Специален доклад

№35 2018

Прозрачност на разходването на средства на Европейския съюз, отпуснати на неправителствени организации — необходими са още усилия

Относно доклада Неправителствените организации са важни участници при усвояването на средства от бюджета на ЕС. За периода 2014—2017 г. Комисията е отпуснала приблизително 11,3 млрд. евро за усвояване от НПО в различни области на политиките на ЕС. Одитът на Сметната палата провери прозрачността на усвояването на средствата на ЕС от НПО и обърна особено внимание на външната дейност сред всички политики — най-голямата област, в която средствата на ЕС се усвояват от неправителствени организации. ЕСП констатира, че извършваното от Комисията обозначаване на субекти като НПО в нейните системи не е надеждно. Сметната палата оцени подбора на Комисията на проекти, ръководени от НПО, като прозрачен в по-голямата част от случаите. При някои от одитираните органи на ООН обаче процедурите за подбор на НПО не са прозрачни. Комисията невинаги е събирала и проверявала изчерпателна информация за всички финансирани НПО. Информацията за усвоените от НПО средства на ЕС се публикува в няколко системи, но оповестената информация е ограничена. Заключението на ЕСП е, че Комисията не е работила достатъчно прозрачно по отношение на разходването на средствата на ЕС за НПО и са необходими допълнителни усилия за повишаване на прозрачността. Освен това Сметната палата формулира редица препоръки за подобряване на прозрачността при усвояването на средства на ЕС от неправителствени организации.

Настоящият документ е публикуван на 23 официални езика на ЕС и в следния посочен формат:

PDF

Съдържание
Кpатко изложение
Въведение
Обхват и подход на одита
Констатации и оценки
Заключения и препоръки
Приложения
Отговор на Комисията
Акроними и съкращения
Бележки
Одитен екип
За контакти

Кpатко изложение

Комисията изпълнява около 1,7 % от бюджета на ЕС и 6,8 % от този на Европейските фондове за развитие (ЕФР) с помощта на неправителствени организации (НПО). В много области на политиката, като хуманитарната помощ и помощта за развитие, околната среда и научните изследвания и иновациите, неправителствените организации работят в сътрудничество с Комисията за изготвянето, изпълнението и наблюдението на програмите на ЕС. През периода 2014—2017 г. Комисията е отпуснала приблизително 11,3 млрд. евро за усвояване от НПО. Европейският парламент често изразява интерес към неправителствените организации и финансирането за тях.

Основната цел на извършения от ЕСП одит беше изготвянето на оценка на прозрачността на средствата от ЕС, отпуснати на неправителствени организации. Ние извършихме оценка на определянето на субекти като НПО от страна на Комисията, разгледахме в какви области са усвоени средствата на ЕС, възложени на НПО, както и дали Комисията е оповестила тази информация по прозрачен начин. Одитът обхвана основните области на политиките, в които НПО усвояват средства на ЕС, и по-специално най-голямата област — външната дейност.

III

Установихме, че Комисията не осигурява достатъчно прозрачност по отношение на усвояването на средствата на ЕС от НПО.

Обозначаването със статут на НПО в счетоводната система на Комисията, което се прави въз основа на собственоръчна декларация, както и малкото на брой проверки, които Комисията извършва, правят класифицирането на даден субект като НПО ненадеждно.

В областта на външната дейност ЕСП смята, че подборът на Комисията на проекти, ръководени от НПО, като цяло е прозрачен. Въпреки това различните структури на Комисията не са прилагали по еднакъв начин процедурите за вторично отпускане на безвъзмездна помощ, а също така одитираните процедури, използвани от органите на ООН при подбора на НПО, невинаги са прозрачни.

Събраните данни относно усвоените от НПО средства на ЕС не са хомогенни. По-специално, в областта на външната дейност Комисията не разполага с подробна информация. Това е така особено при мрежите от международни неправителствени организации и проектите при непряко управление. Нещо повече, при непрякото управление липсата на налична информация е затруднило проверките на Комисията относно декларираните разходи.

VII

Информацията за усвоените от НПО средства на ЕС се публикува в няколко системи, но оповестената информация е ограничена. В областта на външната дейност Комисията обикновено докладва данни за хуманитарната помощ и помощта за развитие в съответствие с международните стандарти за прозрачност.

VIII

В пет от шестте одитирани проекта органите на ООН не са публикували изобщо, или са публикували само частично, възложените на НПО договори, а Комисията не е проверила дали тези органи са изпълнили изискването.

Въз основа на констатациите в настоящия доклад Сметната палата формулира редица препоръки за подобряване на прозрачността в усвояването на средства на ЕС от неправителствени организации. Сметната палата препоръчва на Комисията:

да подобри надеждността на информацията относно НПО в своята счетоводна система;
да проверява прилагането на правилата и процедурите относно вторичното отпускане на безвъзмездна помощ на НПО;
да подобри информацията, събирана относно средствата, усвоявани от НПО; и
да приеме единен подход към публикуването на данни за предоставяните на НПО средства и да се увери, че органите на ООН публикуват пълни и точни данни за договорите, възложени на НПО, за които се използва финансиране от ЕС.

Въведение

Концепция за НПО

Налице е нарастващ интерес към прозрачността на НПО и тяхното финансиране. Например Европейският парламент вече е публикувал няколко проучвания по тази тема¹, както и проект на доклад относно бюджетния контрол върху финансирането на НПО от бюджета на ЕС².

Неправителствените организации са важни участници при усвояването на средства от бюджета на ЕС. Комисията работи съвместно с НПО, наред с други партньори, за изготвянето, изпълнението и наблюдението на програми в много области на политиките на ЕС. Това важи особено за областта на развитието и хуманитарната помощ, но също и за опазването на околната среда, научните изследвания, образованието и културата. Понастоящем обаче не съществува единно определение на ЕС за НПО (вж. каре 1).

Каре 1

Какво е НПО?

Въпреки че понятието „НПО“ се използва широко, за него няма единно определение на международно равнище³. В рамките на ЕС статутът на НПО в някои държави членки се определя от правната форма на самата организация, а в други зависи от естеството на извършваната дейност.

В съобщение на Комисията от 1997 г. се определят пет характеристики на НПО⁴. Те са следните: (1) доброволчески организации с формално или институционално съществуване; (2) не се допуска да имат печалба; (3) независими от правителствени и обществени органи; (4) не се управляват с цел лично облагодетелстване; и (5) техните дейности трябва да допринасят, поне частично, за общественото благо.

НПО и финансирането от ЕС

НПО получават най-много средства от ЕС в качеството си на участници в изпълнението, когато изпълняват програми и проекти от името на Комисията⁵. Те могат да бъдат също крайни бенефициенти на дейностите на ЕС, например в програми за укрепване на гражданското общество.

Според счетоводната система на Комисията (ABAC) средствата, за които са поети ангажименти за изпълнение от НПО, възлизат на 11,3 млрд. евро за периода 2014—2017 г. (вж. фигура 1). Това обаче е само прогнозно изчисление, както ще стане ясно в раздела за констатации и оценки на настоящия доклад.

Фигура 1

Финансови средства на ЕС, предназначени за НПО за периода 2014—2017 г., според счетоводната система на Комисията

Разходи по функциите от многогодишната финансова рамка (МФР) и средствата на ЕС за развитие		Средства, отпуснати за НПО Период: 2014—2017 г. (в млн. евро)	Общ размер на отпуснатите средства Период: 2014—2017 г. (в млн. евро)	Дял на отпуснатите за НПО суми
1.1	Интелигентен и приобщаващ растеж / Конкурентоспособност за растеж и работни места	4 032	79 909	5,05%
1.2	Интелигентен и приобщаващ растеж / Икономическо, социално и териториално сближаване	19	209 214	0,01%
2	Устойчив растеж — природни ресурси	248	241 044	0,10%
3	Сигурност и гражданство	350	12 793	2,74%
4	Глобална Европа	5 448	40 978	13,29%
-	Европейски фондове за развитие	1 217	17 833	6,82%
	Общо	11 314	601 771	1,88%

Източник: ЕСП, въз основа на данни, предоставени от ГД „Бюджет“.

Според данните от системата ABAC повечето от отпуснатите за НПО средства на ЕС са за външна дейност. В тази област НПО получават средства по функция 4 — Глобална Европа, от многогодишната финансова рамка (МФР) и от Европейския фонд за развитие (вж. фигура 1). Kомпетентните служби на Комисията са ГД „Международно сътрудничество и развитие“, ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“, ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ и Службата за инструментите в областта на външната политика (FPI) (вж фигура 2).

Фигура 2

Средства, предназначени за НПО, по служби на Комисията, 2014—2017 г.

Служби на Комисията	Средства, отпуснати за НПО Период: 2014—2017 г. (в млн. евро)
ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“	2 904
DEVCO	2 768
ГД „Научни изследвания и иновации“ (RTD)	884
ГД „Образование, младеж, спорт и култура“ (EAC)	875
Изпълнителна агенция на Европейския съвет за научни изследвания (ERCEA)	824
ГД „Политика на съседство и преговори за разширяване“ (NEAR)	783
Изпълнителна агенция за научни изследвания (REA)	452
ДРУГИ*	1 824
Общо	11 314

*ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“, Изпълнителна агенция „Интелигентна енергия“, Изпълнителната агенция за иновации и мрежи, Службата за инструментите в областта на външната политика, Изпълнителната агенция за образование, аудиовизия и култура, ГД „Околна среда“, ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, ГД „Правосъдие и потребители“, ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“, ГД „Миграция и вътрешни работи, ГД „Енергетика“, ПАОФ, ГД „Финансова стабилност, финансови услуги и съюз на капиталовите пазари“, други

Източник: ЕСП, въз основа на данни, предоставени от ГД „Бюджет“.

Концепция за прозрачност

Прозрачността е един от бюджетните принципи, залегнали във Финансовия регламент, приложим за бюджета на ЕС. Той изисква от Комисията да предоставя по подходящ и навременен начин информация относно получателите на средства от ЕС, включително когато тези средства подпомагат действия, изпълнявани от неправителствени организации⁶. В по-общ план, следва да се осигури прозрачност през целия процес и на всички нива на изпълнение, от подбора на действията, извършвани от НПО, до събирането на информация за тези действия и нейното оповестяване.

Освен това, в областта на външната дейност прозрачността е един от основните и неизменни принципи, обуславящи ефективността на помощта за развитие. Осигуряването на повече прозрачност сред всички заинтересовани страни повишава също координацията между донорите и отговорността на всички бенефициенти, включително НПО (вж. каре 2).

Каре 2

Прозрачност в областта на външната дейност

ЕС е приел международните ангажименти за прозрачност на помощта, по-специално в Парижката декларация относно ефективността на помощта от 2005 г., Европейския консенсус относно хуманитарната помощ от 2007 г., Програмата за действие от Акра 2008 г. и Партньорството за ефективно сътрудничество за развитие от Пусан, 2011 г. В процеса на подготовка на форума в Пусан Съветът на ЕС прие „Обща позиция на ЕС с оглед на Четвъртия форум на високо равнище относно ефективността на помощта“, която включва Гаранция на ЕС за прозрачност⁷. През юни 2017 г. Комисията и държавите членки потвърдиха ангажимента си към принципа за прозрачност в Европейския консенсус за развитие⁸.

