Намеса на Комисията във финансовата криза на Гърция

Кратко изложение

Относно настоящия доклад

I

Сметната палата провери управлението от страна на Европейската комисия на програмите за икономически реформи в Гърция, като взе предвид институционалната структура на различните инструменти, използвани за финансова подкрепа. По отношение на текущата програма одитът беше насочен единствено към начина, по който тя е разработена. Финансирането за първата програма (МОЗГ) през 2010 г. беше 110 млрд. евро; за втората (ЕИФС, 2012 г.) — 172,6 млрд. евро, а за третата (ЕМС, 2015 г.) — 86 млрд. евро. Към средата на 2017 г. Гърция все още се нуждае от външно финансово подпомагане и ЕСП установи, че целите на програмите са постигнати само в ограничена степен. Като цяло разработването на програмите наистина е направило възможен напредъка на реформите в Гърция, но Сметната палата установи слабости. Тя отправя редица препоръки към Комисията за бъдещите програми за подпомагане.

Програми за икономически реформи в Гърция

II

След влизането си в еврозоната Гърция се възползва от икономически бум, задвижван от лесен достъп до получаване на кредити и щедра фискална политика. Световната финансова криза от 2008—2009 г. обаче разкрива уязвимостите на страната: нарастващи макроикономически дисбаланси, голям размер натрупан публичен и външен дълг, слаба външна конкурентоспособност, неустойчива пенсионна система и слаби институции. Съчетани с разкрития за грешки в докладването на официални статистически данни, тези фактори оказват въздействие върху международното доверие. Цената, която Гърция е трябвало да плаща за получаване на кредити от финансовите пазари, е станала непосилна и през април 2010 г. страната поиска финансова помощ от държавите – членки на еврозоната, и МВФ.

III

Първата програма за икономически реформи в Гърция е договорена през 2010 г. и включва финансиране от 110 млрд. евро. Независимо от предприетите фискални и структурни мерки и преструктурирането на дълга през 2012 г. обаче това не е било достатъчно страната да се завърне към пазарно финансиране. Затова са договорени още две програми — за 172,6 млрд. евро през 2012 г. и за 86 млрд. евро през 2015 г.

IV

Целта на програмите за реформи е справяне с икономическите дисбаланси в Гърция и по този начин предотвратяване на разпространяването на икономическата криза към останалата част от еврозоната. Те са имали за цел да установят стабилност и устойчивост на финансово-икономическото положение в Гърция и възвръщане на способността на страната да се финансира изцяло на финансовите пазари. Помощта е обвързана с изпълнението на политически условия, определени със споразумение между гръцките власти и кредиторите. Условията са обхващали практически всички функции на гръцката държава и са насочени към три основни цели: фискална устойчивост, финансова стабилност и възстановяване на растежа. Европейската комисия проверява и докладва за спазването на условията от страна на Гърция.

V

Комисията управлява програмите за реформи заедно с Европейската централна банка от името на европейските кредитори по отделните програми: държавите – членки на еврозоната за първата програма, Европейският инструмент за финансова стабилност за втората и Европейският механизъм за стабилност за третата.

Начин на извършване на одита от страна на Сметната палата

VI

Сметната палата провери дали Комисията е управлявала добре програмите за реформи в Гърция. По-специално Сметната палата зададе следните въпроси:

• Въвела ли е Комисията подходящи мерки за управлението на програмите?
• По подходящ начин ли са разработени условията на политиката и изпълняват ли се ефективно?
• Изпълняват ли програмите за реформи своите основни цели?

VII

В съответствие с мандата на ЕСП да одитира оперативната ефективност на ръководството на ЕЦБ Сметната палата направи опит да провери участието на Банката в гръцките програми за икономически реформи. ЕЦБ обаче постави под въпрос пълномощията на Сметната палата в това отношение и не предостави достатъчно доказателствени данни. Ето защо ЕСП не е в състояние да докладва за ролята на ЕЦБ в гръцките програми.

Констатации на Сметната палата

VIII

В началото на гръцката програма Комисията не е разполагала с опит за управление на подобен процес. Процедурите са били въведени след почти една година, но са били насочени към формалните мерки за одобряване на документите, информационните потоци и сроковете за превеждане на траншовете. Не е имало конкретни вътрешни насоки на Комисията относно действителното разработване на условията на програмите, например по отношение на обхвата или нивото на детайлност. Въпреки нарастващия брой условия, първата и втората програма не са съдържали подходяща приоритизация на относителната им тежест, и те не са били включени в една по-широкообхватна стратегия за страната. Комисията е въвела функционираща система за оценка на условията, но Сметната палата установи значителни слабости, по-специално във връзка с оценяването на изпълнението на структурните реформи.

IX

Въпреки сложните институционални механизми в рамките на програмите оперативните детайли на сътрудничеството на Комисията с партньорите по програмите, най-вече МВФ, никога не са били официално установени.

X

Цялостната икономическа рамка за разработването на програмите е съставена от изчисленията на недостига на финансиране и макроикономически прогнози. Комисията редовно е актуализирала анализа си в това отношение и точността на прогнозите е съпоставима с прогнозните изчисления на други международни организации. Сметната палата обаче установи слабости в документацията, обосновката на допусканията и контрола на качеството.

XI

Задълбоченият анализ на разработването и прилагането на реформите в четири важни области на политика (данъчно облагане, публична администрация, пазар на труда и финансов сектор) разкрива нееднозначна картина. Реформите в данъчното облагане и публичната администрация са довели до бюджетни икономии, но изпълнението на структурните компоненти е по-слабо. Пазарът на труда е станал по-гъвкав и по-конкурентоспособен, докато в рамките на третата програма все още са в ход някои по-нататъшни регулаторни промени. Финансовият сектор е съществено преструктуриран, но това е станало на цената на над 45 млрд. евро, инжектирани в банковата система, от които само малка част могат евентуално да бъдат възстановени. За всички области на политика изпълнението на редица ключови реформи значително се е забавило или не е било ефективно.

XII

Като цяло разработването на условията наистина е направило възможен напредъка на реформите, но Сметната палата установи слабости. Някои ключови мерки не са били достатъчно обосновани или адаптирани към конкретни слабости в секторите. По отношение на други, в процеса на разработването им, Комисията не е разгледала задълбочено капацитета на Гърция за изпълнение и затова не е адаптирала съответно обхвата и сроковете. ЕСП установи също така случаи на условия с прекалено тесен обхват за преодоляване на ключови секторни дисбаланси и късно включване в програмата на мерки за справяне с ключови дисбаланси.

XIII

Комисията не е извършила цялостна оценка на първите две програми, въпреки че един такъв анализ би могъл да е от значение за коригиране на процеса на реформи. Към средата на 2017 г. Гърция все още се нуждае от външна финансова подкрепа, а това показва, че поради слабости в своето изпълнение по-ранните програми не са били в състояние да възстановят способността на страната да финансира своите нужди от пазарите. Специфичните цели на програмите са постигнати само в ограничена степен:

• Връщане към растеж: по време на програмите БВП се е свил с над една четвърт и Гърция не се е върнала към растеж през 2012 г., така както първоначално се е предвиждало.
• Фискална устойчивост: имало е широкомащабна фискална консолидация по отношение на структурните салда. Поради неблагоприятни макроикономически развития и лихвените разходи по съществуващия дълг обаче съотношението дълг/БВП е продължило да се увеличава.
• Финансова стабилност: програмите са осигурили финансова стабилност в краткосрочен план, но не са били в състояние да предотвратят рязко влошаване на балансите на банките, най-вече поради неблагоприятни макроикономически и политически обстоятелства, и тяхната способност да предоставят финансиране на реалната икономика е била ограничена.

Какви са препоръките на Сметната палата

XIV

Европейската комисия следва:

1. Да подобри процедурите за разработване на програмите за подпомагане, по-специално като очертае обхвата на всяка аналитична дейност, необходима за обосноваване на съдържанието на условията.
2. По-добре да приоритизира условията и да набелязва мерките, които са спешно необходими за справяне с дисбалансите, чието преодоляване е от решаващо значение за постигане на целите на програмите.
3. Където е необходимо, да предприема мерки за икономическите дисбаланси в страната, да следи за това програмите да са част от обща стратегия за растеж fна страната.
4. Да има ясни процедури, и при необходимост, да определя ключови показатели за изпълнението (КПИ), за да гарантира, че мониторингът на програмите е систематичен и прецизно документиран.
5. От самото начало по-задълбочено да разглежда пропуските в данните.
6. Да положи усилия за постигане на споразумение с партньорите по програмата, така че ролите и методите за сътрудничество да са ясно определени и прозрачни.
7. По-добре да документира допусканията и промените, които се правят в икономическите изчисления, залегнали в разработката на програмата.
8. Да бъде по-систематична в оценяването на административния капацитет на държавата членка за изпълнението на реформите и необходимостта от техническа помощ. Условията следва да бъдат адаптирани към резултатите от този анализ.
9. Да подобри аналитичната си дейност по отношение на разработването на програмите. По-специално, тя следва да разгледа целесъобразността и сроковете на мерките предвид конкретната ситуация в държавата членка.
10. Да извърши междинна оценка за последователните програми с обща продължителност над три години и да използва резултатите за оценка на начина, по който те са разработени, и на условията за мониторинг.
11. Да анализира подходящата рамка за подкрепа и наблюдение за периода след приключване на програмата.

Въведение

Три програми за икономически реформи в Гърция

01

С началото на световната финансова криза международната среда драстично се промени. Кризата наложи безпрецедентни мерки за спасяване на финансови институции и други извънредни парични и фискални политики. Въпреки всичко кризата е последвана от икономически спад в световен мащаб и дългова криза в Европа. Макар държави със стабилни макроикономически показатели да успяха да се върнат към растеж в сравнително кратки срокове, държавите с макроикономически дисбаланси и структурни слабости бяха изправени пред големи трудности.¹

02

В контекста на световната финансова криза натрупването на макроикономически дисбаланси, големият размер натрупан публичен и външен дълг, слабата външна конкурентоспособност, неустойчивата пенсионна система и слабите институции заедно са причина Гърция да стане силно уязвима на повишената склонност към избягване на риска на международните пазари. Тези фактори заедно с разкритите грешки в докладването на официални статистически данни и значителната корекция на фискалните данни за 2008 г. и 2009 г. се отразиха отрицателно на доверието на пазарите. В резултат на това водещи агенции за кредитен рейтинг намалиха държавните рейтинги (от нива „А“ в края на 2008 г. до нива „С“ през 2011 г.). Пазарът е реагирал силно на това отрицателно развитие, като разходите за финансиране на гръцкия дълг са се увеличили до неустойчиви равнища в седмиците преди искането на страната за финансова помощ.

03

В резултат от загубата на достъп до пазара на разумни ценови нива на 23 април 2010 г. Гърция поиска финансова помощ от държавите – членки на еврозоната, и МВФ². Независимо от предприетите от Гърция фискални и структурни мерки първата програма за икономически реформи (EAP) не е достатъчна страната да се върне към пазарно финансиране и затова са договорени още две програми, съответно през 2012 г. и 2015 г. (вж. таблица 1).

Таблица 1

Програми за икономически реформи в Гърция

Програма	Инструмент	Начало	Край	Общо финансиране (в млрд. евро)	Подпомагане, отпуснато от еврозоната (в млрд. евро)	Подпомагане, отпуснато от МВФ (в млрд. евро)
Гърция І	МОЗГ1	2010 г.	2012 г.	110	52,9	20,7 (17,541 СПТ)
Гърция ІІ	ЕИФС	2012 г.	2015 г.	172,6	141,8	11,6 (10,2 СПТ)
Мостово финансиране	ЕМФС	2015 г.	2015 г.	7,16	7,16	—
Гърция ІІІ	ЕМС	2015 г.	Текуща (2018 г.)	86	39,42	—

04

Първата програма за реформи е подписана през май 2010 г. (вж. фигура 1 и приложение І). Предвидено е тя да действа до юни 2013 г. с финансиране от 110 млрд. евро (от МВФ и държавите – членки на еврозоната), предназначени да покрият нуждите от финансиране на икономиката и подпомагане на банковата система (вж. таблица 1). В замяна Гърция се е съгласила да изпълнява програма за структурни реформи, обхващаща икономически, фискални и финансови политики и политики на пазара на труда. Първата програма е приключила преждевременно през март 2012 г., тъй като неустойчивото ниво на дълга и по-дълбокото от очакваното свиване на икономическата активност са разкрили необходимостта от допълнително финансиране. До този момент са били отпуснати 73,6 млрд. евро.

05

Вторият пакет за финансова помощ е договорен с държавите – членки на еврозоната и с МВФ през март 2012 г. с общо финансиране от 172,6 млрд. евро. Държавите от еврозоната накрая са предоставили 141,8 млрд. евро под формата на заеми от Европейския инструмент за финансова стабилност (ЕИФС), който е създаден за тази цел. Ключов елемент на втората програма е участието на частния сектор (УЧС), при който частни инвеститори са предоставили приблизително 107 млрд. евро чрез опрощаване на част от стойността на притежаваните от тях ценни книжа.

