Valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttaman EU‑rahoituksen avoimuus: lisätoimia tarvitaan

Tiivistelmä

Komissio toteuttaa arviolta 1,7 prosenttia EU:n talousarviosta ja 6,8 prosenttia Euroopan kehitysrahastoista (EKR) valtiosta riippumattomien järjestöjen (NGO) välityksellä. Valtiosta riippumattomat järjestöt auttavat komissiota suunnittelemaan, toteuttamaan ja seuraamaan EU:n ohjelmia monilla politiikanaloilla, kuten humanitaarisen avun ja kehitysavun, ympäristön sekä tutkimuksen ja innovoinnin aloilla. Vuosina 2014–2017 komissio sitoi arviolta 11,3 miljardia euroa rahoitusta valtiosta riippumattomien järjestöjen toteutettavaksi. Euroopan parlamentti on usein ilmaissut olevansa kiinnostunut valtiosta riippumattomista järjestöistä ja niiden rahoituksesta.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tavoitteena oli arvioida EU‑rahoituksen toteuttamisen avoimuutta tapauksissa, joissa rahoituksesta oli tehty sopimus valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten komissio määrittelee yhteisöjä valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi, mihin valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttama EU‑rahoitus käytettiin ja oliko komissio julkistanut asiaa koskevat tiedot avoimesti. Tarkastus kattoi tärkeimmät politiikanalat, joilla valtiosta riippumattomat järjestöt toteuttivat EU‑rahoitusta. Erityistä huomiota kiinnitettiin suurimpaan politiikanalaan eli ulkoisiin toimiin.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, ettei komissio noudattanut riittävää avoimuutta valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttaman EU‑rahoituksen osalta.

Yhteisö merkitään komission kirjanpitojärjestelmään valtiosta riippumattomaksi järjestöksi yhteisön oman ilmoituksen perusteella. Tämän menettelyn ja komission suorittamien vähäisten tarkastusten vuoksi yhteisöjen luokittelu valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi oli epäluotettavaa.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että ulkoisten toimien alalla komissio valitsi valtiosta riippumattomien järjestöjen johtamat hankkeet yleensä avoimuutta noudattaen. Komission eri yksiköt eivät kuitenkaan soveltaneet rahoituksen edelleenmyöntämismenettelyjä samalla tavalla, ja tarkastetut YK:n elimet eivät aina soveltaneet valtiosta riippumattomien järjestöjen valintaan läpinäkyviä menettelyjä.

Valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamasta EU‑rahoituksesta kerätyt tiedot eivät ole yhtenäisiä. Varsinkaan ulkoisten toimien alalla komissiolla ei ollut kattavia tietoja. Tämä koski erityisesti kansainvälisten valtiosta riippumattomien järjestöjen verkostoja ja välillisesti hallinnoituja hankkeita. Välillistä hallinnointia käytettäessä saatavilla olevien tietojen puute myös esti komissiota tarkastamasta ilmoitettuja kuluja.

Valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamaa EU‑rahoitusta koskevia tietoja julkaistaan useissa järjestelmissä, mutta julkistettuja tietoja on vähän. Ulkoisten toimien alalla komissio raportoi yleensä tietoja humanitaarisesta avusta ja kehitysavusta kansainvälisten avoimuusstandardien mukaisesti.

Kuudesta tarkastetusta hankkeessa viidessä YK:n elimet joko eivät julkaisseet ollenkaan tai julkaisivat vain osittain tietoja sopimuksista, jotka oli tehty valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa. Komissio ei myöskään tarkastanut, olivatko YK:n elimet täyttäneet julkaisemista koskevan vaatimuksen.

Tilintarkastustuomioistuin antaa tässä kertomuksessa esitettyjen huomautusten perusteella joukon suosituksia, joiden tarkoituksena on lisätä avoimuutta valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttaman EU‑rahoituksen osalta. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio

1. parantaa kirjanpitojärjestelmässään olevien, valtiosta riippumattomia järjestöjä koskevien tietojen luotettavuutta
2. tarkastaa, kuinka rahoituksen edelleenmyöntämistä valtiosta riippumattomille järjestöille koskevia sääntöjä ja menettelyjä sovelletaan
3. parantaa valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamasta EU‑rahoituksesta kerättäviä tietoja
4. ottaa käyttöön yhtenäisen lähestymistavan, jota sovelletaan valtiosta riippumattomille järjestöille myönnettyjä varoja koskevien tietojen julkaisemiseen, ja tarkistaa, että YK:n elimet julkaisevat täydelliset ja tarkat tiedot EU:n rahoitusta käyttävien valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa tehdyistä sopimuksista.

Johdanto

Valtiosta riippumattoman järjestön käsite

Kiinnostus valtiosta riippumattomia järjestöjä ja niiden rahoitusta kohtaan kasvaa. Esimerkiksi Euroopan parlamentti on jo julkaissut aiheesta useita tutkimuksia¹ ja mietintöluonnoksen ”kansalaisjärjestöille EU:n talousarviosta myönnettävän rahoituksen valvonnasta”².

Valtiosta riippumattomat järjestöt (NGO) ovat tärkeitä toimijoita EU:n talousarvion toteuttamisessa. Komissio tekee niiden kanssa yhteistyötä, muiden kumppanien ohessa, ohjelmien suunnittelussa, toteutuksessa ja seurannassa monilla EU:n politiikanaloilla. Tämä koskee erityisesti kehitysavun ja humanitaarisen avun aloja, mutta myös muita aloja, kuten ympäristö-, tutkimus-, koulutus- ja kulttuurialoja. Valtiosta riippumattomalle järjestölle ei kuitenkaan ole tällä hetkellä EU:ssa yhteistä määritelmää (ks. laatikko 1).

EU‑rahoitus ja valtiosta riippumattomat järjestöt

Valtiosta riippumattomat järjestöt saavat suurimman osan EU‑rahoituksestaan täytäntöönpanosta vastaavina toimijoina, kun ne toteuttavat ohjelmia ja hankkeita komission puolesta⁵. Valtiosta riippumattomat järjestöt voivat olla myös EU:n toimien lopullisina edunsaajina esimerkiksi kansalaisyhteiskuntaa vahvistavissa ohjelmissa.

Komission kirjanpitojärjestelmän (ABAC) mukaan varat, jotka oli sidottu valtiosta riippumattomien järjestöjen täytäntöönpanemiin toimiin, olivat yhteensä 11,3 miljardia euroa vuosina 2014–2017 (ks. kaavio 1). Tämä on kuitenkin vain arvio, mikä käy selvästi esiin tämän kertomuksen jäljempänä olevasta osasta, joka sisältää huomautukset.

ABAC-järjestelmän mukaan suurin osa valtiosta riippumattomille järjestöille osoitetuista EU:n varoista on myönnetty ulkoisia toimia varten. Valtiosta riippumattomat järjestöt saavat tällä alalla varoja monivuotisen rahoituskehyksen (MRK) otsakkeen 4 ”Globaali Eurooppa” alla sekä Euroopan kehitysrahastosta (ks. kaavio 1). Varoja osoittavat seuraavat komission yksiköt: kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto (DEVCO), naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto (NEAR), EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosasto (ECHO) sekä ulkopolitiikan välineiden hallinto (ks. kaavio 2).

Avoimuuden käsite

Avoimuusperiaate on yksi varainhoitoasetuksessa säädetyistä budjettiperiaatteista. Periaatteen mukaan komission on asetettava asianmukaisella tavalla ja ajoissa saataville tiedot EU:n varojen saajista, myös silloin, kun varoilla tuetaan valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamia toimia⁶. Laajemmin tarkasteltuna avoimuuden olisi katettava koko prosessi ja kaikki toteuttamiseen osallistuvat tasot valtiosta riippumattomien järjestöjen johtamien toimien valinnasta toimia koskevien tietojen keräämiseen ja julkistamiseen asti.

Lisäksi avoimuus on ulkoisten toimien alalla yksi niistä keskeisistä ja pitkäaikaisista periaatteista, joilla tuetaan kehitysavun tuloksellisuutta. Avoimuuden lisääminen kaikkien sidosryhmien keskuudessa myös tehostaa avunantajien välistä koordinointia ja kaikkien edunsaajien, kuten valtiosta riippumattomien järjestöjen, tilivelvollisuutta (ks. laatikko 2).

