Komisijas intervence Grieķijas finanšu krīzē

Kopsavilkums

Par šo ziņojumu

I

Palāta pētīja, kā Eiropas Komisija ir pārvaldījusi visas trīs ekonomikas korekciju programmas Grieķijai, ņemot vērā izmantoto dažādo finansiālās palīdzības instrumentu iestāžu sistēmu. Attiecībā uz notiekošo programmu galvenā uzmanība revīzijā tika pievērsta izstrādes aspektiem. Finansējums pirmajai programmai (GAM, 2010. gads) bija 110 miljardi EUR, otrajai (EFSI, 2012. gads) — 172,6 miljardi EUR, bet trešajai (ESM, 2015. gads) — 86 miljardi EUR. 2017. gada vidū Grieķijai joprojām bija vajadzīgs ārējs finansiāls atbalsts, un Palāta konstatēja, ka programmu mērķi tika sasniegti tikai ierobežotā apmērā. Kopumā programmas bija izstrādātas tā, lai reformu Grieķijā varētu īstenot ar panākumiem, tomēr Palāta konstatēja nepilnības. Palāta sniedz Komisijai vairākus ieteikumus attiecībā uz turpmākajām atbalsta programmām.

Par Grieķijas korekciju programmām

II

Kopš iestāšanās eurozonā Grieķija guva labumu no ekonomikas uzplaukuma, ko veicināja vieglā piekļuve aizņēmumiem un dāsnā fiskālā politika. Tomēr globālā finanšu krīze 2008. un 2009. gadā atklāja valsts vājās vietas: pieaugošo makroekonomikas nelīdzsvarotību, lielo valsts un ārējo parādu, vājo ārējo konkurētspēju, ilgtnespējīgo pensiju sistēmu un vājās iestādes. Kopā ar atklājumiem par oficiālās statistikas datu nepatiesu sniegšanu tas viss ietekmēja starptautisko uzticību. Cena, kas Grieķijai bija jāmaksā, lai līdzekļus aizņemtos finanšu tirgos, kļuva ilgtnespējīga, un 2010. gada aprīlī valsts lūdza finansiālu palīdzību eurozonas dalībvalstīm un SVF.

III

Pirmā ekonomikas korekciju programma Grieķijai tika apstiprināta 2010. gadā, un tā ietvēra finansējumu 110 miljardu EUR apmērā. Tomēr, neraugoties uz veiktajiem fiskālajiem un strukturālajiem pasākumiem un parāda pārstrukturēšanu 2012. gadā, ar to nepietika, lai valsts varētu atgriezties pie tirgus finansējuma. Tāpēc tika apstiprinātas vēl divas programmas — par 172,6 miljardiem EUR 2012. gadā un par 86 miljardiem EUR 2015. gadā.

IV

Korekciju programmu mērķis bija novērst ekonomikas nelīdzsvarotību Grieķijā un tādējādi nepieļaut Grieķijas ekonomikas krīzes kaitīgo ietekmi uz pārējo eurozonu. Ar to palīdzību bija paredzēts panākt stabilu un ilgtspējīgu ekonomisko un finansiālo stāvokli Grieķijā un atjaunot tās spēju sevi pilnībā finansēt finanšu tirgos. Palīdzībai tika piemēroti politikas nosacījumi, par kuriem Grieķijas iestādes vienojušās ar aizdevējiem. Šie nosacījumi aptvēra faktiski visas Grieķijas valsts funkcijas un trīs galvenos mērķus: fiskālo stabilitāti, finanšu stabilitāti un izaugsmes atjaunošanu. Eiropas Komisija pārbaudīja Grieķijas atbilstību nosacījumiem un ziņoja par to.

V

Komisija pārvaldīja korekciju programmas sadarbībā ar Eiropas Centrālo banku katras programmas Eiropas aizdevēju vārdā, kas attiecībā uz pirmo programmu bija eurozonas dalībvalstis, uz otro programmu — Eiropas Finanšu stabilitātes instruments — un uz trešo programmu — Eiropas Stabilizācijas mehānisms.

Par revīziju

VI

Palāta pētīja, vai Komisija pienācīgi pārvaldīja korekciju programmas Grieķijai. Konkrētāk, Palāta meklēja atbildes uz turpmāk minētajiem jautājumiem.

• Vai Komisija bija ieviesusi atbilstošus pasākumus, lai pārvaldītu programmas?
• Vai politikas nosacījumi tika pienācīgi izstrādāti un efektīvi īstenoti?
• Vai korekciju programmu galvenie mērķi tika sasniegti?

VII

Ņemot vērā ERP pilnvaras veikt ECB vadības darbības efektivitātes revīziju, Palāta centās pārbaudīt Bankas līdzdalību Grieķijas ekonomikas korekciju programmās. Tomēr ECB apšaubīja Palātas pilnvaras šajā jautājumā; tā nesniedza pietiekami daudz pierādījumu, un tāpēc mēs nevarējām ziņot par ECB lomu Grieķijas programmās.

Palātas konstatējumi

VIII

Kad tika uzsākta Grieķijas programma, Komisijai nebija pieredzes šāda procesa pārvaldībā. Procedūras tika izveidotas gandrīz pēc gada, tomēr tās koncentrējās uz dokumentu, informācijas plūsmu un izmaksu grafika apstiprināšanas formālo kārtību. Nebija konkrētu iekšēju Komisijas pamatnostādņu par programmu nosacījumu faktisko izstrādi, piemēram, darbības jomas vai detalizācijas pakāpes ziņā. Neraugoties uz nosacījumu pieaugošo skaitu, pirmajā un otrajā programmā to relatīvā nozīme nebija pietiekami noteikta par prioritāti un tie netika iekļauti valsts plašākā stratēģijā. Komisija gan ieviesa funkcionējošu sistēmu nosacījumu novērtēšanai, tomēr Palāta konstatēja būtiskas nepilnības, it īpaši saistībā ar strukturālo reformu īstenošanas novērtēšanu.

IX

Neraugoties uz sarežģīto institucionālo kārtību programmās, darbības aspekti attiecībā uz Komisijas sadarbību ar programmu partneriem, galvenokārt SVF un ECB, netika oficiāli apstiprināti.