06

След изтичането на втората програма през декември 2014 г. и на двете ѝ продължения³, и с оглед на текущите преговори по третия пакет финансова помощ, през юли 2015 г. на Гърция е предоставен мостов заем от Европейския инструмент за финансова стабилност. Предвид несигурността на контекста в страната през юни 2015 г. са въведени ограничения на свободното движение на капитали с цел запазване на финансова стабилност (вж. приложение ІІ). През август 2015 г гръцките власти и партньорите от еврозоната се договорят относно трета програма, която приема формата на държавен заем от Европейския механизъм за стабилност (ЕМС). Планирано е програмата да е оперативна до 2018 г. На 20 юли 2017 г. по искане на Гърция Изпълнителният съвет на МВФ принципно одобрява превантивно стенд-бай споразумение от 1,6 млрд. евро. Споразумението ще бъде предмет на осигуряване на допълнителни гаранции. До септември 2017 г. МВФ не е превел никакви траншове.

Цели на програмата

07

Основната логика на интервенция на програмите за реформи в Гърция е справяне с икономическите дисбаланси в страната и по този начин предотвратяване на разпространяването на гръцката икономическа криза към останалата част от еврозоната. В тази връзка програмите имат за цел да установят стабилност и устойчивост на финансово-икономическото положение в Гърция и да възвърнат способността на страната да се финансира изцяло на финансовите пазари. За да се постигне тази цел, гръцките програми⁴ са насочени към три ключови предизвикателства, които Гърция е поела ангажимент да преодолее чрез цялостен набор от мерки за реформи:

1. Възстановяване на доверието на финансовите пазари и фискалната устойчивост: в програмите се предвиждат строги фискални мерки (включително намаляване на разходите за пенсии, здравната система и публичната администрация), както и реформи в данъчната политика и данъчната администрация. Целта на фискалните реформи е да се укрепи доверието, да се възстанови достъпът до пазарите и да се сведе съотношението дълг/БВП до устойчиви нива.
2. Запазване на стабилността на финансовия сектор: програмите са осигурили финансово подпомагане за гръцки банки чрез Гръцкия фонд за финансова стабилност (ГФФС) с цел разрешаване на спешните им нужди от капитал. Областите, обхванати от реформите, включват и преструктурирането и консолидирането на сектора, управление на необслужваните кредити (НК), ръководство, надзор и ликвидност.
3. Насърчаване на икономическия растеж и възстановяване на конкурентоспособността: програмите имат за цел с помощта на структурни реформи да се постигне подобряване на разходната конкурентоспособност и цялостната среда за стопанска дейност. Целта е да се улесни преходът на Гърция към модел за растеж, воден в по-голяма степен от инвестициите и износа. Областите, обхванати от реформите, включват трудовия и продуктовия пазар, публичната администрация, правната система и образованието.

Партньорите по програмите и ролята на европейските институции

08

Първите две програми са разработени в хода на дискусиите между гръцките власти и т.нар „Тройка“, състояща се от Комисията, ЕЦБ и МВФ, (в третата програма са обозначени като „институциите“). Не е имало официални споразумения, определящи детайлите на тяхното сътрудничество. В рамките на третата програма и съгласно своя договор за учредяване⁵ ЕМС също участва в разработването и мониторинга на програмата. Макар и да не е допринесъл за финансирането на третата програма, МВФ продължава активно да участва в дискусиите за обхвата на условията и плана за реформи.

09

По време на действието на програмите ролята на Комисията е да действа от името на държавите – членки на еврозоната, в тясно сътрудничество с други партньори. Съгласно МОЗГ Комисията отговаря за координирането и изпълнението на програмата от името и съгласно инструкциите на държавите – членки на еврозоната, като предоставя помощ, договаря и подписва кредитно споразумение (КС) и меморандум за разбирателство (МР) с Гърция относно политическите условия. В Рамковото споразумение за ЕИФС и в регламента на ЕС⁶, приложим за втората програма, на Комисията са възложени сходни отговорности. В Договора за ЕМС Съветът на управителите на ЕМС е призован да даде мандат на Европейската комисия „да договори, съвместно с ЕЦБ, обвързването с условията за икономическа политика, което съпътства всяка финансова помощ“.

10

Ролята на ЕЦБ по време на програмите е да действа съвместно с Комисията с цел оценка на условията относно политиката за финансовата помощ и редовен мониторинг на напредъка, постигнат при изпълнението на тези условия. По отношение на първата програма Европейският съвет призовава Комисията още на 11 февруари 2010 г. да наблюдава съвместно с ЕЦБ изпълнението на мерките за реформи. В Рамковото споразумение за ЕИФС, в Договора за ЕМС и в регламента на ЕС⁷ ролята на ЕЦБ за втората и третата програма се определя по сходен начин. В този контекст ЕЦБ е предоставила съвети и експертен опит по различни области на политиката. След създаването на Единния надзорен механизъм (ноември 2014 г.) тя участва също и в обсъжданията с институциите и гръцките органи. Освен това в периода 2010—2016 г. и независимо от самия програмен процес ЕЦБ публикува няколко становища относно проекти за законодателни разпоредби, представени от гръцките власти, тъй като те биха могли съществено да повлияят на финансовата стабилност⁸.

Процесът на програмиране

11

Финансовата помощ, предоставена на Гърция, е обвързана с изпълнението на условия относно политиката⁹, залегнали в гръцките програми за икономически реформи и организирани съгласно техните основни цели (фискални, финансови и структурни). Гръцките власти официално са започнали програмния процес, като са представли на кредиторите набор от документи (вж. каре 1), актуализирани за всеки преглед на програмата¹⁰. МВФ и европейските кредитори остават независими при одобряване на документите и решенията за отпускане на заемите (вж. фигура 2).

12

Документите на програмите са изготвени като част от преговорния процес с Комисията, Международния валутен фонд¹¹ и Европейската централна банка; това е станало под формата на преговорни посещения¹². За Комисията мандатът за преговорите е определен предварително в доклад за политиките, в който се анализира положението в Гърция по отношение на ключови области на политиката и се предлагат мерки, които да бъдат включени в програмата. За целите на преговорите службите на Комисията са подготвили макроикономическа прогноза, която е в основата на програмата. След приключването на всеки преглед Комисията го публикува заедно с качествен анализ на макроикономическото и финансовото положение, оценка на съответствието и официални програмни документи.

13

След приключване на преговорите Съветът е обсъдил въз основа на представените от Комисията документи¹³ текста, представен от гръцките власти, и приел решение съгласно членове 126 и 136 от ДФЕС¹⁴. След приемането на решението на Съвета заместник-председателят на Комисията (оправомощен от своите колеги членове на Комисията) е подписал окончателния МР от името на кредиторите държави членки (за първата програма) и ЕИФС (за втората програма). Техническите и правните детайли на заема (като например изчисляване на средния матуритет, лихвени проценти, договорености за отпускане на траншовете и погасяване) са посочени в Кредитното споразумение (за първата програма)¹⁵ и в Споразумението за финансова помощ с ЕИФС (за втората програма).

14

Третата програма е договорена чрез меморандум за разбирателство между Европейската комисия (която действа от името на ЕМС), Република Гърция и Централната банка на Гърция. Впоследствие третата програма е одобрена от Съвета. Условията за финансиране на заема са определени в споразумение за инструмент за финансова помощ, а отпускането на средствата е одобрено от Управителния съвет на ЕМС въз основа на докладите на Комисията за изпълнението на условията (в сътрудничество с ЕЦБ).

15

Еврогрупата¹⁶ е предоставяла политически насоки за процеса през целия програмен период и по-специално е постигнала договореност относно стартирането на програмите, основните политически условия, финансовото разпределение и ключовите условия за финансиране. Еврогрупата е подпомагана от Работната група за Еврогрупата¹⁷, която е консултирана относно разработването на програмите и е вземала решения за отпускането на средствата за първата и втората програма (за третата програма — Съветът на управителите на ЕМС).

Подход на одита

16

По време на одита беше проверено дали Комисията е управлявала добре гръцките програми за реформи. Този одит се извършва в допълнение към предишните два специални доклада на Сметната палата, в които се прави оценка на управлението от страна на Комисията на финансовото подпомагане за страни, намиращи се в затруднено положение по платежния баланс и Европейския механизъм за финансова стабилност (Специален доклад № 18/2015)¹⁸, и предоставянето на техническа помощ на Гърция (Специален доклад № 19/2015). В одита се разглеждат следните подвъпроси:

1. Комисията въвела ли е подходящи мерки за управлението на програмите?
2. По подходящ начин ли са разработени условията на политиката и изпълняват ли се ефективно?
3. Изпълняват ли програмите за реформи своите основни цели?

17

Одитът провери управлението на Европейската комисия на трите гръцки програми за икономически реформи, но за текущата програма той бе насочен към начина, по който тя е разработена. Разработването, мониторингът и изпълнението на условията на програмите са одитирани на базата на извадка, обхващаща всички ключови цели на програмите. Сметната палата провери също така сътрудничеството на Комисията с партньорите по програмите, но не и действията на МВФ¹⁹ и ЕМС²⁰. ЕСП не одитира и действията на гръцките власти, в т.ч. въпросите, свързани с ангажираността, които биха имали въздействие върху процеса на изпълнение. Докладът на Сметната палата не разглежда участието на ЕЦБ поради ограничения в одитния обхват (вж. точка 20).

18

Сметната палата не одитира политическите решения на високо равнище на ЕС, например относно обосновката за отпускане на финансовата помощ за Гърция, и е ограничила обхвата на одита в няколко аспекта. ЕСП не разгледа съпоставителния сценарий за липса на финансова помощ. Не беше направена оценка и на това дали Съветът е избрал най-подходящите финансови разпределения, цели за дефицита или фискални планове за разрешаване на кризата. Сметната палата не извърши оценка нито на условията за финансиране на заемите, отпуснати на Гърция, нито на навременността и целесъобразността на опрощаването на дълга или на неговата устойчивост. Направена беше оценка на макроикономическите прогнози на Комисията и на изчисленията на недостига на финансиране. При проверката на сътрудничеството на Комисията с други партньори Сметната палата не дава оценка дали това участие е оправдано.

19

Одитните доказателства бяха събрани въз основа на подробна проверка на документацията, свързана с програмите на ЕС за финансова помощ (програмни документи, вътрешни анализи на Комисията, таблици с прогнози, както и оценки и проучвания на други организации); анализ на резултатите от условията на програмите и интервюта със служители на Комисията; националните органи, като например отраслови министерства, Централната банка на Гърция, стопански съюзи и заинтересовани страни и служители на МВФ, ЕМС и ОИСР.

Ограничение на обхвата върху участието на ЕЦБ

20

В съответствие с мандата на ЕСП да одитира оперативната ефективност на ЕЦБ²¹ Сметната палата направи опит да провери участието на Банката в гръцките програми за икономически реформи²². ЕЦБ постави под въпрос мандата на Сметната палата в това отношение и предоставените от нея доказателствени данни не бяха достатъчни за извършването на одитна дейност²³. Поради това ограничение на обхвата ЕСП не е в състояние да докладва за участието на ЕЦБ в гръцките програми за икономически реформи.

Констатации и оценки

Част I — Управление на програмите за икономически реформи за Гърция

21

Управлението на гръцките програми за икономически реформи включва редица сложни вътрешни процеси в Комисията, които представляват хоризонтална рамка за специфичен за политиките анализ и оценки на съответствието (вж. част II). В общи линии могат да бъдат разграничени три вида такива хоризонтални процеси:

• Процедурни договорености за разработването и мониторинга на програмите — определящи принципите и механизма на управление на програмите, както и процедури за вземане на решения.
• Сътрудничество с партньорите по програмите — разпределение на отговорностите, комуникация и координация на действията с МВФ, ЕЦБ и ЕМС.
• Основни икономически анализи — изготвяне на макроикономически прогнози и изчисления на недостига на финансиране, определяне на основни икономически допускания на програмите.

Договорености за разработването и мониторинга на условията на програмите

Спешност в момента на създаване на програмите

22

Структурата и институционалните договорености във връзка с първоначалната гръцка програма за икономически реформи трябва да се разглеждат в контекста на спешността, с която програмата е създадена. Непосредствената причина да се приложи финансова помощ беше необходимостта да се вземе заем от девет млрд. евро за изплащане на дълг с падеж 19 май 2010 г. Като се има предвид че разходите за финансиране на пазара на гръцкия дълг през пролетта на 2010 г. са се увеличили до непосилно високи равнища, гръцкото правителство е трябвало в кратък срок да потърси алтернативно финансиране²⁴ (вж. фигура 1 и приложение I за подробна хронология на кризата).

23

Предвид очакваните затруднения за достъп до пазарно финансиране за краткосрочен дълг на 25 март 2010 г. на срещата на върха на държавите от еврозоната²⁵ са договорени условията на финансовото подпомагане, което да бъде предоставено на Гърция. Гръцките власти са представили официалното искане за финансиране на 23 април 2010 г., т.е. по-малко от месец преди да трябва да се извърши отпускане на средствата. Първата гръцка програма за икономически реформи е подписана на 3 май 2010 г. Предвид дълбочината и обхвата на дисбалансите в гръцката икономика това е много кратък срок в рамките, на който да се разработи цялостна програма, която да обхваща всички слабости.

Процедури за разработване на програмата и резултати

24

Общите процедури на Комисията за управление на програмите за макрофинансова помощ са създадени едва през април 2011 г., т.е. 11 месеца след стартирането на гръцката програма и три завършени прегледа. В документа се определят вътрешни договорености за потоците от информация и одобрения вътре в Комисията, със Съвета и партньорите по програмите. Например в него се уточняват стъпките за одобряване на основните програмни документи (доклади за политиките, доклади за съответствието, проекти на МР и проекти на препоръки за решения на Съвета, когато е целесъобразно). Комисията също така е изготвила пътни карти за всеки финансов механизъм, в които се определят официалните стъпки по пътя към отпускането.

