Interwencje Komisji w związku z greckim kryzysem finansowym

Streszczenie

Informacje na temat niniejszego sprawozdania

I

Europejski Trybunał Obrachunkowy przeanalizował sposób zarządzania przez Komisję Europejską trzema programami pomocowymi dla Grecji, biorąc pod uwagę strukturę instytucjonalną różnych zastosowanych instrumentów pomocy finansowej. W odniesieniu do obowiązującego programu kontrola dotyczyła tylko aspektów związanych ze sformułowaniem jego wymogów. Środki finansowe przeznaczone na rzecz pierwszego programu (instrument pożyczkowy na rzecz Grecji) w 2010 r. wynosiły 110 mld euro; na rzecz drugiego (EFSF w 2012 r.) – 172,6 mld euro, a na rzecz trzeciego programu (EMS w 2015 r.) – 86 mld euro. W połowie 2017 r. nadal było konieczne zewnętrzne wsparcie finansowe na rzecz Grecji, a Trybunał stwierdził, że cele programów zostały osiągnięte jedynie w ograniczonym zakresie. W ujęciu ogólnym sposób sformułowania programów rzeczywiście umożliwiał osiągnięcie postępów w realizacji reform w Grecji, jednak Trybunał odnotował uchybienia w tym zakresie. Sformułował on szereg skierowanych do Komisji zaleceń dotyczących przyszłych programów wsparcia.

Informacje na temat greckich programów pomocowych

II

Od momentu wejścia do strefy euro Grecja odnosiła korzyści z ożywienia gospodarczego wywołanego łatwym dostępem do pożyczek i hojną polityką fiskalną. Globalny kryzys finansowy w latach 2008-2009 obnażył jednak słabości kraju: narastające zakłócenia równowagi makroekonomicznej, wysoki dług publiczny i zewnętrzny, słabą konkurencyjność na rynkach międzynarodowych, niezrównoważony finansowo system emerytalny i niewydolne instytucje. Problemy te w powiązaniu z nieprawidłowym przedstawianiem statystyk publicznych wpłynęły negatywnie na jego wiarygodność międzynarodową. Cena, którą Grecja musiała zapłacić za pożyczki na rynkach finansowych, przerosła możliwości obsługi długu i w kwietniu 2010 r. kraj zwrócił się o pomoc finansową do państw członkowskich strefy euro i MFW.

III

Pierwszy program pomocowy dla Grecji, którego wprowadzenie uzgodniono w 2010 r., obejmował środki finansowe w wysokości 110 mld euro. Wdrożenie środków budżetowych i strukturalnych oraz restrukturyzacja długu w 2012 r. nie wystarczyły, by kraj powrócił do finansowania rynkowego. W związku z tym uzgodniono wdrożenie dwóch kolejnych programów: o wartości 172,6 mld euro w 2012 r. i o wartości 86 mld w 2015 r.

IV

Programy pomocowe miały przeciwdziałać zakłóceniom równowagi ekonomicznej w Grecji, a tym samym efektowi domina, który przeniósłby grecki kryzys gospodarczy na resztę strefy euro. Celem programów było zapewnienie stabilnej, opartej na solidnych podstawach sytuacji gospodarczej i finansowej w Grecji oraz odbudowa zdolności kraju do pełnego finansowania własnych potrzeb na rynkach finansowych. Pomoc była udzielana na warunkach określonych w porozumieniu między władzami greckimi a kredytodawcami. Warunki te obejmowały praktycznie wszystkie obszary funkcjonowania państwa i dotyczyły trzech głównych celów: stabilności budżetowej, stabilności finansowej i przywrócenia wzrostu gospodarczego. Komisja Europejska weryfikowała, czy Grecja spełnia te warunki i sporządzała sprawozdania w tej sprawie.

V

W przypadku każdego z programów pomocowych Komisja zarządzała nimi we współpracy z Europejskim Bankiem Centralnym w imieniu europejskich kredytodawców: państw członkowskich strefy euro w przypadku pierwszego programu, Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej w przypadku drugiego programu oraz Europejskiego Mechanizmu Stabilności w przypadku trzeciego programu.

Sposób przeprowadzenia kontroli

VI

W ramach kontroli Trybunał zbadał, czy Komisja odpowiednio zarządzała programami pomocowymi dla Grecji. W szczególności poszukiwał odpowiedzi na następujące pytania:

• Czy Komisja przyjęła odpowiednie rozwiązania w celu zarządzania programami?
• Czy wymogi dotyczące poszczególnych obszarów polityki były odpowiednio sformułowane i wdrażane w skuteczny sposób?
• Czy w ramach programów pomocowych osiągnięto główne cele?

VII

Zgodnie ze swoimi kompetencjami dotyczącymi kontrolowania wydajności operacyjnej zarządzania prowadzonego przez EBC, Trybunał podjął próbę przeprowadzenia analizy zaangażowania Banku w greckie programy pomocowe. EBC zakwestionował jednak kompetencje Trybunału w tym względzie; nie przekazał on wystarczającego materiału dowodowego, w związku z czym Trybunał nie był w stanie zawrzeć w sprawozdaniu informacji na temat roli EBC w programach pomocowych dla Grecji.

Ustalenia Trybunału

VIII

Na początku realizacji programu pomocowego dla Grecji Komisja nie miała doświadczenia w zarządzaniu takim procesem. Procedury zostały ustanowione po prawie roku, ale obejmowały przede wszystkim formalne ustalenia dotyczące zatwierdzania dokumentów, przepływu informacji i harmonogramu wypłat. Nie istniały konkretne wewnętrzne wytyczne Komisji dotyczące sformułowania wymogów programów, na przykład dotyczące zakresu lub poziomu szczegółowości. Pomimo coraz większej liczby wymogów ani w pierwszym, ani w drugim programie nie określono w odpowiedni sposób, które z nich miały charakter priorytetowy. Programy nie były też osadzone w ogólniejszej strategii dla kraju. Komisja wdrożyła funkcjonujący system oceny wymogów, jednak Trybunał wykrył istotne uchybienia, w szczególności w odniesieniu do oceny wdrażania reform strukturalnych.

IX

Pomimo złożonych rozwiązań instytucjonalnych w ramach programów ustalenia dotyczące współpracy operacyjnej Komisji z partnerami programowymi, w szczególności z MFW i EBC, nie miały oficjalnego charakteru.

X

Na ogólne ramy ekonomiczne programów składały się przede wszystkim obliczenia luki finansowej i prognozy makroekonomiczne. Komisja regularnie aktualizowała swoje analizy w tym zakresie, a dokładność prognoz była podobna jak w przypadku prognoz innych organizacji międzynarodowych. Trybunał odnotował jednak uchybienia w dokumentacji, uzasadnieniach założeń i kontrolach jakości.

XI

Dogłębna analiza zaproponowanego w programach kształtu reform i procesu ich wdrażania w czterech kluczowych obszarach polityki (opodatkowanie, administracja publiczna, rynek pracy i sektor finansowy) ukazuje złożony obraz sytuacji. Reformy opodatkowania i administracji publicznej przyniosły oszczędności budżetowe, ale wdrażanie elementów strukturalnych było mniej wydajne. Rynek pracy stał się bardziej elastyczny i konkurencyjny, jednak konieczna jest kontynuacja zmian regulacyjnych w ramach trzeciego programu. Sektor finansowy został znacznie zrestrukturyzowany, ale odbyło się to kosztem wprowadzenia do systemu bankowego ponad 45 mld euro, z których tylko mała część może zostać potencjalnie odzyskana. We wszystkich obszarach polityki wdrożenie szeregu kluczowych reform poważnie opóźniło się lub nie było skuteczne.

XII

W ujęciu ogólnym wymogi sformułowane w programach umożliwiły osiągnięcie postępów w realizacji reform, jednak Trybunał odnotował uchybienia w tym zakresie. Uzasadnienie podjęcia niektórych kluczowych środków nie było wystarczające bądź środki te nie były w dostatecznie precyzyjny sposób dostosowane do specyficznych trudności w danych sektorach. W przypadku innych działań w procesie formułowania wymogów programu Komisja nie uwzględniła w kompleksowy sposób zdolności wdrożeniowych Grecji, a zatem nie dostosowała odpowiednio zakresu i harmonogramu. Trybunał odnotował także istnienie wymogów o zakresie zbyt wąskim, by stanowiły odpowiedź na kluczowe zakłócenia równowagi w sektorach, oraz przypadki późnego włączenia środków ukierunkowanych na eliminowanie kluczowych zakłóceń w programie.

XIII

Komisja nie przeprowadziła wszechstronnej ewaluacji pierwszych dwóch programów, chociaż taka analiza mogłaby być pomocna w korygowaniu procesu reform. W połowie 2017 r. Grecja w dalszym ciągu potrzebowała zewnętrznego wsparcia finansowego, co oznacza, że wcześniejsze programy nie doprowadziły do odbudowy zdolności kraju do finansowania swoich potrzeb na rynkach, także z powodu uchybień we wdrażaniu. Szczegółowe cele programów osiągnięto jedynie w ograniczonym zakresie:

• Powrót na ścieżkę wzrostu gospodarczego – podczas realizacji programów PKB spadł o ponad jedną czwartą, a Grecja nie powróciła na ścieżkę wzrostu gospodarczego, jak początkowo przewidywano, w 2012 r.
• Stabilność budżetowa – nastąpiła konsolidacja budżetowa na dużą skalę pod względem salda strukturalnego. Jednakże ze względu na niekorzystny rozwój sytuacji makroekonomicznej i koszty odsetek od istniejących kredytów wskaźnik zadłużenia nadal wzrastał.
• Stabilność finansowa – programy zapewniały krótkoterminową stabilność finansową, jednak nie były w stanie zapobiec gwałtownemu pogorszeniu stanu bilansów banków, głównie ze względu na niekorzystny rozwój sytuacji makroekonomicznej i politycznej; zdolność banków do zapewniania środków finansowych na rzecz gospodarki realnej była ograniczona.

Zalecenia Trybunału

XIV

Komisja Europejska powinna:

1. udoskonalić procedury opracowywania programów wsparcia, w szczególności przez określenie zakresu prac analitycznych koniecznych do uzasadnienia treści wymogów;
2. bardziej jednoznacznie wskazywać jako priorytetowe pewne wymogi w stosunku do innych oraz wskazywać środki, które muszą zostać pilnie zrealizowane, by wyeliminować zakłócenia równowagi, mające kluczowe znaczenie dla osiągnięcia celów programów;
3. w stosownych przypadkach zapewniać, by programy mające na celu wyeliminowanie zakłóceń równowagi ekonomicznej były osadzone w ogólnej strategii wzrostu gospodarczego kraju;
4. ustanowić jasne procedury i w stosownych przypadkach zdefiniować kluczowe wskaźniki wykonania w celu dopilnowania, by monitorowanie programu miało systematyczny charakter i było dokładnie dokumentowane;
5. od początkowego etapu programu w bardziej kompleksowy sposób zwracać uwagę na luki w dostępności danych;
6. dążyć do osiągnięcia porozumienia z partnerami programowymi, tak aby ich role i metody współpracy były jasno określone i przejrzyste;
7. lepiej dokumentować założenia i zmiany wprowadzane w obliczeniach ekonomicznych leżących u podstawy programu;
8. wykazywać się większą systematycznością w ocenie zdolności administracyjnych państw członkowskich do wdrażania reform i w ocenie zapotrzebowania na pomoc techniczną. Wymogi powinny być dostosowane do wyników tej analizy;
9. zintensyfikować prace analityczne nad kształtem wymogów programu. Powinny one obejmować w szczególności ocenę adekwatności i harmonogramu działań z uwzględnieniem szczególnej sytuacji państwa członkowskiego;
10. przeprowadzać oceny śródokresowe w przypadku następujących po sobie programów o łącznym czasie trwania przekraczającym trzy lata i wykorzystywać wyniki do oceny rozwiązań dotyczących sformułowania i monitorowania programów;
11. zbadać konieczność wprowadzenia właściwych ram wsparcia i nadzoru na okres po zakończeniu programu.

Wstęp

Trzy greckie programy pomocowe

01

Po wybuchu globalnego kryzysu w międzynarodowym środowisku finansowym nastąpiły radykalne zmiany. Konieczne było podjęcie bezprecedensowych działań ratunkowych wobec instytucji finansowych oraz przyjęcie innych wyjątkowych rozwiązań w ramach polityki monetarnej i fiskalnej. Mimo podjętych działań w następstwie kryzysu doszło jednak do globalnego pogorszenia koniunktury gospodarczej i kryzysu zadłużeniowego w Europie. Krajom o stabilnych fundamentach udało się co prawda wrócić na ścieżkę wzrostu gospodarczego w stosunkowo krótkim czasie, lecz kraje, w których występowały zakłócenia równowagi makroekonomicznej i problemy strukturalne, stanęły w obliczu poważnych trudności¹.

02

W kontekście globalnego kryzysu finansowego akumulacja zakłóceń równowagi makroekonomicznej, wysoki dług publiczny i zewnętrzny, słaba konkurencyjność na rynkach międzynarodowych, niezrównoważony finansowo system emerytalny i niewydolne instytucje sprawiły, że awersja do ryzyka na rynkach międzynarodowych dotknęła Grecji szczególnie silnie. Problemy te w powiązaniu z ujawnionym nieprawidłowym przedstawianiem statystyk publicznych oraz znaczną korektą danych fiskalnych za 2008 r. i 2009 r., negatywnie wpłynęły na zaufanie rynków. W rezultacie wiodące agencje ratingowe obniżyły rating państwa (z kategorii A na koniec 2008 r. do kategorii C w 2011 r.). Rynek zareagował gwałtownie na ten negatywny rozwój wydarzeń i w tygodniach poprzedzających złożenie wniosku o pomoc finansową koszty finansowania greckiego długu wzrosły do poziomu uniemożliwiającego jego obsługę.

03

W rezultacie utraty dostępu do rynku po umiarkowanych cenach w dniu 23 kwietnia 2010 r. Grecja zwróciła się do państw członkowskich strefy euro i MFW² o pomoc finansową. Oszczędności budżetowe i reformy strukturalne w ramach pierwszego programu pomocowego nie były wystarczające, by Grecja powróciła do finansowania rynkowego. W związku z tym uzgodniono wdrożenie dwóch kolejnych programów, odpowiednio w 2012 r. i 2015 r. (zob. tabela 1).

Tabela 1

Greckie programy pomocowe

Program	Instrument	Rozpoczęcie	Zakończenie	Środki finansowe ogółem (w mld EUR)	Wypłacone wsparcie ze strefy euro (w mld EUR)	Wypłacone wsparcie z MFW (w mld EUR)
Grecja I	Instrument pożyczkowy na rzecz Grecji(1)	2010 r.	2012 r.	110	52,9	20,7 (17,541 SDR)
Grecja II	EFSF	2012 r.	2015 r.	172,6	141,8	11,6 (10,2 SDR)
Finansowanie pomostowe	Europejski mechanizm stabilizacji finansowej	2015 r.	2015 r.	7,16	7,16	-
Grecja III	EMS	2015 r.	w trakcie realizacji (2018 r.)	86	39,4(2)	-

04

Pierwszy program pomocowy został podpisany w maju 2010 r. (zob. rys. 1 i załącznik I). Zgodnie ze sformułowanymi w nim wymogami miał trwać do czerwca 2013 r. i obejmował środki finansowe w wysokości 110 mld euro (z MFW i od państw członkowskich strefy euro) przeznaczone na pokrycie gospodarczych potrzeb finansowych i wsparcie systemu bankowego (zob. tabela 1). W zamian Grecja zgodziła się wdrożyć program reform strukturalnych obejmujący rozwiązania w ramach polityki gospodarczej, fiskalnej, finansowej i rynku pracy. Pierwszy program zakończył się przedwcześnie w marcu 2012 r., gdyż niemożliwy do obsługi poziom zadłużenia oraz większy niż oczekiwano spadek aktywności gospodarczej ujawniły zapotrzebowanie na dodatkowe środki finansowe. Do tego czasu wypłacono 73,6 mld euro.

05

Drugi pakiet pomocy finansowej uzgodniono z państwami członkowskimi strefy euro i MFW w marcu 2012 r. Całkowita kwota środków finansowych w ramach tego pakietu wynosiła 172,6 mld euro. Państwa strefy euro ostatecznie przekazały 141,8 mld euro w formie pożyczek z utworzonego w tym celu Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej (EFSF). Głównym elementem drugiego programu był udział sektora prywatnego, w ramach którego inwestorzy prywatni przekazali około 107 mld euro przez umorzenie części wartości swoich portfeli długu.