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

EU‑rahoitus, jonka komissio osoittaa valtiosta riippumattomien järjestöjen toteutettavaksi, siirtyy usein monen tason kautta. Tässä yhteydessä ja erityisesti rahoituksen hakijoiden valinnan aikana vaarana on avoimuuden puute. Lisäksi vaarana on, että komission saatavilla olevat tiedot valtiosta riippumattomille järjestöille myönnettävän rahoituksen määristä ja käyttötarkoituksista eivät ole täydellisiä tai luotettavia ja että kaikentyyppisiä valtiosta riippumattomia järjestöjä ei kohdella yhdenvertaisesti.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa päätavoitteena oli arvioida EU:n varojen käytön avoimuutta tapauksissa, joissa oli tehty sopimus valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi tilintarkastustuomioistuin arvioi ensin, miten komissio määrittelee yhteisöjä valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi. Sen jälkeen arvioitiin, mihin valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttama EU‑rahoitus käytettiin ja oliko komissio julkistanut asiaa koskevat tiedot avoimesti.

Tilintarkastustuomioistuin haki vastausta seuraavaan kysymykseen: Noudatetaanko valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamassa EU‑rahoituksessa avoimuutta? Vastauksen saamiseksi pääkysymys jaettiin seuraaviin kolmeen alakysymykseen:

1. Onko tapa, jolla komissio määrittelee yhteisöjä valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi, luotettava?
2. Onko ulkoisten toimien alalla käytettävä menettely, jolla valitaan valtiosta riippumattomia järjestöjä toteuttamaan EU:n rahoittamia toimia, avoin?
3. Kerääkö ja julkistaako komissio tietoja valtiosta riippumattomille järjestöille myönnetystä EU‑rahoituksesta asianmukaisesti?

Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten komissio määritteli yhteisöjä valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi järjestelmissään (alakysymys 1). Valtiosta riippumattomien järjestöjen valinnan läpinäkyvyyttä arvioitiin sekä niissä tapauksissa, joissa komissio teki suoraan sopimuksen järjestöjen kanssa, että niissä tapauksissa, joissa oli kyse EU:n rahoituksen edelleenmyöntämisestä (alakysymys 2). Lisäksi arvioitiin, keräsikö komissio tietoja valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamista toimista, tarkastiko se tiedot ja julkistiko se ne asianmukaisesti (alakysymys 3).

Tarkastus kattoi pääasialliset politiikanalat valtiosta riippumattomille järjestöille sidottujen varainmäärien perusteella arvioituna (ks. kaavio 2) eli keskeisimmät ulkoisiin toimiin osallistuvat pääosastot (EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosasto (ECHO), kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto sekä naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto) sekä kaksi muuta pääosastoa, jotka osoittavat merkittävästi varoja valtiosta riippumattomille järjestöille, toisin sanoen tutkimuksen ja innovoinnin pääosaston sekä koulutuksen, nuorisoasioiden, urheilun ja kulttuurin pääosaston. Tarkastus käsitti myös ympäristöasioiden pääosaston, koska sillä on erityinen ohjelma, josta tuetaan valtiosta riippumattomia järjestöjä ympäristön ja ilmastotoimien alalla. Lisäksi tarkastukseen sisällytettiin budjettipääosasto, koska se vastaa komission kirjanpitojärjestelmästä, jota käytetään valtiosta riippumattomille järjestöille myönnetyn rahoituksen raportointiin.

Tarkastusevidenssiä kerättiin asiakirjatarkastusten ja haastattelujen avulla. Tilintarkastustuomioistuin haastatteli useiden komission pääosastojen (budjettipääosasto, kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto, naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto, ECHO, tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto, koulutuksen, nuorisoasioiden, urheilun ja kulttuurin pääosasto ja ympäristöasioiden pääosasto) sekä tutkimuksen toimeenpanoviraston (REA), koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston (EACEA) ja pienistä ja keskisuurista yrityksistä vastaavan toimeenpanoviraston (EASME) edustajia.

Tarkastuksessa keskityttiin erityisesti ulkoisten toimien alaan, koska suurin osa valtiosta riippumattomille järjestöille sidotuista EU:n varoista kohdistui komission kirjanpitojärjestelmän mukaan tälle alalle (ks. kaavio 1). Tilintarkastustuomioistuin tutki menettelyjä, joita käytetään valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamien toimien valintaan sekä välineitä, joilla kerätään tietoja valtiosta riippumattomille järjestöille myönnetystä rahoituksesta ja myöhemmin julkistetaan nämä tiedot.

Ulkoisten toimien alalla keskityttiin pääasiassa varoihin, jotka oli sidottu vuodesta 2014 alkaen, jotta voitiin tutkia nykyisen ohjelmakauden toimia. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti neljätoista hanketta, joita valtiosta riippumattomat järjestöt johtivat suoran hallinnoinnin mallin mukaisesti⁹ (ks. liite I), ja kuusi hanketta, joita YK:n elimet toteuttivat välillisen hallinnoinnin mallin mukaisesti¹⁰ ja joita varten oli valittu kymmenen valtiosta riippumatonta järjestöä, joille oli edelleenmyönnetty rahoitusta (ks. liite II).

Tarkastettavat hankkeet valittiin kahdessa vaiheessa. Ensin valittiin kaksi maata (Etiopia ja Libanon) tarkastuskäynnin kohteeksi seuraavilla perusteilla: asiasta vastaava pääosasto, ilmoitettu valtiosta riippumattomille järjestöille sidottujen varojen määrä ja tarkastuskäynnin suorittamisen toteutettavuus. Toisessa vaiheessa poimittiin tarkastettavien hankkeiden otos niiden talousarvion suuruuden, saavutetun toteutusasteen, rahoitusvälineiden hajautumisen ja hallinnointitavan perusteella sekä niin, että tasot, joilla valtiosta riippumattomat järjestöt täytäntöönpanon yhteydessä toimivat, olivat poimituissa hankkeissa erilaisia.

Tilintarkastustuomioistuin teki helmikuussa 2018 tarkastuskäynnit Etiopiaan ja Libanoniin, joissa vierailtiin ECHOn paikallistoimistoissa, EU:n edustustoissa ja useiden YK:n järjestöjen paikallistoimistoissa sekä EU:n rahoittamien hankkeiden toteutukseen osallistuneiden kansainvälisten ja paikallisten valtiosta riippumattomien järjestöjen edustajien luona.

Huomautukset

Tapa, jolla komissio määrittelee yhteisöjä valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi järjestelmissään, ei ole luotettava

Tilintarkastustuomioistuin tutki eri menettelyjä, joita komission yksiköt käyttivät kirjatessaan järjestelmiinsä valtiosta riippumattomia järjestöjä, joita voidaan valita toteuttamaan EU‑rahoitusta. Tarkastuksessa selvitettiin, oliko komissiolla valtiosta riippumattomia järjestöjä varten erityisiä järjestelmiä ja ohjelmia, poikkesivatko ne toisistaan niissä yksiköissä, joihin tehtiin tarkastuskäynti, miten järjestelmiä ja ohjelmia käytettiin ja miten yhteisöjä määriteltiin ja kirjattiin valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi komission järjestelmissä.

Mahdollisuus saada EU‑rahoitusta ei useimmissa tapauksissa ole riippuvainen siitä, onko yhteisö valtiosta riippumaton järjestö

Valtiosta riippumattomat järjestöt hakevat komissiolta rahoitusta yleensä samalla tavalla kuin muutkin organisaatiot, jotka toteuttavat komission myöntämää rahoitusta. Tämä johtuu siitä, ettei EU:n talousarvioon sovellettavassa varainhoitoasetuksessa tehdä eroa niiden edunsaajien, jotka ovat valtiosta riippumattomia järjestöjä, ja muiden edunsaajien välillä. Komissiolla ei myöskään ole strategiaa, jonka erityisenä kohteena olisivat valtiosta riippumattomat järjestöt, eikä komission yksiköillä ole yhteisiä kriteereitä sille, mitä pidetään valtiosta riippumattomana järjestönä.