X

Programmu izstrādes kopējo ekonomisko struktūru veidoja finansējuma deficīta aprēķini un makroekonomikas prognozes. Komisija regulāri atjaunināja šajā saistībā veikto analīzi, un tās veiktās prognozes bija tikpat precīzas kā citām starptautiskām organizācijām. Tomēr Palāta konstatēja nepilnības dokumentācijā, pieņēmumu pamatošanā un kvalitātes kontrolē.

XI

Padziļināta analīze par reformu izstrādi un īstenošanu četrās svarīgās politikas jomās (nodokļu sistēma, valsts pārvalde, darba tirgus un finanšu nozare) atklāj neviendabīgu ainu. Nodokļu un valsts pārvaldes reformas nodrošināja fiskālos ietaupījumus, bet strukturālo komponentu īstenošana bija vājāka. Darba tirgus ir kļuvis elastīgāks un konkurētspējīgāks, taču turpmākas regulatīvās izmaiņas joprojām tiek īstenotas trešajā programmā. Finanšu nozare tika būtiski pārstrukturēta, bet tas izmaksāja vairāk nekā 45 miljardus EUR, kas tika iepludināti banku sistēmā un no kuriem varēs atgūt tikai nelielu daļu. Visās politikas jomās vairākas svarīgas reformas tika īstenotas ar lielu nokavēšanos vai to īstenošana nebija efektīva.

XII

Kopumā nosacījumi bija izstrādāti tā, lai reformu varētu īstenot ar panākumiem, tomēr Palāta konstatēja nepilnības. Daži būtiski pasākumi nebija pietiekami pamatoti vai pielāgoti konkrētām nozares nepilnībām. Attiecībā uz citiem pasākumiem Komisija vispusīgi neapsvēra Grieķijas īstenošanas spējas izstrādes procesā un tādējādi attiecīgi nepielāgoja darbības jomu un termiņus. Palāta arī konstatēja gadījumus, kad nosacījumu darbības joma bija pārāk šaura, lai novērstu galveno nelīdzsvarotību nozarē, un novēloti tika iekļauti pasākumi galvenās nelīdzsvarotības novēršanai programmā.

XIII

Komisija neveica pirmo divu programmu visaptverošu novērtējumu, lai gan šāda analīze varētu noderēt, koriģējot reformas procesu. Grieķijai 2017. gada vidū joprojām ir vajadzīgs ārējs finansiāls atbalsts, kas nozīmē to, ka ar iepriekšējām programmām, arī īstenošanas nepilnību dēļ, neizdevās atjaunot valsts spēju finansēt savas vajadzības tirgos. Programmu konkrētie mērķi tika sasniegti tikai ierobežotā apmērā.

• Izaugsmes atjaunošana: programmu īstenošanas laikā IKP samazinājās par vairāk nekā ceturto daļu, un izaugsme Grieķijā netika atjaunota 2012. gadā, kā tas bija sākotnēji paredzēts.
• Fiskālā stabilitāte: tika veikta plaša mēroga fiskālā konsolidācija saistībā ar strukturālo bilanci. Tomēr, ņemot vērā nelabvēlīgās makroekonomiskās attīstības tendences un esošā parāda procentu izmaksas, parāda un IKP attiecība turpināja pieaugt.
• Finanšu stabilitāte: programmas nodrošināja īstermiņa finanšu stabilitāti, bet nespēja novērst banku bilanču krasu pasliktināšanos, ko galvenokārt izraisīja nelabvēlīgas makroekonomiskās un politiskās attīstības tendences, un banku spēja nodrošināt finansējumu reālajai ekonomikai tika ierobežota.

Palātas ieteikumi

XIV

Eiropas Komisijai

1. jāuzlabo atbalsta programmu izstrādes procedūras, it īpaši aprakstot, ko ietver ikviens analītiskais darbs, kas vajadzīgs, lai pamatotu nosacījumu saturu;
2. labāk jānosaka nosacījumu prioritātes un jānorāda nelīdzsvarotības novēršanai steidzami vajadzīgie pasākumi, kas ir būtiski programmu mērķu sasniegšanai;
3. ja tas ir svarīgi attiecīgās ekonomikas nelīdzsvarotības novēršanai, jānodrošina, ka programmas ir iekļautas valsts vispārējā izaugsmes stratēģijā;
4. jāievieš skaidras procedūras un vajadzības gadījumā jānosaka galvenie darbības rādītāji, lai nodrošinātu, ka programmu uzraudzība tiek sistemātiski un precīzi dokumentēta;
5. jau no paša sākuma vispusīgāk jārisina datu iztrūkuma problēma;
6. jācenšas panākt vienošanos ar programmu partneriem par to lomu un sadarbības metožu precizēšanu un pārredzamību;
7. labāk jādokumentē pieņēmumi un izmaiņas ekonomiskajos aprēķinos, kas ir programmu izstrādes pamatā;
8. sistemātiskāk jānovērtē dalībvalsts administratīvā spēja īstenot reformas un vajadzība pēc tehniskās palīdzības. Nosacījumi jāpielāgo šīs analīzes rezultātiem;
9. jāuzlabo analītiskais darbs pie programmu izstrādes. Tai it īpaši jāapskata pasākumu atbilstība un īstenošanas laiks, ņemot vērā konkrēto situāciju dalībvalstī;
10. jāveic starpposma novērtējums secīgām programmām, kuru kopējais ilgums pārsniedz trīs gadus, un rezultāti jāizmanto, lai novērtētu to izstrādes un uzraudzības kārtību;
11. jāanalizē pienācīga atbalsta un uzraudzības sistēma periodā pēc programmas beigām.

Ievads

Trīs ekonomikas korekciju programmas Grieķijai

01

Sākoties globālajai finanšu krīzei, starptautiskā vide krasi mainījās. Krīze prasīja vēl nepieredzētus finanšu iestāžu glābšanas pasākumus un citu ārkārtēju monetāro un fiskālo politiku. Tomēr krīzei sekoja globāla ekonomikas lejupslīde un parāda krīze Eiropā. Lai gan valstīm ar stabiliem pamatiem izdevās salīdzinoši īsā laikā atgriezties uz izaugsmes ceļa, valstis ar makroekonomikas nelīdzsvarotību un strukturālām nepilnībām saskārās ar lielām grūtībām¹.