Обхват и подход на одита

Средствата на ЕС, планирани от Комисията за усвояване от НПО, често минават през няколко етапа. В този контекст, и по-специално при подбора на кандидатите за финансиране, съществува риск от липса на прозрачност. Налице е и риск, че информацията, с която разполага Комисията относно размера и предназначението на средствата за НПО, може да не е пълна или надеждна, както и опасност различните НПО да не се третират еднакво.

Основната цел на извършения от ЕСП одит беше да се направи оценка на прозрачността на разходването на средства на ЕС, отпуснати на неправителствените организации. За да постигнем тази цел, най-напред извършихме оценка на дефинирането от Комисията на субекти като НПО, след което разгледахме за какви области са предназначени усвоените от НПО средства на ЕС и дали Комисията е оповестила тази информация по прозрачен начин.

Сметната палата потърси отговор на следния въпрос: Прозрачно ли е усвояването на средства на ЕС от страна на НПО? За да намерим отговор на този въпрос, ние разделихме основния въпрос на следните три подвъпроса:

Надеждно ли е извършваното от Комисията определяне на субекти като НПО?
Що се отнася до външната дейност, прозрачен ли е изборът на НПО, които ще изпълняват действията, финансирани от ЕС?
По подходящ начин ли събира и разкрива информация Комисията относно предоставянето на средства от ЕС на НПО?

Сметната палата разгледа начина, по който Комисията обозначава НПО в своите системи (подвъпрос 1). Извършена беше оценка на прозрачността на подбора на НПО, както при прякото възлагане на средства на НПО от страна на Комисията, така и при вторичното отпускане (подвъпрос 2). Също така оценихме дали Комисията е събрала правилно информацията за дейностите, изпълнявани от НПО, дали те са проверени и оповестени по подходящ начин (подвъпрос 3).

Одитът обхвана основните области на политиките по отношение на размера на средствата, за които НПО са поели задължения (вж. фигура 2), а именно основните генерални дирекции, свързани с външната дейност (ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“), и две други генерални дирекции, които отпускат значителни средства за НПО: ГД „Научни изследвания и иновации“ и ГД „Образование, младеж, спорт и култура“. В рамките на одита беше включена и Генерална дирекция „Околна среда“, тъй като тя има специфична програма за подкрепа на НПО в областта на околната среда и действията в областта на климата. И накрая, беше включена и Генерална дирекция „Бюджет“, тъй като тя отговаря за счетоводната система на Комисията, която се използва за изготвянето на доклади относно финансирането на НПО.

Сметната палата събра доказателства посредством провеждането на документни проверки и интервюта с няколко генерални дирекции на Комисията (ГД „Бюджет“, ГД „Международно сътрудничество и развитие“, ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“, ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, ГД „Научни изследвания и иновации“, ГД „Образование и култура“ и ГД „Околна среда“), както и с Изпълнителната агенция за научни изследвания (REA), Изпълнителната агенция за образование, аудиовизия и култура (EACEA), Изпълнителна агенция за малките и средните предприятия (EASME).

ЕСП съсредоточи своята проверка най-вече в областта на външната дейност, тъй като там са насочени по-голямата част от средствата на ЕС, отпуснати на НПО, по данни от счетоводната система на Комисията (вж. фигура 1). Беше направен преглед на процедурите, използвани за подбора на дейностите, изпълнявани от НПО, инструментите за събиране на информация относно финансирането на НПО и нейното оповестяване впоследствие.

В областта на външната дейност одитът се съсредоточи основно върху средствата, за които са поети ангажименти от 2014 г. насам, за да бъдат разгледани действията в рамките на текущия програмен период. Сметната палата провери 14 проекта, ръководени от НПО в режим на пряко управление⁹ (вж. приложение I), и 6 проекта, изпълнени от органите на ООН в режим на непряко управление¹⁰, за които 10 неправителствени организации са избрани за вторично отпускане на безвъзмездна помощ (вж. приложение II).

Тези проекти бяха подбрани на два етапа. Най-напред, ЕСП подбра две държави за посещение (Етиопия и Ливан) въз основа на критерии като компетентна генерална дирекция, обем на средствата, отпуснати за посочените НПО, и осъществимост на провеждането на одитното посещение. След това Сметната палата изготви извадка от проекти, които да бъдат одитирани, въз основа на размера на бюджета, степента на изпълнение, разпространението на инструментите за финансиране, използваните методи на управление и различните нива на изпълнение, на които НПО работят.

ЕСП извърши одитни посещения в Етиопия и Ливан през февруари 2018 г., където бяха посетени местните офиси на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, делегациите на ЕС, службите на няколко агенции на ООН, както и представители на международни и местни неправителствени организации, участващи в изпълнението на проекти, финансирани от ЕС.

Констатации и оценки

Извършваното от Комисията обозначаване на субекти като НПО в нейните системи не е надеждно

Сметната палата провери различните процедури, прилагани от структурите на Комисията за регистрация на НПО в техните системи, кандидатстващи за финансиране от ЕС. Тя разгледа въпроса дали съществуват специфични за НПО системи и програми, дали те са различни в посетените служби, как се използват и как субектите се определят и регистрират като НПО в системите на Комисията.

В повечето случаи допустимостта за финансиране от ЕС не зависи от статута на НПО

По принцип НПО кандидатстват за финансиране пред Комисията по същия ред, както и другите организации, усвояващи средства от Комисията. Това е така, защото Финансовият регламент, приложим към бюджета на ЕС, не прави разлика между бенефициентите със статут на НПО и останалите бенефициенти. Освен това Комисията не разполага със стратегия, насочена конкретно към неправителствени организации, и нейните служби нямат еднакви критерии за това какво представлява НПО.

Само две от одитираните генерални дирекции имат програми, насочени изключително към НПО:

ГД „Околна среда“ разполага с програма за действие за отпускането на безвъзмездна финансова помощ за оперативни разходи в подкрепа на европейски неправителствени организации в областта на околната среда и климата. В този контекст тя счита¹¹, че НПО е юридическо лице с нестопанска цел, което е независимо както от финансова, така и от политическа гледна точка, по-специално от правителството и публичните органи, от политически или търговски интереси, и е законно регистрирано.
ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ извършва дейности в областта на хуманитарната помощ чрез редица неправителствени организации, с които е сключила рамкови споразумения за партньорство. Тя се придържа към определението в Регламент № 1257/96 на Съвета относно хуманитарната помощ, което гласи, че НПО, които отговарят на условията за финансиране, трябва да са независими организации с нестопанска цел в държава членка, опериращи в рамките на действащото законодателство в тази държава¹².

Комисията извършва ограничен брой проверки на личните декларации на юридическите лица, самоопределящи се като НПО, когато ги регистрира в счетоводната система

Все още не съществува обща система за регистрация на кандидатите

Кандидатите за финансиране от ЕС, включително НПО, трябва да се регистрират, за да кандидатстват за финансиране в различните области на политиката. Одитираните от ЕСП генерални дирекции обаче не разполагат с обща система за регистрация на кандидатите (вж. каре 3).

Каре 3

Примери за системи за регистрация на кандидати, използвани от различните структури на Комисията

ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“ използват системата PADOR („Електронна регистрация на данни на потенциални кандидати“) — онлайн система, в която организациите, кандидатстващи за финансиране, се регистрират и редовно актуализират информацията.

ГД „Научни изследвания и иновации“ и ГД „Образование и култура“ използват системата за регистрация „на едно гише“ (URF) — система за регистрация за финансиране по програми като „Еразъм +“, „Творческа Европа“, „Европа за гражданите“, „Доброволци на ЕС за хуманитарна помощ“ и „Хоризонт 2020“.

В случая на ГД „Околна среда“ кандидатите представят своите предложения, като използват уеб инструмента „eProposal“ или формулярите за кандидатстване (за някои видове проекти, включително безвъзмездна финансова помощ за оперативни разходи на НПО).

Тъй като тези системи не са свързани помежду си, НПО трябва да подаде отделна регистрация във всяка генерална дирекция, с която си взаимодейства.

Европейската комисия понастоящем разработва проект — „Единна зона за електронен обмен на данни“ (SEDIA), който следва да предостави на заявителите, кандидатите и оферентите единен достъп за комуникация със службите на Комисията. Той ще се използва както за процедурите за възлагане на обществени поръчки, така и за процедурите за предоставяне на безвъзмездна помощ.

Комисията извършва само ограничен брой проверки дали юридическите лица са правилно регистрирани като НПО

Когато регистриран заявител за финансова помощ сключи договор с Комисията за първи път, обявената от него информация се основава на собственоръчна декларация. Комисията проверява информацията, предоставена от кандидата в различните системи за регистрация, и създава досие на правния субект в счетоводната система ABAC.

В тази система правните субекти могат да бъдат обозначени като НПО. За да бъде категоризирана като такава, дадена организация трябва да декларира, че е НПО, когато се регистрира в една от системите. Предварително условие за определяне като НПО е юридическото лице да бъде категоризирано като частна организация с нестопанска цел. Службите за проверка на Комисията потвърждават тази категоризация. Като се изключи това, те не извършват допълнителна проверка на категоризацията на организацията като НПО, освен ако генералните дирекции не са заложили това като критерий за участие в поканата за представяне на предложения¹³.

Фактът, че не се извършва проверка на статута на НПО, прави ненадеждна информацията на Комисията относно финансирането, предоставено на НПО. Така например в случая с МФР, функция 1.1 — Конкурентоспособност за растеж и работни места, водещите бенефициенти, категоризирани в счетоводната система като НПО, са основно научноизследователски институти и университети, включително и едно кооперативно дружество. Такива субекти невинаги се считат за НПО. Въпреки че понятията „неправителственa организация“ и „организация на гражданското общество“ често се използват взаимозаменяемо, НПО са подгрупа на организациите на гражданското общество (ОГО), като последните обхващат по-широка група от организации, като изследователски институти или кооперации¹⁴.

Нещо повече, тъй като в счетоводната система попълването на полето за отбелязване на НПО не е задължително, Комисията не обозначава по последователен начин всички НПО в своите информационни системи. Например в два от одитираните от ЕСП проекти¹⁵ двете участващи НПО, макар и регистрирани като НПО в системата за регистрация на кандидатите (PADOR), не са обозначени като такива в ABAC.

В областта на външната дейност подборът на проекти, ръководени от НПО, е като цяло прозрачен, но с недостатъци в случаите, когато е извършван от трети страни

Подборът на Комисията на проекти, ръководени от НПО, като цяло е прозрачен

Сметната палата извърши одит на извадка от ръководени от НПО проекти в областта на политиката за външни действия, които бяха пряко управлявани от Комисията (вж. приложение I). Извършена беше оценка на прозрачността на процесите на подбор, като е проверено дали предприетите дейности и поставените цели съответстват на стратегиите и дали процедурите за подбор са надеждни, добре документирани и основани на ясни критерии за подбор, с подходящо използване на предишен опит на НПО. В приложение III е представено обобщение на оценката.

Процесите на подбор, разгледани в областта на помощта за развитие, са предимно покани за представяне на предложения¹⁶. Те отговарят на изискванията на Финансовия регламент и на стратегиите на Комисията и, като цяло, използват ясни критерии за подбор, които са сведени до знанието на всички заинтересовани страни, и осигуряват равнопоставеност на кандидатите.

Сметната палата установи някои пропуски по отношение на прозрачността в одитната извадка на процеси на подбор в ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, проверена през 2014, 2015 и 2016 г. Слабостите, свързани с документирането на процеса на подбор, вече бяха установени при предишния одит на ЕСП¹⁷. В резултат на това ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ предприе коригиращи мерки, които доведоха до изготвянето на план за действие и на нов обобщаващ образец за оценка за 2017 г., който беше допълнително преразгледан за 2018 г., за да се представи по-добре конкретна оценка на всеки отделен критерий за подбор.