Tarkastetuista pääosastoista vain kahdella oli ohjelmia, jotka oli tarkoitettu pelkästään hakijoille, jotka ovat valtiosta riippumattomia järjestöjä:

• Ympäristöasioiden pääosastolla on toimintaohjelma, jossa tuetaan toiminta-avustuksilla eurooppalaisia valtiosta riippumattomia järjestöjä, jotka toimivat ympäristön- tai ilmastonsuojelun alalla. Tässä yhteydessä pääosasto katsoo¹¹, että valtiosta riippumaton järjestö on voittoa tavoittelematon oikeushenkilö, joka on sekä taloudellisesti että poliittisesti riippumaton erityisesti hallituksesta ja viranomaisista sekä poliittisista tai kaupallisista intresseistä ja joka on laillisesti rekisteröity.
• PO ECHO toteuttaa humanitaarisen avun toimia useiden valtiosta riippumattomien järjestöjen välityksellä. Se on tehnyt niiden kanssa puitekumppanuussopimukset. Pääosasto noudattaa määritelmää, joka sisältyy humanitaarisesta avusta annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 1257/96. Siinä todetaan, että valtiosta riippumattomien järjestöjen, jotka voivat saada rahoitusta, on oltava jäsenvaltiossa sen voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti perustettuja itsenäisiä, voittoa tavoittelemattomia järjestöjä¹².

Komissio kohdistaa valtiosta riippumattomaksi järjestöksi itsensä ilmoittavien yhteisöjen antamiin ilmoituksiin vain vähän tarkastuksia kirjatessaan järjestöjä kirjanpitojärjestelmäänsä

Hakijoiden rekisteröitymistä varten ei ole vielä yhteistä järjestelmää

EU‑rahoitusta hakevien, myös valtiosta riippumattomien järjestöjen, on rekisteröidyttävä, jotta ne voivat hakea rahoitusta eri politiikanaloilla. Niillä pääosastoilla, joihin tilintarkastustuomioistuin teki käynnin, ei kuitenkaan ollut vielä yhteistä järjestelmää hakijoiden rekisteröitymistä varten (ks. laatikko 3).

Koska pääosastojen järjestelmiä ei ole yhdistetty toisiinsa, valtiosta riippumattomien järjestöjen on rekisteröidyttävä erikseen kuhunkin pääosastoon, jonka kanssa ne ovat tekemisissä.

Komissiolla on parhaillaan käynnissä hanke, jossa kehitetään keskitettyä sähköistä tietojen vaihtamisjärjestelmää. Sen tarkoituksena on toimia keskitettynä yhteyspisteenä, jonka avulla hakijat, ehdokkaat ja tarjoajat voivat olla yhteydessä komission yksiköihin. Järjestelmää on tarkoitus käyttää sekä hankinta- että avustusmenettelyissä.

Komissio tekee vain vähän tarkastuksia sen varmistamiseksi, että yhteisöt on kirjattu valtioksi riippumattomiksi järjestöiksi oikein

Kun rekisteröitynyt rahoituksen hakija tekee komission kanssa sopimuksen ensimmäistä kertaa, hakijan ilmoittamat tiedot perustuvat sen omaan ilmoitukseen. Komissio tarkastaa hakijan eri rekisteröitymisjärjestelmiä varten toimittamat tiedot ja luo siitä ABAC-järjestelmään oikeushenkilötiedoston.

ABAC-järjestelmässä oikeushenkilöt voidaan ”merkitä” valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi. Jotta organisaatio luokiteltaisiin valtiosta riippumattomaksi järjestöksi, sen on johonkin järjestelmistä rekisteröityessään ilmoitettava itse, että se on valtiosta riippumaton järjestö. Edellytyksenä valtiosta riippumattomaksi järjestöksi merkitsemiselle on, että oikeushenkilö on luokiteltu yksityiseksi ja voittoa tavoittelemattomaksi organisaatioksi. Komission validointiyksiköt tarkastavat luokittelun. Tämän lisäksi ne eivät tee muita tarkastuksia sen todentamiseksi, että organisaatio voidaan luokitella valtiosta riippumattomaksi järjestöksi, elleivät pääosastot tee aseman osoittavien muiden todisteiden toimittamisesta ehdotuspyyntöön osallistumisen edellytystä¹³.

Se, ettei valtiosta riippumattoman järjestön asemaa tarkisteta, tekee valtiosta riippumattomille järjestöille myönnettyä rahoitusta koskevista komission tiedoista epäluotettavia. Esimerkiksi monivuotisen rahoituskehyksen 1.1 otsakkeen ”Kasvua ja työllisyyttä edistävä kilpailukyky” osalta suurimmat edunsaajat, jotka on ABAC-järjestelmässä merkitty valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi, ovat pääasiassa tutkimuslaitoksia ja yliopistoja. Niiden joukossa on myös yksi osuuskunta. Tämäntyyppisiä yhteisöjä ei voida aina katsoa valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi. Vaikka termejä valtiosta riippumattomat järjestöt (NGO) ja kansalaisyhteiskunnan organisaatiot (CSO) käytetään usein synonyymeinä, valtiosta riippumattomat järjestöt ovat kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden alaryhmä, sillä viimeksi mainitut kattavat laajemman joukon organisaatioita, esimerkiksi myös tutkimuslaitokset ja osuuskunnat¹⁴.

Koska valtiosta riippumatonta järjestöä koskeva kenttä ei ole ABAC-järjestelmässä pakollinen kenttä, komissio ei määrittele johdonmukaisesti kaikkia valtiosta riippumattomia järjestöjä valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi tietojärjestelmissään. Esimerkiksi tarkastetuista hankkeista kahdessa¹⁵ kahta niihin osallistuvista valtiosta riippumattomista järjestöistä ei ollut merkitty sellaisiksi ABAC-järjestelmässä, vaikka molemmat olivat rekisteröityneet hakijoiden rekisteröitymisjärjestelmään (PADOR) valtiosta riippumattomina järjestöinä.

Valtiosta riippumattomien järjestöjen johtamien hankkeiden valinnassa noudatettiin yleisesti ottaen avoimuuden periaatetta ulkoisten toimien alalla, mutta kolmansien osapuolten valintatoiminnassa oli puutteita

Komissio valitsi valtiosta riippumattomien järjestöjen johtamat hankkeet yleensä avoimella tavalla

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti otoksen valtiosta riippumattomien järjestöjen johtamia ulkoisten toimien politiikanalan hankkeita, joita komissio hallinnoi suoraan (ks. liite I). Tarkastuksessa arvioitiin valintaprosessien läpinäkyvyyttä tarkastamalla, olivatko toteutetut toimet ja asetetut tavoitteet strategioiden mukaisia, olivatko valintamenettelyt luotettavia, hyvin dokumentoituja ja selkeisiin valintaperusteisiin perustuvia ja hyödynnettiinkö niissä asianmukaisesti valtiosta riippumattomien järjestöjen aiempaa kokemusta. Tiivistelmä arvioinnista esitetään liitteessä III.

Kehitysavun alalla tarkastetut valintaprosessit olivat pääasiassa ehdotuspyyntöjä¹⁶. Prosessit olivat kaiken kaikkiaan varainhoitoasetuksen vaatimusten ja komission strategioiden mukaisia ja niissä käytetyt valintaperusteet olivat selkeitä. Valintaperusteista tiedotettiin kaikille asianomaisille osapuolille ja prosesseissa varmistettiin hakijoiden yhdenvertainen kohtelu.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi joitakin avoimuuteen liittyviä puutteita tarkastamissaan ECHOn valintaprosesseissa vuosilta 2014, 2015 ja 2016. Kyseiset valintaprosessin dokumentointiin liittyvät ongelmat oli todettu jo eräässä tilintarkastustuomioistuimen aiemmassa tarkastuksessa¹⁷. Sen vuoksi pääosasto toteutti korjaavia toimenpiteitä, jotka johtivat toimintasuunnitelman ja uuden arviointikoostemallin laadintaan vuotta 2017 varten. Mallia tarkistettiin vielä vuotta 2018 varten, jotta siitä kävisi paremmin ilmi kunkin valintaperusteen mukaisen arvioinnin tulos.

Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto sekä naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto käyttävät valintamenettelyissään yhtenä perusteena hakijan toiminnallisia valmiuksia. Arviointikomiteat arvioivat ne hakijoiden ilmoittaman aiemman kokemuksen perusteella, mutta pyytävät siitä harvoin näyttöä arviointia varten. Myös ECHO pitää aiempaa kokemusta merkityksellisenä arviointiperusteena.

Komissio ei aina tarkista aiempaa kokemusta koskevien ilmoitusten paikkansapitävyyttä, koska komission hallintotietojärjestelmät eivät sisällä kaikkia tarvittavia tietoja valtiosta riippumattomien järjestöjen saamasta rahoituksesta ja toteuttamista toimista. Siksi mahdollisuudet käyttää aiempaa kokemusta koskevia tietoja valintaprosessissa ovat melko vähäiset.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissio oli hyväksynyt epäjohdonmukaisuuksia ja vääriä aiempaa kokemusta koskevia ilmoituksia tarkastetuista hankkeista kahden hankkeen¹⁸ yhteydessä.

Avoimuudessa oli toisinaan puutteita edelleenmyönnettäessä varoja kolmansina osapuolina olleille valtiosta riippumattomille järjestöille

Tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka avoimella tavalla valtiosta riippumattomat järjestöt valittiin, kun komissio ei valinnut niitä suoraan. Tarkastuksessa selvitettiin, sovelsivatko komission eri yksiköt yhdenmukaisesti menettelyjä, joilla varmistetaan avoimuusperiaatteen noudattaminen valittaessa tuettavat valtiosta riippumattomat järjestöt rahoitusta edelleenmyönnettäessä. Lisäksi arvioitiin, varmistettiinko valtiosta riippumattomia järjestöjä valittaessa hakijoiden yhdenvertainen kohtelu, oliko valinnan parantamiseksi kiinnitetty huomiota hakijoiden aiempaan kokemukseen ja arvioitiinko, oliko valtiosta riippumattomilla järjestöillä riittävät valmiudet toteuttaa rahoitettavat toimet.

Komission eri yksiköt eivät sovella rahoituksen edelleenmyöntämismenettelyjä samalla tavalla

Suoran hallinnoinnin mallissa, jossa komissio tekee toimeksisaajien, kuten valtiosta riippumattomien järjestöjen, kanssa avustussopimuksia sekä avustuspäätöksiä, osapuolten välillä on oikeussuhde. Joissakin tapauksissa EU‑rahoitus kuitenkin annetaan kolmansille osapuolille edelleenmyöntämisen muodossa. Varojen edelleenmyöntämiseen sovelletaan erityisiä ja läpinäkyviä edellytyksiä¹⁹. Esimerkiksi kolmannelle osapuolelle suoritettavan rahoitustuen enimmäismäärä on 60 000 euroa, paitsi jos rahoitustuki on toimen pääasiallinen tavoite²⁰.

Vaikka tarkastetuista komission yksiköistä useimmat²¹ soveltavat varainhoitoasetuksen yleisiä sääntöjä ja budjettipääosaston avustuksista antamia ohjeita yhdenmukaisesti, PO ECHOn tulkinta on erilainen. ECHO vetoaa siihen, että on otettava huomioon humanitaarisen avun erityistarpeet ja ‑piirteet, ja katsoo, että kaikissa täytäntöönpanokumppaneiden tehtäväksi annetuissa toimissa pääasiallisena tavoitteena on rahoitustuen myöntäminen kolmansille osapuolille. Tämä tarkoittaa, että käytännössä pääosasto ei sovella 60 000 euron enimmäisrajaa, koska kaikkien edelleenmyönnettävien avustusten katsotaan kuuluvan edellä mainitun poikkeuksen soveltamisalaan.

Rahoituksen edelleenmyöntäminen on tämän tulkinnan vuoksi mahdollista ilman sopimuksen arvon tai toteuttamiseen osallistuvien muiden tasojen määrän rajoittamista. Sillä, että PO ECHO ei sovella tällaisia rajoituksia, on vaikutusta varojen edelleenmyöntämisen avoimuuteen.

YK:n elinten käyttämät valtiosta riippumattomien järjestöjen valintamenettelyt eivät olleet aina avoimia

Välillisessä hallinnoinnissa YK:n elimen, joka hakee EU‑rahoitusta, on osoitettava, että sillä on vastaavat valmiudet huolehtia varainhoidosta ja suojata EU:n taloudellisia etuja kuin komissiolla. Jos näin on, YK:n elin voi valita täytäntöönpanokumppaninsa (rahoituksen edelleen myöntäminen) omien sääntöjensä ja menettelyjensä mukaisesti²².

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että puolessa tarkastukseen valituista välillisesti hallinnoiduista hankkeista (ks. liite II) YK:n elinten menettelyissä, joilla valittiin valtiosta riippumattomia järjestöjä, oli puutteita avoimuudessa. Näin oli siitä huolimatta, että komissio oli antanut menettelyille myönteisen arvion. Kolmessa tapauksessa²³ YK:n elimet edelleenmyönsivät avustuksia valtiosta riippumattomille järjestöille suoraan noudattamatta omia sisäisiä menettelyjään (ks. laatikko 4).

Komissio ei aina kerää ja tarkasta valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamaa EU‑rahoitusta koskevia tietoja asianmukaisesti

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, tiesikö komissio, miten valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttama EU‑rahoitus käytettiin, ja kerättiinkö ja tarkastettiinko tätä koskevat tiedot asianmukaisesti. Asian varmistamiseksi tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissiolla kattavat tiedot kaikista rahoitetuista valtiosta riippumattomista järjestöistä sekä niiden toteuttamista toimista ja saamista varoista, ja oliko tietojen keräämistä varten käytössä asianmukaiset järjestelmät. Lisäksi selvitettiin, pystyikö komissio näiden tietojen perusteella tarkastamaan ilmoitetut kustannukset.

Komission järjestelmissä ei aina kirjata tietoja sopimuksen kaikkien edunsaajien saamista varoista

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että sen tarkastamat komission yksiköt hallinnoivat avustuksia käyttämällä eri järjestelmiä, joissa edunsaajille myönnetystä rahoituksesta saatavilla olevien tietojen määrä vaihteli (ks. laatikossa 5 olevat neljä esimerkkiä).

Komission eri järjestelmillä kerätyt tiedot eivät edellä esitetyn vuoksi ole yhdenmukaisia eikä sopimuksen kaikkien edunsaajien saamien varojen kirjaaminen ole aina mahdollista.

Ulkoisten toimien alalla komissiolla ei ole kattavia tietoja kaikista tukea saavista valtiosta riippumattomista järjestöistä

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi sekä suoraan hallinnoitujen että välillisesti hallinnoitujen hankkeiden otoksissaan useita hankkeita, joissa komissiolla oli virheellisiä tietoja rahoitettuja toimia toteuttaneista eri toimijoista. Tämä koski pääasiassa kansainvälisten valtiosta riippumattomien järjestöjen verkostoja. Komission järjestelmissä olleet tiedot täytäntöönpanoon osallistuvien yhteisöjen rakenteesta eivät vastanneet todellista tilannetta.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tutkimiensa neljäntoista suoraan hallinnoidun hankkeen joukossa neljä hanketta²⁵, joissa avustussopimuksen allekirjoittaneet valtiosta riippumattomat järjestöt olivat antaneet hankkeen toteutuksen edelleen saman verkoston muiden yhteisöjen tehtäväksi, ilman että tätä tietoa oli kirjattu komission järjestelmiin (ks. kaavio 3).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi näistä neljästätoista hankkeesta kolmessa²⁶, että kumppaneiden tunnistus oli komission järjestelmissä epäselvää tai viittasi kansainvälisten valtiosta riippumattomien järjestöjen saman verkoston eri oikeushenkilöihin. Toimia toteuttaneita yhteisöjä ja rahoitusta saaneita yhteisöjä koskevat käytettävissä olleet tiedot eivät tämän vuoksi olleet selkeitä.