02

Globālās finanšu krīzes kontekstā makroekonomikas nelīdzsvarotības uzkrāšanās, lielais valsts un ārējais parāds, vājā ārējā konkurētspēja, ilgtnespējīgā pensiju sistēma un vājās iestādes — tas viss kopā padarīja Grieķiju īpaši neaizsargātu pret pastiprināto izvairīšanos no riska starptautiskajos tirgos. Šie faktori, kā arī atklājumi par oficiālās statistikas datu nepatiesu sniegšanu un 2008. un 2009. gada fiskālo datu būtiskā pārskatīšana negatīvi ietekmēja tirgus dalībnieku uzticēšanos. Tā rezultātā vadošās kredītreitingu aģentūras samazināja valsts reitingu (no A līmeņiem 2008. gada beigās līdz C līmeņiem 2011. gadā). Uz šo negatīvo tendenci tirgus reaģēja asi: Grieķijas parāda finansējuma izmaksas iepriekšējās nedēļās pirms valsts lūguma pēc finansiālas palīdzības pieauga līdz ilgtnespējīgam līmenim.

03

Zaudējot piekļuvi tirgum par pieņemamu cenu, Grieķija 2010. gada 23. aprīlī eurozonas dalībvalstīm un SVF² lūdza finansiālu palīdzību. Neraugoties uz Grieķijas veiktajiem fiskālajiem un strukturālajiem pasākumiem, ar pirmo ekonomikas korekciju programmu (EKP) nepietika, lai valsts varētu atgriezties pie tirgus finansējuma, tāpēc 2012. un 2015. gadā tika apstiprinātas vēl divas programmas (sk. 1. tabulu).

1. tabula.

Grieķijas ekonomikas korekciju programmas

Programma	Instruments	Sākums	Beigas	Kopējais finansējums (miljardi EUR)	Izmaksātais eurozonas atbalsts (miljardi EUR)	Izmaksātais SVF atbalsts (miljardi EUR)
Grieķija I	GAM(1)	2010	2012	110	52,9	20,720,7 (17,541 SDR)
Grieķija II	EFSI	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 SDR)
Pagaidu finansējums	EFSM	2015	2015	7,16	7,16	—
Grieķija III	ESM	2015	Notiekoša (2018)	86	39,4(2)	—

04

Pirmā korekciju programma tika parakstīta 2010. gada maijā (sk. 1. attēlu un I pielikumu). Bija domāts, ka tā darbosies līdz 2013. gada jūnijam ar finansējumu 110 miljardu EUR apmērā (no SVF un eurozonas dalībvalstīm), kas paredzēts, lai segtu ekonomikas finansējuma vajadzības un atbalstītu banku sistēmu (sk. 1. tabulu). Apmaiņā pret to Grieķija piekrita īstenot strukturālo reformu programmu, aptverot ekonomikas, fiskālo, finanšu un darba tirgus politiku. Pirmā programma beidzās priekšlaicīgi — 2012. gada martā, jo ilgtnespējīgais parāda līmenis un saimnieciskās darbības sarukums, kas bija lielāks par gaidīto, atklāja, ka ir vajadzīgs turpmāks finansējums. Līdz tam laikam bija izmaksāti 73,6 miljardi EUR.

05

Otrā finansiālās palīdzības pakete ar eurozonas dalībvalstīm un SVF tika apstiprināta 2012. gada martā ar kopējo finansējumu 172,6 miljardu EUR apmērā. Eurozonas valstis galu galā ieguldīja 141,8 miljardus EUR aizdevumu veidā no Eiropas Finanšu stabilitātes instrumenta (EFSI), kas tika izveidots šim mērķim. Otrās programmas svarīgs elements bija privātā sektora iesaiste (PSI), saskaņā ar kuru privātie ieguldītāji nodrošināja aptuveni 107 miljardus EUR, norakstot daļu no to turējumā esošā parāda vērtības.

06

Pēc otrās programmas beigām 2014. gada decembrī un abu tās pagarinājumu beigām³, kā arī ņemot vērā notiekošās sarunas par trešo finansiālās palīdzības paketi, 2015. gada jūlijā Grieķijai tikai piešķirts pagaidu aizdevums no Eiropas finanšu stabilizācijas mehānisma. Ņemot vērā neskaidro situāciju, 2015. gada jūnijā tika ieviesti kapitāla brīvas aprites ierobežojumi, lai nodrošinātu finanšu stabilitāti (sk. II pielikumu). Grieķijas iestādes un eurozonas partneri 2015. gada augustā vienojās par trešo programmu kā par valsts aizdevumu no Eiropas Stabilizācijas mehānisma (ESM). Paredzēts, ka programma darbosies līdz 2018. gadam. SVF Valde 2017. gada 20. jūlijā pēc Grieķijas pieprasījuma principā apstiprināja piesardzības rezerves vienošanos 1,6 miljardu EUR apmērā, kurai bija vajadzīgas papildu garantijas. Līdz 2017. gada septembrim SVF nebija veicis izmaksas.