25

Процедурите обаче не се занимават със съдържанието на условията на програмата. Не е имало конкретни вътрешни насоки на Комисията относно разработване на условията на програмите по отношение на обхвата, нивото на детайлност и задълбочеността на аналитичната дейност, която е необходима да ги обоснове²⁶.

26

Ключовите работни документи в основата на условията на програмата са били докладите за политиката. Тези ориентирани към политиките документи са издадени за всеки преглед и служат като основа за договаряне на преразглеждането на програмата (с известна доза гъвкавост). Процесът на разглеждане на докладите за политиката е предвиден в процедурите на Комисията, но не е документиран.

27

В няколко случая служители на Комисията са представили аналитични документи, подкрепящи докладите за политиката и потвърждаващи разработването на условията в определени области. Това обаче не е правено редовно за всички програми и всички области на политиката (вж. фигура 3).

28

Сметната палата установи някои проблеми при разработването на условията за няколко области на политиката:

• Няколко условия на програмите са описани общо, с неясни срокове и не са измерими, по-специално при създаването на програмите. Например в областта на насърчаването на износа някои условия, като например „приемане на мерки за улесняване на публично-частните партньорства“ или „мерки за укрепване на политиката за насърчаване на износа“, не уточняват никакви ясни или конкретни действия. По отношение на финансовия сектор във втората програма има условие за създаване на план за изпълнение, целящ подобряване на събирането на НК и установяване на цели в това отношение в банките в процес на ликвидация до края на юли 2013 г. Условието позволява тълкуване и е довело до значително забавяне в изпълнението.
• Постепенно условията стават по-прецизни. По време на втората програма техният брой и ниво на детайлност значително се увеличават. Това отчасти се дължи на проблеми с изпълнението и забавяния. От друга страна, високото ниво на детайлност е предизвикателство за административния капацитет и ангажираността на органите, тъй като условията невинаги са били достатъчно обсъждани и съгласувани на етапа на разработването им²⁷.
• Увеличаването на нивото на детайлност е съчетано с липса на предварителна яснота относно относителната тежест на всяко условие на програмата. Някои условия са признати като особено важни едва впоследствие, когато не са изпълнени навреме и след това са определени като предварителни действия по време на прегледите на програмите. Изпълнението на тези условия е било изрично изискване преди отпускане на кредитен транш²⁸. В третата програма важните условия са отбелязани като ключови резултати.

Цялостна стратегия за растеж

29

В програмите има ясни средносрочни цели, като основният очакван резултат е възстановяването на достъпа на Гърция до пазарно финансиране, което изискваше фокусът да бъде върху фискалната консолидация. Въпреки усилията на Комисията обаче, програмите не са били подкрепени от цялостна стратегия за растеж на Гърция, която би могла да награди изпълнението на програмите. Една дългосрочна стратегия би могла да бъде по-ефективна в координирането на процеса на корекции и разработването на мерки в различните съответни области на политиката.

30

Липсата на стратегия е от особено значение в областта на улесняването на износа. Обхватът на мерките на програмите в това отношение — насочени към ценовата конкурентоспособност и административната тежест — не е достатъчен, за да стимулира преход към воден в по-голяма степен от износа модел на растеж и не разглежда всички слабости, установени от предпрограмния анализ. По-специално, в първата програма не се предлага всеобхватна стратегия за секторите с конкурентно предимство, която да взема под внимание специфичната структура на гръцката икономика. Тези специфични за сектора условия, обаче, са включени във втората програма. Случаи на несъгласувано разработени мерки и недостатъчна координация на различните политики (вж. каре 2) показват, че в цялостната структура на гръцките програми също липсва изрична стратегия.

Политическа нестабилност през програмния период

31

Друго предизвикателство, повлияло на управлението на програмите, е подходът на спиране-започване на реформите в резултат до известна степен на политическата нестабилност в страната. От октомври 2009 г. до януари 2015 г. Гърция е преминала през шест броя избори и смяна на правителство без избори през ноември 2011 г. (вж. приложение І). Във всеки един случай на новото ръководство е отнлое известно време да потвърди отново ангажимента и подход сиа към реформите, както и да определи отново договореността за работа с институциите. Проведеният през юли 2015 г. референдум относно пакета от мерки също е допринесъл за несигурността на бъдещето на програмата и за икономическа нестабилност²⁹. Продължителните политически преговори и несигурността относно продължаването на програмата е затруднило безпроблемното управление на програмите и провеждането на реформите.

32

Действителните срокове на прегледите на програмите силно са се отклонили от първоначалния тримесечен график, отразявайки закъсненията в изпълнението и трудностите при постигането на съгласие относно нови мерки (вж. таблица 2). Най-трудната ситуация в това отношение е преходът между втората и третата програма, с пауза от 16 месеца между последния приключен преглед и одобрението на новата програма. Макар втората програма официално да не е приключена³⁰, преходът включва двойно удължаване на втората програма и мостов заем от ЕМФС.

Таблица 2

Прегледи на гръцките програми за икономически реформи

Година	Преглед	Дата на доклада	Продължителност на прегледа (в месеци)
2010 г.	Първа програма	май 2010 г.
	Първи преглед	август 2010 г.	3
2011 г.	Втори преглед	декември 2010 г.	4
	Трети преглед	февруари 2011 г.	2
	Четвърти преглед	юли 2011 г.	5
	Пети преглед	октомври 2011 г.	3
2012 г.	Втора програма	март 2012 г.	5
	Първи преглед	декември 2012 г.	9
2013 г.	Втори преглед	май 2013 г.	5
	Трети преглед	юли 2013 г.	2
2014 г.	Четвърти преглед	април 2014 г.	9
2015 г.	Трета програма	август 2015 г.	16
2016 г.	Допълнителен МР	юни 2016 г.	10

Процедури за мониторинг

33

Процесът на мониторинг на изпълнението на условията на програмите е отразен в общите процедури на Комисията за управление на програмите за макрофинансова помощ, но само по отношение на процедурните аспекти (т.е. разделението на отговорностите и процеса за одобряване на доклада за съответствието). Няма обаче процедура на Комисията, която да определя ключовите изисквания относно обхвата, характера и документацията от мониторинга.

34

Основният инструмент за мониторинг на изпълнението на условията на програмите за Гърция, който е провеждан съвместно от институциите, е бил таблицата за съответствие. За първата и втората програма документът е бил неразделна част от набор от документи, публикувани след всеки преглед. Таблицата за съответствие е попълвана и проверявана от служители на Комисията и впоследствие представяна на Работната група за Еврогрупата заедно с други програмни документи. Процесите на проверка обаче не са били документирани. Освен това Комисията официално е уведомила Съвета как е контролирала условията, специално посочени в решенията на Съвета.

35

Обикновено в таблиците се посочва статуса на съответствие за всяко условие на програмите, изисквайки специална проверка и кратка обосновка (посочване на правното основание, актуалното състояние и причините за забавяне). Не всички условия обаче са били редовно контролирани по този начин или навреме. Тъй като втората програма не е била приключена, не е имало официална оценка на условията, добавени в рамките на последния (четвърти) преглед. Между втората и третата програма Комисията е проследила напредъка в Гърция, в т.ч. чрез доклади за политиките. Първият доклад за съответствието за третата програма (публикуван през юни 2016 г.) не е съдържал таблицата за съответствието, въпреки че няколко условия е трябвало да бъдат изпълнени до юни 2016 г.

Практики на мониторинг

36

За повечето анализирани условия Комисията беше в състояние да докаже, че е извършила оценка на съответствието с условията на програмите и е имала надеждна основа за това. В няколко области на политиката Комисията е извършила задълбочен преглед на правните актове, които са предмет на условията, и е проследила необходимите изменения. В някои случаи Комисията е използвала външни експерти (например в областта на регулираните професии), за да гарантира всеобхватна оценка и надлежно е изменила съответните условия в последващи преразглеждания на програмите.

37

Въпреки че Комисията редовно е контролирала и докладвала относно формалното съответствие с условията на програмите, в отделни случаи Сметната палата установи слабости, като например липсващи или неточни оценки (вж. приложение III). Освен това в докладите за съответствието на Комисията понякога липсва яснота по отношение на условията на оценката. Фактът, че са използвани много различни термини³¹ за докладване на неизпълнение на условията на програмите води до неяснота по отношение на значението като цяло на оценката.

38

В някои случаи обаче формалното съответствие с дадено условие (например приемане на конкретен законодателен акт) не гарантира ефективното изпълнение на това условие, т.е. не е довело да планираните резултати. Един пример за това е изпълнението на програмата за по-добро регулиране. След приемане на съответното законодателство през 2012 г. слабостите продължават да съществуват, посочва се в документа „Перспективи на ОИСР относно регулаторната политика през 2015 г.³²

39

Като цяло, макар и Комисията да е наблюдавала постигането на количествените цели на програмите (т.е. намаляване на публичната администрация, разходите за заплати и ръководните длъжности), тя е имала ограничени инструменти, за да проверява дали структурните реформи се изпълняват правилно. Затруднения с достъпа до изчерпателни данни са допринесли за този проблем. Сметната палата установи особени пропуски в данните в областта на данъчното облагане (вж. приложение IV, част A) и регулираните професии (непълни данни за основни професии като адвокати, нотариуси, инженери и архитекти). Пропуските в данните не са отчетени изцяло в програмите, въпреки че в по-късните прегледи има известно подобрение. За по-голямата част от структурните условия Комисията е била в състояние да извърши мониторинг на приемането на законовите промени, но не е разполагала с подходящи показатели и цели за изпълнение, с които да оцени прилагането на реформите.

40

Липсата на подходящи показатели за изпълнението например е възпрепятствало Комисията да направи проверка на постигането на целите за ефикасност в контекста на реорганизацията на централната администрация. Във финансовия сектор едва през април 2014 г. във втората програма се включва условие, което изисква от Централната банка на Гърция да определи ключови показатели за изпълнение с цел мониторинг на напредъка на банките при намаляването на техните големи портфейли от НК. Освен това във финансовия сектор Комисията не е използвала пълноценно качеството си на наблюдател в органите за вземане на решения на ГФФС, което ѝ е предоставяло допълнителна възможност да следи за изпълнението на условията на програмите³³.

Сътрудничество с партньори по програмите

41

На техническо равнище условията са разработени основно от Комисията (с координация от DG ECFIN) и МВФ след консултация с ЕЦБ. По третата програма ЕМС действа като четвърти институционален партньор. Окончателните текстове на МР отразяват договореността в рамките на институциите, както и между институциите и гръцките власти, като това е наложило всички страни да изгладят позициите си, когато е необходимо.

42

Не е имало насоки или специални процедури за сътрудничество между институциите и процесът не е документиран официално (например в протоколи), а това е повлияло на неговата прозрачност. Съответните програмни екипи обаче са установили неформални механизми за сътрудничество. Екипите са поддържали редовни контакти по телефона и електронната поща, както и по време на заседанията. Те са обменяли информация, данни и предварителен анализ и са обсъждали алтернативни варианти за структурата на програмите. Комисията и МВФ са споделяли своите проекти на програмни документи, за да гарантират съгласуваност на условията. Фактът, че служителите на трите институции са разполагали с разнообразни експертни познания и опит, е позволил да се изготвят все по-задълбочени оценки и прогнози, а това е намалило риска от грешки и пропуски при разработването на програмите и при тяхното актуализиране.

43

ЕЦБ и Централната банка на Гърция са приспособили някои от своите инструменти за икономическите политики на програмите³⁴. Програмите обаче не са били ясно формулирани по отношение на това до каква степен осигуряването на парични средства за Гърция зависи от изпълнението на условията на програмите³⁵ и по какъв начин тази подкрепа е взета под внимание за целите на оценяването на макроикономическите прогнози и недостига на финансиране.

Икономически допускания на програмите

44

Макроикономическите прогнози и изчислението на недостига на финансиране са двата ключови процеса, които определят икономическата рамка за разработването и изменението на програмите (вж. каре 3). Комисията извършва тези анализи за всяка програма и представя актуализация за всеки преглед. Всички институции, участващи в управлението на програмите, извършват отделно своите икономически анализи, но окончателният резултат отразява постигнатия от тях консенсус.

Силни и слаби страни на методологията

45

В използваните за макроикономическите прогнози електронни таблици е предоставена ясна и подробна информация относно данните за минали периоди и прогнозите за диапазона от макроикономически променливи. Прогнозните тенденции за основните макроикономически и фискални променливи съответстват на прогнозите за техните компоненти и са отразени в широк набор от информационни източници. Комисията е използвала последните допускания за динамиката на показателите за международната икономика и на техническите показатели. Комисията обаче определено не е включила някои фактори, които обикновено се използват в макроикономическите модели, и не е интегрирала в достатъчна степен макроикономическите и фискалните прогнози (вж. каре 4).

46

Като цяло методологията на компенсиране на недостига на финансиране е станала по-сложна в рамките на програмите и електронните таблици за втората програма включват много по-сложни изчисления, оценки и инструменти за моделиране. Също така обхватът на изчисляване на недостига на финансиране е разширен, така че да бъдат отразени допълнителните фактори и елементи на по-късен етап от програмата, въпреки че са продължили да съществуват някои методологични слабости (вж. приложение V). По отношение на третата програма методологията е останала до голяма степен непроменена.

47

В Комисията липсват процедури за започване, упълномощаване, записване, обработка и докладване на изчисленията на недостига на финансиране. Контролът на качеството е бил неофициален и Сметната палата установи значителни слабости в контролната среда за електронните таблици³⁶. Няма подобрения в това отношение по време на трите програми.