06

Po wygaśnięciu drugiego programu w grudniu 2014 r. i dwóch jego przedłużeniach³, w kontekście trwających negocjacji dotyczących trzeciego pakietu pomocy finansowej, w lipcu 2015 r. Grecja otrzymała kredyt pomostowy w ramach europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej. Ze względu na niepewną sytuację w czerwcu 2015 r. wprowadzono ograniczenia swobodnego przepływu kapitału, aby zabezpieczyć stabilność finansową (zob. załącznik II). W sierpniu 2015 r. władze greckie i partnerzy ze strefy euro osiągnęli porozumienie w sprawie właściwego trzeciego programu, który przyjął formę pożyczki rządowej z Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS). Program ma być realizowany do 2018 r. Na wniosek Grecji Rada Wykonawcza MFW 20 lipca 2017 r. co do zasady zatwierdziła, pod warunkiem dalszych zabezpieczeń, zapobiegawczą promesę kredytową o wartości 1,6 mld euro. Do września 2017 r. MFW nie dokonał żadnych wypłat.

Cele programu

07

Zgodnie z logiką interwencji leżącą u podstaw programów pomocowych miały one zapobiec zakłóceniom równowagi ekonomicznej w Grecji, a tym samym efektowi domina, który przeniósłby grecki kryzys gospodarczy na pozostałe państwa strefy euro. Celem programów było zapewnienie zdrowej i stabilnej sytuacji gospodarczej i finansowej w Grecji oraz odbudowa zdolności kraju do pełnego finansowania własnych potrzeb na rynkach finansowych. Aby osiągnąć ten cel, greckie programy⁴ miały odpowiedzieć na trzy kluczowe wyzwania, którym Grecja zobowiązała się stawić czoło, przyjmując kompleksowy zestaw środków w ramach reform:

1. Przywrócenie zaufania rynków finansowych i stabilności budżetowej – programy obejmowały zdecydowane środki polityki budżetowej (w tym ograniczenie wydatków na emerytury, system opieki zdrowotnej i administrację publiczną), a także reformę polityki podatkowej i administracji podatkowej. Reformy budżetowe miały zwiększyć zaufanie, zapewnić odzyskanie dostępu do rynku oraz utrzymanie relacji długu do PKB na zrównoważonym poziomie.
2. Zabezpieczenie stabilności sektora finansowego – programy zapewniały wsparcie finansowe greckim bankom za pośrednictwem Greckiego Funduszu Stabilności Finansowej (HFSF) w celu zaspokojenia ich pilnych potrzeb kapitałowych. Reformami zostały objęte też obszary takie jak restrukturyzacja i konsolidacja sektora, zarządzanie kredytami zagrożonymi, zarządzanie, nadzór i płynność.
3. Sprzyjanie wzrostowi gospodarczemu i przywrócenie konkurencyjności – programy miały na celu poprawę konkurencyjności kosztowej i ogólnego otoczenia biznesowego za pomocą reform strukturalnych. Miało to ułatwić przejście Grecji na model wzrostu gospodarczego oparty w większym stopniu na inwestycjach i eksporcie. Reformami zostały objęte obszary takie jak rynek pracy i rynek produktowy, administracja publiczna, system prawny i edukacja.

Partnerzy w ramach programów i rola Parlamentu Europejskiego

08

Pierwsze dwa programy zostały opracowane w drodze rozmów między władzami greckimi a tak zwaną „trojką” obejmującą Komisję, EBC i MFW (ramach trzeciego programu nazywane „instytucjami”). Nie istniały oficjalne ustalenia definiujące szczegóły ich współpracy. W ramach trzeciego programu, zgodnie z odnośnym porozumieniem⁵, w sformułowanie wymogów i monitorowanie programu zaangażowano także EMS. Chociaż MFW nie wniósł wkładu w finansowanie trzeciego programu, brał w pełni aktywny udział w dyskusjach na temat zakresu wymogów i ścieżki dostosowania.

09

Rola Komisji we wszystkich programach polegała na podejmowaniu działań w imieniu państw członkowskich strefy euro w ścisłej współpracy z innymi partnerami. W ramach instrumentu pożyczkowego na rzecz Grecji Komisja była odpowiedzialna za koordynowanie i wdrażanie programu w imieniu państw członkowskich strefy euro i zgodnie z ich instrukcjami, zapewnianie wsparcia oraz negocjowanie i podpisanie z Grecją umowy pożyczki i protokołu ustaleń dotyczącego warunków w zakresie polityki. Postanowienia umowy ramowej EFSF i przepisy rozporządzenia UE⁶ mające zastosowanie do drugiego programu powierzyły Komisji podobne obowiązki. W porozumieniu ustanawiającym EMS wezwano radę gubernatorów do udzielenia Komisji mandatu do „negocjacji we współpracy z EBC […] warunków polityki gospodarczej dostosowanych do wybranego systemu pomocy finansowej”.

10

Rola EBC we wszystkich programach polegała na współpracy z Komisją w celu oceny warunków dotyczących polityki związanych z pomocą finansową i w celu regularnego monitorowania postępów w ich spełnianiu. W przypadku pierwszego programu Rada Europejska wezwała Komisję już w dniu 11 lutego 2010 r. do monitorowania wdrażania środków w ramach reform we współpracy z EBC. Umowa ramowa EFSF, Porozumienie ustanawiające EMS i rozporządzenie UE⁷ definiowały rolę EBC w podobny sposób w odniesieniu do drugiego i trzeciego programu. W tym kontekście EBC zapewniał doradztwo i wiedzę ekspercką w różnych obszarach polityki. Od czasu ustanowienia Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (w listopadzie 2014 r.) uczestniczył on także w rozmowach z instytucjami i władzami greckimi. Ponadto w latach 2010-2016 i niezależnie od samego procesu związanego z programem EBC opublikował kilka opinii na temat projektów przepisów prawnych przedłożonych przez władze greckie, gdyż mogły one istotnie wpłynąć na stabilność finansową⁸.

Proces programowania

11

Pomoc finansowa przyznana Grecji podlegała warunkom dotyczącym polityki⁹ opartym na greckich programach pomocowych i uporządkowanym zgodnie z ich głównymi celami (budżetowymi, finansowymi i strukturalnymi). Władze greckie oficjalnie zainicjowały proces programowania, przekazując kredytodawcom zestaw dokumentów (zob. ramka 1), aktualizowany na potrzeby każdego przeglądu programu¹⁰. MFW i europejscy kredytodawcy zachowali niezależność w zatwierdzaniu dokumentów programowych i podejmowaniu decyzji o udzieleniu pożyczki (zob. rys. 2).

12

Dokumenty programowe zostały opracowane w ramach procesu negocjacji z Komisją, Międzynarodowym Funduszem Walutowym¹¹ i Europejskim Bankiem Centralnym, w trakcie wizyt negocjacyjnych¹². W przypadku Komisji mandat negocjacyjny ustanowiono z wyprzedzeniem w przeglądzie strategii politycznej, w którym przeanalizowano sytuację w Grecji pod względem głównych obszarów polityki i proponowanych środków, które można by włączyć do programu. Do celów negocjacji personel Komisji przygotował prognozę makroekonomiczną stanowiącą podstawę programu. Po zakończeniu każdego przeglądu Komisja publikowała go wraz z analizami jakościowymi sytuacji makroekonomicznej i finansowej, oceną zgodności i oficjalnymi dokumentami programowymi.

13

Po zakończeniu negocjacji Rada omówiła tekst przedłożony przez władze greckie w oparciu o dokumenty przedstawione przez Komisję¹³ i wydała decyzję na podstawie art. 126 i 136 TFUE¹⁴. Po przyjęciu decyzji Rady wiceprzewodniczący Komisji (upoważniony przez pozostałych komisarzy) podpisał ostateczny protokół ustaleń w imieniu państw członkowskich udzielających pożyczek w przypadku pierwszego programu oraz EFSF w przypadku drugiego programu. Techniczne i prawne szczegóły pożyczki (takie jak obliczenia średniego terminu zapadalności, stopy procentowe, uzgodnienia dotyczące wypłaty i zwrotu środków) zostały wyszczególnione w umowie pożyczki w przypadku pierwszego programu¹⁵ oraz w umowie pomocy finansowej EFSF w przypadku drugiego programu.

14

Trzeci program został uzgodniony za pomocą protokołu ustaleń między Komisją Europejską (występującą w imieniu EMS), Republiką Grecką a Bankiem Grecji, a następnie został zatwierdzony przez Radę. Warunki finansowania pożyczki zdefiniowano w umowie pomocy finansowej, a wypłatę zatwierdziła rada gubernatorów EMS na podstawie sprawozdań w sprawie zgodności przekazanych przez Komisję (we współpracy z EBC).

15

Eurogrupa¹⁶ udzielała wytycznych politycznych dotyczących procesu w całym okresie programowania, a w szczególności osiągnęła porozumienie w sprawie uruchomienia programów, głównych warunków dotyczących polityki, przydziału środków finansowych oraz głównych warunków finansowania. Eurogrupę wspierała Grupa Robocza Eurogrupy¹⁷, z którą konsultowano się w sprawie kształtu wymogów programów. Grupa Robocza podjęła decyzję w sprawie wypłaty środków finansowych w ramach pierwszego i drugiego programu (rada gubernatorów EMS w ramach trzeciego programu).

Podejście kontrolne

16

W ramach kontroli zbadano, czy Komisja odpowiednio zarządzała greckimi programami pomocowymi. Kontrola ta uzupełnia dwa wcześniejsze sprawozdania specjalne, oceniające zarządzanie przez Komisję pomocą finansową dla krajów znajdujących się w trudnej sytuacji w ramach bilansu płatniczego i Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej (sprawozdanie specjalne nr 18/2015)¹⁸ oraz świadczenie pomocy technicznej dla Grecji (sprawozdanie specjalne nr 19/2015). W trakcie kontroli szukano odpowiedzi na następujące pytania szczegółowe:

1. Czy Komisja przyjęła odpowiednie rozwiązania w celu zarządzania programami?
2. Czy warunki dotyczące polityki były odpowiednio sformułowane i skutecznie wdrażane?
3. Czy osiągnięto główne cele programów pomocowych?

17

Kontrola dotyczyła zarządzania przez Komisję wszystkimi trzema greckimi programami pomocowymi, lecz w przypadku trzeciego programu będącego w trakcie realizacji koncentrowała się na aspektach związanych ze sformułowaniem jego wymogów. Sformułowanie, monitorowanie i wdrażanie wymogów programów skontrolowano na podstawie próby obejmującej wszystkie kluczowe cele programu. Trybunał przeanalizował także współpracę Komisji z parterami programowymi, jednak nie zbadał działań MFW¹⁹ ani EMS²⁰. Nie skontrolował także działań władz greckich, w tym kwestii związanych z odpowiedzialnością, które mogły mieć wpływ na proces wdrażania. Nie zawarł też w sprawozdaniu informacji na temat zaangażowania EBC ze względu na ograniczenia zakresu kontroli (zob. pkt 20).

18

Trybunał nie skontrolował decyzji politycznych UE na wysokim szczeblu, na przykład w sprawie uzasadnienia przyznania Grecji pomocy finansowej, a zakres kontroli został w kilku aspektach ograniczony. Nie wziął też pod uwagę scenariusza alternatywnego nieprzewidującego pomocy finansowej. Poza tym nie zbadał, czy Rada wybrała najwłaściwsze przydziały środków finansowych, docelowe poziomy deficytu i kierunki działań budżetowych w celu rozwiązania kryzysu. Trybunał nie oceniał warunków finansowania pożyczek udzielonych Grecji ani też terminowości i adekwatności redukcji długu ani zdolności obsługi zadłużenia. Ocenił natomiast prognozy makroekonomiczne Komisji i dokonane przez nią obliczenia luki finansowej. W ramach kontroli współpracy Komisji z innymi partnerami nie zbadano, czy ich udział był uzasadniony.

19

Materiał dowodowy w ramach kontroli zebrano na podstawie szczegółowego przeglądu dokumentacji związanej z unijnymi programami pomocy finansowej (dokumenty programowe, wewnętrzne analizy Komisji, arkusze prognoz oraz oceny i badania opracowane przez inne organizacje), analizy karty wyników dotyczących wymogów programu, a także wywiadów z personelem Komisji, organami krajowymi, takimi jak ministerstwa sektorowe, Bankiem Grecji, stowarzyszeniami przedsiębiorstw i zainteresowanymi stronami oraz personelem MFW, EMS i OECD.

Ograniczenie zakresu w związku z zaangażowaniem EBC

20

Zgodnie ze swoimi kompetencjami dotyczącymi kontrolowania wydajności operacyjnej EBC²¹ Trybunał podjął próbę przeprowadzenia analizy zaangażowania Banku w greckie programy pomocowe²². EBC zakwestionował kompetencje Trybunału w tym względzie, a dokumentacja, którą przekazał Trybunałowi, stanowiła niewystarczający materiał dowodowy, aby na jego podstawie przeprowadzić prace kontrolne²³. Ze względu na to ograniczenie Trybunał nie był w stanie zawrzeć w sprawozdaniu informacji na temat zaangażowania EBC w greckie programy pomocowe.

Uwagi

Część I – Zarządzanie programami pomocowymi w Grecji

21

Na zarządzanie greckimi programami pomocowymi złożył się szereg złożonych procesów wewnętrznych w Komisji, stanowiących ramy horyzontalne dla analizy opartej na poszczególnych obszarach polityki i ocenach zgodności (zob. część II). Można zasadniczo wyróżnić trzy rodzaje tych horyzontalnych procesów:

• Ustalenia proceduralne dotyczące sformułowania wymogów i monitorowania programów – zdefiniowanie zasad i mechanizmów zarządzania programem, a także procedur decyzyjnych.
• Współpraca z partnerami programowymi – podział obowiązków, przekazywanie informacji i koordynacja działań z MFW, EBC i EMS.
• Podstawowe analizy ekonomiczne – przygotowywanie prognoz makroekonomicznych i obliczeń luki finansowej, ustalenie kluczowych założeń ekonomicznych programów.

Ustalenia dotyczące sformułowania i monitorowania wymogów programów

Pilny tryb inicjowania programów

22

Kształt wymogów i ustalenia instytucjonalne dotyczące początkowego greckiego programu pomocowego należy analizować w świetle pilnego trybu ustanawiania programu. Bezpośrednim powodem wnioskowania o pomoc finansową była konieczność pożyczenia 9 mld euro na potrzeby spłaty długu do dnia 19 maja 2010 r. Biorąc pod uwagę, że wiosną 2010 r. koszty finansowania rynkowego greckiego długu wzrosły do poziomu uniemożliwiającego obsługę długu, grecki rząd musiał w krótkim czasie szukać alternatywnych źródeł finansowania²⁴ (zob. rys. 1 i załącznik I przedstawiające szczegółowy przebieg kryzysu).

23

Mając na względzie przewidywane trudności w uzyskaniu dostępu do finansowania rynkowego dla długów krótkoterminowych, w dniu 25 marca 2010 r. na szczycie państw strefy euro²⁵ uzgodniono warunki wsparcia finansowego dla Grecji. Greckie organy złożyły oficjalny wniosek o finansowanie 23 kwietnia 2010 r., tj. na miesiąc przed terminem oczekiwanej wypłaty. Pierwszy grecki program pomocowy został podpisany 3 maja 2010 r. Biorąc pod uwagę skalę i zakres zakłóceń równowagi w greckiej gospodarce, czas, jakim dysponowano na sformułowanie wymogów kompleksowego programu stanowiącego odpowiedź na wszystkie uchybienia, był bardzo ograniczony.

Procedury i wyniki formułowania wymogów

24

Ogólne procedury Komisji dotyczące zarządzania programami pomocy makrofinansowej zostały po raz pierwszy ustanowione w kwietniu 2011 r., tj. 11 miesięcy po uruchomieniu greckiego programu i przeprowadzeniu trzech przeglądów. W dokumencie określono wewnętrzne ustalenia dotyczące przepływów informacji i zatwierdzeń w ramach Komisji, a także z Radą i z partnerami programowymi. Określono w nim na przykład kroki podejmowane w celu zatwierdzania głównych dokumentów programowych (przeglądów strategii politycznej, sprawozdań w sprawie zgodności, projektu protokołów ustaleń oraz w stosownych przypadkach projektów zaleceń dotyczących decyzji Rady). Komisja opracowała także plany działania dotyczące każdego instrumentu finansowego, określając formalne kroki poprzedzające wypłatę.