Lisäksi viidessä²⁷ tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista kuudesta välillisesti hallinnoidusta hankkeesta tilintarkastustuomioistuin ei komission YK:n elimiltä saamien tietojen perusteella pystynyt selvittämään, mitä rahoitusta kukin valtiosta riippumattomista järjestöistä, joille rahoitusta myönnettiin edelleen, sai tai mitä toimia ne toteuttivat (ks. liite III).

Näistä viidestä hankkeesta kahdessa komissio oli pyytänyt YK:n elimiltä lisätietoja ja selvityksiä, mutta sen saamat vastaukset olivat joko epätyydyttäviä tai ne lähetettiin toistuvien pyyntöjen jälkeen vasta, kun hankkeen toimet oli jo saatettu päätökseen²⁸.

Välillistä hallinnointia käytettäessä saatavilla olleiden tietojen puute esti komissiota tarkastamasta ilmoitettuja kustannuksia

Komission välillisesti hallinnoimissa hankkeissa sopimukset sisältävät yleensä kokonaistalousarviossaan prosenttiosuuden, jolla katetaan yleiskustannukset ja joka saa olla enintään 7 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tutkimiensa kuuden hankkeen joukossa viisi tapausta²⁹, joissa yleiskustannuksia ilmoitettiin toteuttamiseen osallistuvien eri tasojen osalta: ensin sen yhteisön osalta, jolle toteuttamistehtäviä oli siirretty, ja toiseksi niiden valtiosta riippumattomien järjestöjen osalta, joille rahoitusta oli edelleenmyönnetty³⁰.

Koska riittävät tiedot niiden valtiosta riippumattomien järjestöjen ilmoittamista kuluista puuttuivat, joille rahoitusta oli edelleenmyönnetty, komissio ei pystynyt aina tarkastamaan kaikkien rahoitusta saaneiden valtiosta riippumattomien järjestöjen ilmoittamia kuluja. Tämä esti komissiota havaitsemasta mahdollisia tapauksia, joissa veloitettiin liikaa.

Valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamaa EU‑rahoitusta koskevia tietoja julkaistaan useissa järjestelmissä, mutta julkistettuja tietoja on vähän

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio julkistanut oikea-aikaisesti kattavat tiedot varoista, joista oli tarkastetuilla politiikanaloilla tehty sopimus valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa. Ulkoisten toimien alalla tutkittiin, noudattiko komissio kansainvälisiä avun läpinäkyvyyttä koskevia standardeja julkaistessaan valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamaa EU‑rahoitusta koskevia tietoja. Tarkastuksessa selvitettiin, oliko komissio tarkastanut niiden tietojen riittävyyden, jotka kolmannet osapuolet olivat julkistaneet edelleenmyönnettyjä EU:n varoja käyttäneistä valtiosta riippumattomista järjestöistä. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastamiensa hankkeiden osalta, kuinka yhdenmukaisia eri avoimuusportaaleissa julkaistut tiedot olivat.

Valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa tehtyjä sopimuksia koskevia tietoja julkaistaan varainhoidon avoimuuden järjestelmässä, mutta tiedot ovat epätäydellisiä

Komissio julkaisee varainhoidon avoimuuden järjestelmässään vuosittain kaikilta politiikanaloilta tietoja suoraan hallinnoidun EU‑rahoituksen edunsaajista³¹ (ks. laatikko 7) Julkaisemalla EU:n varojen saajista tietoja jälkikäteen varainhoidon avoimuuden järjestelmässä komissio noudattaa varainhoitoasetuksessa säädettyjä vaatimuksia³².

Varainhoidon avoimuuden järjestelmä ei kuitenkaan sisällä kattavia tietoja valtiosta riippumattomille järjestöille myönnetystä rahoituksesta, koska

• tosiasiallisesti maksetuista maksuista ei julkisteta tietoja
• edunsaajaluokka ”valtiosta riippumattomat järjestöt” otettiin käyttöön vasta vuonna 2016, mutta sitä ei käytetä johdonmukaisesti, koska perusteet, joiden mukaisesti yhteisöt luokitellaan valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi, puuttuvat
• rahoitusta edelleenmyöntämisen kautta saaneita yhteisöjä ei julkisteta.

Komission yksiköt soveltavat erilaisia lähestymistapoja julkistaessaan rahoitustietoja varainhoidon avoimuuden järjestelmässä. Tehdessään sopimuksia usean edunsaajan kanssa tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto, ympäristöasioiden pääosasto sekä koulutuksen, nuorisoasioiden, urheilun ja kulttuurin pääosasto (koulutuksen, audivisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston kautta) julkaisevat kaikkien edunsaajien nimet ja erittelevät varat edunsaajittain. PO ECHO julkaisee rahoituksen määrän ja sen valtiosta riippumattoman järjestön nimen, jonka kanssa komissio on tehnyt avustussopimuksen; pääosasto ei julkista tietoja mahdollisista muista täytäntöönpanokumppaneista, jotka toteuttavat osan toimesta tai koko toimen (ks. kaavio 3). Naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto sekä kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto ilmoittavat niiden valtiosta riippumattomien järjestöjen nimen, joiden kanssa komissio on tehnyt avustussopimuksen, sekä muiden hakijoiden nimet. Avustuksen määrä linkitetään kuitenkin vain siihen kumppaniin, joka johtaa tointa, eikä varoja eritellä edunsaajittain.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kaikkien tarkastettujen neljäntoista suoraan hallinnoidun hankkeen osalta määrät, jotka julkaistiin varainhoidon avoimuuden järjestelmässä, olivat yhdenmukaisia avustussopimusten mukaisten määrien kanssa. Viidessä tapauksessa³³ jotkin julkaistut tiedot, jotka koskivat toimen tyyppiä tai maantieteellistä sijaintipaikkaa tai rahoituksen myöntämisestä vastannutta yksikköä, kuitenkin puuttuivat tai olivat virheellisiä.

Tuloksia koskevia ja muita lisätietoja julkistetaan eri avoimuusportaaleissa

Varainhoidon avoimuuden järjestelmän lisäksi komissio julkaisee tietoja rahoitetuista toimista eri politiikanalojen useiden eri jakelukanavien välityksellä. Esimerkiksi tutkimuksen alalla komissio julkistaa rahoitusta koskevia tietoja EU:n tutkimus- ja kehitystietopalvelun (Cordis)³⁴ kautta. Se on julkinen tietorekisteri ja portaali, johon tallennetaan tietoja EU:n rahoittamista tutkimushankkeista ja niiden tuloksista.

Ulkoisten toimien alalla komissio julkistaa tietoja valtiosta riippumattomille järjestöille myönnetystä rahoituksesta useissa avun läpinäkyvyyttä koskevissa verkkoportaaleissa, joita ovat EU Aid Explorer³⁵, Euroopan hätä- ja katastrofiavun tietojärjestelmä (EDRIS)³⁶ ja Financial Tracking Service³⁷. Tarkastetuista hankkeista julkaistut tiedot olivat kaiken kaikkiaan yhdenmukaisia tosiasiallisesti myönnetyn rahoituksen kanssa.

Tietoja humanitaarisesta avusta ja kehitysavusta julkistetaan yleensä kansainvälisten avoimuusstandardien mukaisesti

Komissio raportoi tietoja humanitaarisesta avusta ja kehitysavusta kansainvälisten avun läpinäkyvyyttä koskevien sitoumusten täyttämiseksi. Komissio ilmoittaa tietoja luotonantajien ilmoituksia koskevaan OECD:n järjestelmään (Creditor Reporting System, CRS)³⁸, avunantajien ennakoivia menosuunnitelmia koskevaan OECD:n tutkimukseen (Forward Spending Survey, FSS)³⁹ ja kansainvälisen avun läpinäkyvyyttä koskevan aloitteen (IATI) rekisteriin⁴⁰ yhteisten kansainvälisten standardien mukaisesti.

Komissio julkaisi tietoja humanitaarisesta avusta ja kehitysavusta yhteisen IATI-standardin mukaisesti, mutta joissakin tiedoissa oli puutteita

Komissio julkistaa tietoja humanitaarisesta avusta ja kehitysavusta noudattamalla IATIn⁴¹ yhteydessä kehitettyä yhteistä standardiraportointisäännöstöä. IATI on maailmanlaajuinen aloite, jolla pyritään lisäämään kehitysyhteistyön avoimuutta ja tuloksellisuutta.