48

Въпреки използването на множество източници по отношение на данните са липсвали препратки или дати. Това е довело до проблеми при равнението и Сметната палата не успя да провери дали винаги е била използвана най-актуалната информация. Сметната палата установи редица грешки при представянето на резултатите от недостига на финансиране по първата програма. Те не са оказали влияние върху общия размер на недостига от финансиране, но показват наличието на незадоволителни механизми на Комисията за контрол на качеството³⁷.

Тестове за чувствителност и обосновка на допусканията

49

Комисията е извършвала редовен мониторинг на положението с ликвидността на Гърция и между прегледите е актуализирала досието, използвано за изчисление на недостига на финансиране. В публичните програмни документи не са представени тестове за установяване на степента на чувствителност на изчислението на недостига на финансиране за различните резултати или процеси, но подобни анализи са извършени в работните документи на Комисията. Комисията е изградила своите сценарии около различни елементи, като например графика на траншовете, равнището на постъпленията от приватизация и погасените просрочени задължения. От друга страна, не е бил извършен анализ на сценариите за макроикономическите прогнози. В прогнозите системно не са включвани външните сътресения за гръцката икономика, като например сериозно обезценяване на еврото или рязък спад на цените на стоките, които всъщност са се случили на по-късен етап от програмите.

50

Що се отнася до обосновката на допусканията и документацията, Сметната палата установи слабости и при двата процеса. По отношение на недостига на финансиране в документацията по програмите е включен параграф относно управлението на касовите средства и финансирането на програмите. Често обаче коментарите са неясни и не са обяснени промените в актуализираните изчисления на недостига от финансиране. В редица случаи конкретните допускания за изчислението на недостига на финансиране е трябвало да бъдат с ясно формулирана обосновка³⁸. Проблемите с обосновката продължават и в третата програма. Комисията се е съгласила с предложението на МВФ за увеличаване на целевия ликвиден буфер на 8 млрд. евро. Тя обаче не е успяла да се обоснове защо това конкретно равнище на ликвидния буфер се счита за оптимално и се е позовала на предходен опит от други програми.

51

При отразяването на ефекта от структурните реформи в макроикономическите прогнози Комисията е използвала субективна преценка, която не е документирана. Освен това поради самостоятелното третиране на фискалните и макроикономическите прогнози не беше възможно да се провери как Комисията е дефинирала и е определила количествено въздействието на фискалните политики върху макроикономическите прогнози.

Точност и корекции

52

Особено в първата програма сериозността на кризата е подценена значително в прогнозата на Комисията (вж. приложение VI). Това се дължи основно на подценяването на спада при частното потребление и инвестициите. Общата прецизност на макроикономическата прогноза на Комисията като цяло е сходна с тези на други организации³⁹ и отчасти е повлияна от грешки в докладването на статистическите данни за периода преди програмите от страна на гръцките органи. За 2010 г. и 2011 г. в първоначалната прогноза на Комисията салдото на сектор „Държавно управление“ е подценено за разлика от периода 2012—2013 г.

53

Дефинирано по отношение на касовата позиция, изчислението на недостига на финансиране е оставило на Гърция съвсем малка възможност за маневри по отношение на ликвидния буфер. Средно той е намалял през последния програмен период, но без основание. В края на първото тримесечие на 2014 г. е било предвидено буферът да бъде нулев. Средната касова позиция от 3 млрд. евро е представлявала първични разходи за едва 11 дни. Увеличаването на ликвидния буфер обаче е щяло да наложи корекции в общото финансиране на програмата или въвеждане на допълнителни фискални мерки в програмата.

54

Предвид ограничения ликвиден буфер и влошаващото се фискално положение Гърция си е осигурила краткосрочен заем, като е емитирала съкровищни бонове или е отложила плащания и е увеличила просрочените си задължения. Размерът на съкровищните бонове, които е трябвало да бъдат емитирани, се различава значително в изчисленията на недостига от финансиране и е използван като основната променлива за нанасяне на корекции с цел да се запази финансирането на гръцката икономика.

Част II — Разработване и осъществяване на реформите

55

Финансовата подкрепа, отпусната по трите програми за икономически реформи на Гърция, е зависела от осъществяването на реформите, свързани с трите цели на програмите, т.е. фискални, финансови и свързани с растежа. Конкретното разработване и обхватът на реформите са се променили в хода на изпълнение на програмите, но от самото начало са много широкообхватни. Програмите са обхващали практически всички функции на гръцката държава, като в някои случаи са изисквали дълбоки структурни промени. Налице е имало значително забавяне при изпълнението на условията на програмите във всички сфери на политиката (вж. приложение VII).

56

Представеният в настоящия раздел от доклада анализ на Сметната палата обхваща извадка от политики и акцентира върху онези от тях с най-голямо въздействие по отношение на постигането на целите на програмата. Тази част включва специални раздели върху данъчното облагане, публичната администрация, финансовия сектор и реформите на пазара на труда, докато други сфери на политиката, обхванати от одита на Сметната палата, са разгледани в части I и III (вж. фигура 4).⁴⁰

57

За всяка една от областите на политика одитната дейност на Сметната палата обхвана следните аспекти:

• разработване на условията на политиката (обосновка и аналитична информация за мерките, целесъобразност, специфичност и срокове); и
• изпълнение и резултати (изпълнение на условията на политиката и напредък при осъществяването на реформите в конкретните области, за които се прилагат условията на програмата). За разлика от това, по-широкото въздействие на реформите (по отношение на растежа, фискалната устойчивост и финансовата стабилност) се разглежда в част III от доклада, за да се направи разграничение от резултатите от специфичните условия, които са представени в следващите раздели от част II.

Данъчно облагане

58

Устойчивото подобрение на бюджетното салдо на Гърция и повишаването на растежа са сред основните цели и на трите програми за икономически реформи. Тези средносрочни цели се споделят и от МВФ. За да бъдат постигнати тези цели, в програмата са включени условия, които имат за цел да повишат данъчните приходи и да направят данъчната администрация по-ефективна при събирането на данъци (т.е. „реформи за повишаване на капацитета на правителството за събиране на приходи“). В своята одитна дейност Сметната палата акцентира върху промените в данъчната система (включително осигурителните вноски) и върху реформите в публичната администрация за подобряване на събираемостта на данъчните приходи.

Разработване на условията — данъчни политики

Съчетание и стабилност на данъчните мерки

59

В общите политически препоръки относно фискалната консолидация (напр. ОИСР) и в оценките на данъчната система преди кризата е отразено, че измежду данъчните мерки следва да бъде даден приоритет на мерките относно данъците върху потреблението (непреките данъци) и на разширяването на данъчната основа поради тяхното по-малко отрицателно въздействие върху икономическия растеж. В противоречие с тези оценки, по време на първата програма е даден приоритет на увеличаването на данъчните ставки и на временните данъци за сметка на разширяването на данъчната основа поради очаквания бърз принос за изпълнението на краткосрочните фискални цели.

60

Мерките за разширяване на данъчната основа са част главно от втората и третата програма, като някои от тях са наложили значителни реформи на данъчните кодекси. Както е предвидено, увеличението на данъчните приходи по време на първите две програми разчита главно на непрякото данъчно облагане (по-конкретно са увеличени ставките на непреките данъци и е въведен периодичен широкообхватен данък върху имуществото). Увеличението на някои непреки данъчни ставки (напр. данъци за енергия и за замърсяване) е подложило на допълнителен натиск производствените разходи на предприятията.

61

Условията на програмите са довели до голяма нестабилност на данъчната политика, която е засегнала всички основни видове данъци, като дори посоката на промените не е останала стабилна (например в първата програма се насърчава единно данъчно третиране на източниците на доходи на физическите лица, докато във втората се наблюдава обратното; вж. приложение IV, част Б). До известна степен нестабилността е била породена от проблеми с административния капацитет в областта на разработването на данъчната политика и от слабо изпълнение, както Комисията призна, което е наложило чести корекции в условията на програмите. При първата програма нестабилността е бил породена и от стремежа към специални и неотложни данъчни мерки, за да бъдат постигнати целите за дефицита. Липсата на първоначална стратегия на Комисията относно данъчните политики и липсващите данни (вж. приложение IV, част A) също е допринесла за този проблем, макар че в хода на програмата подобрението е видимо.

Обосновка на мерките

62

Обосновката на условията по отношение на данъчната политика не е била редовно документирана⁴¹. Значителните увеличения на ставките на ДДС и на акцизите от 2010 г. се обосновават с необходимостта от фискална консолидация и са договорени с органите, но не са проучени последиците от алтернативни данъчни мерки, като например широкообхватния периодичен данък върху жилищното имущество⁴², който е въведен през 2011 г. като част от допълнителен фискален план. Документирането на етапа на проектиране се е подобрило с времето въз основа на по-добрите данни от съответните органи (напр. моделирането на реформите при данъците върху доходите на физическите лица по време на втората програма и увеличението на ставките на ДДС по време на третата програма).

Разработване на условията — прилагане на данъчното законодателство

63

Няколко международни институции (МВФ, ОИСР и Комисията) са сигнализирали за сериозните проблеми със спазването на данъчното законодателство в Гърция в периода преди кризата. Резултатите от първата програма в областта на прилагането на данъчното законодателство са слаби⁴³ и могат да се обяснят с три общи типа проблеми: (i) на условията е бил даден ограничен приоритет и те не са били нито ясно посочени, нито достатъчно солидни (вж. каре 5); (ii) изпълнението на плановете на органите за борба с укриването на данъци е било слабо; и (iii) мониторингът на Комисията не е бил основан на достатъчно данни и критерии (вж. част I).

64

Повечето от условията за укрепване на данъчната администрация са включени във втората и третата програма, като по този начин са били отстранени някои от слабостите при разработването на първата програма. Условията са се основавали най-вече на препоръките на Работната група за Гърция (РГГ) и са довели до подобрение по отношение на яснотата, но и до значително увеличаване на степента на детайлност⁴⁴. Тази тенденция се обяснява с факта, че предишните условия не са били изпълнени достатъчно добре. Някои от условията са имали и нереалистични срокове (вж. приложение IV, част В).

Изпълнение и резултати

65

В резултат от договорените в програмите мерки в областта на данъчната политика данъчната тежест⁴⁵ върху икономиката се е увеличила в периода 2010—2014 г. (с 5,3 % от БВП) и е продължила да нараства по време на третата програма поради допълнителните данъчни мерки. Това показва, че прилаганите мерки са допринесли трайно за подобряването на публичните финанси. Увеличението е по-високо от това в други държави по програмата и е позволило на Гърция в края на 2014 г. да достигне средната (непретеглена) стойност на данъчната тежест на държавите – членки на еврозоната (вж. фигура 5). По-голямата част от увеличението е постигнато в периода 2010—2012 г., който представлява етапът на най-дълбоката икономическа криза в Гърция.

66

Според Комисията до края на втората програма Гърция е била изпълнила широк спектър от условия относно укриването и събирането на данъци, но техният принос за фискалната консолидация е ограничен⁴⁶. Това се дължи на факта, че някои от реформите не са извършени по подходящ начин, че е имало нужда от още време, за да бъдат те видими в статистическите данни и че тяхната ефективност е повлияна от нестабилната данъчна среда. Показателите за изпълнението на програмата за данъчната администрация показват нестабилно и частично подобрение по отношение на броя на данъчните проверки и събираемостта в специализираните центрове за одит, докато в периода 2012—2014 г. целите рядко са били постигани (вж. приложение IV, част Г). В периода 2010—2014 г. данъчните задължения са нараствали средно с около 8,2 млрд. евро годишно (4,2 % от БВП) въпреки отписванията и мерките в областта на събираемостта. В програмите не е заложен показател за мониторинг на прогнозните недекларирани данъци („данъчна разлика“) или недеклариран труд, но прогнозната разлика при ДДС⁴⁷ показва, че укриването на данъка е нараснало по време на първата програма, като бележи нестабилно подобрение през 2014 г. спрямо 2010 г.

Реформа на публичната администрация

67

Целта на реформата в публичната администрация е да се повиши ефикасността чрез съкращаване на разходите за публичната администрация, като същевременно се повиши качеството на предлаганите обществени услуги. Затова в програмите са включени фискални и структурни компоненти. В третата програма е поставен допълнителен акцент върху значението на реформата в публичната администрация, която се е превърнала в специален стълб на програмата. Одитната дейност на Сметната палата се съсредоточи върху ефективността на реформата в публичната администрация на централно равнище.

Разработване на условията

Краткосрочни приоритети и стратегически перспективи на реформата в публичната администрация

68

В условията на фискална криза основният приоритет на първата програма в областта на публичната администрация е фискалната консолидация⁴⁸. Структурните условия са разгърнати по време на втората програма, но те не се основават на подходящо стратегическо планиране. Условията за структурните реформи в областта на публичната администрация не са част от една по-широкообхватна програма за реформи, обхващаща цялото държавно управление, които да бъдат осъществени последователно, съгласувано и планирано. Структурните реформи в публичната администрация не са взели под внимание ключови фактори, които самата Комисия установи като необходими за успешното разработване на всеобхватна реформа в публичната администрация, т.е. обмен на най-добрите практики на ниво ЕС, участие на заинтересованите страни и гражданското общество, приемственост и стабилност на реформите (вж.приложение VIII, част A).