Programmu mērķi

07

Grieķijas korekciju programmu galvenā intervences loģika bija novērst ekonomikas nelīdzsvarotību Grieķijā un tādējādi nepieļaut Grieķijas ekonomikas krīzes kaitīgo ietekmi uz pārējo eurozonu. Šim nolūkam programmu mērķis bija panākt stabilu un ilgtspējīgu ekonomisko un finansiālo stāvokli Grieķijā un atjaunot tās spēju sevi pilnībā finansēt finanšu tirgos. Lai sasniegtu šo mērķi, Grieķijas programmas⁴ bija vērstas uz trim galvenajiem uzdevumiem, kurus Grieķija apņēmās veikt, izmantojot visaptverošu reformas pasākumu kopumu:

1. atjaunot finanšu tirgus dalībnieku uzticēšanos un fiskālo stabilitāti: programmās bija paredzēti stingri fiskālie pasākumi (tostarp pensiju, veselības aprūpes sistēmas un valsts pārvaldes izdevumu samazināšana), kā arī nodokļu politikas un nodokļu administrācijas reformas. Fiskālo reformu mērķis bija veicināt uzticēšanos, atgūt piekļuvi tirgum un ievirzīt parāda un IKP attiecību uz ilgtspējīgas attīstības ceļa;
2. nodrošināt finanšu nozares stabilitāti: programmas ietvēra finansiālu atbalstu Grieķijas bankām, izmantojot Grieķijas Finanšu stabilitātes fondu (HFSF), lai nodrošinātu to steidzamās vajadzības pēc kapitāla. Reformas aptvēra arī tādas jomas kā nozares pārstrukturēšana un konsolidācija, ienākumus nenesošu aizdevumu (INA) administrēšana, pārvaldība, uzraudzība un likviditāte;
3. veicināt ekonomikas izaugsmi un atjaunot konkurētspēju: izmantojot strukturālās reformas, programmu mērķis bija uzlabot izmaksu konkurētspēju un vispārējo uzņēmējdarbības vidi. Tas tika darīts ar nolūku veicināt Grieķijas pāreju uz tādu izaugsmes modeli, kas ir vairāk balstīts uz ieguldījumiem un eksportu. Reformas aptvēra tādas jomas kā darba un produktu tirgi, valsts pārvalde, tiesību sistēma un izglītība.

Programmu partneri un Eiropas iestāžu loma

08

Pirmās divas programmas tika izstrādātas diskusiju laikā starp Grieķijas iestādēm un tā dēvēto trijotni, ko veido Komisija, ECB un SVF (trešajā programmā sauktas par “iestādēm”). Nekāda formāla kārtība, kas nosaka to sadarbību, nebija izveidota. Trešās programmas izstrādē un uzraudzībā saskaņā ar līgumu⁵ bija iesaistīts arī ESM. Lai gan SVF nav devis ieguldījumu trešās programmas finansējumā, tas joprojām pilnībā piedalās diskusijās par nosacījumu apjomu un korekcijām.

09

Komisijas uzdevums visās programmās ir ciešā sadarbībā ar citiem partneriem darboties eurozonas dalībvalstu vārdā. Saskaņā ar Grieķijai paredzēto aizdevumu mehānismu (GAM) Komisija bija atbildīga par programmas koordinēšanu un īstenošanu eurozonas dalībvalstu vārdā un atbilstīgi to norādījumiem, sniedzot atbalstu, kā arī apspriežot un parakstot aizdevumu mehānisma nolīgumu (AMN) un saprašanās memorandu (SM) par politikas nosacījumiem ar Grieķiju. Ar EFSI pamatnolīgumu un ES regulu⁶, ko piemēro otrajai programmai, Komisijai ir uzticēti līdzīgi pienākumi. ESM līgumā ESM Valde ir aicināta piešķirt Eiropas Komisijai mandātu “risināt sarunas saziņā ar ECB par ekonomikas politikas nosacījumiem, kas saistīti ar katru finansiālo palīdzību”.

10

ECB uzdevums visās programmās ir strādāt sadarbībā ar Komisiju, lai novērtētu finansiālās palīdzības politikas nosacījumus un regulāri uzraudzītu, kā virzās šo nosacījumu izpilde. Attiecībā uz pirmo programmu Eiropadome jau 2010. gada 11. februārī aicināja Komisiju sadarbībā ar ECB uzraudzīt reformas pasākumu īstenošanu. EFSI pamatnolīgumā, ESM līgumā un ES regulā⁷ ir līdzīgā veidā noteikta ECB loma attiecībā uz otro un trešo programmu. Šajā kontekstā ECB sniedza konsultācijas un zināšanas dažādās politikas jomās. Kopš vienotā uzraudzības mehānisma izveides (2014. gada novembrī) tā ir arī piedalījusies apspriedēs ar iestādēm un Grieķijas iestādēm. Turklāt laikposmā no 2010. līdz 2016. gadam neatkarīgi no programmu procesa ECB publicēja vairākus atzinumus par Grieķijas iestāžu iesniegtajiem tiesību aktu projektiem, tā kā tie varēja būtiski ietekmēt finanšu stabilitāti⁸.

Programmu izstrādes process

11

Grieķijai piešķirtajai finansiālajai palīdzībai tika piemēroti politikas nosacījumi⁹, kas nostiprināti Grieķijas ekonomikas korekciju programmās un organizēti atbilstoši šo programmu galvenajiem mērķiem (fiskālajiem, finanšu un strukturālajiem). Programmas izstrādes procesu Grieķijas iestādes oficiāli uzsāka, aizdevējiem iesniedzot dokumentu kopumu (sk. 1. izcēlumu), kas attiecībā uz katru pārskatīto programmu tika atjaunināts¹⁰. Apstiprinot programmu dokumentus un lēmumus par aizdevumiem, SVF un Eiropas aizdevēji palika neatkarīgi (sk. 2. attēlu).

12

Programmas dokumenti tika izstrādāti sarunu procesā ar Komisiju, Starptautisko Valūtas fondu¹¹ un Eiropas Centrālo banku; tas notika sarunu apmeklējumu veidā¹². Komisijas sarunu pilnvaras tika iepriekš noteiktas politikas kopsavilkumā, kurā analizēta situācija Grieķijā attiecībā uz galvenajām politikas jomām un ierosināti pasākumi, kurus varētu iekļaut programmā. Sarunu vajadzībām Komisijas dienesti sagatavoja makroekonomikas prognozi, kas ir programmas pamatā. Pabeidzot katru pārskatīšanu, Komisija to publicēja kopā ar makroekonomiskā un finansiālā stāvokļa kvalitatīvo analīzi, atbilstības novērtējumu un oficiālajiem programmas dokumentiem.