Оперативният капацитет на заявителя е един от критериите, които ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“ прилагат в своите процедури за подбор. Комитетите за оценка оценяват този капацитет въз основа на предишния опит, деклариран от заявителите, но рядко изискват доказателства за него. ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ също счита, че предишният опит е важен критерий за оценка.

Комисията невинаги проверява точността на декларациите за предишен опит, тъй като нейните системи за управление на информацията не съдържат цялата необходима информация за полученото финансиране и дейностите, извършени от НПО. Поради това степента, в която тази информация може да се използва за подбора, е сравнително ниска.

Сметната палата установи, че при подбора на два от одитираните проекти Комисията е приела непълни и неверни декларации за предишен опит¹⁸.

При вторичното отпускане на безвъзмездна помощ на НПО като трети страни понякога липсва прозрачност

Сметната палата провери доколко прозрачен е начинът, по който неправителствените организации се избират, когато подборът не се извършва директно от Комисията. Тя разгледа въпроса дали различните структури на Комисията са прилагали последователно процедурите, за да се гарантира прозрачност на избора на НПО, които са вторични получатели на безвъзмездна помощ. Освен това ЕСП извърши оценка дали техният подбор на НПО е гарантирал равнопоставеност между кандидатите, дали са използвали предишния опит като критерий при подбора и дали са оценили НПО по отношение на капацитета за изпълнение на финансираните действия.

Различните дирекции на Комисията не прилагат по еднакъв начин процедурите за вторично отпускане на безвъзмездна помощ

При пряко управление, когато Комисията сключва споразумения и взима решения за отпускането на безвъзмездна финансова помощ на изпълнителите, включително на НПО, се установява правоотношение между двете страни. В някои случаи обаче средствата на ЕС се отпускат вторично на трети страни. Такова вторично отпускане на безвъзмездна финансова помощ е предмет на специфични и прозрачни условия¹⁹, като например, наличието на горна граница от 60 000 евро, до която може да бъдат платени средства на трета страна, с изключение на случаите, когато финансовата подкрепа е основна цел на дейността²⁰.

Въпреки че повечето от одитираните структури на Комисията²¹ прилагат еднакво общите правила от Финансовия регламент и насоките относно безвъзмездната финансова помощ, издавани от ГД „Бюджет“, ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ използва различно тълкуване. Като изтъква необходимостта да се вземат предвид специфичните нужди и характеристики на хуманитарната помощ, ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ смята, че всички дейности, предоставени на партньорите по изпълнението, имат за основна цел предоставянето на финансова подкрепа за трети страни. Това означава, че на практика те не прилагат горната граница от 60 000 евро, понеже се счита, че цялата вторично отпусната безвъзмездна помощ попада в обхвата на цитираното по-горе изключение.

Това тълкуване позволява вторичното отпускане на безвъзмездна помощ без ограничение на договорната сума или на броя на допълнителните нива на изпълнение. Липсата на такива ограничения в ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ се отразява на прозрачността на вторичното отпускане на средства.

Процедурите за подбор на НПО от органите на ООН невинаги са прозрачни

При непряко управление органът на ООН, който кандидатства за финансиране от ЕС, трябва да демонстрира капацитет за финансово управление и защита на финансовите интереси на ЕС, които да са равностойни на тези на Комисията. Ако това е налице, той може да избере своите партньори по изпълнението (вторично отпускане на безвъзмездна помощ) в съответствие със собствените си правила и процедури²².

Беше установено, че при половината от проектите при непряко управление, които Сметната палата избра за одит (вж. приложение II), процедурите на органите на ООН за подбор на НПО страдат от липса на прозрачност. Това е така въпреки положителната оценка на Комисията за тях. В тези три случая²³ органите на ООН са отпуснали пряко вторична безвъзмездна помощ на НПО, без да следват собствените си вътрешни процедури (вж. каре 4).

Каре 4

Пример за процес на подбор, извършен от трета страна, при който не са спазени вътрешните правила за подбор

Проект 20, възложен на орган на ООН, има за цел да подобри устойчивостта на скотовъдството посредством подобряването на ветеринарните услуги в пасищните райони на Етиопия. Две НПО, получатели на вторично отпусната безвъзмездна финансова помощ, са изпълнили някои компоненти на проекта. Процедурата за подбор, която е приложена от органа на ООН, и в двата случая е с пряко възлагане.

Съгласно вътрешните насоки на органа на ООН прякото възлагане е разрешено само при определени условия. При разгледаните два случая условието, използвано като аргумент за пряко възлагане е, че НПО вече са получили мандат от правителството бенефициент да предоставят услугата. Въпреки това неправителствените организации са подписали споразумение за изпълнение с регионалното правителство едва след като са избрани от органа на ООН. Следователно условието за пряк подбор не е било спазено.

Комисията невинаги събира и проверява по подходящ начин информацията относно средствата на ЕС, усвоени от НПО

Сметната палата разгледа въпроса дали Комисията е наясно как са използвани средствата от ЕС, отпуснати на НПО, както и дали информацията се събира и проверява по правилен начин. За да установи това, ЕСП провери дали Комисията разполага с пълна информация за всички финансирани неправителствени организации, включително за извършените от тях дейности и получените средства, и дали са използвани подходящи системи за събирането ѝ. Извършена е и проверка дали тази информация е позволила на Комисията да провери декларираните разходи.

В системите на Комисията невинаги се отразява информация за средствата, получени от всички бенефициенти по договор

Нашата проверка установи, че одитираните служби на Комисията използват различни системи за управлението на безвъзмездна помощ, в резултат на което информацията, получена от бенефициентите, е различна (вж. четирите примера в каре 5).

Каре 5

Информация, събирана в различните системи на Комисията

Системата за управление на безвъзмездна помощ, която се използва в ГД „Научни изследвания и иновации“, дава възможност за събиране и обработка на информация относно финансирането, получено от всеки участник.

По подобен начин системата, използвана в EACEA, регистрира разбивка на финансирането за всички участващи организации, които са отбелязали тази информация във формуляра за кандидатстване. Системата за управление на безвъзмездна помощ за проекти, управлявани от национални агенции, също съдържа информация за помощта, получена от всяка организация бенефициент.

В случая на ГД „Околна среда“ разбивка на финансирането, получено от всеки партньор при финансиране на множество бенефициенти²⁴, е налична в системата за управление на безвъзмездна помощ по програма LIFE, макар и само на хартиен носител, което я прави неподходяща за анализ и обработка.

Информацията, предоставена в системата на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, включва запис за дяла от бюджета за всеки партньор по изпълнението. Но всички други средства, отпуснати на подизпълнител, не се отразяват в системата.

Стандартизираният образец за финансово отчитане, който се използва в ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“, дава възможност за генерирането на консолидирани отчети на ниво проекти, с разбивка по категории разходи. Няма обаче разбивка на финансирането, получено от всеки бенефициент по споразумението за отпускане на безвъзмездна помощ.

Вследствие на това информацията, събирана в различните системи на Комисията, не е хомогенна и невинаги дава възможност за отразяване на средствата, получени от всички бенефициенти по договора.

В областта на външната дейност Комисията не разполага с изчерпателна информация за всички подпомагани неправителствени организации

Както при прякото, така и при непрякото управление Сметната палата намери няколко проекта в одитната извадка, при които Комисията е получила неточна информация за различните участници в изпълнението на финансираните действия. Такъв е случаят основно с мрежи от международни неправителствени организации, при който в системите на Комисията бе намерена информация за структурата на изпълнителните организации, която не отразява действителната им структура.

При четири от общо 14-те проверени от ЕСП проекта в режим на пряко управление²⁵ одиторите установиха, че неправителствените организации, които са подписали споразуменията за отпускане на безвъзмездна помощ, са възложили вторично изпълнението на проекта на други субекти от същата мрежа, без тази информация да е регистрирана в системите на Комисията (вж. фигура 3).

Фигура 3

Проект 12: Пример за проект, реализиран от мрежа от международни неправителствени организации

Източник: ЕСП.

Сред одитираните 14 проекта²⁶ бяха установени и три случая, при които категоризирането на партньорите в системите на Комисията води до объркване или се отнася до различни юридически лица от същата мрежа от международни неправителствени организации. В резултат на това събраната информация относно това кои субекти са извършили действието и кои са получили финансирането, не е прозрачна.

Нещо повече, в пет от шестте разгледани проекта при непряко управление²⁷ информацията, която Комисията е получила от органите на ООН, не е позволила да се установи какво финансиране е получено или кои дейности са извършени от всяка НПО, получател на вторично отпусната безвъзмездна финансова помощ (вж. приложение III).

В два от тези пет проекта Комисията е поискала допълнителна информация и разяснения от органите на ООН, но получените отговори са или незадоволителни, или, след многократни искания, изпратени едва след като дейностите по проекта вече са приключили²⁸.

При непрякото управление липсата на налична информация възпрепятства проверките на Комисията относно декларираните разходи

При проектите, които Комисията управлява непряко, договорите обикновено включват в общия си бюджет процент за покриване на общите постоянни разходи, определен на максимум 7 %. Одиторите установиха пет²⁹ от общо шестте одитирани случая, в които са декларирани общи постоянни разходи за различните нива на изпълнение; първо за упълномощения субект и после за НПО — получатели на вторично отпусната безвъзмездна финансова помощ³⁰.

Каре 6

Пример за завишаване на непреките разходи

В проект 20 органът на ООН е отпуснал вторично средства за някои дейности на две неправителствени организации. Бюджетът в подписаните споразумения включва и в двата случая единна ставка в размер на 7 % за общи постоянни разходи. Те са включени допълнително в общата сума на преките разходи, декларирани от органа на ООН пред Комисията и използвани като основа за изчисляване на исканите от него общи постоянни разходи в размер на 7 %. Това е довело до завишаване на общите постоянни разходи в разходите по действията, изпълнявани от НПО.

Поради липса на ясна информация за разходите, декларирани от неправителствени организации — получатели на вторично отпусната безвъзмездна помощ, Комисията невинаги е могла да провери разходите, декларирани от всички финансирани НПО. Това ѝ е попречило да открие потенциални случаи на завишаване.

Информация за усвоените от НПО средства на ЕС се публикува в няколко системи, но оповестената информация е оскъдна

Сметната палата извърши оценка дали Комисията е оповестила изчерпателна и навременна информация относно средствата, договорени с НПО, за одитираните от нея области на политиката. В областта на външната дейност е извършена проверка дали Комисията е спазила международните стандарти за прозрачност на помощта при публикуването на информацията относно средствата на ЕС, усвоени от НПО. Разгледахме и дали тя е проверила уместността на разкриването от трети страни на НПО — получатели на вторично отпусната безвъзмездна помощ. Освен това за одитираните проекти проверихме съгласуваността на данните, публикувани в различни портали за прозрачност.

Информацията относно договорите с НПО се публикува в системата за финансова прозрачност, но е непълна

Всяка година Комисията публикува данни за бенефициентите на средства от ЕС при пряко управление във всички области на политиката в своята Система за финансова прозрачност (СФП)³¹ (вж. каре 7). При публикуване на последваща информация за получателите на средства от ЕС във FTS Комисията спазва изискванията на Финансовия регламент³².