69

През 2013 г. във втората програма от гръцките органи се изисква да представят стратегия и план за действие за реформите в публичната администрация, но въпреки това изискването не е било синхронизирано с ключовите действия в програмата (реорганизацията на гръцкия публичен сектор е започнала през 2012 г. — две години преди изготвянето на стратегията). Този план не е бил осъществен, а през 2015 г. в третата програма се изисква нова тригодишна стратегия за реформите в публичната администрация.

Всеобхватност на реформите

70

В първата програма се настоява за функционален преглед на централната администрация, който да бъде извършен от ОИСР с оглед да се помогне за приоритизирането на реформите в публичната администрация и за създаването на адаптиран подход, специфичен за всяка държава. Макар че при прегледа ясно са установени слабостите на гръцката администрация и областите на политика, които се нуждаят от административна подкрепа, 13 от препоръките на ОИСР са включени в условията с известно забавяне (вж. каре 6). По препоръките не са предприети систематични последващи действия и липсва рамка за проследяване на напредъка на реформите или стратегия за разрешаване на проблемите със събирането и управлението на данните (вж. приложение VIII, част Б).

71

Още преди започването на първата програма са въведени инструменти на ЕС (основно оперативната програма „Административна реформа“ (ОПАР), финансирана от Европейския социален фонд) за преодоляване на слабостите на гръцката публична администрация. Въпреки че Комисията е била наясно със сериозността на тези проблеми, в програмите не са включени специални мерки за развиване на институционалния капацитет⁴⁹. В това отношение, макар и с ограничен обхват и мащаб, подкрепа е оказана от РГГ⁵⁰. За разлика от това, проектите за изграждане на капацитет по ОПАР, които вече са били в ход през 2010 г., не са свързани с условията на програмата и някои от тях са спрени по време на програмния период. По време на третата програма е подобрена изчерпателността на условията и координацията с другите инструменти (включително за техническа помощ), като по-конкретно е създадена ясна връзка между техническата помощ и програмата.

Обосновка на мерките

72

Въпреки извършената от Комисията аналитична работа във връзка с проектирането на реформите в публичната администрация, предоставената обосновка за някои специфични мерки не е задоволителна. По-конкретно Комисията не е успяла да предостави количествен/качествен анализ за двете ключови цели на реформите (т.e. за намаляване на заетостта в публичния сектор със 150 000 служители в периода 2011—2015 г. и за приключване на задължителното освобождаване на 15 000 служители до 2014 г.⁵¹).

73

Проблемът с недостатъчната обосновка се отнася и за последователността на реформите и за сроковете. Въпреки че Комисията не предостави анализа, залегнал в основата на концепцията на програмите в това отношение, сроковете за някои от условията в крайна сметка са се оказали свръхамбициозни и в тях не е бил взет предвид капацитетът за изпълнение. Например срокът за създаване и внедряване на нова система за оценка на персонала за цялата публична администрация е бил 11 месеца, докато в сравнително проучване на ОИСР/SIGMA на системите за публична администрация в шест държави от ЕС се предлага оптимален срок между 1,5 и 3 години за подготовка на подобни реформи. По време на втората програма служителите на публичната администрация не са били предмет на оценка. В резултат на това в третата програма се поставя ново условие, а именно, че в срок от четири месеца (до ноември 2015 г.) следва законово да бъде определена нова съвременна система за оценка на изпълнението. Първичното законодателство е било прието през февруари 2016 г., а допълнителното вторично законодателство е трябвало да бъде въведено до юни 2016 г. (седем месеца по-късно). Първата оценка е предвидена за юни 2017 г. — почти две години след началото на третата програма.

Изпълнение и резултати

74

Реформите в гръцката публична администрация са постигнали целта на програмите за намаляване на разходите. Целта за намаляване на заетостта в целия публичен сектор е постигната през 2013 г., т.е. две години предсрочно, в резултат от правилото за наемане на нови служители, по-малкия брой служители на временни договори и схемите за ранно пенсиониране. Числеността на персонала в публичния сектор е намаляла с над 225 000 в периода 2009—2015 г. (вж. фигура 6).

75

По отношение на фискалните резултати годишните разходи на публичната администрация са намалели с 37,9 % (9,6 млрд. евро) в периода 2009—2015 г. До 2015 г. равнището на заплатите в публичния сектор се е уеднаквило със средното за еврозоната (9,1 % от БВП в еврозоната спрямо 9 % в Гърция; вж. фигура 7). Тези икономии обаче са довели до по-големи разходи за пенсионната система.

76

Структурните компоненти на реформата в публичната администрация са срещнали ограничена подкрепа на национално равнище, като отрицателно въздействие върху тях е оказала политическата нестабилност (вж. точки 31 и 32). Поради това те са довели до не толкова осезаеми резултати в сравнение с фискалните мерки. В първата програма е постигнат ограничен напредък по отношение на реорганизацията на публичните структури, управлението на човешките ресурси и деполитизацията на държавната администрация (вж. каре 7). Сред положителните процеси обаче са създаването на Държавен съвет за реформи, Генерален секретариат за координация на работата на правителството, Единна разплащателна агенция и база данни за преброяване на публичната администрация.

Реформи във финансовия сектор

77

Запазването на вътрешната финансова стабилност е един от основните стълбове на всички гръцки програми за икономически реформи. За постигането на тази цел в програмите са включени условия за укрепване на състоянието и устойчивостта на финансовия сектор чрез повишаване на банковия капитал, поддържане на достатъчна ликвидност, справяне с необслужваните кредити и подобряване на управлението и надзора (вж. каре 8 и подробна информация относно стратегиите и ключовите условия в програмите за финансовия сектор в приложение IX, част A). В анализа си Сметната палата акцентира върху предприетите мерки за преструктуриране и рекапитализация на банковия сектор и върху реформите във връзка с управлението и качеството на активите, по-специално необслужваните кредити.

78

Въпреки слабото търсене на кредити по време на програмния период, във всички програми е предвиден твърде ограничен брой реформи във финансовия сектор⁵² за директно разрешаване на проблема със свиването на кредитите в Гърция по отношение както на предоставянето на банкови кредити, така и на разходите по кредитите. Ограниченията върху наличието на кредити възпрепятства усилията за възстановяване на конкурентоспособността на гръцката икономика, тъй като местните МСП се сблъскват със сериозни трудности при получаването на достъп до кредитиране.

Разработване на условията

79

В анализа на Комисията рисковете във връзка с някои от вариантите на политиката невинаги се обосновават в достатъчна степен. Например в контекста на рекапитализацията на банките през 2013 г. Комисията е разгледала няколко варианта за привличане на частни инвеститори. Тъй като е счела, че предложенията на гръцките органи са твърде привлекателни за частните инвеститори, в крайна сметка тя е избрала издаването на гаранции⁵³. В анализа обаче не са посочени в подробности някои от рисковете, свързани с гаранциите, напр. потенциалното им въздействие върху цените на акциите на банките (вж. приложение IX, част Б).

Преструктуриране и рекапитализация на банковия сектор

i) Оценки на нуждите от капитал

80

В оценките на нуждите от капитал, предвидени в първите две програми, невинаги са използвани достатъчно разумни допускания. Например дори неблагоприятният сценарий за ръста на БВП от януари 2011 г. е бил по-положителен от реалните икономически резултати с 4,6, 7,8 и 4,7 процентни пункта съответно за 2011 г., 2012 г. и 2013 г.⁵⁴ Освен това останалата част от средствата по втората програма (приблизително 11 млрд. евро) отчасти са повлияли на анализа на Комисията за та, извършена в началото на 2014 г. от Централната банка на Гърция.

ii) Оценка на икономическата жизнеспособност

81

В едно от условията на втората програма от Централната банка на Гърция се изисква да извърши оценка на това кои от 15-те местни банки са жизнеспособни и следователно отговарят на условията за рекапитализация, като използват средства по програмата. Останалите банки не подлежат на преструктуриране, освен ако не бъде набавен частен капитал. Програмата не изисква от Централната банка на Гърция да гарантира достатъчно прозрачен процес. Например банките нямат достъп до засягащата ги оценка и до основните изчисления в нея.

iii) Рекапитализация на банките от 2014 г. и 2015 г.

82

Условията във втората и третата програма позволяват ГФФС да се използва само като последен източник на подпомагане при рекапитализацията, извършена през 2014 г. и 2015 г. (вж. приложение IX, част Б). Това означава, че ГФФС не може да участва в рекапитализацията на банки в случай на интерес от страна на частния сектор с цел да бъде сведено до минимум допълнително инжектиране на публични средства. По този начин при процеса на рекапитализация е оказан значителен натиск за намаляване на цените на акциите, което е довело до значително разреждане на ГФФС⁵⁵, който вече се е превърнал в мажоритарен акционер в резултат от рекапитализацията през 2013 г.

Качество на активите — необслужвани кредити

83

При управлението на необслужваните кредити едно от най-широко разпространените решения в международен план е създаването на дружества за управление на активи. Подобно решение обаче не е използвано в гръцките програми поради финансовите ограничения и поради други фактори, като например диверсификацията на необслужваните кредити във всички сектори, проблемите с управлението и съображенията, свързани с държавните помощи в ЕС. Въпреки възможните ограничения прогнозите на Комисията за нуждите от финансиране на едно дружество за управление на активи не са достатъчно конкретни, за да предоставят всеобхватна оценка на това дали мярката е подходяща в гръцкия контекст.

84

В първите две програми се поставя акцент върху рекапитализацията на банките и върху осигуряването на ликвидност, но това не е било придружено от ефективни действия във връзка с управлението на необслужваните кредити (напр. в първата програма се предвижда единствено ангажимент за преглед на законодателството в областта на несъстоятелността). Във втората програма се прави опит за разрешаване на проблема с необслужваните кредити, като се разчита главно на управлението им в самите банки, което, макар и от основно значение, до голяма степен се е оказало неефективно⁵⁶. С напредването на втората програма на капацитета на банките за управление на необслужваните кредити е даден по-голям приоритет, но осезаемите реформи за подобряване на вътрешните процеси на управление са били въведени едва от третата програма.

85

Що се отнася до несъстоятелността на юридически и физически лица в Гърция, условията в първата и втората програма са останали общи по своя характер, като поредицата законодателни промени, въведени с цел справяне със необслужваните активи, са били основно с ограничен обхват и неефективни⁵⁷. Много от реформите са се характеризирали с фрагментарен подход и с набор от различни приоритети на политиката, които често са довели до противоречия между целите на политиката. В някои случаи те дори са предприети без подходящи консултации със заинтересованите страни и без анализ на въздействието. Сложността на рамката в областта на несъстоятелността е задълбочила проблема с необслужваните кредити вместо да го разреши в рамките на една последователна, централизирана стратегическа рамка с ясни приоритети на политиката. Също така при разработването на рамка не е взет предвид ограниченият капацитет на съдебната система за ефективно справяне с огромния обем дела. Взети заедно, тази сложност и проблемите с капацитета са породили забавяния, като по този начин са довели до стратегическо неизпълнение и до риск от злоупотреби в цялата система (вж. каре 9).

86

Само третата програма е включвала условие за създаване на функциониращ пазар за обслужване и продажба на необслужвани кредити. Няколко основни пречки обаче не са премахнати нито с приетия в края на 2015 г. закон, нито с двете изменения от 2016 г. (обхващащи и необслужваните кредити), като правната рамка е продължила да поражда затруднения.

87

При банките в специален процес на ликвидация, които се справят основно с необслужвани кредити, операциите дълго време са били фрагментирани, което е довело до ниска ефикасност по отношение на събирането на необслужвани кредити и на оперативните разходи. Например консолидацията на операции (16 структури в една) е условие едва в третата програма, и е осъществена повече от три години след първоначалното предложение от страна на външните консултанти. При процедурата за ликвидация са усвоени 13,5 млрд евро от финансирането по програмите по линия на ГФФС (вж. таблица 3) и още 1,7 млрд евро от националния фонд за гарантиране на депозитите.

Управление

i) Банково управление

88

Макар че реформите във финансовия сектор са придобили значение в хода на първата програма, в самата програма не са включени условия за подобряване на банковото управление. Проблемите, свързани с управлението, обаче (напр. кредитиране на свързани лица при непазарни условия) са съществували доста преди кризата, като от самото начало корпоративното управление на гръцките банки е било значително по-слабо от това на европейските банки.

89

Във втората програма се предвижда рекапитализация на четирите най-големи гръцки банки („системни“) основно със средства по линия на ГФФС, но без да се гарантира достатъчен контрол на тяхното частно ръководство. В противоречие с международната практика промените в собствеността, които през 2013 г. са довели до почти пълна национализация на местния банков сектор, не са отразени от управителните съвети на повечето банки. В действителност в някои от случаите контролът върху управлението остава при старите акционери, като ГФФС е нямал право да ги оценява по отношение на техния опит, репутация и независимост. Условие за оценка на корпоративното управление на банките е включено едва в третата програма, когато ГФФС е трябвало да направи преглед на всички членове в управителните съвети на банките.

90

За тази цел и за да се избегне потенциална намеса от страна на политическите среди или на бизнеса, в третата програма са предвидени по-строги критерии за подбор по отношение на квалификацията и опита на членовете в управителните съвети на банките. Критериите обаче са ограничавали кандидатите до такива с опит в банковата и финансовата сфера. Подобно изискване не съответства напълно на международните практики и на изискванията на ЕС/ЕНМ, които по принцип насърчават разнообразието в управителните съвети и колективните знания.

