale ökopiirkonnas	Rahvusvaheline valitsusväline organisatsioon	5 000 000	9.7.2014–8.4.2018
		15	2014/340–882	Etioopia Amhara osariigi Wag Hemra piirkonna haavatava elanikkonna vastupanuvõime ja taastumissuutlikkuse suurendamine	Rahvusvaheline valitsusväline organisatsioon	2 000 000	17.4.2014–16.7.2017
		16	2016/376–321	Rändkarjakasvatajate ja paiksete põlluharijate ja karjakasvatajate loodusvarade majandamise ja elatise teenimise algatused (PANRMLI)	Kohalik valitsusväline organisatsioon	197 865	1.7.2016–31.10.2018
		17	2014/341–464	Afari karjakasvatajate kogukondade reproduktiivtervise parandamise projekt	Kohalik valitsusväline organisatsioon	180 000	12.4.2014–11.4.2016

Lisa II

Auditeeritud projektid kaudse eelarve täitmise raames

	Peadirektoraat	Ei	Lepingu viide	Lepingu pealkiri	Lepingu täitja	Summa (eurodes)	Rakendamise kuupäevad	Alltoetuse saajast valitsusväline organisatsioon
Liibanon	DG ECHO	8	ECHO/SYR/BUD/2016/91010	Liibanonis elavatele pagulastele kaitse tagamine ja humanitaarabi osutamine	ÜRO organ	30 000 000	1.4.2016–31.3.2017	Rahvusvaheline ja kohalik valitsusväline organisatsioon
	DG NEAR	9	2015/367–663	Toetus Süüria kriisist mõjutatud kooliealistele lastele õppimisvõimaluste tagamiseks ning laste, naiste ja hooldajate tervishoiu tagamiseks ja haavatavuse vähendamiseks Liibanonis	ÜRO organ	37 920 556	1.9.2015–31.8.2017	Rahvusvaheline ja kohalik valitsusväline organisatsioon
	DG NEAR	10	2015/371–621	Liibanonis asuvate haavatavas olukorras Süüria pagulaste ja Liibanoni kogukondade jaoks parema juurdepääsu tagamine mittenakkuslike haiguste ja vaimse tervisega seotud esmatasandi tervishoiuteenustele	ÜRO organ	2 308 000	1.1.2016–31.3.2017	Kohalik valitsusväline organisatsioon
Etioopia	DG ECHO	18	ECHO/-HF/BUD/2015/91054	Sularahaabi Somaalia, Eritrea, Lõuna-Sudaani ja Sudaani pagulastele ning pagulaste biomeetriline tuvastamine	ÜRO organ	5 000 000	1.4.2015–31.3.2016	Rahvusvaheline valitsusväline organisatsioon
	DG DEVCO	19	2015/358–720	Etioopiasse tagasipöördujate taasintegreerimise toetus	ÜRO organ	5 000 000	1.1.2015–31.12.2018	Kaks kohalikku valitsusvälist organisatsiooni
	DG DEVCO	20	2014/346–779	Karjakasvatajate vastupanusuutlikkuse saavutamine paremate veterinaarteenuste osutamise teel Etioopia karjakasvatuspiirkondades	ÜRO organ	9 277 294	26.7.2014–25.11.2018	Kaks rahvusvahelist valitsusvälist organisatsiooni

Lisa III

Üksikprojektide hindamine – ülevaade

Projekti nr	Komisjoni rakendatav valitsusväliste organisatsioonide projektide valikuprotsess		Kolmandate poolte rakendatav valitsusväliste organisatsioonide valikuprotsess		ELi vahenditega seotud teave		Teabe kasutamine			Avaldamine
Projekti nr	Valikuprotsessi läbipaistvus	Valitsusväliste organisatsioonide partnerite suutlikkuse hindamine	Valikuprotsessi läbipaistvus	Valitsusvälistest organisatsioonidest partnerite suutlikkuse hindamine	Komisjoni süsteemid näitavad, kes vastutab mille eest valitsusvälise organisatsiooni tegevuses	Komisjoni süsteemid näitavad kõikide valitsusväliste organisatsioonide saadud vahendeid	Teave võimaldab hinnata kulude mõistlikkust	Teavet saab kasutada rakendusalaste probleemide tuvastamiseks ja parandamiseks	Teavet saab kasutada koordineerimise eesmärgil	Finantsläbipaistvuse süsteem	IATI	Muud portaalid / volitatud üksuste väljaanded
1	Osaliselt	Jah	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Osaliselt	Jah	Jah	Osaliselt	Jah	Osaliselt	Osaliselt	Jah
2	Osaliselt	Ei	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Jah	Jah	Jah	Jah	Jah	Osaliselt	Osaliselt	Osaliselt
3	Osaliselt	Jah	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Jah	Jah	Jah	Jah	Jah	Jah	Jah	Jah
4	Jah	Jah	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Osaliselt	Osaliselt	Jah	Jah	Jah	Osaliselt	Osaliselt	Osaliselt
5	Jah	Jah	Jah	Jah	Jah	Osaliselt	Jah	Jah	Jah	Osaliselt	Osaliselt	Ei
6	Jah	Jah	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Jah	Ei	Jah	Jah	Jah	Osaliselt	Osaliselt	Osaliselt
7	Jah	Jah	Jah	Jah	Jah	Jah	Jah	Jah	Jah	Osaliselt	Osaliselt	Osaliselt
8	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Jah	Jah	Ei	Ei	Ei	Ei	Ei	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Osaliselt
9	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Ei	Jah	Ei	Ei	Ei	Ei	Ei	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Ei
10	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Jah	Jah	Osaliselt	Osaliselt	Ei	Jah	Osaliselt	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Jah
11	Osaliselt	Jah	Jah	Jah	Osaliselt	Jah	Jah	Jah	Jah	Jah	Osaliselt	Jah
12	Osaliselt	Jah	Jah	Jah	Osaliselt	Osaliselt	Osaliselt	Jah	Jah	Jah	Osaliselt	Osaliselt
13	Osaliselt	Jah	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Ei	Jah	Jah	Jah	Jah	Jah	Osaliselt	Jah
14	Jah	Jah	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Jah	Jah	Osaliselt	Jah	Jah	Osaliselt	Osaliselt	Osaliselt
15	Jah	Jah	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Osaliselt	Jah	Jah	Jah	Jah	Osaliselt	Osaliselt	Osaliselt
16	Jah	Osaliselt	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Jah	Ei	Jah	Jah	Jah	Osaliselt	Osaliselt	Osaliselt
17	Jah	Osaliselt	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Jah	Ei	Jah	Jah	Osaliselt	Osaliselt	Osaliselt	Osaliselt
18	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Ei	Jah	Osaliselt	Ei	Ei	Jah	Osaliselt	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Ei
19	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Jah	Jah	Osaliselt	Ei	Ei	Jah	Osaliselt	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Osaliselt
20	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Ei	Jah	Jah	Osaliselt	Ei	Jah	Osaliselt	Andmed puuduvad	Andmed puuduvad	Ei

Komisjoni vastused

Kokkuvõte

III

Komisjoni arvates on rahastamine piisavalt läbipaistev ja valitsusväliseid organisatsioone ei tohiks käsitleda toetusesaajate eriliigina.

