Posredovanje Komisije v grški finančni krizi: z odgovori Komisije

Povzetek

O tem poročilu

I

Preučili smo, kako je Evropska komisija upravljala tri programe za ekonomsko prilagoditev za Grčijo, in pri tem upoštevali institucionalno ureditev treh različnih uporabljenih instrumentov finančne pomoči. Pri tekočem programu je bila revizija osredotočena samo na zasnovo. Za prvi program (instrument posojil za Grčijo) so bila leta 2010 zagotovljena finančna sredstva v znesku 110 milijard EUR, za drugi program (evropski instrument za finančno stabilnost, leta 2012) 172,6 milijarde EUR, za tretji program (evropski mehanizem za stabilnost, leta 2015) pa 86 milijard EUR. Grčija sredi leta 2017 še vedno potrebuje zunanjo finančno podporo in ugotovili smo, da so bili cilji programov doseženi le v omejenem obsegu. Na splošno je zasnova programov omogočila napredek reforme v Grčiji, vendar smo odkrili slabosti. Pripravili smo več priporočil za Komisijo v zvezi s prihodnjimi programi podpore.

O grških programih za prilagoditev

II

Grčija je po vstopu v evrsko območje doživela gospodarski razcvet, ki sta ga spodbudila preprost dostop do posojil in velikodušna fiskalna politika. Vendar je svetovna finančna kriza v obdobju 2008–2009 razkrila pomanjkljivosti države, in sicer čedalje večja makroekonomska neravnovesja, velike javne in zunanje dolgove, šibko zunanjo konkurenčnost, nevzdržen pokojninski sistem in šibke institucije. Te pomanjkljivosti so skupaj z odkritji v zvezi z napačnim poročanjem o uradnih statističnih podatkih vplivale na mednarodno zaupanje. Cena, ki jo je Grčija morala plačati za posojila na finančnih trgih, je postala nevzdržna in aprila 2010 je države članice evrskega območja in MDS zaprosila za finančno pomoč.

III

Prvi program za ekonomsko prilagoditev za Grčijo je bil dogovorjen leta 2010 in je vključeval finančna sredstva v znesku 110 milijard EUR. Vendar sprejetje fiskalnih in strukturnih ukrepov in prestrukturiranje dolga leta 2012 ni zadostovalo za vrnitev države k tržnemu financiranju. Zato sta bila sprejeta še dva programa, pri čemer je program leta 2012 vključeval 172,6 milijarde EUR pomoči, program leta 2015 pa 86 milijard EUR.

IV

Cilj programov za prilagoditev je bil obravnavati gospodarska neravnovesja v Grčiji in s tem preprečiti širjenje grške gospodarske krize na preostalo evrsko območje. Namenjeni so bili vzpostavitvi trdnega in vzdržnega gospodarskega in finančnega položaja v Grčiji ter obnovi zmogljivosti popolnega samofinanciranja države na finančnih trgih. Za pridobitev pomoči je bilo potrebno izpolnjevanje pogojev politik, določenih v sporazumu med grškimi organi in posojilodajalci. Pogoji so zajemali praktično vse funkcije grške države in obravnavali so tri glavne cilje: fiskalno vzdržnost, finančno stabilnost in obnovitev rasti. Evropska komisija je preverila, ali Grčija izpolnjuje pogoje, in poročala v zvezi s tem.

V

Komisija je v sodelovanju z Evropsko centralno banko upravljala programe za prilagoditev v imenu evropskih posojilodajalcev pri posameznem programu, in sicer v imenu držav članic evrskega območja pri prvem programu, evropskega instrumenta za finančno stabilnost pri drugem in Evropskega mehanizma za stabilnost pri tretjem.

Kako smo opravili revizijo

VI

Preučili smo, ali je Komisija ustrezno upravljala programe za prilagoditev za Grčijo. Raziskali smo zlasti:

• Ali je Komisija vzpostavila ustrezne ureditve za upravljanje programov?
• Ali so bili pogoji politik ustrezno zasnovani in so se uspešno izvajali?
• Ali so programi za prilagoditev izpolnili svoje glavne cilje?

VII

V skladu s pooblastilom Evropskega računskega sodišča za revizijo operativne učinkovitosti upravljanja ECB smo poskusili preučiti sodelovanje banke pri grških programih za ekonomsko prilagoditev. Vendar je imela ECB pomisleke v zvezi s pooblastili Sodišča in ni predložila dovolj dokazov, zato nismo mogli poročati o njeni vlogi v grških programih.

Kaj smo ugotovili

VIII

Komisija ob začetku izvajanja grškega programa ni imela izkušenj z upravljanjem takega procesa. Postopki so bili vzpostavljeni po skoraj enem letu, vendar so se osredotočali na uradne ureditve za odobritev dokumentov, pretok informacij in časovnico izplačil. Na voljo niso bile nobene posebne interne smernice Komisije o dejanski zasnovi pogojev programov, na primer v zvezi s področjem uporabe in ravnjo podrobnosti. Čeprav je bilo pogojev vse več, v okviru prvega in drugega programa niso bili ustrezno prednostno razvrščeni glede na njihovo relativno pomembnost in niso bili vključeni v širšo strategijo za državo. Komisija je uvedla delujoč sistem za ocenjevanje pogojev, vendar smo odkrili pomembne slabosti, zlasti v zvezi z ocenjevanjem izvajanja strukturnih reform.

IX

Kljub zapletenim institucionalnim ureditvam v okviru programov nikoli niso bile formalizirane operativne podrobnosti sodelovanja Komisije s partnerji pri programih, predvsem z MDS in ECB.

X

Splošni gospodarski okvir za zasnovo programov je vključeval izračune vrzeli v financiranju in makroekonomske napovedi. Komisija je redno posodabljala analizo v zvezi s tem in točnost napovedi je bila podobna kot pri drugih mednarodnih organizacijah. Vendar smo odkrili pomanjkljivosti v dokumentaciji in utemeljitvah predpostavk ter pri kakovosti kontrol.

XI

Poglobljena analiza zasnove in izvajanja reform na štirih ključnih področjih politike (davčni sistem, javna uprava, trg dela in finančni sektor) je pokazala mešano podobo. Reformi davčnega sistema in javne uprave sta zagotovili fiskalne prihranke, izvajanje strukturnih komponent pa je bilo manj uspešno. Povečali sta se prožnost in konkurenčnost trga dela, v okviru tretjega programa pa še vedno potekajo nadaljnje regulativne spremembe. Finančni sektor je bil bistveno prestrukturiran, vendar je bilo treba v ta namen v bančni sistem vložiti več kot 45 milijard EUR, pri čemer bo morda mogoče izterjati le majhen del tega zneska. Na vseh področjih politike je izvajanje številnih ključnih reform potekalo z velikimi zamudami ali ni bilo uspešno.

XII

Na splošno so bili pogoji oblikovani tako, da so reforme lahko napredovale, vendar smo odkrili pomanjkljivosti. Nekateri ključni ukrepi niso bili dovolj utemeljeni ali prilagojeni specifičnim slabostim sektorja. Kar zadeva druge ukrepe, Komisija v procesu oblikovanja ni celovito upoštevala izvedbenih zmogljivosti Grčije, zato ni ustrezno prilagodila njihovega obsega in časovnega razporeda. Odkrili smo tudi, da so imeli nekateri pogoji preozek obseg za obravnavanje ključnih sektorskih neravnovesij in da so bili ukrepov za obravnavanje ključnih neravnovesij pozno vključeni v program.

XIII

Komisija ni izvedla celovitega vrednotenja prvih dveh programov, čeprav bi taka analiza lahko bila bistvena za prilagoditev procesa reforme. Grčija od sredine leta 2017 še vedno potrebuje zunanjo finančno podporo, kar pomeni, da prejšnji programi niso uspešno obnovili zmožnosti države, da financira svoje potrebe na trgih, za kar so bile krive tudi slabosti pri izvajanju. Specifični cilji programov so bili doseženi le v omejenem obsegu:

• ponovna vzpostavitev rasti: BDP se je med izvajanjem programov zmanjšal za več kot četrtino in Grčija leta 2012 ni znova vzpostavila rasti, kot je bilo prvotno predvideno;
• Fiskalna vzdržnost: v zvezi s strukturnimi saldi je bila izvedena obsežna fiskalna konsolidacija. Vendar se je zaradi negativnega makroekonomskega razvoja in stroškov obresti za obstoječi dolg razmerje med dolgom in BDP še naprej večalo;
• Finančna stabilnost: programi so sicer zagotovili kratkoročno finančno stabilnost, vendar niso mogli preprečiti močnega poslabšanja bilanc stanja bank, in sicer predvsem zaradi negativnih makroekonomskih in političnih sprememb, njihova zmožnost zagotavljanja finančnih sredstev realnemu gospodarstvu pa je bila omejena.

Kaj priporočamo

XIV

Evropska komisija naj:

1. izboljša postopke za zasnovo programov podpore, pri čemer naj zlasti določi obseg analitičnega dela, ki je potrebno za utemeljitev vsebine pogojev;
2. bolje prednostno razporedi pogoje in določi nujno potrebne ukrepe za obravnavanje neravnovesij, ki so ključni za doseganje ciljev programov;
3. zagotovi vključitev programov v splošno strategijo rasti za državo, kadar je ustrezno, da obravnava gospodarska neravnovesja;
4. vzpostavi jasne postopke in po potrebi opredeli ključne kazalnike smotrnosti, da bi se zagotovilo sistematično in natančno dokumentirano spremljanje programa;
5. že od začetka celoviteje obravnava nepopolnost podatkov;
6. si prizadeva doseči sporazum s partnerji v okviru programov, da bodo vloge in metode sodelovanja natančno določene in pregledne;
7. bolje dokumentira predpostavke in spremembe v zvezi z ekonomskimi izračuni, na katerih temelji zasnova programa;
8. bolj sistematično oceni upravne zmogljivosti države članice za izvajanje reform in potrebo po tehnični pomoči. Pogoje bi bilo treba prilagoditi rezultatom te analize;
9. okrepi svoje analitično delo v zvezi z zasnovo programa. Zlasti bi bilo treba obravnavati ustreznost in časovni razpored ukrepov ob upoštevanju posebnih razmer v državi članici;
10. izvaja vmesna vrednotenja zaporednih programov v skupnem trajanju več kot treh let in njihove rezultate uporabi za oceno zasnove in ureditev spremljanja;
11. analizira ustrezen okvir za podporo in nadzor v obdobju po koncu programa.

Uvod

Trije grški programi za ekonomsko prilagoditev

01

Po izbruhu svetovne finančne krize se je mednarodno okolje močno spremenilo. Zaradi krize je bilo potrebno doslej največje reševanje finančnih institucij in druge izredne monetarne in fiskalne politike. Krizi sta kljub temu sledila svetovni upad gospodarske rasti in dolžniška kriza v Evropi. Državam z dobrimi temelji je uspelo znova vzpostaviti rast v razmeroma kratkem času, države z makroekonomskimi neravnovesji in strukturnimi slabostmi pa so se spopadale z velikimi težavami.¹

02

V okviru svetovne finančne krize je bila Grčija zaradi kopičenja makroekonomskih neravnovesij, velikih javnih in zunanjih dolgov, šibke zunanje konkurenčnosti, nevzdržnega pokojninskega sistema in šibkih institucij posebej izpostavljena vse večji nenaklonjenosti tveganju na mednarodnih trgih. Ti dejavniki so skupaj z razkritim napačnim poročanjem o uradnih statističnih podatkih ter precejšnjo revizijo fiskalnih podatkov za leti 2008 in 2009 negativno vplivali na zaupanje na trgu, zaradi česar so vodilne bonitetne agencije znižale bonitetne ocene države (z ravni A konec leta 2008 na raven C leta 2011). Trg se je močno odzval na ta negativni razvoj, pri čemer so se stroški financiranja grškega dolga v tednih, preden je država zaprosila za finančno pomoč, zvišali na nevzdržne ravni.

03

Ker je Grčija izgubila dostop do trga po razumni ceni, je 23. aprila 2010 države članice evrskega območja in MDS² zaprosila za finančno pomoč. Kljub fiskalnim in strukturnim ukrepom, ki jih je sprejela Grčija, prvi program za ekonomsko prilagoditev ni bil dovolj uspešen za vrnitev države k tržnemu financiranju, zato sta bila leta 2012 in leta 2015 dogovorjena dva nadaljnja programa (glej tabelo 1).

Tabela 1

Grški programi za ekonomsko prilagoditev

Program	Instrument	Začetek	Konec	Skupna finančna sredstva (v milijardah EUR)	Izplačana podpora evrskega območja (v milijardah EUR)	Izplačana podpora MDS območja (v milijardah EUR)
Grčija I	Instrument posojil za Grčijo1	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 SDR)
Grčija II	EFSF	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 SDR)
Premostitveno financiranje	EMFS	2015	2015	7,16	7,16	–
Grčija III	EMS	2015	V teku (2018)	86	39,42	–

04

Prvi program za prilagoditev je bil podpisan maja 2010 (glej sliko 1 in Prilogo I). Izvajal naj bi se do junija 2013, pri čemer mu je bilo dodeljenih 110 milijard EUR finančnih sredstev (od MDS in držav članic evrskega območja), s katerimi naj bi se pokrile finančne potrebe gospodarstva in podprl bančni sistem (glej tabelo 1). V zameno se je Grčija zavezala izvajanju programa strukturnih reform, ki je zajemal ekonomsko, fiskalno in finančno politiko ter politiko trga dela. Program se je predčasno končal marca 2012, ker je bila zaradi nevzdržne ravni dolga in zmanjšanja gospodarske dejavnosti, ki je bilo večje od pričakovanega, ugotovljena potreba po nadaljnjem financiranju. Do takrat je bilo dodeljenih 73,6 milijarde EUR.

05

Drug sveženj finančne pomoči je bil z državami članicami evrskega območja in MDS dogovorjen marca 2012, skupni znesek financiranja pa je znašal 172,6 milijarde EUR. Države evrskega območja so nazadnje prispevale 141,8 milijarde EUR v obliki posojil iz evropskega instrumenta za finančno stabilnost (EFSF), ki je bil vzpostavljen v ta namen. Ključni element drugega programa je bila udeležba zasebnega sektorja, pri čemer so zasebni vlagatelji z delnim odpisom dolga prispevali približno 107 milijard EUR.

06

Po koncu drugega programa decembra 2014 in dveh podaljšanjih³ ter ob upoštevanju tekočih pogajanj o tretjem svežnju finančne pomoči je bilo Grčiji julija 2015 odobreno premostitveno posojilo iz evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo. Zaradi nepredvidljivih razmer so bile junija 2015 uvedene omejitve za prosti pretok kapitala, da bi se zaščitila finančna stabilnost (glej Prilogo II). Grški organi in partnerji iz evrskega območja so avgusta 2015 sprejeli sporazum o tretjem programu v obliki državnega posojila iz evropskega mehanizma za stabilnost (EMS). Program naj bi se izvajal do leta 2018. 20. julija 2017 je izvršni odbor mednarodnega denarnega sklada na zahtevo Grčije načeloma odobril preventivni aranžma SBA v višini 1,6 milijarde EUR, za katerega so se zahtevala dodatna zagotovila. Do septembra 2017 Mednarodni denarni sklad ni izvršil nobenih izplačil.