Yleensä ottaen komissio julkaisee tietoja IATI-standardin mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, etteivät IATIa varten raportoidut tiedot käsitä tietoja EU:n erityisrahastoista eivätkä rahoitettujen hankkeiden tuloksista⁴².

Tilintarkastustuomioistuin vertaili IATIn käyttäjäystävällisessä verkkoportaalissa julkaistuja tietoja todellisiin tietoihin otokseen kuuluvien hankkeiden osalta. Kaikista tarkastetuista hankkeista julkaistiin tietoja, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita virheitä sopimusten rahamääräisessä arvossa⁴³, maksuissa⁴⁴ ja hankkeiden päättymispäivissä⁴⁵ (ks. laatikko 8).

YK:n elimet julkaisivat riittämättömästi tietoja valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa tehdyistä sopimuksista

Välillisessä hallinnoinnissa komissio antaa hankkeiden toteutuksen kolmannen osapuolen tehtäväksi. Yhteisö, jolle toteuttamistehtäviä on siirretty, vastaa näissä tapauksissa EU‑rahoituksella myönnettyjen avustusten julkistamisesta⁴⁶.

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tiedot, jotka ne YK:n elimet, joille toteuttamistehtäviä oli siirretty, olivat julkaisseet otoksen kuudesta välillisesti hallinnoidusta hankkeesta (ks. liite II). Tarkastuksessa todettiin, että viidessä tapauksessa YK:n elimet joko eivät julkaisseet⁴⁷ tai julkaisivat vain osittain⁴⁸ tietoja valtiosta riippumattomille järjestöille EU:n varoilla myönnetyistä avustuksista (ks. laatikko 9). Komissio ei myöskään tarkastanut, olivatko YK:n elimet täyttäneet julkaisemista koskevan vaatimuksen.

Johtopäätökset ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin, oliko valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttama EU‑rahoitus avointa. Tässä yhteydessä selvitettiin, oliko tapa, jolla komissio määrittelee yhteisöjä valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi, luotettava ja oliko menettely, jolla valitaan valtiosta riippumattomia järjestöjä toteuttamaan EU:n rahoittamia toimia, avoin. Lisäksi tutkittiin, kuinka asianmukainen oli prosessi, jolla kerättiin, tarkastettiin ja julkistettiin tietoja valtiosta riippumattomista järjestöistä. Tarkastus kattoi tärkeimmät politiikanalat, joilla valtiosta riippumattomat järjestöt toteuttavat EU‑rahoitusta. Erityistä huomiota kiinnitettiin suurimpaan politiikanalaan eli ulkoisiin toimiin.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, ettei komissio ollut riittävän avoin valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttaman EU‑rahoituksen osalta.

Mahdollisuus saada EU‑rahoitusta ei useimmissa tapauksissa ole riippuvainen siitä, onko yhteisö valtiosta riippumaton järjestö. Yhteisö merkitään komission kirjanpitojärjestelmään valtiosta riippumattomaksi järjestöksi yhteisön oman ilmoituksen perusteella. Tämän menettelyn ja komission suorittamien vähäisten tarkastusten vuoksi yhteisöjen luokittelu valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi oli epäluotettavaa (ks. kohdat 18–27).

Rahoituksen hakijoiden rekisteröitymistä varten ei ollut komission laajuista järjestelmää. Rahoituksen hakijoiden, kuten valtiosta riippumattomien järjestöjen, rekisteröitymiseen käytettyjä eri järjestelmiä ei myöskään ollut yhdistetty toisiinsa (ks. kohta 22).

Suositus 1 – Parannetaan valtiosta riippumattomia järjestöjä koskevien tietojen luotettavuutta

Komission olisi parannettava EU:n toimia täytäntöönpanevia valtiosta riippumattomia järjestöjä koskevan raportointinsa tuloksellisuutta ja avoimuutta. Tätä varten komission olisi saatava asianmukaisia tietoja ja parannettava EU:n varojen käyttöä toteuttavia valtiosta riippumattomia järjestöjä koskevan kirjanpitojärjestelmänsä tietojen luotettavuutta:

1. sisällyttämällä oikeushenkilöiden validointia koskeviin sisäisiin ohjeisiinsa selkeät perusteet, joiden mukaisesti yhteisöt luokitellaan valtiosta riippumattomiksi järjestöiksi ABAC-järjestelmässä
2. sisällyttämällä yhteiseen rekisteröitymisjärjestelmään vaatimus (tai mahdollisuus, jos valtiosta riippumattomat järjestöt ilmoittavat asiaan liittyvän turvallisuuskysymyksiä), jonka mukaan EU‑rahoituksen hakijoiden on ilmoitettava olevansa valtiosta riippumaton järjestö, ja julkistettava perusteet, joiden perusteella organisaatio katsotaan sellaiseksi.

Aikatavoite: vuoden 2020 loppu.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että ulkoisten toimien alalla komissio valitsi valtiosta riippumattomien järjestöjen johtamat hankkeet yleensä avoimuutta noudattaen. Tietyissä tapauksissa oli kuitenkin puutteita (ks. kohdat 28–33).

Tilintarkastustuomioistuin totesi, etteivät komission eri yksiköt soveltaneet rahoituksen edelleenmyöntämismenettelyjä samanlaisella tavalla. ECHOn tulkinta kolmansille osapuolille myönnettävää rahoitustukea koskevista säännöistä oli väljempi kuin muiden pääosastojen. Rahoituksen edelleenmyöntäminen on tulkinnan vuoksi mahdollista useille toteuttamiseen osallistuville tasoille ilman edelleenmyönnettävien määrien rajoittamista (ks. kohdat 35–37).

Tarkastettujen YK:n elinten käyttämät valtiosta riippumattomien järjestöjen valintamenettelyt eivät olleet aina läpinäkyviä (ks. kohdat 38 ja 39).

Suositus 2 – Tarkastetaan, kuinka rahoituksen edelleenmyöntämistä koskevia sääntöjä sovelletaan

Jos suoraan hallinnoitavan toimen toteuttaminen edellyttää rahoituksen edelleenmyöntämistä, komission olisi

1. sovellettava eri yksiköissään yhdenmukaista tulkintaa varainhoitoasetuksen sovellettavista säännöistä ottaen huomioon alakohtaiset erikoispiirteet. Erityisesti kun toimen toteutus edellyttää kolmannelle osapuolelle myönnettävää rahoitustukea, tuen edellytykset olisi määriteltävä avustussopimuksessa vuoden 2018 varainhoitoasetuksen säännösten mukaisesti.

Kun YK:n elimet valitsevat edunsaajia välillisessä hallinnoinnissa, komission olisi

2. tarkistettava, että YK:n elimet soveltavat täytäntöönpanokumppanien valintaa koskevia sääntöjään ja menettelyjään oikein.

Aikatavoite: vuoden 2019 puolivälistä alkaen.

Komissio ei aina kerännyt ja tarkastanut valtiosta riippumattomia järjestöjä koskevia tietoja asianmukaisesti. Järjestelmissä ei varsinkaan aina ollut mahdollista kirjata sopimuksen kaikkien edunsaajien saamia varoja (ks. kohdat 41 ja 42).

Ulkoisten toimien alalla komissiolla ei ollut kattavia tietoja kaikkien toteutuksesta vastaavien toimijoiden saamasta rahoituksesta ja toteuttamista toimista. Tämä koski erityisesti kansainvälisten valtiosta riippumattomien järjestöjen verkostoja ja välillisesti hallinnoituja hankkeita. Kun hallinnointimuotona oli välillinen hallinnointi, saatavilla olleiden tietojen puute myös esti komissiota tarkastamasta ilmoitettuja kustannuksia (ks. kohdat 43–49).

Suositus 3 – Parannetaan valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamaa rahoitusta koskevia tietoja

Komission olisi parannettava rahoitettavista valtiosta riippumattomista järjestöistä kerättäviä tietoja

1. mahdollistamalla se, että avustusten eri hallinnointijärjestelmissä voidaan kirjata kaikkien EU:n kanssa sopimussuhteessa olevien edunsaajien saama rahoitus eikä vain johtavan edunsaajan saamaa rahoitusta, jotta tiedot olisivat analysoitavissa ja käsiteltävissä.