Eeldusel et taotlejad vastavad abikõlblikkuse kriteeriumidele, keskendub komisjon taotluse menetlemisel projekti kirjeldusele ning sellele, kas see vastab programmi eesmärkidele ja kuidas see saaks eesmärkide täitmisele kaasa aidata. Kuna valitsusvälise organisatsiooni staatuse fikseerimine ei ole õiguslik nõue ja valitsusvälistel organisatsioonidel ei ole õiguslikku määratlust, ei fikseeri arvestussüsteem konkreetselt valitsusväliste organisatsioonide sektorile mõeldud rahastust.

Toetusesaaja valitsusvälise organisatsiooni staatuse registreerimine komisjoni arvestussüsteemis ei ole kohustuslik, kuna puudub õiguslik alus valitsusväliste organisatsioonide kohtlemiseks teistest toetusesaajatest erinevalt, samuti ei ole ühist valitsusvälise organisatsiooni määratlust. Lisaks ei mainita üheski finantsläbipaistvuse nõudes, et nõutakse andmete esitamist valitsusväliste organisatsioonide rahastamise kohta.

Seetõttu leiab komisjon, et tema arvestussüsteemis tehtud liigitamist ei saa pidada ebausaldusväärseks.

Komisjoni talitused kasutavad finantsmääruses võimaldatavat paindlikkust anda abi eri viisidel.

Kui abi antakse kolmandatele isikutele antava rahalise toetuse kaudu, tunnustatakse uues finantsmääruses nüüd konkreetseid tegevuskontekste, nagu humanitaarabi; finantsmääruse artiklis 204 (viimane lause) on sätestatud, et „kõnealust ülemmäära võib ületada, kui meetme eesmärkide saavutamine oleks vastasel korral võimatu või ülemäära keeruline“.

Lisaks ei ole finantsmääruses kindlaks määratud rakendamise eri tasandite arvu.

Valitsusväliste organisatsioonide rakendatavate ELi vahendite kohta kogutud teave ei saa olla ühtne. Nõutava teabe liik oleneb kontekstist, milles ELi vahendeid rakendatakse.

Komisjon soovib juhtida tähelepanu asjaolule, et ta teeb aktiivselt projektide rakendamise üle järelevalvet, samuti vajalikke finantskontrolle. Asjaomase õigusraamistiku kohaselt võib komisjon:

taotleda toetusesaajatelt kogu projekti puudutava finantsteabe kättesaadavaks tegemist;
kontrollida, sh kohapeal , ELi vahenditest rahastatud tegevusi.

Komisjon nõustub kõikide soovitustega peale esimese vastustes toodud põhjustel.

Sissejuhatus

Komisjon möönab, et huvi valitsusväliste organisatsioonide rahastamise läbipaistvuse vastu kasvab.

Komisjon märgib, et läbipaistvuse taotlemisel tuleks silmas pidada järgmist:

seadusandja ei ole välja andnud ega pakkunud ELi ühtset määratlust valitsusväliste organisatsioonide kohta ja seda asjaolu tuleks arvesse võtta ka komisjoni kasutuses oleva valitsusväliseid organisatsioone puudutava teabega seotud ootuste puhul;
katsed valitsusvälist organisatsiooni määratleda peavad olema tasakaalus vajadusega kaitsta valitsusväliste organisatsioonide tegutsemisruumi.

1. selgitus. Mis on valitsusväline organisatsioon?

Vt komisjoni vastus punktile 2.

Samuti soovib komisjon rõhutada, et komisjoni 1997. aasta teatises esitatud kriteeriume ei ole komisjoni põhiõigusaktides dubleeritud.

Komisjon soovib juhtida tähelepanu, et arenguabi poliitikavaldkonnas kasutatakse terminit „kodanikuühiskonna organisatsioon“ sagedamini kui väljendit "valitsusväline organisatsioon". Dokumendis COM(2012) 492⁴⁹ on määratletud kodanikuühiskonna organisatsioonid ja valitsusvälised organisatsioonid on nende alaliik.

Finantsmääruse artiklis 35 ei ole sõnaselgelt valitsusvälistele organisatsioonidele viidatud.

Peale selle ei pruugi humanitaarabi puhul olla asjakohane avalikustada kogu konfliktipiirkonnas kogutud teavet, kuna see võib asjaomaseid pooli ohustada. Arenguabi puhul on oluline rõhutada, et komisjonil on tundlikes poliitikavaldkondades kaalutlusõigus liidu rahalise abi saajate avalikustamise üle otsustamisel (vaata liidu välistegevuse rahastamisvahendite rakendamise ühiste eeskirjade ja menetluste artikli 4 lõige 5: „liidu rahalise abi andmise korral võtab komisjon, kui see on asjakohane, kasutusele kõik vajalikud meetmed liidu rahalise toetuse nähtavuse tagamiseks. Need meetmed hõlmavad nähtavusega seonduvate nõuete kehtestamist liidu rahaliste vahendite saajate suhtes, välja arvatud põhjendatud juhtudel.“).

Tähelepanekud

Kuna valitsusvälise organisatsiooni staatuse fikseerimine ei ole õiguslik nõue ja kuna valitsusvälistel organisatsioonidel ei ole õiguslikku määratlust, ei registreeri arvestussüsteem täpsemalt valitsusväliste organisatsioonide sektorile mõeldud rahastust. Seega ei jaga komisjon seisukohta, et valitsusväliste organisatsioonide määratlemine ei ole usaldusväärne.

Pidades silmas, et finantsmääruses puuduvad valitsusvälise organisatsiooni määratlus ja valitsusväliste organisatsioonidega seonduvad täpsemad nõuded, ei ole alust, millele tuginedes peaks komisjon välja töötama just valitsusvälistele organisatsioonidele mõeldud strateegia.

Vt komisjoni vastus punktile 19.

Taotlejad peavad ühtse elektrooniliste andmete vahetuse süsteemis (SEDIA) registreeruma ühe korra, aga kui teave ei ole enam kehtiv, tuleb oma registreeringut uuendada.