Cilji programa

07

Glavna intervencijska logika grških programov za prilagoditev je bila obravnavati gospodarska neravnovesja v Grčiji in s tem preprečiti širjenje grške gospodarske krize na preostalo evrsko območje. V ta namen je bil cilj programov vzpostaviti trden in vzdržen gospodarski in finančni položaj v Grčiji ter obnoviti zmogljivost popolnega samofinanciranja države na finančnih trgih. Da bi dosegli ta cilj, so bili grški programi⁴ osredotočeni na tri ključne izzive, pri čemer se je Grčija zavezala, da jih bo obravnavala s celovitim sklopom reformnih ukrepov.

1. Ponovna vzpostavitev zaupanja finančnih trgov in fiskalne vzdržnosti: V okviru programov so bili predvideni odločni fiskalni ukrepi (vključno z zmanjšanjem odhodkov za pokojnine, zdravstveni sistem in javno upravo) ter reforme davčne politike in davčne uprave. Namen davčnih reform je bil okrepiti zaupanje, ponovno pridobiti dostop do trga ter doseči vzdržno razmerje med dolgom in BDP.
2. Varovanje stabilnosti finančnega sektorja: Programi so grškim bankam zagotovili finančno podporo prek grškega sklada za finančno stabilnost (HFSF), ki je namenjen obravnavanju njihovih nujnih kapitalskih potreb. Področja, ki so jih zajemale reforme, so vključevala tudi prestrukturiranje in konsolidacijo sektorja, upravljanje slabih posojil, vodenje, nadzor in likvidnost.
3. Spodbujanje gospodarske rasti in ponovna vzpostavitev konkurenčnosti: Cilj programov je bil na podlagi strukturnih reform izboljšati stroškovno konkurenčnost in splošno poslovno okolje. Namen je bil olajšati prehod Grčije na model rasti, ki jo v večji meri poganjajo naložbe in izvoz. Področja, zajeta v reformah, so vključevala trg dela in trg proizvodov, javno upravo, pravni sistem in izobraževanje.

Partnerji v okviru programov in vloga evropskih institucij

08

Prva dva programa sta bila zasnovana v okviru razprav med grškimi organi in tako imenovano „trojko”, ki vključuje Komisijo, ECB in MDS (v tretjem programu se navajajo kot „institucije”). Sprejete niso bile nobene uradne ureditve, ki bi določale podrobnosti o njihovem sodelovanju. EMS je v skladu s pogodbo o njegovi ustanovitvi⁵ sodeloval tudi pri zasnovi in spremljanju tretjega programa. Čeprav MDS ni prispeval k financiranju tretjega programa, je še vedno v celoti sodeloval v razpravah o obsegu pogojev in poteku prilagajanja.

09

Med celotnim izvajanjem programov je bila vloga Komisije ukrepati v imenu držav članic evrskega območja v tesnem sodelovanju z drugimi partnerji. V okviru instrumenta posojil za Grčijo je bila odgovorna za usklajevanje in izvajanje programa v imenu držav članic evrskega območja in v skladu z njihovimi navodili, pri čemer je zagotovila podporo posojilni pogodbi in memorandumu o soglasju o pogojih politik za Grčijo ter sodelovala pri pogajanjih o njiju in njuni sklenitvi. V okvirnem sporazumu o evropskem instrumentu za finančno stabilnost in uredbi EU⁶, ki se uporabljata za drugi program, so bile Komisiji dodeljene podobne odgovornosti. Pogodba o ustanovitvi EMS vključuje poziv svetu guvernerjev EMS, naj Evropsko komisijo pooblasti, „da se v povezavi z ECB pogaja o strogih pogojih ekonomske politike, ki veljajo za vsako finančno pomoč”.

10

Med celotnim izvajanjem programov je bila vloga ECB v sodelovanju s Komisijo oceniti pogoje politik za pridobitev finančne pomoči in redno spremljati napredek pri izpolnjevanju teh pogojev. Pri prvem programu je Evropski svet že 11. februarja 2010 Komisijo pozval, naj v sodelovanju z ECB spremlja izvajanje ukrepov reforme. Podobno je bila vloga ECB v drugem in tretjem programu opredeljena v okvirnem sporazumu o evropskem instrumentu za finančno stabilnost, pogodbi o ustanovitvi evropskega mehanizma za stabilnost in uredbi EU⁷. ECB je v zvezi s tem zagotovila svetovanje in strokovno znanje na različnih področjih politik. Od vzpostavitve enotnega mehanizma nadzora (novembra 2014) je sodelovala tudi pri razpravah z institucijami in grškimi organi. Poleg tega je v obdobju 2010–2016 in ne glede na samo izvajanje programa objavila več mnenj o osnutkih pravnih predpisov, ki so jih predložili grški organi, saj bi lahko ti predpisi pomembno vplivali na finančno stabilnost⁸.

Izvajanje programa

11

Finančna pomoč je bila Grčiji dodeljena pod pogoji, določenimi na področju relevantnih politik⁹, pri čemer je temeljila na grških programih za ekonomsko prilagoditev in bila organizirana v skladu z njihovimi glavnimi cilji (fiskalnimi, finančnimi in strukturnimi). Grški organi so uradno začeli izvajanje programa s predložitvijo svežnja dokumentov (glej okvir 1) posojilodajalcem, te dokumente pa so posodobili pri vsakem pregledu programa.¹⁰ MDS in evropski posojilodajalci so pri odobritvi dokumentov programa in odločitvah o posojanju ostali neodvisni (glej sliko 2).

12

Dokumenti programa so bili pripravljeni na podlagi pogajanj s Komisijo, Mednarodnim denarnim skladom¹¹ in Evropsko centralno banko, pogajanja pa so bila izvedena kot pogajalski obiski.¹² Pogajalski mandat za Komisijo je bil določen vnaprej v poročilu o relevantnih politikah, ki je vsebovalo analizo razmer v Grčiji na ključnih področjih politik in predloge ukrepov za vključitev v program. Služba Komisije je za pogajanja pripravila makroekonomsko napoved, na kateri temelji program. Komisija je posamezni pregled, po tem ko je bil končan, objavila skupaj s kvalitativno analizo makroekonomskih in finančnih razmer, oceno izpolnjevanja pogojev in uradnimi dokumenti programa.

13

Svet je po koncu pogajanj na podlagi dokumentov, ki jih je predložila Komisija¹³, obravnaval besedilo, ki so ga predložili grški organi, ter izdal sklep v skladu s členoma 126 in 136 PDEU¹⁴. Po sprejetju sklepa Sveta je podpredsednik Komisije (ki so ga pooblastili drugi komisarji) podpisal končni memorandum o soglasju v imenu držav članic posojilodajalk (za prvi program) ali EFSF (za drugi program). Tehnične in pravne podrobnosti posojila (kot so izračun povprečne zapadlosti, obrestne mere, ureditev glede izplačevanja in odplačevanja) so bile določene v sporazumu o posojilu (za prvi program)¹⁵ ali sporazumu o instrumentu finančne pomoči EFSF (za drugi program).

14

Tretji program je bil dogovorjen na podlagi memoranduma o soglasju med Evropsko komisijo (ki je delovala v imenu EMS), Helensko republiko in grško centralno banko. Tretji program je naknadno odobril Svet. Finančni pogoji za posojilo so bili določeni v sporazumu o instrumentu finančne pomoči, izplačilo pa je odobril svet guvernerjev EMS na podlagi poročil Komisije o izpolnjevanju pogojev (v sodelovanju z ECB).

15

Euroskupina¹⁶ je v celotnem programskem obdobju zagotavljala politično usmeritev v zvezi s postopkom, zlasti pa je dosegla dogovor o začetku programov, glavnih pogojih na področju relevantnih politik, dodelitvi finančnih sredstev in ključnih pogojih financiranja. Euroskupini je pomagala delovna skupina Euroskupine¹⁷, s katero se je posvetovala o zasnovi programov in ki je sprejela odločitev o izplačilu sredstev za prvi in drugi program (svet guvernerjev EMS za tretji program).

Revizijski pristop

16

V okviru revizije je Sodišče preučilo, ali je Komisija ustrezno upravljala grške programe za prilagoditev. Ta revizija dopolnjuje dve prejšnji posebni poročili Sodišča, v katerih je preučilo, kako je Komisija upravljala finančno podporo državam v težavah v okviru mehanizma za plačilnobilančno pomoč in mehanizma za finančno stabilizacijo (Posebno poročilo št. 18/2015)¹⁸ ter zagotavljala tehnično pomoč Grčiji (Posebno poročilo št. 19/2015). Pri revizij so bila obravnavana naslednja podvprašanja:

1. Ali je Komisija vzpostavila ustrezne ureditve za upravljanje programov?
2. Ali so bili pogoji politik ustrezno zasnovani in so se uspešno izvajali?
3. Ali so programi za prilagoditev izpolnili svoje glavne cilje?

17

Sodišče je v reviziji obravnavalo, kako je Komisija upravljala tri grške programe za ekonomsko prilagoditev, vendar se je pri tretjem, tekočem programu, osredotočilo na vidike zasnove. Zasnova, spremljanje in izvajanje pogojev iz programov so bili revidirani na podlagi vzorca, ki je zajemal vse ključne cilje programov. Preučili smo tudi sodelovanje Komisije s partnerji pri programih, ne pa tudi ukrepov MDS¹⁹ in EMS²⁰. Poleg tega nismo revidirali ukrepov grških organov, vključno z vprašanji glede prevzete odgovornosti, ki so morda vplivala na postopek izvajanja. Zaradi omejitev obsega revizije (glej odstavek 20) ne poročamo o vlogi ECB.

18

V revizijo nismo vključili političnih odločitev EU na visoki ravni, na primer o utemeljitvi odobritve finančne pomoči Grčiji, obseg revizije pa smo omejili z več vidikov. Nismo obravnavali hipotetičnega scenarija, po katerem finančna pomoč ne bi bila odobrena. Ob tem tudi nismo preučili, ali je Svet za reševanje krize izbral najustreznejše dodeljevanje finančnih sredstev, ciljne vrednosti v zvezi s primanjkljajem in fiskalno usmeritev. Prav tako nismo ocenili pogojev financiranja posojil, odobrenih Grčiji, niti pravočasnosti in ustreznosti odpisa dolga ali vzdržnosti dolga. Ocenili pa smo makroekonomske projekcije Komisije in izračune vrzeli v financiranju. Pri reviziji sodelovanja Komisije z drugimi partnerji nismo ocenili, ali je bilo sodelovanje upravičeno.

19

Revizijski dokazi so bili zbrani v okviru podrobnega pregleda dokumentacije o programih finančne pomoči EU (programskih dokumentov, notranjih analiz Komisije, preglednic z makroekonomskimi projekcijami ter vrednotenj in študij drugih organizacij), točkovalne analize programskih pogojev in pogovorov z uslužbenci Komisije, nacionalnih organov, kot so resorna ministrstva, grška centralna banka, sindikati in deležniki, ter uslužbenci MDS, EMS in OECD.

Omejitev obsega revizije glede vloge ECB

20

V skladu s pooblastilom Evropskega računskega sodišča za revizijo operativne učinkovitosti ECB²¹ smo poskusili preučiti vlogo banke v grških programih za ekonomsko prilagoditev.²² ECB je ugovarjala pooblastilu Sodišča v zvezi s tem. Dokumenti, ki jih je predložila revizorjem, niso bili zadostni dokazi, na podlagi katerih bi lahko opravili revizijsko delo.²³ Zaradi te omejitve obsega nismo mogli poročati o vlogi ECB v grških programih za ekonomsko prilagoditev.

Opažanja

Del I: Upravljanje programov za ekonomsko prilagoditev za grčijo

21

Upravljanje programov za ekonomsko prilagoditev Grčije je vključevalo številne zapletene notranje procese na ravni Komisije, ki so tvorili horizontalni okvir za analizo relevantnih politik in ocene izpolnjevanja pogojev (glej del II). Na splošno lahko razlikujemo tri vrste horizontalnih procesov:

• postopkovne ureditve za zasnovo in spremljanje programov – določajo načela in način upravljanja programov ter postopke odločanja;
• sodelovanje s partnerji pri programu – razdelitev odgovornosti, komuniciranje in usklajevanje ukrepov z MDS, ECB in EMS;
• temeljne ekonomske analize – priprava makroekonomskih projekcij in izračuni vrzeli v financiranju ter opredelitev ključnih ekonomskih predpostavk programov.

Ureditve za snovanje in spremljanje pogojev programov

Nujnost razmer ob začetku programov

22

Ureditve za zasnovo in institucionalne ureditve za prvi program za ekonomsko prilagoditev Grčije je treba obravnavati ob upoštevanju nujnosti razmer, v katerih je bil program vzpostavljen. Grčija je zaprosila za finančno pomoč predvsem zato, ker si je morala izposoditi 9 milijard EUR za odplačilo dolga, ki je zapadlo 19. maja 2010. Ker so se stroški tržnega financiranja grškega dolga spomladi 2010 zvišali na nevzdržne ravni, je morala grška vlada v kratkem času poiskati druge možnosti financiranja²⁴ (za podroben kronološki prikaz krize glej sliko 1 in Prilogo I).

23

Ob upoštevanju pričakovanih težav pri dostopu do tržnega financiranja kratkoročnega dolga so bili na vrhu držav evrskega območja 25. marca 2010²⁵ dogovorjeni pogoji za finančno podporo Grčiji. Grški organi so uradno prošnjo za financiranje vložili 23. aprila 2010, tj. manj kot mesec pred rokom izplačila. Prvi program za ekonomsko prilagoditev Grčije je bil podpisan 3. maja 2010. Glede na globoka in obsežna neravnovesja v grškem gospodarstvu je bil rok, v katerem naj bi se zasnoval celovit program za obravnavanje vseh slabosti, zelo kratek.

Postopki zasnove programov in njihovi rezultati

24

Splošni postopki Komisije za upravljanje programov makrofinančne pomoči so bili prvič vzpostavljeni aprila 2011, tj. 11 mesecev po začetku programa za Grčijo in treh zaključenih pregledih. V tem dokumentu so bile v sodelovanju s Svetom in programskimi partnerji določene notranje ureditve za pretok informacij in potek odobritev v Komisiji. Določeni so bili na primer koraki za odobritev glavnih dokumentov programa (poročila o relevantnih politikah, poročila o izpolnjevanju pogojev, osnutki memorandumov o soglasju in po potrebi osnutki priporočil za sklepe Sveta). Komisija je pripravila tudi časovne načrte za posamezne instrumente financiranja, v katerih je določila uradne korake za obdobje do izplačila.

25

Vendar se s postopki ni obravnavala vsebina pogojev programa. Na voljo niso bile nobene posebne interne smernice Komisije o zasnovi pogojev programa, in sicer v zvezi z obsegom in ravnjo podrobnosti pogojev ter v zvezi z globino analitičnega dela, potrebnega za njihovo utemeljitev²⁶.