91

Освен това реформите във финансовия сектор не са били съсредоточени в достатъчна степен върху управлението и вътрешния надзор на не толкова значимите банки. Почти шест години след въвеждането на първата програма проверка на място в една банка от страна на Централната банка на Гърция и на ЕНМ през март 2016 г. е показала сериозни вътрешни недостатъци по отношение на управлението, управлението на риска и практиките във връзка с кредитирането.

ii) Управление на ГФФС

92

В първата програма е разработена първоначалната структура на управление на ГФФС, която не е довела до по-голяма независимост от органите. Въпреки условието във втората програма, че ГФФС трябва да има двустепенна структура на управление (т.е. да включва Генерален съвет и Изпълнителен съвет), проблемите с неговата независимост продължават. Тази слабост е преодоляна в третата програма, като е поставен акцент върху процеса на подбор на висшето ръководство на ГФФС. Въпреки това решенията, предложени от втората и третата програма, не са успели да гарантират на практика ясно разделяне на отговорностите и правомощията между двата съвета, които вземат решенията. Процесът на вземане на решения от ГФФС също поражда сериозни притеснения относно своята прозрачност. Например през 2013 г. е ГФФС одобрил продажбата на мажоритарен дял в клон на банка, въпреки че трансакцията не е била извършена въз основа на конкурентна тръжна процедура с повече от един оферент.

93

Условията на програмата са довели до чести промени във висшето ръководство на ГФФС (34 души през първите шест години, включително четирима председатели и четирима главни изпълнителни директори) — практика, която предполага риск от пропуски в знанията и отслабено влияние в банките, в които ГФФС притежава акции.

Очаквани финансови резултати

94

Към декември 2016 г. ГФФС е инжектирал 45,4 млрд. евро в гръцкия банков сектор, като очакваните загуби са 36,4 млрд. евро (вж. таблица 3). Като цяло едва съвсем малка част от очакваните загуби потенциално биха могли да бъдат възстановени с времето поради оценка на пазарната стойност на акциите в банки от системно значение, като се очаква повечето от средствата по програмата за местните банки да останат част от публичния дълг на Гърция.

Таблица 3

Очаквани резултати от намесата в банковия сектор на Гърция (млрд. евро, 2016 г.)

	Използвани средства	Възстановени средства	Прогнозна сума за възстановяване	Очаквани загуби
Банки от системно значение	31,91	2,72	3,83	25,4
Банки в процес на ликвидация	13,5	0,5	1,9	11,0
Общо	45,4	3,2	5,7	36,4

Реформи на пазара на труда

95

Залегналата в програмите обща цел на реформите на пазара на труда е да се подобрят показателите на пазара на труда, като наред с другото се насърчат бързите корекции на разходите за труд. Очаквало се е реформите на пазара на труда да допринесат за възстановяването на разходната конкурентоспособност на гръцката икономика и за ограничаването на безработицата по време на рецесията. Що се отнася до разходите за труд, във втората програма е била установена индикативна цел за намаляване на разходите за труд на единица продукция с 15 % в периода 2012—2014 г.

96

От започването на програмите през 2010 г. в тях са включени широк набор от мерки за справяне с липсата на гъвкавост на гръцкия пазар на труда. Те са фокусирани върху договарянето и формирането на възнагражденията, определянето и нивото на минималната заплата, законодателството в областта на защитата на заетостта и гъвкавостта на работното време. Успоредно с мерките за либерализация, от втората програма насетне акцентът е поставен все повече върху борбата с недекларирания труд и върху активните политики на пазара на труда, насочени към директно създаване на работни места, но тези аспекти не са обхванати от одита.

Разработване на условията

Обосновка и аналитична основа на реформите

97

В кратките доклади за политиката и другите работни документи се привеждат факти в подкрепа на подхода на Комисията по отношение на реформите на пазара на труда и се предоставя анализ на алтернативните варианти (напр. начините за намаляване на разходите за труд на единица продукция или за формиране на рамката за договаряне на възнагражденията). В тази анализи обаче Комисията не е обхванала някои от рисковете, особено на ранните етапи от разработването. По-конкретно липсва оценка на начина, по който реформите могат да повлияят на сивата част от пазара на труда, макар че някои от мерките са свързани с по-голям риск в това отношение⁵⁸. Социалното въздействие е оценено едва в третата програма, но анализът е с описателен характер и не е направен опит за количествена оценка на въздействието или на споделянето на тежестта нито за специфичните мерки, нито за целия набор от реформи на пазара на труда.

98

Комисията е документирала интензивен обмен на информация и обсъждане на политиките със заинтересованите страни (включително гръцките органи, сдруженията на предприятия и други неправителствени партньори), с МВФ и вътрешно. Що се отнася до постигнатия от Тройката партньори компромис, в някои случаи (съгласно препоръката на МВФ не е било наложено намаляване на заплатите в частния сектор) се наблюдава превес на Комисията, докато в други превес има МВФ (напр. законодателството в областта на защитата на заетостта е либерализирано допълнително след първата вълна на реформи). В последния случай Комисията не успя да обоснове напълно отстъплението от първоначалната позиция.

Целесъобразност на мерките

99

В някои случаи при проектирането на специфичните условия не са взети под внимание специфичните характеристики на гръцката икономика, по-конкретно широкото разпространение на микро и малки предприятия. Например реформата на договарянето на възнагражденията в първоначалния си вид не предвижда възможност за договаряне на ниво предприятие, макар че продължава да се изисква формално представителство на служителите. Тъй като при малките предприятия често липсва подобен механизъм, те не могат да се възползват от реформите. Проблемът е разрешен едва на по-късен етап от първата програма с въвеждането на „съюзи на отделни лица“⁵⁹, които позволяват директно договаряне на възнагражденията със служителите на ниво предприятие.

График

100

Реформите на пазара на труда са стартирали през 2010 г., като гръцките органи са извършили първата вълна от реформи (договарянето на възнагражденията и законодателството в областта на защитата на заетостта) малко след одобрението на програмата. Въпреки че няколко мерки от програмата са изпълнени в периода 2010—2016 г., тези теми присъстват в преговорите за третата програма. Тези процеси сочат проблеми с графика и с последователността на реформите, които излизат извън забавянията при изпълнението (вж.каре 10).

Изпълнение и резултати

101

В редица случаи изпълнението на реформите на пазара на труда е било забавено в сравнение с крайните срокове по програмата (с до 21 месеца) или те изобщо не са изпълнени (вж. приложение VII). Тези условия са свързани с ключови аспекти на реформите на пазара на труда (напр. договарянето на възнагражденията и законодателството в областта на за защитата на заетостта).

102

Въпреки слабостите при изпълнението Сметната палата отбеляза известно подобрение на показателите, което показва по-голямата гъвкавост и конкурентоспособност на пазарите на труда:

• По-малка рестриктивност на законодателството в областта на защитата на заетостта. Въпреки това през 2013 г. (т.e. след въвеждането на ключовите реформи) показателят е продължил да бъде над средното за ОИСР (вж. фигура 8).
• По-ниска минимална заплата — намалена от 863 евро през 2010 г. на 684 евро през 2012 г.
• Значителни корекции на разходите за труд на единица продукция. Тяхното намаление с 14,1 % в периода 2010—2015 г. е най-голямото измежду всички държави — членки на ЕС. Във втората програма обаче е поставена цел за намаляване на разходите за труд на единица продукция с приблизително 15 % в периода 2012—2014 г. Тази индикативна цел не е изпълнена, тъй като по време на съответния период разходите за труд на единица продукция са коригирани с 10,9 %.

Част ІІІ — Постигане на целите на програмата

103

Седем години, три програми и над 265 млрд. евро изплатена помощ (над 150 % от гръцкия БНП) отразяват безпрецедентните измерения на общата помощ от еврозоната и МВФ за Гърция. Дори само тези числа показват, че програмите не са били успешни по отношение на коригирането на дълбоките икономически дисбаланси или на създаването на възможност Гърция да управлява своите финансови задължения без външна подкрепа. При все това те са осигурили непрекъснатост на финансирането и икономическата дейност в Гърция.

104

В програмите за икономически реформи в Гърция са заложени цели в три области:

• фискална устойчивост;
• финансова стабилност и
• връщане към растеж.

105

В продължение на седем години Комисията не пристъпи към извършването на всеобхватна оценка на степента, до която първата или втората програма са постигнали целите си, посредством междинни или последващи оценки. Извършването на такива оценки е обичайна практика за други програми за подкрепа, управлявани от Комисията, и чрез предоставянето на полезни поуки биха били от особена практическа важност в случая на Гърция, където се прилагат три последователни програми.

106

В настоящия раздел от доклада се прави анализ на постигането на трите главни цели на програмите чрез прилагането, когато това е възможно, на специфичните цели, залегнали в тях. Анализът надхвърля оценката на резултатите от специфичните мерки (представени в част ІІ) и акцентът се поставя върху по-широките въздействия, които не могат да се свържат с отделните условия по програмите. Подобен анализ помага за разбирането на основните икономически процеси в Гърция в рамките на трите програми за икономически реформи, въпреки че следва да се подчертае, че влияние върху въпросните процеси са оказали не само разработването и осъществяването на програмите, но и редица други фактори. Те включват политическата несигурност, която е довела до закъснения при прилагането на реформите, оказала е въздействие върху доверието на пазара и поради това е намалила ефективността на програмите.

Осигуряване на фискална устойчивост

107

Гръцката икономическа криза започва като криза на дълга и възстановяването на фискалната устойчивост, включително способността на държавата да финансира нуждите си на пазара, е непосредствена цел на програмите.

Достъп до пазарите

108

В първата програма се предвижда Гърция да възстанови достъпа си до финансовите пазари през 2014 г. и да финансира своите дългови задължения на обща стойност 60 млрд. евро през 2015 г. През 2014 г. гръцката държава на два пъти се финансира на финансовите пазари, макар и само в размер на общо 4,5 млрд. евро. Тази сума представлява по-малко от 5 % от общото финансиране по втората програма (110 млрд. евро). Необходими са още две програми за помощ (като третата изтича през 2018 г.), тъй като държавата не е възстановила способността си да финансира всичките си нужди на пазара.

Използване на средствата и финансиране след приключване на програмата

109

Въз основа на последната актуализирана оценка на недостига на финансиране, извършена от Комисията за първия преглед на третата програма, се очаква Гърция да постигне първичен излишък от 1,4 млрд. евро през 2017 г. и 3 млрд. евро между януари и август 2018 г. — последните месеци на третата програма. Следователно финансирането по програмата през този период ще се използва за изплащане на дълга и ще позволи увеличаване на ликвидния буфер (вж. фигура 9).

110

В периода непосредствено след приключването на програмата Гърция ще трябва да изплати дълг в значителен размер (вж. фигура 10). През 2019 г. брутните потребности от финансиране ще достигнат 21 млрд. евро за погасяване на главницата и лихви. Допускането по програмите е, че след тяхното приключване плащанията по дълга ще се финансират изцяло от първичния излишък и пазарно финансиране. По отношение на втората програма през 2014 г. е извършена известна аналитична дейност по отношение на евентуалната рамка в периода след програмата, докато за третата програма тази дейност едва започва и следователно не е отразена в програмните документи.

Фискална консолидация

111

Бюджетната ситуация в началото на кризата е наложила много дълбоки икономически реформи. През 2009 г. общият държавен дефицит надхвърля 15,1 % от БВП спрямо прага от 3 % съгласно Пакта за стабилност и растеж. Основните годишни фискални цели на програмите (т.е. номиналният дефицит⁶⁰) са определени с решения на Съвета като част от процедурата при прекомерен дефицит по отношение на Гърция (ППД). Програмите определят и други подробни критерии за номинални фискални резултати в меморандума за икономическа и финансова политика, въпреки че фискалните планове, подкрепящи тези цели, невинаги са надеждни (вж. каре 11).

112

Фискалните целеви нива на първата и втората програма са постигнати едва през 2012 г. и 2013 г. (вж. таблица 4). През останалите години не са достигали от 3 до 6 млрд. евро въпреки факта, че Гърция е прибягнала до еднократни мерки за увеличаване на приходите, за да изпълни прогнозите за дефицита или за касовите потоци. По време на първата програма непроменените номинални цели по ППД не са изпълнени главно поради влошаването на икономическата среда (т.е. неочаквания спад на номиналните данъчни приходи и увеличаването на лихвените разходи). Свиването на данъчната основа отчасти е неутрализирало увеличените приходи от важни данъчни мерки: такъв типичен случай са били приходите от ДДС. Освен това постигането на фискалните цели в рамките на програмите е било подпомогнато от натрупването на просрочени задължения за държавни разходи и възстановяване на данъци.

Таблица 4

Изпълнение на актуализираните цели по ППД

	Първа програма1		Втора програма1			Трета програма1
	2010 г.	2011г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.	2016 г.
Решение на Съвета (май 2010 г.): номинално салдо (в млрд. евро)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Решение на Съвета (март 2012 г.): първично салдо без банкови дейности (в млрд. евро)			-2	3,7	9,4
Решение на Съвета (дек. 2012 г.): първично салдо без банкови дейности (в млрд. евро)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Решение на Съвета (авг. 2015 г.): първично салдо (% от БВП)						-0,25	0,5
Действителни данни (първи последващ мониторинг)	-22	-20	-2,6	1,5	Няма данни	-3,4	3,9
Действителни данни (последни ESA95 или ESA10)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	Няма данни	-2,3	3,9
Разлика (приложимо целево ниво спрямо действителния резултат)	-6	-3	0,3	0,6	Няма данни	-2,05	3,4

113

Въпреки че Гърция не е изпълнила номиналните фискални целеви нива, първичното структурно салдо⁶¹ се е подобрило значително. Общата корекция е надхвърлила 17 % от БВП през периода 2009—2015 г. Това отразява съществуващият в Гърция много дълбок дисбаланс в тази област в началото на кризата.