25

Procedury te nie odnosiły się jednak do treści wymogów programu. Nie istniały konkretne wewnętrzne wytyczne Komisji dotyczące formułowania wymogów programu pod względem zakresu, poziomu szczegółowości i dogłębności prac analitycznych wymaganych w celu ich uzasadnienia²⁶.

26

Główne dokumenty robocze, na których oparto wymogi programu, to przeglądy strategii politycznej. Te dokumenty, ukierunkowane na politykę, były wydawane na potrzeby każdego przeglądu i stanowiły podstawę negocjowania przeglądów programu (z pewnym marginesem elastyczności). W procedurach Komisji przewidziano proces weryfikacji przeglądów strategii politycznej, lecz nie był on udokumentowany.

27

W kilku przypadkach personel Komisji opracował dokumenty analityczne uzupełniające przeglądy strategii politycznej i potwierdzające sposób sformułowania wymogów w pewnych obszarach. Nie dokonywano tego jednak systematycznie względem wszystkich programów i wszystkich obszarów polityki (zob. rys. 3).

28

Trybunał odnotował pewne problemy związane z formułowaniem wymogów w kilku obszarach polityki:

• pewna liczba wymogów programu została opisana w sposób ogólnikowy i niejasny oraz nie była mierzalna, w szczególności w momencie rozpoczęcia programów. Na przykład w dziedzinie sprzyjania eksportowi wymogi takie jak „przyjęcie środków mających na celu ułatwienia dla partnerstw publiczno-prywatnych” lub „środki mające na celu wzmocnienie polityki sprzyjania eksportowi” nie określały żadnych jasnych ani konkretnych działań. W sektorze finansowym w ramach drugiego programu ustanowiono wymóg opracowania planu wdrażania w celu usprawnienia pobierania odsetek od kredytów zagrożonych i określenia wartości docelowych w tym względzie w bankach objętych likwidacją do końca lipca 2013 r. Wymóg ten był różnie interpretowany, co przyczyniło się do znacznego opóźnienia we wdrażaniu.
• Wymogi stopniowo stawały się coraz bardziej precyzyjne. W drugim programie ich liczba i poziom szczegółowości znacznie wzrosły. Wynikało to po części z problemów z wdrażaniem i opóźnień. Z drugiej strony wysoki poziom szczegółowości stanowił wyzwanie w kontekście zdolności administracyjnych i odpowiedzialności organów, w związku z tym, że na etapie opracowywania koncepcji wymogi nie zawsze były wystarczająco dokładnie omawiane i uzgadniane²⁷.
• Zwiększony poziom szczegółowości był powiązany z brakiem jasności ex ante co do względnego znaczenia każdego wymogu programu. Pewne wymogi zostały uznane za szczególnie ważne dopiero ex post, gdy nie zostały wdrożone na czas, a następnie, podczas przeglądów programów, określono je jako działania priorytetowe. Spełnienie tych wymogów było wyraźnie wymagane przed wypłatą transzy pożyczki²⁸. W trzecim programie ważne warunki są obecnie oznaczone jako „główne działania”.

Ogólna strategia wzrostu gospodarczego

29

Programy charakteryzowały się jasnymi celami średnioterminowymi, a nadrzędnym oczekiwanym rezultatem było odzyskanie przez Grecję dostępu do finansowania rynkowego, co wymagało koncentracji na konsolidacji budżetowej. Pomimo wysiłków podejmowanych w tym kierunku przez Komisję nie istniała żadna wspierająca programy grecka strategia wzrostu gospodarczego, której zakres mógłby sięgać poza te programy. W koordynowaniu procesu pomocy i opracowywaniu środków w różnych odpowiednich obszarach polityki mogłaby być skuteczniejsza strategia długoterminowa.

30

Brak strategii był szczególnie odczuwalny w obszarze ułatwień wywozowych. Zakres środków programowych w tym względzie – dotyczących głównie konkurencyjności cenowej i obciążeń administracyjnych – nie był wystarczający, aby wesprzeć przejście na model wzrostu gospodarczego oparty w większym stopniu na eksporcie. Nie uwzględniono w nim też wszystkich uchybień wykrytych podczas analizy przeprowadzonej przed realizacją programu. W szczególności w pierwszym programie nie zaproponowano kompleksowej strategii dla sektorów mających przewagę konkurencyjną, uwzględniającej specyficzną strukturę greckiej gospodarki. Wymogi dotyczące konkretnych sektorów zostały jednak włączone do drugiego programu. Przypadki niespójnie opracowanych środków i niewystarczającej przekrojowej koordynacji polityki (zob. ramka 2) wskazują na to, że w ogólnym sposobie sformułowania wymogów greckich programów także brakowało wyraźnej strategii.

Brak stabilności politycznej w okresie programowania

31

Kolejnym wyzwaniem, które miało wpływ na zarządzanie programami, było zmienne podejście do inicjowania reform, wynikające w pewnym stopniu z braku stabilności politycznej w kraju. Od października 2009 r. do stycznia 2015 r. w Grecji sześć razy przeprowadzono wybory. W listopadzie 2011 r. nastąpiła zmiana rządu bez przeprowadzania wyborów (zob. załącznik I). Za każdym razem nowi przywódcy potrzebowali czasu na potwierdzenie swego zaangażowania w reformy i podejścia do nich, a także na ponowne zdefiniowanie ustaleń roboczych z instytucjami. Referendum w sprawie pakietu środków, które odbyło się w lipcu 2015 r., także przyczyniło się do niepewności co do przyszłości programu oraz do braku stabilności gospodarczej²⁹. Przedłużające się negocjacje polityczne i niepewność co do kontynuacji programu utrudniały płynne zarządzanie programami i wdrażanie reform.

32

Faktyczne terminy przeglądów programów w dużej mierze odbiegały od pierwotnego harmonogramu kwartalnego, odzwierciedlając opóźnienia we wdrażaniu i trudności w osiągnięciu porozumienia w zakresie nowych środków (zob. tabela 2). Najtrudniejsza sytuacja pod tym względem panowała w okresie przejściowym między drugim a trzecim programem, obejmującym szesnastomiesięczną przerwę między ostatnim przeprowadzonym przeglądem a zatwierdzeniem nowego programu. Choć drugi program nie został zakończony³⁰, w okresie przejściowym dwukrotnie przedłużono drugi program oraz udzielono kredytu pomostowego z EFSM.

Tabela 2

Przeglądy greckich programów pomocowych

Rok	Przegląd	Data sprawozdania	Czas trwania przeglądu (w miesiącach)
2010 r.	1. program	Maj 2010 r.
	1. przegląd	Sierpień 2010 r.	3
2011 r.	2. przegląd	Grudzień 2010 r.	4
	3. przegląd	Luty 2011 r.	2
	4. przegląd	Lipiec 2011 r.	5
	5. przegląd	Październik 2011 r.	3
2012 r.	2. program	Marzec 2012 r.	5
	1. przegląd	Grudzień 2012 r.	9
2013 r.	2. przegląd	Maj 2013 r.	5
	3. przegląd	Lipiec 2013 r.	2
2014 r.	4. przegląd	Kwiecień 2014 r.	9
2015 r.	3. program	Sierpień 2015 r.	16
2016 r.	Dodatkowy protokół ustaleń	Czerwiec 2016 r.	10

Procedury monitorowania

33

Proces monitorowania przestrzegania wymogów programu znalazł odzwierciedlenie w ogólnych procedurach Komisji dotyczących zarządzania programami pomocy makrofinansowej, ale jedynie w odniesieniu do aspektów proceduralnych (tj. podziału obowiązków i procesu zatwierdzania sprawozdania w sprawie zgodności). Brak było jednak procedury Komisji określającej główne wymogi dotyczące zakresu, charakteru i dokumentowania monitorowania.

34

Podstawowym narzędziem prowadzonego wspólnie przez instytucje monitorowania tego, czy Grecja przestrzega wymogów programu, była „tabela zgodności”. W przypadku pierwszego i drugiego programu dokument ten stanowił integralną część zestawu dokumentów publikowanego po każdym przeglądzie. Tabela zgodności była uzupełniana i weryfikowana przez personel Komisji, a następnie przedstawiana Grupie Roboczej Eurogrupy wraz z innymi dokumentami programowymi. Procesy weryfikacji nie były jednak dokumentowane. Ponadto Komisja oficjalnie informowała Radę o sposobie monitorowania wymogów, do których Rada wyraźnie odniosła się w swoich decyzjach.

35

Tabele zwykle określały status przestrzegania każdego wymogu programu wymagającego szczegółowego przeglądu oraz zawierały krótkie uzasadnienie (odniesienia do podstawy prawnej, aktualna sytuacja i powody ewentualnych opóźnień). Nie wszystkie wymogi były jednak terminowo lub systematycznie monitorowano w ten sposób. Jako że nie ukończono drugiego programu, nie przeprowadzono też sformalizowanej oceny wymogów dodanych w ramach ostatniego (czwartego) przeglądu. Pomiędzy drugim a trzecim programem Komisja monitorowała wydarzenia w Grecji poprzez, między innymi, przeglądy strategii politycznej. Pierwsze sprawozdanie w sprawie zgodności dotyczące trzeciego programu (opublikowane w czerwcu 2016 r.) nie zawierało tabeli zgodności, mimo że kilka wymogów miało zostać spełnionych do czerwca 2016 r.

Praktyki w zakresie monitorowania

36

W odniesieniu do większości przeanalizowanych warunków Komisja była w stanie wykazać, że przeprowadziła ocenę zgodności z wymogami programów i dokonała tego na solidnej podstawie. W kilku obszarach polityki Komisja przeprowadziła dogłębne przeglądy aktów prawnych, które podlegały wymogom programów, i monitorowała konieczne zmiany. W niektórych przypadkach Komisja wykorzystała zewnętrzną wiedzę ekspercką (np. w dziedzinie zawodów regulowanych), aby zapewnić kompleksową ocenę, i odpowiednio zmieniła właściwe warunki na potrzeby kolejnych przeglądów programu.

37

Komisja wprawdzie regularnie monitorowała formalne przestrzeganie wymogów programu i sporządzała sprawozdania na ten temat, Trybunał odnotowywał jednak czasami uchybienia, takie jak brak oceny lub niedokładne oceny (zob. załącznik III). Ponadto sprawozdania Komisji w sprawie zgodności czasami charakteryzowały się brakiem jasności w odniesieniu do oceny wymogów. Stosowanie wielu różnych określeń³¹ w celu zgłoszenia nieprzestrzegania wymogów programu skutkowało niejednoznacznością w ogólnym znaczeniu oceny.

38

W niektórych przypadkach formalne przestrzeganie wymogu (np. przyjęcie konkretnego przepisu) nie zapewniało jednak skutecznego wdrożenia tego wymogu, tj. nie prowadziło do oczekiwanych rezultatów. Przykładem tego było wdrożenie Programu lepszego stanowienia prawa. Jak odnotowała OECD w perspektywach dotyczących polityki regulacyjnej na 2015 r., po przyjęciu odnośnych przepisów w 2012 r. nadal utrzymywały się faktyczne uchybienia³².

39

Ogólnie rzecz biorąc, chociaż Komisja monitorowała osiągnięcie wartości docelowych programu (tj. ograniczenie zatrudnienia w służbach publicznych, kosztów wynagrodzeń i stanowisk kierowniczych), dysponowała ograniczoną liczbą instrumentów umożliwiających sprawdzenie, czy reformy strukturalne zostały odpowiednio przeprowadzone. Do tego problemu dołączały się trudności z dostępem do kompleksowych danych. Trybunał wskazał luki w dostępności danych w obszarze opodatkowania (zob. załącznik IV, część A) i zawodów regulowanych (niekompletne dane dotyczące ograniczeń w kluczowych zawodach, takich jak prawnicy, notariusze, inżynierowie czy architekci). W programach nie uwzględniono luk w danych w kompleksowy sposób, chociaż przy późniejszych przeglądach nastąpiła pewna poprawa. W odniesieniu do większości warunków strukturalnych Komisja była w stanie monitorować przyjmowanie zmian prawnych, lecz brakowało jej odpowiednich wskaźników wykonania i wartości docelowych do oceny wdrażania reform.

40

Brak odpowiednich wskaźników wykonania utrudniał Komisji na przykład weryfikowanie osiągnięcia celów dotyczących wydajności w kontekście reorganizacji administracji na szczeblu centralnym. W sektorze finansowym dopiero w kwietniu 2014 r., wraz z drugim programem, wprowadzono warunek ustanowienia przez Bank Grecji kluczowych wskaźników wykonania w celu monitorowania postępów banków w zmniejszaniu dużych portfeli kredytów zagrożonych. Ponadto w sektorze finansowym Komisja nie wykorzystała w pełni swoich możliwości jako obserwatora w organach decyzyjnych Greckiego Funduszu Stabilności Finansowej, co dawało dodatkową okazję do zapewnienia zgodności z wymogami programu³³.

Współpraca z partnerami w ramach programu

41

Warunki na poziomie technicznym były opracowywane głównie przez Komisję (koordynacją zajęła się DG ECFIN) i MFW w konsultacji z EBC. W ramach trzeciego programu EMS pełnił rolę czwartego partnera instytucjonalnego. Ostateczne teksty protokołów ustaleń odzwierciedlały porozumienie osiągnięte przez instytucje, a także przez instytucje i władze greckie, wymagające od wszystkich stron dostosowania stanowiska w razie potrzeby.

42

Nie były dostępne żadne wytyczne ani specjalne procedury dotyczące współpracy między instytucjami, a proces ten nie był formalnie dokumentowany (np. w formie protokołów), co miało wpływ na jego przejrzystość. Odpowiednie zespoły programowe ustanowiły jednak nieformalne zasady współpracy. Zespoły regularnie kontaktowały się ze sobą drogą telefoniczną i za pomocą poczty elektronicznej, a także organizowały spotkania. Wymieniały się informacjami, danymi i analizami wstępnymi oraz omawiały alternatywne opcje sformułowania wymogów programu. Komisja i MFW wymieniały się projektami dokumentów programowych, aby zapewnić spójność wymogów. Dzięki temu, że pracownicy trzech wspomnianych instytucji dysponowali różnorodną wiedzą ekspercką i doświadczeniem, możliwe było opracowanie bardziej szczegółowych ocen i prognoz, a tym samym ograniczenie ryzyka błędów i pominięć na etapie formułowania wymogów programów i ich aktualizacji.

43

EBC i Bank Grecji dostosowały niektóre ze swoich instrumentów do programów w różnych obszarach polityki gospodarczej³⁴. W programach nie określono jednak wyraźnie stopnia, w jakim zapewnienie Grecji płynności finansowej zależało od spełnienia wymogów programów³⁵, ani w jaki sposób wsparcie to było uwzględniane przy szacowaniu prognoz makroekonomicznych i obliczaniu luk finansowych.

Założenia ekonomiczne programów

44

Prognozy makroekonomiczne i obliczenia luki finansowej stanowiły dwa kluczowe procesy definiujące ramy ekonomiczne służące sformułowaniu wymogów i modyfikowaniu programów (zob. ramka 3). Komisja przeprowadzała te analizy w odniesieniu do każdego programu i przygotowywała aktualizację na potrzeby każdego przeglądu. Wszystkie instytucje zaangażowane w zarządzanie programem przeprowadzały analizy ekonomiczne oddzielnie, lecz końcowe wyniki odzwierciedlały osiągnięte przez nie porozumienie.

Mocne i słabe strony metodyki

45

Arkusze danych wykorzystywane do prognoz makroekonomicznych zapewniają jasne i szczegółowe informacje na temat historycznych danych i prognoz w odniesieniu do szeregu zmiennych makroekonomicznych. Prognozowane trendy dla głównych zmiennych makroekonomicznych i budżetowych były zgodne z prognozami ich komponentów oraz zostały uwzględnione w różnorodnych źródłach informacji. Komisja wykorzystała najnowsze założenia dotyczące dynamiki międzynarodowej gospodarki i wskaźniki techniczne. Nie uwzględniła jednak wyraźnie niektórych czynników standardowo stosowanych w modelach makroekonomicznych oraz niewystarczająco zintegrowała prognozy makroekonomiczne i budżetowe (zob. ramka 4).