Tehakse põhjalik kontroll, tagamaks vastavus abikõlblikkuse kriteeriumidele, mille hulka kuuluvad mittetulunduslik staatus, ning registreerimise andmetele – sealhulgas õigusliku vormi kinnitamine.

Programmi LIFE tegevustoetuste puhul kontrollitakse korrapäraselt kõigi taotlejate põhikirja ja registridokumente⁵⁰.

Humanitaarabi puhul saab valitsusväline organisatsioon tegevuse rakendamiseks konkreetsesse lepingulisse suhtesse astuda alles peale partnerluse raamlepingu (FPA) allkirjastamist. Komisjon kontrollib enne partnerluse raamlepingu allkirjastamist ja teabe komisjoni tekkepõhisesse arvestussüsteemi saatmist valitsusvälise organisatsiooni staatuse hoolikalt üle.

Enne toetuslepingute allkirjastamist kontrollitakse kõigi rahastamiseks välja valitud projektikonkursil osalejate abikõlblikkuse kriteeriume. See põhimõte on finantsmääruses kajastatud.

Paljud ülikoolid ja teadusasutused on heategevuslikud, valitsusest sõltumatud, mittetulunduslikud ja tegutsevad avalikes huvides. Need elemendid määratleksid osas liikmesriikides, et tegu on valitsusväliste organisatsioonidega. Komisjon leiab, et tema valduses olev teave on usaldusväärne ja et valitsusvälise organisatsiooni staatuse valideerimata jätmine ei mõjuta selle usaldusväärsust. Teabe puudumine valitsusväliste organisatsioonide kohta tuleneb asjaolust, et kogu ELi hõlmavat valitsusvälise organisatsiooni määratlust ei ole.

Valitsusvälise organisatsiooni välja saaks tekkepõhises arvestussüsteemis teha kohustuslikuks, kui valitsusvälise organisatsiooni määratluses jõutakse kokkuleppele ja kehtestatakse õiguslik alus valitsusväliste organisatsioonide eristamiseks.

Tekkepõhises arvestussüsteemis on iga registreeringu puhul kohustuslik täita vaid juriidilise isiku liik. Projekti nr 16 puhul on tekkepõhises arvestussüsteemis märgitud õiguslik vorm mittetulundusühing.

Taotlejate registreerimissüsteem PADOR on kohalik ega edasta juriidilise isiku kirjele automaatselt teavet.

Valikumenetlused sõltuvad rakenduskordadest (näiteks toetused, teenusleping jne), mis valitakse programmi eesmärkidest, mitte toetusesaajatest / potentsiaalsetest rakendamises osalevatest partneritest lähtudes.

Kas valitsusvälised organisatsioonid saavad rahastust samadel tingimustel, oleneb juhistest / tehnilisest kirjeldusest ja see määratakse ka programmi eesmärkide järgi.

Finantsmääruses ei sätestata kõigi tõendavate dokumentide korrapärast kontrolli.

Üldine kohustus tõendavaid dokumente esitada tekitaks suure halduskoormuse (nii taotlejatele kui ka komisjonile) ning võib märgatavalt lepingu sõlmimise menetlusi edasi lükata.

Esitatud teave peab olema tõene ja kahtluse tekkimisel saab seda kontrollida. Ebatõese teabe esitamise korral võidakse taotleja menetlusest kõrvaldada.

Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei kontrolli lepingut sõlmiv asutus korrapäraselt kõiki potentsiaalsete kasusaajate avaldatud andmeid. Taotleja võidakse tõepoolest väärate andmete esitamise korral tagasi lükata või leping lõpetada.

Komisjon soovib juhtida tähelepanu, et Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraat (DG ECHO) kasutas finantsmääruses võimaldatud paindlikkust.

Kui abi antakse kolmandatele isikutele antava rahalise toetuse kaudu, tunnustatakse uues finantsmääruses nüüd konkreetseid tegevuskontekste, nagu humanitaarabi; finantsmääruse artiklis 204 (viimane lause) on sätestatud, et „osutatud ülemmäära võib ületada, kui meetme eesmärkide saavutamine oleks vastasel korral võimatu või ülemäära keeruline“.

DG ECHO sellist lähenemisviisi õigustavad mõjuvad tegevusega seotud kaalutlused, mis on seotud vajadusega kiiresti rakendada ELi humanitaarabi programmi hetkel valitsevas olukorras selleks kõige suutlikuma ettevõtja poolt; see nõuab terves humanitaarabi rakendamise ahelas ulatuslikku paindlikkust.

Lisaks ei ole finantsmääruses kindlaks määratud rakendamise eri tasandite arvu.

Komisjon viitab punktile 36 antud vastusele.

Komisjon soovib rõhutada, et kaudse eelarve täitmise raames võib rakendamises osalev partner toetuse andmiseks kasutada enda eeskirju, kui need eeskirjad on saanud positiivse hinnangu. Kui üksuse süsteemid ja menetlused muutuvad, peab üksus komisjoni sellest teavitama.

Kusjuures samba hindamise puhul võivad organisatsioonid kasutada enda menetlust, finants- ja haldusraamistik ei kehtesta täpselt valitsusväliste organisatsioonide kõiki valikumenetlusi. Kolmandatele isikutele rahalise toetuse andmisel on oluline eristada selliseid mõisteid nagu volitama, edasi volitama, rakendamises osalev partner, alltoetuse saaja ja toetusesaaja ning nende üksuste rolle.

Peale selle rõhutab komisjon, et kaudse eelarve täitmise eeltingimusena antakse positiivne hinnang sambale. Seda ei anta konkreetsele kokkuleppele.

4. selgitus. Näide kolmanda isiku valikuprotsessi kohta, kus ei järgitud asutusesiseseid valikueeskirju

Rakendamises osalevate partnerite valikul võeti arvesse kohalikest omavalitsustest partnerite suutlikkust kõrvalistel ja keerulistel aladel.

Üksused peavad esmalt kindlustama piirkondlike ametiasutuste toetuse projektile, seejärel kindlustatakse vahendid ja sõlmitakse leping ning alles siis sõlmib üksus kohaliku omavalitsusega vastastikuse mõistmise memorandumi. See võib selgitada kontrollikoja tähelepanekus toodud järjestust.

5. selgitus. Komisjoni eri süsteemides kogutav teave

DG ECHO puhul on meetmetoetus ühe toetusesaajaga toetus, mida antakse üksustele, kes on sõlminud DG ECHOga partnerluse raamlepingu. Seega on DG ECHO sisesüsteemis rahastus korrektselt eraldatud sellele juriidilisele isikule, kelle puhul komisjon võttis finantsmääruse sätete kohaselt juriidilise kohustuse.