13

Pēc sarunu pabeigšanas Padome apsprieda Grieķijas iestāžu iesniegto tekstu, pamatojoties uz Komisijas sniegtajiem dokumentiem¹³, un saskaņā ar LESD 126. un 136. pantu izdeva lēmumu¹⁴. Pēc Padomes lēmuma pieņemšanas Komisijas priekšsēdētāja vietnieks (ko pilnvarojuši pārējie komisāri) parakstīja galīgo saprašanās memorandu aizdevēju dalībvalstu (pirmajai programmai) vai EFSI (otrajai programmai) vārdā. Aizdevuma tehniskie un juridiskie aspekti (tādi kā vidējā dzēšanas termiņa aprēķins, procentu likmes, izmaksas un atmaksas kārtība) tika noteikti aizdevuma līgumā (pirmajai programmai)¹⁵ vai EFSI finanšu palīdzības līgumā (otrajai programmai).

14

Trešā programma tika apstiprināta ar saprašanās memorandu starp Eiropas Komisiju (kura darbojās ESM vārdā), Grieķijas Republiku un Grieķijas Banku. Trešo programmu pēc tam apstiprināja Padome. Aizdevuma finanšu noteikumi tika definēti finanšu palīdzības līgumā, un izmaksu apstiprināja ESM Valde, pamatojoties uz Komisijas sniegtajiem atbilstības ziņojumiem (kopā ar ECB).

15

Eurogrupa¹⁶ visā programmu periodā sniedza politiskas norādes attiecībā uz procesu un jo īpaši panāca vienošanos par programmu uzsākšanu, galvenajiem politikas nosacījumiem, finanšu piešķīrumu un galvenajiem finansēšanas nosacījumiem. Eurogrupai palīdzēja Eurogrupas darba grupa¹⁷, ar kuru tā apspriedās par programmu izstrādes jautājumiem un kas pieņēma lēmumus par līdzekļu izmaksu pirmajai un otrajai programmai (attiecībā uz trešo programmu to darīja ESM Valde).

Revīzijas pieeja

16

Palāta pētīja, vai Komisija pienācīgi pārvaldīja korekciju programmas Grieķijai. Šī revīzija papildina divus agrākos īpašos ziņojumos, kuros novērtēts, kā Komisija pārvaldīja grūtībās nonākušajām valstīm sniegto finansiālo palīdzību saskaņā ar maksājumu bilances un Eiropas finanšu stabilizācijas mehānismu (īpašais ziņojums Nr. 18/2015)¹⁸, un analizēta tehniskās palīdzības sniegšana Grieķijai (īpašais ziņojums Nr. 19/2015). Palāta revīzijā aplūkoja turpmāk minētos apakšjautājumus.

1. Vai Komisija bija ieviesusi atbilstošus pasākumus, lai pārvaldītu programmas?
2. Vai politikas nosacījumi tika pienācīgi izstrādāti un efektīvi īstenoti?
3. Vai korekciju programmu galvenie mērķi tika sasniegti?

17

Revīzija aptvēra visu trīs Grieķijas ekonomikas korekciju programmu pārvaldību, ko veikusi Komisija, bet attiecībā uz notiekošo trešo programmu galvenā uzmanība tika pievērsta izstrādes aspektiem. Programmu nosacījumu izstrādes, uzraudzības un īstenošanas revīzija tika veikta, pamatojoties uz izlasi, kurā ietverti visi galvenie programmu mērķi. Palāta arī pētīja Komisijas sadarbību ar programmu partneriem, bet ne SVF¹⁹ un ESM²⁰ darbības. Netika veikta arī Grieķijas iestāžu darbību revīzija, ietverot iesaistes jautājumus, kas varēja ietekmēt īstenošanas procesu. Revīzijas tvēruma ierobežojumu dēļ ziņojumā nav aplūkota ECB līdzdalība (sk. 20. punktu).

18

Palāta neveica ES augsta līmeņa politisko lēmumu revīziju, piemēram, par pamatojumu piešķirt finansiālu palīdzību Grieķijai, un ierobežoja revīzijas tvērumu vairākos aspektos. Netika izskatīts hipotētiskais scenārijs, ka finansiālā palīdzība netiek piešķirta. Palāta nevērtēja arī to, vai Padome izvēlējās atbilstošākos finanšu piešķīrumus, deficīta mērķus un fiskālos plānus krīzes atrisināšanai. Netika vērtēti Grieķijai piešķirto aizdevumu finansēšanas nosacījumi, parāda atvieglojumu savlaicīgums un atbilstība vai parāda atmaksājamība. Palāta novērtēja Komisijas makroekonomikas prognozes un finansējuma deficīta aprēķinus. Veicot revīziju attiecībā uz Komisijas sadarbību ar citiem partneriem, Palāta nevērtēja, vai šāda iesaistīšanās bija pamatota.

19

Revīzijas pierādījumi tika vākti, detalizēti pārbaudot dokumentus, kas attiecas uz ES finansiālās palīdzības programmām (programmu dokumentus, Komisijas iekšējās analīzes, izklājlapas formātā veidotās prognozes un citu organizāciju veiktos novērtējumus un pētījumus), veicot uz novērtējuma tabulu balstītu programmu nosacījumu analīzi un iztaujājot Komisijas darbiniekus, valstu iestādes, tādas kā nozaru ministrijas, Grieķijas Banku, uzņēmumu apvienības un ieinteresētās personas, kā arī SVF, ESM un ESAO darbiniekus.

Tvēruma ierobežojums attiecībā uz ECB līdzdalību

20

Ņemot vērā ERP pilnvaras veikt ECB vadības darbības efektivitātes revīziju²¹, Palāta centās pārbaudīt Bankas līdzdalību Grieķijas ekonomikas korekciju programmās²². ECB apšaubīja Palāta pilnvaras šajā jomā, un dokumenti, kurus ECB mums sniedza, nenodrošināja pietiekamus pierādījumus revīzijas darba veikšanai²³. Šā tvēruma ierobežojuma dēļ Palāta nevarēja ziņot par ECB līdzdalību Grieķijas ekonomikas korekciju programmās.