46

W ujęciu ogólnym złożoność metodyki obliczania luki finansowej wzrastała w czasie wdrażania programów, a arkusze danych dla drugiego programu obejmowały o wiele bardziej złożone obliczenia, wyceny i narzędzia modelowania. Zakres obliczeń luki finansowej został także poszerzony, tak aby uwzględnić dodatkowe czynniki i elementy na późniejszym etapie programu, chociaż nadal występowały pewne uchybienia metodologiczne (zob. załącznik V). W ramach trzeciego programu metodyka ta pozostała w dużej mierze niezmieniona.

47

W Komisji nie istniały procedury inicjowania, zatwierdzania, rejestrowania, przetwarzania ani sprawozdawczości z obliczeń luki finansowej. Kontrole jakości miały charakter nieformalny, a Trybunał odnotował znaczne uchybienia w środowisku kontroli arkuszy danych³⁶. Na przestrzeni czasu w trakcie realizacji trzech programów sytuacja nie poprawiła się.

48

Pomimo korzystania z wielu źródeł dane nie były opatrywane odniesieniami ani datami. Prowadziło to do problemów z uzgadnianiem, a Trybunał nie mógł zweryfikować, czy zawsze wykorzystywano najbardziej aktualne dane. W prezentacji wyników obliczeń luki finansowej w ramach pierwszego programu Trybunał wskazał szereg błędów. Nie miały one wpływu na ogólną wielkość luki finansowej, lecz wskazywały na niedostateczne rozwiązania Komisji w zakresie wewnętrznej kontroli jakości³⁷.

Testy wrażliwości i uzasadnienie założeń

49

Komisja regularnie monitorowała sytuację Grecji w zakresie płynności i pomiędzy przeglądami aktualizowała plik wykorzystywany do obliczania luki finansowej. W publicznych dokumentach programowych nie przedstawiano testów służących do ustalenia, w jakim stopniu obliczenia luki finansowej były podatne na różne wyniki lub wydarzenia, jednak testy takie były odnotowywane w dokumentach roboczych Komisji. Komisja opierała swoje scenariusze na różnorodnych elementach, takich jak harmonogram różnych wypłat, poziom wpływów z prywatyzacji i uregulowane zaległe płatności. Z drugiej strony nie przeprowadzono analizy scenariuszy dla prognoz makroekonomicznych. Prognozy nie uwzględniały w systematyczny sposób wstrząsów zewnętrznych mających wpływ na grecką gospodarkę, takich jak poważna deprecjacja euro czy nagły spadek cen towarów, które faktycznie miały miejsce w czasie trwania programów.

50

W odniesieniu do uzasadnienia założeń i dokumentacji Trybunał odnotował uchybienia w obydwu procesach. W przypadku luki finansowej dokumentacja programowa obejmowała sekcję dotyczącą zarządzania zasobami finansowymi i finansowania programów. Uwagi tam zawarte były jednak często niejasne i nie wyjaśniały zmian wprowadzanych do aktualizacji obliczeń tej luki. W szeregu przypadków konkretne założenia leżące u podstaw obliczeń luki finansowej wymagały wyraźnego uzasadnienia³⁸. Problemy z uzasadnieniami występowały także w trzecim programie. Komisja zgodziła się z sugestią MFW, by zwiększyć docelowy bufor płynnościowy do 8 mld euro. Nie potrafiła jednak wyjaśnić, dlaczego wybrała akurat taką wielkość bufora płynnościowego, i odwołała się do przeszłych doświadczeń z innych programów.

51

Uwzględniając oddziaływanie reform strukturalnych w swoich prognozach makroekonomicznych, Komisja opierała się na danych wejściowych dobranych uznaniowo, które nie zostały dokumentowane. Ponadto ze względu na to, że korzystano oddzielnie z prognoz budżetowych i makroekonomicznych, nie było możliwe zweryfikowanie, w jaki sposób Komisja definiowała i określała ilościowo oddziaływanie polityki fiskalnej na prognozy makroekonomiczne.

Dokładność i dostosowania

52

W szczególności w przypadku pierwszego programu Komisja zdecydowanie nie doceniła w prognozach stopnia głębokości kryzysu (zob. załącznik VI). Było to spowodowane głównie niedoszacowaniem spadku spożycia prywatnego i inwestycji. Prognozy makroekonomiczne Komisji zasadniczo były jednak zbliżone pod względem dokładności do prognoz innych organizacji³⁹, a na tę dokładność częściowo wpłynęło nieprawidłowe przekazywanie przez greckie władze danych statystycznych dotyczących okresu poprzedzającego program. We wstępnych prognozach Komisji na 2010 r. i 2011 r. zaniżono ogólną równowagę budżetową, odwrotnie niż w prognozach na lata 2012-2013.

53

W obliczeniach luki finansowej pozostawiono Grecji bardzo małe pole do manewru w odniesieniu do buforu płynnościowego definiowanego poprzez stan środków finansowych. W okresie programowania jego wartość średnio zmniejszała się, jednak bez żadnego uzasadnienia. Według prognoz wartość bufora miała nawet wynosić zero na koniec pierwszego kwartału 2014 r. Średni poziom środków finansowych równy 3 mld euro odpowiadał jedynie wydatkom pierwotnym w okresie 11 dni. Zwiększenie buforu płynnościowego wymagałoby jednak dostosowania całego finansowania programu lub wprowadzenia dalszych środków polityki budżetowej w programie.

54

Biorąc pod uwagę ograniczoną wartość bufora płynnościowego i pogarszającą się sytuację budżetową, Grecja zaciągała pożyczki krótkoterminowe, emitując bony skarbowe lub opóźniając płatności i zwiększając zaległości finansowe. Wartość bonów, które miały zostać wyemitowane, znacznie różniła się w zależności od obliczeń luki finansowej i stanowiła główną zmienną, dostosowywaną w celu utrzymania właściwego finansowania greckiej gospodarki.

Część II – Sposób formułowania a wdrażanie reform

55

Wsparcie finansowe wypłacone Grecji w ramach trzech programów pomocowych było uzależnione od przeprowadzenia reform powiązanych z trzema celami programu: budżetowym, finansowym i dotyczącym wzrostu gospodarczego. Szczegółowy sposób sformułowania i zakres reform zmieniały się w trakcie realizacji programów, ale od samego początku były bardzo ogólne. Programy obejmowały praktycznie wszystkie funkcje państwa greckiego, a w niektórych przypadkach wymagały głębokich zmian strukturalnych. We wszystkich obszarach polityki występowały znaczne opóźnienia w zapewnianiu zgodności z warunkami programów (zob. załącznik VII).

56

Analiza przeprowadzona przez Trybunał, przedstawiona w tej sekcji sprawozdania, obejmowała próbę strategii politycznych i koncentrowała się na strategiach o największym oddziaływaniu pod względem osiągania celów programu. Niniejsza część obejmuje specjalne sekcje poświęcone reformom opodatkowania, administracji publicznej, sektora finansowego i rynku pracy, podczas gdy inne obszary polityki objęte działaniami kontrolnymi Trybunału posłużyły do analizy zawartej w części I i III (zob. rys. 4).⁴⁰

57

W każdym obszarze polityki działania kontrolne Trybunału obejmowały następujące aspekty:

• sformułowanie warunków dotyczących polityki (uzasadnienie i tło analityczne środków, adekwatność, specyfikę i terminowość);
• wdrażanie i rezultaty (zgodność z warunkami dotyczącymi polityki i postępy w zakresie reform w konkretnych obszarach podlegających warunkom programu). Skutki reform o szerszym zakresie (pod względem wzrostu gospodarczego, stabilności budżetowej i stabilności finansowej) są natomiast omówione w części III sprawozdania, aby odróżnić je od rezultatów poszczególnych warunków przedstawionych w kolejnych sekcjach części II.

Opodatkowanie

58

Trwała poprawa greckiego salda budżetowego i stymulowanie wzrostu gospodarczego należały do głównych celów wszystkich trzech programów pomocowych. Te średnioterminowe cele były także celami MFW. W celu ich osiągnięcia w programach uwzględniono warunki mające na celu zwiększenie dochodów podatkowych i zwiększenie skuteczności ściągania podatków przez administrację podatkową (tj. „reformy w celu zwiększenia zdolności rządu do pozyskiwania dochodów”). Działania kontrolne prowadzone przez Trybunał dotyczyły przede wszystkim zmian w systemie opodatkowania (w tym składek na ubezpieczenia społeczne), jak również reformy administracji publicznej w celu poprawy pozyskiwania dochodów podatkowych.

Sformułowanie warunków – polityka podatkowa

Kombinacja i stabilność środków podatkowych

59

W ogólnych zaleceniach politycznych w sprawie konsolidacji budżetowych (np. OECD) i przedkryzysowych ocenach systemu podatkowego w Grecji uznawano, że środkom dotyczącym podatków konsumpcyjnych (podatków pośrednich) i poszerzenia bazy opodatkowania należy nadać pierwszeństwo wśród środków podatkowych ze względu na ich niższe negatywne oddziaływanie na wzrost gospodarczy. Wbrew tym ocenom w ramach pierwszego programu wyższy priorytet nadano podnoszeniu stawek podatkowych i podatkom tymczasowym niż poszerzaniu bazy podatkowej ze względu na ich spodziewany szybki wkład w osiąganie krótkoterminowych celów budżetowych.

60

Środki mające na celu poszerzenie bazy podatkowej weszły w skład przede wszystkim drugiego i trzeciego programu, przy czym niektóre z nich wymagały przeprowadzenia znacznych reform kodeksów podatkowych. Wzrost dochodów podatkowych w czasie trwania dwóch pierwszych programów głównie zależał, tak jak przewidywano, od podatków pośrednich (w szczególności wzrosły stawki podatków pośrednich i wprowadzono pobierany okresowo podatek o szerokiej podstawie od majątku). Pewne wzrosty stawek pośrednich (np. podatku od energii/zanieczyszczeń) stanowiły dodatkowe obciążenie w stosunku do kosztów produkcji przedsiębiorstw.

61

Warunki programów wywoływały znaczną niestabilność w zakresie polityki podatkowej, co miało wpływ na wszystkie rodzaje podstawowych podatków, przy czym nawet kierunek zmian nie był stabilny (na przykład w ramach pierwszego programu postulowano zrównanie opodatkowania źródeł dochodu osobistego, podczas gdy w drugim programie przyjęto przeciwny kierunek; zob. załącznik IV część B). W pewnym stopniu niestabilność wynikała z problemów związanych ze zdolnością administracyjną w zakresie opracowywania polityki podatkowej oraz uchybieniami we wdrażaniu dostrzeżonymi przez Komisję, co wymagało częstych dostosowań do warunków programu. W ramach pierwszego programu niestabilność była także spowodowana pogonią za doraźnymi i pilnymi środkami podatkowymi w celu osiągnięcia docelowych poziomów deficytu. Brak wstępnej strategii Komisji w sprawie polityki podatkowej i luki w danych (zob. załącznik IV część A) także przyczyniły się do narastania tego problemu, chociaż poprawa była widoczna w całym okresie trwania programów.

Uzasadnienie środków

62

Nie dokumentowano w systematyczny sposób uzasadnienia wymogów dotyczących polityki podatkowej⁴¹. Duże wzrosty stawki podatku VAT i akcyzy w 2010 r. uzasadniono potrzebą konsolidacji budżetowej i uzgodniono je z władzami greckimi, lecz nie przeprowadzono badania skutków alternatywnych środków podatkowych, takich jak pobierany okresowo podatek o szerokiej podstawie od nieruchomości mieszkalnej⁴², który został wprowadzony w 2011 r. w ramach dodatkowego planu budżetowego. Jakość dokumentacji na etapie opracowywania koncepcji poprawiła się z upływem czasu dzięki lepszym danym przekazywanym przez właściwe organy (np. modelowanie reform podatku dochodowego od osób fizycznych podczas trwania drugiego programu i wzrostów stawki podatku VAT podczas trwania trzeciego programu).

Sformułowanie warunków – ściągalność podatków

63

Kilka instytucji międzynarodowych (MFW, OECD i Komisja) zwróciło uwagę na istotne problemy związane z przestrzeganiem przepisów prawa podatkowego w Grecji w okresie poprzedzającym kryzys. Wyniki pierwszego programu w zakresie poboru podatków były niezadowalające⁴³, co wynikało z trzech ogólnych typów problemów: (i) wymogom nadano ograniczony priorytet i nie były one jasno sformułowane ani wystarczająco rzetelne (zob. ramka 5); (ii) wdrażanie przez władze własnych planów przeciwdziałania uchylaniu się od opodatkowania nie było skuteczne; oraz (iii) monitorowanie prowadzone przez Komisję opierało się na niewystarczających danych i kryteriach (zob. część I).

64

Większość wymogów dotyczących wzmocnienia administracji podatkowej została włączona do drugiego i trzeciego programu, co wyeliminowało pewne uchybienia wykryte w treści warunków w ramach pierwszego programu. Wymogi programów opierały się w większości na zaleceniach grupy zadaniowej ds. Grecji i prowadziły do poprawy pod względem jasności sformułowania, lecz tym samym i do zwiększenia stopnia szczegółowości⁴⁴. Tendencję tę można wyjaśnić faktem, że wcześniejsze wymogi były nieodpowiednio wdrażane. Pewne wymogi miały też nierealistyczne terminy wdrożenia (zob. załącznik IV część C).

Wdrażanie i rezultaty

65

W wyniku zastosowanych środków polityki podatkowej uzgodnionych w ramach programów obciążenie podatkowe⁴⁵ gospodarki wzrosło w latach 2010-2014 (o 5,3% PKB) i wciąż wzrastało podczas realizacji trzeciego programu ze względu na dodatkowe środki podatkowe. Pokazuje to, że wdrożone środki w trwały sposób przyczyniły się do poprawy finansów publicznych. Wzrost był wyższy niż w innych krajach objętych programem i skutkował osiągnięciem przez Grecję (nieważonego) średniego poziomu obciążenia podatkowego państw członkowskich strefy euro na koniec 2014 r. (zob. rys. 5). Wzrost został przede wszystkim osiągnięty w latach 2010-2012, czyli w najtrudniejszej fazie greckiego kryzysu gospodarczego.

66

Pod koniec realizacji drugiego programu Komisja uznała, że Grecja wdrożyła szeroki wachlarz wymogów dotyczących uchylania się od opodatkowania i ściągania podatków, jednak w ograniczony sposób przyczyniły się one do konsolidacji budżetowej⁴⁶. Wynikało to z faktu, że pewne reformy nie zostały odpowiednio przeprowadzane, konieczny był dłuższy czas, aby ich skutki zostały uwidocznione w statystykach, lub na ich skuteczność wpłynął brak stabilności otoczenia podatkowego. Wskaźniki wykonania programów dotyczących administracji podatkowej wykazują nietrwałą i częściową poprawę pod względem liczby kontroli podatkowych i poziomów poboru podatków w wyspecjalizowanych ośrodkach kontroli, podczas gdy w latach 2012-2014 wartości docelowe były rzadko osiągane (zob. załącznik IV część D). W latach 2010-2014 zobowiązania podatkowe wzrastały średnio o około 8,2 mld euro rocznie (4,2% PKB), pomimo umorzeń i zastosowanych środków w zakresie ściągalności. W programach nie ustanowiono żadnego wskaźnika w celu monitorowania szacowanych niezadeklarowanych podatków („luka podatkowa”) lub pracy nierejestrowanej, ale szacowana luka w podatku VAT⁴⁷ pokazała, że stopień uchylania się od opodatkowania zwiększył się podczas realizacji pierwszego programu i uległ nietrwałej poprawie w 2014 r. w porównaniu z 2010 r.

Reforma administracji publicznej

67

Celem reformy administracji publicznej było zwiększenie wydajności dzięki cięciom wydatków na administrację publiczną przy jednoczesnej poprawie jakości oferowanych usług publicznych. Programy obejmowały w związku z tym elementy budżetowe i strukturalne. W trzecim programie położono dodatkowy nacisk na znaczenie reformy administracji publicznej, która została ustanowiona jako specjalny filar programu. Działania kontrolne prowadzone przez Trybunał koncentrowały się na przyroście wydajności, który osiągnięto dzięki reformie na centralnym szczeblu administracji publicznej.

