Sprawozdanie specjalne

nr35 2018

Przejrzystość procesu wydatkowania środków unijnych przez organizacje pozarządowe – należy dołożyć dalszych starań

Ogólne informacje o sprawozdaniu Organizacje pozarządowe (NGO) pełnią istotną funkcję w wykonywaniu budżetu UE. Według dostępnych szacunków w latach 2014–2017 Komisja zarezerwowała środki finansowe w wysokości 11,3 mld euro do wydatkowania przez organizacje pozarządowe w wielu różnych obszarach polityki UE. Podczas przeprowadzonej kontroli Trybunał ocenił przejrzystość procesu wydatkowania środków unijnych przez organizacje pozarządowe. Szczególną uwagę zwrócił on na działania zewnętrzne, czyli najrozleglejszy obszar polityki, w którym organizacje pozarządowe wydatkują środki unijne. Według ustaleń Trybunału procedura klasyfikowania podmiotów jako organizacji pozarządowych, którą posługuje się Komisja w swoich systemach, nie jest wiarygodna. Trybunał stwierdził, że wybór projektów realizowanych przez NGO był ogólnie przejrzysty, gdy dokonywała go Komisja, jednak nie zawsze przejrzyste były procedury wyboru organizacji pozarządowych, kiedy dokonywały go jednostki ONZ objęte kontrolą Trybunału. Komisja nie zawsze gromadzi i weryfikuje kompleksowe informacje na temat wszystkich organizacji pozarządowych, którym przyznaje wsparcie. Dane na temat środków unijnych wydatkowanych przez organizacje pozarządowe są publikowane w kilku systemach, lecz tą drogą przekazuje się ograniczone informacje. W ocenie Trybunału Komisja nie zachowała dostatecznej przejrzystości w zakresie wydatkowania środków unijnych przez organizacje pozarządowe, w związku z czym należy dołożyć dalszych starań w celu poprawy tej przejrzystości. Trybunał sformułował szereg zaleceń mających na celu zwiększenie przejrzystości procesu wydatkowania środków unijnych przez organizacje pozarządowe.

Publikacja jest dostępna w 23 językach i w następującym formacie:

PDF

Spis treści
Streszczenie
Wstęp
Zakres kontroli i podejście kontrolne
Uwagi
Wnioski i zalecenia
Załączniki
Odpowiedzi Komisji
Wykaz akronimów
Przypisy
Zespół kontrolny
Kontakt

Streszczenie

Szacuje się, że Komisja wykonuje 1,7% unijnego budżetu i wdraża 6,8% środków z Europejskich Funduszy Rozwoju (EFR) za pośrednictwem organizacji pozarządowych (NGO). W wielu obszarach polityki – takich jak pomoc humanitarna i rozwojowa, ochrona środowiska, badania i innowacje – organizacje pozarządowe wspierają Komisję w opracowywaniu, realizowaniu i monitorowaniu unijnych programów. Według dostępnych szacunków w latach 2014–2017 Komisja zarezerwowała środki finansowe w wysokości 11,3 mld euro do wydatkowania przez NGO. Parlament Europejski wielokrotnie wyrażał zainteresowanie organizacjami pozarządowymi i kwestią ich finansowania.

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola miała na celu ocenę przejrzystości procesu wydatkowania środków unijnych, które powierzono na mocy umów organizacjom pozarządowym. Analizie poddano procedurę klasyfikowania przez Komisję podmiotów jako organizacji pozarządowych i przeznaczenie wydatkowanych przez NGO środków unijnych. Sprawdzono również, czy Komisja w przejrzysty sposób podawała informacje na ten temat. Kontrolą objęto główne obszary polityki, w których organizacje pozarządowe wydatkują środki unijne, ze szczególnym uwzględnieniem największego obszaru, tj. działań zewnętrznych.

III

Według ustaleń Trybunału Komisja nie zachowała dostatecznej przejrzystości w zakresie wydatkowania środków unijnych przez organizacje pozarządowe.

Status NGO w systemie księgowym Komisji przyznawany jest na podstawie oświadczenia złożonego przez dany podmiot, a Komisja przeprowadza tylko ograniczoną weryfikację w tym zakresie – tym samym klasyfikacji danego podmiotu jako NGO nie można uznać za wiarygodną.

W zakresie działań zewnętrznych Trybunał ustalił, że dokonany przez Komisję wybór projektów prowadzonych przez organizacje pozarządowe był ogólnie przejrzysty. Poszczególne departamenty Komisji nie stosowały jednak w taki sam sposób procedur udzielania dotacji w systemie kaskadowym, a procedury wyboru organizacji pozarządowych wykorzystywane przez objęte kontrolą jednostki ONZ nie zawsze były przejrzyste.

Zgromadzone informacje dotyczące wydatkowanych przez NGO środków unijnych nie są jednolite. Komisja nie dysponowała pełnymi informacjami zwłaszcza w zakresie działań zewnętrznych – było to szczególnie widoczne w przypadku sieci międzynarodowych organizacji pozarządowych i projektów realizowanych w trybie zarządzania pośredniego. Co więcej, w przypadku projektów realizowanych w tym trybie brak dostępu do informacji utrudniał Komisji przeprowadzanie kontroli zadeklarowanych kosztów.

VII

Informacje na temat wydatkowanych przez organizacje pozarządowe środków unijnych publikuje się w kilku systemach, ale dane te są niepełne. Ogólnie rzecz biorąc, w obszarze działań zewnętrznych Komisja podawała informacje dotyczące pomocy humanitarnej i rozwojowej zgodnie z międzynarodowymi standardami w zakresie przejrzystości.

VIII

W przypadku pięciu z sześciu projektów objętych kontrolą jednostki ONZ albo nie upubliczniły informacji o umowach podpisanych z NGO, albo podały jedynie częściowe informacje na ten temat, a Komisja nie sprawdziła, czy wywiązywały się one z tego obowiązku.

Na podstawie uwag zawartych w niniejszym sprawozdaniu Trybunał sformułował szereg zaleceń mających na celu zwiększenie przejrzystości procesu wydatkowania środków unijnych przez organizacje pozarządowe. Trybunał zaleca, by Komisja:

poprawiła wiarygodność informacji na temat organizacji pozarządowych w swoim systemie księgowym;
kontrolowała stosowanie zasad i procedur udzielania dotacji organizacjom pozarządowym w systemie kaskadowym;
zapewniła lepszą jakość gromadzonych informacji na temat środków unijnych wydatkowanych przez organizacje pozarządowe;
przyjęła jednolite podejście do publikowania szczegółowych informacji dotyczących środków finansowych przekazywanych organizacjom pozarządowym i weryfikowała, czy jednostki ONZ podają pełne i poprawne dane dotyczące podpisywanych z NGO umów dotyczących środków unijnych.

Wstęp

Pojęcie organizacji pozarządowej

Kwestia przejrzystości organizacji pozarządowych i ich finansowania jest przedmiotem coraz większego zainteresowania. Parlament Europejski opublikował przykładowo wyniki kilku badań w tym zakresie¹ oraz projekt sprawozdania w sprawie kontroli budżetowej finansowania organizacji pozarządowych z budżetu UE².

Organizacje pozarządowe (NGO) pełnią istotną funkcję w wykonywaniu budżetu UE. Są jednym z partnerów, z którymi Komisja współpracuje przy projektowaniu, realizowaniu i monitorowaniu programów w wielu obszarach polityki unijnej. Współpraca z NGO dotyczy szczególnie pomocy humanitarnej i rozwojowej, ale i innych dziedzin, takich jak ochrona środowiska, badania naukowe, edukacja i kultura. Nie ma jednak jak dotąd jednej unijnej definicji organizacji pozarządowej (zob. ramka 1).

Ramka 1

Czym jest organizacja pozarządowa?

Pojęcie „organizacja pozarządowa” (NGO) jest bardzo rozpowszechnione, choć nie istnieje żadna ogólnie przyjęta definicja tego terminu na arenie międzynarodowej³. W UE status NGO ustalany jest w niektórych państwach członkowskich na podstawie formy prawnej danej organizacji, w innych natomiast jest on uzależniony od charakteru działalności prowadzonej przez tę organizację.

W komunikacie Komisji z 1997 r. wyszczególniono pięć cech charakterystycznych dla NGO⁴. Organizacje pozarządowe zatem: 1) są organizacjami wolontariackimi o sformalizowanym lub zinstytucjonalizowanym charakterze, 2) działają na zasadzie non-profit, 3) są niezależne od rządu i władz publicznych, 4) nie są zarządzane dla osiągnięcia prywatnego zysku, 5) ich działania przynajmniej częściowo przyczyniają się do osiągnięcia dobra publicznego.

Unijne finansowanie a organizacje pozarządowe

Unijne finansowanie a organizacje pozarządowe⁵. NGO mogą być też beneficjentami końcowymi działań UE, na przykład w przypadku programów na rzecz wzmocnienia społeczeństwa obywatelskiego.

Według danych z systemu księgowego Komisji (ABAC) środki zarezerwowane do wdrożenia przez NGO w latach 2014–2017 wyniosły 11,3 mld euro (zob. rys. 1). Są to jednak jedynie dane szacunkowe, co zostanie szczegółowo wyjaśnione w sekcji niniejszego sprawozdania zawierającej uwagi.

Rys. 1

Środki finansowe UE zarezerwowane dla organizacji pozarządowych w latach 2014–2017, według danych z systemu księgowego Komisji

Działy wieloletnich ram finansowych (WRF)i Europejskie Fundusze Rozwoju		Środki zarezerwowane dla organizacji pozarządowych w latach 2014–2017 (w mln EUR)	Środki zarezerwowane ogółemw latach 2014–2017 (w mln EUR)	Odsetek środków zarezerwowanych dla organizacji pozarządowych
1.1	Inteligentny wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu / Konkurencyjność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia	4 032	79 909	5,05%
1.2	Inteligentny wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu / Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna	19	209 214	0,01%
2	Trwały wzrost gospodarczy: zasoby naturalne	248	241 044	0,10%
3	Bezpieczeństwo i obywatelstwo	350	12 793	2,74%
4	Globalny wymiar Europy	5 448	40 978	13,29%
–	Europejskie Fundusze Rozwoju	1 217	17 833	6,82%
	Ogółem	11 314	601 771	1,88%

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych przekazanych przez DG BUDG.

Według danych z systemu ABAC większość środków unijnych przyznanych NGO była przeznaczona na działania zewnętrzne. NGO otrzymują finansowanie w tym obszarze w ramach działu 4 wieloletnich ram finansowych – „Globalny wymiar Europy” oraz w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju (zob. rys. 1). Służby Komisji zaangażowane w tym zakresie to: Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju (DG DEVCO), Dyrekcja Generalna ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia (DG NEAR), Dyrekcja Generalna ds. Prowadzonych przez UE Operacji Ochrony Ludności i Pomocy Humanitarnej (DG ECHO) oraz Służba ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej (FPI) (zob. rys. 2).

Rys. 2

Środki zarezerwowane dla organizacji pozarządowych w podziale na służby Komisji w latach 2014–2017

Służby Komisji	Środki zarezerwowane dla organizacji pozarządowychw latach 2014–2017 (w mln EUR)
DG ECHO	2 904
DG DEVCO	2 768
DG RTD	884
DG EAC	875
ERCEA	824
DG NEAR	783
REA	452
INNE*	1 824
Ogółem	11 314

* CNECT, IEEA, INEA, FPI, EACEA, ENV, EMPL, JUST, GROW, HOME, ENER, PHEA, FISMA, INNE

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych przekazanych przez DG BUDG.

Pojęcie przejrzystości

Przejrzystość jest jedną z podstawowych zasad budżetowych określonych w rozporządzeniu finansowym mającym zastosowanie do budżetu UE. Na mocy tej zasady Komisja jest zobowiązana do udostępniania w odpowiedni sposób i w odpowiednim czasie informacji o odbiorcach unijnego finansowania, także w przypadku gdy środki te są przeznaczone na działania realizowane przez NGO⁶. W szerszym rozumieniu przejrzystość powinna dotyczyć całego procesu i wszystkich etapów wdrażania, począwszy od wyboru działań prowadzonych przez NGO poprzez gromadzenie informacji na temat tych działań po ich podawanie do wiadomości publicznej.

W obszarze działań zewnętrznych przejrzystość stanowi ponadto jedną z głównych, istniejących od dawna zasad leżących u podstaw skuteczności pomocy rozwojowej. Większa przejrzystość zachowywana przez wszystkie istotne zainteresowane strony sprzyja również lepszej koordynacji działań darczyńców i rozliczalności wszystkich beneficjentów, w tym NGO (zob. ramka 2).

Ramka 2

Przejrzystość w obszarze działań zewnętrznych

UE przyjęła międzynarodowe zobowiązania w zakresie przejrzystości pomocy międzynarodowej, w szczególności w ramach deklaracji paryskiej w sprawie skuteczności pomocy z 2005 r., konsensusu europejskiego w sprawie pomocy humanitarnej z 2007 r., programu działań z Akry z 2008 r. i partnerstwa z Pusanu w sprawie skutecznej współpracy na rzecz rozwoju z 2011 r. Przed obradami forum w Pusanie Rada UE przyjęła wspólne stanowisko UE na czwarte forum wysokiego szczebla w sprawie skuteczności pomocy, które obejmowało unijną gwarancję przejrzystości⁷. W późniejszym okresie, w czerwcu 2017 r., Komisja i państwa członkowskie potwierdziły przyjęte zobowiązanie dotyczące przestrzegania zasady przejrzystości w europejskim konsensusie w sprawie rozwoju⁸.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Unijne środki finansowe przydzielone przez Komisję do wdrażania przez organizacje pozarządowe często przechodzą przez wiele etapów. W tym kontekście, zwłaszcza w momencie wyboru wnioskodawców, którzy mają otrzymać finansowanie, pojawia się ryzyko braku przejrzystości. Ponadto istnieje ryzyko, że dostępne Komisji informacje dotyczące wysokości i przeznaczenia środków finansowych powierzonych NGO są niekompletne lub niewiarygodne, oraz ryzyko, że poszczególne rodzaje organizacji pozarządowych nie są traktowane w równy sposób.

Kontrola Trybunału miała przede wszystkim na celu ocenę przejrzystości procesu wydatkowania środków unijnych, które na mocy umów powierzono organizacjom pozarządowym. Aby osiągnąć ten cel, najpierw oceniono procedurę klasyfikowania przez Komisję podmiotów jako organizacji pozarządowych, a następnie – przeznaczenie wydatkowanych przez NGO środków unijnych. Zbadano również, czy Komisja w przejrzysty sposób podawała informacje na ten temat.