Каре 7

Информация, която е налична в Системата за финансова прозрачност на Комисията

Комисията публикува следните данни в Системата за финансова прозрачност:

Получател/и на средствата;
Предназначение на разхода;
Местонахождение на получателя;
Размер и вид на разходите (само поетите задължения);
Служба, отговаряща за отпускането на средствата;
Част от бюджета на ЕС, предоставяща финансирането
Година, в която е вписана сумата в отчетите на Комисията

Източник: https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/service-standards-and-principles/transparency/funding-recipients_en.

СФП обаче не предоставя пълна информация относно финансирането на НПО, защото:

не се оповестява информация относно действителните плащания;
категорията „НПО“ за бенефициент е въведена едва през 2016 г. и не се използва последователно поради липсата на критерии за определяне на НПО; и
субектите, финансирани чрез вторично отпусната безвъзмездна помощ, не се оповестяват.

Службите на Комисията прилагат различни подходи за оповестяване на отпуснатите средства в СФП. При сключването на договори с няколко бенефициента ГД „Научни изследвания и иновации“, ГД „Околна среда“ и ГД „Образование и култура“ (чрез ЕАСЕА) публикуват имената на всички бенефициенти и включват разбивка на средствата. ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ (ECHO) публикува финансовата сума и името на НПО, с което Комисията е подписала споразумението за отпускане на безвъзмездна помощ; тя не оповестява информация относно никой от останалите партньори по изпълнението, които извършват част или всички действия (вж. фигура 3). ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“ и ГД „Международно сътрудничество и развитие“ посочват имената на НПО, с които Комисията е подписала споразумение за отпускане на безвъзмездна помощ и съвместните заявители. Размерът на безвъзмездната помощ обаче е изцяло свързан с главния партньор, без разбивка по бенефициент.

Сметната палата установи, че за всички одитирани 14 проекта при пряко управление, публикуваните в СФП суми съответстват на задълженията, поети в споразуменията за отпускане на безвъзмездна помощ. В пет случая³³ обаче липсват или са неправилни някои публикувани данни относно вида дейност, географското местоположение или отговорната служба.

Допълнителна информация, включително относно резултатите, се оповестява на различни портали за прозрачност

Освен в СФП, Комисията публикува информация за финансираните действия на различни платформи за различните области на политика. Например в областта на научните изследвания Комисията оповестява информация за финансирането чрез CORDIS, публичен регистър и портал за научноизследователски проекти, финансирани от ЕС, и резултатите от тях³⁴.

В областта на външната дейност Комисията оповестява информация относно финансирането на НПО чрез няколко уеб портала за прозрачност на помощта: EU Aid Explorer³⁵ („Проучване на информация за предоставяната от ЕС помощ“), Европейската информационна система за спешно реагиране при бедствия (EDRIS)³⁶ и Службата за финансово проследяване³⁷. Като цяло публикуваната информация относно одитираните проекти съответства на действително предоставеното финансиране.

Информацията за хуманитарната помощ и помощта за развитие обикновено се оповестява в съответствие с международните стандарти за прозрачност

Комисията докладва данни за хуманитарната помощ и помощта за развитие, за да изпълни международните ангажименти за прозрачност на помощта. Тя докладва на Системата за отчитане на кредиторите³⁸ и на Прегледа на планирането на бъдещи разходи³⁹, управлявани от ОИСР, и на Регистъра на международната инициатива за прозрачност на помощта (МИПП)⁴⁰, в съответствие с международните общи стандарти.

Комисията публикува данни за хуманитарната помощ и помощта за развитие в съответствие с общия стандарт на Международната инициатива за прозрачност на помощта (МИПП), но някои от данните показват слабости

Комисията оповестява данните за хуманитарната помощ и помощта за развитие съобразно общата стандартна рамка за докладване, разработена в рамките на МИПП⁴¹, която е глобална инициатива, целяща да повиши прозрачността и ефективността на сътрудничеството за развитие.

Като цяло Комисията публикува данни съгласно стандарта на ИМПП. Сметната палата установи обаче, че докладването на данни в ИМПП не включва информация за доверителните фондове на ЕС и за резултатите от финансираните проекти⁴².

За одитираните проекти ние сравнихме информацията, публикувана на удобния за ползване интернет портал на МИПП, с актуалните данни. Публикувана е информация за всички одитирани проекти, но одиторите откриха няколко грешки в договорените суми⁴³, отпуснатите средства⁴⁴ и крайните срокове на проектите⁴⁵ (вж. каре 8).

Каре 8

Примери за грешки, открити в данните, публикувани на портала на МИПП

При проект № 11 сумата на отпуснатите средства в МИПП (d-портал) е погрешна. Посоченият размер на плащанията е 14 млн. евро, но действителната стойност следва да бъде 11 200 000 евро, тъй като окончателното плащане все още не е било извършено (към 2 март 2018 г.).

При проект 15 стойността на договора, публикувана на портала на МИПП, е нула, докато действително договорената сума е 2 млн. евро, и крайният срок на проекта не е верен, тъй като не е актуализиран с тримесечното удължаване.

Органите на ООН са публикували неточна информация за договорите, възложени на НПО

Комисията поверява изпълнението на проектите при непряко управление на трета страна. В такива случаи отговорността за оповестяването на безвъзмездната помощ, отпусната от ЕС, се носи от субекта, на когото е възложено изпълнението⁴⁶.

Сметната палата провери данните, които упълномощените органи на ООН са публикували относно шестте проекта при непряко управление от извадката за одит (вж. приложение II). Беше установено, че в пет от случаите органите на ООН или не са публикували⁴⁷, или са публикували само частично⁴⁸ информация относно безвъзмездната помощ, предоставена на НПО от ЕС (вж. каре 9). Освен това Комисията не е проверила дали органите на ООН са изпълнили това изискване.

Каре 9

Примери за органи на ООН, които не публикуват информация за отпуснатите на НПО средства от ЕС

Комисията е възложила на орган на ООН изпълнението на проект № 18 относно парична помощ и идентифициране на бежанците в Етиопия. След това органът на ООН възлага вторично някои дейности на НПО. Неговият уебсайт обаче не разкрива информация относно тази безвъзмездна помощ.

В Етиопия Комисията е възложила на орган на ООН да изпълни проект 19, който има за цел приобщаването на жертвите, пострадали от трафика на хора. Две местни НПО осъществяват част от дейностите по проекта. На своя уебсайт органът на ООН е публикувал само ограничена информация за договорите, подписани с тези НПО, и не е оповестил договорените суми.

Заключения и препоръки

Нашият одит извърши проверка дали финансирането от ЕС, усвоено от неправителствени организации, е прозрачно. Това включва дали класифицирането на организации като НПО от страна на Комисията е надеждно и дали подборът на одобрените НПО, които изпълняват финансираните от ЕС дейности, е прозрачен. Ние също така разгледахме внимателно процеса на събиране, проверка и оповестяване на информацията относно НПО. Одитът обхвана основните области на политиките, в които НПО разходват финансови средства на ЕС, с акцент по-специално върху най-голямата област на финансиране — външната дейност.

Заключението на ЕСП е, че Комисията не осигурява достатъчно прозрачност по отношение на разходваните от НПО средства на ЕС.

В повечето случаи допустимостта за финансиране от ЕС не зависи от статута на НПО. Обозначаването със статут на НПО в счетоводната система на Комисията въз основа на собственоръчна декларация, както и малкият брой проверки, извършени от Комисията, правят класифицирането на даден субект като НПО ненадеждно (вж. точки 18—27).

На ниво Комисия не съществува единна система за регистриране на кандидатите за финансиране. Освен това различните системи, използвани за регистрация на кандидатите за финансиране, включително НПО, не са свързани помежду си (вж. точка 22).

Препоръка 1 — Подобряване на надеждността на информацията за НПО

Комисията следва да подобри работата си и прозрачността на своите доклади относно НПО, които изпълняват дейности в полза на ЕС. За тази цел Комисията следва да получава подходяща информация и да подобри надеждността на информацията в своята счетоводна система относно НПО, които усвояват средства на ЕС, като:

включи в своите вътрешни насоки за валидиране на юридически лица ясни критерии за обозначаване на НПО в счетоводната система ABAC;
включи, в рамките на единна система за регистрация, изискването (или опцията, в случай, че НПО декларира опасения по отношение на безопасността) кандидатите за финансиране от ЕС да се определят като НПО, като оповестят критериите, използвани за категоризирането на организацията като такава.

Срок за изпълнение: до края на 2020 г.

В областта на външната дейност ЕСП констатира, че подборът на Комисията на проекти, ръководени от НПО, като цяло е прозрачен. В някои случаи, обаче, се наблюдават недостатъци. (вж. точки 28—33).

Одиторите констатираха, че различните дирекции на Комисията не са приложили по еднакъв начин процедурите за вторично отпускане на безвъзмездна помощ. Тълкуването на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ на правилата за финансова подкрепа на трети страни е по-широко от това на останалите генерални дирекции и позволява няколко нива на усвояване, без ограничение на сумите, отпуснати вторично на други изпълнители (вж. точки 35 и 37).

Одитираните процедури на органите на ООН за подбор на неправителствени организации невинаги са прозрачни (вж. точки 38 и 39).

Препоръка 2 — Проверка на прилагането на правилата за вторично отпускане на безвъзмездна помощ

Когато за изпълнението на дейност при пряко управление се изисква вторично отпускане на средства, Комисията следва:

да прилага еднакво тълкуване на приложимите правила на Финансовия регламент между различните служби, като отчита спецификата на секторите; по-специално, когато изпълнението на дейност изисква финансова подкрепа за трета страна, условията за такова подпомагане следва да бъдат определени в споразумението за отпускане на безвъзмездна помощ в съответствие с разпоредбите на Финансовия регламент от 2018 г.

Когато органите на ООН избират бенефициенти при непряко управление, Комисията следва:

да се увери, че органите на ООН прилагат правилно своите правила и процедури за подбор на партньорите по изпълнението.

Срок за изпълнение: от средата на 2019 г.

Комисията невинаги събира и проверява правилно информацията относно неправителствените организации. По-специално, тези системи невинаги позволяват отразяване на средствата, получени от всички бенефициенти по договори (вж. точки 41—42).

В областта на външната дейност Комисията не разполага с подробна информация за получените финансови средства и дейностите, извършвани от всички участници в изпълнението. Такъв е случаят особено при мрежите от международни неправителствени организации и проектите при непряко управление. Нещо повече, при непрякото управление липсата на налична информация се е оказала пречка за проверките на Комисията относно декларираните разходи (вж. точки 43—49).

Препоръка 3 — Подобряване на информацията за средствата, усвоени от НПО

Комисията следва да подобри събираната информация относно финансираните неправителствени организации посредством:

даване на възможност на различните системи за управление на безвъзмездна помощ да регистрират финансирането, получено от всички бенефициенти, които имат договор с ЕС, а не само от главния бенефициент, което ще направи тази информация подходяща за използване за целите на анализ и обработка;

В областта на външната дейност Комисията следва да подобри проследимостта на средствата:

в случаите, когато действията се изпълняват от мрежи от международни НПО — като посочва в своите системи субектите, които реално изпълняват финансираните действия;
в случаите на проекти при непряко управление чрез органи на ООН, като проверява наличието на достатъчно информация за непреките разходи, декларирани за финансираните НПО, което да даде възможност за оценка на разходите, декларирани от всички участници в процеса на изпълнение.

Срок за изпълнение: средата на 2021 г.