Sformułowanie warunków

Priorytety krótkoterminowe i strategiczne perspektywy reformy administracji publicznej

68

W sytuacji kryzysu budżetowego głównym priorytetem pierwszego programu w obszarze administracji publicznej była konsolidacja budżetowa⁴⁸. Warunki strukturalne zyskały na znaczeniu w drugim programie, lecz nie opierały się one na odpowiednim planowaniu strategicznym. Warunki reform strukturalnych w odniesieniu do administracji publicznej nie stanowiły części szerszego programu reform całej administracji rządowej, w którym ujęto by je po kolei w spójny, zaplanowany sposób. Reformy strukturalne administracji publicznej nie uwzględniały kluczowych czynników zidentyfikowanych przez Komisję jako konieczne do opracowania skutecznej koncepcji wszechstronnej reformy administracji publicznej, tj. wymiany najlepszych praktyk na szczeblu UE, zaangażowania zainteresowanych stron i społeczeństwa obywatelskiego, ciągłości i stabilności reform (zob. załącznik VIII część A).

69

W 2013 r. w ramach drugiego programu określono wymóg przedstawienia przez władze greckie strategii i planu działania dotyczących reform administracji publicznej, jednak nie był on zsynchronizowany z kluczowymi działaniami w ramach programu (reorganizacja greckiego sektora publicznego rozpoczęła się w 2012 r., poprzedzając o dwa lata przedstawienie strategii). Plan ten nie został uruchomiony, a w 2015 r. w ramach trzeciego programu wezwano do opracowania nowej trzyletniej strategii dotyczącej reform administracji publicznej.

Kompleksowość reform

70

Pierwszy program obejmował wymóg przeprowadzenia funkcjonalnego przeglądu administracji centralnej ze strony OECD w celu ułatwienia nadawania priorytetu reformom administracji publicznej i ustanowienia dostosowanego podejścia uwzględniającego sytuację danego kraju. W wyniku przeglądu wyraźnie wskazano uchybienia w greckiej administracji i obszary wymagające wsparcia administracyjnego, jednak 13 zaleceń OECD włączono do warunków z pewnym opóźnieniem (zob. ramka 6). Zalecenia nie były systematycznie monitorowane i nie istniały ramy umożliwiające śledzenie postępów reform ani żadna strategia dotycząca gromadzenia danych i kwestii zarządzania (zob. załącznik VIII część B).

71

Nawet przed rozpoczęciem pierwszego programu istniały instrumenty UE (przede wszystkim program operacyjny dotyczący reformy administracyjnej – AROP – finansowany z Europejskiego Funduszu Społecznego), których celem było wyeliminowanie uchybień w greckiej administracji publicznej. Mimo że Komisja była świadoma skali problemów, do programów nie włączono specjalnych środków mających na celu rozwój zdolności instytucjonalnych⁴⁹. Grupa zadaniowa ds. Grecji koordynowała pewne wsparcie w tym zakresie, choć o ograniczonym zakresie i skali⁵⁰. Natomiast projekty budowania zdolności w ramach programu operacyjnego dotyczącego reformy administracyjnej, wdrażane już w 2010 r., nie były powiązane z warunkami programu, a niektóre zostały anulowane w okresie programowania. Kompleksowość warunków i koordynacja z innymi instrumentami (w tym pomocą techniczną) poprawiły się w ramach trzeciego programu, w szczególności dzięki ustanowieniu wyraźnego powiązania między pomocą techniczną a programem.

Uzasadnienie środków

72

Pomimo że Komisja przeprowadziła pewne prace analityczne dotyczące opracowania reform administracji publicznej, uzasadnienie przedstawione dla pewnych szczególnych środków nie było zadowalające. W szczególności Komisja nie mogła przedstawić żadnych analiz ilościowych/jakościowych w odniesieniu do dwóch kluczowych wartości docelowych reform (tj. redukcji zatrudnienia w służbach publicznych o 150 000 pracowników w latach 2011-2015 i ukończenia procesu przymusowej dezaktywizacji zawodowej 15 000 pracowników do 2014 r.⁵¹).

73

Problem niewystarczającego uzasadnienia wystąpił także w przypadku kolejności reform i terminów wdrażania. Chociaż Komisja nie mogła dokonać analizy stanowiącej podstawę sformułowania warunków programów w tym zakresie, terminy wdrażania pewnych warunków okazały się ostatecznie zbyt ambitne lub nie uwzględniono w nich zdolności w zakresie wdrażania. Na przykład ramy czasowe na ustanowienie i wdrożenie nowego systemu oceny pracowników dla całej administracji publicznej wynosiły 11 miesięcy, podczas gdy z badania porównawczego OECD/SIGMA dotyczącego systemów administracji publicznej w sześciu państwach UE wynikało, że optymalne ramy czasowe na przygotowanie takich reform to 1,5 roku – 3 lata. Podczas realizacji drugiego programu pracownicy administracji publicznej nie podlegali ocenie. W rezultacie w trzecim program ustanowiono nowy warunek przewidujący, że nowy nowoczesny system oceny wyników powinien zostać prawnie przyjęty w ciągu czterech miesięcy (do listopada 2015 r.). Prawo pierwotne zostało przyjęte w lutym 2016 r., jednak wymagane było wprowadzenie dodatkowego prawa wtórnego do czerwca 2016 r. (siedem miesięcy później). Pierwsza ocena zostanie przeprowadzona do czerwca 2017 r., prawie dwa lata po rozpoczęciu trzeciego programu.

Wdrażanie i rezultaty

74

Reformy greckiej administracji publicznej doprowadziły do osiągnięcia celu programów polegającego na ograniczeniu kosztów. Cel ograniczenia ogólnego zatrudnienia w służbach publicznych został osiągnięty w 2013 r., tj. dwa lata przed terminem, dzięki zastosowaniu zasady redukcji personelu do nowych naborów, ograniczeniu zatrudniania pracowników kontraktowych oraz systemom wczesnych emerytur. W okresie między 2009 r. a 2015 r. liczba pracowników w służbach publicznych zmniejszyła się o 225 000 (zob. rys. 6).

75

Pod względem rezultatów budżetowych w okresie między 2009 r. a 2015 r. roczny koszt zatrudnienia w służbach publicznych zmniejszył się o 37,9% (9,6 mld euro). Do 2015 r. poziom wynagrodzeń w sektorze publicznym został zrównany ze średnim poziomem w strefie euro (9,1% PKB w strefie euro w porównaniu z 9% w Grecji; zob. rys. 7). Oszczędności te spowodowały jednak zwiększenie wydatków na system emerytalny.

76

Strukturalne komponenty reformy administracji publicznej spotkały się z ograniczonym wsparciem na szczeblu krajowym, a brak stabilności politycznej wywarł na nie negatywny wpływ (zob. pkt 31-32). W związku z tym przyniosły one o wiele mniej namacalnych rezultatów niż środki polityki budżetowej. Pierwsze programy dały ograniczone rezultaty pod względem reorganizacji podmiotów publicznych, zarządzania zasobami ludzkimi i odpolityczniania służby cywilnej (zob. ramka 7). Pozytywne osiągnięcia obejmowały natomiast utworzenie Rządowej Rady ds. Reform, Sekretariatu Generalnego ds. Koordynacji Prac Rządowych, Agencji Płatności Jednolitych oraz bazy danych opartej na spisie powszechnym w odniesieniu do zatrudnienia w służbach publicznych.

Reformy sektora finansowego

77

Zapewnienie krajowej stabilności finansowej było jednym z głównych filarów wszystkich greckich programów pomocowych. Aby osiągnąć ten cel, w programach uwzględniono warunki mające na celu wzmocnienie kondycji i odporności sektora finansowego poprzez zwiększenie kapitału bankowego, utrzymanie wystarczającej płynności, rozwiązanie problemu kredytów zagrożonych oraz poprawę zarządzania i nadzoru (zob. ramka 8 oraz szczegółowe dane na temat strategii programowych i kluczowych warunków dla sektora finansowego w załączniku IX część A). Analiza przeprowadzona przez Trybunał koncentrowała się na środkach podejmowanych w celu restrukturyzacji i dokapitalizowania sektora bankowego oraz reformach związanych z zarządzaniem i jakością aktywów, w szczególności kredytów zagrożonych.

78

Pomimo niskiego popytu na kredyty w okresie trwania programu we wszystkich programach określono bardzo ograniczoną liczbę reform sektora finansowego⁵² ukierunkowanych bezpośrednio na problem recesji na rynku kredytów w Grecji, czy to pod względem podaży kredytów bankowych, czy kosztów kredytu. Ograniczenia dostępności kredytów hamowały wysiłki na rzecz przywrócenia konkurencyjności greckiej gospodarki, gdyż krajowe MŚP napotykały poważne trudności w uzyskiwaniu dostępu do kredytów.

Sformułowanie warunków

79

Analiza przeprowadzona przez Komisję nie zawsze wystarczająco uzasadniała ryzyko związane z pewnymi opcjami polityki. Na przykład w kontekście dokapitalizowania banków w 2013 r. Komisja rozważała kilka opcji przyciągnięcia inwestorów prywatnych. Stwierdziła ona, iż propozycje greckich organów stanowiły nadmierne zachęty dla inwestorów prywatnych, więc ostatecznie opowiedziała się za wyemitowaniem obligacji opcyjnych⁵³. Przeprowadzona analiza nie określiła jednak w kompleksowy sposób niektórych rodzajów ryzyka związanego z tymi obligacjami, np. ich potencjalnego wpływu na bankowe papiery wartościowe (zob. załącznik IX część B).

Restrukturyzacja i dokapitalizowanie sektora bankowego

(i) Ocena potrzeb kapitałowych

80

Oceny potrzeb kapitałowych przewidziane w pierwszych dwóch programach nie zawsze opierały się na wystarczająco ostrożnych założeniach. Przykładowo nawet przewidywania niekorzystnego scenariusza wzrostu PKB ze stycznia 2011 r. były bardziej pozytywne niż rzeczywiste wyniki gospodarcze o wartości 4,6, 7,8 i 4,7 punktu procentowego odpowiednio w 2011, 2012 i 2013 r.⁵⁴ Ponadto pozostała część środków finansowych w ramach drugiego programu (około 11 mld euro) częściowo wpłynęła na dokonaną przez Komisję analizę uzupełniającej oceny potrzeb kapitałowych przeprowadzonej na początku 2014 r. przez Bank Grecji.

(ii) Ocena rentowności

81

Jeden z warunków drugiego programu wymagał od Banku Grecji przeprowadzenia oceny tego, które z 15 banków krajowych były rentowne, a zatem kwalifikowały się do dokapitalizowania z wykorzystaniem środków finansowych w ramach programu. Pozostałe banki miały być poddane restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, chyba że mógłby zostać zebrany kapitał prywatny. Program nie wymagał od Banku Grecji zapewnienia wystarczającej przejrzystości procesu. Na przykład banki nie miały dostępu do własnej oceny i obliczeń leżących u jej podstawy.

(iii) Dokapitalizowanie banków w 2014 r. i 2015 r.

82

Warunki ujęte w drugim i trzecim programie umożliwiały wykorzystanie HFSF wyłącznie jako ostatecznego źródła wsparcia na potrzeby dokapitalizowania w 2014 r. i 2015 r. (zob. załącznik IX część B). Oznaczało to, że HFSF nie mógł uczestniczyć w dokapitalizowaniu banków w przypadku zainteresowania sektora prywatnego w celu zminimalizowania późniejszych zastrzyków publicznych środków finansowych. W procesie dokapitalizowania wywierano zatem znaczną presję na obniżenie cen udziałów, co skutkowało istotnym obniżeniem wartości udziałów HFSF⁵⁵, który był już akcjonariuszem większościowym w rezultacie dokapitalizowania w 2013 r.

Jakość aktywów – kredyty zagrożone

83

W przypadku zarządzania kredytami zagrożonymi jednym z najpowszechniejszych rozwiązań na szczeblu międzynarodowym jest utworzenie spółki zarządzania aktywami. Rozwiązanie takie nie zostało jednak zastosowane w greckich programach ze względu na ograniczenia finansowe i inne czynniki, takie jak dywersyfikacja kredytów zagrożonych we wszystkich sektorach, kwestie zarządzania i względy UE związane z pomocą państwa. Niezależnie od potencjalnych ograniczeń, szacunki Komisji dotyczące potrzeb finansowych spółki zarządzania aktywami nie były wystarczająco konkretne, aby posłużyć do kompleksowej oceny tego, czy rozwiązane to w greckim kontekście było odpowiednie.

84

W pierwszych dwóch programach położono nacisk na dokapitalizowanie banków i udzielanie pomocy w celu utrzymania płynności finansowej, ale nie towarzyszyły temu skuteczne działania dotyczące zarządzania kredytami zagrożonymi (przykładowo tylko pierwszy program obejmował zobowiązanie do przeglądu ustawodawstwa w sprawie niewypłacalności). W drugim programie próbowano rozwiązać problem kredytów zagrożonych, opierając się przede wszystkim na wewnętrznym zarządzaniu kredytami zagrożonymi przez banki, co, chociaż ma podstawowe znaczenie, okazało się w dużej mierze nieskuteczne⁵⁶. W miarę realizacji drugiego programu zdolności banków do zarządzania kredytami zagrożonymi nadawano wyższy priorytet, jednak konkretne reformy ukierunkowane na udoskonalenie wewnętrznych procesów zarządzania zostały wdrożone dopiero w trzecim programie.

85

W odniesieniu do niewypłacalności przedsiębiorstw i osób prywatnych warunki pierwszego i drugiego programu miały charakter ogólny, a seria zmian legislacyjnych należycie wprowadzonych w celu uwzględnienia aktywów zagrożonych miała zasadniczo ograniczony zakres i była nieskuteczna⁵⁷. Wiele reform charakteryzowało się fragmentarycznym podejściem i zróżnicowanymi priorytetami politycznymi, co często prowadziło do sprzecznych celów politycznych. W niektórych przypadkach były one przyjmowane bez odpowiednich konsultacji z zainteresowanymi stronami i przeprowadzania analizy skutków. Złożoność ram regulujących niewypłacalność utrwaliła problem kredytów zagrożonych zamiast go rozwiązać dzięki spójnym, scentralizowanym ramom strategicznym o jasno określonych priorytetach politycznych. Projekt ram nie uwzględniał także ograniczonych zdolności systemu sądowego do skutecznego rozpatrywania dużej liczby spraw. Ta złożoność i problemy dotyczące zdolności przyczyniły się łącznie do powstania zaległości, prowadząc do przypadków strategicznego zalegania z płatnościami i pokusy nadużycia w systemie (zob. ramka 9).

86

Dopiero trzeci program obejmował wymóg dotyczący utworzenia sprawnego rynku obsługi i sprzedaży kredytów zagrożonych. Jednakże kilka kluczowych przeszkód nie zostało usuniętych ani ustawą przyjętą pod koniec 2015 r., ani dwiema kolejnymi nowelizacjami w 2016 r. (obejmującymi także kredyty niezagrożone), a ramy prawne pozostały uciążliwe.

87

W przypadku banków objętych specjalną likwidacją, które obsługiwały przede wszystkim kredyty zagrożone, operacje przez długi czas miały charakter fragmentaryczny, co skutkowało niską skutecznością pod względem pobierania odsetek od kredytów zagrożonych i kosztów operacyjnych. Na przykład konsolidacja operacji (16 podmiotów w jeden) stanowiła warunek dopiero w trzecim programie i została przeprowadzona ponad trzy lata po złożeniu przez zewnętrznych konsultantów pierwotnej propozycji. Procedura likwidacji pochłonęła 13,5 mld euro ze środków finansowych programu za pośrednictwem HFSF (zob. tabela 3) oraz dodatkowe 1,7 mld euro z krajowego funduszu gwarancji depozytów.

Tabela 3

Oczekiwane rezultaty interwencji w greckim sektorze bankowym (w mld euro, 2016 r.)

	Wykorzystane środki finansowe	Odzyskane środki finansowe	Szacowana wartość odzyskiwalna	Oczekiwane straty
Banki o znaczeniu systemowym	31,91	2,72	3,83	25,4
Banki objęte likwidacją	13,5	0,5	1,9	11,0
Razem	45,4	3,2	5,7	36,4

Zarządzanie

(i) Zarządzanie bankami

88

Podczas gdy reformy sektora finansowego zyskiwały na znaczeniu w czasie realizacji pierwszego programu, sam program nie obejmował wymogów mających na celu wzmocnienie zarządzania bankami. Problemy związane z zarządzaniem (np. udzielanie pożyczek powiązanym podmiotom na zasadach nierynkowych) obserwowano jednak na długo przed wybuchem kryzysu, gdyż ład korporacyjny greckich banków był – w ujęciu średnim – od samego początku znacznie słabszy niż w przypadku ich europejskich odpowiedników.