Arvestades, et rakendamises osalevad partnerid ei ole alati taotlemise ajal teada, kuna partneritel ei pruugi seda teavet veel olemas olla, näeb süsteem juba ette, et seda teavet ajakohastatakse rakendamise käigus ja et seda tehakse kindlasti enne lõpparuande esitamist. Partnerid on lepingu järgi kohustatud lõpparuande esitamise etapis tagama otsese eelarve täitmise raames näitajate vastavuse (rakendamises osalevad partnerid ja nende osa).

Pearaamatus, mille DG ECHO partnerid lõpparuande etapis saadavad, on esitatud täielikud üksikasjad kõikide meetme rakendamise käigus tehtud kulutuste kohta. Asjaolu, et partneritel lubatakse pearaamat esitada kooskõlas nende endi finantsaruandlusega, aitab kaasa ka Euroopa institutsioonide 2014. aasta partnerluse raamlepingu ettevalmistamise ajal esitatud lihtsustamise nõudele.

Viies taane. Komisjon soovib rõhutada, et praeguse praktilise juhendi (PRAG) ühised mallid nõuavad aruandlust tulemuste kohta, mitte igale toetusesaajale eraldatud vahendite kohta.

Komisjon kogub teavet, mida ta vajab seoses oma kohustusega tagada usaldusväärne finantsjuhtimine. Toetusesaajate halduskoormuse vähendamiseks väldib ta sellise teabe kogumist, mis ei ole selle eesmärgi täitmiseks vajalik.

Mis puudutab rahvusvaheliste valitsusväliste organisatsioonide võrgustikke, võivad komisjoni talitused kooskõlas oma alusaktide ja tegevuse prioriteetidega töötada võrgustike liikmetega erinevate kokkulepete alusel, nii nagu finantsmääruses on ette nähtud.

Üksused, mis moodustavad osa võrgustikust, võivad olla kolmandatele isikutele antava rahalise toetuse saajateks. Valitsusväliste organisatsioonide rakendatavate ELi vahendite kohta kogutud teave ei saa olla ühtne. Nõutava teabe liik oleneb kontekstist, milles ELi vahendeid rakendatakse.

Komisjon austab täielikult aruandlusnõudeid, sest ainus lepinguline suhe on see, mille ta on sõlminud oma partnerluse raamlepingu partneriga. See on ka ainus suhe, mille kohta finantsläbipaistvuse süsteemis aruandlust nõutakse. Vt ka komisjoni vastus 5. selgitusele.

Rahvusvaheliste valitsusväliste organisatsioonide võrgustikud on komisjonile enda töökorralduse kohta teabe andmisel olnud läbipaistvad. Nende rahvusvaheliste valitsusväliste organisatsioonide võrgustike eesmärk on tõhususe suurendamine, koondades teadmised ja oskusteabe ühte kohta ning suutes kriisile kiiresti reageerida.

Komisjonil on kavas seda alates 2019. aastast üksikasjalikumalt selgitada.

Komisjon astub lepingulisse suhtesse oma partnerluse raamlepingu partneriga, ainsa finantsmäärusest tuleneva juriidilise isikuga. Lisaks on partnerluse raamlepingu üldtingimustes sätestatud, et DG ECHO ja mittetulundusühingu vaheline suhe tugineb partnerlusele, kus partnerid võtavad täieliku vastutuse tegevuste eest, mida nende rakendamises osalevad partnerid ellu viivad. Partnerid on seega lepingu järgi kohustatud lõpparuande esitamise etapis tagama otsese eelarve täitmise raames näitajate vastavuse (rakendamises osalevad partnerid ja nende osa).

Lisaks on partnerluse raamlepingu allkirjastamine Euroopa Liidus paiknevate valitsusväliste organisatsioonidega sõlmitavate toetuslepingute lihtsama jõustamise garantii. See tagab, et ELi finantshuvid on piisavalt kaitstud.

Kaudse eelarve täitmise korral ei ole ÜRO organitel seadusjärgset kohustust valitsusväliste organisatsioonide rahastamist fikseerida ja seetõttu ei ole komisjoni süsteemides ka teavet alltoetuse andmise kohta just valitsusvälistele organisatsioonidele.

Finantsmääruses (ega eelarvepädeva institutsiooni üheski aruandlusele esitatavas nõudmises) ei ole nõuet kaudse eelarve täitmise korral kajastada kolmandast isikust valitsusvälise organisatsiooni saadud rahastust, seda enam et ka valitsusvälise organisatsiooni määratlus puudub.

6. selgitus. Näide kaudsete kulude ülemäärasest hüvitamisest

Alljärgnev on osa viisist, kuidas toetused on üles ehitatud: toetused koosnevad otsestest kuludest ja kaudsetest kuludest. Kaudseid kulusid arvestatakse protsendina otsestest kuludest. On arusaadav, et nii rakendaval üksusel kui ka ELi toetuse saajatel on ELi eelarve täitmises kajastatud üldkulud.

Projekti nr 20 puhul on organisatsioonivälise kontrollikäigu ajal võetud kasutusele parandusmeetmed, mis hõlmavad ka tagasinõudmisi.

Kaudse eelarve täitmise puhul annab sambapõhine eelhindamine kindluse, et komisjon saab tugineda volitatud üksuse süsteemidele, eeskirjadele ja menetlustele, kuna neid käsitatakse komisjoni kasutatavatega samaväärsetena. Need süsteemid, eeskirjad ja menetlused tagavad liidu finantshuvide kaitse. Seetõttu ei nõuta selle juhtimisviisi puhul komisjonilt, et see alltoetuse saajatest valitsusväliste organisatsioonide kulusid korrapäraselt kontrolliks.

Komisjon teeb projektide rakendamise üle aktiivselt järelevalvet ning võib vajaduse korral teha ka vajalikke finantskontrolle. ÜROga sõlmitud finants- ja haldusraamistiku lepingu lisa kohaselt võib komisjon:

taotleda ÜRO-lt kogu projekti puudutava finantsteabe kättesaadavaks tegemist;
kontrollida, sh kohapeal kontrollida ELi vahenditest rahastatud tegevusi.

Olemas on hoiatussüsteem (komisjoni tekkepõhise arvestussüsteemi kaudu), mis käsitleb ettevõtjate puhul rahatrahvi kasutamist või mitte kasutamist (varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteem).

Esimene taane. Finantsmääruses seda ei nõuta. Enamiku projektide puhul on väljamaksed jagatud mitmele aastale (ja kord aastas avaldamine, nagu seda näeb ette finantsläbipaistvuse süsteem, ei annaks tegelikest väljamaksetest selget pilti).