Apsvērumi

I Daļa. Grieķijas Ekonomikas Korekciju Programmu Pārvaldība

21

Grieķijas ekonomikas korekciju programmu pārvaldība ietvēra vairākus sarežģītus iekšējos procesus Komisijā, veidojot horizontālu struktūru ar konkrētu politiku saistītai analīzei un atbilstības novērtējumiem (sk. II daļu). Kopumā var izšķirt šo horizontālo procesu trīs veidus:

• programmu izstrādes un uzraudzības procesuālā kārtība — programmu pārvaldības principu un tehnisko aspektu, kā arī lēmumu pieņemšanas procedūru noteikšana;
• sadarbība ar programmu partneriem — pienākumu sadale, saziņa un darbību koordinēšana ar SVF, ECB un ESM;
• ekonomiskā pamatanalīze — makroekonomikas prognožu un finansējuma deficīta aprēķinu sagatavošana, programmu galveno ekonomisko pieņēmumu izvirzīšana.

Programmu nosacījumu izstrādes un uzraudzības kārtība

Steidzamība programmu uzsākšanas brīdī

22

Grieķijas sākotnējās ekonomikas korekciju programmas izstrādes un institucionālā kārtība ir jāskata, ņemot vērā steidzamību, ar kādu šī programma tika izveidota. Tūlītējais iemesls finansiālās palīdzības lūgumam bija vajadzība aizņemties deviņus miljardus EUR, lai atmaksātu parādu, kura termiņš bija 2010. gada 19. maijs. Tā kā 2010. gada pavasarī tirgus finansējuma izmaksas Grieķijas parādam pieauga līdz ilgtnespējīgam līmenim, Grieķijas valdībai īsā laikā bija jāatrod alternatīvs finansējums²⁴ (detalizētu krīzes hronoloģiju sk. 1. attēlā un I pielikumā).

23

Ņemot vērā paredzamās grūtības saistībā ar piekļuvi tirgus finansējumam, lai atmaksātu īstermiņa parādu, Eurosamitā²⁵ 2010. gada 25. martā tika panākta vienošanās par Grieķijai sniedzamā finansiālā atbalsta noteikumiem. Oficiālo lūgumu pēc finansējuma Grieķijas iestādes iesniedza 2010. gada 23. aprīlī, t. i., mazāk nekā vienu mēnesi pirms veicamās izmaksas. Pirmā Grieķijas ekonomikas korekciju programma tika parakstīta 2010. gada 3. maijā. Ņemot vērā dziļo un plašo nelīdzsvarotību Grieķijas ekonomikā, tas bija ļoti īss laiks, lai izstrādātu visaptverošu programmu, kurā ietvertas visas nepilnības.

Izstrādes procedūras un rezultāti

24

Komisijas vispārējās procedūras makrofinansiālās palīdzības programmu pārvaldībai pirmo reizi tika izveidotas 2011. gada aprīlī, t. i., 11 mēnešus pēc Grieķijas programmas uzsākšanas un trīs pārskatīšanu pabeigšanas. Šajā dokumentā ir noteikta iekšējā kārtība informācijas un apstiprināšanas plūsmām Komisijā, ar Padomi un programmas partneriem. Piemēram, tajā ir noteikta galveno programmas dokumentu (politikas kopsavilkumu, atbilstības ziņojumu, SM projektu un attiecīgā gadījumā ieteikumu projektu Padomes lēmumiem) apstiprināšanas kārtība. Komisija arī sagatavoja ceļvežus par katru finansēšanas mehānismu, izklāstot formālo procedūru ceļā uz līdzekļu izmaksu.

25

Tomēr procedūras neattiecās uz programmu nosacījumu saturu. Nebija konkrētu iekšēju Komisijas pamatnostādņu par programmas nosacījumu izstrādi darbības jomas, detalizācijas pakāpes un to pamatošanai vajadzīgā analītiskā darba dziļuma aspektā²⁶.

26

Galvenie darba dokumenti, kas ir programmas nosacījumu pamatā, bija politikas kopsavilkumi. Šie politiski orientētie dokumenti tika izdoti attiecībā uz katru pārskatīšanu un kalpoja par pamatu sarunām par programmu pārskatīšanu (ar zināmu elastību). Politikas kopsavilkumu pārskatīšanas process Komisijas procedūrās bija noteikts, bet netika dokumentēts.

27

Vairākas reizes Komisijas darbinieki sagatavoja analītiskus dokumentus, pamatojot politikas kopsavilkumus un apstiprinot nosacījumu izstrādi noteiktās jomās. Tomēr tas netika darīts sistemātiski attiecībā uz visām programmām un visās politikas jomās (sk. 3. attēlu).

28

Palāta konstatēja dažas problēmas nosacījumu izstrādē vairākās politikas jomās:

• vairāki programmu nosacījumi bija aprakstīti vispārīgā un nenoteiktā veidā, un tie nebija izmērāmi, it īpaši programmu uzsākšanas brīdī. Piemēram, eksporta veicināšanas jomā tādi nosacījumi kā “pasākumu pieņemšana, lai veicinātu publiskā un privātā sektora partnerības” vai “pasākumi, lai stiprinātu eksporta veicināšanas politiku” neietvēra nekādas skaidras vai konkrētas darbības. Finanšu nozarē otrajā programmā bija nosacījums izveidot īstenošanas plānu, lai uzlabotu ienākumus nenesošu aizdevumu (INA) iekasēšanu, un šajā saistībā līdz 2013. gada jūlija beigām izvirzīt mērķus likvidācijas procesā esošām bankām. Šo nosacījumu varēja dažādi interpretēt, un tāpēc īstenošana būtiski aizkavējās;
• ar laiku nosacījumi kļuva precīzāki. Otrajā programmā būtiski pieauga to skaits un detalizācijas pakāpe. Daļēji tas bija īstenošanas problēmu un kavēšanās rezultāts. Taču lielā detalizētība bija pārbaudījums iestāžu administratīvajai spējai un līdzdalībai, jo nosacījumi ne vienmēr tika pietiekami pārrunāti un saskaņoti izstrādes posmā²⁷;
• lielāka detalizētība nāca kopā ar ex ante skaidrības trūkumu par katra programmas nosacījuma relatīvo nozīmi. Daži nosacījumi tika atzīti par īpaši svarīgiem tikai ex post posmā, kad tie netika savlaicīgi izpildīti un tad tika noteikti par priekšdarbiem programmas pārskatīšanas laikā. Tika skaidri noteikts, ka šie nosacījumi ir jāizpilda pirms aizdevuma daļas izmaksas²⁸. Trešajā programmā svarīgos nosacījumus apzīmē kā “galvenos nodevumus”.