Trybunał dążył do uzyskania odpowiedzi na następujące pytanie: czy proces wydatkowania środków unijnych przez organizacje pozarządowe jest przejrzysty? Aby udzielić odpowiedzi na powyższe główne pytanie kontrolne, podzielono je na następujące trzy pytania szczegółowe:

czy procedura klasyfikowania przez Komisję podmiotów jako organizacji pozarządowych jest wiarygodna?
czy wybór organizacji pozarządowych do realizacji działań finansowanych przez UE w obszarze działań zewnętrznych jest przejrzysty?
czy Komisja gromadzi i podaje informacje na temat środków unijnych powierzanych organizacjom pozarządowym w odpowiedni sposób?

Trybunał przeanalizował, w jaki sposób Komisja klasyfikowała podmioty jako organizacje pozarządowe w swoich systemach (pytanie szczegółowe nr 1). Ocenił także przejrzystość wyboru organizacji pozarządowych, zarówno w przypadku, gdy Komisja podpisywała umowy bezpośrednio z organizacjami pozarządowymi, jak i w przypadku gdy środki unijne były przekazywane w postaci dotacji w systemie kaskadowym (pytanie szczegółowe nr 2). Trybunał zbadał również, czy Komisja gromadziła informacje na temat działań realizowanych przez organizacje pozarządowe, weryfikowała je i podawała do wiadomości publicznej w odpowiedni sposób (pytanie szczegółowe nr 3).

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał objęła obszary polityki uznane za istotne pod względem ilości środków zarezerwowanych dla organizacji pozarządowych (zob. rys. 2), a mianowicie dotyczyła głównych dyrekcji generalnych zajmujących się działaniami zewnętrznymi (DG ECHO, DG DEVCO i DG NEAR) oraz dwóch innych dyrekcji generalnych, które przydzielają znaczne środki na rzecz organizacji pozarządowych: Dyrekcji Generalnej ds. Badań Naukowych i Innowacji (DG RTD) i Dyrekcji Generalnej ds. Edukacji, Młodzieży, Sportu i Kultury (DG EAC). Kontrolą objęto również Dyrekcję Generalną ds. Środowiska (DG ENV), ponieważ prowadzi ona specjalny program zapewniający wsparcie dla organizacji pozarządowych w obszarze środowiska i działań w dziedzinie klimatu. Ponadto Dyrekcja Generalna ds. Budżetu (DG BUDG) została również objęta zakresem kontroli, gdyż jest ona odpowiedzialna za system księgowy Komisji stosowany do przekazywania informacji na temat finansowania organizacji pozarządowych.

Trybunał zgromadził dowody kontroli w oparciu o przeglądy dokumentacji i wywiady z przedstawicielami kilku dyrekcji generalnych Komisji (DG BUDG, DG DEVCO, DG NEAR, DG ECHO, DG RTD, DG EAC i DG ENV), a także z przedstawicielami Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych (REA), Agencji Wykonawczej ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego (EACEA) i Agencji Wykonawczej ds. Małych i Średnich Przedsiębiorstw (EASME).

Kontrolerzy skupili się w szczególności na działaniach zewnętrznych, ponieważ według danych z systemu księgowego Komisji w tym właśnie obszarze zarezerwowano najwięcej środków unijnych dla organizacji pozarządowych (zob. rys. 1). Przeglądowi poddane zostały procedury stosowane przy wyborze działań realizowanych przez organizacje pozarządowe, narzędzia, przy pomocy których gromadzone są informacje o finansowaniu organizacji pozarządowych, i późniejsze podawanie tych informacji do wiadomości publicznej.

W obszarze działań zewnętrznych kontrolerzy skupili się głównie na środkach finansowych, na które zaciągnięto zobowiązania począwszy od 2014 r., co pozwoliło na przeanalizowanie działań przypadających na obecny okres programowania. Trybunał ocenił 14 projektów realizowanych przez organizacje pozarządowe w trybie zarządzania bezpośredniego⁹ (zob. załącznik I) oraz sześć projektów realizowanych przez jednostki ONZ w trybie zarządzania pośredniego¹⁰, w przypadku których wybrano 10 organizacji pozarządowych, którym udzielono dotacji w systemie kaskadowym (zob. załącznik II).

Wybór projektów do kontroli przebiegał dwuetapowo. Najpierw Trybunał wybrał dwa kraje do przeprowadzenia wizyty kontrolnej (Etiopia i Liban) na podstawie takich kryteriów jak dyrekcja generalna odpowiedzialna za dane działania, ilość zgłoszonych środków zarezerwowanych dla organizacji pozarządowych oraz możliwość przeprowadzenia wizyty kontrolnej. Następnie Trybunał dobrał próbę projektów do kontroli w oparciu o wielkość budżetu, osiągnięty poziom wdrożenia, różnorodność instrumentów finansowania, stosowany tryb zarządzania oraz różne szczeble wdrażania, na jakich NGO realizowały działania.

Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne w Etiopii i Libanie w lutym 2018 r. – kontrolerzy odwiedzili biura terenowe DG ECHO, delegatury UE, krajowe biura kilku agencji ONZ, a także spotkali się z przedstawicielami międzynarodowych i lokalnych organizacji pozarządowych uczestniczących w realizacji projektów finansowanych ze środków UE.

Uwagi

Procedura klasyfikowania przez Komisję podmiotów jako organizacji pozarządowych nie jest wiarygodna

Trybunał przeanalizował różne procedury stosowane przez służby Komisji przy rejestrowaniu w swoich systemach organizacji pozarządowych, które mogą być wybrane do wdrażania unijnych środków finansowych. Sprawdził, czy istnieją specjalne systemy i programy dotyczące NGO, czy różnią się one w poszczególnych departamentach poddanych kontroli, jak są wykorzystywane i w jaki sposób w systemach Komisji dokonuje się klasyfikacji i rejestracji podmiotów jako NGO.

W większości przypadków kwalifikowalność do finansowania UE nie zależy od posiadania statusu organizacji pozarządowej

Ogólnie rzecz biorąc, organizacje pozarządowe zwracają się do Komisji z wnioskiem o dofinansowanie w taki sam sposób jak inne organizacje, które wdrażają zarządzane przez nią środki finansowe. Wynika to z faktu, że w rozporządzeniu finansowym mającym zastosowanie do budżetu UE nie dokonuje się rozróżnienia na beneficjentów o statusie NGO i innych beneficjentów. Ponadto Komisja nie stosuje żadnej strategii, która byłaby specjalnie ukierunkowana na organizacje pozarządowe, a służby Komisji nie dysponują wspólnymi kryteriami, na podstawie których można by stwierdzić, czy dana organizacja ma charakter pozarządowy.

Tylko dwie spośród skontrolowanych dyrekcji generalnych prowadzą programy skierowane wyłącznie do organizacji pozarządowych:

DG ENV prowadzi program działania polegający na udzielaniu dotacji na działalność w celu wsparcia europejskich NGO działających w dziedzinie ochrony środowiska i klimatu. Na potrzeby programu dyrekcja ta przyjmuje¹¹, że organizacja pozarządowa to osoba prawna o charakterze non-profit, która jest niezależna – zarówno pod względem finansowym, jak i politycznym – przede wszystkim od rządu i władz publicznych, a także od interesów politycznych i handlowych, oraz jest zarejestrowana zgodnie z prawem;
DG ECHO niesie pomoc humanitarną za pośrednictwem pewnej liczby organizacji pozarządowych, z którymi dyrekcja ta zawarła umowy ramowe o partnerstwie. Przyjmuje ona definicję zawartą w rozporządzeniu Rady nr 1257/96 w sprawie pomocy humanitarnej, które stanowi, że organizacje pozarządowe kwalifikujące się do finansowania muszą być autonomicznymi organizacjami o celu niezarobkowym w państwie członkowskim na mocy prawa obowiązującego w tym państwie¹².

W momencie rejestracji w systemie księgowym Komisja w ograniczonym zakresie weryfikuje oświadczenia podmiotów deklarujących, że mają status organizacji pozarządowej

Wciąż nie powstał wspólny system rejestracji wnioskodawców

Wnioskodawcy ubiegający się o finansowanie UE, w tym organizacje pozarządowe, muszą dokonać rejestracji w celu ubiegania się o finansowanie w ramach różnych obszarów polityki. Skontrolowane przez Trybunał dyrekcje generalne nie wprowadziły jednak do tej pory wspólnego systemu rejestracji (zob. ramka 3).

Ramka 3

Przykładowe systemy rejestracji wnioskodawców stosowane przez różne departamenty Komisji

DG DEVCO i DG NEAR stosują system internetowej rejestracji danych ewentualnych wnioskodawców (PADOR), czyli elektroniczny system, poprzez który organizacje ubiegające się o finansowanie rejestrują się i systematycznie aktualizują informacje.

DG RTD i DG EAC posługują się systemem indywidualnej rejestracji (URF), służącym do rejestracji w związku z finansowaniem w ramach takich programów jak Erasmus+, Kreatywna Europa, Europa dla Obywateli, inicjatywa „Wolontariusze pomocy UE” i program „Horyzont 2020”.

W przypadku DG ENV wnioskodawcy przedkładają wnioski za pomocą narzędzia internetowego eProposal lub formularza (w przypadku niektórych rodzajów projektów, w tym dotacji dla NGO na działalność).

Ponieważ systemy te nie są ze sobą powiązane, NGO musi dokonywać osobnej rejestracji w każdej dyrekcji generalnej, do której się zgłasza.

Komisja pracuje obecnie nad projektem dotyczącym jednego elektronicznego obszaru wymiany danych (SEDIA), który ma stać się pojedynczym punktem kompleksowej obsługi dla wnioskodawców, kandydatów i oferentów umożliwiającym komunikowanie się z jej departamentami. Będzie on wykorzystywany zarówno w procedurach udzielania zamówień, jak i przyznawania dotacji.

Komisja jedynie w ograniczonym zakresie weryfikuje, czy podmioty są prawidłowo zarejestrowane jako organizacje pozarządowe

Gdy zarejestrowany podmiot ubiegający się o finansowanie po raz pierwszy zawiera umowę z Komisją, przekazane przez niego informacje mają postać oświadczenia własnego. Komisja sprawdza informacje podane przez ów podmiot w różnych systemach rejestracyjnych i tworzy kartę danej osoby prawnej w systemie ABAC.

Osoby prawne mogą być oznaczane w systemie ABAC jako organizacje pozarządowe. W tym celu organizacja musi sama zadeklarować podczas rejestracji w jednym z systemów, że jest organizacją pozarządową. Warunkiem wstępnym, który należy spełniać, by zostać uznanym za NGO, jest zaklasyfikowanie do kategorii organizacji z sektora prywatnego i o charakterze non-profit. Służby Komisji zatwierdzające rejestrację sprawdzają przynależność do tej kategorii. Nie dokonują jednak żadnej dodatkowej weryfikacji zaklasyfikowania danej organizacji jako NGO, chyba że dyrekcja generalna przyjmie przynależność do tej kategorii za kryterium udziału w zaproszeniu do składania wniosków¹³.

Fakt, że status NGO nie jest weryfikowany, oznacza, że informacje Komisji na temat finansowania przekazywanego organizacjom pozarządowym nie są wiarygodne. Przykładowo w przypadku WRF 1.1 – „Konkurencyjność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” najwięksi beneficjenci widniejący w systemie ABAC jako organizacje pozarządowe to głównie instytuty badawcze i uniwersytety, a także jedna spółdzielnia. Tego rodzaju podmioty nie zawsze można uznać za organizacje pozarządowe. Chociaż pojęć „organizacja pozarządowa” i „organizacja społeczeństwa obywatelskiego” często używa się zamiennie, organizacje pozarządowe są podkategorią organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które obejmują szerszy zakres organizacji, także takich jak instytuty badawcze czy spółdzielnie¹⁴.

Ponadto ze względu na to, że oznaczenie organizacji jako NGO w systemie ABAC nie jest obowiązkowe, Komisja nie dokonuje konsekwentnie odnośnej klasyfikacji wszystkich organizacji pozarządowych w swoich systemach informacyjnych. Przykładowo w dwóch skontrolowanych przez Trybunał projektach¹⁵ dwie organizacje pozarządowe nie zostały oznaczone jako NGO w systemie ABAC, choć w systemie rejestracji wnioskodawców (PADOR) zostały w ten sposób zarejestrowane.

W obszarze działań zewnętrznych wybór projektów realizowanych przez NGO był zasadniczo przejrzysty, pojawiły się jednak uchybienia, gdy wyboru dokonywały strony trzecie

Dokonywany przez Komisję wybór projektów realizowanych przez NGO był ogólnie przejrzysty

Trybunał skontrolował w obszarze działań zewnętrznych próbę projektów realizowanych przez organizacje pozarządowe, zarządzanych bezpośrednio przez Komisję (zob. załącznik I). Kontrolerzy ocenili przejrzystość procedur wyboru, sprawdzając, czy podjęte działania i ustanowione cele były zgodne ze strategiami i czy procedury wyboru były wiarygodne, dobrze udokumentowane, oparte na jasnych kryteriach wyboru, z odpowiednim uwzględnieniem dotychczasowych doświadczeń organizacji pozarządowych. Podsumowanie oceny przedstawiono w zob. załącznik III.

Procedury wyboru poddane przeglądowi w obszarze pomocy rozwojowej to w większości zaproszenia do składania wniosków¹⁶. Przebiegły one zgodnie z wymogami rozporządzenia finansowego i strategiami Komisji, a także, ogólnie rzecz biorąc, zastosowano w nich jasne kryteria wyboru, przekazano je wszystkim zainteresowanym stronom i zapewniono równe traktowanie wnioskodawców.

Trybunał stwierdził pewne niedociągnięcia w zakresie przejrzystości w skontrolowanych procedurach wyboru prowadzonych przez DG ECHO w latach 2014, 2015 i 2016. Niedociągnięcia te, odnoszące się do udokumentowania procedury wyboru, zostały już omówione przy poprzedniej kontroli Trybunału¹⁷. W jej rezultacie DG ECHO podjęła działania naprawcze, których efektem był plan działania oraz nowy wzór streszczenia oceny na 2017 r., zmieniony później w 2018 r., aby lepiej ukazać poszczególne oceny w odniesieniu do każdego kryterium wyboru.