89

Drugi program przewidywał, że cztery największe greckie banki („o znaczeniu systemowym”) zostaną dokapitalizowane głównie za pomocą środków finansowych programu za pośrednictwem HFSF, ale bez zapewnienia wystarczającej kontroli nad ich zarządem prywatnym. Wbrew praktyce międzynarodowej zmiany własności, które doprowadziły w 2013 r. do prawie pełnego upaństwowienia sektora banków krajowych, nie zostały odzwierciedlone w większości zarządów banków. W rzeczywistości w niektórych przypadkach kontrola nad zarządem pozostała w rękach historycznych udziałowców, a HFSF nie był upoważniony do jego oceny pod względem doświadczenia, reputacji i niezależności. Warunek dotyczący oceny ładu korporacyjnego banków został włączony dopiero do trzeciego programu, gdy HFSF musiał dokonać przeglądu wszystkich członków zarządów banków.

90

W tym celu oraz aby zapobiec możliwym ingerencjom politycznym lub ze strony otoczenia biznesowego, w trzecim programie przewidziano bardziej rygorystyczne kryteria wyboru pod względem kwalifikacji i doświadczenia członków zarządu banków. Kryteria ograniczyły jednak wybór kandydatów na ekspertów w dziedzinie bankowości i finansów; taki wymóg nie był w pełni zgodny z praktykami międzynarodowymi i wymogami UE/Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, które zasadniczo promują zróżnicowanie kwalifikacji członków zarządu i wiedzę zbiorową.

91

Reformy sektora finansowego nie dotyczyły także w wystarczającym stopniu zarządzania bankami o mniejszym znaczeniu i nadzoru nad nimi. Prawie sześć lat po wprowadzeniu pierwszego programu kontrole na miejscu przeprowadzone przez Bank Grecji i Jednolity Mechanizm Nadzorczy w marcu 2016 r. ujawniły poważne wewnętrzne niedociągnięcia pod względem zarządzania, zarządzania ryzykiem i praktyk w zakresie udzielania pożyczek w jednym z banków.

(ii) Zarządzanie HFSF

92

W ramach pierwszego programu opracowano pierwotną strukturę zarządzania HFSF, która nie skutkowała zwiększoną niezależnością względem organów. Pomimo ujęcia w drugim programie wymogu, zgodnie z którym HFSF powinien posiadać dwupoziomową strukturę zarządzania (tj. obejmującą radę ogólną i zarząd), nadal występowały problemy z niezależnością. W trzecim programie uwzględniono to uchybienie, skupiając się na procesie wyboru kadry kierowniczej wyższego szczebla HFSF. Rozwiązania zawarte w drugim i trzecim programie w praktyce nie zapewniły jednak efektywnego podziału obowiązków i uprawnień między dwoma organami decyzyjnymi. Proces decyzyjny w HFSF także rodził poważne obawy co do jego przejrzystości. Na przykład w 2013 r. HFSF zatwierdził sprzedaż udziału większościowego w jednostce zależnej banku, chociaż transakcja nie opierała się na konkurencyjnej procedurze przetargowej z udziałem kilku oferentów.

93

Wymogi programu prowadziły do częstych zmian w kadrze kierowniczej wyższego szczebla HFSF (34 osoby w ciągu pierwszych sześciu lat, w tym czterech przewodniczących i czterech dyrektorów generalnych), co wiązało się z ryzykiem powstania luk w wiedzy i mniejszym wpływem w bankach, w których HFSF posiadał udziały.

Oczekiwane rezultaty finansowe

94

Na grudzień 2016 r. HFSF wprowadził 45,4 mld euro do greckiego sektora bankowego, z oczekiwanymi stratami w wysokości 36,4 mld euro (zob. tabela 3). W ujęciu ogólnym z upływem czasu tylko niewielka część oczekiwanych strat mogłaby potencjalnie zostać odzyskana ze względu na wzrost wartości rynkowej udziałów w bankach o znaczeniu systemowym. Oczekuje się natomiast, że większość środków finansowych przeznaczonych w ramach programów dla banków krajowych pozostanie częścią długu publicznego Grecji.

Reformy rynku pracy

95

Ogólnym celem reform rynku pracy opartych na programach była poprawa efektywności rynku pracy między innymi przez wspieranie szybkiego dostosowania kosztów pracy. Reformy rynku pracy miały przyczynić się do przywrócenia konkurencyjności kosztowej greckiej gospodarki i ograniczenia utraty miejsc pracy podczas recesji. W odniesieniu do kosztów pracy w ramach drugiego programu ustanowiono orientacyjny cel, polegający na obniżeniu w latach 2012-2014 jednostkowych kosztów pracy o 15%.

96

Od czasu rozpoczęcia realizacji w 2010 r. programy obejmowały różnorodne środki mające na celu zaradzenie sztywności greckiego rynku pracy. Dotyczyły one głównie negocjowania i kształtowania wynagrodzeń, ustalania i poziomu minimalnego wynagrodzenia, przepisów związanych z ochroną zatrudnienia oraz elastyczności czasu pracy. Równolegle z zastosowaniem środków na rzecz liberalizacji, począwszy od drugiego programu kładziono coraz większy nacisk na zwalczanie pracy nierejestrowanej i na aktywną politykę rynku pracy ukierunkowaną bezpośrednio na tworzenie miejsc pracy, jednak aspekty te nie zostały objęte zakresem kontroli.

Sformułowanie wymogów

Uzasadnienie i analityczne podstawy reform

97

Przeglądy strategii politycznej i inne dokumenty robocze uzasadniały podejście Komisji do reform rynku pracy i zawierały analizę alternatywnych opcji (np. w jaki sposób ograniczyć jednostkowe koszty pracy lub kształtować ramy negocjowania wynagrodzeń). Komisja nie uwzględniła jednak w tych analizach pewnych rodzajów ryzyka, zwłaszcza na początkowych etapach opracowywania koncepcji. W szczególności nie przeprowadzono oceny tego, w jaki sposób reformy mogłyby wpłynąć na szarą strefę rynku pracy, chociaż pewne środki mogły spowodować zwiększenie ryzyka w tym względzie⁵⁸. Skutki społeczne zostały ocenione dopiero w ramach trzeciego programu, jednak analiza miała charakter opisowy i nie podjęto próby oszacowania skutków ani podziału obciążenia w ujęciu ilościowym dla poszczególnych środków ani dla całego zestawu reform rynku pracy.

98

Komisja udokumentowała szerokie wewnętrzne wymiany informacji i debaty polityczne, a także te prowadzone z zainteresowanymi stronami (w tym władzami greckimi, stowarzyszeniami przedsiębiorców i innymi partnerami pozarządowymi) oraz MFW. Jeżeli chodzi o kompromis osiągnięty przez partnerów w ramach trojki w niektórych przypadkach górę brało zdanie Komisji (nie narzucono cięcia wynagrodzeń w sektorze prywatnym, o co postulował MFW), a w innych MFW (np. dalsza liberalizacja przepisów dotyczących ochrony zatrudnienia po pierwszym etapie reform). W tym ostatnim przypadku Komisja nie mogła w pełni uzasadnić odejścia od swojego pierwotnego stanowiska.

Stosowność środków

99

W niektórych przypadkach w sformułowaniu poszczególnych wymogów nie wzięto pod uwagę także specyficznych cech greckiej gospodarki, w szczególności przewagi mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw. Przykładowo pierwotne warunki reformy negocjowania wynagrodzeń przewidywały możliwość prowadzenia negocjacji na szczeblu przedsiębiorstwa, lecz wymagały formalnej reprezentacji pracowników. Jako że małe przedsiębiorstwa często nie posiadają takich rozwiązań, nie mogły one czerpać korzyści z reform. Problem ten rozwiązano dopiero na późniejszym etapie pierwszego programu dzięki wprowadzeniu „związków osób”⁵⁹, co pozwoliło na negocjowanie wynagrodzeń bezpośrednio z pracownikami na szczeblu przedsiębiorstwa.

Harmonogram

100

Reformy rynku pracy zostały zainicjowane w 2010 r., a władze greckie wdrożyły pierwszy etap reform (przepisy dotyczące negocjowania wynagrodzeń i ochrony zatrudnienia) wkrótce po zatwierdzeniu programu. Pewne środki w ramach programów zostały co prawda wdrożone w latach 2010-2016, lecz te same kwestie były poruszane podczas negocjacji dotyczących trzeciego programu. Wskazuje to na problemy związane z harmonogramem i kolejnością reform, które wykraczają poza opóźnienia we wdrażaniu (zob. ramka 10).

Wdrażanie i rezultaty

101

W wielu przypadkach przeprowadzanie reform rynku pracy było opóźnione w stosunku do terminów określonych w programach (do 21 miesięcy) lub w ogóle nie było z nimi zgodne (zob. załącznik VII). Warunki te były powiązane z głównymi aspektami reform rynku pracy (np. negocjowanie wynagrodzeń i przepisy dotyczące ochrony zatrudnienia).

102

Pomimo uchybień we wdrażaniu Trybunał odnotował pewną poprawę wskaźników wskazującą na zwiększoną elastyczność i konkurencyjność rynków pracy:

• mniej rygorystyczny charakter przepisów dotyczących ochrony zatrudnienia. W 2013 r. (tj. po wprowadzeniu głównych reform) wskaźnik nadal był jednak wyższy od średniej OECD (zob. rys. 8);
• niższe minimalne wynagrodzenie – obniżenie z poziomu 863 euro w 2010 r. do 684 euro w 2012 r.;
• istotne dostosowanie jednostkowych kosztów pracy. Obniżenie o 14,1% jednostkowych kosztów pracy w latach 2010-2015 było największe wśród państw członkowskich UE. Celem drugiego programu było jednak obniżenie jednostkowych kosztów pracy w latach 2012-2014 o około 15%. Ta orientacyjna wartość nie została osiągnięta, gdyż w tym okresie jednostkowe koszty pracy skorygowano o 10,9%.

Część III – Osiągnięcie celów programu

103

Siedem lat, trzy programy i udzielona pomoc w wysokości ponad 265 mld euro (ponad 150% greckiego PKB) odzwierciedlają bezprecedensowy wymiar wspólnego wsparcia dla Grecji ze strony strefy euro i MFW. Same te dane pokazują, że programy nie doprowadziły do wyeliminowania poważnych zakłóceń równowagi ekonomicznej i uzyskania przez Grecję możliwości zarządzania swoimi zobowiązaniami finansowymi bez wsparcia zewnętrznego. Zapewniły one jednak ciągłość finansowania i działalności gospodarczej w Grecji.

104

Greckie programy pomocowe obejmowały cele w trzech obszarach:

• stabilności budżetowej,
• stabilności finansowej,
• powrotu na ścieżkę wzrostu gospodarczego.

105

Na przestrzeni siedmiu lat Komisja nie podjęła próby przeprowadzenia kompleksowej oceny zakresu, w jakim pierwszy lub drugi program osiągnęły swoje cele, w drodze ocen śródokresowych lub ex post. Przeprowadzanie takich ocen było zwykłą praktyką w przypadku innych programów wsparcia zarządzanych przez Komisję oraz, dzięki dostarczeniu użytecznych wniosków, byłoby szczególnie istotne w przypadku Grecji, w której wdrożone zostały trzy kolejne programy.

106

W niniejszej sekcji sprawozdania przeanalizowano osiągnięcie trzech głównych celów programów, przez zastosowanie, na ile to było możliwe, konkretnych wartości docelowych objętych programami. W niniejszej analizie Trybunał wykracza poza ocenę rezultatów poszczególnych środków (przedstawioną w części II) i koncentruje się na rozleglejszych skutkach, których nie można powiązać z pojedynczymi wymogami programów. Taka analiza pomaga zrozumieć ogólne wydarzenia gospodarcze w Grecji w ramach trzech programów pomocowych, chociaż należy podkreślić, że na wydarzenia te wpływ miały nie tylko sformułowanie wymogów i realizacja programów, ale także szereg innych czynników. Obejmowały one niepewność polityczną, która prowadziła do opóźnień w przeprowadzaniu reform i wpłynęła na zaufanie rynków, a w rezultacie ograniczyła skuteczność programów.

Zapewnienie stabilności budżetowej

107

Grecki kryzys gospodarczy miał swe początki w kryzysie zadłużeniowym i przywrócenie stabilności budżetowej – w tym zdolności kraju do finansowania swoich potrzeb na rynku – było bezpośrednim celem programów pomocowych.

Dostęp do rynków

108

W pierwszym programie przewidywano, że Grecja odzyska dostęp do rynków finansowych w 2014 r. i sfinansuje swoje zobowiązania dłużne o łącznej wartości 60 mld euro w 2015 r. W 2014 r. państwo greckie sfinansowało swoje potrzeby na rynkach finansowych w dwóch przypadkach, ale tylko na łączną kwotę 4,5 mld euro. Kwota ta stanowiła mniej niż 5% łącznych środków finansowych udostępnionych w ramach drugiego programu (110 mld euro). Konieczne były dwa dodatkowe programy pomocowe (przy czym trzeci będzie trwał do 2018 r.), gdyż kraj nie odzyskał zdolności do finansowania wszystkich swoich potrzeb na rynku.

Wykorzystanie środków finansowych i finansowanie po zakończeniu programu

109

W oparciu o najnowszą aktualizację luki finansowej przeprowadzoną przez Komisję na potrzeby pierwszego przeglądu trzeciego programu oczekuje się, że Grecja osiągnie nadwyżkę pierwotną w wysokości 1,4 mld euro w 2017 r. i 3 mld euro od stycznia do sierpnia 2018 r., czyli w ostatnich miesiącach trwania trzeciego programu. W związku z tym środki finansowe udostępnione w ramach programu na ten okres zostaną wykorzystane do spłacenia długu i umożliwią zwiększenie buforu płynnościowego (zob. rys. 9).

110

W okresie następującym bezpośrednio po zakończeniu programu Grecja będzie musiała spłacić znaczną kwotę długu (zob. rys. 10). W 2019 r. potrzeby w zakresie finansowania brutto będą wynosiły 21 mld euro tytułem kwoty głównej i odsetek. Zgodnie z założeniem programu po jego zakończeniu spłata długu będzie w pełni finansowana z nadwyżki pierwotnej i finansowania rynkowego. Jeżeli chodzi o drugi program, w 2014 r. przeprowadzono pewne prace analityczne dotyczące potencjalnych ram po zakończeniu programu, natomiast w odniesieniu do trzeciego programu prace te dopiero się rozpoczynają i w związku z tym nie zostały odzwierciedlone w dokumentach programowych.

Konsolidacja budżetowa

111

Sytuacja budżetowa na początku kryzysu wymagała bardzo głębokich dostosowań. W 2009 r. deficyt budżetowy przekraczał 15,1% PKB przy progu 3% obowiązującym w ramach paktu stabilności i wzrostu. Główne roczne cele budżetowe programów (tj. deficyt nominalny⁶⁰) były ustanowione decyzjami Rady w ramach greckiej procedury nadmiernego deficytu. W programach określono dalsze szczegółowe nominalne kryteria spełnienia wymogów polityki budżetowej z memorandum w sprawie polityki gospodarczej i finansowej, jednak plany budżetowe na rzecz realizacji tych celów nie zawsze były wiarygodne (zob. ramka 11).

112

Cele budżetowe dla pierwszego i drugiego programu zostały osiągnięte tylko w 2012 r. i 2013 r.(zob. tabela 4). W pozostałych latach do ich osiągnięcia brakowało kwoty od 0,3 do 6 mld euro, mimo iż Grecja uciekła się do jednorazowych środków zwiększających dochody w celu zachowania zgodności z prognozami dotyczącymi deficytu lub środków pieniężnych. W pierwszym programie niezmienione nominalne cele procedury nadmiernego deficytu nie zostały osiągnięte ze względu na pogarszające się środowisko gospodarcze (tj. niespodziewane spadki dochodów podatkowych i wzrosty wydatków z tytułu odsetek). Erozja bazy podatkowej częściowo zniwelowała dodatkowe zyski wynikające z ważnych środków podatkowych: miało to na ogół miejsce w przypadku dochodów z podatku VAT. Ponadto zgodność z celami budżetowymi ułatwiała w całym czasie trwania programu akumulacja wydatków publicznych i zaległych zwrotów podatku.