26

Ključni delovni dokumenti, ki so služili kot izhodišče za določitev pogojev programa, so bila poročila o relevantnih politikah. Ti dokumenti, usmerjeni na relevantne politike, so bili pripravljeni za vsak pregled in so se uporabljali kot podlaga za pogajanja o pregledih programa (z nekaj fleksibilnosti). Potek pregledov poročil o relevantnih politikah je bil določen v okviru postopkov Komisije, vendar ni bil dokumentiran.

27

V več primerih so uslužbenci Komisije pripravili analitične dokumente, s katerimi so podprli dokumente o politiki in potrdili zasnovo pogojev na nekaterih področjih. Vendar tega niso sistematično naredili za vse programe in vsa področja politik (glej sliko 3).

28

Na več področjih releventnih politik smo odkrili nekatere težave pri zasnovi pogojev:

• Več pogojev programov je bilo opisanih na splošno in nejasno, prav tako pa niso bili merljivi, zlasti ob začetku izvajanja programov. Pri pogojih na področju spodbujanja izvoza, kot so „sprejetje ukrepov za spodbuditev javno-zasebnih partnerstev” ali „ukrepi za okrepitev politike spodbujanja izvoza” niso bili na primer določeni nobeni jasni ali konkretni ukrepi. V finančnem sektorju je bil v okviru drugega programa določen pogoj, da morajo banke v postopku likvidacije pripraviti načrt izvajanja z namenom izboljšanja izterjave slabih posojil in določiti ciljne vrednosti v zvezi s tem do konca julija 2013. Ta pogoj je omogočal različne razlage in prispeval k veliki zamudi pri izvajanju.
• Pogoji so postajali vse natančnejši. V drugem programu sta se zelo povečala njihovo število in raven podrobnosti. Delno je to bilo zaradi težav in zamud pri izvajanju. Na drugi strani je visoka raven podrobnosti pomenila pritisk na upravne zmogljivosti grških organov in njihovo odgovornost, ker pogoji niso bili vedno ustrezno obravnavani in dogovorjeni v fazi zasnove²⁷.
• Večjo raven podrobnosti je spremljalo pomanjkanje predhodne jasnosti glede sorazmerne pomembnosti posameznih pogojev programov. Precejšnja pomembnost nekaterih pogojev je bila ugotovljena šele naknadno, ko ti niso bili izvedeni pravočasno, nato pa so bili pri pregledih programa določeni kot prednostni ukrepi. Izpolnjevanje teh pogojev se je izrecno zahtevalo pred izplačilom obroka posojila²⁸. V tretjem programu so pomembni pogoji sedaj označeni kot „ključni dosežki”.

Splošna strategija rasti

29

Programi so imeli jasno določene srednjeročne cilje, pri čemer je bil glavni pričakovani rezultat ponovna vzpostavitev dostopa Grčije do tržnega financiranja, v ta namen pa se je bilo treba osredotočiti na fiskalno konsolidacijo. Vendar programi kljub prizadevanjem Komisije niso temeljili na splošni strategiji rasti, ki bi jo vodila Grčija in ki bi se lahko nadaljevala po njihovem zaključku. Dolgoročna strategija bi lahko bila uspešnejša pri usklajevanju procesa ekonomskega prilagajanja in zasnove ukrepov na različnih zadevnih področjih politik.

30

Pomanjkanje strategije je bilo zlasti relevantno na področju spodbujanja izvoza. Obseg tozadevnih ukrepov programa, ki so se osredotočali na cenovno konkurenčnost in upravno breme, ni zadostoval, da bi spodbudil prehod na model rasti, ki bi bolj temeljil na izvozu, in da bi se obravnavale pomanjkljivosti, ugotovljene pri analizi pred začetkom programa. V okviru prvega programa zlasti ni bila predlagana celovita strategija za sektorje s konkurenčno prednostjo ob upoštevanju posebne strukture grškega gospodarstva. V drugi program so bili vključeni posebni pogoji za posamezna področja. Primeri nedosledno zasnovanih ukrepov in nezadostnega usklajevanja med politikami (glej okvir 2) kažejo, da splošna zasnova grških programov prav tako ni vključevala izrecne strategije.

Politična nestabilnost v programskem obdobju

31

Na upravljanje programov je vplival še en izziv, in sicer pristop prekinjanja in ponovnega izvajanja reform, ki je bil deloma posledica politične nestabilnosti v državi. Med oktobrom 2009 in januarjem 2015 je v Grčiji potekalo šest volitev, novembra 2011 pa se je vlada zamenjala brez volitev (glej Prilogo I). Vsakič je novo vodstvo potrebovalo nekaj časa, da je ponovno potrdilo svojo zavezanost reformam in pristop k njim ter da je ponovno opredelilo delovni dogovor z institucijami. Referendum o svežnju ukrepov, ki je bil izveden julija 2015, je prispeval tudi k negotovosti glede prihodnosti programa in gospodarski nestabilnosti²⁹. Dolgotrajna politična pogajanja in negotovost glede nadaljevanja programa so ovirali nemoteno upravljanje programov in izvajanje reform.

32

Dejanski čas izvedbe pregledov programov se je močno razlikoval od prvotnega četrtletnega časovnega razporeda, kar je bila posledica zamud pri izvajanju in težav pri sklenitvi dogovora o novih ukrepih (glej tabelo 2). Najtežji pri tem je bil prehod z drugega na tretji program, pri čemer je med zadnjim izvedenim pregledom in odobritvijo novega programa preteklo 16 mesecev. Čeprav drugi program ni bil nikoli končan³⁰, je prehod vključeval dvojno podaljšanje drugega programa in premostitveno posojilo iz EMFS.

Tabela 2

Pregledi programov za ekonomsko prilagoditev Grčije

Leto	Pregled	Datum poročila	Trajanje pregleda (v mesecih)
2010	1. program	maj 2010
	1. pregled	avgust 2010	3
2011	2. pregled	december 2010	4
	3. pregled	februar 2011	2
	4. pregled	julij 2011	5
	5. pregled	oktober 2011	3
2012	2. program	marec 2012	5
	1. pregled	december 2012	9
2013	2. pregled	maj 2013	5
	3. pregled	julij 2013	2
2014	4. pregled	april 2014	9
2015	3. program	avgust 2015	16
2016	dopolnilni memorandum o soglasju	junij 2016	10

Postopki spremljanja

33

Proces spremljanja izpolnjevanja pogojev programov je bil razviden v splošnih postopkih Komisije za upravljanje programov makrofinančne pomoči, vendar le pri postopkovnih vidikih (tj. razdelitev odgovornosti in postopek odobritve poročila o izpolnjevanju pogojev). Pri tem pa Komisija ni imela postopka, s katerim bi se opredelile ključne zahteve glede obsega, narave in dokumentiranja spremljanja.

34

Glavno orodje za spremljanje, kako Grčija izpolnjuje pogoje programov, ki so ga institucije izvajale skupaj, je bila „preglednica o izpolnjevanju pogojev”. Pri prvem in drugem programu je bil ta dokument sestavni del dokumentacije, objavljene po vsakem pregledu. Preglednico o izpolnjevanju pogojev so dopolnili in pregledali uslužbenci Komisije ter jo potem predložili delovni skupini Euroskupine skupaj z drugimi dokumenti programa. Vendar procesi pregledovanja niso bili dokumentirani. Poleg tega je Komisija uradno obvestila Svet o tem, kako je spremljala pogoje, ki so izrecno navedeni v sklepih Sveta.

35

V preglednicah je bil običajno opredeljen status izpolnjevanja posameznega pogoja programa, v zvezi s katerim sta bila potrebna posebna preverba in kratka utemeljitev (sklici na pravno podlago, stanje in razlogi za morebitne zamude). Vendar se spremljanje pogojev ni vedno izvajalo na ta način ali pravočasno. Ker drugi program ni bil zaključen, ni bilo formalne ocene pogojev, dodanih med zadnjim (četrtim) pregledom. Komisija je spremljala spremembe v Grčiji med drugim in tretjim programom, vključno z dokumenti o politikah. Prvo poročilo o izpolnjevanju pogojev tretjega programa (objavljeno junija 2016) ni vključevalo zadevne preglednice, čeprav bi moralo biti do junija 2016 izpolnjenih več pogojev.

Prakse spremljanja

36

Pri večini analiziranih pogojev je Komisija lahko dokazala, da je ocenila izpolnjevanje pogojev programov in da je ocena temeljila na trdni podlagi. Na več področjih relevantnih politik je izvedla poglobljene preglede pravnih aktov, na katere so se nanašali pogoji, spremljala pa je tudi potrebne spremembe. V nekaterih primerih je uporabila zunanje strokovnjake (npr. na področju reguliranih poklicev), da bi zagotovila celovito oceno in zadevne pogoje ustrezno spremenila pri naslednjih pregledih programov.

37

Čeprav je Komisija redno spremljala formalno izpolnjevanje pogojev programov in poročala o tem, smo občasno odkrili pomanjkljivosti, kot so manjkajoče ali netočne ocene (glej Prilogo III). Poleg tega nekatera poročila Komisije o izpolnjevanju pogojev niso bila jasna glede ocenjevanja pogojev. Ker se je pri poročanju v primeru neizpolnjevanja pogojev programov uporabljalo veliko različnih izrazov³¹, splošen pomen ocene ni bil jasen.

38

Vendar v nekaterih primerih formalno izpolnjevanje pogoja (npr. sprejetje določenega zakonodajnega akta) ni zagotovilo uspešnega izvajanja tega pogoja, tj. ni prineslo predvidenih rezultatov. Primer tega je izvajanje načrta za boljšo pravno ureditev. Po sprejetju zadevnega zakona leta 2012 dejanske slabosti še vedno niso bile odpravljene, kot je OECD navedel v svoji publikaciji Regulatory Policy Outlook 2015³².

39

Čeprav je Komisija na splošno spremljala doseganje kvantitativnih ciljev programov (tj. zmanjšanje števila zaposlenih v javnem sektorju, stroškov za plače in vodstvenih delovnih mest), je imela na voljo omejeno število instrumentov za preverjanje, ali se strukturne reforme pravilno izvajajo. K tej težavi so prispevale ovire pri dostopu do popolnih podatkov. Nepopolne podatke smo odkrili zlasti na področju obdavčevanja (glej del A Priloge IV) in reguliranih poklicev (nepopolni podatki o omejitvah za ključne poklice, kot so pravniki, notarji, inženirji in arhitekti). Manjkajoči podatki v okviru programov niso bili obravnavane celovito, čeprav so bile pri poznejših pregledih dosežene nekatere izboljšave. Komisija je pri večini strukturnih pogojev lahko spremljala sprejemanje pravnih sprememb, vendar ni imela na voljo ustreznih kazalnikov smotrnosti in ciljnih vrednosti za ocenjevanje izvajanja reform.

40

Pomanjkanje ustreznih kazalnikov smotrnosti je Komisijo oviralo na primer pri preverjanju doseganja ciljev učinkovitosti v okviru reorganizacije centralne uprave. V finančnem sektorju je bil šele aprila 2014 v okviru drugega programa uveden pogoj, da mora grška centralna banka določiti ključne kazalnike smotrnosti za spremljanje napredka bank pri zmanjševanju njihovih obsežnih portfeljev slabih posojil. Poleg tega Komisija v finančnem sektorju ni v celoti izkoristila svoje funkcije opazovalke v organih odločanja HFSF, ki ji je zagotavljala dodatno priložnost za preverjanje izpolnjevanja pogojev programa³³.

Sodelovanje s partnerji pri programu

41

Pogoje na tehnični ravni sta zasnovala zlasti Komisija (GD ECFIN je skrbel za usklajevanje) in MDS ob posvetovanju z ECB. V okviru tretjega programa je EMS deloval kot četrti institucionalni partner. Končna besedila memoranduma o soglasju so izražala dogovor med institucijami ter med institucijami in grškimi organi, kar je pomenilo, da morajo vseh strani po potrebi prilagoditi svoja stališča.

42

Sodelovanja med institucijami niso urejale nobene smernice ali posebni postopki in proces ni bil formalno dokumentiran (npr. v zapisnikih), kar je vplivalo na njegovo preglednost. Vendar so programske ekipe pripravile neuradne ureditve za sodelovanje. Te ekipe so bile v rednih stikih po telefonu in elektronski pošti ter so se redno srečevale. Izmenjavale so si informacije, podatke in predhodne analize ter razpravljale o drugih možnostih zasnove programov. Komisija in MDS sta si izmenjala osnutke dokumentov programov, da bi zagotovila doslednost pogojev. Zaradi raznolikosti strokovnega znanja in izkušenj med uslužbenci teh treh institucij je bilo mogoče opraviti temeljitejše ocene in napovedi, s katerimi se je zmanjšalo tveganje napak in izpustitev v zasnovi programov in njihovih posodobitvah.

43

ECB in grška centralna banka sta nekatere svoje instrumente prilagodili ekonomskim politikam programov.³⁴ Vendar v programih ni bilo izrecno pojasnjeno, v kolikšnem obsegu je bilo zagotavljanje likvidnosti Grčije odvisno od izpolnjevanja pogojev programov³⁵ ter kako se je ta podpora upoštevala pri oceni makroekonomskih napovedi in vrzeli v financiranju.

Ekonomske predpostavke programov

44

Makroekonomske projekcije in izračun vrzeli v financiranju sta bila dva ključna procesa, s katerimi je bil opredeljen ekonomski okvir za zasnovo in spreminjanje programov (glej okvir 3). Komisija je te analize opravila za vsak program in jih posodobila pri vsakem pregledu. Vse institucije, ki so sodelovale pri upravljanju programov, so svoje ekonomske analize opravile ločeno, končni rezultat pa je izražal soglasje, ki so ga dosegle.

Metodološke prednosti in pomanjkljivosti

45

V preglednicah, ki so se uporabljale za makroekonomske projekcije, so bile navedene jasne in podrobne informacije o preteklih podatkih in projekcije za vrsto makroekonomskih spremenljivk. Napovedani trendi glavnih makroekonomskih in fiskalnih spremenljivk so bili v skladu z projekcijami za njihove komponente ter so upoštevali širok nabor virov informacij. Komisija je uporabila najnovejše predpostavke o dinamiki mednarodnega gospodarstva in tehnične kazalnike. Vendar Komisija v projekcijah ni izrecno upoštevala nekaterih dejavnikov, ki se običajno uporabljajo v makroekonomskih modelih, ter ni zadostno združila makroekonomskih in fiskalnih napovedi (glej okvir 4).

46

Na splošno se je zapletenost metodologije izračuna vrzeli v financiranju s programi povečevala, zato so preglednice za drugi program vključevale veliko bolj zapletene izračune, vrednotenja in orodja za modeliranje. Poleg tega je bilo bseg izračuna vrzeli v financiranju razširjen tako, da bi se pozneje pri izvajanju programa lahko upoštevali dodatni dejavniki in elementi, čeprav nekatere metodološke slabosti niso bile odpravljene (glej Prilogo V). Metodologija se v tretjem programu ni veliko spremenila.

47

Komisija ni izvajala nobenih postopkov za začetek, odobritev, evidentiranje in obdelavo izračunov vrzeli v financiranju ter poročanje o njih. Kontrole kakovosti so bile neuradne in ugotovili smo precejšnje slabosti v okolju kontroliranja za preglednice s projekcijami³⁶. Med izvajanjem zadevnih treh programov niso bile v zvezi s tem dosežene nobene izboljšave.