Информацията относно средствата на ЕС, отпуснати на НПО, се публикува в няколко системи, но оповестената информация е ограничена, освен в областта на външната дейност (вж. точки 51—56).

Като цяло Комисията оповестява данните за хуманитарната помощ и помощта за развитие в съответствие с международните стандарти за прозрачност, но някои данни показват слабости (вж. точки 58—60).

В пет от разгледаните случаи упълномощените органи на ООН или не са публикували, или са публикували само частично договорите, възложени на НПО, а Комисията не е проверила дали те са изпълнили това изискване (вж. точка 62)

Препоръка 4 — Стандартизиране и подобряване на точността на публикуваната информация

Комисията следва:

да приеме единен подход сред всички служби за публикуването в Системата за финансова прозрачност, като следи за това всички бенефициенти на безвъзмездна помощ, с които ЕС има сключен договор, да са оповестени, както и размерът на отпуснатото им финансиране.

Срок за изпълнение: средата на 2021 г.

В областта на външната дейност Комисията следва:

да постигне по-голямо съответствие с международните стандарти за прозрачност на помощта, като докладва данни за резултатите от финансираните проекти и за доверителните фондове на ЕС;
да проверява дали органите на ООН изпълняват адекватно задължението си да оповестяват договорите, възложени с финансиране от ЕС.

Срок за изпълнение: средата на 2021 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав V с ръководител Lazaros S. LAZAROU — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 5 декември 2018 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE
Председател

Приложения

Приложение I

Одитирани проекти при пряко управление

	ГД	№	Референтен номер на договора	Наименование на договора	Изпълнител	Сума (в евро)	Период на изпълнение
Ливан	ECHO	1	ECHO/SYR/BUD/2016/91034	Предоставяне на многоцелева парична помощ за посрещане на нуждите на уязвимите сирийски бежанци в Ливан	Международна НПО	31 050 000	1.6.2016 г.— 31.5.2017 г.
		2	ECHO/SYR/BUD/2014/91020	Спешна намеса за най-уязвимите хора, засегнати от кризата в Сирия (фаза 4)	Международна НПО	5 500 000	1.7.2014 г.— 31.3.2015 г.
		3	ECHO/SYR/BUD/2016/91024	Спешна помощ за осигуряване на защита на бежанците, засегнати от конфликти и разселване, и местните общности в провинциите, в Северната провинция и провинция Бека, Ливан	Международна НПО	1 500 000	1.4.2016 г.— 30.4.2017 г.
	NEAR	4	2015/364-146	Подобряване на водоснабдяването с чиста питейна вода и управлението на отпадъците за уязвимото население, засегнато от кризата в Сирия в Южен Ливан	Международна НПО	2 110 823	17.9.2015 г.— 16.9.2017 г.
		5	2013/282-595	Създаване на глобален подход за подкрепа и предоставяне на по-големи възможности на мигрантите през целия миграционен цикъл и на бежанците в Ливан	Международна НПО	1 914 506	31.7.2013 г.— 30.7.2016 г.
		6	2014/350-232	Независимостта на съдебната власт в Ливан: социален приоритет	Местна НПО	1 000 000	16.10.2014 г.— 15.5.2018 г.
		7	2015/371-135	Гласност за ливанските ОГО за приобщаващо и устойчиво развитие в областта на селското стопанство и околната среда в Северен Ливан	Международна НПО	470 949	1.2.2016 г.— 28.2.2018 г.
Етиопия	ECHO	11	ECHO/-HF/EDF/2015/01001	Механизъм за спешно реагиране (ERM) IV в Етиопия	Международна НПО	14 000 000	1.1.2016 г.— 30.6.2017 г.
		12	ECHO/-HF/EDF/2015/01025	Основни действия за спешно реагиране с правителството на Етиопия (SERGE)	Международна НПО	5 000 000	26.5.2016 г.— 25.3.2017 г.
		13	ECHO/-HF/EDF/2015/01017	Многосекторни мерки за реагиране при извънредни ситуации за уязвими общности в 5 общини в областта Афар, Етиопия	Международна НПО	1 500 000	1.3.2016 г.— 31.8.2017 г.
	DEVCO	14	2014/343-843	Опазване на биологичното разнообразие и функциите на екосистемите и подобряване на благосъстоянието на общностите в Highland и Lowland в района на Bale Eco	Международна НПО	5 000 000	9.7.2014 г.— 8.4.2018 г.
		15	2014/340-882	Изграждане на капацитет за устойчивост и възстановяване на уязвимите популации в зоната WAG Himra, регион Amhara, Етиопия	Международна НПО	2 000 000	17.4.2014 г.— 16.7.2017 г.
		16	2016/376-321	Управление на природните ресурси за скотовъдци и земеделци и инициативи за препитание (PANRMLI)	Местна НПО	197 865	1.7.2016 г.— 31.10.2018 г.
		17	2014/341-464	Проект за подобряване на репродуктивното здраве в скотовъдните общности в Афар	Местна НПО	180 000	12.4.2014 г.— 11.4.2016 г.

Приложение ІІ

Одитирани проекти при непряко управление

	ГД	№	Референтен номер на договора	Наименование на договора	Изпълнител	Сума (в евро)	Период на изпълнение:	НПО — вторичен получател на средства
Ливан	ECHO	8	ECHO/SYR/BUD/2016/91010	Осигуряване на защита и хуманитарна помощ за бежанците, живеещи в Ливан	Орган на ООН	30 000 000	1.4.2016 г.—31.3.2017 г.	Международна и местна НПО
	NEAR	9	2015/367-663	Подкрепа за деца в училищна възраст, засегнати от кризата в Сирия, за достъп до възможности за обучение и за гарантиране на здравни грижи и намаляване на уязвимостта на децата, жените и лицата, предоставящи грижи, в Ливан	Орган на ООН	37 920 556	1.9.2015 г.—31.8.2017 г.	Международна и местна НПО
	NEAR	10	2015/371-621	Подобряване на достъпа до услугите в областта на незаразните болести и психичното здраве на равнището на основното здравеопазване за уязвими сирийски бежанци и ливанските общности в Лива	Орган на ООН	2 308 000	1.1.2016 г.—31.3.2017 г.	Местна НПО
Етиопия	ECHO	18	ECHO/-HF/BUD/2015/91054	Парична помощ за бежанци от Сомалия, Еритрея, Южен Судан и Судан, и биометрична идентификация на бежанците	Орган на ООН	5 000 000	1.4.2015 г.—31.3.2016 г.	Международна НПО
	DEVCO	19	2015/358-720	Подкрепа за реинтеграцията на завърналите се лица в Етиопия	Орган на ООН	5 000 000	1.1.2015 г.—31.12.2018 г.	Две местни НПО
	DEVCO	20	2014/346-779	Изграждане на по-голяма устойчивост на скотовъдството посредством предоставянето на по-добро здравно обслужване за животните в животновъдните райони на Етиопия	Орган на ООН	9 277 294	26.7.2014 г.—25.11.2018 г.	Две международни НПО

Приложение III

Оценка на отделни проекти – обобщено представяне

Проект №	Процес на подбор на проекти на НПО, извършен от Комисията		Процес на подбор на проекти на НПО, извършен от трети страни		Информация за финансирането от ЕС		Използване на информацията			Публикуване
Проект №	Прозрачност на процеса на подбор	Оценка на капацитета на партньорите на НПО	Прозрачност на процеса на подбор	Оценка на капацитета на партньорите НПО	Системите на Комисията посочват кой за какво отговаря при дейностите на НПО	Системите на Комисията посочват размера на финансирането, получено от всяка НПО	Информацията позволява оценяване на основателността на разходите	Информацията може да се използва за идентифициране и коригиране на проблеми при изпълнението	Информацията може да се използва за координация	Система за финансова прозрачност	IATI	Публикуване на други портали / упълномощени субекти
1	Частично	Да	Няма данни	Няма данни	Частично	Да	Да	Частично	Да	Частично	Частично	Да
2	Частично	Не	Няма данни	Няма данни	Да	Да	Да	Да	Да	Частично	Частично	Частично
3	Частично	Да	Няма данни	Няма данни	Да	Да	Да	Да	Да	Да	Да	Да
4	Да	Да	Няма данни	Няма данни	Частично	Частично	Да	Да	Да	Частично	Частично	Частично
5	Да	Да	Да	Да	Да	Частично	Да	Да	Да	Частично	Частично	Не
6	Да	Да	Няма данни	Няма данни	Да	Не	Да	Да	Да	Частично	Частично	Частично
7	Да	Да	Да	Да	Да	Да	Да	Да	Да	Частично	Частично	Частично
8	Няма данни	Няма данни	Да	Да	Не	Не	Не	Не	Не	Няма данни	Няма данни	Частично
9	Няма данни	Няма данни	Не	Да	Не	Не	Не	Не	Не	Няма данни	Няма данни	Не
10	Няма данни	Няма данни	Да	Да	Частично	Частично	Не	Да	Частично	Няма данни	Няма данни	Да
11	Частично	Да	Да	Да	Частично	Да	Да	Да	Да	Да	Частично	Да
12	Частично	Да	Да	Да	Частично	Частично	Частично	Да	Да	Да	Частично	Частично
13	Частично	Да	Няма данни	Няма данни	Не	Да	Да	Да	Да	Да	Частично	Да
14	Да	Да	Няма данни	Няма данни	Да	Да	Частично	Да	Да	Частично	Частично	Частично
15	Да	Да	Няма данни	Няма данни	Частично	Да	Да	Да	Да	Частично	Частично	Частично
16	Да	Частично	Няма данни	Няма данни	Да	Не	Да	Да	Да	Частично	Частично	Частично
17	Да	Частично	Няма данни	Няма данни	Да	Не	Да	Да	Частично	Частично	Частично	Частично
18	Няма данни	Няма данни	Не	Да	Частично	Не	Не	Да	Частично	Няма данни	Няма данни	Не
19	Няма данни	Няма данни	Да	Да	Частично	Не	Не	Да	Частично	Няма данни	Няма данни	Частично
20	Няма данни	Няма данни	Не	Да	Да	Частично	Не	Да	Частично	Няма данни	Няма данни	Не

Отговор на Комисията

Кратко изложение

III

Комисията счита, че предоставяното от нея финансиране е достатъчно прозрачно и че НПО не следва да се разграничават като специална категория бенефициери.

При разглеждането на заявленията, при условие че кандидатите отговарят на критериите за допустимост, вниманието на Комисията е насочено към описанието на проекта и дали то съответства на целите на програмата и как може да допринесе за тяхното постигане. Тъй като регистрирането на статута на НПО не е правно изискване и тъй като не съществува правно определение за НПО, в счетоводната система не се регистрират средствата, насочени конкретно към сектора на НПО.

Регистрирането в счетоводната система на Комисията на статута на НПО на бенефициерите не е задължително, като се има предвид липсата на правно основание за третиране на НПО по различен начин в сравнение с други бенефициери, както и липсата на общо определение за НПО. Освен това няма изискване за финансова прозрачност, в което изрично да се посочва, че е необходимо докладване относно финансирането на НПО.

Поради това според Комисията класифицирането, извършено в нейната счетоводна система, не може да се счита за ненадеждно.

Службите на Комисията прилагат гъвкавостта, предвидена във Финансовия регламент, за да предоставят помощ по различни начини.