Jednym z kryteriów, które DG DEVCO i DG NEAR stosują w procedurach wyboru, jest zdolność operacyjna wnioskodawcy. Komisje oceniające analizują tę zdolność na podstawie dotychczasowego doświadczenia zadeklarowanego przez wnioskodawców, ale rzadko wymagały dowodów na jego potwierdzenie. Również DG ECHO uznaje wcześniejsze doświadczenie za istotne kryterium oceny.

Komisja nie zawsze sprawdza, czy wcześniejsze doświadczenie jest prawidłowo zadeklarowane, ponieważ systemy informacji zarządczej Komisji nie zawierają wszystkich istotnych informacji na temat otrzymanego finansowania i działań prowadzonych przez NGO. W związku z tym informacje te można wykorzystać na potrzeby wyboru w dość ograniczonym zakresie.

Trybunał ustalił, że przy wyborze dwóch spośród skontrolowanych projektów¹⁸ Komisja zaakceptowała niespójne informacje i bezpodstawne deklaracje dotyczące wcześniejszego doświadczenia.

Czasem brakowało przejrzystości przy udzielaniu dotacji organizacjom pozarządowym jako stronie trzeciej w systemie kaskadowym

Trybunał przeanalizował, na ile przejrzysty był wybór organizacji pozarządowych, w przypadku gdy nie dokonywała go bezpośrednio Komisja. Kontrolerzy sprawdzili, czy poszczególne departamenty Komisji stosowały spójnie procedury mające na celu zagwarantowanie przejrzystości wyboru NGO, którym zostaną udzielone dotacje w systemie kaskadowym. Ponadto ocenili oni, czy dokonany przez te służby wybór zapewniał równe traktowanie wnioskodawców, czy skorzystały one z wcześniejszych doświadczeń, aby udoskonalić proces wyboru, i czy dokonywały one oceny, by sprawdzić, czy organizacje pozarządowe mają wystarczające zdolności do zrealizowania działań będących przedmiotem finansowania.

Poszczególne departamenty Komisji nie stosują procedur udzielania dotacji w systemie kaskadowym w ten sam sposób

W przypadku zarządzania bezpośredniego, gdy Komisja przygotowuje umowy i decyzje o udzieleniu dotacji dla wykonawców, w tym dla organizacji pozarządowych, między obiema stronami istnieje stosunek prawny. Jednak w niektórych przypadkach fundusze UE są przekazywane stronom trzecim w postaci dotacji w systemie kaskadowym. Taki sposób udzielania dotacji podlega szczegółowym i przejrzystym wymogom¹⁹, na przykład określono maksymalną kwotę 60 000 euro, którą można wypłacić stronie trzeciej, chyba że głównym celem działania jest udzielenie wsparcia finansowego²⁰.

Większość departamentów Komisji skontrolowanych przez Trybunał²¹ stosuje się do ogólnych zasad zawartych w rozporządzeniu finansowym i do wytycznych dotyczących dotacji regularnie publikowanych przez DG BUDG. Odmienną interpretację przyjęła jednak DG ECHO. Powołując się na potrzebę uwzględnienia szczególnych potrzeb i cech pomocy humanitarnej, DG ECHO uznaje, że wszystkie działania powierzone partnerom wdrażającym prowadzą do osiągnięcia podstawowego celu, jakim jest udzielenie wsparcia finansowego stronom trzecim. Oznacza to, że w praktyce dyrekcja ta nie stosuje górnego limitu w wysokości 60 000 euro, ponieważ w jej interpretacji wszystkie dotacje udzielone w systemie kaskadowym stanowią opisany powyżej wyjątek.

Skutkiem tej wykładni jest możliwość udzielenia dotacji w systemie kaskadowym bez żadnych ograniczeń zakontraktowanej kwoty czy liczby dodatkowych poziomów, na których środki te będą wdrażane. Brak tych ograniczeń w DG ECHO ma negatywny wpływ na przejrzystość udzielania dotacji w systemie kaskadowym.

Procedury wyboru organizacji pozarządowych stosowane przez jednostki ONZ nie zawsze były przejrzyste

W ramach zarządzania pośredniego jednostka ONZ, która ubiega się o unijne finansowanie, musi wykazać się zdolnością do zarządzania finansami i ochrony interesów finansowych UE odpowiadającą zdolności Komisji w tym zakresie. Jeśli jednostka ONZ wykaże taką zdolność, może wybrać partnerów wdrażających (w ramach udzielenia dotacji w systemie kaskadowym) zgodnie z własnymi zasadami i procedurami²².

Trybunał stwierdził, że w przypadku połowy projektów realizowanych w trybie zarządzania pośredniego, które zostały wybrane do kontroli (zob. załącznik II), procedury stosowane przez jednostki ONZ przy wyborze NGO nie były przejrzyste – i to mimo, że Komisja oceniła je wcześniej pozytywnie. W tych trzech przypadkach²³ jednostki ONZ udzieliły organizacjom pozarządowym dotacji bezpośrednio w systemie kaskadowym, nie przestrzegając własnych wewnętrznych procedur (zob. ramka 4).

Ramka 4

Przykład procedury wyboru przeprowadzonej przez stronę trzecią, która nie przestrzegała własnych wewnętrznych zasad wyboru

Projekt 20, na który przyznano dotację jednostce ONZ, miał na celu poprawę odporności pasterzy poprzez zapewnienie lepszych usług z zakresu zdrowia zwierząt na terenach pasterskich w Etiopii. Dwie organizacje pozarządowe, które były beneficjentami dotacji w systemie kaskadowym, realizowały niektóre elementy tego projektu. W obu przypadkach jednostka ONZ jako procedurę wyboru zastosowała bezpośrednie udzielenie dotacji.

Zgodnie z wewnętrznymi wytycznymi tej jednostki dotacji można udzielać bezpośrednio tylko pod pewnymi warunkami. W omawianych przypadkach za uzasadnienie bezpośredniego udzielenia dotacji przyjęto fakt, że władze państwa beneficjenta upoważniły już te organizacje pozarządowe do świadczenia danej usługi. NGO podpisały jednak umowę wykonawczą z władzami regionalnymi dopiero po ich wyborze przez jednostkę ONZ. W związku z tym warunek zezwalający na ich bezpośredni wybór nie został spełniony.

Komisja nie zawsze w odpowiedni sposób gromadzi i weryfikuje informacje na temat środków unijnych wydatkowanych przez organizacje pozarządowe

Trybunał ocenił, czy Komisja dysponuje informacjami na temat tego, jak zostały wykorzystane unijne środki finansowe wydatkowane przez organizacje pozarządowe, a także zbadał, czy te dane były w odpowiedni sposób gromadzone i weryfikowane. W tym celu Trybunał przeanalizował, czy Komisja posiadała wyczerpujące informacje na temat wszystkich organizacji pozarządowych, które otrzymały finansowanie, w tym informacje na temat prowadzonych działań i otrzymanych przez nie środków, oraz czy ustanowiła odpowiednie systemy służące gromadzeniu tych informacji. Trybunał sprawdził również, czy dane te umożliwiły Komisji kontrolowanie zadeklarowanych kosztów.

W systemach Komisji nie zawsze rejestrowane są informacje na temat środków finansowych otrzymanych przez wszystkich beneficjentów danej umowy

Trybunał ustalił, że skontrolowane departamenty Komisji zarządzały dotacjami za pomocą różnych systemów, co sprawiło, że dostępna była różna ilość informacji na temat środków finansowych przekazanych beneficjentom (zob. cztery przykłady w ramce 5).

Ramka 5

Informacje gromadzone w różnych systemach Komisji

System zarządzania dotacjami stosowany w DG RTD umożliwia gromadzenie i przetwarzanie informacji na temat środków finansowych otrzymanych przez każdego uczestnika.

Podobnie działa system wykorzystywany w EACEA, w którym rejestrowane są środki finansowe w rozbiciu na wszystkie uczestniczące organizacje, które podały wcześniej tę informację we wniosku. Informacje na temat finansowania otrzymanego przez każdą organizację będącą beneficjentem znajdują się także w systemie zarządzania dotacjami na potrzeby projektów zarządzanych przez agencje krajowe.

W przypadku DG ENV w systemie zarządzania dotacjami w ramach programu LIFE dostępne są informacje na temat finansowania w rozbiciu na wszystkich partnerów w odniesieniu do dotacji, które miały wielu beneficjentów²⁴, aczkolwiek informacje te istnieją wyłącznie w wersji papierowej, co uniemożliwia ich analizę i przetwarzanie.

W systemie DG ECHO znajdują się informacje na temat tego, jaka część budżetu została przydzielona danemu partnerowi wdrażającemu. Wszelkie kwoty przyznane w formie dotacji w systemie kaskadowym nie są jednak rejestrowane w systemie.

Formularz stosowany na potrzeby sprawozdawczości finansowej przez DG DEVCO i DG NEAR umożliwia prowadzenie skonsolidowanej sprawozdawczości na poziomie projektu, z podziałem na kategorie kosztów. Nie istnieje jednak podział na środki finansowe otrzymane przez danych beneficjentów w ramach umowy o udzielenie dotacji.

Z powyższego wnioskować można, że informacje gromadzone w różnych systemach Komisji nie są jednolite i na ich podstawie nie zawsze możliwe jest zestawienie środków finansowych otrzymanych przez wszystkich beneficjentów umowy.

W obszarze działań zewnętrznych Komisja nie dysponuje kompleksowymi informacjami na temat wszystkich organizacji pozarządowych, którym przekazała wsparcie

Zarówno w przypadku zarządzania bezpośredniego, jak i pośredniego Trybunał stwierdził, że w odniesieniu do kilku projektów ze skontrolowanej próby Komisja miała błędne informacje na temat różnych podmiotów wdrażających finansowane działanie. Dotyczyło to głównie sieci międzynarodowych organizacji pozarządowych, w przypadku których znajdujące się w systemach Komisji informacje na temat struktury podmiotów wdrażających nie odzwierciedlały ich rzeczywistej struktury.

W przypadku czterech z 14 skontrolowanych projektów realizowanych w trybie zarządzania bezpośredniego²⁵ Trybunał ustalił, że NGO podpisujące umowę o udzielenie dotacji powierzyły następnie realizację projektu innym podmiotom z tej samej sieci, udzielając im dotacji w systemie kaskadowym, jednak informacja o tym fakcie nie została odnotowana w systemach Komisji (zob. rys. 3).

Rys. 3

Projekt 12: przykład projektu realizowanego przez sieć międzynarodowych organizacji pozarządowych

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Trybunał stwierdził również, że w trzech przypadkach spośród wspomnianych 14 projektów²⁶ identyfikacja partnerów w systemach Komisji była niejasna lub zawierała odniesienia do różnych podmiotów prawnych w tej samej sieci międzynarodowych NGO. W rezultacie dostępne informacje na temat tego, które podmioty realizowały dane działanie, a które otrzymały finansowanie, nie były jasne.

Ponadto w przypadku pięciu spośród sześciu skontrolowanych projektów realizowanych w trybie zarządzania pośredniego²⁷ Trybunał nie był w stanie ustalić na podstawie informacji, które Komisja otrzymała od jednostek ONZ, ile środków otrzymały poszczególne organizacje pozarządowe będące beneficjentami dotacji w systemie kaskadowym ani jakie zrealizowały działania (zob. załącznik III).

W przypadku dwóch ze wspomnianych pięciu projektów Komisja zażądała dodatkowych informacji i wyjaśnień ze strony jednostek ONZ, lecz otrzymane odpowiedzi albo były niezadowalające, albo przekazano je dopiero po wielokrotnym ponowieniu prośby, gdy działania prowadzone w ramach projektu zostały już zakończone²⁸.

W przypadku zarządzania pośredniego brak dostępu do informacji utrudnił Komisji przeprowadzenie kontroli zadeklarowanych kosztów

W przypadku projektów zarządzanych pośrednio przez Komisję w umowie przeznacza się zasadniczo pewien odsetek ogólnego budżetu na pokrycie kosztów ogólnych, maksymalnie 7%. W pięciu²⁹ z sześciu przypadków skontrolowanych przez Trybunał koszty ogólne zostały zadeklarowane na rożnych poziomach wdrożenia – najpierw na poziomie podmiotu, któremu powierzono wykonanie zadania, a następnie na poziomie organizacji pozarządowej będącej beneficjentem dotacji w systemie kaskadowym³⁰.

Ramka 6

Przykład zawyżonych kosztów pośrednich

W przypadku projektu 20 jednostka ONZ udzieliła dotacji w systemie kaskadowym na pewne działania dwóm organizacjom pozarządowym. W obu tych umowach budżet obejmował stawkę zryczałtowaną w wysokości 7% na pokrycie kosztów ogólnych. Koszty te zostały następnie ujęte w łącznej kwocie kosztów bezpośrednich zadeklarowanych przez jednostkę ONZ Komisji, które posłużyły za podstawę do obliczenia 7% kosztów ogólnych, o których pokrycie zwróciła się ta jednostka. Doprowadziło to do zawyżenia kosztów ogólnych działań realizowanych przez te organizacje pozarządowe.

Ze względu na brak wystarczających informacji na temat kosztów zadeklarowanych przez organizacje pozarządowe będące beneficjentami dotacji w systemie kaskadowym Komisja nie zawsze była w stanie skontrolować koszty zadeklarowane przez wszystkie NGO korzystające z finansowania. Utrudniało jej to wykrycie ewentualnych przypadków zawyżenia kosztów.

Informacje na temat wydatkowanych przez organizacje pozarządowe środków unijnych publikuje się w kilku systemach, ale dane te są niepełne

Trybunał ocenił, czy Komisja w odpowiednim czasie podała wyczerpujące informacje dotyczące środków finansowych powierzonych na mocy umów organizacjom pozarządowym w tych obszarach polityki, które zostały objęte kontrolą Trybunału. W obszarze działań zewnętrznych Trybunał przeanalizował, czy Komisja przestrzegała międzynarodowych standardów przejrzystości pomocy, gdy publikowała informacje na temat środków unijnych wydatkowanych przez organizacje pozarządowe. Sprawdził także, czy Komisja zweryfikowała adekwatność przekazywanych przez strony trzecie informacji na temat organizacji pozarządowych, którym udzielono dotacji ze środków unijnych w systemie kaskadowym. Ponadto w przypadku projektów skontrolowanych przez Trybunał kontrolerzy sprawdzili spójność danych publikowanych w różnych portalach poświęconych przejrzystości.