48

Čeprav je bilo uporabljenih več virov podatkov, niso bili navedeni nobeni sklici ali datumi v zvezi s podatki. To je povzročilo težave pri usklajevanju podatkov in nismo mogli preveriti, ali so bile vedno uporabljene najnovejše informacije. V predstavitvi rezultatov izračuna vrzeli v financiranju iz prvega programa smo odkrili številne napake. Te napake niso vplivale na skupni znesek vrzeli v financiranju, vendar kažejo, da ureditve Komisije za notranjo kontrolo kakovosti ne zadostujejo.³⁷

Testi občutljivosti in utemeljitve predpostavk

49

Komisija je redno spremljala likvidnostni položaj Grčije in med pregledi tudi posodabljala datoteko, ki se je uporabljala za izračun vrzeli v financiranju. Javni dokumenti programa niso vključevali testov za opredelitev občutljivosti izračuna vrzeli v financiranju na različne rezultate ali gibanja, je pa Komisija te analize predstavila v svojih delovnih dokumentih. Komisija je svoje scenarije oblikovala na podlagi različnih elementov, kot so časovni razpored različnih izplačil, višina prihodkov iz privatizacije in poravnana zaostala plačila. Na drugi strani pa ni bila izvedena analiza scenarijev za makroekonomske projekcije. Napovedi niso sistematično vključevale vpliva zunanjih šokov na grško gospodarstvo, kot sta velika depreciacija evra ali nenadno znižanje cen primarnih proizvodov, kar se je dejansko uresničilo v poznejši fazi programov.

50

Kar zadeva utemeljitve predpostavk in dokumentacijo, smo slabosti ugotovili pri obeh procesih. Dokumentacija programa je v zvezi z vrzeljo v financiranju vključevala odstavek o upravljanju zakladnice in financiranju programov. Vendar so bile pripombe pogosto nejasne in niso obrazložile sprememb v zvezi s posodobitvami izračuna vrzeli v financiranju. V veliko primerih bi bilo treba posebne predpostavke, na katerih je temeljil izračun vrzeli v financiranju, izrecno utemeljiti³⁸. Težave v zvezi z utemeljitvami so bile ugotovljene tudi v tretjem programu. Komisija se je strinjala s predlogom MDS, da bi bilo treba ciljni likvidnostni blažilec zvišati na 8 milijard EUR. Vendar ni mogla utemeljiti, zakaj prav ta znesek likvidnostnega blažilca obravnava kot najboljši, ampak se je sklicevala na pretekle izkušnje pri drugih programih.

51

Pri upoštevanju učinka strukturnih reform v makroekonomskih projekcijah se je Komisija zanašala na lastno presojo, ki ni bila dokumentirana. Poleg tega zaradi ločenega obravnavanja fiskalnih in makroekonomskih projekcij ni bilo mogoče preveriti, kako je Komisija določila in količinsko opredelila učinek fiskalnih politik na makroekonomske projekcije.

Točnost in prilagoditve

52

Komisija je zlasti v prvem programu pri svoji napovedi močno podcenila resnost krize (glej Prilogo VI). Razlog je bilo predvsem podcenjevanje upada zasebne potrošnje in naložb. Vendar je bila skupna natančnost makroekonomskih napovedi Komisije na splošno podobna natančnosti drugih organizacij³⁹, pri čemer je na to delno vplivalo napačno poročanje grških organov o statističnih podatkih za obdobje pred začetkom programa. V nasprotju z letoma 2012 in 2013 je Komisija v prvotni napovedi za leti 2010 in 2011 podcenila splošni javnofinančni saldo.

53

Izračuni vrzeli v financiranju so Grčiji dopuščali zelo malo manevrskega prostora v zvezi z likvidnostnim blažilcem, opredeljenim glede na denarno pozicijo. V programskem obdobju se je ta v povprečju znižal, vendar to ni bilo utemeljeno. Napovedano je bilo celo, da bo vrednost blažilca na koncu prvega četrtletja leta 2014 nič. Povprečna denarna pozicija v višini 3 milijard EUR je predstavljala le 11 dni primarne potrošnje. Za zvišanje likvidnostnega blažilca pa bi bilo treba prilagoditi splošno financiranje programa ali v program vključiti dodatne fiskalne ukrepe.

54

Zaradi omejenega likvidnostnega blažilca in slabšanja fiskalnega položaja si je Grčija kratkoročno izposojala sredstva tako, da je izdajala zakladne menice ali odlagala plačila in dopuščala naraščanje zaostalih plačila. Znesek zakladnih menic, ki naj bi bile izdane, se je med posameznimi izračuni vrzeli v financiranju zelo razlikoval in se je uporabljal kot glavna spremenljivka prilagajanja, da bi bilo ohranjanje financiranja grškega gospodarstva v skladu z načrtom.

Del II: Zasnova in izvajanje reform

55

Finančna podpora, izplačana v okviru treh grških programov za ekonomsko prilagoditev, je bila odvisna od izvajanja reform, povezanih s tremi cilji programa, in sicer fiskalnimi in finančnimi cilji ter cilji glede rasti. Posebna zasnova in obseg reform sta se med izvajanjem programov spreminjala, vendar sta bila že od začetka zelo široka. Programi so zajemali dejansko vse funkcije grške države, pri čemer so bile v nekaterih primerih potrebne temeljite strukturne spremembe. Na vseh področjih relevantnih politik so se pri izpolnjevanju pogojev programov pojavile velike zamude (glej Prilogo VII).

56

Z analizo, ki je predstavljena v tem poglavju poročila, je bil zajet vzorec relevantnih politik, obravnavane pa so bile predvsem tiste z največjim učinkom na doseganje ciljev programa. Ta del vključuje poglavja, ki posebej obravnavajo reforme obdavčitve, javne uprave, finančnega sektorja in trga dela, druga področja relevantnih politik, vključena v naše revizijsko delo, pa so zajeta v analizi, opisani v delih I in III (glej sliko 4).⁴⁰

57

Pri revizijskem delu na vsakem od teh področij politike smo obravnavali naslednja vidika:

• zasnovo pogojev na področju relevantnih politik (utemeljitev in analitično ozadje ukrepov, ustreznost, specifičnost in časovna razporeditev) ter
• izvajanje in rezultate (izpolnjevanje pogojev na področju relevantnih politik in napredek pri reformah na nekaterih področjih, za katera so veljali pogoji programov). Širši učinki reform (z vidika rasti, fiskalne vzdržnosti in finančne stabilnosti) so obravnavani v delu III poročila, da bi jih razlikovali od rezultatov posebnih pogojev, ki so predstavljeni v poglavjih dela II v nadaljevanju.

Obdavčitev

58

Vzdržno izboljšanje javnofinančnega salda Grčije in spodbuditev rasti sta bila med glavnimi cilji vseh treh programov za ekonomsko prilagoditev. Za doseganje teh srednjeročnih ciljev si je prizadeval tudi MDS. V ta namen je program vključeval pogoje, katerih cilj je bil povečati prihodke od davkov in izboljšati uspešnost davčne uprave pri pobiranju davkov (tj. reforme za izboljšanje državnih zmogljivosti za ustvarjanje prihodkov). Pri revizijskem delu smo obravnavali predvsem spremembe sistema obdavčitve (vključno s socialnimi prispevki) in reforme javne uprave za izboljšanje pobiranja prihodkov od davkov.

Zasnova pogojev – davčne politike

Mešanica in stabilnost davčnih ukrepov

59

S skladu s splošnimi priporočili na področju relevantih politik v zvezi s fiskalno konsolidacijo (npr. OECD) in ocene grškega davčnega sistema, ki so bile izvedene pred krizo, bi bilo treba ukrepom v zvezi z davki na potrošnjo (posredni davki) in širitvijo davčnih osnov dati prednost pred drugimi davčnimi ukrepi, ker je njihov negativni vpliv na gospodarsko rast manjši. V nasprotju s temi ocenami so imeli zviševanje davčnih stopenj in začasni davki v prvem programu prednost pred širitvijo davčnih osnov zaradi pričakovanega hitrega prispevka k doseganju kratkoročnih fiskalnih ciljev.

60

Ukrepi za širitev davčnih osnov so se izvajali predvsem v okviru drugega in tretjega programa, pri čemer so bile pri nekaterih ukrepih potrebne obsežne reforme davčnih zakonov. K zvišanjem prihodkov od davkov med izvajanjem prvih dveh programov je prispevala predvsem posredna obdavčitev, kot je bilo predvideno (zlasti so se zvišale posredne davčne stopnje in uveden je bil periodični davek na nepremičnine s široko osnovo). Vendar so nenadna zvišanja nekaterih posrednih stopenj (npr. davki na električno energijo/onesnaževanje) dodatno obremenila proizvodne stroške podjetij.

61

Pogoji programov so prispevali k precejšnji nestabilnosti davčne politike, ki je vplivala na vse glavne vrste davkov, pri čemer ni ostala stabilna niti smer sprememb (v prvem programu se je na primer zagovarjalo enotno davčno obravnavanje virov osebnega dohodka, usmeritev drugega programa pa je bila ravno nasprotna – glej del B Priloge IV). Kot je potrdila Komisija, je nestabilnost deloma izhajala iz težav z upravno zmogljivostjo na področju zasnove davčne politike in nezadostnega izvajanja te politike, zaradi česar so bile potrebne pogoste prilagoditve pogojev programov. V okviru prvega programa je k nestabilnosti prispevalo tudi sprejemanje začasnih in nujnih davčnih ukrepov za doseganje ciljnih vrednosti v zvezi s primanjkljajem. Ker Komisija na začetku izvajanja programa ni imela strategije o davčnih politikah in ker so manjkali nekateri podatki (glej del A Priloge IV), je bil ta problem še večji, čeprav je bilo ves čas izvajanja programov mogoče opaziti izboljšave.

Utemeljevanje ukrepov

62

Utemeljitve pogojev davčne politike niso bile sistematično dokumentirane⁴¹. Pomembna zvišanja stopenj DDV in trošarin leta 2010 so bila utemeljena na podlagi potrebe po fiskalni konsolidaciji in dogovorjena z grškimi organi, vendar niso bile proučene posledice alternativnih davčnih ukrepov, kot je periodični davek na stanovanjske nepremičnine z široko osnovo⁴², ki je bil leta 2011 uveden v okviru dodatnega fiskalnega načrta. Dokumentiranje v fazi zasnove se je sčasoma izboljšalo, ker so zadevni organi zagotavljali boljše podatke (npr. modeliranje za reforme dohodnine v okviru drugega programa in za visoko zvišanje stopenj DDV v okviru tretjega programa).

Zasnova pogojev – davčna izterjava

63

Več mednarodnih institucij (MDS, OECD in Komisija) je opozorilo na precejšnje težave z izpolnjevanjem davčnih obveznosti v Grčiji v obdobju pred krizo. Rezultati prvega programa na področju davčne izterjave so bili slabi⁴³, kar je mogoče pripisati trem splošnim vrstam težav: (i) pogojem se je dajala le omejena prioriteta in niso bili jasno določeni niti dovolj trdni (glej okvir 5); (ii) grški organi so slabo izvajali svoje načrte za boj proti davčnim utajam ter (iii) spremljanje Komisije je temeljilo na nepopolnih podatkih in merilih (glej del I).

64

Večina pogojev za okrepitev davčne uprave je bila vključena v drugi in tretji program, s čimer so bile popravljene nekatere slabosti zasnove prvega programa. Ti pogoji so temeljili predvsem na priporočilih delovne skupine za Grčijo in so zagotovili večjo jasnost, vendar se je s tem tudi precej zvišala raven podrobnosti⁴⁴. Vzrok za tak trend je bilo to da se prejšnji pogoji niso ustrezno izvajali. Poleg tega so imeli nekateri pogoji nerealne roke (glej del C Priloge IV).

Izvajanje in rezultati

65

Zaradi ukrepov davčne politike, dogovorjenih v okviru programov, se je v obdobju 2010–2014 povečala davčna obremenitev⁴⁵ gospodarstva (za 5,3 % BDP), ki se je med izvajanjem tretjega programa zaradi dodatnih davčnih ukrepov še povečevala. To dokazuje, da so izvedeni ukrepi trajno prispevali k izboljšanju javnih financ. Povečanje je bilo večje kot v kateri koli drugi državi s podobnim programom, zaradi česar je Grčija konec leta 2014 dosegla (netehtano) povprečje davčnih obremenitev držav članic evrskega območja (glej sliko 5). Davčna obremenitev se je najbolj povečala v obdobju 2010–2012, v katerem je grška gospodarska kriza dosegla najnižjo točko.

66

Komisija je ob koncu drugega programa prišla do zaključka, da je Grčija izpolnila širok nabor pogojev na področju boja proti davčnim utajam in pobiranja davkov, ki pa so omejeno prispevali k fiskalni konsolidaciji⁴⁶. Razlog za to je bilo dejstvo, da nekatere reforme niso bile pravilno izvedene, da je bilo potrebnega več časa, da bi postali njihovi učinki vidni v statističnih podatkih ali da je na njihovo učinkovitost vplivala nestabilnost davčnega okolja. Kazalniki smotrnosti, ki so se v okviru programov uporabljali za področje davčne uprave, so pokazali šibko in nepopolno izboljšanje, kar zadeva število davčnih inšpekcijskih pregledov in stopnje pobranih davkov v specializiranih centrih za davčni nadzor, ciljne vrednosti pa so bile med letoma 2012 in 2014 redko dosežene (glej del D Priloge IV). V obdobju 2010–2014 so se davčni dolgovi v povprečju povečali za približno 8,2 milijarde EUR na leto (4,2 % BDP) kljub ukrepov v zvezi z odpisom dolgov in pobiranjem davkov. V okviru programov ni bil določen kazalnik za spremljanje ocenjene višine neprijavljenih davkov („davčna vrzel”) ali neprijavljenega dela, vendar so se glede na ocenjeno vrzel na področju DDV⁴⁷ utaje davkov med izvajanjem prvega programa povečale, pri čemer so se razmere leta 2014 v primerjavi z letom 2010 nekoliko izboljšale.

Reforma javne uprave

67

Cilj reforme javne uprave je bil povečati njeno učinkovitost z zmanjšanjem izdatkov zanjoin hkrati povečati kakovost zagotovljenih javnih storitev. Zato so programi vključevali fiskalne in strukturne komponente. V okviru tretjega programa je bil še dodatno izpostavljen pomen reforme javne uprave, ki je bila opredeljena kot poseben steber programa. Pri revizijskem delu smo obravnavali zlasti povečanje učinkovitosti, doseženo z reformo na centralni ravni javne uprave.

Zasnova pogojev

Kratkoročne prednostne naloge in strateška vizija reforme javne uprave

68

Ob upoštevanju fiskalne krize je bila glavna prednostna naloga prvega programa na področju javne uprave fiskalna konsolidacija⁴⁸. Pogoji v zvezi s strukturnimi spremembami so postali pomembnejši v drugem programu, vendar niso temeljili na ustreznem strateškem načrtovanju. Pogoji v zvezi s strukturnimi reformami na področju javne uprave niso bili del širšega reformnega načrta celotne vlade, ki bi omogočil, da se reforme izvajajo postopoma ter na usklajen in načrtovan način. S strukturnimi reformami javne uprave niso bili obravnavani ključni dejavniki, ki jih je Komisija opredelila kot nujne za uspešno zasnovo celovite reforme javne uprave, tj. izmenjava dobrih praks na ravni EU, vključevanje deležnikov in civilne družbe ter kontinuiteta in stabilnost reform (glej del A Priloge VIII).