При предоставяне на помощ чрез финансова подкрепа за трети страни съгласно новия Финансов регламент вече се взема под внимание конкретният оперативен контекст, като например хуманитарна помощ, като в член 204 (последното изречение) се посочва, че „прагът [...] може да бъде надвишен, когато в противен случай постигането на целите на действията би било невъзможно или прекомерно трудно“.

Освен това във Финансовия регламент не се определя броят на нивата на изпълнение.

Събраните данни относно усвоените от НПО средства на ЕС не могат да бъдат хомогенни. Видът на изискваната информация ще зависи от контекста, в който се усвояват средствата на ЕС.

Комисията иска да подчертае, че активно наблюдава изпълнението на проектите и извършва необходимите финансови проверки. Съгласно съответната правна рамка Комисията може:

да изисква от бенефициерите да предоставят цялата финансова информация по отношение на даден проект;
да извършва проверки, включително проверки на място, свързани с финансираните от ЕС операции.

Комисията приема всички препоръки, с изключение на първата по причините, посочени в отговорите.

Въведение

Комисията признава нарастващия интерес към прозрачността на финансирането на НПО.

Комисията отбелязва, че стремежът към прозрачност следва да се разглежда в следния контекст:

в законодателството не се предлага единно определение на ЕС за НПО и липсата на такова определение следва да бъде определяща за очакванията по отношение на информацията относно НПО, с която разполага Комисията;
всеки опит за установяване на определение за НПО следва да отчита необходимостта от защита на оперативното пространство на НПО.

Каре 1 — Какво е НПО?

Вж. отговора на Комисията по точка 2.

Освен това Комисията иска да подчертае, че критериите от съобщението на Комисията от 1997 г. не са възпроизведени в основните актове на Комисията.

По-специално Комисията иска да подчертае, че в областта на политиката относно помощта за развитие терминът „организация на гражданското общество“ („ОГО“) се използва по-често от НПО. COM(2012) 492⁴⁹ съдържа определение за ОГО, като НПО представляват тяхна подгрупа.

В член 35 от Финансовия регламент НПО не се посочват изрично.

Освен това в контекста на хуманитарната помощ може да не бъде целесъобразно да се оповестява цялата информация, събрана в конфликтни зони, тъй като това може да застраши участващите страни. В контекста на помощта за развитие е важно да се подчертае, че Комисията разполага със свобода на преценка при вземане на решения за оповестяване на информация относно получатели на средства на Съюза в чувствителни области на политиката (вж. член 4, параграф 5 от Регламента за определяне на общи правила и процедури за изпълнението на инструментите на Съюза за финансиране на външната дейност): „Когато предоставя финансовата помощ на Съюза (…), Комисията по целесъобразност предприема всички необходими мерки, за да се осигури видимостта на финансовата подкрепа на Съюза. Това включва мерки, налагащи на получателите на средства на Съюза да спазват изисквания за видимост, освен в надлежно обосновани случаи.“).

Констатации и оценки

Тъй като регистрирането на статута на НПО не е правно изискване и тъй като не съществува правно определение за НПО, не е предвидено счетоводната система да регистрира средствата, насочени конкретно към сектора на НПО. Поради това Комисията не счита, че определянето на НПО е ненадеждно.

Предвид липсата на определение и на специфични изисквания за НПО във Финансовия регламент, не са налице основания, поради които да е необходимо Комисията да разработи стратегия, насочена конкретно към НПО.

Вж. отговора на Комисията по точка 19.

След като се включат в системата SEDIA, кандидатите ще трябва да се регистрират, но когато информацията вече не е валидна, ще бъде необходима актуализация на тяхната регистрация.

Извършват се задълбочени проверки, за да се гарантира изпълнение на критериите за допустимост, което включва статут на организация с нестопанска цел, както и регистрационни данни, включително валидиране на правната форма.

Що се отнася до безвъзмездните средства за оперативни разходи по програмата LIFE, статутът и регистрационните документи на всички кандидати се проверяват систематично⁵⁰.

В случай на хуманитарна помощ дадена НПО може да встъпи в конкретни договорни отношения за изпълнение на действие, едва след като е подписала рамково споразумение за партньорство (РСП). Комисията проверява задълбочено статута на НПО преди подписването на РСП и изпращането на информацията в системата ABAC.

Критериите за допустимост се проверяват за всички участници по покани за представяне на предложения, които са подбрани за получаване на финансиране, преди подписването на споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства. Това е принцип, който е заложен във Финансовия регламент.

Много университети и научноизследователски институти са благотворителни организации, независими от правителството, и функционират с нестопанска цел и в полза на обществото. В някои държави членки тези елементи означават, че те са НПО. Комисията счита, че информацията, с която разполага, е надеждна и че нейната надеждност не се засяга от липсата на валидиране на статута на НПО. Липсата на информация за НПО се дължи на факта, че не съществува единно определение на ЕС за НПО.

Обозначаването като НПО би могло да стане задължително в ABAC единствено ако бъде постигнато съгласие за единно определение за НПО и ако бъде въведено правно основание за разграничаване на НПО.

Задължително е единствено попълването на вида на юридическото лице за всяка регистрация в ABAC. За проект 16 видът на правната форма е регистриран в ABAC като Организация с нестопанска цел.

Системата за регистрация PADOR е местна и информацията от нея не се пренася автоматично в досието на юридическото лице.

Процедурите за подбор зависят от условията за изпълнение (т.е. безвъзмездни средства, договор за услуги и т.н.), които се определят в зависимост от целите на програмата, а не според бенефициерите/потенциалните партньори по изпълнението.

Дали НПО могат да получават финансиране при същите условия зависи от насоките/тръжните спецификации, като това се определя и въз основа на целите на програмата.

С Финансовия регламент не се налага систематична проверка на всички придружаващи документи.

Общото задължение да се представят придружаващи документи би породило значителна административна тежест (както за кандидатите, така и за Комисията) и би забавило съществено процедурите за отпускане на средства.

Представената информация трябва да бъде достоверна и да може да бъде проверена, ако възникне съмнение. В случай на невярна информация кандидатът може да бъде отстранен от процеса.

В съответствие с принципа на пропорционалност всички декларации от потенциални бенефициери не се проверяват систематично от възлагащия орган. Всъщност в случай на декларирана невярна информация даден кандидат може да бъде отхвърлен или договорът да бъде прекратен.

Комисията би желала да подчертае, че ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ се е възползвала от гъвкавостта, предвидена във Финансовия регламент.

При предоставяне на помощ чрез финансова подкрепа за трети страни съгласно новия Финансов регламент вече се взема под внимание конкретния оперативен контекст, като например хуманитарна помощ, като в член 204 (последното изречение) се посочва, че „прагът [...] може да бъде надвишен, когато в противен случай постигането на целите на действията би било невъзможно или прекомерно трудно“.

За ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ този подход е оправдан от наложителни оперативни съображения, свързани с необходимостта програмата на ЕС за хуманитарна помощ да бъде изпълнена бързо от най-способния оператор предвид обстоятелствата към съответния момент; това налага висока степен на гъвкавост в цялата верига за предоставяне на хуманитарна помощ.

Освен това във Финансовия регламент не се определя броят на нивата на изпълнение.

Комисията се позовава на отговора си по точка 36.

Комисията иска да подчертае, че при непряко управление партньорът по изпълнението може да прилага собствени правила за отпускане на безвъзмездни средства, ако тези правила са били оценени положително. В случай че системите и процедурите на субекта се променят, той трябва да уведоми Комисията.

Въпреки че подлежат на оценки по стълбовете, организациите могат да използват собствени процедури, като в Рамковото финансово и административно споразумение не се определят подробно всички процедури за подбора на НПО. Важно е да се направи разграничение между понятия като оправомощено лице, вторично оправомощено лице, партньор по изпълнението, получател на вторично отпуснати безвъзмездни средства и бенефициер на финансова подкрепа за трети страни, както и на ролите на тези субекти.

Освен това Комисията подчертава, че положителна оценка по стълбовете се предоставя като предварително условие за непряко управление. Тя не се предоставя за конкретно споразумение.

Каре 4 — Пример за процес на подбор, извършен от трета страна, при който не са спазени вътрешните правила за подбор

По отношение на подбора на партньори по изпълнението беше разгледан капацитетът на партньорите на регионалното правителство в отдалечени и труднодостъпни райони.

Субектите могат първо да осигурят подкрепа от регионалните органи за даден проект, след това се осигуряват средствата и се подписва договор и едва след това субектът подписва меморандума за разбирателство с партньора на регионалното правителство. Това може да обясни последователността на събитията, отразени в констатацията на ЕСП.

Каре 5 — Информация, събирана в различните системи на Комисията

В случая с ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ (ECHO) безвъзмездните средства за дейности представляват безвъзмездни средства за един бенефициер, отпуснати на субекти, които са сключили рамково споразумение за партньорство с ECHO. Следователно във вътрешната система на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ финансирането е отпуснато правилно на юридическото лице, с което Комисията е установила правно задължение съгласно условията на Финансовия регламент.

Тъй като партньорите по изпълнението невинаги са известни на етапа на запитването, понеже тази информация може все още да не е на разположение на партньорите, системата вече позволява тази информация да бъде актуализирана през целия период на изпълнението и окончателно преди окончателния доклад. На етапа на окончателния доклад от партньорите се изисква да гарантират с договор адекватността на данните (партньори по изпълнението и техния дял) при пряко управление.

Главната книга, изпратена от партньорите на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ на етапа на окончателния доклад, съдържа пълни подробности за всички разходи, направени в хода на изпълнение на действието. Освен това предоставената възможност на партньорите да представят главната книга според собственото финансово отчитане представлява принос по отношение на призива за опростяване, отправен от европейските институции към момента на изготвянето на РСП от 2014 г.

Пети абзац: Комисията иска да подчертае, че според настоящите стандартизирани образци от практическото ръководство за договорните процедури в рамките на външните дейности на ЕС се изисква докладване относно резултатите, а не относно финансирането за всеки бенефициер.

Комисията събира информацията, която ѝ е необходима, за да изпълни задължението си за гарантиране на добро финансово управление. Комисията избягва събирането на информация, която е ненужна за тази цел, за да ограничи административната тежест за участниците.

По отношение на мрежите от международни НПО различните служби на Комисията могат съгласно съответните им основни актове и оперативни приоритети да работят с членове на мрежите при разнообразни условия, както се предвижда във Финансовия регламент.

Субектите, които съставляват част от мрежа, могат да бъдат получатели на финансова подкрепа за трети страни. Информацията, събрана относно усвоените от НПО средства на ЕС, не може да бъде хомогенна. Видът на изискваната информация ще зависи от контекста, в който се усвояват средствата на ЕС.

Комисията изцяло изпълнява изискванията за докладване, тъй като единственото договорно отношение е установеното с нейния партньор по РСП. Това е единственото отношение, за което се изисква докладване в Системата за финансова прозрачност (СФП). Вж. също отговорите на Комисията по каре 5.

Мрежите от международни НПО осигуряват прозрачност, като предоставят на Комисията информация относно своите работни условия. Целта на тези мрежи от международни НПО е да се постигне повишаване на ефективността чрез съсредоточаване на експертни знания и ноу-хау в единствена по рода си структура в тази област, както и да може да се реагира бързо при криза.

Комисията възнамерява да предостави допълнителна яснота от 2019 г. нататък.

Комисията встъпва в договорно отношение със своя партньор по РСП — единственото юридическо лице съгласно условията на Финансовия регламент. Освен това в общите условия на РСП се посочва, че отношенията между ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ и НПО се основават на партньорство с пълна отговорност на партньорите за всички дейности, извършвани от техните партньори по изпълнението. Следователно на етапа на окончателния доклад от партньорите се изисква да гарантират с договор адекватността на данните (партньори по изпълнението и техния дял) при пряко управление.