Informacje na temat umów zawieranych z organizacjami pozarządowymi są publikowane w systemie przejrzystości finansowej, ale nie są one kompletne

Co roku Komisja publikuje w swoim systemie przejrzystości finansowej (FTS) dane na temat beneficjentów korzystających z unijnych środków finansowych w ramach zarządzania bezpośredniego we wszystkich obszarach polityki³¹ (zob. ramka 7). Przez publikację w tym systemie informacji ex post na temat beneficjentów środków unijnych Komisja spełnia wymogi określone w rozporządzeniu finansowym³².

Ramka 7

Informacje dostępne w systemie przejrzystości finansowej Komisji

Komisja publikowała w systemie przejrzystości finansowej następujące dane:

beneficjent / beneficjenci otrzymujący środki finansowe,
cel wydatków,
siedziba beneficjenta,
kwota i rodzaj wydatków (jedynie zobowiązania),
służby odpowiedzialne za przyznanie środków finansowych,
część budżetu UE, z której pochodzą środki finansowe,
rok, w którym kwotę zarezerwowano w księgach rachunkowych Komisji.

Źródło: https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/service-standards-and-principles/transparency/funding-recipients_pl.

System przejrzystości finansowej nie zapewnia jednak pełnych informacji na temat finansowania przyznanego NGO, gdyż:

nie obejmuje informacji dotyczących rzeczywistych płatności,
dopiero w 2016 r. wprowadzono „NGO” jako kategorię beneficjentów i nie jest ona konsekwentnie stosowana z powodu braku kryteriów identyfikacji NGO,
nie podaje się informacji na temat podmiotów otrzymujących dotacje w systemie kaskadowym.

Departamenty Komisji na różny sposób podchodzą do kwestii podawania informacji o finansowaniu w systemie przejrzystości finansowej. W przypadku gdy umowa jest zawierana z wieloma beneficjentami, DG RTD, DG ENV i DG EAC (za pośrednictwem EACEA) publikują nazwiska bądź nazwy wszystkich beneficjentów wraz z informacją na temat podziału środków finansowych. DG ECHO publikuje kwotę i nazwę organizacji pozarządowej, z którą Komisja podpisała umowę o udzielenie dotacji, przy czym nie podaje informacji dotyczących innych partnerów wdrażających, którzy realizują część lub całość działań (zob. rys. 3). DG NEAR i DG DEVCO podają nazwy organizacji pozarządowych, z którymi Komisja podpisała umowę o udzielenie dotacji, i nazwy lub nazwiska współwnioskodawców. Kwota udzielonej dotacji jest jednak w całości przypisana wiodącemu partnerowi i nie podaje się informacji na temat wysokości środków w rozbiciu na beneficjentów.

Trybunał stwierdził, że w przypadku wszystkich 14 skontrolowanych projektów realizowanych w trybie zarządzania bezpośredniego kwoty opublikowane w systemie przejrzystości finansowej odpowiadały kwotom, na które zaciągnięto zobowiązania na podstawie umów o udzielenie dotacji. W pięciu przypadkach³³ brakowało jednak niektórych danych na temat rodzaju działania, miejsca prowadzenia działania lub odpowiedzialnych służb, bądź dane te były błędne.

Dodatkowe informacje – w tym informacje na temat osiągniętych rezultatów – podawane są w różnych portalach poświęconych przejrzystości

Komisja publikuje informacje na temat finansowanych działań nie tylko w systemie przejrzystości finansowej, ale także na wielu platformach poświęconym różnym obszarom polityki. Przykładowo w dziedzinie badań naukowych Komisja podaje informacje dotyczące przyznanego finansowania poprzez serwis CORDIS, który jest publicznym repozytorium danych i portalem na temat projektów badawczych finansowanych przez UE oraz wyników tych projektów³⁴.

W obszarze działań zewnętrznych Komisja podaje informacje dotyczące środków powierzonych NGO za pomocą kilku stron internetowych poświęconych przejrzystości pomocy. Są to: „EU Aid Explorer”³⁵, Europejski System Informacji o Reagowaniu na Sytuacje Nadzwyczajne i Klęski Żywiołowe (EDRIS)³⁶ oraz system monitorowania finansowego³⁷. Podsumowując, opublikowane informacje na temat skontrolowanych projektów odzwierciedlały finansowanie, które rzeczywiście zostało przekazane.

Informacje na temat pomocy humanitarnej i rozwojowej są ogólnie przekazywane zgodnie z międzynarodowymi standardami w zakresie przejrzystości

Komisja podaje dane dotyczące pomocy humanitarnej i rozwojowej w celu wypełnienia międzynarodowych zobowiązań dotyczących przejrzystości pomocy. Przekazuje ona dane do systemu sprawozdawczości kredytowej OECD³⁸, bazy danych przyszłych wydatków OECD³⁹ oraz rejestru międzynarodowej inicjatywy na rzecz przejrzystości pomocy (IATI)⁴⁰ zgodnie ze wspólnymi standardami międzynarodowymi.

Komisja publikuje dane na temat pomocy humanitarnej i rozwojowej zgodnie ze wspólnym standardem IATI, ale w przypadku niektórych danych stwierdzono uchybienia

Komisja podaje dane dotyczące pomocy humanitarnej i rozwojowej, stosując ramy określające wspólny standard do wymiany informacji, opracowane jako element międzynarodowej inicjatywy na rzecz przejrzystości pomocy (IATI)⁴¹, która jest globalną inicjatywą mającą na celu zwiększenie przejrzystości i skuteczności współpracy na rzecz rozwoju.

Zasadniczo Komisja publikuje dane zgodnie ze standardem IATI. Trybunał ustalił jednak, że wśród informacji przekazywanych w ramach IATI brakuje danych dotyczących funduszy powierniczych UE oraz rezultatów finansowanych projektów⁴².

W odniesieniu do projektów ze swojej próby Trybunał porównał informacje opublikowane na przyjaznej dla użytkownika stronie internetowej IATI z rzeczywistymi danymi. W przypadku wszystkich skontrolowanych projektów informacje były dostępne, Trybunał stwierdził jednak szereg błędów dotyczących zakontraktowanych kwot⁴³, wypłat⁴⁴ i dat zakończenia projektów⁴⁵ (zob. ramka 8).

Ramka 8

Przykłady błędów wykrytych w danych opublikowanych na platformie IATI „d-portal”

W przypadku projektu 11 kwota wypłat podana na platformie „d-portal” była nieprawidłowa. Wskazana kwota wypłat wynosiła 14 000 000 euro, podczas gdy jej rzeczywista wartość to 11 200 000 euro, gdyż nie dokonano jeszcze płatności końcowej (według stanu na dzień 2 marca 2018 r.).

W przypadku projektu 15 kwota umowy opublikowana w portalu IATI wynosiła zero, chociaż rzeczywista kwota ujęta w umowie wynosiła 2 000 000 euro. Ponadto błędnie podano datę zakończenia projektu, ponieważ nie zaktualizowano jej po dokonaniu przedłużenia o trzy miesiące.

Jednostki ONZ opublikowały niewłaściwe informacje na temat umów podpisanych z organizacjami pozarządowymi

W ramach zarządzania pośredniego Komisja powierza realizację projektów stronie trzeciej. W takim przypadku podmiot, któremu powierzono wykonanie zadania, odpowiada za przekazanie informacji o dotacjach udzielonych ze środków unijnych⁴⁶.

Trybunał skontrolował dane dotyczące sześciu projektów z próby projektów w trybie zarządzania pośredniego, opublikowane przez jednostki ONZ, którym powierzono wykonanie zadań (zob. załącznik II). Kontrolerzy ustalili, że w pięciu przypadkach jednostki ONZ albo wcale nie opublikowały⁴⁷ informacji dotyczących dotacji udzielonych organizacjom pozarządowym ze środków unijnych, albo opublikowały je częściowo⁴⁸ (zob. ramka 9). Ponadto Komisja nie sprawdziła, czy jednostki ONZ spełniły ten wymóg.

Ramka 9

Przykłady jednostek ONZ, które nie opublikowały informacji na temat środków unijnych przekazanych organizacjom pozarządowym w systemie kaskadowym

Komisja powierzyła pewnej jednostce ONZ realizację projektu 18, polegającego na świadczeniu pomocy pieniężnej i identyfikacji uchodźców w Etiopii. Następnie jednostka ta udzieliła dotacji w systemie kaskadowym na wykonanie niektórych działań pewnej organizacji pozarządowej, choć na jej stronie internetowej nie pojawiła się żadna wzmianka na ten temat.

W Etiopii Komisja powierzyła realizację projektu 19, wspierającego ponowną integrację ofiar handlu ludźmi, pewnej jednostce ONZ. Niektóre działania w ramach tego projektu były realizowane przez dwie lokalne organizacje pozarządowe. Jednostka ONZ opublikowała na swojej stronie internetowej jedynie ograniczone informacje na temat umów zawartych z tymi organizacjami pozarządowymi i nie podała wysokości zakontraktowanych kwot.

Wnioski i zalecenia

Podczas przeprowadzonej kontroli Trybunał ocenił, czy proces wydatkowania środków unijnych przez organizacje pozarządowe był przejrzysty. Sprawdził w związku z tym, czy procedura klasyfikowania przez Komisję podmiotów jako organizacji pozarządowych była wiarygodna, a wybór organizacji pozarządowych do realizacji działań finansowanych przez UE – przejrzysty. Przeanalizował również, czy proces gromadzenia, weryfikowania i podawania informacji na temat organizacji pozarządowych przebiega w odpowiedni sposób. Kontrolą objęto główne obszary polityki, w których organizacje pozarządowe wydatkują środki unijne, ze szczególnym uwzględnieniem największej dziedziny finansowania, tj. działań zewnętrznych.

Według ustaleń Trybunału Komisja nie zachowała dostatecznej przejrzystości w zakresie wydatkowania środków unijnych przez organizacje pozarządowe.

W większości przypadków kwalifikowalność do otrzymania finansowania UE nie zależy od posiadania statusu organizacji pozarządowej. Status ten w systemie księgowym Komisji przyznawany jest na podstawie oświadczenia złożonego przez dany podmiot, a Komisja przeprowadza tylko ograniczoną weryfikację w tym zakresie – tym samym klasyfikacji danego podmiotu jako NGO nie można uznać za wiarygodną (zob. pkt 18-27).

Nie istnieje system rejestracji wnioskodawców ubiegających się o finansowanie, który byłby wspólny dla całej Komisji. Ponadto różne systemy stosowane do rejestracji wnioskodawców, w tym NGO, nie były ze sobą powiązane (zob. pkt 22).

Zalecenie 1 – Należy poprawić wiarygodność informacji na temat organizacji pozarządowych

Komisja powinna dążyć do lepszych wyników i większej przejrzystości w zakresie sprawozdawczości na temat organizacji pozarządowych, które realizują unijne działania. Wskazane jest w związku z tym, aby otrzymywała ona właściwe informacje oraz poprawiła wiarygodność danych w systemie księgowym na temat organizacji pozarządowych wydatkujących środki unijne. W tym celu Komisja powinna:

zamieścić w wewnętrznych wytycznych dotyczących walidacji osób prawnych czytelne kryteria na temat tego, w jaki sposób klasyfikować podmioty jako organizacje pozarządowe w systemie ABAC;
wprowadzić w pojedynczym systemie służącym do rejestracji wymóg – lub możliwość, w przypadku NGO powołujących się na względy bezpieczeństwa – by wnioskodawcy ubiegający się o unijne finansowanie deklarowali, czy ich organizacja to NGO. Komisja powinna przy tym podać kryteria, które posłużyłyby do uznania organizacji za NGO.

Termin wdrożenia: koniec 2020 r.

W zakresie działań zewnętrznych Trybunał stwierdził, że dokonywany przez Komisję wybór projektów prowadzonych przez NGO był ogólnie przejrzysty. W pewnych przypadkach wystąpiły jednak niedociągnięcia (zob. pkt 28-33).

Trybunał zaobserwował, że poszczególne departamenty Komisji nie stosują procedur udzielania dotacji w systemie kaskadowym w ten sam sposób. DG ECHO przyjęła szerszą interpretację zasad przyznawania wsparcia finansowego stronom trzecim niż inne dyrekcje generalne. Tym samym dyrekcja ta dopuszcza kilka poziomów realizacji projektu bez żadnych ograniczeń kwot dotacji w systemie kaskadowym (zob. pkt 35 i 37).

Procedury wyboru NGO stosowane przez skontrolowane jednostki ONZ nie zawsze były przejrzyste (zob. pkt 38 i 39).

Zalecenie 2 – Należy kontrolować stosowanie zasad udzielania dotacji w systemie kaskadowym

Jeżeli realizacja danego działania w trybie zarządzania bezpośredniego wymaga udzielenia dotacji w systemie kaskadowym, Komisja powinna:

wprowadzić spójną wykładnię obowiązujących przepisów rozporządzenia finansowego w różnych służbach, z uwzględnieniem różnic między sektorami; w szczególności, jeżeli realizacja danego działania wiąże się z udzieleniem wsparcia finansowego stronie trzeciej, warunki tego wsparcia należy określić w umowie o udzielenie dotacji zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego z 2018 r.

W przypadku gdy wyboru beneficjentów dokonują jednostki ONZ w ramach zarządzania pośredniego, Komisja powinna:

sprawdzić, czy jednostka ONZ poprawnie zastosowała swoje zasady i procedury dotyczące wyboru partnerów wdrażających.

Termin wdrożenia: począwszy od połowy 2019 r.

Komisja nie zawsze gromadziła i weryfikowała informacje na temat organizacji pozarządowych w odpowiedni sposób. W szczególności systemy Komisji nie zawsze umożliwiały rejestrację informacji o środkach finansowych otrzymanych przez wszystkich beneficjentów umowy (zob. pkt 41-42).

W obszarze działań zewnętrznych Komisja nie dysponowała wyczerpującymi informacjami na temat otrzymanego finansowania i działań prowadzonych przez wszystkie podmioty wdrażające. Miało to miejsce szczególnie w przypadku sieci międzynarodowych organizacji pozarządowych i projektów realizowanych w trybie zarządzania pośredniego. Co więcej, brak dostępnych informacji na temat projektów realizowanych w trybie zarządzania pośredniego utrudnił Komisji przeprowadzenie kontroli zadeklarowanych kosztów (zob. pkt 43-49).