69

Leta 2013 so bili grški organi v okviru drugega programa pozvani, naj predložijo strategijo in akcijski načrt za reforme na področju javne uprave, vendar ta zahteva ni bila usklajena s ključnimi ukrepi v okviru programa (reorganizacija grškega javnega sektorja se je začela leta 2012, torej dve leti pred predložitvijo strategije). Načrt ni bil izveden, zato je bila leta 2015 v tretjem programu določena zahteva po novi triletni strategiji za reforme na področju javne uprave.

Celovitost reform

70

V prvem programu je bil zahtevan pregled delovanja centralne uprave, ki naj bi ga opravil OECD in bi omogočil lažjo prednostno razvrstitev reform javne uprave in opredelitev prilagojenega pristopa za to državo. Čeprav so bile pri pregledu jasno opredeljene pomanjkljivosti grške uprave in tista področja, ki jim je treba zagotoviti upravno podporo, je bilo 13 priporočil OECD v pogoje vključenih z nekaj zamude(glej okvir 6). Izvajanje priporočil se niso sistematično spremljalo, poleg tega pa nista bila pripravljena okvir za spremljanje napredka reform ali strategija za obravnavanje vprašanj v zvezi z zbiranjem in upravljanjem podatkov (glej del B Priloge VIII).

71

Še pred začetkom prvega programa so bili vzpostavljeni instrumenti EU (zlasti operativni program za upravno reformo (AROP), financiran iz Evropskega socialnega sklada), s katerimi naj bi se obravnavale slabosti grške javne uprave. Čeprav se je Komisija zavedala resnosti teh težav, programi niso vključevali posebnih ukrepov za razvoj institucionalnih zmogljivosti⁴⁹. Delno podporo na tem področju, čeprav v omejenem obsegu, je koordinirala Delovna skupina za Grčijo⁵⁰. Nasprotno pa projekti za gradnjo zmogljivosti v okviru programa AROP, ki so se izvajali že leta 2010, niso bili povezani s pogoji programov,nekateri oid njih pa so bili v programskem obdobju ukinjeni. Celovitost pogojev in usklajevanje z drugimi instrumenti (vključno s tehnično pomočjo) sta se izboljšala v tretjem programu, zlasti z vzpostavitvijo eksplicitne povezave med tehnično pomočjo in programom.

Utemeljevanje ukrepov

72

Čeprav je Komisija deloma analizirala zasnovo reform javne uprave, utemeljitev nekaterih posebnih ukrepov ni bila zadovoljiva. Komisija zlasti ni mogla predložiti nobene kvantitativne ali kvalitativne analize v zvezi z dvema ključnima ciljnima vrednostima v okviru reform (tj. zmanjšanje števila zaposlenih v javnem sektorju za 150 000 v obdobju 2011–2015 in obvezen odhod 15 000 zaposlenih do leta 2014⁵¹).

73

Problem neustrezne utemeljitve je bil ugotovljen tudi v zvezi z določitvijo zaporedja reform in rokov. Čeprav Komisija ni mogla zagotoviti analize, na kateri je temeljila zasnova programov v zvezi s tem, so se roki za nekatere pogoje sčasoma izkazali za preveč ambiciozne, pri njihovi določitvi pa se niso upoštevali izvedbene zmogljivosti. Časovni okvir za vzpostavitev in izvajanje novega sistema za ocenjevanje osebja za celotno javno upravo je bil 11 mesecev, v okviru primerjalne študije sistemov javne uprave, ki sta jo OECD/SIGMA izvedla v šestih državah EU, pa je bilo ugotovljeno, da je optimalni časovni okvir za pripravo teh reform 1,5 do 3 leta. Med drugim programom zaposleni v javni upravi niso bili vključeni v presojo. Zato je bil v tretjem programu določen nov pogoj, in sicer da je treba v štirih mesecih (do novembra 2015) uzakoniti uporabo novega, sodobnega sistema za ocenjevanje delovne uspešnosti. Primarna zakonodaja je bila sprejeta februarja 2016, vendar je bilo treba do junija 2016 uvesti dodatno sekundarno zakonodajo (sedem mesecev pozneje). Prva ocena bo izvedena do junija 2017, kar je skoraj dve leti po začetku tretjega programa.

Izvajanje in rezultati

74

Reforme grške javne uprave so dosegle cilje programov v zvezi z znižanjem stroškov. Ciljna vrednost v zvezi z zmanjšanjem skupnega števila zaposlenih v javnem sektorju je bila dosežena leta 2013, tj. dve leti pred načrtovanim rokom, kar so omogočili naslednji ukrepi: pravilo, da se na novo zaposli manjše število delavcev, kot jih odide, manjši obseg zaposlovanja pogodbenih uslužbencev in program zgodnje upokojitve. Število zaposlenih v javnem sektorju se je med letoma 2009 in 2015 zmanjšalo za več kot 225 000 (glej sliko 6).

75

Kar zadeva fiskalne rezultate, so se letni stroški zaposlenih v javnem sektorju med letoma 2009 in 2015 znižali za 37,9 % (9,6 milijarde EUR). Raven plač v javnem sektorju je bila do leta 2015 usklajena s povprečjem evrskega območja (9,1 % BDP v evrskem območju v primerjavi z 9 % v Grčiji, glej sliko 7). Vendar so se zaradi teh prihrankov povečali odhodki za pokojninski sistem.

76

Strukturnim komponentam reforme javne uprave je bila na nacionalni ravni zagotovljena omejena podpora, nanje pa je negativno vplivala tudi politična nestabilnost (glej odstavka 31 in 32). Zato so prinesle veliko manj oprijemljivih rezultatov kot fiskalni ukrepi. Pri prvih programih je bil dosežen omejen napredek v zvezi z reorganizacijo javnih subjektov, upravljanjem človeških virov in depolitizacijo javne službe (glej okvir 7). Nasprotno pa so bile pozitivne spremembe ustanovitev sveta vlade za reforme, generalnega sekretariata za usklajevanje dela vlade, enotne plačilne agencije in zbirke popisnih podatkov o zaposlenih v javnem sektorju.

Reforme finančnega sektorja

77

Varovanje domače finančne stabilnosti je bil eden od glavnih stebrov vseh programov za ekonomsko prilagoditev Grčije. Da bi se ta cilj dosegel, so programi vključevali pogoje za okrepitev stabilnosti in odpornosti finančnega sektorja s povečanjem kapitala bank, ohranjanjem zadostne likvidnosti, obravnavanja slabih posojil ter izboljšanjem upravljanja in nadzora (glej okvir 8 in podrobnosti o strategijah programov ter ključnih pogojih za finančni sektor v delu A Priloge IX). Pri analizi smo obravnavali predvsem ukrepe za prestrukturiranje in dokapitalizacijo bančnega sektorja ter reforme v zvezi z upravljanjem in kakovostjo sredstev, zlasti slabih posojil.

78

Ne glede na slabo povpraševanje po posojilih v obdobju izvajanja programov, je bilo v okviru vseh programov predvideno zelo omejeno število reform finančnega sektorja⁵², s katerimi bi se neposredno reševal problem krčenja posojil v Grčiji, bodisi z vidika zagotavljanja bančnih kreditov bodisi z vidika stroškov kreditov. Omejena razpoložljivost kreditov je ovirala prizadevanja za obnovitev konkurenčnosti grškega gospodarstva, saj so imela domača MSP velike težave pri pridobivanju dostopa do kreditov.

Zasnova pogojev

79

Komisija z analizo ni vedno zadostno utemeljila tveganj nekaterih možnosti na tem področju. V okviru dokapitalizacije bank leta 2013 je na primer obravnavala več možnosti za privabljanje zasebnih vlagateljev. Ker je ugotovila, da predlogi grških organov zagotavljajo zasebnim vlagateljem preveč spodbud, se je nazadnje odločila za izdajo nakupnih bonov⁵³. Vendar z analizo niso bila izčrpno opredeljena nekatera tveganja izdaje nakupnih bonov, npr. njihov možni vpliv na cene delnic bank (glej del B Priloge IX).

Prestrukturiranje in dokapitalizacija bančnega sektorja

(i) Ocene kapitalskih potreb

80

Ocene kapitalskih potreb, ki so bile predvidene v prvih dveh programih, niso vedno temeljile na dovolj preudarnih predpostavkah. Na primer: tudi po neugodnem scenariju rasti BDP, ki je bil pripravljen januarja 2011, naj bi bila leta 2011, 2012 in 2013 rast 4,6-, 7,8- oziroma 4,7-odstotna, kar je torej pozitivnejše od dejanske gospodarske uspešnosti.⁵⁴ Poleg tega so preostala sredstva iz drugega programa (približno 11 milijard EUR) delno vplivala na analizo Komisije v zvezi z nadaljnjo oceno kapitalskih potreb, ki jo je v začetku leta 2014 opravila grška centralna banka.

(ii) Ocena vitalnosti

81

V skladu s pogojem iz drugega programa je morala grška centralna banka oceniti, katere od 15 domačih bank so vitalne in so torej upravičene do dokapitalizacije s sredstvi programa. Za druge banke bi se izvedel postopek reševanja, razen če bi se lahko zagotovil zasebni kapital. V programu ni bilo določeno, da mora grška centralna banka zagotoviti ustrezno preglednost postopka. Banke na primer niso imele dostopa do svojih ocen in z njimi povezanih izračunov.

(iii) Dokapitalizacija bank leta 2014 in leta 2015

82

Pogoji drugega in tretjega programa so določali, da se lahko HFSF kot vir podpore pri dokapitalizaciji v letih 2014 in 2015 uporabi le v skrajnem primeru (glej del B Priloge IX). To je pomenilo, da HFSF v primeru interesa zasebnega sektorja ni mogel prispevati k dokapitalizaciji bank, da bi se čim bolj omejile potrebe po dodatnih javnih sredstvih. Pri procesu dokapitalizacije je zato prišlo do močnega pritiska na znižanje cen delnic, kar je povzročilo precejšnje razvrednotenje HFSF⁵⁵, ki je že bil večinski deležnik zaradi dokapitalizacije leta 2013.

Kakovost sredstev – slaba posojila

83

V zvezi z upravljanjem slabih posojil je ustanovitev družbe za upravljanje terjatev ena od najbolj razširjenih rešitev na mednarodni ravni. Vendar v okviru grških programov ta rešitev ni bila uporabljena zaradi omejenega financiranja in drugih dejavnikov, kot so diverzifikacija slabih posojil v vseh sektorjih, problemi v zvezi z upravljanjem in pomisleki EU glede državne pomoči. Kljub potencialnim omejitvam ocene Komisije glede potreb družbe za upravljanje po financiranju niso bile dovolj konkretne, da bi na njihovi podlagi mogoče celovito oceniti, ali je ukrep v grškem kontekstu ustrezen.

84

V prvih dveh programih sta bila posebej poudarjena dokapitalizacija bank in zagotavljanje likvidnostne podpore, vendar hkrati s tem niso bili sprejeti uspešni ukrepi v zvezi z upravljanjem slabih posojil (npr. v prvem programu je bila določena le zaveza, da se bo pregledala zakonodaja na področju insolventnosti). V okviru drugega programa se je pri obravnavanju težav s slabimi posojili zanašalo zlasti na interno upravljanje slabih posojil v bankah, ki se je, čeprav je nujno, izkazalo večinoma kot neuspešno⁵⁶. Med izvajanjem drugega programa je imela zmogljivost bank za upravljanje slabih posojil višjo prioriteto, vendar so bile dejanske reforme za izboljšanje procesov iternega upravljanja uvedene šele s tretjim programom.

85

Kar zadeva insolventnost fizičnih in pravnih oseb, so pogoji v prvem in drugem programu ostali splošni, niz zakonodajnih sprememb, ki so bile ustrezno uvedene za reševanje prizadetega premoženja, pa so bile večinoma omejene in neučinkovite⁵⁷. Za veliko reform sta bila značilna razdrobljeni pristop in raznolik nabor prednostnih nalog na področju relevantne politike, zaradi česar so bili za to politiko pogosto določeni nasprotujoči si cilji. V nekaterih primerih so bile reforme celo uvedene brez ustreznega posvetovanja z deležniki in analize učinka. Zaradi zapletenosti okvira za insolventnost ni bila odpravljena težava slabih posojil, ki bi jo bilo treba obravnavati na podlagi skladnega, centraliziranega strateškega okvira z jasnimi prednostnimi nalogami na področju relevantne politike. Pri zasnovi okvira se niso upoštevale omejene zmogljivosti sodnega sistema za uspešno obravnavanje velikega števila zadev. Te težave z zapletenostjo in zmogljivostjo so skupaj privedle do zaostankov, zaradi česar se je vse več dolžnikov odločilo za preračunljiv odstop od posojila, po celotnem sistemu pa se je razširilo moralno tveganje (glej okvir 9).

86

Šele v tretjem programu je bil vključen pogoj, da je treba vzpostaviti delujoč trg za servisiranje in prodajo slabih posojil. Vendar več ključnih ovir ni bilo odpravljenih niti z zakonom, ki je bil sprejet konec leta 2015, niti z dvema dodatnima spremembama, ki sta bili sprejeti leta 2016 (in sta vključevali tudi donosna posojila), zato pravni okvir še zmeraj povzroča nepotrebno breme.

87

V primeru bank v postopku posebne likvidacije, ki so se ukvarjale predvsem s slabimi posojili, je bilo poslovanje dolgo časa razdrobljeno, zaradi česar je bila učinkovitost z vidika izterjave slabih posojil in operativnih stroškov majhna. Konsolidacija poslovanja (združitev 16 subjektov v enega) je bila na primer kot pogoj določena šele v tretjem programu in je bila izvedena več kot tri leta po prvotnem predlogu zunanjih svetovalcev. V postopku likvidacije je bilo porabljenih 13,5 milijarde EUR finančnih sredstev programov iz sklada HFSF (glej tabelo 3) in dodatnih 1,7 milijarde EUR iz nacionalnega sklada za zajamčene vloge.

Upravljanje

(i) Upravljanje bank

88

Čeprav so reforme finančnega sektorja med izvajanjem prvega programa postajale vedno pomembnejše, ta program ni vključeval pogojev za okrepitev upravljanja bank. Vendar so težave v zvezi z upravljanjem (npr. posojanje povezanim stranem pod netržnimi pogoji) obstajale že veliko pred začetkom krize, saj je bilo upravljanje grških bank v povprečju že od začetka precej slabše od upravljanja evropskih.

89

V drugem programu je bilo določeno, da bodo štiri največje grške banke („sistemske banke”) dokapitalizirane predvsem s sredstvi programa iz sklada HFSF, vendar ni bil zagotovljen zadosten nadzor njihovega zasebnega upravljanja. V nasprotju z mednarodno prakso spremembe lastništva, ki so leta 2013 povzročile skoraj popolno nacionalizacijo domačega bančnega sektorja, niso bile izražene v večini uprav bank. V nekaterih primerih so za nadzor upravljanja dejansko ostali odgovorni stari delničarji, pri čemer sklad HFSF ni bil upravičen do ocenjevanja njihovih izkušenj, ugleda in neodvisnosti. Pogoj o ocenjevanju upravljanja bank je bil vključen šele v tretji program, ko je moral HFSF preveriti vse člane uprav bank.