Vispārējā izaugsmes stratēģija

29

Programmām bija skaidri vidēja termiņa mērķi, un galvenais sagaidāmais rezultāts bija atjaunot Grieķijas piekļuvi tirgus finansējumam, tāpēc uzmanības centrā bija fiskālā konsolidācija. Tomēr programmas nebalstījās uz vispārēju Grieķijas virzītu izaugsmes stratēģiju, kas varētu aptvert plašāku darbības jomu nekā programmas, kaut arī Komisija bija pielikusi pūliņus šajā jautājumā. Ilgtermiņa stratēģija varēja būt efektīvāka, lai koordinētu korekciju procesu un pasākumu izstrādi dažādās attiecīgajās politikas jomās.

30

Stratēģijas trūkums īpaši attiecas uz eksporta veicināšanas jomu. Ar to saistītie programmu pasākumi, kas bija vērsti uz cenu konkurētspēju un administratīvo slogu, nebija pietiekami plaši, lai veicinātu pāreju uz tādu izaugsmes modeli, kas būtu vairāk balstīts uz eksportu, un nenovērsa visas nepilnības, kas konstatētas pirms programmas izstrādes veiktajā analīzē. Proti, pirmajā programmā nebija ierosināta visaptveroša stratēģija nozarēm ar konkurences priekšrocībām, ņemot vērā Grieķijas ekonomikas īpašo struktūru. Tomēr otrajā programmā bija iekļauti nozares nosacījumi. Nekonsekventi izstrādātu pasākumu un nepietiekamas politikas jomu savstarpējās koordinācijas gadījumi (sk. 2. izcēlumu) norāda uz skaidri formulētas stratēģijas trūkumu arī Grieķijas programmu izstrādē kopumā.

Politiskā nestabilitāte programmu periodā

31

Vēl viena problēma, kas ietekmēja programmu pārvaldību, bija apstāšanās un atsākšanas pieeja reformām, ko zināmā mērā veicināja politiskā nestabilitāte valstī. No 2009. gada oktobra līdz 2015. gada janvārim Grieķija piedzīvoja sešas vēlēšanas, kā arī valdības maiņu bez vēlēšanām 2011. gada novembrī (sk. I pielikumu). Ik reizi bija vajadzīgs laiks, lai jaunā vadība no jauna apliecinātu apņemšanos īstenot reformas un pieeju tām, kā arī pārskatītu sadarbības kārtību ar iestādēm. Arī 2015. gada jūlijā notikušais referendums par pasākumu kopumu pastiprināja nenoteiktību par programmas nākotni un veicināja ekonomisko nestabilitāti²⁹. Ilgstošās politiskās sarunas un neskaidrība par programmas turpināšanos apgrūtināja programmu vienmērīgu pārvaldību un reformu īstenošanu.

32

Programmu pārskatīšanas faktiskais laiks būtiski atšķīrās no sākotnējā ceturkšņa grafika, atspoguļojot īstenošanas kavējumus un grūtības vienoties par jauniem pasākumiem (sk. 2. tabulu). Šajā saistībā grūtākais bija pāreja no otrās uz trešo programmu, kad starp pēdējo pabeigto pārskatīšanu un jaunās programmas apstiprināšanu pagāja 16 mēneši. Lai gan otrā programma netika pabeigta³⁰, pāreja ietvēra tās divkāršu pagarināšanu un pagaidu aizdevumu no EFSM.

2. tabula.

Grieķijas ekonomikas korekciju programmu pārskatīšanas

Gads	Pārskatīšana	Ziņojuma datums	Pārskatīšanas ilgums (mēnešos)
2010	1. programma	2010. g. maijs
	1. pārskatīšana	2010. g. augusts	3
2011	2. pārskatīšana	2010. g. decembris	4
	3. pārskatīšana	2011. g. februāris	2
	4. pārskatīšana	2011. g. jūlijs	5
	5. pārskatīšana	2011. g. oktobris	3
2012	2. programma	2012. g. marts	5
	1. pārskatīšana	2012. g. decembris	9
2013	2. pārskatīšana	2013. g. maijs	5
	3. pārskatīšana	2013. g. jūlijs	2
2014	4. pārskatīšana	2014. g. aprīlis	9
2015	3. programma	2015. g. augusts	16
2016	Papildu SM	2016. g. jūnijs	10

Uzraudzības procedūras

33

Programmu nosacījumu atbilstības uzraudzības process tika atspoguļots Komisijas vispārējās procedūrās makrofinansiālās palīdzības programmu pārvaldībai, bet tikai attiecībā uz procesuālajiem aspektiem (t. i., pienākumu sadali un atbilstības ziņojuma apstiprināšanas procesu). Tomēr Komisijai nebija procedūras, kas nosaka galvenās prasības attiecībā uz uzraudzības darbības jomu, veidu un dokumentēšanu.

34

Galvenais uzraudzības instruments tam, kā Grieķija ievēroja programmu nosacījumus, bija “atbilstības tabula”, un to īstenoja kopā ar iestādēm. Pirmajā un otrajā programmā šis dokuments bija neatņemama daļa no dokumentu kopuma, kas tika publicēts pēc katras pārskatīšanas. Atbilstības tabulu aizpildīja un pārbaudīja Komisijas darbinieki, un pēc tam kopā ar citiem programmas dokumentiem tā tika iesniegta Eurogrupas darba grupai. Tomēr pārskatīšanas procesi netika dokumentēti. Turklāt Komisija oficiāli ziņoja Padomei, kā tā uzraudzīja nosacījumus, kas īpaši minēti Padomes lēmumos.