Zalecenie 3 – Należy zapewnić lepszą jakość informacji na temat środków wydatkowanych przez organizacje pozarządowe

Komisja powinna poprawić jakość informacji na temat organizacji pozarządowych korzystających z finansowania. W tym celu należy:

umożliwić rejestrowanie w różnych systemach zarządzania dotacjami informacji o środkach finansowych otrzymanych nie tylko przez głównego beneficjenta, ale przez wszystkich beneficjentów, z którymi UE podpisała umowy, oraz zapewnić, by możliwa była analiza i przetwarzanie tych danych.

W obszarze działań zewnętrznych Komisja powinna poprawić możliwość prześledzenia przepływu funduszy i w tym celu:

w przypadku działań realizowanych przez sieci międzynarodowych organizacji pozarządowych wskazywać w swoich systemach podmioty, które rzeczywiście realizują finansowane działania;
w przypadku projektów realizowanych w trybie zarządzania pośredniego za pośrednictwem jednostek ONZ – kontrolować, czy udostępniono wystarczającą ilość informacji na temat kosztów pośrednich zadeklarowanych przez organizacje pozarządowe otrzymujące finansowanie, co umożliwi ocenę kosztów zadeklarowanych przez wszystkie podmioty wdrażające dane środki.

Termin realizacji: połowa 2021 r.

Informacje na temat wydatkowanych przez organizacje pozarządowe środków unijnych publikuje się w kilku systemach, ale dane te są niepełne – wyjątek stanowi obszar działań zewnętrznych (zob. pkt 51-56).

Ogólnie rzecz biorąc, Komisja podawała dane dotyczące pomocy humanitarnej i rozwojowej zgodnie z międzynarodowymi standardami w zakresie przejrzystości, ale w przypadku niektórych danych stwierdzono uchybienia w tym zakresie (zob. pkt 58-60).

W pięciu przypadkach jednostki ONZ, którym powierzono wykonanie zadań, albo nie upubliczniły umów podpisanych z organizacjami pozarządowymi, albo podały jedynie częściowe informacje, a Komisja nie sprawdziła, czy jednostki te wywiązały się ze swojego obowiązku (zob. pkt 62).

Zalecenie 4 – Należy ujednolicić publikowane informacje i zadbać o ich większą poprawność

Komisja powinna:

przyjąć we wszystkich swoich służbach jednolite podejście w zakresie publikacji w systemie przejrzystości finansowej oraz dopilnować, by podawano informacje o wszystkich beneficjentach, z którymi UE podpisała umowy, wraz z wysokością przyznanego finansowania.

Termin realizacji: połowa 2021 r.

W obszarze działań zewnętrznych Komisja powinna:

zadbać o jeszcze większą zgodność z międzynarodowymi standardami w zakresie przejrzystości pomocy, podając informacje o rezultatach finansowanych projektów i dane na temat funduszy powierniczych UE;
sprawdzać, czy jednostki ONZ wywiązują się z obowiązku właściwego podawania informacji o podpisanych umowach dotyczących środków unijnych.

Termin realizacji: połowa 2021 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę V, której przewodniczy Lazaros S. LAZAROU, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 5 grudnia 2018 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Skontrolowane projekty realizowane w trybie zarządzania bezpośredniego

	DG	Nr	Nr umowy	Nazwa umowy	Wykonawca	Kwota (w EUR)	Termin realizacji
Liban	DG ECHO	1	ECHO/SYR/BUD/2016/91034	Udzielenie wsparcia w formie środków pieniężnych o różnym przeznaczeniu w celu zaspokojenia potrzeb szczególnie wrażliwych uchodźców z Syrii w Libanie	Międzynarodowe NGO	31 050 000	1.06.2016 – 31.5.2017
		2	ECHO/SYR/BUD/2014/91020	Nadzwyczajne działania na rzecz najbardziej wrażliwych osób dotkniętych kryzysem w Syrii (etap 4)	Międzynarodowe NGO	5 500 000	1.07.2014 – 31.3.2015
		3	ECHO/SYR/BUD/2016/91024	Wsparcie na rzecz ochrony nadzwyczajnej zapewnianej uchodźcom, którzy doświadczyli konfliktów i wysiedleń, i społecznościom przyjmującym w prowincji północnej i prowincji Bekaa w Libanie	Międzynarodowe NGO	1 500 000	1.04.2016 – 30.4.2017
	DG NEAR	4	2015/364-146	Zapewnienie większego bezpieczeństwa dostaw wody i lepszego gospodarowania odpadami na potrzeby szczególnie wrażliwej ludności w południowym Libanie dotkniętej kryzysem w Syrii	Międzynarodowe NGO	2 110 823	17.9.2015 – 16.9.2017
		5	2013/282-595	Zainicjowanie globalnego podejścia do wspierania i wzmacniania pozycji migrantów na wszystkich etapach migracji oraz uchodźców w Libanie	Międzynarodowe NGO	1 914 506	31.7.2013 – 30.7.2016
		6	2014/350-232	Niezależne sądownictwo w Libanie – priorytet społeczny	Lokalne NGO	1 000 000	16.10.2014 – 15.5.2018
		7	2015/371-135	Wzmocnienie pozycji libańskich organizacji społeczeństwa obywatelskiego działających na rzecz zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu w dziedzinie rolnictwa i ochrony środowiska w północnym Libanie	Międzynarodowe NGO	470 949	1.02.2016 – 28.2.2018
Etiopia	DG ECHO	11	ECHO/-HF/EDF/2015/01001	Mechanizm działania w sytuacjach wyjątkowych (ERM) IV w Etiopii	Międzynarodowe NGO	14 000 000	1.01.2016 – 30.6.2017
		12	ECHO/-HF/EDF/2015/01025	Działanie podjęte w sytuacji wyjątkowej we współpracy z rządem Etiopii – zapewnienie materiału siewnego (SERGE)	Międzynarodowe NGO	5 000 000	26.5.2016 – 25.3.2017
		13	ECHO/-HF/EDF/2015/01017	Wielosektorowe działanie w sytuacji wyjątkowej na rzecz szczególnie wrażliwych społeczności w pięciu prowincjach (woredach) w regionie Afar w Etiopii	Międzynarodowe NGO	1 500 000	1.03.2016 – 31.8.2017
	DG DEVCO	14	2014/343-843	Zachowanie różnorodności biologicznej i funkcji ekosystemów oraz działania na rzecz poprawy dobrostanu społeczności zamieszkujących tereny górskie i nizinne w ekoregionie Bale	Międzynarodowe NGO	5 000 000	9.07.2014 – 8.04.2018
		15	2014/340-882	Budowanie odporności i zdolności do odbudowy wśród szczególnie wrażliwej ludności na obszarze Wag Himra w regionie Amhara w Etiopii	Międzynarodowe NGO	2 000 000	17.4.2014 – 16.7.2017
		16	2016/376-321	Zarządzanie zasobami naturalnymi na rzecz pasterzy i pasterzy trudniących się rolnictwem oraz inicjatywy na rzecz źródeł utrzymania (PANRMLI)	Lokalne NGO	197 865	1.07.2016 – 31.10.2018
		17	2014/341-464	Projekt na rzecz poprawy zdrowia prokreacyjnego społeczności pasterskich w regionie Afar	Lokalne NGO	180 000	12.4.2014 – 11.4.2016

Załącznik II

Skontrolowane projekty realizowane w trybie zarządzania pośredniego

	DG	Nr	Nr umowy	Nazwa umowy	Wykonawca	Kwota (w EUR)	Termin realizacji	NGO – beneficjent dotacji w systemie kaskadowym
Liban	DG ECHO	8	ECHO/SYR/BUD/2016/91010	Zapewnienie ochrony i pomocy humanitarnej uchodźcom żyjącym w Libanie	Jednostka ONZ	30 000 000	1.04.2016 – 31.3.2017	Międzynarodowe i lokalne NGO
	DG NEAR	9	2015/367-663	Wsparcie dla dzieci w wieku szkolnym dotkniętych kryzysem w Syrii polegające na zapewnieniu im możliwości kształcenia oraz zagwarantowanie opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom i osobom zapewniającym opiekę w Libanie, a także zmniejszenie ich podatności na zagrożenia	Jednostka ONZ	37 920 556	1.09.2015 – 31.8.2017	Międzynarodowe i lokalne NGO
	DG NEAR	10	2015/371-621	Poprawa dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu chorób niezakaźnych i zdrowia psychicznego na poziomie podstawowej opieki zdrowotnej dla szczególnie wrażliwych uchodźców z Syrii i społeczności libańskich w Libanie	Jednostka ONZ	2 308 000	1.01.2016 – 31.3.2017	Lokalne NGO
Etiopia	DG ECHO	18	ECHO/-HF/BUD/2015/91054	Wsparcie pieniężne na rzecz uchodźców z Somalii, Erytrei, Sudanu Południowego i Sudanu oraz biometryczna identyfikacja uchodźców	Jednostka ONZ	5 000 000	1.04.2015 – 31.3.2016	Międzynarodowe NGO
	DG DEVCO	19	2015/358-720	Wsparcie na rzecz ponownej integracji osób powracających do Etiopii	Jednostka ONZ	5 000 000	1.01.2015 – 31.12.2018	Dwa lokalne NGO
	DG DEVCO	20	2014/346-779	Poprawa odporności pasterzy dzięki świadczeniu lepszych usług z zakresu zdrowia zwierząt na pasterskich terenach Etiopii	Jednostka ONZ	9 277 294	26.7.2014 – 25.11.2018	Dwa międzynarodowe NGO

Załącznik III

Ocena poszczególnych projektów – przegląd wyników

Nr pro-jektu	Procedura wyboru projektów NGO prowadzona przez Komisję		Procedura wyboru NGO prowadzona przez strony trzecie		Informacje na temat finansowania UE		Wykorzystanie informacji			Opublikowanie informacji
Nr pro-jektu	Przejrzystość procedury wyboru	Ocena zdolności partnerów o statusie NGO	Przejrzystość procedury wyboru	Ocena zdolności partnerów o statusie NGO	Dostępność w systemach Komisji informacji o zadaniach i wykonujących je podmiotach w przypadku działań realizowanych przez NGO	Dostępność w systemach Komisji informacji o finansowaniu otrzymanym przez dane NGO	Informacje umożliwiają ocenę racjonalności kosztów	Informacje można wykorzystać do określenia i wyeliminowania problemów we wdrażaniu	Informacje można wykorzystać do koordynacji	System przejrzystości finansowej	IATI	Inne portale / Publikacja dokonana przez podmioty, którym powierzono wykonanie zadania
1	Częściowo	Tak	nd.	nd.	Częściowo	Tak	Tak	Częściowo	Tak	Częściowo	Częściowo	Tak
2	Częściowo	Nie	nd.	nd.	Tak	Tak	Tak	Tak	Tak	Częściowo	Częściowo	Częściowo
3	Częściowo	Tak	nd.	nd.	Tak	Tak	Tak	Tak	Tak	Tak	Tak	Tak
4	Tak	Tak	nd.	nd.	Częściowo	Częściowo	Tak	Tak	Tak	Częściowo	Częściowo	Częściowo
5	Tak	Tak	Tak	Tak	Tak	Częściowo	Tak	Tak	Tak	Częściowo	Częściowo	Nie
6	Tak	Tak	nd.	nd.	Tak	Nie	Tak	Tak	Tak	Częściowo	Częściowo	Częściowo
7	Tak	Tak	Tak	Tak	Tak	Tak	Tak	Tak	Tak	Częściowo	Częściowo	Częściowo
8	nd.	nd.	Tak	Tak	Nie	Nie	Nie	Nie	Nie	nd.	nd.	Częściowo
9	nd.	nd.	Nie	Tak	Nie	Nie	Nie	Nie	Nie	nd.	nd.	Nie
10	nd.	nd.	Tak	Tak	Częściowo	Częściowo	Nie	Tak	Częściowo	nd.	nd.	Tak
11	Częściowo	Tak	Tak	Tak	Częściowo	Tak	Tak	Tak	Tak	Tak	Częściowo	Tak
12	Częściowo	Tak	Tak	Tak	Częściowo	Częściowo	Częściowo	Tak	Tak	Tak	Częściowo	Częściowo
13	Częściowo	Tak	nd.	nd.	Nie	Tak	Tak	Tak	Tak	Tak	Częściowo	Tak
14	Tak	Tak	nd.	nd.	Tak	Tak	Częściowo	Tak	Tak	Częściowo	Częściowo	Częściowo
15	Tak	Tak	nd.	nd.	Częściowo	Tak	Tak	Tak	Tak	Częściowo	Częściowo	Częściowo
16	Tak	Częściowo	nd.	nd.	Tak	Nie	Tak	Tak	Tak	Częściowo	Częściowo	Częściowo
17	Tak	Częściowo	nd.	nd.	Tak	Nie	Tak	Tak	Częściowo	Częściowo	Częściowo	Częściowo
18	nd.	nd.	Nie	Tak	Częściowo	Nie	Nie	Tak	Częściowo	nd.	nd.	Nie
19	nd.	nd.	Tak	Tak	Częściowo	Nie	Nie	Tak	Częściowo	nd.	nd.	Częściowo
20	nd.	nd.	Nie	Tak	Tak	Częściowo	Nie	Tak	Częściowo	nd.	nd.	Nie

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

III

Komisja uważa, że jej finansowanie jest dostatecznie przejrzyste oraz że nie należy wyodrębniać organizacji pozarządowych jako szczególnej kategorii beneficjentów.

Rozpatrując wnioski, Komisja – pod warunkiem że wnioskodawcy spełniają kryteria kwalifikowalności – zwraca szczególną uwagę na opis projektu oraz na to, czy odpowiada on celom programu i w jaki sposób może przyczynić się do ich osiągnięcia. Ponieważ rejestracja statusu NGO nie jest wymogiem prawnym oraz ponieważ nie istnieje definicja prawna organizacji pozarządowej, w systemie księgowym nie rejestruje się środków przyznawanych konkretnie sektorowi NGO.

Rejestrowanie statusu NGO beneficjentów w systemie księgowym Komisji nie jest obowiązkowe, zważywszy na brak podstawy prawnej do traktowania organizacji pozarządowych odmiennie od innych beneficjentów oraz w związku z brakiem jednej definicji organizacji pozarządowej. Ponadto w żadnym wymogu dotyczącym przejrzystości finansowania nie ma wyraźnie mowy o tym, że wymagane jest podawanie informacji o finansowaniu organizacji pozarządowych.

W związku z tym Komisja uważa, że klasyfikacji dokonanej w jej systemie księgowym nie można uważać za niewiarygodną.