90

V ta namen in da bi se obravnavalo tudi morebitno politično vmešavanje ali poslovno vmešavanje, so bila v okviru tretjega programa določena strožja merila za izbor v zvezi s kvalifikacijami in izkušnjami članov v upravah bank. Vendar so merila kandidate omejila na bančne in finančne strokovnjake. Ta zahteva ni bila popolnoma usklajena z mednarodnimi praksami in zahtevami EU/EMN, ki načeloma spodbujajo raznolikost uprave in kolektivno znanje.

91

Reforme finančnega sektorja tudi niso bile dovolj osredotočene na upravljanje in nacionalni nadzor manj pomembnih bank. Skoraj šest let po uvedbi prvega programa so bile pri inšpekcijskem pregledu na kraju samem, ki sta ga grška centralna banka in EMN opravila marca 2016, pri eni banki ugotovljene resne notranje pomanjkljivosti v zvezi z upravljanjem, obvladovanjem tveganja in praksami posojanja.

(ii) Upravljanje sklada HFSF

92

V okviru prvega programa je bila zasnovana prvotna struktura upravljanja HFSF, s katero pa ni bila okrepljena neodvisnosti od državnih organov. Kljub pogoju drugega programa, da bi morala biti struktura upravljanja HFSF dvostopenjska (tj. sestavljala naj bi jo generalni svet in izvršilni odbor), težave v zvezi z neodvisnostjo niso bile odpravljene. Ta pomanjkljivost je bila obravnavana tudi v tretjem programu, tako da je bil poudarek na procesu izbora višjega vodstva HFSF. Vendar rešitve, predlagane v okviru prvega in drugega programa, niso zagotavljale jasne delitve odgovornosti in pooblastil med tema dvema odboroma, ki sprejemata odločitve. Poleg tega je postopek sprejemanja odločitev HFSF vzbujal resne pomisleke glede preglednosti. HFSF je leta 2013 na primer odobril prodajo večinskega deleža hčerinske družbe ene od bank, čeprav transakcija ni potekala po konkurenčnem razpisnem postopku z več ponudniki.

93

Zaradi pogojev programov se je višje vodstvo HFSF pogosto menjavalo (34 oseb v prvih šestih letih, vključno s štirimi predsedniki in štirimi izvršnimi direktorji), kar je pomenilo tveganje vrzeli v znanju in manjšega vpliva v bankah, v katerih je HFSF imel delež.

Pričakovani finančni rezultati

94

HFSF je od decembra 2016 v grški bančni sektor vložil 45,4 milijarde EUR, pri čemer so pričakovane izgube znašale 36,4 milijarde EUR (glej tabelo 3). Na splošno bi se lahko sčasoma morda povrnil majhen delež pričakovanih izgub zaradi povečanja tržne vrednosti delnic v sistemskih bankah, večina sredstev programov za domače banke pa bodo predvidoma ostala del javnega dolga Grčije.

Tabela 3

Pričakovani rezultati posredovanja v grškem bančnem sektorju (v milijardah EUR, 2016)

	Porabljena sredstva	Povrnjena sredstva	Predvideni povrnjeni znesek	Pričakovane izgube
Sistemske banke	31,91	2,72	3,83	25,4
Banke v postopku likvidacije	13,5	0,5	1,9	11,0
Skupaj	45,4	3,2	5,7	36,4

Reforme trga dela

95

Skupni cilj reform trga dela v okviru programov je bil izboljšati stanje ne trgu dela, med drugim s spodbujanjem hitrega prilagajanja stroškov dela. Pričakovalo se je, da bodo reforme trga dela prispevale k ponovni vzpostavitvi stroškovne konkurenčnosti v grškem gospodarstvu in omejevanju izgub delovnih mest med recesijo. V zvezi s stroški dela je bil v drugem programu določen okvirni cilj 15-odstotnega znižanja stroškov dela na enoto v obdobju 2012–2014.

96

S programi je bil od začetka njihovega izvajanja leta 2010 uveden širok nabor ukrepov za obravnavanje togosti grškega trga dela. Z njimi so se obravnavali zlasti: plačna pogajanja in oblikovanje plač, določanje in višina minimalne plače, delovnopravna zakonodaja in prilagodljivost delovnega časa. Vzporedno z ukrepi za liberalizacijo so se od začetka drugega programa čedalje intenzivneje obravnavali boj proti neprijavljenemu delu in aktivne politike trga dela, usmerjene neposredno v ustvarjanje delovnih mest, vendar ti vidiki niso bili vključeni v revizijo.

Zasnova pogojev

Utemeljitev in analitični temelji reform

97

V dokumentih o politiki na tem področju in drugih delovnih dokumentih je bil utemeljen pristop Komisije k reformam trga dela in predstavljena analiza nadomestnih možnosti (npr. kako znižati stroške dela na enoto ali oblikovati okvir za plačna pogajanja). Vendar Komisija pri teh analizah ni upoštevala nekaterih tveganj, predvsem v zgodnjih fazah zasnove. Pri tem zlasti ni ocenila, kako bi lahko reforme vplivale na sivo območje trga dela, čeprav se je z nekaterimi ukrepi povečalo tveganje v zvezi s tem⁵⁸. Družbeni učinek je bil ocenjen le v zvezi s tretjim programom, vendar je bila analiza opisna, pri čemer učinki in delitev bremena niso bili ocenjeni kvantitativno, niti za posamezne ukrepe niti za celoten nabor reform trga dela.

98

Komisija je dokumentirala obsežne izmenjave informacij in razprave o politiki z deležniki (vključno z grškimi organi, poslovnimi združenji in drugimi nevladnimi partnerji) in MDS ter interno. Kar zadeva kompromis, ki so ga dosegli partnerji v trojki, je v nekaterih primerih prevladalo mnenje Komisije (v zasebnem sektorju ni bilo uvedeno znižanje plač, ki ga je zagovarjal MDS), v drugih pa mnenje MDS (npr. po prvem krogu reform je bila dodatno liberalizirana delovnopravna zakonodaja). Komisija v slednjem primeru ni mogla v celoti utemeljiti, zakaj je odstopila od svojega prvotnega stališča.

Primernost ukrepov

99

V nekaterih primerih se pri zasnovi določenih pogojev niso upoštevale posebne značilnosti grškega gospodarstva, zlasti splošna razširjenost mikropodjetij in malih podjetij. Prvotna zasnova reforme pogajanj o plačah je na primer omogočala pogajanja na ravni podjetja, čeprav je še vedno zahtevala formalno zastopanost osebja. Ker mala podjetja pogosto nimajo te ureditve, niso mogla izkoristiti reform. Težava se je obravnavala šele v poznejši fazi prvega programa z uvedbo „sindikatov posameznikov”⁵⁹, ki so omogočili, da se pogajanja o plačah izvajajo na ravni podjetja neposredno z zaposlenimi.

Časovni razpored

100

Reforme trga dela so bile uvedene leta 2010, pri čemer so grški organi prvi krog reform (plačna pogajanja in delovnopravna zakonodaja) začeli izvajati kmalu po odobritvi programa. Čeprav je bilo več ukrepov v okviru programa izvedenih v obdobju 2010–2016, pa so se ista vprašanja obravnavala pri pogajanjih o tretjem programu. Ta razvoj dogodkov kaže na težave v zvezi s časovnim razporedom in zaporedjem reform, ki širše kot zgolj zamude pri izvajanju (glej okvir 10).

Izvajanje in rezultati

101

V veliko primerih so bile reforme trga dela v primerjavi z roki, določenimi v programih, izvedene z zamudo (do 21 mesecev) ali pa sploh niso bile izvedene (glej Prilogo VII). Ti pogoji so bili povezani s ključnimi vidiki reform trga dela (npr. plačnimi pogajanji in delovnopravno zakonodajo).

102

Kljub pomanjkljivostim pri izvajanju reform smo ugotovili nekatere izboljšave kazalnikov, ki kažejo večjo prilagodljivost in konkurenčnost trgov dela:

• manjša restriktivnost delovnopravne zakonodaje. Kljub temu je kazalnik leta 2013 (tj. po uvedbi ključnih reform) še vedno presegal povprečje OECD (glej sliko 8);
• nižja minimalna plača – z 863 EUR leta 2010 se je znižala na 684 EUR leta 2012;
• precejšnja prilagoditev stroškov dela na enoto. 14,1-odstotno znižanje stroškov dela na enoto v obdobju 2010–2015 je bilo največje med državami članicami EU. Vendar je bil cilj drugega programa, da bi se stroški dela na enoto v obdobju 2012–2014 znižali za približno 15 %. Ta okvirni cilj ni bil dosežen, ker so bili stroški dela na enoto v zadevnem obdobju prilagojeni za 10,9 %.

Del III: Doseganje ciljev programov

103

Sedem let, trije programi in več kot 265 milijard EUR izplačane pomoči (več kot 150 % BDP Grčije) kažejo na to, da je bila skupna podpora evrskega območja in MDS za Grčijo doslej brez primere. Že samo iz teh številk je razvidno, da programi niso bili uspešni pri reševanju velikih gospodarskih neravnovesij ali pri omogočanju Grčiji, da svoje finančne obveznosti izpolnjuje brez zunanje podpore. Z njimi pa sta vendarle bila zagotovljena neprekinjeno financiranje in gospodarska dejavnost v Grčiji.

104

S programi za ekonomsko prilagoditev Grčije so bili določeni cilji na treh področjih:

• fiskalna vzdržnost,
• finančna stabilnost in
• ponovna vzpostavitev rasti.

105

Komisija v sedmih letih ni poskusila na podlagi vmesnih ali naknadnih vrednotenj celovito oceniti, koliko je prvi ali drugi program dosegel svoje cilje. Ta vrednotenja so se običajno izvajala v okviru drugih programov podpore, ki jih upravlja Komisija, in bi bila z vidika pridobivanja koristnih spoznanj zlasti pomembna v primeru Grčije, kjer so bili izvedeni trije zaporedni programi.

106

V tem oddelku poročila je predstavljena analiza doseganja treh glavnih ciljev programov, po možnosti na podlagi specifičnih ciljnih vrednosti, ki so bile določene v programih. Naša analiza ni omejena na oceno rezultatov specifičnih ukrepov (predstavljeni v delu II) in obravnava širše učinke, ki jih ni mogoče povezati s posameznimi pogoji iz programov. Takšna analiza prispeva k razumevanju širših ekonomskih gibanj v Grčiji v okviru treh programov za ekonomsko prilagoditev, vendar je treba poudariti, da na zadevna gibanja nista vplivala le zasnova in izvajanje programov, ampak tudi številni drugi dejavniki, med njimi politična negotovost, ki je povzročila zamude pri izvajanju reform, vplivala na zaupanje trgov in s tem zmanjšala uspešnost programov.

Zagotavljanje fiskalne vzdržnosti

107

Grška gospodarska kriza se je začela kot dolžniška kriza in ponovna vzpostavitev fiskalne vzdržnosti, vključno z zmožnostjo države, da financira svoje potrebe na trgu, je bila prvi cilj programov.

Dostop do trgov

108

V okviru prvega programa je bilo predvideno, da bo Grčija leta 2014 znova pridobila dostop do finančnih trgov, leta 2015 pa za odplačevanje svojega dolga namenila skupaj 60 milijard EUR. Grška država si je leta 2014 financiranje na finančnih trgih zagotovila dvakrat, vendar v skupnem znesku le 4,5 milijarde EUR. Ta znesek je znašal manj kot 5 % skupnega finančnih sredstev v okviru drugega programa (110 milijard EUR). Potrebna sta bila dva dodatna programa pomoči (tretji se bo končal leta 2018), saj država ni ponovno pridobila zmožnosti financiranja vseh svojih potreb na trgu.

Uporaba sredstev in financiranje po izteku programov

109

Glede na najnovejšo posodobitev izračuna vrzeli v financiranju, ki jo je Komisija opravila pri prvem pregledu tretjega programa, bo Grčija po predvidevanjih leta 2017 dosegla primarni presežek v višini 1,4 milijarde EUR, med januarjem in avgustom 2018, ki je zadnji mesec tretjega programa, pa v višini 3 milijarde EUR. Zato se bodo finančna sredstva programa v tem obdobju namenila odplačevanju dolga in bodo omogočila zvišanje likvidnostnega blažilca (glej sliko 9).

110

V obdobju takoj po programu bo morala Grčija odplačati visoke zneske dolga (glej sliko 10). Leta 2019 bodo bruto potrebe po financiranju znašale 21 milijard EUR v plačilih kapitala in obrestih. Predpostavka programov je, da se bo odplačevanje dolga po dokončanju programov v celoti financiralo s primarnim presežkom in tržnim financiranjem. Za drugi program je bilo leta 2014 opravljenega nekaj analitičnega dela v možnem poprogramskem okviru, za tretji program pa se to delo šele začenja, zato se še ne odraža v programskih dokumentih.

Fiskalna konsolidacija

111

Fiskalni položaj je ob izbruhu krize zahteval obsežno prilagajanje. Javnofinančni primanjkljaj je leta 2009 presegal 15,1 % BDP, v Paktu za stabilnost in rast pa je bil določen 3-odstotni prag. Glavni letni fiskalni cilji programov (tj. nominalni primanjkljaj⁶⁰) so bili določeni s sklepi Sveta v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem v Grčiji. V okviru programov so bila v memorandumu o gospodarski in finančni politiki določena dodatna podrobna merila za nominalni javnofinančni rezultat, vendar fiskalni načrti v podporo tem ciljem niso bili vedno verodostojni (glej okvir 11).

112

Fiskalni cilji prvega in drugega programa so bili doseženi šele leta 2012 in 2013 (glej tabelo 4). Kar zadeva druga leta, je razlika do cilja znašala od 3 milijarde do 6 milijard EUR, čeprav se je Grčija zatekla k enkratnim ukrepom za povečanje prihodka, da bi dosegla ali projekcije glede primanjkljaja ali denarne projekcije. V prvem programu nominalni cilji postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem niso bili doseženi zlasti zaradi slabšanja gospodarskega okolja (tj. nepričakovana znižanja nominalnih davčnih prihodkov in zvišanja odhodkov za obresti). Erozija davčne osnove je delno izničila povečanje prihodkov, ki so ga prinesli pomembni davčni ukrepi, kar je bilo zlasti značilno za prihodke iz DDV. Poleg tega se je izpolnjevanje fiskalnih ciljev podpiralo med celotnim izvajanjem programov s kopičenjem zamud pri poravnavi javnofinančnih odhodkov in vračilu davka.