Teine taane. Valitsusvälise organisatsiooni andmeväli juriidilise isiku kirjel ei ole kohustuslik. Siiski kasutatakse seda järjepidevalt, kui tegu on eraõigusliku mittetulundusühinguga, mis on ennast vastavalt deklareerinud ning finantsläbipaistvuse süsteemis vastavalt teada andnud.

Kolmas taane. Alltoetuse kaudu rahastatavate toetusesaajate isikut ei avalikustata, aga neid on võimalik tuvastada alltoetust andnud üksuse aruandluses, välja arvatud juhul, kui selline avalikustamine kujutaks endast suurt riski puutumatusele või konfidentsiaalsusele või tegelikku ohtu (näiteks inimõiguste aktivistid).

Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi (DG DEVCO) toetuslepingu ja eelarve mallid ei näe ette jaotust rakendamises osalevate partnerite kaupa, kuna juhtpartneril on täielik vastutus ja aruandluskohustus kõigi antud meetme jaoks ühendatud vahendite haldamise eest (ELi panus ja teised panused). Sellest hoolimata on partneritevaheline eelarve jaotus mõningatel juhtudel eelarvetes kajastatud ja mõnikord eelarverea või projektitaotluses olevate tegevuste kirjelduse järgi täpsustatud. Finantseraldised võivad olla täpsustatud ka rakendamises osalevate partnerite vahel sõlmitud vastastikuse mõistmise memorandumis.

DG ECHO leiab, et ta vastab täielikult finantsläbipaistvuse süsteemi nõuetele ning partnerluse raamlepingu ja finantsmääruse nõuetele. Finantsläbipaistvuse süsteem ei kohusta aru andma kaugemale kui partnerluse raamlepingu partner.

Projektidele nr 14 ja 15 on kavandatud ohje- ja parandusmeetmed. Finantsläbipaistvuse süsteem ei ole tõepoolest mõeldud geograafiliste asukohtade jälgimiseks, kuna see ei oleks kulutõhus.

Komisjon on võtnud kohustuse tugevdada tulemustepõhist kultuuri ja püüab suurendada oma suutlikkust teavitada kodanikke ELi abi mõjust. Teave sekkumise tulemuste kohta on avalikkusele kättesaadav kui osa meie ülemaailmse rahvusvahelise abi läbipaistvuse algatusega (IATI) kaasnevast kohustustest, mida kohaldatakse kõigile välistegevuse vahenditele.

Komisjon hakkas IATI andmeid ELi usaldusfondide kohta avaldama 2017. aasta oktoobris ja andmeid tulemuste kohta 2017. aasta novembris. Tulemused on välja toodud ka dokumendis „ELi välisrahastamisvahendite rakendamise aastaaruanne“.

Auditeeritud projektidele eraldatud summad ei ole nähtavad, kuna DG DEVCO ja DG NEAR (naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraat) avaldavad teavet kahel hierarhiatasemel, kusjuures kulukohustused avaldatakse rahastamisotsuse tasemel ning väljamaksed avaldatakse lepingute tasemel.

Auditi ajal ei avaldanud DG ECHO tegelikke maksetehinguid, vaid oodatavad maksed. Sellest ajast alates on andmed muudetud ning nüüd avaldatakse tegelikud maksed.

8. selgitus. Näiteid IATI arenguportaalis avaldatud vigaste andmete kohta

Projekti nr 15 kohta on parandusmeede juba kasutusele võetud ja lepingujärgne summa lisaklauslit kasutades muudetud.

Komisjon soovib rõhutada, et kaudse eelarve täitmise puhul on nendele üksustele, kellele on usaldatud ELi eelarvevahendite rakendamine, läbipaistvusega seotud kohustused välja toodud nende üksustega iga rakendatava meetme kohta sõlmitud lepingus.

Auditi ajal kasutatavate mallide alusel on asjakohased eeskirjad erinevad olenevalt sellest, kas liit on ainus rahastaja või panustavad projekti ka teised rahastajad:

kui liit on ainus rahastaja, peab ÜRO organ igal aastal avaldama teavet oma alltöövõtjate ja toetusesaajate kohta. Lisaks peab iga lõpetatud projekti lõpparuandes olema täpne link veebisaidile, kus on välja toodud teave alltöövõtjate ja toetusesaajate kohta;
mitme rahastajaga meetmete puhul tuleb alltöövõtjate ja toetusesaajate kohta info avaldamisel järgida rahvusvahelise organisatsiooni eeskirju.

Avalikustamise kohustuse täitmine on üks elementidest, mida komisjon saab projektide üle järelevalve tegemisel kontrollida.

Kaudse eelarve täitmise puhul ei oleks komisjonipoolne täiendav avalikustamise kontrollimine õigustatud.

9. selgitus. Näiteid selle kohta, kuidas ÜRO organid ei olnud avaldanud teavet valitsusvälistele organisatsioonidele alltoetusena eraldatud ELi vahendite kohta

Komisjon viitab punktile 62 antud vastusele.

Järeldused ja soovitused

Komisjoni arvates on rahastus piisavalt läbipaistev ja valitsusväliseid organisatsioone ei tohiks eristada kui teatud liiki toetusesaajaid.

Taotluste menetlemisel, eeldusel et taotlejad vastavad abikõlblikkuse kriteeriumidele, keskendub komisjon projekti kirjeldusele ning sellele, kas see vastab programmi eesmärkidele ja kuidas see saaks eesmärkide täitmisele kaasa aidata. Kuna valitsusvälise organisatsiooni staatuse fikseerimine ei ole õiguslik nõue ja valitsusvälistel organisatsioonidel ei ole õiguslikku määratlust, ei fikseeri arvestussüsteem täpsemalt valitsusväliste organisatsioonide sektorile mõeldud rahastust.

Valitsusvälise organisatsiooni staatuse registreerimine komisjoni arvestussüsteemis ei ole kohustuslik, kuna puudub õiguslik alus valitsusväliste organisatsioonide kohtlemiseks teistest toetusesaajatest erinevalt ja ühine valitsusvälise organisatsiooni määratlus. Lisaks ei mainita üheski finantsläbipaistvuse nõudes, et nõutakse andmete esitamist valitsusväliste organisatsioonide rahastamise kohta.

Seetõttu leiab komisjon, et tema aruandlussüsteemis tehtud liigitamist ei saa pidada ebausaldusväärseks.

1. soovitus. Suurendada valitsusväliseid organisatsioone käsitleva teabe usaldusväärsust

Komisjon ei nõustu selle soovitusega.