Tabela 4

Osiągnięte zaktualizowane wartości docelowe procedury nadmiernego deficytu

	1. program1		2. program1			3. program1
	2010 r.	2011 r.	2012 r.	2013 r.	2014 r.	2015 r.	2016 r.
Decyzja Rady (maj 2010 r.) – saldo nominalne (w mld euro)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Decyzja Rady (marzec 2012 r.) – deficyt pierwotny z wyłączeniem środków bankowych (w mld euro)			-2	3,7	9,4
Decyzja Rady (grudzień 2012 r.) – deficyt pierwotny z wyłączeniem środków bankowych (w mld euro)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Decyzja Rady (sierpień 2015 r.) – deficyt pierwotny (% PKB)						-0,25	0,5
Stan faktyczny (pierwsze działanie monitorujące ex post)	-22	-20	-2,6	1,5	nd.	-3,4	3,9
Stan faktyczny (najnowsza wersja ESA95 lub ESA10)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	brak danych	-2,3	3,9
Różnica (obowiązująca wartość docelowa a rzeczywista)	-6	-3	0,3	0,6	brak danych	-2,05	3,4

113

Grecja nie osiągnęła wprawdzie nominalnych celów budżetowych, pierwotne saldo strukturalne⁶¹ znacząco się jednak poprawiło. Ogólne dostosowania przekroczyły 17% PKB w latach 2009-2015. Odzwierciedlało to poważne zakłócenia równowagi w Grecji w tym obszarze na początku kryzysu.

114

W kontekście niekorzystnej sytuacji makroekonomicznej ogólny dług publiczny wzrastał w całym okresie programu pomimo poczynionych wysiłków fiskalnych. W 2016 r. dług publiczny Grecji przekraczał 181% PKB w porównaniu ze 126,7% w 2009 r. (zob. rys. 11). Jedynym rokiem, w którym dług publiczny zmalał, był 2012 ze względu na procedurę przewidującą udział sektora prywatnego, w ramach której inwestorzy prywatni zostali poproszeni o zgodę na umorzenie 53,5% wartości nominalnej swoich greckich obligacji państwowych. W prognozach w ramach pierwszego programu oszacowano, że dług publiczny osiągnie największą wartość w 2013 r. (na poziomie 149,7% PKB we wstępnym pierwszym programie oraz 164,2% PKB w drugim). Najważniejszym czynnikiem przyczyniającym się do względnego wzrostu długu był spadek nominalnego PKB.

Stabilność systemu emerytalnego

115

Jedną z kluczowych przeszkód w stabilizacji sytuacji budżetowej w Grecji nadal stanowią znaczne koszty systemu emerytalnego. Kolejne cięcia emerytur obniżyły nominalne wydatki na emerytury o 2,5 mld euro w latach 2009-2015. Ze względu na spadek PKB koszty emerytur jako procent PKB wzrastały jednak systematycznie w latach 2010-2015, wykazując zatem ograniczoną skuteczność reform pod względem trwałych korekt budżetowych. W 2016 r. wydatki publiczne na emerytury były najwyższe w strefie euro (ponad 16% PKB Grecji), podczas gdy roczne środki finansowe przekazywane przez państwo na pokrycie deficytów systemu emerytalnego przekraczały 9% PKB (średnia dla strefy euro wynosiła 2,5%).

116

W oparciu o prognozy zawarte w sprawozdaniach na temat starzenia się społeczeństwa z 2012 r. i 2015 r. reformy emerytur oparte na pierwszych dwóch programach mają przynieść pewne pozytywne rezultaty, jeżeli chodzi o długookresową stabilność greckiego systemu emerytalnego. Zgodnie z wymogami programu Grecja powinna ograniczyć wzrost wydatków sektora publicznego na emerytury w latach 2010-2060 do poziomu poniżej 2,5 punktu procentowego PKB. W świetle sprawozdania na temat starzenia się społeczeństwa z 2015 r. oczekuje się, że reformy emerytur będą skutkować ogólnym obniżeniem wydatków publicznych na emerytury o 1,9 punktu procentowego; jest to lepszy wynik niż wartość docelowa przewidywana w ramach programu. Według prognoz w 2060 r. mają one jednak kształtować się na bardzo wysokim poziomie 14,3% PKB.

Przywrócenie stabilności finansowej

117

Osiągnięcie sukcesu w realizacji reform sektora finansowego zależy także od czynników zewnętrznych w stosunku do programów. W oparciu o szereg wskaźników możliwe jest jednak przeprowadzenie oceny ogólnej sytuacji w sektorze bankowym w całym okresie realizacji programów, a zatem określenie, w jakim zakresie zostały spełnione ich ogólne cele. Kluczowe aspekty, które należy uwzględnić w tej analizie, to wypłacalność, ryzyko kredytowe i jakość aktywów, płynność i rentowność; wskaźniki te stanowiły także centralne elementy wymogów programu i planów restrukturyzacji banków zatwierdzonych przez Komisję.

Wypłacalność

118

Głównie ze względu na dużą pulę środków finansowych w ramach programów (31,9 mld euro) i restrukturyzację sektora od czasu globalnego kryzysu zaobserwowano znaczną poprawę współczynnika kapitałowego greckich banków zgodnie z tendencjami międzynarodowymi. W związku z tym główny współczynnik kapitałowy (współczynnik kapitału podstawowego Tier I) zwiększył się do 17% do 2016 r., tj. powyżej średniej UE wynoszącej 14,2% i poziomu sprzed kryzysu (zob. załącznik X). Wysoki poziom roszczeń podatkowych względem greckiego państwa i kredyty zagrożone nadal stanowiły jednak zagrożenie dla wypłacalności banków.

Ryzyko kredytowe i jakość aktywów

119

W okresie programowania rating kredytowy czterech największych greckich banków został znacznie obniżony, osiągając status „niewykonania zobowiązania” w 2015 r.⁶². Pomimo zakończenia trzeciego dokapitalizowania, które wzmocniło adekwatność kapitałową banków, wszystkie ratingi banków w 2016 r. pozostały na poziomie nieinwestycyjnym⁶³.

120

Jeżeli chodzi o jakość aktywów okres globalnego kryzysu w 2008 r. dla greckich banków rozpoczął się od niespłaconych kredytów zagrożonych o łącznej wartości 5,5% całego portfela pożyczek (7% w 2009 r.), tj. znacznie wyższej niż średnia strefy euro. Ze względu na bezprecedensową recesję gospodarczą, późniejszy wzrost bezrobocia i nierozwiązany problem strategicznego zalegania z płatnościami przez pożyczkobiorców liczba kredytów zagrożonych w okresie realizacji programów gwałtownie wzrosła. W 2016 r. – na podstawie szerszej definicji – ekspozycja zagrożona osiągnęła najwyższy poziom w UE (45,9%) i była dziewięć razy wyższa od średniej UE (5,1%; zob. załącznik X).

Płynność

121

Od czasu pierwszego programu do greckich banków kierowano wnioski o ograniczenie zależności od pożyczek z banku centralnego (tj. Eurosystemu), gdyż ich sytuacja dotycząca płynności była już napięta. W tym kontekście w ramach pierwszego programu nie udało się ograniczyć zależności od pożyczek z banku centralnego, podczas gdy drugi i trzeci program przyniosły poprawę w tym względzie. Niemniej jednak w 2016 r. greckie banki nadal musiały mierzyć się z napiętą sytuacją w zakresie płynności, gdyż ich zależność od finansowania ze strony banku centralnego nadal znacznie przekraczała poziom z 2009 r. (zob. tabela 5), chociaż była niższa niż wartość szczytowa w połowie 2015 r. (150 mld euro). W odniesieniu do standardowych źródeł płynności w 2016 r. nie istniały dowody na trwały powrót depozytów (prawie połowa w porównaniu z 2009 r. – zmiana z poziomu 238 mld euro do 121 mld euro), a banki krajowe nadal miały ograniczony dostęp do innych źródeł finansowania.

Tabela 5

Profil finansowania greckich banków (w mld euro)

	2009 r.	2010 r.	2011 r.	2012 r.	2013 r.	2014 r.	2015 r.	2016 r.
Pożyczki z banku centralnego	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Depozyty sektora prywatnego	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Rentowność

122

Celem wdrożonej polityki programu była poprawa rentowności banków poprzez dogłębną konsolidację i restrukturyzację. Dzięki znacznemu ograniczeniu liczby pracowników i oddziałów istotnie poprawił się wskaźnik kosztów do przychodów banków krajowych (51,9% w porównaniu ze średnią UE wynoszącą 65,7% w 2016 r.) oraz ich koszty operacyjne. W wymiarze skonsolidowanym nadal odnosiły jednak straty przez większą część wyżej wspomnianego okresu, a ich wyniki w odniesieniu do szeregu wskaźników rentowności nadal należały do najgorszych w UE (zob. załącznik X).

123

W ujęciu ogólnym programy nie były w stanie zapobiec gwałtownemu pogorszeniu bilansu greckich banków, głównie ze względu na niekorzystny rozwój sytuacji makroekonomicznej i politycznej. Rola banków jako pośredników osłabiła się, a kanały finansowania gospodarki realnej były zarówno ograniczone⁶⁴, jak i kosztowne.

Przywrócenie wzrostu gospodarczego

124

Po przystąpieniu do strefy euro w 2001 r. Grecja przeżywała okres bardzo wysokiego wzrostu gospodarczego, ale doświadczyła jednocześnie poważnego spadku konkurencyjności. Skorygowanie strukturalnych zakłóceń równowagi i barier dla konkurencyjności było zatem jednym z celów programów zmierzających do przywrócenia trwałego wzrostu gospodarczego w ujęciu długoterminowym, a zatem do ułatwienia korekt budżetowych. Cel ten nie został osiągnięty w takim sensie, że Grecja musiała stawić czoło przedłużającej się i wyjątkowo głębokiej recesji o poważnych konsekwencjach dla rynku pracy. Kluczowe wskaźniki makroekonomiczne systematycznie osiągały niższe wartości niż przewidywane w ramach programów (zob. załącznik XI).

Wzrost gospodarczy i jego kontekst

125

Grecka gospodarka nie powróciła na ścieżkę wzrostu gospodarczego tak szybko jak gospodarki innych państw członkowskich strefy euro, w tym państw korzystających z programów wsparcia finansowego (np. Irlandia i Portugalia). Pewne uchybienia w sformułowaniu wymogów i wdrażaniu programów (zob. część II) nie sprzyjały ożywieniu gospodarczemu, ale na sytuację makroekonomiczną składał się także szereg czynników zewnętrznych i stopień zakłóceń równowagi zakumulowanych w okresie poprzedzającym kryzys. W ramach programów nie osiągnięto celów rozwoju gospodarczego; Trybunał nie jest jednak w stanie stwierdzić, jak wyglądałby scenariusz makroekonomiczny w przypadku braku programów.

126

Grecka gospodarka konsekwentnie nie osiągała oczekiwanych rezultatów w porównaniu z celami w zakresie wzrostu gospodarczego, na których opierały się prognozy makroekonomiczne. Między 2009 r. a 2016 r. grecka gospodarka skurczyła się o ponad jedną czwartą. Faktyczny wzrost PKB w 2011 r. i 2012 r. był niższy niż prognoza w ramach wstępnego programu (maj 2010 r.) odpowiednio o 6,5 punktu procentowego i 8,4 punktu procentowego (zob. rys. 12). Chociaż prognozy przewidywały powrót na ścieżkę dodatniego wzrostu gospodarczego w 2012 r., nastąpiło to w rzeczywistości w 2014 r. i jedynie na jeden rok. Grecka gospodarka osiągała także gorsze rezultaty w porównaniu z prognozami z marca 2012 r. i kwietnia 2014 r., chociaż różnice były znacznie mniejsze.

127

W okresie programowania (do 2015 r.) Grecja konsekwentnie osiągała wzrost w zakresie eksportu, chociaż nastąpiło to po poważnym obniżeniu eksportu w 2009 r. W porównaniu z prognozami w ramach programu w obszarze eksportu zasadniczo nie osiągano oczekiwanych rezultatów, lecz odchylenia były mniejsze niż w przypadku prognozy PKB. W 2013 r. wielkość eksportu odpowiadała poziomowi z 2008 r., podczas gdy import zmniejszył się w tym samym okresie o 30%, co pozwoliło Grecji na przywrócenie równowagi zewnętrznej.

128

Ożywienie w obszarze eksportu od 2010 r. nie może być jednak całkowicie przypisane reformom programowym. Niektóre odpowiednie sektory, takie jak turystyka, skorzystały na wewnętrznej dewaluacji. Analiza sektorowa wykazuje jednak, że na grecki eksport mają też wpływ sektory, na których nie odbiły się krajowe ceny i wynagrodzenia⁶⁵ (np. produkty ropopochodne i transport morski). Wyniki w tych sektorach odzwierciedlają trendy na rynkach globalnych, a nie poprawę konkurencyjności krajowej (zob. załącznik XI).

Ceny i bezrobocie

129

Zmiany poziomu cen nie przebiegały zgodnie z prognozami w ramach programów. We wstępnej prognozie (maj 2010 r.) znacznie niedoszacowano inflację w latach 2010-2011 (także ze względu na oddziaływanie środków podatkowych) i nie przewidziano deflacji w latach 2013-2014 (zob. załącznik XI). W rezultacie wzrost cen w czasie realizacji pierwszego programu spowolnił proces wewnętrznej dewaluacji, co uniemożliwiło Grecji zwiększenie jej konkurencyjności zewnętrznej. Rozbieżności między faktycznymi a prognozowanymi zmianami cen występowały także na dalszych etapach programu, ale zmniejszyły się.

130

Zgodnie z poważniejszym niż przewidywano pogorszeniem koniunktury gospodarczej rynek pracy w widocznym stopniu nie osiągał oczekiwanych rezultatów w porównaniu z założeniami wstępnego programu (zob. rys. 13). Bezrobocie osiągnęło wartość szczytową 27,5% w 2013 r., chociaż zgodnie z prognozą miało to nastąpić w 2012 r. w wymiarze 15,2%. Bezrobocie wzrosło także powyżej poziomu przewidywanego w kolejnych prognozach. Stopa bezrobocia wśród osób poniżej 25. roku życia osiągnęła wartość szczytową wynoszącą prawie 60% w 2013 r., lecz spadła znacznie do poniżej 50% w następnych dwóch latach (zob. załącznik XI).

Wnioski i zalecenia

Zarządzanie programami pomocowymi w Grecji

131

Wymogi pierwszego greckiego programu pomocowego zostały sformułowanie w trybie wyjątkowo pilnym, a na zarządzanie wszystkimi trzema programami miała wpływ niepewność polityczna i gospodarcza. Komisja była tylko jednym z kilku partnerów zaangażowanych w ten proces, gdyż podlegała politycznemu kierownictwu Eurogrupy, a zatwierdzenie programów wymagało porozumienia między władzami greckimi a wszystkimi instytucjami reprezentującymi kredytodawców (MFW, Komisja, EBC i EMS w ramach trzeciego programu, zob. Wstęp, pkt 22-23 i 31-32).

132

Komisja ustanowiła procedury zarządzania programem prawie rok po uruchomieniu pierwszego greckiego programu pomocowego. Procedury przewidywały wprowadzenie wewnętrznych rozwiązań dotyczących przepływu informacji i zatwierdzania dokumentów w ramach Komisji i Rady oraz z partnerami programowymi, nie zawierały jednak wytycznych w sprawie samego kształtu programów, na przykład pod względem zakresu i poziomu szczegółowości wymogów (zob. pkt 24-25).

133

Na wczesnych etapach procesu programowania pewne wymogi były niejasne i nie określały żadnych konkretnych działań. Wymogi stały się jaśniejsze w drugim programie, kiedy zwiększono ich liczbę i poziom szczegółowości. Dopiero w trzecim programie Komisja wyróżniła szczególnie istotne wymogi, określając je mianem „głównych działań”, podczas gdy w pierwszych dwóch programach względne znaczenie tych wymogów nie zostało określone (zob. pkt 26-28).

Zalecenie 1

Komisja powinna udoskonalić ogólne procedury opracowywania programów wsparcia, w szczególności przez nakreślenie zakresu prac analitycznych niezbędnych do uzasadnienia treści wymogów oraz, w miarę możliwości, wskazanie narzędzi, które mogą zostać wykorzystane w odpowiednich sytuacjach. Takie wytyczne powinny w wyjątkowo pilnych przypadkach ułatwić Komisji organizację prac w przyszłości, na etapie rozpoczynania programów.