Ulkoisten toimien alalla komission olisi parannettava varojen jäljitettävyyttä

2. kansainvälisten valtiosta riippumattomien järjestöjen verkostojen toteuttamissa toimissa yksilöimällä järjestelmissään yhteisöt, jotka tosiasiallisesti toteuttavat rahoitetut toimet
3. YK:n elinten välityksellä toteutettavissa välillisesti hallinnoiduissa hankkeissa tarkistamalla, että rahoitettujen valtiosta riippumattomien järjestöjen osalta ilmoitetuista välillisistä kustannuksista toimitetaan riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida kaikkien toteutuksesta vastaavien toimijoiden ilmoittamat kulut.

Aikatavoite: vuoden 2021 puoliväli.

Valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamaa EU‑rahoitusta koskevia tietoja julkaistaan useissa järjestelmissä, mutta julkistettuja tietoja on vähän, paitsi ulkoisten toimien alalla (ks. kohdat 51–56).

Komissio julkisti yleensä tietoja humanitaarisesta avusta ja kehitysavusta kansainvälisten avoimuusstandardien mukaisesti, mutta joissakin tiedoissa oli puutteita (ks. kohdat 58–60).

Viidessä tapauksessa YK:n elimet, joille toteuttamistehtäviä oli siirretty, joko eivät julkaisseet ollenkaan tai julkaisivat vain osittain tietoja sopimuksista, jotka oli tehty valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa. Komissio ei tarkastanut, olivatko YK:n elimet täyttäneet julkaisemista koskevan vaatimuksen (ks. kohta 62).

Suositus 4 – Vakioidaan julkaistavat tiedot ja parannetaan niiden tarkkuutta

Komission olisi

1. otettava käyttöön kaikissa yksiköissä yhtenäinen toimintatapa, jota sovelletaan tietojen julkaisemiseen varainhoidon avoimuuden järjestelmässä ja jolla varmistetaan, että kaikki EU:n kanssa sopimussuhteessa olevat avustuksen saajat ja myönnetty rahoituksen määrä julkistetaan.

Aikatavoite: vuoden 2021 puoliväli.

Ulkoisten toimien alalla komission olisi

2. parannettava avun läpinäkyvyyttä koskevien kansainvälisten standardien noudattamista raportoimalla rahoitettujen hankkeiden tulokset ja EU:n erityisrahastoja koskevia tietoja
3. tarkistettava, että YK:n elimet täyttävät velvollisuutensa julkistaa riittävästi tietoja tehdyistä sopimuksista, joilla on myönnetty avustusta EU‑rahoituksella.

Aikatavoite: vuoden 2021 puoliväli.

Tilintarkastustuomioistuimen V jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Lazaros S. Lazaroun johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 5. joulukuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Lyhenteet

ABAC Komission suoriteperusteinen kirjanpitojärjestelmä (Accrual Based Accounting)

Cordis EU:n tutkimus- ja kehitystietopalvelu

CRIS Yhteinen hallintotietojärjestelmä

CSO Kansalaisyhteiskunnan organisaatio

EACEA Koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirasto

EASME Pienistä ja keskisuurista yrityksistä vastaava toimeenpanovirasto

EDRIS Euroopan hätä- ja katastrofiavun tietojärjestelmä

EKR Euroopan kehitysrahasto

ERCEA Euroopan tutkimusneuvoston toimeenpanovirasto

IATI Kansainvälinen avun läpinäkyvyyttä koskeva aloite

MRK Monivuotinen rahoituskehys

NGO Valtiosta riippumaton järjestö

OECD Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

PADOR Potential Applicant Data Online Registration, rahoitusta hakevien sähköinen rekisteröitymisjärjestelmä

PO BUDG Budjettipääosasto

PO DEVCO Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto

PO EAC Koulutuksen, nuorisoasioiden, urheilun ja kulttuurin pääosasto

PO ECHO EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosasto

PO ENV Ympäristöasioiden pääosasto

PO NEAR Naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto

PO RTD Tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto

REA Tutkimuksen toimeenpanovirasto

Unicef YK:n lastenrahasto

Loppuviitteet

¹ Euroopan parlamentin sisäasioiden pääosasto, EU financing for NGOs in the area of home affairs, security and migration; Euroopan parlamentin tutkimuspalvelu, Financial accountability of civil society organisations, toukokuu 2015; Euroopan parlamentin talousarvioasioiden politiikkayksikkö, Democratic Accountability and Budgetary Control of Non-Governmental Organisations Funded by the EU Budget, tammikuu 2017.

² Kansalaisjärjestöille EU:n talousarviosta myönnettävän rahoituksen valvontaa käsittelevässä mietintöluonnoksessa (2015/2345(INI)) pyydetään Euroopan tilintarkastustuomioistuinta laatimaan erityiskertomus kansalaisjärjestöille myönnettävän EU:n rahoituksen avoimuudesta.

³ Kansainväliset järjestöt käyttävät erilaisia määritelmiä. Esimerkiksi Yhdistyneet kansakunnat (YK) katsoo valtiosta riippumattomaksi järjestöksi minkä tahansa voittoa tavoittelemattoman kansalaisten vapaaehtoisryhmän, joka on järjestäytynyt paikallisella, kansallisella tai kansainvälisellä tasolla (https://outreach.un.org/ngorelations/content/about-us-0).

⁴ KOM(1997) 241 lopullinen, 6.6.1997, Komission tiedonanto yhdistysten ja säätiöiden tukemisesta Euroopassa, 2.3 kohta, a–e alakohta.

⁵ Toimikohtaisten avustusten osuus oli 95 prosenttia kaikista niistä EU:n yleisen talousarvion varoista, joista oli tehty sopimus valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa vuosina 2014–2016 (6,3 miljardia euroa 6,6 miljardin euron kokonaismäärästä).

⁶ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1), 8 luku, 35 artikla: ”Varojen saajia koskevien ja muiden tietojen julkaiseminen”.

⁷ Neuvoston päätelmät EU:n yhteisestä kannasta kehitysavun tuloksellisuutta käsittelevää neljättä korkean tason foorumia varten, annettu 14. marraskuuta 2011.

⁸ Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus on Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden yhteinen julkilausuma, jolla luodaan yhteiset kattavat puitteet niiden kehitysyhteistyölle.

⁹ Suora hallinnointi tarkoittaa, että komissio on vastuussa kaikista EU:n talousarvion toteuttamistehtävistä, jotka toteutetaan suoraan sen yksiköissä joko päätoimipaikassa, EU:n edustustoissa tai EU:n toimeenpanovirastoissa.

¹⁰ Välillisen hallinnoinnin yhteydessä komissio siirtää talousarvion toteuttamistehtäviä kansainvälisille organisaatioille, EU:n jäsenvaltioiden kehitysvirastoille, kumppanimaille tai muille elimille.

¹¹ Ks. ehdotuspyynnöt, jotka koskevat pääasiassa ympäristön- ja/tai ilmastonsuojelun alalla toimiville valtiosta riippumattomille järjestöille myönnettäviä toiminta-avustuksia (esimerkiksi ehdotuspyynnöt, joiden tunnukset ovat LIFE-NGO-EASME-2014 ja LIFE-NGO-FPA-EASME-2017).

¹² Lisäksi asetuksessa asetetaan rahoituksen saannin edellytykseksi, että valtiosta riippumattomien järjestöjen päätoimipaikan on oltava jäsenvaltiossa tai EU:n apua saavassa kolmannessa maassa. Poikkeuksellisesti tämä toimipaikka voi sijaita EU:n ulkopuolisessa avunantajavaltiossa.

¹³ Esimerkiksi kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston ehdotuspyyntöihin osallistuville hakijoille antamissa ohjeissa edellytetään, että valtiosta riippumattoman järjestön on toimitettava perussääntönsä ja todentavia asiakirjoja. Arviointikomiteat tarkistavat, että oikeudelliset asiakirjat vastaavat yhteisön tyyppiä.