Służby Komisji wykazują elastyczność przewidzianą w rozporządzeniu finansowym, aby udzielać pomocy na różne sposoby.

Jeżeli chodzi o udzielanie pomocy w drodze wsparcia finansowego dla stron trzecich, w nowym rozporządzeniu finansowym uznano szczególny kontekst operacyjny, taki jak pomoc humanitarna; w art. 204 (zdanie ostatnie) tego rozporządzenia zapisano, że próg ten „można przekroczyć w przypadku, gdy osiągnięcie celów działania byłoby w przeciwnym razie niemożliwe lub nadmiernie trudne”.

Ponadto w rozporządzeniu finansowym nie określa się liczby etapów wdrażania.

Informacje gromadzone na temat finansowania ze środków unijnych, których wydatkowanie powierzono organizacjom pozarządowym, nie mogą być jednolite. Rodzaj wymaganych informacji będzie zależeć od sytuacji, w jakiej środki unijne są wydatkowane.

Komisja pragnie pokreślić, że aktywnie monitoruje realizację projektów i przeprowadza niezbędne kontrole finansowe. Zgodnie z odpowiednimi ramami prawnymi Komisja może:

zwrócić się do beneficjentów o udostępnienie wszystkich informacji finansowych dotyczących projektu;
przeprowadzić kontrole, w tym kontrole na miejscu, związane z działaniami finansowanymi przez UE.

Komisja przyjmuje wszystkie zalecenia, z wyjątkiem pierwszego, z przyczyn wskazanych w odpowiedziach.

Wstęp

Komisja uznaje rosnące zainteresowanie przejrzystością finansowania organizacji pozarządowych.

Komisja zauważa, że kontekst dążenia do przejrzystości należy określić następująco:

prawodawca nie podaje ani nie proponuje jednej unijnej definicji organizacji pozarządowej, a brak takiej definicji powinien wpływać na oczekiwania dotyczące informacji dostępnych Komisji na temat organizacji pozarządowych;
przy każdej próbie zdefiniowania organizacji pozarządowej należy uwzględnić potrzebę ochrony przestrzeni, w której funkcjonują organizacje pozarządowe.

Ramka 1 – Czym jest organizacja pozarządowa?

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 2.

Komisja pragnie również podkreślić, że kryteria zawarte w komunikacie Komisji z 1997 r. nie zostały powtórzone w aktach podstawowych Komisji.

W szczególności Komisja chciałaby zwrócić uwagę, że w obszarze polityki dotyczącym pomocy rozwojowej częściej stosuje się termin „organizacja społeczeństwa obywatelskiego” niż organizacja pozarządowa. W komunikacie COM(2012) 492⁴⁹ zdefiniowano organizacje społeczeństwa obywatelskiego, do których zaliczają się organizacje pozarządowe.

Art. 35 rozporządzenia finansowego nie zawiera wyraźnego odniesienia do organizacji pozarządowych.

Ponadto, w kontekście pomocy humanitarnej, ujawnianie wszystkich informacji gromadzonych w strefach konfliktu może nie być właściwe, ponieważ może to stwarzać zagrożenie dla zaangażowanych stron. W kontekście pomocy rozwojowej należy podkreślić, że Komisja dysponuje swobodą uznania przy podejmowaniu decyzji o ujawnieniu informacji o odbiorcach funduszy unijnych we wrażliwych obszarach polityki (zob. art. 4 ust. 5 wspólnego rozporządzenia wykonawczego: „[u]dzielając unijnej pomocy finansowej (...) Komisja w stosownych przypadkach przyjmuje wszystkie środki niezbędne do zapewnienia widoczności unijnego wsparcia finansowego. Obejmują one środki nakładające na odbiorców unijnych środków finansowych wymogi w zakresie widoczności, prócz należycie uzasadnionych przypadków”).

Uwagi

Ponieważ rejestracja statusu NGO nie jest wymogiem prawnym oraz ponieważ nie istnieje definicja prawna organizacji pozarządowej, w systemie księgowym z założenia nie rejestruje się środków przyznawanych konkretnie sektorowi NGO. Z związku z tym Komisja uważa, że identyfikacja organizacji pozarządowych nie jest niewiarygodna.

Z uwagi na brak definicji i brak wymogów dotyczących organizacji pozarządowych w rozporządzeniu finansowym nie ma podstaw, które zobowiązywałyby Komisję do opracowania specjalnej strategii ukierunkowanej na organizacje pozarządowe.

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 19.

Wnioskodawcy będą mieli obowiązek jednokrotnego rejestrowania się w systemie SEDIA, ale gdy informacje staną się nieaktualne, konieczna będzie aktualizacja rejestracji.

Przeprowadza się szczegółowe kontrole w celu zapewnienia zgodności z kryterium kwalifikowalności, które obejmują status organizacji non-profit i szczegóły dotyczące rejestracji, w tym walidację formy prawnej.

Jeżeli chodzi o dotacje na działalność w ramach programu LIFE, statusy i dokumenty rejestracyjne wszystkich wnioskodawców są systematycznie sprawdzane⁵⁰.

W przypadku pomocy humanitarnej NGO może nawiązać konkretny stosunek umowny w celu realizacji działania po podpisaniu umowy ramowej o partnerstwie. Komisja dokładnie sprawdza status NGO przed podpisaniem umowy ramowej o partnerstwie i wysłaniem informacji do systemu księgowego (ABAC).

Kryteria kwalifikowalności sprawdza się w odniesieniu do wszystkich uczestników zaproszeń do składania wniosków wybranych do otrzymania finansowania przed podpisaniem umów o udzielenie dotacji. Jest to zasada zawarta w rozporządzeniu finansowym.

Wiele uniwersytetów i instytutów badawczych to organizacje charytatywne, niezależne od rządu, o charakterze non-profit i działające na rzecz dobra publicznego. W niektórych państwach członkowskich elementy te wskazywałyby, że są to organizacje pozarządowe. Komisja uważa, że informacje, które posiada, są wiarygodne oraz że brak walidacji statusu NGO nie ma wpływu na ich wiarygodność. Brak informacji na temat organizacji pozarządowych wynika z faktu, iż nie istnieje ogólnounijna definicja organizacji pozarządowej.

Oznaczenie organizacji jako NGO w systemie ABAC mogłoby stać się obowiązkowe jedynie wówczas, gdyby uzgodniono jedną definicję tego, co stanowi NGO, oraz gdyby wprowadzono podstawę prawną wyodrębnienia organizacji międzynarodowych.

Podanie rodzaju osoby prawnej jest obowiązkowe jedynie w przypadku każdej rejestracji w systemie ABAC. W przypadku projektu 16 w systemie ABAC zarejestrowanym rodzajem formy prawnej jest organizacja non-profit.

System rejestracji PADOR ma charakter lokalny i nie wypełnia automatycznie informacji w danych osoby prawnej.

Procedury wyboru zależą od trybów wdrażania (np. dotacje, zamówienia publiczne na usługi itp.), które są wybierane w zależności od celów programu, a nie na podstawie beneficjentów / potencjalnych partnerów wdrażających.

To, czy organizacje pozarządowe mogą otrzymać finansowanie na tych samych warunkach, zależy od wytycznych / specyfikacji istotnych warunków zamówienia, a także jest ustalane na podstawie celów programu.

W rozporządzeniu finansowym nie nakłada się obowiązku systematycznej kontroli wszystkich dokumentów potwierdzających.

Powszechny obowiązek przedkładania dokumentów potwierdzających spowodowałby duże obciążenie administracyjne (zarówno dla wnioskodawców, jak i dla Komisji) i mógłby znacząco opóźnić procedury udzielania dotacji.

Przedłożone informacje muszą być prawdziwe, a w razie wątpliwości można je zweryfikować. W przypadku podania nieprawdziwych informacji wnioskodawca może zostać wyeliminowany z procesu.

Zgodnie z zasadą proporcjonalności instytucja zamawiająca nie dokonuje systematycznej kontroli wszystkich deklaracji złożonych przez potencjalnych beneficjentów. Co więcej, w przypadku fałszywych deklaracji wnioskodawca może zostać odrzucony lub umowa może zostać rozwiązana.

Komisja pragnie podkreślić, że DG ECHO wykazała elastyczność przewidzianą w rozporządzeniu finansowym.

W przypadku DG ECHO podejście to jest uzasadnione nadrzędnymi względami operacyjnymi związanymi z potrzebą bezzwłocznego wdrożenia unijnego programu pomocy humanitarnej przez najbardziej kompetentny podmiot w panujących warunkach; wymaga to dużej elastyczności w całym łańcuchu wdrażania pomocy humanitarnej.

Ponadto w rozporządzeniu finansowym nie określa się liczby etapów wdrażania.

Komisja odsyła do swojej odpowiedzi do pkt 36.

Komisja pragnie podkreślić, że w ramach zarządzania pośredniego partner wdrażający może wykorzystać własne zasady przyznawania dotacji, jeśli zasady te zostały pozytywnie ocenione. Jeśli systemy i procedury podmiotu zmienią się, podmiot musi poinformować Komisję.

Chociaż organizacje mogą stosować własne procedury, z zastrzeżeniem ocen spełnienia wymogów dotyczących filarów, w ramowej umowie finansowo-administracyjnej nie określa się szczegółowo wszystkich procedur wyboru NGO. Ważne jest, aby rozróżnić takie pojęcia jak beneficjent umowy o delegowaniu zadań, podmiot, któremu beneficjent umowy o delegowaniu zadań powierzył jej wykonywanie, partner wdrażający, beneficjent dotacji w systemie kaskadowym i beneficjent wsparcia finansowego dla stron trzecich oraz role tych podmiotów.

Ponadto Komisja zwraca uwagę na fakt, iż pozytywną ocenę spełnienia wymogów dotyczących filarów przyznaje się jako warunek wstępny do celów zarządzania pośredniego. Nie przyznaje się jej w odniesieniu do konkretnej umowy.

Ramka 4 – Przykład procesu wyboru przeprowadzonego przez stronę trzecią, która nie przestrzegała własnych wewnętrznych zasad wyboru

Przy wyborze partnerów wdrażających pod uwagę wzięto możliwości regionalnych partnerów rządowych w odległym i trudnym regionie.

Podmioty mogą w pierwszej kolejności zapewnić wsparcie na rzecz projektu ze strony władz regionalnych, następnie zabezpieczyć fundusze i podpisać umowę, a dopiero potem podpisać protokół ustaleń z regionalnym partnerem rządowym. Mogłoby to wyjaśnić kolejność przedstawioną w uwadze Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

Ramka 5 – Informacje gromadzone w różnych systemach Komisji

W przypadku DG ECHO dotacje na działania to dotacje dla pojedynczych beneficjentów przyznawane podmiotom, które zawarły z ECHO umowę ramową o partnerstwie. W związku z tym finansowanie DG ECHO jest prawidłowo przydzielane – w wewnętrznym systemie tej dyrekcji – osobie prawnej, z którą Komisja zawarła zobowiązanie prawne na warunkach rozporządzenia finansowego.

Podczas gdy partnerzy wdrażający nie zawsze są znani na etapie składania wniosków, ponieważ informacje te mogą jeszcze nie być dostępne dla partnerów, system przewiduje uaktualnienie tych informacji już w trakcie realizacji i z pewnością przed sporządzeniem sprawozdania końcowego. Na mocy umowy partnerzy mają obowiązek zapewnienia na etapie sprawozdania końcowego adekwatności danych liczbowych (partnerzy wdrażający i ich udział) w ramach zarządzania bezpośredniego.

Księga główna przesłana przez partnerów DG ECHO na etapie sprawozdania końcowego dostarcza szczegółowych danych dotyczących wszystkich wydatków poniesionych w trakcie realizacji działania. Ponadto umożliwienie partnerom przedstawienia księgi głównej zgodnie z ich własną sprawozdawczością finansową stanowi odpowiedź na wezwanie do uproszczenia sformułowane przez instytucje europejskie podczas przygotowywania umowy ramowej o partnerstwie z 2014 r.

Tiret piąte: Komisja pragnie podkreślić, że w obecnych formularzach PRAG wymagane jest podawanie informacji o rezultatach finansowych, a nie o finansowaniu na beneficjenta.

Komisja gromadzi informacje, których potrzebuje, aby wywiązać się ze swojego obowiązku zapewnienia należytego zarządzania finansami. Komisja unika gromadzenia informacji, które nie są konieczne do tego celu, aby ograniczyć obciążenie administracyjne uczestników.

W odniesieniu do sieci międzynarodowych organizacji pozarządowych poszczególne służby Komisji mogą, zgodnie ze swoimi odpowiednimi aktami podstawowymi i priorytetami operacyjnymi, współpracować z członkami sieci na podstawie różnych ustaleń, jak przewidziano w rozporządzeniu finansowym.

Podmioty wchodzące w skład sieci mogą być odbiorcami wsparcia finansowego dla stron trzecich. Informacje gromadzone na temat finansowania ze środków unijnych, których wydatkowanie powierzono organizacjom pozarządowym, nie mogą być jednolite. Rodzaj wymaganych informacji będzie zależeć od kontekstu, w którym środki unijne są wydatkowane.

Komisja w pełni przestrzega swoich wymogów w zakresie sprawozdawczości, ponieważ jedynym stosunkiem umownym jest stosunek ustanowiony z jej partnerem w ramach umowy ramowej o partnerstwie. Jest to jedyna relacja, w przypadku której wymagane jest publikowanie informacji w systemie przejrzystości finansowej (FTS). Zob. odpowiedź Komisji do ramki 5.

Sieci międzynarodowych organizacji pozarządowych są przejrzyste, ponieważ przekazują Komisji informacje na temat swoich ustaleń roboczych. Celem w odniesieniu do tych sieci międzynarodowych NGO jest uzyskanie przyrostu wydajności przez koncentrację wiedzy fachowej i know-how w unikalnej strukturze w tej dziedzinie oraz osiągnięcie pozycji pozwalającej na szybkie reagowanie na sytuację kryzysową.

Od 2019 r. Komisja zamierza zapewnić większą przejrzystość.

Komisja zawiera stosunek umowny z partnerem w ramach umowy ramowej o partnerstwie, tj. jedyną osobą prawną zgodnie z warunkami rozporządzenia finansowego. Ponadto warunki ogólne umowy ramowej o partnerstwie stanowią, że stosunek między DG ECHO a NGO opiera się na partnerstwie z pełną odpowiedzialnością partnerów za wszystkie działania realizowane przez partnerów wdrażających. Na mocy umowy partnerzy mają zatem obowiązek zapewnienia na etapie sprawozdania końcowego adekwatności danych liczbowych (partnerzy wdrażający i ich udział) w ramach zarządzania bezpośredniego.