Komisjon soovib olemasoleva õigusraamistiku piiranguid arvesse võttes olla ELi vahendite toetusesaajate puhul täielikult läbipaistev. Hoolimata sellest, et mõistet „valitsusväline organisatsioon“ kasutatakse laialdaselt, ei ole sellel mõistel ei rahvusvahelisel⁵¹ ega ELi tasandil üldiselt kinnitatud määratlust. See on põhjus, miks komisjon on omal algatusel välja töötanud süsteemi, kus organisatsioonid saavad end deklareerida valitsusväliste organisatsioonidena, eeldusel et juriidilise isiku puhul on märgitud, et ta on nii eraõiguslik kui ka mittetulunduslik organisatsioon. Hoolimata sellest, et tulemuseks võivad olla teistsugused toetusesaajate rühmad kui riiklikul tasandil kasutatavate mõistete kohaselt, eelistab komisjon lähtuda sellest objektiivsetele ja kontrollitavatele kriteeriumidele tuginevast asjakohasest lähenemisviisist. Komisjon leiab, et lisakriteeriumid nõuaksid valitsusvälise organisatsiooni mõiste ühtlustamist ELi tasandil, mille seadusandja peaks kokku leppima. Valitsusväliste organisatsioonide õigusraamistiku võrdlev riikide analüüs kuues Euroopa või muus jurisdiktsioonis näitab riikide erinevat arusaama valitsusvälisest organisatsioonist ja mõiste kasutamisest ning seetõttu on alust arvata, et mõiste ühtlustamine võib olla problemaatiline⁵².

Komisjoni talitused kasutavad finantsmääruses võimaldatavat paindlikkust abi andmisel eri viisidel.

Eelmises finantsmääruses (artiklis 137) välja toodud eeskirjade kohaselt võimaldas rahalise toetuse andmine kolmandatele isikutele erandeid (näiteks võimalus ületada summat 60 000 eurot sellistel juhtudel, kui rahalise toetuse andmine on meetme peamine eesmärk). Seetõttu võib nende kohaldamine konkreetses kontekstis, nagu seda on humanitaarabi, tuua erinevate teenuste puhul kaasa erinevad tavad, mis aga ei tähenda, et eeskirju ja menetlusi kohaldatakse valesti.

Kui abi antakse kolmandatele isikutele antava rahalise toetuse kaudu, tunnustatakse uues finantsmääruses nüüd ette konkreetseid tegevuskontekste nagu humanitaarabi; finantsmääruse artiklis 204 (viimane lause) on sätestatud, et „osutatud ülemmäära võib ületada, kui meetme eesmärkide saavutamine oleks vastasel korral võimatu või ülemäära keeruline“.

Lisaks ei ole finantsmääruses kindlaks määratud rakendamise eri tasandite arvu.

2. soovitus. Kontrollida alltoetuse andmise eeskirjade nõuetekohast kohaldamist

Komisjon nõustub selle soovitusega.

Komisjon nõustub selle soovitusega.

Komisjon leiab, et uues finantsmääruses tehtud muudatused tagavad järjepidevuse alltoetuse andmisel eeskirjade rakendamisel.

Komisjon nõustub selle soovitusega.

Komisjon teeb projektide rakendamise üle aktiivselt järelevalvet ja võib teha ÜRO rakendamises osalevate partnerite valikul vajalikke kontrolle kooskõlas asjakohase õigusraamistikuga.

Lisaks annab kaudse eelarve täitmise puhul sambapõhine eelhindamine kindluse, et komisjon saab tugineda volitatud üksuse süsteemidele, eeskirjadele ja menetlustele (sealhulgas kolmandate isikute rahastamist puudutavad eeskirjad ja menetlused, näiteks alltoetuse andmise ja hanke korral) (vt uue finantsmääruse artikkel 154), kuna neid käsitatakse komisjoni kasutatavatega samaväärsetena. Positiivse hinnangu saamise korral garanteerivad need süsteemid, eeskirjad ja menetlused liidu finantshuvide kaitsmise.

Komisjon viitab oma vastustele punktides 43 ja 44.

Komisjon soovib juhtida tähelepanu, et ta teeb aktiivselt projektide rakendamise üle järelevalvet, samuti vajalikke finantskontrolle. Asjaomase õigusraamistiku kohaselt võib komisjon:

taotleda toetusesaajatelt kogu projekti puudutava finantsteabe kättesaadavaks tegemist;
kontrollida, sh kohapeal kontrollida ELi vahenditest rahastatud tegevusi.

3. soovitus. Parandada valitsusväliste organisatsioonide rakendatavaid vahendeid puudutavat teavet

Komisjon nõustub selle soovitusega.

Komisjon nõustub selle soovitusega.

Erinevad toetuse haldamise süsteemid peegeldavad eri poliitikavaldkondade seadistuste eripära, sealhulgas lepingute sõlmimise üksikasju.

Välistegevuse valdkonnas sõltub see OPSYSi omadustest. Teatud poliitikavaldkondades (näiteks teadusuuringud) on seda juba tehtud.

Komisjon nõustub selle soovitusega.

Välistegevuse valdkonnas sõltub see OPSYSi omadustest. Teatud poliitikavaldkondades (näiteks teadusuuringud) on seda juba tehtud.

Komisjon nõustub selle soovitusega.

Komisjon teeb projektide rakendamise üle aktiivselt järelevalvet ning võib vajaduse korral asjaomase delegeerimis- / rahalist toetust käsitleva / rahastuslepingu ning ÜROga sõlmitud finants- ja haldusalase raamlepingu kohaselt vajalikke kontrolle teha.

Kooskõlas nende lepingutega võivad komisjon või selle volitatud esindajad teha järelevalvet delegeerimis- / rahalist toetust käsitleva / rahastuslepingu ja selles sisalduvate kohustuste, sealhulgas kulutuste täitmise üle.

Lisaks annab kaudse eelarve täitmise puhul sambapõhine eelhindamine kindluse, et komisjon saab tugineda volitatud üksuse süsteemidele, eeskirjadele ja menetlustele, kuna neid käsitatakse komisjoni kasutatavatega samaväärsetena. Need süsteemid, eeskirjad ja menetlused tagavad liidu finantshuvide kaitse.

4. soovitus. Ühtlustada avaldatavat teavet ja muuta see täpsemaks

Komisjon nõustub selle soovitusega.

Komisjon nõustub selle soovitusega.
Komisjon nõustub selle soovitusega.
Komisjon nõustub selle soovitusega.

Komisjon teeb projektide rakendamise üle aktiivselt järelevalvet ja võib teha ÜRO organite avalikustamise kohuste täitmiseks vajalikke kontrolle kooskõlas asjakohase õigusraamistikuga.