114

В контекста на неблагоприятната макроикономическа ситуация общият публичен дълг е продължил да расте през целия срок на програмата въпреки положените фискални усилия. През 2016 г. публичният дълг на Гърция надхвърля 181 % от БВП спрямо 126,7 % през 2009 г. (вж. фигура 11). Единствената година, през която публичният дълг е намаля е 2012 г. и това е в резултат от процедурата за участие на частния сектор (УЧС), в рамките на която от частните инвеститори е поискано да отпишат 53,5 % от номиналната стойност на държаните от тях гръцки държавни облигации. В прогнозите на първата програма се предвижда публичният дълг да достигне максимално ниво през 2013 г. (в размер на 149,7 % от БВП по първоначалната първа програма и 164,2 % по втората). Факторът, който най-силно е допринесъл за относителното увеличаване на дълга, е номиналният спад на БВП.

Устойчивост на пенсионната система

115

Едни от ключовите пречки пред стабилизирането на бюджетната ситуация в Гърция остават значителните разходи на пенсионната система. Последователните намаления на пенсиите са намалили номиналните разходи за пенсии с 2,5 млрд. евро в периода 2009—2015 г. Въпреки това поради спада на БВП разходите за пенсии като процент от БВП са се увеличавали непрекъснато в периода 2010—2015 г., като по този начин са показали ограничената ефективност на реформите по отношение на устойчивата фискална корекция. През 2016 г. публичните разходи за пенсии са най-високите в еврозоната (над 16 % от БВП на Гърция), като същевременно годишното държавно финансиране на дефицитите на пенсионната система надхвърля 9 % от БВП (средната стойност за еврозоната е било 2,5 %).

116

Въз основа на прогнозите на докладите за застаряването за 2012 и 2015 г. се е очаквало пенсионните реформи, залегнали в първите две програми, да доведат до някои положителни резултати за дългосрочната устойчивост на пенсионната система в Гърция. Според условията на програмата Гърция следва да ограничи увеличаването на разходите за пенсии в публичния сектор през периода 2010—2060 г. до под 2,5 процентни пункта от БВП. В светлината на доклада за застаряването за 2015 г. от пенсионните реформи се очаква да доведат до общо намаляване на публичните разходи за пенсии с 1,9 процентни пункта — по-добър резултат от заложената в програмата цел. Въпреки това се предвижда те да останат на много високото равнище от 14,3 % от БВП през 2060 г.

Възстановяване на финансовата стабилност

117

До каква степен реформите във финансовия сектор са успешни зависи и от външни за програмите фактори. При все това въз основа на набор от показатели е възможно да се направи оценка на общите процеси в банковия сектор по време на програмите и по този начин да се установи доколко са били постигнати техните широкообхватни цели. Ключовите аспекти, които трябва да се разгледат в този анализ, са платежоспособността, кредитният риск и качеството на активите, ликвидността и рентабилността. Тези показатели са от централно значение и в условията на програмите и плановете за преструктуриране на банките, одобрени от Комисията.

Платежоспособност

118

До голяма степен благодарение на същественото финансиране по програмите (31,9 млрд. евро) и преструктурирането на сектора капиталовата адекватност на гръцките банки се е подобрила значително в съответствие с международните тенденции след настъпването на световната криза. Така общата капиталова адекватност (базовият собствен капитал от първи ред) се е повишила до 17 % в края на 2016 г., т.е. над средното за ЕС от 14,2 % и предкризисните равнища (вж. приложение Х). Въпреки това големият размер на данъчните искове срещу гръцката държава и необслужваните кредити продължават да пораждат опасения за платежоспособността на банките.

Кредитен риск и качество на активите

119

През времетраенето на програмата кредитният рейтинг на четирите най-големи гръцки банки е спаднал значително, като е достигнал до положение „неизпълнение на задълженията“ през 2015 г.⁶² Въпреки приключването на третата рекапитализация, която е укрепила капиталовата адекватност на банките, през 2016 г. рейтингите на всички банки са останали в диапазона на категорията „неинвестиционен рейтинг“⁶³.

120

По отношение на качеството на активите гръцките банки са навлезли в световната криза през 2008 г. с непогасени необслужвани кредити в размер общо на 5,5 % от общия кредитен портфейл (7 % през 2009 г.), т.е. значително над средното за еврозоната. В резултат на безпрецедентната икономическа рецесия, последвалото увеличаване на безработицата и нерешените случаи на стратегическо неизпълнение от страна на кредитополучатели, необслужваните кредити са се увеличили рязко по време на програмите. През 2016 г. въз основа на по-широка дефиниция необслужваната експозиция е достигнала най-високите нива в ЕС (45,9 %) и е девет пъти по-висока от средната в ЕС (5,1 %, вж. приложение Х).

Ликвидност

121

Още в първата програма от гръцките банки е поискано да намалят зависимостта си от заемите, отпускани от централната банка (т.е. Евросистемата), тъй като вече са изпаднали в неблагоприятно положение по отношение на ликвидността. В този контекст първата програма не е успяла да намали зависимостта от заемите от централната банка, докато при втората и третата това е постигнато. Независимо от това през 2016 г. гръцките банки са все така изправени пред трудни условия за осигуряване на ликвидност, като зависимостта им от заеми от централната банка се е запазила доста над нивото от 2009 г. (вж. таблица 5), макар и по-ниско от върховото ниво в средата на 2015 г. (150 млрд. евро). Що се отнася до стандартните източници на ликвидност, през 2016 г. няма данни за трайно връщане на депозитите (почти наполовина в сравнение с 2009 г. от 238 млрд. евро на 121 млрд. евро) и гръцките банки все още са имали ограничен достъп до други източници на финансиране.

Таблица 5

Финансов профил на гръцките банки (в млрд. евро)

	2009 г.	2010 г.	2011г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.	2016 г.
Заеми от централната банка	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Депозити на частния сектор	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Рентабилност

122

С прилаганите политики по програмите е направен опит за подобряване на рентабилността на банките чрез радикална консолидация и преструктуриране. Чрез значително съкращаване на персонала и клоновете местните банки съществено са подобрили съотношението на разходите и приходите (51,9 % в сравнение със средното за ЕС от 65,7 % за 2016 г.) и оперативните разходи. Въпреки това на консолидирана основа те са продължили да трупат загуби през по-голямата част от гореспоменатия период и резултатите им по отношение на редица показатели за рентабилност все още са били сред най-лошите в ЕС (вж. приложение Х).

123

Като цяло програмите не са успели да предотвратят драстично влошаване на балансите на гръцките банки най-вече поради неблагоприятни макроикономически и политически обстоятелства. Посредническата роля на банките е нарушена и каналите за финансиране на реалната икономика са били едновременно ограничени⁶⁴ и скъпи.

Съживяване на растежа

124

След присъединяването си към еврозоната през 2001 г. Гърция преживява период на много висок икономически растеж, но в същото време претърпява значителни загуби по отношение на конкурентоспособността. Поради това коригирането на структурните дисбаланси и премахването на пречките пред конкурентоспособността са една от целите на програмите, като стремежът е да се възстанови устойчивият растеж в дългосрочен план и по този начин да се улесни фискалната корекция. Тази цел не е била постигната, тъй като Гърция се е изправила пред продължителна и изключително дълбока рецесия със сериозни последици за пазара на труда. Постиганите ключови макроикономически показатели неизменно са по-лоши от допусканите по програмите (вж. приложение ХІ).

Икономически растеж и неговият контекст

125

Гръцката икономика не се e върнала към растеж толкова бързо, колкото други държави – членки на еврозоната, включително такива, възползвали се от програми за финансова подкрепа (напр. Ирландия и Португалия). Някои слабости в разработването и осъществяването на програмите (вж. част II) не са затруднили възстановяването, но макроикономическата ситуация се е дължала и на редица външни фактори и дълбочината на дисбалансите, натрупани преди кризата. Програмите не са успели да постигнат целите си за растеж, но въпреки това не се знае какъв би бил макроикономическият сценарий без тях.

126

Гръцката икономика последователно е отбелязвала по-ниски резултати в сравнение с целите за растеж, на които са се основавали макроикономическите прогнози. Между 2009 и 2016 г. гръцката икономика се е свила с над една четвърт. Действителният растеж на БВП през 2011 и 2012 г. е по-нисък от първоначалната прогноза на програмата (май 2010 г.) съответно с 6,5 и 8,4 п.п. (вж. фигура 12). Въпреки че в предвижданията се е прогнозирало връщане към положителен ръст през 2012 г., това в действителност е станало през 2014 г., и то само за период от една година. Гръцката икономика е отбелязала по-ниски резултати и в сравнение с предвижданията от март 2012 и април 2014 г., въпреки че несъответствията са били значително по-малки.

127

През времетраенето на програмата (до 2015 г.) Гърция последователно постига положителен растеж на износа, въпреки че следва да се припомни, че той е предшестван от значителното му свиване през 2009 г. В сравнение с предвижданията на програмата износът като цяло отбелязва по-ниски резултати, но отклонението е по-малко, отколкото при предвижданията за БВП. През 2013 г. износът е на нивата от 2008 г., като в същото време вносът е спаднал с 30 % през същия период, което е позволило на Гърция да постигне външно ребалансиране.

128

Възстановяването на износа към 2010 г. обаче не може напълно да се отдава на реформите по програмите. Някои основни сектори, като туризма, са се възползвали от вътрешното обезценяване. Въпреки това секторният анализ показва, че гръцкият износ също е бил повлиян от сектори, които не са засегнати от цените и заплатите в страната⁶⁵ (напр. нефтените продукти и морския транспорт), и чиито резултати отразяват по-скоро тенденциите на световните пазари, а не подобрение по отношение на конкурентоспособността в страната (вж. приложение XI).

Цени и безработица

129

Развитието на ценовите равнища не съответства на прогнозите на програмата. В първоначалните прогнози (май 2010 г.) инфлацията за 2010—2011 г. (дължаща се и на въздействието на данъчните мерки) е подценена значително и не е предвидена дефлацията в периода 2013—2014 г. (вж. приложение ХІ). Поради това повишаването на цените по време на първата програма е забавило процеса на вътрешно обезценяване, което е попречило на Гърция да подобри своята външна конкурентоспособност. Несъответствията между действителната и прогнозираната ценова динамика са се запазили и по-късно през програмата, но са станали по-незначителни.

130

В съответствие с по-дълбокия от очаквания икономически спад резултатите на пазара на труда са значително по-лоши в сравнение с първоначалните допускания на програмата (вж. фигура 13). Безработицата е достигнала върхови стойности от 27,5 % през 2013 г., въпреки че първоначалните прогнози са били за максимални равнища от 15,2 % през 2012 г. Безработицата се е надвишила нивото, прогнозирано и в следващите предвиждания. Равнището на безработица при лицата до 25 годишна възраст е достигнала върхова стойност от почти 60 % през 2013 г., но е спаднала значително до под 50 % през следващите две години (вж. приложение ХІ).

Заключения и препоръки

Управление на програмите за икономически реформи в Гърция

131

Първата гръцка Програма за икономически реформи е разработена в ситуация на крайна неотложност, а управлението на всичките три програми е повлияно от политическа и икономическа несигурност. Комисията е само един от участващите в процеса партньори. Този процес е бил ограничен от политическите насоки на Еврогрупата, като за одобрението на програмите се е изисквало споразумение между гръцките органи и всички институции, представляващи кредиторите (МВФ, Комисията, ЕЦБ, и ЕМС по третата програма, вж. Въведението, точки 22, 23, 31 и 32).

132

Комисията е определила процедури за управление на програмата почти една година след началото на първата гръцка програма. Процедурите са предвиждали вътрешни механизми за обмена на информация и потока на одобрение в Комисията и Съвета и с партньорите по програмите, но не са предоставяли насоки относно действителната структура на програмите, например по отношение на обхвата и степента на детайлност на условията (вж. точки 24 и 25).

133

В началните етапи на програмния процес някои от условията са неясни и не са определяни конкретни действия. Условията се характеризират с по-голяма яснота по време на втората програма, когато се увеличава техният брой и степента на детайлност. Само в третата програма Комисията е записала важни условия като „ключови непосредствени резултати“ от програмата, докато в първите две програми относителната тежест на мерките не е била указана (вж. точки 26—28).

Препоръка 1

Комисията следва да подобри общите процедури за разработване на програмите за подкрепа, по-специално като очертае обхвата на аналитичната работа, необходима за обосноваване на съдържанието на условията и, където е възможно, като посочи инструментите, които могат да бъдат използвани в съответните ситуации. За евентуални бъдещи програми подобни насоки следва да улеснят Комисията да организира своята работа в ситуация на крайна спешност в началния етап на програмата.

Целева дата: до края на 2018 г.

Препоръка 2

Комисията следва по-ефективно да приоритизира условията и да конкретизира мерките, които са спешно необходими, за да се преодолеят дисбалансите, които са от решаващо значение за постигането на целите на програмите.

Целева дата: незабавно, ако е приложимо.