Termin realizacji: koniec 2018 r.

Zalecenie 2

Komisja powinna bardziej jednoznacznie wskazywać jako priorytetowe wymogi i szczegółowo określać środki pilnie konieczne do eliminowania zakłóceń równowagi, mające kluczowe znaczenie dla osiągnięcia celów programów.

Termin realizacji: niezwłocznie, jeśli ma zastosowanie

134

Mimo wysiłków Komisji wymogi programu nie były osadzone w kontekście szerszej strategii wzrostu gospodarczego dla Grecji, która mogłaby wykraczać poza czas trwania programów. Na wczesnych etapach w programach nacisk kładziono w pierwszej kolejności na przywrócenie stabilności finansów publicznych, lecz z czasem coraz wyraźniejsze stawało się zapotrzebowanie na taką strategię. Trybunał odnotował uchybienia w przekrojowej koordynacji polityki w sformułowaniu wymogów programu oraz przypadki, w których zakres środków ujętych w ramach programach nie był wystarczająco kompleksowy. Obydwie te kwestie miały wpływ na skuteczność reform strukturalnych, w szczególności ukierunkowanych na zwiększenie konkurencyjności greckiej gospodarki (zob. pkt 29-30).

Zalecenie 3

W stosownych przypadkach, w celu wyeliminowania zakłóceń równowagi ekonomicznej za pomocą programów pomocowych, Komisja powinna zadbać o to, by programy te były osadzone w ogólnej strategii wzrostu gospodarczego kraju, która już została wdrożona lub została opracowana wraz z państwem członkowskim w trakcie trwania programów. Jeśli strategii nie można ustanowić na etapie rozpoczęcia programu, należy uczynić to jak najszybciej i uwidocznić ją we wszelkich kolejnych przeglądach programu.

Termin realizacji: niezwłocznie, jeśli ma zastosowanie

135

Komisja nie opracowała co prawda sformalizowanych procedur dotyczących zakresu monitorowania, regularnie jednak oceniała zgodność z wymogami programu i prowadziła w tym zakresie sprawozdawczość. Zasadniczo Komisja była w stanie wskazać solidną podstawę swoich ocen, w tym pewnych działań następczych, takich jak szczegółowe informacje zwrotne na temat projektów aktów prawnych. Trybunał odnotował przypadki problemów w monitorowaniu zgodności, takich jak brakujące, niedokładne lub niejasne statusy oceny (zob. pkt 33-37).

136

Ponadto w przypadku reform strukturalnych zgodność z przepisami nie zawsze skutkowała zmianami, jakie przewidziano w programach. Znaczne luki w danych i brak odpowiednich wskaźników wykonania w odniesieniu do większości wymogów strukturalnych także wpływały na adekwatność prowadzonego przez Komisję monitorowania pod względem zdolności wsparcia w zrozumieniu wdrażania i wpływu reform oraz, w razie konieczności, podjęciu działań naprawczych (zob. pkt 38-40).

Zalecenie 4

Komisja powinna opracować jasne procedury i w stosowanych przypadkach główne wskaźniki wykonania w celu zadbania o to, by monitorowanie programu miało charakter systematyczny i było dokładnie dokumentowane. Monitorowanie wdrażania, w szczególności reform strukturalnych, powinno koncentrować się w większym stopniu na skuteczności i wykraczać poza przyjęcie prawa pierwotnego, a także zmierzać do przyjmowania stosownego prawa wtórnego i innych aktów wykonawczych. Komisja powinna udoskonalić mechanizmy monitorowania wdrażania i wprowadzania reform, tak aby móc dokładniej wskazać administracyjne lub inne przeszkody stojące na drodze do skutecznego przeprowadzania reform. Komisja musi zapewnić sobie konieczne zasoby do podjęcia takich ocen.

Termin realizacji: koniec 2018 r.

Zalecenie 5

Komisja powinna zajmować się problemem luk w danych w bardziej kompleksowy sposób od samego początku trwania programów. Powinna także wyraźnie wskazywać wszystkie dane, jakich potrzebuje w celu monitorowania programów i ich rezultatów.

Termin realizacji: niezwłocznie, jeśli ma zastosowanie

137

W odniesieniu do programów istnieją co prawda złożone rozwiązania instytucjonalne, lecz wewnętrzne rozwiązania dotyczące funkcjonowania Komisji w ramach współpracy z partnerami programowymi, w szczególności z MFW, EBC i ESM, nie zostały nigdy sformalizowane. Nie zapewniono odpowiedniej przejrzystości w odniesieniu do roli partnerów, podziału obowiązków czy metod pracy. Instytucje w sposób nieformalny ustanowiły jednak skuteczne rozwiązania dotyczące współpracy i wymiany informacji (zob. pkt 41-43).

Zalecenie 6

Komisja powinna dążyć do osiągnięcia z partnerami programowymi porozumienia precyzującego ich role i metody współpracy, które powinny być przejrzyste i wystarczająco szczegółowe.

Termin realizacji: koniec 2018 r.

138

Ogólny sposób sformułowania wymogów programów opierał się na prognozach makroekonomicznych i obliczeniach luki finansowej, które na potrzeby każdego przeglądu były przygotowywane przez Komisję we współpracy z partnerami programowymi. Przeprowadzona przez Komisję w tym względzie analiza była spójna wewnętrznie i opierała się na najnowszych danych. Trybunał odnotował jednak szereg uchybień metodycznych, w szczególności w dokumentowaniu założeń, uzasadnianiu dobranych uznaniowo danych wejściowych i ograniczonym wykorzystywaniu analiz wrażliwości. Nie sformalizowano rozwiązań dotyczących kontroli jakości mających zapewnić dokładność obliczeń. W prognozach makroekonomicznych w znacznym stopniu niedoszacowano rozmiar kryzysu gospodarczego w Grecji, ale błędy zasadniczo nie były większe niż w przypadku innych organizacji międzynarodowych (zob. pkt 44-54).

Zalecenie 7

Komisja powinna lepiej uzasadniać założenia i zmiany wprowadzone w obliczeniach ekonomicznych leżących u podstawy sformułowania wymogów programu, także za pośrednictwem właściwych publikacji. Takie procesy powinny podlegać odpowiedniej kontroli jakości. Powinno mieć to w szczególności zastosowanie przy przeglądach programów, dokonywanych w mniej pilnym trybie niż działania na etapie rozpoczęcia programu.

Termin realizacji: koniec 2018 r.

Sformułowanie wymogów i przeprowadzanie reform

139

Wsparcie finansowe na rzecz Grecji było uwarunkowane przeprowadzeniem szeregu reform ukierunkowanych na budżetowe, finansowe i strukturalne zakłócenia równowagi. Zakres reform zmieniał się, ale od początku obejmował prawie wszystkie obszary funkcjonowania państwa greckiego, co w pewnych przypadkach oznaczało konieczność skorygowania bardzo głębokich problemów strukturalnych. Grecki program reform stanowił szczególne wyzwanie, a na jego wdrażanie niekorzystnie wpłynął brak stabilności politycznej (zob. pkt 55-57).

140

Reformy polityki podatkowej doprowadziły do takich wyników budżetowych, które przede wszystkim oparte były na zmianach stawek podatkowych lub wprowadzeniu nowych podatków. Przyczyniło się to do braku stabilności polityki podatkowej, będącej efektem różnych czynników, w tym braku trwałych wysiłków w zakresie reform, i stało w sprzeczności z wcześniejszymi ocenami, w których za priorytetowe uznano poszerzanie bazy podatkowej jako sposobu na zwiększanie dochodów podatkowych. Komisja w niewystarczający sposób uzasadniła konieczność podjęcia pewnych ważnych środków (np. wzrostu stawek podatku VAT i akcyzy) poprzez przedstawienie analizy alternatywnych opcji i ich konsekwencji. Reformy administracji podatkowej przyniosły mniej konkretne osiągnięcia, co można przypisać problemom ze zdolnością w zakresie wdrażania, ale także uchybieniom w koncepcji, takim jak późne włączenie do programów i ograniczony zakres działań (zob. pkt 58-66).

141

Jednoczesne wdrażanie oszczędności budżetowych, uzasadnione konsolidacją budżetową, i długoterminowych zmian strukturalnych stanowiło wyzwanie w obliczu reform administracji publicznej, przy czym zmiany strukturalne okazały się mniej skuteczne. Trybunał odnotował, że główne przyczyny związane ze sformułowaniem programów obejmowały niewystarczające uwzględnienie zdolności administracyjnych potrzebnych do przeprowadzania reform oraz słabe powiązania między programami a innymi instrumentami, takimi jak pomoc techniczna i programy operacyjne w ramach funduszy strukturalnych. Komisja nie mogła uzasadnić kluczowych wartości docelowych dla reform administracji publicznej opartych na programach (zob. pkt 67-76).

142

Reformy finansowe zapewniały krótkoterminową stabilność sektora, lecz pewna liczba problemów strukturalnych nie została kompleksowo uwzględniona w programie lub została do niego włączona na późnym etapie (np. zarządzanie kredytami zagrożonymi i ład korporacyjny). Środki miały bardziej kompleksowy charakter w ramach trzeciego programu. Trybunał odnotował także uchybienia w analizie ryzyka leżącej u podstawy dokapitalizowania banków w 2013 r. oraz nieefektywność w planowaniu kolejnych procesów dokapitalizowania. Określanie kolejności pewnych aspektów reform nie było wystarczająco skoordynowane (zob. pkt 77-94).

143

Komisja była w stanie przedstawić rzetelną analizę leżącą u podstaw reform rynku pracy, które przyniosły namacalne rezultaty w zakresie liberalizacji rynku. Wdrażanie utrudniały jednak znaczne opóźnienia. Pewne wymogi, w szczególności na etapie rozpoczęcia programu, nie były wystarczająco ukierunkowane na strukturę greckiej gospodarki, a inne kluczowe środki zostały włączone do programu z pewnym opóźnieniem (zob. pkt 95-102).

Zalecenie 8

Aby złagodzić skutki ewentualnych problemów, Komisja powinna bardziej systematycznie oceniać zdolności administracyjne państw członkowskich do wdrażania reform. Zapotrzebowanie na pomoc techniczną i możliwe wsparcie ze strony Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych w ramach Komisji należy oceniać na wczesnych etapach realizacji programu we współpracy z władzami państw członkowskich. Wybór, poziom szczegółowości i harmonogram wymogów powinny być ukierunkowane na rezultaty analizy.

Termin realizacji: niezwłocznie, jeśli ma zastosowanie

Zalecenie 9

Komisja powinna usprawnić swoje prace analityczne dotyczące opracowywania reform. Powinny one obejmować w szczególności ocenę adekwatności i harmonogramu działań z uwzględnieniem szczególnej sytuacji państwa członkowskiego.

Termin realizacji: niezwłocznie, jeśli ma zastosowanie

Osiągnięcie celów programu

144

Dzięki uczestnictwu w trzech programach pomocowych Grecja uniknęła zwłoki w płatnościach. Cele programu – stabilność budżetowa, stabilność finansowa i powrót na ścieżkę wzrostu gospodarczego – zostały jednak osiągnięte w ograniczonym stopniu. Ocena zewnętrzna mogłaby pomóc we wszechstronnym zrozumieniu złożonych przyczyn tej sytuacji, jednak Komisja jej nie przeprowadziła (zob. pkt 103-106).

145

W odniesieniu do stabilności budżetowej program skutkował znaczną konsolidacją: pierwotne saldo strukturalne zostało skorygowane o 17% PKB w latach 2009-2015. W tym samym okresie PKB spadł jednak o ponad jedną czwartą, a bezrobocie przekroczyło 25%. Grecja odnotowała wzrost gospodarczy jedynie w 2014 r., chociaż wstępne założenia programów przewidywały trwały powrót na ścieżkę wzrostu gospodarczego już od 2012 r. (zob. pkt 107; 111-113; 124-130).

146

Słabe wyniki makroekonomiczne w powiązaniu z kosztami finansowania wcześniej skumulowanego zadłużenia oznaczają, że w Grecji relacja długu do PKB w całym okresie programowania konsekwentnie rosła (z wyjątkiem 2012 r. ze względu na udział sektora prywatnego). Grecja nie była także w stanie finansować swoich potrzeb na rynkach. W okresie następującym bezpośrednio po zakończeniu programu Grecja będzie musiała spłacić znaczny dług, a zgodnie z założeniem programu spłata ta będzie w pełni finansowana z nadwyżki pierwotnej i finansowania rynkowego. Z punktu widzenia finansów programy zapewniły krótkoterminową stabilność systemu finansowego, jednak nie były w stanie zapobiec gwałtownemu pogorszeniu stanu bilansów banków, głównie ze względu na niekorzystny rozwój sytuacji makroekonomicznej i politycznej (zob. pkt 114-123 i 108-110).

Zalecenie 10

Programy powinny podlegać ocenom ex post przeprowadzanym najpóźniej po zakończeniu okresu ich trwania. W przypadku następujących po sobie programów, których łączny czas trwania znacznie przekracza standardowy okres trzech lat, należy przeprowadzać ocenę śródokresową, a jej wyniki wykorzystywać do oceny sformułowania ich wymogów i rozwiązań dotyczących monitorowania.

Termin realizacji: koniec 2018 r.

Zalecenie 11

Komisja powinna przeanalizować wprowadzenie właściwych ram wsparcia i nadzoru na okres po zakończeniu programu. Powinno to zostać przeprowadzone z odpowiednim wyprzedzeniem przed zakończeniem programu, a pod uwagę należy wziąć potrzeby finansowe kraju.

Termin realizacji: niezwłocznie

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył Baudilio TOMÉ MUGURUZA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 3 października 2017 r.

Wykaz skrótów

Bony – krótkoterminowe papiery dłużne wydawane na okres jednego roku lub mniej

DG ECFIN – Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Gospodarczych i Finansowych

EBC – Europejski Bank Centralny

EFSF – Europejski Instrument Stabilności Finansowej

EFSM – europejski mechanizm stabilizacji finansowej

EMS – Europejski Mechanizm Stabilności

ESA – europejski system rachunków

HFSF – Grecki Fundusz Stabilności Finansowej

LFA – umowa pożyczki

MFW – Międzynarodowy Fundusz Walutowy

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

PKB – produkt krajowy brutto

TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych polityk i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności z przepisami, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsze sprawozdanie zostało opracowane przez Izbę kontroli IV, która specjalizuje się w zakresie regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Członkiem sprawozdawcą jest Baudilio Tomé Muguruza, przewodniczący tej izby. W przygotowanie sprawozdania zaangażowani byli: Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda i Simon Dennet z gabinetu członka sprawozdawcy; Zacharias Kolias, dyrektor, i Kamila Łepkowska, koordynator zadania. W skład zespołu kontrolnego weszli Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele i Natalia Krzempek.

Kontakt

EUROPEAN COURT OF AUDITORS
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Enquiries: eca.europa.eu/en/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

More information on the European Union is available on the internet (http://europa.eu).

Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8344-3	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/111580	QJ-AB-17-017-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8361-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/659805	QJ-AB-17-017-PL-Q

© Unia Europejska, 2017

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

GETTING IN TOUCH WITH THE EU

In person
All over the European Union there are hundreds of Europe Direct Information Centres. You can find the address of the centre nearest you at: http://europa.eu/contact

On the phone or by e-mail
Europe Direct is a service that answers your questions about the European Union. You can contact this service

• by freephone: 00 800 6 7 8 9 10 11 (certain operators may charge for these calls),
• at the following standard number: +32 22999696 or
• by electronic mail via: http://europa.eu/contact

FINDING INFORMATION ABOUT THE EU

Online
Information about the European Union in all the official languages of the EU is available on the Europa website at: http://europa.eu

EU Publications
You can download or order free and priced EU publications from EU Bookshop at: http://bookshop.europa.eu. Multiple copies of free publications may be obtained by contacting Europe Direct or your local information centre (see http://europa.eu/contact)

EU law and related documents
For access to legal information from the EU, including all EU law since 1951 in all the official language versions, go to EUR-Lex at: http://eur-lex.europa.eu

Open data from the EU
The EU Open Data Portal (http://data.europa.eu/euodp/en/data) provides access to datasets from the EU. Data can be downloaded and reused for free, both for commercial and non-commercial purposes.