Освен това сключването на РСП с установени в ЕС НПО осигурява гаранция за по-лесно изпълнение на всички сключени споразумения за отпускане на безвъзмездни средства. С това се гарантира, че финансовите интереси на ЕС са защитени в достатъчна степен.

При непряко управление органите на ООН нямат правно задължение да регистрират финансирането за НПО и следователно информацията относно вторично отпуснатите от тях безвъзмездни средства конкретно за НПО не може да бъде предоставена и в системите на Комисията.

Във Финансовия регламент няма изискване (нито каквото и да е изискване за докладване от страна на бюджетния органи) за регистриране на финансирането, получено при непряко управление от НПО, която е трета страна, особено в контекста на липса на определение за НПО.

Каре 6 — Пример за завишаване на непреките разходи

Това е част от начина, по който се формират отпуснатите безвъзмездни средства: безвъзмездните средства включват преки и непреки разходи. Непреките разходи се изчисляват като процент от преките разходи. Разбираемо е, че както изпълняващият субект, така и получателите на средства на ЕС имат общи разходи при изпълнението на бюджета на ЕС от тяхна страна.

По отношение на проект 20 при външна мисия за проверка бяха определени коригиращи мерки, които включват възстановявания.

При непряко управление предварителната оценка по стълбовете дава гаранция, че Комисията може да разчита на системите, правилата и процедурите на упълномощения субект, тъй като се считат за еквивалентни на използваните от Комисията. Тези системи, правила и процедури гарантират защитата на финансовите интереси на Съюза. Поради това при този режим на управление от Комисията не се изисква да бъде в състояние систематично да проверява разходите, декларирани от НПО, които са получатели на вторично отпуснати безвъзмездни средства.

Комисията активно наблюдава изпълнението на проектите и когато счете, че е необходимо, може да извърши нужните финансови проверки. В съответствие с приложението към Рамковото финансово и административно споразумение, сключено с ООН, Комисията може:

да изисква от ООН да предостави цялата финансова информация по отношение на даден проект;
да извършва проверки, включително проверки на място, свързани с финансираните от ЕС операции.

Съществува система за предупреждение (чрез ABAC) по отношение на стопанските субекти, освободени от или подлежащи на имуществени санкции (EDES).

Първо тире: Това не се изисква съгласно Финансовия регламент. За повечето от проектите плащанията са разпределени в няколко години (и годишна публикация като СФП не би осигурила ясна представа за действителните плащания).

Второ тире: Обозначаването на НПО е незадължително поле, съдържащо се в досието на юридическото лице. То обаче се използва редовно единствено ако става въпрос за частна организация с нестопанска цел, която е декларирала това и съответно е докладвала в СФП.

Трето тире: Самоличността на субектите, получаващи финансиране чрез вторично отпуснати безвъзмездни средства, не се публикува, но те могат да бъдат идентифицирани при докладването на субекта, който е предоставил вторично отпуснатите безвъзмездни средства, освен ако такова оповестяване не представлява сериозен риск по отношение на целостта и поверителността или действителна заплаха (например активисти в областта на правата на човека).

В стандартизираните образци на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ за договор за отпускане на безвъзмездни средства и за бюджет не се предвижда разбивка по партньори по изпълнението, тъй като водещият кандидат поема пълната отговорност и отчетност за управлението на всички средства, привлечени за дадено действие (вноска от ЕС и други вноски). Разбивки на бюджета по партньори обаче в някои случаи са отразени в бюджетите, a понякога са представени по бюджетни функции или дейности в описанието на предложението. Разпределените средства могат да бъдат описани и в меморандума за разбирателство, подписан от партньорите по изпълнението.

ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ счита, че изцяло изпълнява изискванията на СФП, както и на РСП и Финансовия регламент. Съгласно СФП не съществува задължение за докладване, което да обхваща субекти, различни от партньора по РСП.

За проекти 14 и 15 са предвидени контролни и коригиращи действия. В действителност СФП не е предвидена за проследяване на географските местоположения, тъй като това не би било икономически ефективно.

Комисията е ангажирана да утвърди основаната на резултатите култура и има за цел да укрепи капацитета си за осведомяване на гражданите по отношение на въздействието на помощта на ЕС. Информация за резултатите от нашата намеса е публично достъпна като част от ангажиментите ни във връзка с международната инициатива за прозрачност на помощта (МИПП), които се прилагат към всички инструменти на външната дейност.

Комисията започна да публикува данни по МИПП относно доверителните фондове на ЕС през октомври 2017 г., както и данни относно резултатите, считано от ноември 2017 г. Резултати са включени и в годишния доклад за изпълнението на инструментите на Европейския съюз за финансирането на външната дейност.

Договорените суми за одитираните проекти не са включени, тъй като ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и ГД „Политика на съседство и преговори за разширяване“ публикуват на две йерархични нива, като поетите задължения се публикуват на равнището на решенията за финансиране, а отпуснатите средства се публикуват на равнището на договорите.

Към момента на одита ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ не публикува действителни операции по плащания, а прогнозни плащания. От тогава насам това беше променено и вече се публикуват действителни плащания.

Каре 8 — Примери за грешки, открити в данните, публикувани на портала на МИПП

За проект 15 вече е предприето коригиращо действие чрез техническа допълнителна разпоредба за изменение на договорената сума.

Комисията би желала да подчертае, че задълженията за прозрачност, наложени на субектите, на които е възложено изпълнението на бюджета на Съюза при непряко управление, са посочени в споразуменията, сключени с тези субекти за всяко изпълнявано действие.

При стандартизираните образци, приложими по време на одита, съответните правила се различават в зависимост от това дали Съюзът е единственият донор или други донори също допринасят за проекта:

когато Съюзът е единственият донор, от органа на ООН се изисква да публикува на годишна основа информация, свързана с неговите изпълнители и бенефициери на безвъзмездни средства. Освен това финансовият отчет за всеки завършен проект трябва да включва точна връзка към уеб страницата, където е налична информация за изпълнителите и бенефициерите на безвъзмездни средства;
при действия с множество донори публикуването на информация за изпълнителите и бенефициерите на безвъзмездни средства трябва да бъде съобразено с правилата на международната организация.

Задължението за публикуване е един от елементите, който може да бъде проверен от Комисията чрез извършвания от нея мониторинг на проекти.

При непряко управление допълнителна проверка на Комисията по отношение на публикуването на информация не би била оправдана.

Каре 9 — Примери за органи на ООН, които не публикуват информация за отпуснатите на НПО средства от ЕС

Комисията се позовава на отговора си по точка 62.

Заключения и препоръки

Препоръка 1 — Подобряване на надеждността на информацията за НПО

Комисията не приема тази препоръка.

Комисията се стреми към пълна прозрачност по отношение на бенефициерите на средства на ЕС в рамките на ограниченията, установени от действащата регулаторна рамка. Но въпреки че терминът „НПО“ се използва широко, за него няма общоприето определение нито на международно равнище⁵¹, нито на равнището на ЕС. Поради тази причина по собствена инициатива Комисията разработи система, при която организациите сами декларират статута си на НПО при спазване на предварителното условие, че съответното юридическо лице е обозначено и като частна организация, и като организация с нестопанска цел. Въпреки че това може да доведе до различни групи от получатели в сравнение с това, което произтича от понятието, прилагано на национално равнище, Комисията предпочита да следва този разумен подход, който е основан на обективни и подлежащи на проверка критерии. Комисията счита, че всякакви други критерии биха наложили хармонизиране на понятието за НПО на равнището на ЕС, което следва да бъде одобрено от законодателя. Сравнителен анализ по държави на правната рамка за НПО в шест европейски и неевропейски юрисдикции показва различия в разбирането и определенията за „НПО“ в отделните държави, като това предполага, че хармонизирането на понятието може да се окаже проблематично⁵².

Посочените в предходния Финансов регламент (член 137) правила за предоставяне на финансова подкрепа на трети страни позволяват изключения (например възможността за надвишаване на сумата от 60 000 EUR в случаите, когато финансовата подкрепа е основна цел на дейността). Поради това тяхното прилагане в специфичен контекст, като например този на хуманитарната помощ, може да доведе до различни практики при отделните служби, което обаче не означава неправилно прилагане на правилата и процедурите.

Освен това във Финансовия регламент не се определя броят на нивата на изпълнение.

Препоръка 2 — Проверка за правилното прилагане на правилата за вторично отпускане на безвъзмездна помощ

Комисията приема тази препоръка.

Комисията приема тази препоръка.

Комисията счита, че промените, въведени в новия Финансов регламент, ще гарантират съгласувано прилагане на правилата за вторично отпускане на безвъзмездни средства.

Комисията приема тази препоръка.

Комисията активно наблюдава изпълнението на проектите и може да извърши необходимите проверки на подбора на партньори на ООН по изпълнението съгласно съответната правна рамка.

Освен това при непряко управление предварителните оценки по стълбовете дават гаранция, че Комисията може да разчита на системите, правилата и процедурите на упълномощения субект (включително правилата и процедурите за предоставяне на финансиране на трети страни, например чрез вторично отпускане на безвъзмездни средства и възлагане на обществени поръчки) (вж. член 154 от новия Финансов регламент), тъй като се считат за еквивалентни на използваните от Комисията. Ако получат положителна оценка, тези системи, правила и процедури гарантират защитата на финансовите интереси на Съюза.

Комисията се позовава на отговорите си, изложени в точки 43 и 44.

да изисква от бенефициерите да предоставят цялата финансова информация по отношение на даден проект;
да извършва проверки, включително проверки на място, свързани с финансираните от ЕС операции.

Препоръка 3 — Подобряване на информацията за средствата, усвоени от НПО

Комисията приема тази препоръка.

Комисията приема тази препоръка.

Различните системи за управление на безвъзмездни средства отразяват специфичните особености на изготвянето на различните политики, включително условията на договаряне.

За външните отношения това ще зависи от характеристиките на OPSYS. В някои области на политиките (например научни изследвания) това вече е направено.

Комисията приема тази препоръка.

Комисията приема тази препоръка.

Комисията активно наблюдава изпълнението на проектите и когато счете, че е необходимо, може да извърши нужните проверки съгласно съответното споразумение за делегиране/принос/финансиране и Рамковото финансово и административно споразумение (РФАС), сключено с ООН.

Съгласно тези споразумения изпълнението на споразумението за делегиране/принос/финансиране и съдържащите се в него задължения, включително по отношение на разходите, може да бъде предмет на проверка от Комисията или на някой от нейните упълномощени представители.

Освен това при непряко управление предварителната оценка по стълбовете дава гаранция, че Комисията може да разчита на системите, правилата и процедурите на упълномощения субект, тъй като се считат за еквивалентни на използваните от Комисията. Тези системи, правила и процедури гарантират защитата на финансовите интереси на Съюза.

Препоръка 4 — Стандартизиране и подобряване на точността на публикуваната информация

Комисията приема препоръката.

Комисията приема тази препоръка.
Комисията приема тази препоръка.
Комисията приема тази препоръка.

Комисията активно наблюдава изпълнението на проектите и може да извършва необходимите проверки на изпълнението на задълженията за оповестяване от страна на органите на ООН съгласно съответната правна рамка.