Akronüümid ja lühendid

ABAC Komisjoni tekkepõhine arvestussüsteem

CORDIS Ühenduse teadus- ja arendustegevuse teabeteenistus

CRIS Ühine välissuhete infosüsteem

CSO Kodanikuühiskonna organisatsioon

DG BUDG Eelarve peadirektoraat

DG DEVCO Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat

DG EAC Hariduse, noorte, spordi ja kultuuri peadirektoraat

DG ECHO Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraat

DG ENV Keskkonna peadirektoraat

DG NEAR Naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraat

DG RTD Teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraat

EACEA Hariduse, Audiovisuaalvaldkonna ja Kultuuri Rakendusamet

EAF Euroopa Arengufond

EASME Väikeste ja Keskmise Suurusega Ettevõtjate Rakendusamet

EDRIS Euroopa katastroofidele reageerimise infosüsteem

ERCEA Euroopa Teadusnõukogu Rakendusamet

FTS Finantsläbipaistvuse süsteem

IATI Rahvusvahelise abi läbipaistvuse algatus

MFF Mitmeaastane finantsraamistik

OECD Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon

PADOR Potentsiaalsete taotlejate andmeid sisaldav andmebaas

REA Teadusuuringute Rakendusamet

UNICEF ÜRO Lastefond

VVO Valitsusväline organisatsioon

Järelmärkused

¹ Euroopa Parlamendi sisepoliitika peadirektoraat ELi vahendite eraldamise kohta siseküsimuste, julgeoleku ja rände valdkonna valitsusvälistele organisatsioonidele; Euroopa Parlamendi uuringuteenistus kodanikuühiskonna organisatsioonide finantsaruandluse kohta (mai 2015); Euroopa Parlamendi eelarvepoliitika osakond ELi eelarvest rahastatavate valitsusväliste organisatsioonide demokraatliku aruandluse ja eelarvekontrolli kohta (jaanuar 2017).

² Raporti projektis valitsusväliste organisatsioonide ELi eelarvest rahastamisega seotud eelarvekontrolli kohta (2015/2345(INI)) kutsuti Euroopa Kontrollikoda üles koostama eriaruannet ELi vahendite valitsusvälistele organisatsioonidele eraldamise läbipaistvuse kohta.

³ Rahvusvahelised organisatsioonid kasutavad erinevaid määratlusi. Näiteks Ühinenud Rahvaste Organisatsioon (ÜRO) kirjeldab valitsusvälist organisatsiooni kui mittetulunduslikul eesmärgil tegutsevat mis tahes vabatahtlikku kodanikuühendust, mille tegevust korraldatakse kas kohalikul, riiklikul või rahvusvahelisel tasandil (https://outreach.un.org/ngorelations/content/about-us-0).

⁴ „Vabatahtlike organisatsioonide ja sihtasutuste rolli edendamine Euroopas“, punkt 2.3, alapunktid a–e (KOM (1997) 241 lõplik, 6.6.1997).

⁵ Aastatel 2014–2016 moodustasid meetmetoetused ELi üldeelarvest valitsusvälistele organisatsioonidele eraldatud vahenditest 95% (6,3 miljardit eurot kokku 6,6 miljardist eurost).

⁶ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määrus (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju (ELT L 298, 26.10.2012, lk 1), peatükk 8, artikkel 35: „Vahendite saajaid käsitleva ja muu teabe avaldamine“.

⁷ Nõukogu 14. novembril 2011 vastu võetud järeldused seoses abi tõhusust käsitleva neljanda kõrgetasemelise foorumiga.

⁸ Euroopa konsensus arengu küsimuses on Euroopa Liidu ja liikmesriikide ühisavaldus, millega sätestatakse Euroopa arengukoostöö kõikehõlmav ühine raamistik.

⁹ Otsese eelarve täitmise raames vastutab komisjon kõigi ELi eelarve täitmisega seotud ülesannete eest, mida viivad otse ellu komisjoni talitused kas peakorteris, ELi delegatsioonides või ELi rakendusametite kaudu.

¹⁰ Kaudse eelarve täitmise raames delegeerib komisjon eelarve täitmise ülesanded rahvusvahelistele organisatsioonidele, ELi liikmesriikide arenguasutustele, partnerriikidele või teistele organitele.

¹¹ Vt peamiselt keskkonna- ja/või kliimameetmete valdkonnas tegutsevatele valitsusvälistele organisatsioonidele ette nähtud tegevustoetuste konkursikutseid (nt konkursikutse tunnused LIFE-NGO-EASME-2014, LIFE-NGO-FPA-EASME-2017).

¹² Selle määruse kohaselt rahastamiskõlblikele valitsusvälistele organisatsioonidele kehtiv teine nõue on see, et nende peakontor peab asuma liikmesriigis või abi saavas kolmandas riigis. Erandkorras võib peakontor olla kolmandas doonorriigis.

¹³ Näiteks DG DEVCO suunised projektikonkursil osalevatele taotlejatele nõuavad valitsusväliselt organisatsioonilt asutamisdokumendi või põhikirja ja toetavate dokumentide esitamist. Hindamiskomisjonid kontrollivad, kas ametlikud dokumendid vastavad asjaomase juriidilise isiku liigile.

¹⁴ Komisjoni 12. septembri 2012. aasta teatises COM(2012) 492 final „Demokraatia ja säästva arengu juured: Euroopa koostöö kodanikuühiskonnaga välissuhete valdkonnas“ liigitatakse kodanikuühiskonna organisatsioonide alla muu hulgas valitsusvälised organisatsioonid, kogukonnapõhised organisatsioonid, usuorganisatsioonid, sihtasutused, teadusasutused, ühistud, ameti- ja ärialased ühendused.

¹⁵ Projektid nr 7 ja 16.

¹⁶ Projekt nr 4 valiti välja otselepingu sõlmimise menetluse teel.

¹⁷ Eriaruanne nr 15/2016: „Kas komisjon haldas mõjusalt humanitaarabi konfliktidest mõjutatud elanikkonnale Ida-Aafrika järvede piirkonnas?“, punktid 27–29 (https:eca.europa.eu).

¹⁸ Projektid nr 16 ja 17.

¹⁹ Sätestatud finantsmääruse artiklis 137 ja kohaldamiseeskirjade artiklis 210.

²⁰ Siinkohal tuleb märkida, et 2018. aasta finantsmääruses on nende eeskirjade sõnastust muudetud ja artiklis 204 on sätestatud, et „kolmandatele isikutele maksta võidava rahalise toetuse maksimumsumma [---] ei ületa 60 000 eurot [---]. ülemmäära võib ületada, kui meetme eesmärkide saavutamine oleks vastasel korral võimatu või ülemäära keeruline.“

²¹ DG RTD, DG ENV, DG EAC, DG NEAR ja DG DEVCO.