¹⁴ Komission tiedonannossa (COM(2012) 492 final, 12.9.2012) “Demokratian ja kestävän kehityksen juuret: EU:n suhtautuminen kansalaisyhteiskuntaan ulkosuhteissa” luokitellaan kansalaisyhteiskunnan organisaatioiksi muun muassa yhteisölliset organisaatiot, valtiosta riippumattomat järjestöt, uskonnolliset organisaatiot, säätiöt, tutkimuslaitokset, osuuskunnat sekä ammatilliset tai liikealan yhdistykset.

¹⁵ Hankkeet 7 ja 16.

¹⁶ Hanke 4 valittiin suoralla sopimusmenettelyllä.

¹⁷ Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 15/2016: ”Hallinnoiko komissio vaikuttavasti humanitaarista apua konflikteista kärsivälle väestölle Afrikan suurten järvien alueella?”, kohdat 27–29 (https://eca.europa.eu).

¹⁸ Hankkeet 16 ja 17.

¹⁹ Vahvistetaan varainhoitoasetuksen 137 artiklassa ja soveltamissääntöjen 210 artiklassa.

²⁰ On syytä huomata, että vuoden 2018 varainhoitoasetuksessa näiden sääntöjen sanamuotoa on muutettu ja 204 artiklassa todetaan seuraavaa: ”kolmannelle osapuolelle suoritettavan rahoitustuen enimmäismäärä, joka on enintään 60 000 euroa […]. Tämä kynnysarvo voidaan ylittää, jos toimien tavoitteiden saavuttaminen olisi muuten mahdotonta tai liian vaikeaa”.

²¹ Tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto, ympäristöasioiden pääosasto, koulutuksen, nuorisoasioiden, urheilun ja kulttuurin pääosasto, naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto sekä kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto.

²² Varainhoitoasetuksen 60 artiklan 2 kohdan d alakohdassa todetaan, että yhteisöjen, joille toteuttamistehtäviä on siirretty, on ”sovellettava asianmukaisia sääntöjä ja menettelyjä myöntäessään unionin varoista rahoitusta avustusten, hankintojen tai rahoitusvälineiden muodossa”. Tämä tarkistetaan etukäteisarvioinnilla (”pilariarviointi”), jonka suorittaa riippumaton tarkastaja kunkin pääosaston laatiman tehtävänmäärityksen mukaisesti.

²³ Hankkeet 9, 18 ja 20.

²⁴ Toiminta-avustukset ympäristö- ja ilmastoalan valtiosta riippumattomille järjestöille osoitetaan aina yhdelle edunsaajalle.

²⁵ Hankkeet 4, 11, 12 ja 13.

²⁶ Hankkeet 11, 12 ja 15.

²⁷ Hankkeet 8, 9, 10, 18 ja 19.

²⁸ Hanke 8. YK:n elin toimitti tyydyttävät vastaukset ECHOn kolmanteen pyyntöön tarkastajien paikalle tekemän tarkastuskäynnin jälkeen.

²⁹ Hankkeet 8, 9, 18, 19 ja 20.

³⁰ Tilintarkastustuomioistuin on jo tuonut esiin erityiskertomuksessa nro 4/2018 ”EU:n apu Myanmarille/Burmalle” välillisten kustannusten kaksinkertaisen laskuttamisen riskin, joka liittyy välillisesti hallinnoitaviin hankkeisiin, jotka toteutetaan kolmansina osapuolina olevien valtiosta riippumattomien järjestöjen kautta. Ks. myös erityiskertomus nro 11/2017 ”EU:n Bêkou-erityisrahasto Keski-Afrikan tasavallassa: tietyistä puutteista huolimatta lupaava alku”, kohta 48.

³¹ Varainhoidon avoimuuden järjestelmä: http://ec.europa.eu/budget/fts/index_en.htm

³² Unionin yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen 35 artikla ja sen soveltamissääntöjen 21 artikla: ”Varojen saajia koskevien ja muiden tietojen julkaiseminen”.

³³ Hankkeet 1, 2, 5, 14 ja 15.

³⁴ Lähde: https://cordis.europa.eu/

³⁵ https://euaidexplorer.ec.europa.eu/

³⁶ https://webgate.ec.europa.eu/hac/

³⁷ https://fts.unocha.org/ – YK:n humanitaarisen avun koordinointitoimiston (UNOCHA) ylläpitämä rahoituksen seurantajärjestelmä.

³⁸ https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1

³⁹ https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=FSS

⁴⁰ https://www.iatiregistry.org/

⁴¹ IATI käynnistettiin Accrassa pidetyn avun tuloksellisuutta käsittelevän kolmannen korkean tason foorumin jälkeen vuonna 2008.

⁴² Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto raportoi IATIa varten ensimmäisen erän tulostietoja yli 700 hankkeesta helmikuussa 2018.

⁴³ Hankkeet 4, 5, 6, 7, 14, 15, 16 ja 17.

⁴⁴ Hankkeet 1, 2, 11, 12 ja 13.

⁴⁵ Hankkeet 7, 14 ja 15.

⁴⁶ Komission ja niiden yhteisöjen, joille toteuttamistehtäviä on siirretty, välisiin sopimuksiin sovellettavien yleisten ehtojen mukaan viimeksi mainittujen on julkaistava verkkosivustoillaan tai järjestelmissään yksityiskohtaisia tietoja EU:n rahoittamista avustuksista. Yhteisöjen on julkistettava sopimuksen/hankkeen nimi, luonne ja käyttötarkoitus, avustuksen saajan nimi ja sijaintipaikka sekä sopimuksen rahamääräinen arvo. Kun on kyse usean rahoittajan toimista, julkaisemisessa noudatetaan sen yhteisön sääntöjä, jolle toteuttamistehtäviä on siirretty.

⁴⁷ Hankkeet 9, 18 ja 20.

⁴⁸ Hankkeet 8 ja 19.

⁴⁹ Komission tiedonannossa (COM(2012) 492 final, 12.9.2012) ”Demokratian ja kestävän kehityksen juuret: EU:n suhtautuminen kansalaisyhteiskuntaan ulkosuhteissa” kansalaisyhteiskunnan organisaatioiksi luokitellaan muun muassa yhteisölliset organisaatiot, kansalaisjärjestöt, uskonnolliset organisaatiot, säätiöt, tutkimuslaitokset, osuuskunnat sekä ammatilliset tai liikealan yhdistykset.

⁵⁰ Huom. LIFE-ohjelmassa tukikelpoisten hakijoiden ei tarvitse olla rekisteröityneitä valtiosta riippumattomaksi järjestöiksi. Niiden on täytettävä kaikki tukikelpoisuusperusteet, jotta ne voisivat saada LIFE-ohjelman toiminta-avustuksia, joilla tuetaan ympäristö- ja ilmastoalalla toimivia valtiosta riippumattomia järjestöjä.

⁵¹ Kansainväliset järjestöt käyttävät erilaisia määritelmiä. Esimerkiksi Yhdistyneet kansakunnat (YK) katsoo valtiosta riippumattomaksi järjestöksi minkä tahansa voittoa tavoittelemattoman kansalaisten vapaaehtoisryhmän, joka on järjestäytynyt paikallisella, kansallisella tai kansainvälisellä tasolla (https://outreach.un.org/ngorelations/content/about-us-0).

⁵² Euroopan parlamentti, sisäasioiden pääosasto, politiikkayksikkö D: talousarvioasiat, tutkimus ”Democratic Accountability and Budgetary Control of Non-Governmental Organisations Funded by the EU Budget”, 17.11.2016.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi V tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on Euroopan unionin rahoitus ja hallinto. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Lazaros S. Lazarou. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Annemie Turtelboomin johdolla, ja siihen osallistuivat myös kabinettipäällikkö Dennis Wernerus, toimialapäällikkö Sabine Hiernaux-Fritsch, tehtävävastaava Roberto Ruiz Ruiz sekä tarkastajat Eva Maria Coria Paramas, Erika Katalin Söveges, Maria-Luisa Gomez Valcarcel ja Francesco Zoia Bolzonello. Kielellisissä kysymyksissä avusti Hannah Critoph.

Vasemmalta oikealle: Hannah Critoph, Roberto Ruiz Ruiz, Annemie Turtelboom, Erika Katalin Söveges, Dennis Wernerus.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/contact_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct-palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=fi

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.