Preglednica 4

Skladnost s posodobljenimi cilji postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem

	1. program1		2. program1			3. program1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Sklep Sveta (maj 2010): nominalni saldo (v milijardah EUR)	–18,5	–17,1	–14,9	–11,4	–6,4
Sklep Sveta (marec 2012): primarni saldo, brez bančnih ukrepov (v milijardah EUR)			-2	3,7	9,4
Sklep Sveta (december 2012): primarni saldo, brez bančnih ukrepov (v milijardah EUR)			–2,9	0	2,8	5,7	9
Sklep Sveta (avgust 2015): primarni saldo (v % BDP)						–0,25	0,5
Dejansko stanje (prvo naknadno spremljanje)	-22	-20	–2,6	1,5	n. r.	–3,4	3,9
Dejansko stanje (najnovejši ESR 1995 ali ESR 2010)	–24,5	–20,1	–2,6	0,6	n. r.	-2,3	3,9
Razlika (veljavni cilj v primerjavi z dejanskim stanjem)	-6	-3	0,3	0,6	n. r.	-2,05	3,4

113

Čeprav Grčija ni dosegla nominalnih fiskalnih ciljev, se je primarni strukturni saldo⁶¹ precej izboljšal. Skupna prilagoditev je v obdobju 2009–2015 presegla 17 % BDP, kar kaže, da je bilo v Grčiji ob izbruhu krize neravnovesje na tem področju zelo veliko.

114

Zaradi slabega makroekonomskega položaja se je skupni javni dolg še naprej večal v celotnem programskem obdobju, kljub vloženemu fiskalnemu naporu. Javni dolg v Grčiji je leta 2016 presegel 181 % BDP, leta 2009 pa je znašal 126,7 % (glej sliko 11). Javni dolg se je zmanjšal samo leta 2012 zaradi udeležbe zasebnega sektorja, pri čemer so bili zasebni vlagatelji pozvani, naj odpišejo 53,5 % nominalne vrednosti svojih grških državnih obveznic. V okviru projekcij prvega programa je bilo ocenjeno, da bo javni dolg najvišjo raven dosegel leta 2013 (149,7 % BDP v okviru prvotnega prvega programa in 164,2 % BDP v okviru drugega programa). Glavni dejavnik, ki je prispeval k sorazmernemu povečanju dolga, je bilo zmanjšanje nominalnega BDP.

Vzdržnost pokojninskega sistema

115

Ena od ključnih ovir pri stabilizaciji fiskalnega položaja v Grčiji so še vedno precejšnji stroški pokojninskega sistema. Zaporedna znižanja pokojnin so v obdobju 2009–2015 zmanjšala nominalne odhodke za pokojnine za 2,5 milijarde EUR. Zaradi zmanjševanja BDP pa so se stroški pokojnin kot odstotek BDP v obdobju 2010–2015 sistematično zviševali, kar kaže na omejeno uspešnost reform v zvezi s trajno fiskalno prilagoditvijo. Javni odhodki za pokojnine so bili leta 2016 najvišji v evrskem območju (več kot 16 % grškega BDP), letno državno financiranje primanjkljajev pokojninskega sistema pa je preseglo 9 % BDP (povprečje na evrskem območju je znašalo 2,5 %).

116

Glede na projekcije iz poročil o staranju prebivalstva iz leta 2012 in leta 2015 je pričakovati, da bodo pokojninske reforme, ki temeljijo na prvih dveh programih, dosegle nekatere pozitivne rezultate v zvezi z dolgoročno vzdržnostjo grškega pokojninskega sistema. V skladu s pogoji programov bi morala Grčija povečanje porabe javnega sektorja za pokojnine v obdobju 2010–2060 omejiti na manj kot 2,5 odstotne točke BDP. Glede na poročilo o staranju prebivalstva iz leta 2015 je pričakovati, da se bo s pokojninskimi reformami doseglo splošno zmanjšanje javne porabe za pokojnine za 1,9 odstotne točke, kar presega zastavljeni cilj programa. Vendar projekcije kažejo, da bo javna poraba v letu 2060 še vedno ina zelo visok ravni, tj. 14,3 % BDP.

Povrnitev finančne stabilnosti

117

Uspešnost reform finančnega sektorja je odvisna tudi od dejavnikov, ki niso povezani s programi. Vendar je mogoče na podlagi niza kazalnikov oceniti splošna gibanja v bančnem sektorju med izvajanjem programov in tako ugotoviti, vkoliko so bili doseženi njihovi splošni cilji. Ključni vidiki, ki jih je treba obravnavati pri tej analizi, so solventnost, kreditno tveganje in kakovost aktive, likvidnost in dobičkonosnost. Ti kazalniki so bili tudi v središču pogojev programov in načrtov za prestrukturiranje bank, ki jih je odobrila Komisija.

Solventnost

118

Kapitalski količniki grških bank so se v skladu z mednarodnimi trendi od svetovne krize precej izboljšali, zlasti zaradi obsežnega financiranja v okviru programov (31,9 milijarde EUR) in prestrukturiranja sektorja. Tako se je temeljni količnik kapitalske ustreznosti (navadni lastniški temeljni kapital) do leta 2016 zvišal na 17 %, tj. nad povprečje EU, ki je znašalo 14,2 %, in nad raven pred krizo (glej Prilogo X). Vendar so visoka raven davčnih terjatev do grške države in slaba posojila še vedno vzbujala pomisleke glede solventnosti bank.

Kreditno tveganje in kakovost aktive

119

V programskem obdobju so se bonitetne ocene štirih največjih grških bank močno znižale, pri čemer so leta 2015 dosegle status „neizpolnjevanja obveznosti”⁶². Kljub dokončanju tretje dokapitalizacije, s katero se je povečala kapitalska ustreznost bank, so vse bonitetne ocene bank v letu 2016 ostale v razponu nenaložbenega razreda⁶³.

120

Kar zadeva kakovost aktive, so neporavnana slaba posojila grških bank, ko jih je leta 2008 prizadela svetovna kriza, znašala skupaj 5,5 % skupnega kreditnega portfelja (7 % leta 2009), kar je precej več od povprečja evrskega območja. Zaradi doslej največje gospodarske recesije, s tem povezanega povečanja brezposelnosti in nereševanja problema posojilojemalcev, ki preračunljivo odstopijo od posojila, so se slaba posojila med celotnim izvajanjem programov zelo povečala. Glede na širšo opredelitev so nedonosne izpostavljenosti leta 2016 dosegle najvišjo raven v EU (45,9 %) in so bile devetkrat višje od povprečja EU (5,1 %; glej Prilogo X).

Likvidnost

121

Od začetka prvega programa so bile grške banke pozvane, naj zmanjšajo svojo odvisnost od posojil centralne banke (tj. Evrosistema), saj je bil njihov likvidnostni položaj že tako obremenjen. Prvi program pri tem ni bil uspešen, drugi in tretji program pa sta to odvisnost zmanjšala. Kljub temu so se grške banke leta 2016 še naprej spoprijemale z zaostrenimi likvidnostnimi razmere, saj je njihova odvisnost od financiranja centralne banke še naprej močno presegala raven iz leta 2009 (glej tabelo 5), čeprav je bila nižja od najvišje vrednosti, ki jo je dosegla sredi leta 2015 (150 milijard EUR). Kar zadeva standardne vire likvidnosti, leta 2016 ni bilo nobenih dokazov o trajni rasti depozitov (bilo jih je skoraj polovico manj kot leta 2009, saj so se z 238 milijard EUR zmanjšali na 121 milijard EUR), dostop domačih bank do drugih virov financiranja pa je bil še vedno omejen.

Preglednica 5

Profil financiranja grških bank (v milijardah EUR)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Posojila centralne banke	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Depoziti zasebnega sektorja	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Dobičkonosnost

122

Namen uvedenih programskih politik je bil izboljšati dobičkonosnost bank s poglobljeno konsolidacijo in prestrukturiranjem. S precejšnjim zmanjšanjem števila zaposlenih in podružnic so domače banke zelo izboljšale svoj delež stroškov v bruto dohodku (51,9 % v primerjavi s povprečjem EU, ki je leta 2016 znašal 65,7 %) ter odhodke iz poslovanja. Vendar so na konsolidirani podlagi večino navedenega obdobja še naprej poslovale z izgubo, pri čemer je bila njihova uspešnost glede na številne kazalnike dobičkonosnosti še vedno med najslabšimi v EU (glej Prilogo X).

123

Na splošno programi niso mogli preprečiti močnega poslabšanja bilanc stanja bank, in sicer predvsem zaradi negativnih makroekonomskih in političnih sprememb. Ogrožena je bila posredniška vloga bank, poti za financiranje realnega gospodarstva pa so bile omejene⁶⁴ in drage.

Oživitev rasti

124

V Grčiji je po vključitvi v evrsko območje leta 2001 sledilo obdobje zelo visoke gospodarske rasti, vendar se je hkrati močno zmanjšala njena konkurenčnost. Zato je bil eden od ciljev programov odpraviti strukturna neravnovesja in ovire za konkurenčnost, da bi se dolgoročno ponovno vzpostavila trajnostna rast in tako olajšala fiskalna prilagoditev. Ta cilj ni bil dosežen, saj je Grčijo prizadela dolgotrajna in zelo globoka recesija z resnimi posledicami za trg dela. Ključni makroekonomski kazalniki je bili sistematično slabši, kot je bilo predvideno v programih (glej Prilogo XI).

Gospodarska rast in njeno ozadje

125

Grško gospodarstvo ni ponovno vzpostavilo rasti tako hitro kot druge države članice evrskega območja, vključno s tistimi, ki so prejele finančno podporo v okviru programov (npr. Irska in Portugalska). Nekatere pomanjkljivosti v zasnovi in izvajanju programov (glej del II) niso ugodno vplivale na okrevanje, vendar so k makroekonomskemu položaju prispevali tudi številni zunanji dejavniki in globina neravnovesij, ki so se nakopičila pred krizo. S programi niso bili doseženi cilji v zvezi z rastjo, ne vemo pa, kakšen bi bil makroekonomski scenarij brez programov.

126

Uspešnost grškega gospodarstva je bila vseskozi slabša kot cilji na področju rasti, na katerih so temeljile makroekonomske projekcije. Med letoma 2009 in 2016 se je obseg grškega gospodarstva zmanjšal za več kot četrtino. Dejanska rast BDP leta 2011 in leta 2012 je bila nižja od prvotne napovedi programa (iz maja 2010), in sicer za 6,5 oziroma 8,4 odstotne točke (glej sliko 12). Čeprav naj bi bila pozitivna rast glede na napoved ponovno vzpostavljena leta 2012, je bila dosežena leta 2014 in se je ohranila samo za eno leto. Uspešnost grškega gospodarstva je bila premajhna tudi glede na napovedi iz marca 2012 in aprila 2014, čeprav so bila odstopanja precej manjša.

127

Grčija je v obdobju izvajanja programov (do leta 2015) vseskozi dosegala pozitivno rast izvoza, čeprav se je pred tem leta 2009 izvoz zelo skrčil. V primerjavi z napovedjo iz programov je bila uspešnost izvoza na splošno slabša, vendar je bilo odstopanje manjše kot pri napovedi BDP. Raven izvoza leta 2013 je bila enaka kot leta 2008, uvoz v istem obdobju pa se je zmanjšal za 30 %, kar je Grčiji omogočilo ponovno zunanje uravnoteženje.

128

Vendar oživitve izvoza od leta 2010 ni mogoče v celoti pripisati reformam iz programov. Na nekatere relevantne sektorje, kot na primer turizem, je ugodno vplivala notranja devalvacija. Vendar je sektorska analiza pokazala, da imajo na grški izvoz vpliv tudi sektorji, na katere ne vplivajo domače cene in plače⁶⁵ (npr. naftni proizvodi in pomorski promet) in katerih uspešnost je odraz trendov na globalnih trgih in ne izboljšanja domače konkurenčnosti (glej Prilogo XI).

Cene in brezposelnost

129

Ravni cen se niso razvijale v skladu s projekcijami iz programov. Prvotna napoved (iz maja 2010) je močno podcenila inflacijo v letih 2010 in 2011 (tudi zaradi učinka davčnih ukrepov) ter ni predvidela deflacije v letih 2013 in 2014 (glej Prilogo XI). Zviševanje cen v obdobju prvega programa je upočasnilo proces notranje devalvacije, ki je Grčiji preprečeval izboljšanje njene zunanje konkurenčnosti. Neskladnosti med dejanskimi in napovedanimi cenovnimi gibanji so se nadaljevale tudi pozneje v programu, vendar so se zmanjšale.

130

Zaradi upada gospodarske rasti, ki je bil večji od pričakovanega, je bila uspešnost trga dela veliko manjša, kot so kazale prvotne predpostavke iz programov (glej sliko 13). Brezposelnost je najvišjo stopnjo, tj. 27,5 %, dosegla leta 2013, čeprav je prvotna projekcija kazala, da bo najvišjo stopnjo, tj. 15,2 %, dosegla leta 2012. Brezposelnost je presegla tudi stopnje iz poznejših projekcij. Stopnja brezposelnosti pri osebah, mlajših od 25 let, je višek dosegla leta 2013pri 60 %, vendar se je v naslednjih dveh letih precej znižala, na manj kot 50 % (glej Prilogo XI).

Zaključki in priporočila

Upravljanje programov za ekonomsko prilagoditev Grčije

131

Prvi program za ekonomsko prilagoditev Grčije je bil zasnovan v skrajno nujnih razmerah, na upravljanje vseh treh programov pa je vplivala politična in gospodarska negotovost. Komisija je bila le ena od partnerjev, ki so sodelovali v postopku, in je morala spoštovati politične smernice Euroskupine, za odobritev programov pa je bil potreben sporazum med grškimi organi in vsemi institucijami, ki zastopajo posojilodajalce (MDS, Komisijo, ECB in EMS v okviru tretjega programa; glej Uvod, odstavki 22 in 23 ter 31 in 31).

132

Komisija je postopke za upravljanje programov vzpostavila skoraj eno leto po začetku prvega programa za Grčijo. S temi postopki so bile določene notranje ureditve za pretok informacij in potek odobritev v Komisiji in Svetu ter v okviru sodelovanja s partnerji programa, niso pa bile zagotovljene nobene smernice o dejanski zasnovi programov, na primer v zvezi z obsegom in ravnjo podrobnosti pogojev (glej odstavka 24 in 25).

133

V zgodnjih fazah načrtovanja programov so bili nekateri pogoji nejasni in niso določali nobenih konkretnih ukrepov. V drugem programu so bili pogoji jasneje določeni, pri čemer sta se povečala njihovo število in raven podrobnosti. Komisija je šele v tretjem programu pomembne pogoje označila kot „ključne dosežke”, v prvih dveh programih pa sorazmerna pomembnost ukrepov ni bila navedena (glej odstavke 26 do 28).

Priporočilo 1

Komisija bi morala izboljšati splošne postopke za zasnovo programov podpore, pri čemer bi morala zlasti določiti obseg analitičnega dela, ki je potrebno za utemeljitev vsebine pogojev, in po možnosti določiti orodja, ki bi se lahko uporabila v določenih situacijah. Takšne smernice bi Komisiji pri prihodnjih programih olajšale organizacijo dela v skrajno nujnih razmerah v fazi začetka izvajanja programa.

Ciljni rok: do konca leta 2018.

Priporočilo 2

Komisija bi morala uspešneje prednostno razvrstiti pogoje in določiti ukrepe, ki so nujno potrebni za obravnavanje neravnovesij, ki najbolj pomembno vplivajo na doseganje ciljev programov.