²² Finantsmääruse artikli 60 lõike 2 punktis d on sätestatud, et volitatud üksused kohaldavad asjakohaseid eeskirju ja menetlusi, kui liidu vahenditest rahastamine toimub toetuste, hangete ja rahastamisvahendite kaudu. Seda kontrollitakse eelhindamisel (samba hindamine), mille teeb sõltumatu audiitor vastavalt iga peadirektoraadi välja töötatud pädevustingimustele.

²³ Projektid nr 9, 18 ja 20.

²⁴ Tegevustoetused keskkonna- ja kliimavaldkonna valitsusväliste organisatsioonide toetamiseks eraldatakse alati ühele toetusesaajale.

²⁵ Projektid nr 4, 11, 12, ja 13.

²⁶ Projektid nr 11, 12 ja 15.

²⁷ Projektid nr 8, 9, 10, 18 ja 19.

²⁸ Projekt nr 8. ÜRO organ andis DG ECHO poolt kolmandat korda saadetud teabepäringule rahuldava vastuse pärast audiitorite kohapealset külastust.

²⁹ Projektid nr 8, 9, 18, 19 ja 20.

³⁰ Kontrollikoda on juhtinud tähelepanu ohule, et kolmandatest pooltest valitsusväliste organisatsioonide kaudu kaudse eelarve täitmise raames rakendatavate projektide kaudsed kulud topelthüvitatakse, juba oma eriaruandes nr 4/2018: „ELi abi Myanmarile/Birmale“. Vt ka Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 11/2017: „Kesk-Aafrika Vabariigi jaoks ette nähtud ELi Bêkou usaldusfond: hoolimata mõningatest puudustest on algus olnud lootustandev“, punkt 48.

³¹ Finantsläbipaistvuse süsteem: http://ec.europa.eu/budget/fts/index_en.htm.

³² Liidu üldeelarve suhtes kohaldatava finantsmääruse artikkel 35 ja selle kohaldamise eeskirjade artikkel 21: „Vahendite saajaid käsitleva ja muu teabe avaldamine“.

³³ Projektid nr 1, 2, 5, 14 ja 15.

³⁴ Allikas: https://cordis.europa.eu/.

³⁵ https://euaidexplorer.ec.europa.eu/.

³⁶ https://webgate.ec.europa.eu/hac/.

³⁷ https://fts.unocha.org/, mida haldab Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni humanitaarabi koordineerimise amet (UNOCHA).

³⁸ https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1..

³⁹ https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=FSS.

⁴⁰ https://www.iatiregistry.org/.

⁴¹ IATI loodi 2008. aastal pärast abi tõhusust käsitlevat kolmandat kõrgetasemelist foorumit, mis toimus Accras.

⁴² 2018. aasta veebruaris edastas DEVCO IATI-le esimese osa teavet enam kui 700 projekti tulemuste kohta.

⁴³ Projektid nr 4, 5, 6, 7, 14, 15, 16 ja 17.

⁴⁴ Projektid nr 1, 2, 11, 12, 13.

⁴⁵ Projektid nr 7, 14 ja 15.

⁴⁶ Komisjoni ja volitatud üksuste vahel sõlmitavaid lepinguid reguleerivate üldiste tingimuste kohaselt on volitatud üksused kohustatud avaldama oma veebilehel või süsteemis üksikasjaliku teabe ELi rahastatud toetuste kohta. Nad peavad avalikustama lepingu/projekti nimetuse, iseloomu ja eesmärgi, toetusesaaja nime ja asukoha ning eraldatud summa. Mitme rahastajaga meetmete puhul toimub avalikustamine volitatud üksuse eeskirjade järgi.

⁴⁷ Projektid nr 9, 18 ja 20.

⁴⁸ Projektid nr 8 ja 19.

⁴⁹ Komisjoni 12. septembri 2012. aasta teatises COM(2012) 492 final, „Demokraatia ja säästva arengu juured: Euroopa koostöö kodanikuühiskonnaga välissuhete valdkonnas“ on kodanikuühiskonna organisatsioonideks liigitatud muu hulgas ka valitsusvälised organisatsioonid, kogukondlikud organisatsioonid, usuorganisatsioonid, sihtasutused, teadusasutused, ühistud, ameti- ja ettevõtjate ühendused.

⁵⁰ Märkus: programmi LIFE abikõlblikud taotlejad ei pea olema valitsusväliste organisatsioonidena registreeritud. Nad peavad täitma kõik abikõlblikkuse kriteeriumid, et osaleda programmi LIFE tegevustoetuste meetmete programmis Euroopa keskkonna- ja kliimavaldkonna valitsusväliste organisatsioonide toetamiseks.

⁵¹ Rahvusvahelised organisatsioonid kasutavad erinevaid määratlusi. Näiteks Ühinenud Rahvaste Organisatsioon (ÜRO) kirjeldab valitsusvälist organisatsiooni kui „mittetulunduslikku vabatahtlikku kodanike rühma, mis on kohalikul, riiklikul või rahvusvahelisel tasandil organiseeritud“ (https://outreach.un.org/ngorelations/content/about-us-0).

⁵² Euroopa Parlament, sisepoliitika peadirektoraat, poliitikaosakond D: eelarveküsimused, 17. novembri 2016. aasta uuring „ELi eelarvest rahastatavate valitsusväliste organisatsioonide demokraatlik aruandlus ja eelarvekontroll“.

Sündmus	Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus	9.1.2018
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale)	15.10.2018
Aruande lõplik vastuvõtmine peale ärakuulamismenetlust	5.12.2018
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes	EN: 11.12.2018

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärk maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi ELi rahastamise ja haldamise teemadega tegelev V auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Lazaros S. Lazarou. Auditit juhtis kontrollikoja liige Annemie Turtelboom, keda toetasid kabinetiülem Dennis Wernerus, valdkonnajuht Sabine Hiernaux-Fritsch, auditijuht Roberto Ruiz Ruiz ning audiitorid Eva Maria Coria Paramas, Erika Katalin Söveges, Maria-Luisa Gomez Valcarcel ja Francesco Zoia Bolzonello. Keelealast abi osutas Hannah Critoph.

Vasakult paremale: Hannah Critoph, Roberto Ruiz Ruiz, Annemie Turtelboom, Erika Katalin Söveges, Dennis Wernerus.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1662-3	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/386180	QJ-AB-18-034-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-1655-5	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/8703	QJ-AB-18-034-ET-Q

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=et

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.