Ponadto podpisanie umowy ramowej o partnerstwie z NGO z siedzibą w UE stanowi gwarancję łatwiejszego wykonywania wszelkich zawartych umów o udzielenie dotacji. Zapewnia to odpowiednią ochronę interesów finansowych UE.

W przypadku zarządzania pośredniego organy ONZ nie są prawnie zobowiązane do rejestrowania finansowania NGO i dlatego też informacje na temat udzielenia dotacji w systemie kaskadowym, zwłaszcza NGO, również nie mogą być udostępniane w systemach Komisji.

Rozporządzenie finansowe nie zawiera wymogu (nie ma też wymogu w zakresie sprawozdawczości ze strony władzy budżetowej) rejestrowania informacji o środkach finansowych otrzymanych przez NGO stanowiącą stronę trzecią w ramach zarządzania pośredniego, tym bardziej w kontekście braku definicji organizacji pozarządowej.

Ramka 6 – Przykład zawyżonych kosztów pośrednich

Jest to element sposobu, w jaki skonstruowane są dotacje – dotacje składają się z kosztów bezpośrednich i pośrednich. Koszty pośrednie oblicza się jako odsetek kosztów bezpośrednich. Zrozumiałe jest, że zarówno podmiot wdrażający, jak i unijni odbiorcy finansowania posiadają koszty ogólne w swoim wykonaniu budżetu UE.

W przypadku projektu 20 zewnętrzna misja weryfikacyjna opracowała środki naprawcze, które obejmują zwroty.

W przypadku zarządzania pośredniego ocena spełniania wymogów dotyczących filarów ex ante daje pewność, że Komisja może polegać na systemach, zasadach i procedurach podmiotu, któremu powierzono wykonanie zadania, ponieważ uznaje się je za równoważne z systemami, zasadami i procedurami stosowanymi przez Komisję. Wspomniane systemy, zasady i procedury gwarantują ochronę interesów finansowych Unii. W związku z tym w ramach tego trybu zarządzania Komisja nie ma obowiązku dokonywania systematycznych kontroli kosztów zadeklarowanych przez NGO, które otrzymały dotacje w systemie kaskadowym.

Komisja aktywnie monitoruje realizację projektów i może, jeśli uzna to za konieczne, przeprowadzić niezbędne kontrole finansowe. Zgodnie z załącznikiem do ramowej umowy finansowo-administracyjnej zawartej z ONZ Komisja może:

zwrócić się do ONZ o udostępnienie wszystkich informacji finansowych dotyczących projektu;
przeprowadzić kontrole, w tym kontrole na miejscu, związane z działaniami finansowanymi przez UE.

Istnieje system ostrzegania (za pośrednictwem systemu ABAC) w odniesieniu do podmiotów gospodarczych, które zostały wykluczone lub na które nałożono karę finansową (EDES).

Tiret pierwsze: nie jest to wymagane na mocy rozporządzenia finansowego. W przypadku większości projektów płatności są rozłożone na kilka lat (a roczna publikacja, taka jak system przejrzystości finansowej, nie dałaby przejrzystego obrazu faktycznych płatności).

Tiret drugie: oznaczenie organizacji jako NGO nie jest obowiązkowym polem zachowanym w danych osoby prawnej. Jest ono jednak konsekwentnie stosowane tylko w przypadku organizacji non-profit z sektora prywatnego, która to zadeklarowała i odpowiednio zgłosiła w systemie przejrzystości finansowej.

Tiret trzecie: tożsamość podmiotów otrzymujących dotacje w systemie kaskadowym nie jest upubliczniana, ale można ją ustalić w sprawozdaniu podmiotu, który udzielił dotacji w systemie kaskadowym, chyba że takie ujawnienie stanowiłoby poważne ryzyko z punktu widzenia integralności i poufności lub faktyczne zagrożenie (np. w przypadku działaczy na rzecz praw człowieka).

Formularze DEVCO dotyczące umów o udzielenie dotacji i budżetu nie przewidują podziału według partnerów wdrażających, ponieważ główny wnioskodawca zachowuje pełną odpowiedzialność za zarządzanie wszystkimi środkami przeznaczonymi na dane działanie (wkład UE lub inne środki). W niektórych przypadkach podziały budżetu pomiędzy partnerów znajdują odzwierciedlenie w budżetach, a czasami budżet jest wyszczególniony z podziałem na działy lub działania zawarte w opisie wniosku. Przydziały środków finansowych mogą być również wyszczególnione w protokole ustaleń podpisanym przez partnerów wdrażających.

DG ECHO uważa, iż jest to w pełni zgodne z wymogami systemu przejrzystości finansowej, a także z postanowieniami umowy ramowej o partnerstwie i rozporządzenia finansowego. W ramach systemu przejrzystości finansowej nie ma obowiązku przekazywania innych informacji niż informacje dotyczące partnera w ramach umowy ramowej o partnerstwie.

Przewiduje się kontrole i działania naprawcze w odniesieniu do projektów 14 i 15. System przejrzystości finansowej w założeniu nie miał pokazywać podziału geograficznego, ponieważ byłoby to nieopłacalne.

Komisja zobowiązuje się do wzmocnienia kultury opartej na rezultatach i dąży do zwiększenia swoich zdolności w zakresie informowania obywateli o wpływie unijnej pomocy. Informacje na temat rezultatów naszej interwencji są publicznie dostępne, co jest elementem naszych zobowiązań dotyczących inicjatywy na rzecz przejrzystości pomocy (IATI), które mają zastosowanie do wszystkich instrumentów działań zewnętrznych.

W październiku 2017 r. Komisja rozpoczęła publikowanie danych IATI na temat unijnych funduszy powierniczych, a od listopada 2017 r. – danych dotyczących rezultatów. Rezultaty są również publikowane w „Sprawozdaniu rocznym z wdrażania instrumentów Unii Europejskiej na rzecz finansowania działań zewnętrznych”.

Zakontraktowane kwoty w ramach kontrolowanych projektów nie pojawiają się, ponieważ DG DEVCO i DG NEAR publikują dane na dwóch poziomach, tj. zobowiązania są publikowane na poziomie decyzji w sprawie finansowania, a wypłaty – na poziomie umów.

W czasie przeprowadzania kontroli DG ECHO nie opublikowała rzeczywistych transakcji płatniczych, lecz szacunkowe płatności. Od tego momentu zaszła zmiana i obecnie publikuje się rzeczywiste płatności.

Ramka 8 – Przykłady błędów wykrytych w danych opublikowanych na platformie IATI „d-portal”

W przypadku projektu 15 podjęto już działania naprawcze za pośrednictwem załącznika technicznego w celu zmiany zakontraktowanej kwoty.

Komisja pragnie podkreślić, że obowiązki związane z przejrzystością nałożone na podmioty, którym powierzono wykonanie budżetu Unii w ramach zarządzania pośredniego, są określone w umowach zawartych z tymi podmiotami w odniesieniu do każdego realizowanego działania.

W ramach formularzy mających zastosowanie podczas kontroli mające zastosowanie przepisy różnią się w zależności od tego, czy Unia jest jedynym darczyńcą, czy też inni darczyńcy również wnoszą wkład w projekt:

w przypadku gdy Unia jest jedynym darczyńcą, organ ONZ ma obowiązek corocznie publikować informacje dotyczące swoich wykonawców i beneficjentów dotacji. Ponadto w odniesieniu do każdego zakończonego projektu sprawozdanie finansowe musi zawierać bezpośredni link do strony internetowej, na której dostępne są informacje na temat wykonawców i beneficjentów dotacji;
w przypadku działań z udziałem wielu darczyńców publikacja informacji na temat wykonawców i beneficjentów dotacji musi być zgodna z przepisami organizacji międzynarodowej.

Obowiązek publikacji jest jednym z tych elementów, które Komisja może sprawdzić w ramach monitorowania projektów.

W przypadku zarządzania pośredniego dodatkowa weryfikacja publikacji przez Komisję byłaby nieuzasadniona.

Ramka 9 – Przykłady organów ONZ, które nie opublikowały informacji na temat środków unijnych przekazanych organizacjom pozarządowych w systemie kaskadowym

Komisja odsyła do swojej odpowiedzi do pkt 62.

Wnioski i zalecenia

Komisja uważa, że stosowany przez nią sposób finansowania jest dostatecznie przejrzysty oraz że nie należy wyodrębniać organizacji pozarządowych jako szczególnej kategorii beneficjentów.

Rejestrowanie statusu NGO beneficjentów w systemie księgowym Komisji nie jest obowiązkowe, zważywszy na brak podstawy prawnej do traktowania organizacji pozarządowych odmiennie od innych beneficjentów oraz w związku z brakiem wspólnie uzgodnionej definicji organizacji pozarządowej. Ponadto w żadnym wymogu dotyczącym przejrzystości finansowania nie ma wyraźnie mowy o tym, że wymagane jest podawanie informacji o finansowaniu organizacji pozarządowych.

W związku z tym Komisja uważa, że klasyfikacji dokonanej w jej systemie księgowym nie można uważać za niewiarygodną.

Zalecenie 1 – Należy poprawić wiarygodność informacji na temat organizacji pozarządowych

Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.

Komisja pragnie osiągnąć pełną przejrzystość w odniesieniu do beneficjentów funduszy UE, w granicach określonych w obecnych ramach regulacyjnych. Mimo że powszechnie stosuje się termin „organizacja pozarządowa”, nie ma ogólnie przyjętej definicji ani na szczeblu międzynarodowym⁵¹, ani na szczeblu unijnym. Z tego powodu Komisja z własnej inicjatywy opracowała system, w ramach którego organizacje deklarują się jako organizacje pozarządowe, przy czym warunkiem wstępnym jest oznaczenie danej osoby prawnej jako zarówno organizacji prywatnej, jak i organizacji o charakterze non-profit. Chociaż może to prowadzić do powstania innych grup odbiorców niż te, które wynikają z koncepcji stosowanych na poziomie krajowym, Komisja opowiada się za stosowaniem tego ostrożnego podejścia, opartego na obiektywnych i możliwych do sprawdzenia kryteriach. Komisja uważa, że wszelkie dalsze kryteria wymagałyby ujednolicenia pojęcia organizacji pozarządowej na szczeblu UE, co powinno zostać uzgodnione przez prawodawcę. Analiza porównawcza ram prawnych dotyczących NGO w sześciu jurysdykcjach europejskich i pozaeuropejskich wskazuje na zróżnicowane rozumienie i nazywanie „organizacji pozarządowych” w poszczególnych krajach, co sugeruje, że ujednolicenie tego pojęcia może być problematyczne⁵².

Służby Komisji wykazują elastyczność przewidzianą w rozporządzeniu finansowym, aby udzielać pomocy na różne sposoby.

Zasady określone w poprzednim rozporządzeniu finansowym (art. 137) dotyczące udzielania wsparcia finansowego stronom trzecim dopuszczały wyjątki (np. możliwość przekroczenia kwoty 60 000 EUR, w przypadku gdy wsparcie finansowe jest głównym celem działania). W związku z tym stosowanie ich w konkretnym kontekście, takim jak pomoc humanitarna, mogłoby skutkować różnymi praktykami między służbami, co nie oznacza jednak nieprawidłowego stosowania zasad i procedur.

Jeżeli chodzi o udzielanie pomocy w drodze wsparcia finansowego dla stron trzecich, w nowym rozporządzeniu finansowym uznano szczególny kontekst operacyjny, taki jak pomoc humanitarna, w art. 204 (zdanie ostatnie) tego rozporządzenia zapisano, że próg ten „można przekroczyć w przypadku, gdy osiągnięcie celów działania byłoby w przeciwnym razie niemożliwe lub nadmiernie trudne”.

Ponadto w rozporządzeniu finansowym nie określa się liczby etapów wdrażania.

Zalecenie 2 – Należy kontrolować, czy zasady udzielania dotacji w systemie kaskadowym są poprawnie stosowane

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja uważa, że zmiany wprowadzone do nowego rozporządzenia finansowego zapewnią spójne stosowanie zasad udzielania dotacji w systemie kaskadowym.

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja aktywnie monitoruje realizację projektów i może przeprowadzić niezbędne kontrole dotyczące wyboru partnerów wdrażających ONZ zgodnie z odpowiednimi ramami prawnymi.

Ponadto w ramach zarządzania pośredniego oceny spełniania wymogów dotyczących filarów ex ante dają Komisji pewność, że może ona polegać na systemach, zasadach i procedurach podmiotu, któremu powierzono wykonanie zadania (uwzględniając zasady i procedury dotyczące finansowania stron trzecich, np. przez dotacje w systemie kaskadowym i zamówienia publiczne) (zob. art. 154 nowego rozporządzenia finansowego), ponieważ uważa się je za równoważne z systemami, zasadami i procedurami stosowanymi przez Komisję. W przypadku pozytywnej oceny wspomniane systemy, zasady i procedury gwarantują ochronę interesów finansowych Unii.

Komisja odsyła do swoich odpowiedzi do pkt 43 i 44.

Komisja pragnie pokreślić, że aktywnie monitoruje realizację projektów i przeprowadza niezbędne kontrole finansowe. Zgodnie z odpowiednimi ramami prawnymi Komisja może:

zwrócić się do beneficjentów o udostępnienie wszystkich informacji finansowych dotyczących projektu;
przeprowadzić kontrole, w tym kontrole na miejscu, związane z działaniami finansowanymi przez UE.

Zalecenie 3 – Należy zapewnić lepszą jakość informacji na temat środków unijnych wydatkowanych przez organizacje pozarządowe

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Poszczególne systemy zarządzania dotacjami odzwierciedlają specyfikę poszczególnych obszarów polityki, w tym warunki zawierania umów.

W przypadku stosunków zewnętrznych będzie to zależne od funkcji OPSYS. W niektórych obszarach polityki (np. badaniach) już tego dokonano.

Komisja przyjmuje to zalecenie.

W przypadku stosunków zewnętrznych będzie to zależne od funkcji OPSYS. W niektórych obszarach polityki (np. badaniach) już tego dokonano.

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja aktywnie monitoruje realizację projektów i może, jeśli uzna to za konieczne, przeprowadzić niezbędne kontrole zgodnie z odpowiednią umową o delegowaniu zadań / o przyznanie wkładu / w sprawie finansowania oraz ramową umową finansowo-administracyjną zawartą z ONZ.