Ciljni rok: takoj, če je ustrezno.

134

Kljub prizadevanjem Komisije pogoji programov niso bili umeščeni v okvir širše strategije za rast za Grčijo, ki bi lahko trajala dlje od programov. V zgodnjih fazah je bil program prednostno osredotočen na ponovno vzpostavitev fiskalne vzdržnosti, vendar je potreba po taki strategiji sčasoma postala jasna. Sodišče je odkrilo slabosti pri usklajevanju med politikami ob zasnovi programov in primere, pri katerih obseg ukrepov programov ni bil celovit. Oboje je vplivalo na uspešnost strukturnih reform, zlasti tistih, katerih cilj je bil povečati konkurenčnost grškega gospodarstva (glej odstavka 29 in 30).

Priporočilo 3

Kadar je ustrezno, da se obravnavajo osnovna ekonomskega neravnovesja, bi Komisija morala zagotoviti vključitev programov v splošno strategijo rasti za državo, ki je že bila vzpostavljena ali se v sodelovanju z državo članico pripravi med izvajanjem programov. Če strategije ni mogoče vzpostaviti v fazi začetka izvajanja programa, jo je treba pripraviti čim prej in jo upoštevati pri vsakem naknadnem pregledu programa.

Ciljni rok: takoj, če je ustrezno.

135

Čeprav Komisija ni vzpostavila formaliziranih postopkov v zvezi z obsegom spremljanja, je redno ocenjevala izpolnjevanje pogojev programov in poročala o tem. Komisija je običajno lahko utemeljila svoje ocene na trdni podlagi, vključno z nekaterimi nadaljnjimi ukrepi, kot so natančne povratne informacije o osnutkih pravnih aktov. Občasno smo ugotovili težave pri spremljanju izpolnjevanja pogojev, na primer manjkajoče, nepravilne ali nejasne ocene (glej odstavke 33 do 37).

136

Poleg tega v primeru strukturnih reform formalno izpolnjevanje pogojev ni vedno zagotovilo sprememb, dejansko predvidenih v programih. Velike vrzeli v podatkih in pomanjkanje ustreznih kazalnikov smotrnosti za večino strukturnih pogojev sta dodatno vplivala na relevantnost spremljanja, ki ga je opravila Komisija, predvsem kar zadeva zmožnost razumevanja izvedbe in učinka reform in po potrebi izvedbe popravljanih ukrepov (glej odstavke 39 do 41).

Priporočilo 4

Komisija bi morala vzpostaviti jasne postopke in, kadar je to ustrezno, opredeliti ključne kazalnike smotrnosti, da bi se zagotovilo sistematično in ustrezno dokumentirano spremljanje programov. Pri spremljanju izvajanja ukrepov, zlasti strukturnih reform, bi bilo treba obravnavati predvsem njihovo uspešnost in vanj zajeti več kot samo sprejemanje primarne zakonodaje ter se osredotočiti tudi na sprejemanje ustrezne sekundarne zakonodaje in drugih izvedbenih aktov. Komisija bi morala izboljšati svoje ureditve za spremljanje izvajanja in uvedbe reform, da bi lažje ugotovila upravne ali druge ovire za njihovo uspešno izvedbo. Komisija mora zagotoviti, da ima potrebna vire za izvedbo teh ocen.

Ciljni rok: do konca leta 2018.

Priporočilo 5

Komisija bi morala že od začetka izvajanja programov celoviteje obravnavati vrzeli v podatkih. Poleg tega bi morala jasno opredeliti vse podatke, ki jih potrebuje za spremljanje programov in njihovih rezultatov.

Ciljni rok: takoj, če je ustrezno.

137

Kljub zapletenim institucionalnim ureditvam za programe nikoli niso bile formalizirane interne delovne ureditve v zvezi s tem, kako Komisija sodeluje s partnerji pri programih, predvsem z MDS, ECB in EMS. Vloge partnerjev, razdelitev odgovornosti in delovne metode niso bili dovolj pregledni. Vendar so institucije neuradno vzpostavile uspešne ureditve za sodelovanje in izmenjavo informacij (glej odstavke 41 do 43).

Priporočilo 6

Komisija bi si morala prizadevati doseči sporazum s partnerji v okviru programov, v katerem bi bile pojasnjene njihove vloge in metode sodelovanja, ki bi morale biti pregledne in dovolj podrobno določene.

Ciljni rok: do konca leta 2018.

138

Splošna zasnova programov je temeljila na makroekonomskih napovedih in izračunih vrzeli v financiranju, ki jih je Komisija v sodelovanju s partnerji programov pripravila za vsak pregled. Analiza, ki jo je Komisija opravila v zvezi s tem, je bila notranje dosledna in je temeljila na najnovejših podatkih. Vendar smo odkrili veliko metodoloških pomanjkljivosti, zlasti pri dokumentiranju predpostavk, utemeljevanju vnosa elementov lastne presoje in omejenemu izvajanju preizkusov občutljivosti. Vzpostavljene niso bile nobene formalizirane ureditve za preverjanje kakovosti, s katerimi bi se zagotovila točnost izračunov. V makroekonomskih projekcijah je bila gospodarska kriza v Grčiji precej podcenjena, vendar napake na splošno niso bile večje od napak drugih mednarodnih organizacij (glej odstavke 44 do 54).

Priporočilo 7

Komisija bi morala bolje utemeljiti predpostavke in spremembe v zvezi z ekonomskimi izračuni, na katerih temelji zasnova programa, tudi z ustreznimi publikacijami. V zvezi s takimi procesi bi se morala izvajati ustrezna kontrola kakovosti. To bi moralo veljati zlasti za preglede programov, izvedene v okoliščinah, ki niso tako nujne, kot je faza začetka izvajanja programa.

Ciljni rok: do konca leta 2018.

Zasnova in izvajanje reform

139

Finančna podpora za Grčijo je bila odvisna od izvajanja širokega nabora reform, s katerimi so se obravnavala fiskalna, finančna in strukturna neravnovesja. Obseg reform se je razvijal, vendar je od začetka zajemal skoraj vse funkcije grške države, kar je v nekaterih primerih pomenilo, da je bilo treba odpraviti zelo globoka strukturna neravnovesja. Grški program reform je bil posebej zahteven, na njegovo izvajanje pa je vplivala politična nestabilnost (glej odstavke 55 do 57).

140

Reforme davčne politike so prinesle fiskalne rezultate, ki so bili večinoma posledica sprememb davčnih stopenj ali novih davkov. To je povečalo nestabilnost davčne politike, ki se je pojavila zaradi različnih vzrokov, med drugim tudi zaradi pomanjkanja trajnih prizadevanj za reforme, in se ni ujemalo s predhodnimi ocenami, v skladu s katerimi se je za večanje prihodkov od davkov prednost namenjala razširitvi davčne osnove. Komisija ni zadostno utemeljila nekaterih ključnih ukrepov (npr. zvišanj DDV in trošarin) na podlagi analize nadomestnih možnosti in njihovih posledic. Rezultati reform davčne uprave so bili manj oprijemljivi, kar je mogoče pripisati težavam z izvedbenimi zmogljivostmi, vendar tudi pomanjkljivostim pri zasnovi, kot sta pozna vključitev reform v programe in njihov omejen obseg (glej odstavke 58 do 66).

141

Hkratno zagotavljanje fiskalnih prihrankov, ki so bili utemeljeni na podlagi potrebe po fiskalni konsolidaciji, in dolgoročnih strukturnih sprememb je predstavljalo izziv v okviru reform javne uprave, pri čemer so se slednje izkazale za manj uspešne. Ugotovili smo, da so bili glavni vzroki v zvezi z zasnovo nezadostno upoštevanje upravnih zmogljivosti za izvajanje reform ter šibke povezave med programi in drugimi instrumenti, kot so programi tehnične pomoči in operativni programi v okviru strukturnih skladov. Komisija ni mogla utemeljiti ključnih kvantitativnih ciljev v zvezi z reformami javne uprave, ki so bile opredeljene v programih (glej odstavke 67 do 76).

142

S finančnimi reformami je bila zagotovljena kratkoročna stabilnost v sektorju, vendar številne strukturne slabosti niso bile celovito obravnavane ali so bile v program vključene pozno (npr. upravljanje slabih posojil in korporativno upravljanje). V tretjem programu so bili ukrepi celovitejši. Poleg tega smo ugotovili slabosti v analizi tveganja, na kateri je temeljila dokapitalizacija bank leta 2013, in neučinkovitosti v zasnovi naknadnih dokapitalizacij. Zaporedje nekaterih vidikov reforme ni bilo dovolj usklajeno (glej odstavke 77 do 94).

143

Komisija je uspela dokazati, da je reforme trga dela utemeljila na podlagi temeljite analize in da so te reforme prinesle oprijemljive rezultate v zvezi z liberalizacijo trga. Vendar so izvajanje ovirale velike zamude. Nekateri pogoji, zlasti v fazi začetka izvajanja programa, niso bili dovolj prilagojeni strukturi grškega gospodarstva, drugi ključni ukrepi pa so bili v program vključeni z nekaj zamude (glej odstavke 95 do 102).

Priporočilo 8

Komisija bi morala za ublažitev morebitnih slabosti bolj sistematično ocenjevati upravne zmogljivosti držav članic za izvajanje reform. Potrebe po tehnični pomoči in morebitno podporo službe Komisije za strukturne reforme bi bilo treba v sodelovanju z organi držav članic oceniti v zgodnjih fazah programa. Izbiro, raven podrobnosti in časovni razpored pogojev bi bilo treba prilagoditi rezultatom te analize.

Ciljni rok: takoj, če je ustrezno.

Priporočilo 9

Komisija bi morala okrepiti svoje analitično delo v zvezi z zasnovo reform. Zlasti bi bilo treba obravnavati ustreznost in časovni razpored ukrepov ob upoštevanju posebnih razmer v državi članici;

Ciljni rok: takoj, če je ustrezno.

Doseganje ciljev programa

144

Grčija se je s sodelovanjem v treh programih za ekonomsko prilagoditev izognila neizpolnjevanju obveznosti. Vendar so bili cilji programa, tj. fiskalna vzdržnost, finančna stabilnost in ponovna vzpostavitev rasti, doseženi le v omejenem obsegu. Zunanje vrednotenje bi lahko koristno prispevalo k celovitem razumevanju zapletenih izhodiščnih gibanj, vendar Komisija takega vrednotenja ni opravila (glej odstavke 103 do 106).

145

Kar zadeva fiskalno vzdržnost, je bila s programi dosežena bistvena konsolidacija, in sicer je bil primarni strukturni saldo v obdobju 2009–2015 prilagojen za 17 % BDP. Vendar se je v istem obdobju BDP zmanjšal za več kot četrtino, stopnja brezposelnosti pa je presegla 25 %. Grčija je gospodarsko rast dosegla šele leta 2014, čeprav je prvotna predpostavka programov napovedovala, da bo rast ponovno trajnostno vzpostavljena že leta 2012 (glej odstavke 107, 111 do 113, 124 do 130).

146

Slabi makroekonomski rezultati in stroški financiranja predhodno nakopičenega dolga pomenijo, da je Grčija v obdobju izvajanja programa stalno večala svoje razmerje med dolgom in BDP (razen leta 2012 zaradi udeležbe zasebnega sektorja). Poleg tega ni mogla financirati svojih potreb na trgih. Grčija bo morala takoj po dokončanju programa odplačati visoke zneske dolga, pri čemer program predpostavlja, da se bo to odplačevanje v celoti financiralo s primarnim presežkom in tržnim financiranjem. Kar zadeva finančni položaj, so programi zagotovili kratkoročno stabilnost finančnega sistema, vendar niso mogli preprečiti močnega poslabšanja bilanc stanja bank, in sicer predvsem zaradi negativnih makroekonomskih in političnih sprememb (glej odstavke 114 do 123 in 108 do 110).

Priporočilo 10

Izvesti bi bilo treba naknadno vrednotenje programov, vsaj po prenehanju izvajanja. Pri zaporednih programih, ki skupaj trajajo veliko dlje od standardnega obdobja treh let, bi bilo treba opraviti vmesno vrednotenje ter na podlagi pridobljenih rezultatov oceniti zasnovo programov in ureditve spremljanja, ki se uporabljajo zanje.

Ciljni rok: do konca leta 2018.

Priporočilo 11

Komisija bi morala analizirati ustrezen okvir za podporo in nadzor za obdobje po koncu programa. Analizo bi bilo treba opraviti dovolj zgodaj pred koncem programa, upoštevati pa bi morala potrebe države po financiranju.

Ciljni rok: takoj.

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi Baudilio TOMÉ MUGURUZA, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 3. oktobra 2017.

Kratice in krajšave

AMC: Asset Management Company

AROP: „Administrative Reform’ Operational Programme, for the programming period 2007–2013

BDP: bruto domači proizvod

BoG: Bank of Greece

EAP: Economic Adjustment Programme

ECB: Evropska centralna banka

ECJ: Sodišče

EDP: Excessive Deficit Procedure

EEFs: European Economic Forecasts

EFSF: evropski instrument za finančno stabilnost

EK: Evropska komisija

EMFS: Evropski mehanizem za finančno stabilizacijo

EMN: enotni mehanizem nadzora

EMS: evropski mehanizem za stabilnost

ENFIA tax: Uniform tax on real estate property

EPL: Employment protection legislation

ESR: evropski sistem računov

FDI: Foreign Direct Investment

FG: Funding Gap

GD ECFIN: Generalni direktorat Evropske komisije za gospodarske in finančne zadeve

GLF: Greek loan facility

HFSF: grški sklad za finančno stabilnost

LFA: Loan facility agreement

MDS: Mednarodni denarni sklad

MEFP: Memorandum of Economic and Financial Policy

MoU: Memorandum of Understanding

NPL: Non-Performing Loans

OECD: Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj

PA: Public Administration

PDEU: Pogodba o delovanju Evropske unije

PPC levy: Public Power Corporation levy

PSC: Point of Single Contact

PSI: Private Sector Involvement

SGPR: General Secretariat for Public Revenue

TFGR: Task Force for Greece

TMoU: Technical Memorandum of Understanding

ULCs: Unit labour costs

Zakladne menice: kratkoročne izdaje dolžniških instrumentov za obdobje enega leta ali manj

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik EU in programov ali upravljavskih tem, ki se nanašajo na posamezna področja proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To poročilo je pripravil senat IV, ki je pristojen za področji regulacije trgov in konkurenčnega gospodarstva. Član poročevalec je bil dekan senata Baudilio Tomé Muguruza. Pri pripravi poročila so mu pomagali sodelavci iz njegovega kabineta Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda in Simon Dennett, direktor Zacharias Kolias in vodja naloge Kamila Lepkowska. Ekipo revizorjev so sestavljali: Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele in Natalia Krzempek.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8385-6	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/204348	QJ-AB-17-017-SL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8377-1	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/077609	QJ-AB-17-017-SL-Q

© Evropska unija, 2017.

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno

Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: http://europa.eu/contact.

Po telefonu ali elektronski pošti

Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: http://europa.eu/contact.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: http://europa.eu.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (http://publications.europa.eu/eubookshop) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (http://europa.eu/contact).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.