134. Въпреки усилията на Комисията условията на програмата не са били поставени в контекста на по-широкообхватна стратегия за растеж за Гърция, която би могла да действа и след приключването на програмите. В началните етапи непосредственият фокус на програмите е възстановяването на фискалната устойчивост, но необходимостта от подобна стратегия се е потвърдила с течение на времето. Сметната палата установи слабости в координацията между политиките при разработването на програмата и случаите, в които програмните мерки не са изчерпателно определени по своя обхват. И двете неща са се отразили на ефективността на структурните реформи, по-специално тези, които са били насочени към постигане на по-голяма конкурентоспособност на гръцката икономика (вж. точки 29 и 30).

Препоръка 3

Където е необходимо да се справи с икономическите дисбаланси в страната, Комисията следва да гарантира, че програмите са част от обща стратегия за растеж на страната, която или вече е била въведена, или е разработена с държавата членка в хода на програмите. Ако стратегията не може да се изготви в началния етап на програмата, това следва да се направи възможно най-скоро и да намира отражение във всеки следващ преглед на програмата.

Целева дата: незабавно, ако е приложимо.

135

Въпреки че Комисията не е въвела формализирани процедури по отношение на обхвата на мониторинга, тя е извършвала редовни оценки и е докладвала за изпълнението на условията на програмите. В общия случай Комисията не е била в състояние да докаже наличието на солидна основа за своите оценки, включително някои последващи действия, като подробна обратна информация по проекти на законодателни актове. В отделни случаи Сметната палата констатира проблеми с мониторинга на изпълнението на условията, като например липсващи, неточни или неясни оценки (вж. точки 33—37).

136

Освен това по отношение на структурните реформи формалното спазване на условията невинаги е водело до промените, които действително са били предвидени от програмите. Значителни пропуски в данните и липса на подходящи показатели за изпълнение за по-голямата част от структурните условия допълнително са повлияли върху практическата полза от мониторинга, осъществяван от Комисията, от гледна точка на способността да подпомага разбирането за осъществяването и въздействието на реформите и, при необходимост, предприемането на корективни мерки (вж. точки 38—40)

Препоръка 4

Комисията следва да има ясни процедури и, където е подходящо, ключови показатели за изпълнението (КПИ), за да гарантира, че мониторингът на програмите е систематичен и прецизно документиран. Мониторингът на изпълнението, по-специално за структурните реформи, следва да се съсредоточи в по-голяма степен върху ефективността, като се насочи не само върху приемането на първичните правни норми, а и към съответното вторично законодателство и други актове за изпълнение. Комисията следва да подобри своите механизми за мониторинг на изпълнението и за разгръщане на реформите, така че да идентифицира по-добре административните и другите пречки пред ефективното осъществяване на реформите. Комисията трябва да осигури наличието на необходимите ресурси за извършване на такива оценки.

Целева дата: до края на 2018 г.

Препоръка 5

Комисията следва да предприеме мерки относно непълнотите в данните по по-цялостен начин от самото начало на програмите. Тя следва ясно да уточни всички данни, които са ѝ необходими за осъществяването на мониторинг върху програмите и техните резултати.

Целева дата: незабавно, ако е приложимо.

137

Въпреки сложните институционални споразумения относно програмите, вътрешните работни механизми, по отношение на начина, по който Комисията си сътрудничи с партньорите по програмите, най-вече МВФ, ЕЦБ и ЕМС, никога не са били официализирани. Липсвала е необходимата прозрачност по отношение на ролите на партньорите, разпределението на отговорностите или методите на работа. При все това институциите са установили неформално ефективни механизми за сътрудничество и обмен на информация (вж. точки 41—43).

Препоръка 6

Комисията следва да положи усилия за постигане на споразумение с партньорите по програмата, така че ролите и методите за сътрудничество да са прозрачни и достатъчно подробни.

Целева дата: до края на 2018 г.

138

Цялостното разработване на програмата се е основавало на макроикономически прогнози и изчисления за недостига на финансиране, които Комисията в сътрудничество с партньорите по програмата е изготвяла за всеки преглед. Анализът на Комисията в това отношение е бил вътрешно последователен и основан на най-нови данни. При все това Сметната палата установи редица методологични слабости, по-специално при документирането на допусканията, обосновката на въведените по собствена преценка елементи и ограниченото използване на тестове за чувствителност. Липсвали са формализирани механизми за контрол на качеството, които да гарантират точността на изчисленията. Икономическата криза в Гърция е била подценена до голяма степен в макроикономическите прогнози, но като цяло грешките не са били по-големи от допуснатите от други международни организации (вж. точки 44—54).

Препоръка 7

Комисията следва да обосновава по-добре допусканията и промените в икономическите изчисления, залегнали в разработката на програмата, в т.ч. чрез подходящи публикации. Тези процедури следва да бъдат предмет на подходящ контрол на качеството. Това следва да се прилага по-специално за прегледите на програмите, които се осъществяват при обстоятелства, които не са толкова спешни, колкото тези, свързани с началния етап на съответната програма.

Целева дата: до края на 2018 г.

Разработване и осъществяване на реформите

139

Финансовата подкрепа за Гърция е била поставена в зависимост от осъществяването на широк спектър от реформи за преодоляване на фискалните, финансовите и структурните дисбаланси. Обхватът на реформите се е променял, но от самото начало е обхващал почти всички функции на гръцката държава, което в някои случаи е означавало, че е трябвало да се коригират много дълбоки структурни дисбаланси. Гръцката програма за реформи е представлявала особено предизвикателство и върху нейното осъществяване влияние е оказала политическата нестабилност (вж. точки 55—57).

140

Реформите на данъчната политика са довели до фискални резултати, които в голяма степен са се дължали на промени на данъчните ставки или на нови данъци. Това е допринесло за нестабилността на данъчната политика, която се е появила поради различни причини, в т.ч. липса на постоянни усилия за реформи, и е била в противоречие с по-ранни оценки, в които приоритетът е поставян върху разширяването на данъчната основа като начин за повишаване на данъчните приходи. Комисията не е обосновала достатъчно някои ключови мерки (напр. увеличаването на ДДС и акциза) чрез предоставяне на анализ за алтернативни варианти и последиците от тях. Реформите на данъчната администрация са довели до по-малко осезателни резултати, което се отдава на проблеми с капацитета за изпълнение, но и на слабости при разработването, като късно включване в програмите и ограничен обхват (вж. точки 58—66).

141

Едновременното осъществяване на фискални икономии, обосновано с причини на фискалната консолидация, както и дългосрочните структурни промени, са били предизвикателство за реформите на публичната администрация, като последните са се оказали не толкова успешни. Сметната палата констатира, че главните причини от гледна точка на разработването им са недостатъчното отчитане на административния капацитет за осъществяване на реформите и слабите връзки между програмите и другите инструменти, като техническата помощ и оперативните програми по структурните фондове. Комисията не е могла да обоснове ключовите количествени цели за реформите на публичната администрация, залегнали в програмите (вж. точки 67—76).

142

Финансовите реформи са гарантирали краткосрочна стабилност в сектора, но редица структурни слабости не са били преодолени изцяло или са били включени на късен етап в програмата (напр. управлението на необслужваните кредити и корпоративното управление). Мерките са били по-всеобхватни по третата програма. Сметната палата констатира слабости и в анализа на риска, на който се е основавала банковата рекапитализация през 2013 г., и неефективности при планирането на последващите рекапитализации. Последователността на някои аспекти на реформата не е била достатъчно координирана (вж. точки 77—94).

143

Комисията успя да докаже наличието на задълбочен анализ като основа на реформите на пазара на труда, довели до осезаеми резултати по отношение на либерализацията на пазара. При все това осъществяването на реформите е било затруднено от значителни закъснения. Някои условия, по-специално в началния етап на програмите, не са били съобразени в достатъчна степен със структурата на гръцката икономика, а други ключови мерки са били включени в програмата след известно забавяне (вж. точки 95—102).

Препоръка 8

За да се намалят евентуалните слабости, Комисията следва да подхожда по-систематично, когато извършва оценка на административния капацитет за осъществяване на реформи, с който разполагат държавите членки. Следва да се направи оценка на нуждите от техническа помощ и евентуално подпомагане от службата на Комисията за подкрепа на структурните реформи в началните етапи на програмата в сътрудничество с органите на държавата членка. Изборът, степента на детайлност и сроковете на условията следва да бъдат съобразени с резултатите от анализа.

Целева дата: незабавно, ако е приложимо.

Препоръка 9

Комисията следва да увеличи аналитичната си работа по отношение на разработването на реформите. По-специално, тя следва да разгледа целесъобразността и сроковете на мерките предвид конкретната ситуация в държавата членка.

Целева дата: незабавно, ако е приложимо.

Постигане на целите на програмата

144

Чрез участието в трите програми за икономически реформи Гърция е избегнала неизпълнение на задълженията си. При все това постигането на целите на програмата — фискална устойчивост, финансова стабилност и връщане към растеж — е било успешно само в ограничена степен. Една външна оценка е можела да бъде полезна за цялостното разбиране на съответните комплексни процеси, но Комисията не е извършила такава (вж. точки 103—106).

145

По отношение на фискалната устойчивост програмите са довели до значителна консолидация: първичното структурно салдо е коригирано със 17 % от БВП през периода 2009—2015 г. При все това през същия период БВП се е свил с над една четвърт, а безработицата е надхвърлила 25 %. Едва през 2014 г. Гърция е отбелязала икономически растеж, въпреки че според първоначалните допускания на програмите се е предвиждало устойчиво връщане към растеж от 2012 г. (вж. точки 107, 111—113 и 124—130).

146

Лошите макроикономически резултати, съчетани с разходите за финансиране на натрупания преди това дълг, означават, че Гърция непрекъснато е увеличавала съотношението дълг — БВП през целия срок на програмата (с изключение на 2012 г. поради процедурите за УЧС). Тя не е можела да финансира нуждите си от пазарите. В периода непосредствено след приключването на програмата Гърция ще трябва да изплати значителен по размер дълг и допусканията на програмата са, че средствата за това ще дойдат изцяло от първичния излишък и пазарно финансиране. От финансова гледна точка програмите са гарантирали краткосрочната стабилност на финансовата система, но не са били в състояние да предотвратят рязкото влошаване на балансите на банките, най-вече поради неблагоприятни макроикономически и политически обстоятелства (вж. точки 114—123 и 108—110).

Препоръка 10

След приключването им програмите трябва да бъдат предмет на последваща оценка. В случая на последователни програми, чиято обща продължителност значително надвишава обичайния тригодишен период, следва да се извършва междинна оценка, и нейните резултати да послужат за оценка на начина, по който те са разработени, и на механизмите за мониторинг.

Целева дата — до края на 2018 г.

Препоръка 11

Комисията следва да анализира подходящата рамка за подкрепа и наблюдение за периода след приключване на програмата. Това следва да бъде извършено достатъчно рано преди края на програмата, като се вземат предвид финансовите нужди на страната.

Целева дата: незабавно.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Томе МУГУРУСА — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 3 октомври 2017 г.

Съкращения

БВП: Брутен вътрешен продукт

БГ: Централна банка на Гърция

ГСПП: Генерален секретариат по публичните приходи

ГФФС: Гръцки фонд за финансова стабилност

Данък ENFIA: Единен данък върху недвижимите имоти

Данък ПЕК: Данък „Публична енергийна корпорация“

ДУА: Дружество за управление на активи

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

ЕЗК: Единно звено за контакт

ЕИП: Европейски икономически прогнози

ЕК: Европейска комисия

ЕМС: Европейски механизъм за стабилност

ЕМФС: Европейски механизъм за финансово стабилизиране

ЕНМ: Единен надзорен механизъм

ЕСС: Европейска система от сметки

ЕФФС: Европейски инструмент за финансова стабилност

ЕЦБ: Европейска централна банка

КС: Кредитно споразумение

МВФ: Международен валутен фонд

МИФП: Меморандум за икономическа и финансова политика

МОЗГ: Механизъм за отпускане на заеми за Гърция

МР: Меморандум за разбирателство

НК: Необслужвани кредити

НФ: Недостиг от финансиране

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ОПАР: Оперативна програма „Административна реформа“ за програмен период 2007—2013 г.

ПА: публична администрация

ППД: Процедура при прекомерен дефицит

ПЧИ: Преки чуждестранни инвестиции

РГГ: Работна група за Гърция

РТЕП: Разходи за труд на единица продукция

СБ: Съкровищни бонове — емисии на краткосрочни дългови инструменти за срок от една година или по-малко

СЕС: Съд на Европейския съюз

ТМР: Технически меморандум за разбирателство

УЧС: Участие на частния сектор

DG ECFIN: Европейска комисия — Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“

EAP: Програма за икономически реформи

EPL: Законодателство за защита на заетостта

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми на управлението, свързани с конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Докладът е изготвен от Одитен състав IV, специализиран в областта на пазарната регулация и конкурентоспособната икономика. Г-н Баудилио ТОМЕ МУГУРУСА — ръководител на одитния състав, е докладващият член на ЕСП. При изготвянето на доклада той беше подпомогнат от Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda и Simon Dennett from от неговия кабинет, от Zacharias Kolias — директор, и Kamila Lepkowska — ръководител на задача. Одитният екип включва Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele и Natalia Krzempek.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2017 г.

PDF	ISBN 978-92-872-8348-1	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/682697	QJ-AB-17-017-BG-N
HTML	ISBN 978-92-872-8373-3	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/784120	QJ-AB-17-017-BG-Q

© Европейски съюз, 2017 г.

За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта http://europa.eu/contact

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес http://europa.eu/contact.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес http://europa.eu.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес http://publications.europa.eu/eubookshop. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. http://europa.eu/contact).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.