Акроними и съкращения

ГД „Бюджет“ (BUDG) Генерална дирекция „Бюджет“

ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ (ECHO) Генерална дирекция „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“

ГД „Международно сътрудничество и развитие“ (DEVCO) Генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“

ГД „Научни изследвания и иновации“ (RTD) Генерална дирекция „Научни изследвания и иновации“

ГД „Образование, младеж, спорт и култура“ (EAC) Генерална дирекция „Образование, младеж, спорт и култура“

ГД „Околна среда“ (ENV) Генерална дирекция „Околна среда“

ГД „Политика на съседство и преговори за разширяване“ (NEAR) Генерална дирекция „Политика на съседство и преговори за разширяване“

ЕФР Европейския фонд за развитие

МИПП Международна инициатива за прозрачност на помощта

МФР Многогодишна финансова рамка

НПО Неправителствена организация

ОГО Организация на гражданското общество

ОИСР Организация за икономическо сътрудничество и развитие

УНИЦЕФ Детски фонд на ООН

ABAC Система на Комисията за счетоводна отчетност на базата на текущо начисляване

CORDIS Информационен портал на Общността за научноизследователска и развойна дейност

CRIS Обща информационна система на Комисията в областта на външните отношения

EACEA Изпълнителна агенция за образование, аудиовизия и култура

EASME Изпълнителна агенция за малките и средните предприятия

EDRIS Европейска информационна система за реакция на спешни случаи и бедствия

ERCEA Изпълнителна агенция на Европейския съвет за научни изследвания

FTS Система за финансова прозрачност

PADOR Система за електронна регистрация на данните на потенциални кандидати

REA Изпълнителна агенция за научни изследвания

Бележки

¹ Генерална дирекция на Европейския парламент за вътрешни политики, Финансиране от ЕС за НПО в областта на вътрешните работи, сигурността и миграцията; Служба на ЕП за парламентарни изследвания, Финансова отчетност на организациите на гражданското общество, май 2015 г.; Специализирана структура по бюджетните въпроси на Европейския парламент, Демократична отчетност и бюджетен контрол на неправителствени организации, финансирани от бюджета на ЕС, януари 2017 г.

² Проектът на доклад относно бюджетния контрол върху финансирането на НПО от бюджета на ЕС (2015/2345(INI) прикани Европейската сметна палата да изготви специален доклад относно прозрачността на финансирането от ЕС за НПО.

³ Международните организации използват различни определения. Така например, Организацията на обединените нации (ООН) определя НПО като всяка гражданска група с нестопанска цел, работеща на доброволчески принцип, която е организирана на местно, национално или международно ниво https://outreach.un.org/ngorelations/content/about-us-0.

⁴ COM(1997) 241 окончателен от 6.6.1997 г., „Насърчаване на ролята на доброволческите организации и фондациите в Европа“, параграф 2.3, точки а) до д).

⁵ Безвъзмездната помощ за дейности представлява 95 % от отпуснатите на НПО средства от общия бюджет на ЕС (6,3 млрд. евро от общо 6,6 млрд. евро) за периода 2014—2016 г.

⁶ Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза (ОВ L 298, 26.10.2012 г., стр. 1), глава 8, член 35: „Публикуване на информация относно получателите и на друга информация“.

⁷ Заключения на Съвета относно Общата позиция на ЕС за Четвъртия форум на високо равнище за ефективност на помощта от 14 ноември 2011 г.

⁸ Европейският консенсус за развитие е съвместно изявление на Европейския съюз и неговите държави членки, което предоставя всеобхватна обща рамка за европейското сътрудничество за развитие.

⁹ При пряко управление Европейската комисия отговаря за всички задачи, свързани с изпълнението на бюджета на ЕС, които се извършват пряко от нейните служби, независимо дали в централата ѝ, в делегациите на ЕС или чрез изпълнителните агенции на ЕС.

¹⁰ При непряко управление Комисията възлага задачите по изпълнението на бюджета на международни организации, агенциите за развитие на държавите членки на ЕС, страните партньори или други органи.

¹¹ Вж. покани за представяне на предложения за безвъзмездна финансова помощ за оперативни разходи на НПО, работещи предимно в областта на околната среда и/или действията по климата (напр. покани с референтен номер LIFE-NGO-EASME-2014, LIFE-NGO-FPA-EASME-2017).

¹² Второто изискване за допустимост за финансиране на НПО съгласно настоящия регламент e седалището на НПО да се намира в държава членка или в трета държава, получаваща финансовата помощ. По изключение, седалището на НПО може да се намира в трета страна донор.

¹³ Например, насоките на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ към заявителите за участие в поканите за представяне на предложения изискват НПО да представи устав и учредителен акт или придружаващи документи. Комисиите за оценка проверяват дали правните документи съответстват на вида на субекта.

¹⁴ COM(2012) 492 окончателен от 12.9.2012 г., „Корените на демокрацията и устойчивото развитие: ангажираността на Европа с гражданското общество в областта на външните отношения“ класифицира като ОГО организации като НПО, организации, основани на общността, организации на верска основа, фондации, научноизследователски институти, кооперации, професионални и стопански асоциации.

¹⁵ Проекти 7 и 16.

¹⁶ Проект 4 е избран чрез процедура за пряко възлагане.

¹⁷ Специален доклад № 15/2016 „Комисията управлявала ли е ефективно хуманитарната помощ за населението, засегнато от конфликти в региона на Големите африкански езера?“, точки 27—29 (https:eca.europa.eu).

¹⁸ Проекти 16 и 17.

¹⁹ Установени в член 137 от Финансовия регламент и член 210 от Правилата за прилагане.

²⁰ Следва да се отбележи, че във Финансовия регламент от 2018 г. се променя формулировката на тези правила и се посочва в член 204: „максималният размер на финансовата подкрепа, която може да бъде платена на трета страна не надвишава 60 000 евро […]. Този праг може да бъде надвишен, когато в противен случай постигането на целите на действията би било невъзможно или прекомерно трудно.“

²¹ ГД „Научни изследвания и иновации“, ГД „Околна среда“, ГД „Образование и култура“, ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и ГД „Политика за съседство“.

²² Член 60, параграф 2, буква г) от Финансовия регламент гласи, че упълномощените субекти следва да прилагат подходящи правила и процедури за предоставяне на финансиране от фондовете на Съюза посредством безвъзмездна помощ, обществени поръчки и финансови инструменти. Това се проверява чрез оценка ex ante („оценка по стълбове“), извършена от независим одитор в съответствие с техническото задание, изготвено от всяка ГД.

²³ Проекти 9, 18 и 20.

²⁴ Безвъзмездната финансова помощ за оперативни разходи за НПО в областта на околната среда и климата са винаги с един бенефициент.

²⁵ Проекти 4, 11, 12 и 13.

²⁶ Проекти 11, 12 и 15.

²⁷ Проекти 8, 9, 10, 18 и 19.

²⁸ Проект 8. Органът на ООН предостави задоволителни отговори на третото искане от ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ след посещение на място от страна на одиторите.

²⁹ Проекти 8, 9, 18, 19 и 20.

³⁰ Сметната палата вече посочи риска от двойно начисляване на непреките разходи при проекти с непряко управление, реализирани чрез трети НПО, в своя Специален доклад № 4/2018 „Помощ от ЕС за Мианмар/Бирма“. Вж също точка 48 от Специалния доклад № 11/2017 на ЕСП „Доверителният фонд „Беку“ на Европейския съюз за Централноафриканската република — обещаващо начало въпреки някои недостатъци“.

³¹ Система за финансова прозрачност (СФП): http://ec.europa.eu/budget/fts/index_en.htm.

³² Член 35 от Финансовия регламент, приложим към общия бюджет на Съюза, и член 21 относно правилата за неговото прилагане: „Публикуване на информация относно получателите и друга информация“.

³³ Проекти 1, 2, 5, 14 и 15.

³⁴ Източник: https://cordis.europa.eu/.

³⁵ https://euaidexplorer.ec.europa.eu/.

³⁶ https://webgate.ec.europa.eu/hac/.

³⁷ https://fts.unocha.org/ — управляван от Службата на ООН за координация на хуманитарната помощ (UNOCHA).

³⁸ https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1.

³⁹ https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=FSS.

⁴⁰ https://www.iatiregistry.org/.

⁴¹ МИПП е създадена през 2008 г. след Третия форум на високо равнище за ефективността на помощта в Акра.

⁴² ГД „Международно сътрудничество и развитие“ докладва първата партида данни с резултатите от над 700 проекта на МИПП през февруари 2018 г.

⁴³ Проекти 4, 5, 6, 7, 14, 15, 16 и 17.

⁴⁴ Проекти 1, 2, 11, 12 и 13.

⁴⁵ Проекти 7, 14 и 15.

⁴⁶ Съгласно общите условия, регулиращи споразуменията, подписани между Комисията и упълномощените субекти, последните са задължени да публикуват на своя уебсайт или в системите си подробна информация за безвъзмездната помощ, получена от ЕС. Те следва да оповестят наименованието на договора/проекта, неговото естество и предназначение, името и местоположението на бенефициента на безвъзмездната помощ и договорената сума. В случай на действия с множество донори, публикуването следва правилата на упълномощения субект.

⁴⁷ Проекти 9, 18 и 20.

⁴⁸ Проекти 8 и 19.

⁴⁹ В COM(2012) 492 final, 12.9.2012 г. „Корените на демокрацията и устойчивото развитие: ангажираността на Европа с гражданското общество в областта на външните отношения“, като ОГО се класифицират организации, наред с другите, като например НПО, местни организации, религиозни организации, фондации, изследователски институти, кооперативи, професионални и стопански сдружения.

⁵⁰ Важна забележка: не е необходимо допустимите кандидати по програмата LIFE да бъдат регистрирани като НПО. Те трябва да изпълнят всички критерии за допустимост, за да могат да участват в програмата за действие LIFE за безвъзмездни средства за оперативни разходи в подкрепа на европейски НПО в областта на околната среда и климата.

⁵¹ Международните организации използват различни определения. Например Организацията на обединените нации (ООН) описва НПО като всяка „доброволна група от граждани с нестопанска цел, която е организирана на местно, национално или международно равнище“ (https://outreach.un.org/ngorelations/content/about-us-0).

⁵² Европейски парламент, Генерална дирекция за вътрешни политики на ЕС, тематичен отдел по бюджетни въпроси D, проучване „Демократична отчетност и бюджетен контрол на неправителствените организации, финансирани от бюджета на ЕС“, 17 ноември 2016 г.

Събитие	Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО) / Начало на одита	9.1.2018 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект)	15.10.2018 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура	5.12.2018 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици	EN: 11.12.2018 г.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав V „Финансиране и административно управление на ЕС“, с ръководител Lazaros S. Lazarou — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Annemie Turtelboom, със съдействието на Dennis Wernerus — ръководител на неговия кабинет; Sabine Hiernaux-Fritsch, — главен ръководител; Roberto Ruiz Ruiz —ръководител на задача; Eva Maria Coria Paramas; Erika Katalin Söveges; Maria-Luisa Gomez Valcarcel и Francesco Zoia Bolzonello, одитори. Езикова подкрепа беше предоставена от Hannah Critoph.

От ляво на дясно: Hannah Critoph, Roberto Ruiz Ruiz, Annemie Turtelboom, Erika Katalin Söveges, Dennis Wernerus.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-847-1635-7	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/587639	QJ-AB-18-034-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-1653-1	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/855108	QJ-AB-18-034-BG-Q

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.