Zgodnie z tymi umowami wykonanie umowy o delegowaniu zadań / o przyznanie wkładu / w sprawie finansowania oraz zobowiązań w niej zawartych, w tym dotyczących kosztów, może podlegać kontroli Komisji lub dowolnego z jej upoważnionych przedstawicieli.

Ponadto w przypadku zarządzania pośredniego ocena spełniania wymogów dotyczących filarów ex ante daje pewność, że Komisja może polegać na systemach, zasadach i procedurach podmiotu, któremu powierzono wykonanie zadania, ponieważ uznaje się je za równoważne z systemami, zasadami i procedurami stosowanymi przez Komisję. Wspomniane systemy, zasady i procedury gwarantują ochronę interesów finansowych Unii.

Zalecenie 4 – Należy ujednolicić publikowane informacje i zadbać o ich większą poprawność

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja aktywnie monitoruje realizację projektów i może przeprowadzać niezbędne kontrole dotyczące wypełniania przez organy ONZ obowiązków w zakresie ujawniania informacji zgodnie z odpowiednimi ramami prawnymi.

Wykaz akronimów

ABAC System księgowy Komisji oparty na rachunkowości memoriałowej

CORDIS Wspólnotowy Serwis Informacyjny Badań i Rozwoju

CRIS Wspólny system informacyjny dotyczący stosunków zewnętrznych

CSO Organizacja społeczeństwa obywatelskiego

DG BUDG Dyrekcja Generalna ds. Budżetu

DG DEVCO Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju

DG EAC Dyrekcja Generalna ds. Edukacji, Młodzieży, Sportu i Kultury

DG ECHO Dyrekcja Generalna ds. Prowadzonych przez UE Operacji Ochrony Ludności i Pomocy Humanitarnej

DG ENV Dyrekcja Generalna ds. Środowiska

DG NEAR Dyrekcja Generalna ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia

DG RTD Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych i Innowacji

EACEA Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego

EASME Agencja Wykonawcza ds. Małych i Średnich Przedsiębiorstw

EDRIS Europejski System Informacji o Reagowaniu na Sytuacje Nadzwyczajne i Klęski Żywiołowe

EFR Europejski Fundusz Rozwoju

ERCEA Agencja Wykonawcza Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych

FTS System przejrzystości finansowej

IATI Międzynarodowa inicjatywa na rzecz przejrzystości pomocy

NGO Organizacja pozarządowa

OECD Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

PADOR System internetowej rejestracji danych potencjalnych wnioskodawców

REA Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych

UNICEF Fundusz Narodów Zjednoczonych na rzecz Dzieci

WRF Wieloletnie ramy finansowe

Przypisy

¹ Dyrekcja Generalna Parlamentu Europejskiego ds. Polityki Wewnętrznej, EU financing for NGOs in the area of home affairs, security and migration [”Unijne finansowanie dla organizacji pozarządowych w obszarze spraw wewnętrznych, bezpieczeństwa i migracji”]; Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego, Financial accountability of civil society organisations, [”Rozliczalność finansowa organizacji społeczeństwa obywatelskiego”], maj 2015; Departament Tematyczny ds. Budżetu Parlamentu Europejskiego, Odpowiedzialność demokratyczna i kontrola budżetowa organizacji pozarządowych finansowanych z budżetu UE, styczeń 2017.

² W projekcie sprawozdania w sprawie kontroli budżetowej finansowania organizacji pozarządowych z budżetu UE (2015/2345(INI)) zwrócono się do Europejskiego Trybunału Obrachunkowego o sporządzenie sprawozdania specjalnego w sprawie przejrzystości finansowania UE dla organizacji pozarządowych.

³ Organizacje międzynarodowe posługują się różnymi definicjami. Przykładowo Organizacja Narodów Zjednoczonych (ONZ) określa NGO jako „grupę obywateli o charakterze non-profit opartą na wolontariacie, zorganizowaną na szczeblu lokalnym, krajowym lub międzynarodowym” (https://outreach.un.org/ngorelations/content/about-us-0).

⁴ COM(1997) 241 final z 6.6.1997, „Promoting the role of voluntary organisations and foundations in Europe” [Promowanie roli organizacji i fundacji wolontariackich w Europie], pkt 2.3. lit. a)–e).

⁵ Dotacje na działania stanowiły 95% funduszy zakontraktowanych na rzecz NGO z budżetu ogólnego UE (6,3 mld euro z łącznej puli 6,6 mld euro) w latach 2014–2016.

⁶ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1), rozdział 8, art. 35: „Publikacja informacji o odbiorcach i innych informacji”.

⁷ Konkluzje Rady w sprawie wspólnego stanowiska UE na czwarte forum wysokiego szczebla w sprawie skuteczności pomocy, przyjęte 14 listopada 2011 r.

⁸ Europejski konsensus w sprawie rozwoju jest wspólnym oświadczeniem Unii Europejskiej i państw członkowskich określającym wspólne kompleksowe ramy europejskiej współpracy na rzecz rozwoju.

⁹ W trybie zarządzania bezpośredniego Komisja Europejska odpowiada za wszystkie zadania związane z wykonywaniem budżetu UE, które są realizowane bezpośrednio przez jej służby w siedzibie głównej, w delegaturach Unii lub za pośrednictwem unijnych agencji wykonawczych.

¹⁰ W trybie zarządzania pośredniego Komisja powierza zadania związane z wykonywaniem budżetu organizacjom międzynarodowym, agencjom rozwojowym państw członkowskich UE, krajom partnerskim lub innym podmiotom.

¹¹ Zob. zaproszenia do składania wniosków o dotacje na działalność dla NGO zaangażowanych przede wszystkim w obszarze ochrony środowiska lub działań na rzecz klimatu (np. identyfikatory zaproszenia LIFE-NGO-EASME-2014, LIFE-NGO-FPA-EASME-2017).

¹² Drugi wymóg, który muszą spełniać organizacje pozarządowe, aby kwalifikować się do finansowania na mocy odnośnego rozporządzenia, to posiadanie głównej siedziby w państwie członkowskim lub w państwie trzecim otrzymującym pomoc. Wyjątkowo siedziba może znajdować się w państwie trzecim udzielającym pomocy.

¹³ Na przykład w opracowanych przez DG DEVCO wytycznych dla wnioskodawców w ramach zaproszeń do składania wniosków wymaga się od organizacji pozarządowych przedstawienia statutu lub aktu założycielskiego i dokumentów potwierdzających status NGO. Komisje oceniające sprawdzają, czy dokumenty prawne odpowiadają charakterowi danego podmiotu.

¹⁴ W komunikacie COM(2012)492 final z 12.9.2012 „Korzenie demokracji i zrównoważonego rozwoju: Współpraca Europy ze społeczeństwem obywatelskim w dziedzinie stosunków zewnętrznych” do organizacji społeczeństwa obywatelskiego zalicza się między innymi organizacje pozarządowe, organizacje wspólnotowe, organizacje religijne, fundacje, instytuty badawcze, spółdzielnie, stowarzyszenia zawodowe i stowarzyszenia przedsiębiorców.

¹⁵ Projekty 7 i 16.

¹⁶ Projekt 4 został wybrany w drodze bezpośredniego udzielenia dotacji.

¹⁷ Sprawozdanie specjalne nr 15/2016 pt. „Czy Komisja skutecznie zarządzała pomocą humanitarną na rzecz społeczności dotkniętych skutkami konfliktów w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich?”, pkt 27–29 (https:eca.europa.eu).

¹⁸ Projekty 16 i 17.

¹⁹ Na mocy art. 137 rozporządzenia finansowego i art. 210 zasad stosowania rozporządzenia finansowego.

²⁰ Należy zaznaczyć, że nowe rozporządzenie finansowe zmienia treść tych regulacji i art. 204 przyjmuje brzmienie: „maksymalną kwotę wsparcia finansowego, jaką można wypłacić osobie trzeciej, nieprzekraczającą 60 000 EUR […]. Próg [ten] można przekroczyć w przypadku, gdy osiągnięcie celów działania byłoby w przeciwnym razie niemożliwe lub nadmiernie trudne.”

²¹ Dyrekcje generalne: RTD, ENV, EAC, NEAR oraz DEVCO.

²² Art. 60 ust. 2 lit. d) rozporządzenia finansowego stanowi, że podmioty, którym powierza się wykonanie zadań, „stosują odpowiednie zasady i procedury w celu zapewnienia finansowania z unijnych środków finansowych w formie dotacji, zamówień oraz instrumentów finansowych”. Jest to weryfikowane w ramach oceny ex ante (czyli oceny spełnienia wymogów dotyczących filarów), przeprowadzanej przez niezależnego audytora zgodnie z zakresem wymagań i obowiązków opracowanym przez poszczególne dyrekcje generalne.

²³ Projekty 9, 18 i 20.

²⁴ W przypadku dotacji na działalność przyznawanych organizacjom pozarządowym z zakresu klimatu i ochrony środowiska beneficjent jest zawsze tylko jeden.

²⁵ Projekty 4, 11, 12 i 13.

²⁶ Projekty 11, 12 i 15.

²⁷ Projekty 8, 9, 10, 18 i 19.

²⁸ Projekt 8 – jednostka ONZ udzieliła satysfakcjonujących odpowiedzi po trzecim wniosku o udzielenie informacji ze strony DG ECHO, po wizycie kontrolerów Trybunału na miejscu.

²⁹ Projekty 8, 9, 18, 19 i 20.

³⁰ Trybunał sygnalizował już ryzyko podwójnego naliczania kosztów pośrednich w przypadku projektów realizowanych w trybie zarządzania pośredniego przez NGO stanowiące stronę trzecią w sprawozdaniu specjalnym nr 4/2018 pt. „Pomoc UE dla Mjanmy/Birmy”. Zob. również pkt 48 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 11/2017 pt. „Unijny fundusz powierniczy »Bêkou« na rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej – pomimo pewnych niedociągnięć początki budzą nadzieję”.

³¹ System przejrzystości finansowej: http://ec.europa.eu/budget/fts/index_en.htm.

³² Art. 35 rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Unii i art. 21 zasad stosowania: „Publikacja informacji o odbiorcach i innych informacji”.

³³ Projekty 1, 2, 5, 14 i 15.

³⁴ Źródło: https://cordis.europa.eu/.

³⁵ https://euaidexplorer.ec.europa.eu/.

³⁶ https://webgate.ec.europa.eu/hac/.

³⁷ https://fts.unocha.org/ – za zarządzanie odpowiada Biuro Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Koordynacji Pomocy Humanitarnej (UNOCHA).

³⁸ https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1.

³⁹ https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=FSS.

⁴⁰ https://www.iatiregistry.org/.

⁴¹ IATI została zapoczątkowana w 2008 r., po trzecim forum wysokiego szczebla w sprawie skuteczności pomocy w Akrze.

⁴² DG DEVCO przekazała w ramach IATI pierwszą serię danych na temat rezultatów ponad 700 projektów w lutym 2018 r.

⁴³ Projekty 4, 5, 6, 7, 14, 15, 16 i 17.

⁴⁴ Projekty 1, 2, 11, 12, 13.

⁴⁵ Projekty 7, 14 i 15.

⁴⁶ Według ogólnych warunków dotyczących umów podpisywanych między Komisją a podmiotami, którym powierza się wykonanie zadań, podmioty te są zobowiązane do publikowania – na swoich stronach internetowych lub w systemach – szczegółowych informacji na temat dotacji finansowanych przez UE. Mają obowiązek podania nazwy umowy/projektu, charakteru i celu projektu, nazwy oraz siedziby beneficjenta dotacji, a także kwoty, na którą opiewa umowa. W przypadku działań z udziałem wielu darczyńców publikacji dokonuje się według zasad podmiotu, któremu powierzono wykonanie zadań.

⁴⁷ Projekty 9, 18 i 20.

⁴⁸ Projekt 8 i 19.

⁴⁹ W komunikacie COM(2012) 492 final z dnia 12 września 2012 r., „Korzenie demokracji i zrównoważonego rozwoju: współpraca Europy ze społeczeństwem obywatelskim w dziedzinie stosunków zewnętrznych” do organizacji społeczeństwa obywatelskiego zaliczono m.in. organizacje pozarządowe, organizacje wspólnotowe, organizacje religijne, fundacje, instytuty badawcze, spółdzielnie, stowarzyszenia zawodowe i stowarzyszenia przedsiębiorców.

⁵⁰ Uwaga: wnioskodawcy kwalifikujący się w ramach programu LIFE nie muszą być zarejestrowani jako organizacje pozarządowe. Muszą oni spełniać wszystkie kryteria kwalifikowalności, aby móc uczestniczyć w programie działania LIFE polegającym na udzielaniu dotacji na działalność w celu wsparcia europejskich NGO działających w dziedzinie ochrony środowiska i klimatu.

⁵¹ Organizacje międzynarodowe posługują się różnymi definicjami. Przykładowo Organizacja Narodów Zjednoczonych (ONZ) określa NGO jako „grupę obywateli o charakterze non-profit opartą na wolontariacie, zorganizowaną na szczeblu lokalnym, krajowym lub międzynarodowym” (https://outreach.un.org/ngorelations/content/about-us-0).

⁵² Parlament Europejski, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Wewnętrznej Unii Europejskiej, Dyrekcja D ds. Budżetu: badanie pt. „Odpowiedzialność demokratyczna i kontrola budżetowa organizacji pozarządowych finansowanych z budżetu UE”, z dnia 17 listopada 2016 r.

Wydarzenie	Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli	9.1.2018
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej)	15.10.2018
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego	5.12.2018
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach	EN: 11.12.2018

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę V – Finansowanie Unii i administracja, której przewodniczy członek Trybunału Lazaros S. Lazarou. Kontrolą kierowała członek Trybunału Annemie Turtelboom, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Dennis Wernerus, szef gabinetu, Sabine Hiernaux-Fritsch, kierownik, Roberto Ruiz Ruiz, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Eva Maria Coria Paramas, Erika Katalin Söveges, Maria-Luisa Gomez Valcarcel i Francesco Zoia Bolzonello. Wsparcie językowe zapewniła Hannah Critoph.

Od lewej: Hannah Critoph, Roberto Ruiz Ruiz, Annemie Turtelboom, Erika Katalin Söveges, Dennis Wernerus.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1630-2	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/5561	QJ-AB-18-034-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-1668-5	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/12812	QJ-AB-18-034-PL-Q

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.