35

Tabulās parasti bija norādīts katra programmas nosacījuma atbilstības statuss, kas īpaši jāpārbauda un īsi jāpamato (norādot juridisko pamatu, pašreizējo stāvokli un katras kavēšanās iemeslus). Tomēr ne visi nosacījumi tika šādā veidā vai savlaicīgi sistemātiski uzraudzīti. Tā kā otrā programma nav pabeigta, pēdējā (ceturtajā) pārskatīšanā pievienotie nosacījumi nav oficiāli novērtēti. Komisija sekoja līdzi notikumiem Grieķijā, tostarp, sagatavojot politikas kopsavilkumus starp otro un trešo programmu. Pirmajā atbilstības ziņojumā attiecībā uz trešo programmu (publicēts 2016. gada jūnijā) atbilstības tabula nebija ietverta, lai gan līdz 2016. gada jūnijam bija jāizpilda vairāki nosacījumi.

Uzraudzības prakse

36

Attiecībā uz lielāko daļu analizēto nosacījumu Komisija varēja pierādīt, ka tā novērtēja atbilstību programmu nosacījumiem un tai bija labs pamats, lai to darītu. Vairākās politikas jomās Komisija padziļināti pārskatīja tiesību aktus, uz kuriem attiecās nosacījumi, un sekoja līdzi tam, vai tika veikti vajadzīgie grozījumi. Dažos gadījumos Komisija izmantoja ārējo ekspertu pakalpojumus (piemēram, reglamentēto profesiju jomā), lai nodrošinātu visaptverošu novērtējumu, un atbilstoši grozīja attiecīgos nosacījumus turpmākajās programmu pārskatīšanās.

37

Lai gan Komisija regulāri uzraudzīja formālo atbilstību programmu nosacījumiem un ziņoja par to, Palāta laiku pa laikam konstatēja tādas nepilnības kā neesoši vai neprecīzi novērtējumi (sk. III pielikumu). Turklāt Komisijas atbilstības ziņojumos reizēm trūka skaidrības attiecībā uz nosacījumu novērtēšanu. Ziņojot par neatbilstību programmu nosacījumiem, tika izmantoti daudzi un dažādi termini³¹, un tas radīja neskaidrību attiecībā uz novērtējuma vispārējo nozīmi.

38

Tomēr dažos gadījumos formāla atbilstība kādam nosacījumam (piemēram, konkrēta tiesību akta pieņemšana) nenodrošināja šā nosacījuma efektīvu izpildi, t. i., nedeva gaidītos rezultātus. Piemērs ir labāka regulējuma programmas īstenošana. Pēc tam, kad 2012. gadā tika pieņemts attiecīgais tiesību akts, faktiskās nepilnības joprojām saglabājās, kā ESAO norādīja publikācijā “Regulatory Policy Outlook 2015”³².

39

Kopumā, lai gan Komisija uzraudzīja programmu kvantitatīvo mērķu sasniegšanu (t. i., valsts sektorā nodarbināto skaita, algu izmaksu un vadītāju amatu skaita samazināšana), tai bija ierobežoti instrumenti, lai pārbaudītu, vai tika pienācīgi veiktas strukturālās reformas. Šo problēmu pastiprināja grūtības piekļūt visaptverošiem datiem. Palāta konstatēja īpašu datu iztrūkumu nodokļu (sk. IV pielikuma A daļu) un reglamentēto profesiju jomā (nepilnīgi dati par ierobežojumiem tādām pamatprofesijām kā juristi, notāri, inženieri un arhitekti). Datu iztrūkums programmās netika pilnībā novērsts, lai gan pēdējās pārskatīšanās bija vērojami daži uzlabojumi. Attiecībā uz lielāko daļu strukturālo nosacījumu Komisija spēja uzraudzīt juridisko izmaiņu pieņemšanu, bet tai trūka pienācīgu darbības rezultātu rādītāju un mērķu, lai novērtētu reformu īstenošanu.

40

Pienācīgu darbības rādītāju trūkums neļāva Komisijai, piemēram, pārbaudīt efektivitātes mērķu sasniegšanu saistībā ar centrālās pārvaldes reorganizāciju. Finanšu nozarē tikai 2014. gada aprīlī otrajā programmā tika ieviests nosacījums, saskaņā ar kuru Grieķijas Bankai bija jānosaka galvenie darbības rādītāji, lai uzraudzītu banku panākumus lielo INA portfeļu samazināšanā. Turklāt finanšu nozarē Komisija pilnībā neizmantoja novērotājas statusu HFSF lēmumu pieņemšanas struktūrās, kas sniedza papildu iespēju nodrošināt atbilstību programmu nosacījumiem³³.

Sadarbība ar programmu partneriem

41

Nosacījumus tehniskajā līmenī galvenokārt izstrādāja Komisija (koordinatora lomu uzņemoties ECFIN ĢD) un SVF, apspriežoties ar ECB. Trešajā programmā kā ceturtais institucionālais partneris darbojās ESM. Galīgajos SM tekstos tika atspoguļota vienošanās, kas panākta šajās iestādēs, kā arī starp iestādēm un Grieķijas iestādēm, saskaņā ar kuru visām pusēm bija attiecīgi jāpielāgo sava nostāja.

42

Nebija nekādu pamatnostādņu vai īpašu procedūru sadarbībai starp iestādēm, un process netika oficiāli dokumentēts (piemēram, protokolā), kas ietekmēja tā pārredzamību. Tomēr attiecīgās programmas darba grupas izveidoja neoficiālu sadarbības kārtību. Darba grupas regulāri sazinājās pa tālruni un e-pastu, kā arī rīkoja sanāksmes. Tās apmainījās ar informāciju, datiem un sākotnējo analīzi un pārrunāja alternatīvas programmu izstrādes iespējas. Komisija un SVF dalījās programmas dokumentu projektos, lai nodrošinātu nosacījumu saskaņotību. Visu trīs iestāžu darbinieku zināšanu un pieredzes daudzveidība ļāva sagatavot rūpīgākus novērtējumus un prognozes, tādējādi samazinot kļūdu un izlaidumu risku programmu izstrādē un atjauninājumos.

43

ECB un Grieķijas Banka pielāgoja dažus savus instrumentus programmu ekonomikas politikai³⁴. Tomēr programmās nebija skaidri norādīts, cik lielā mērā likviditātes nodrošināšana Grieķijai bija atkarīga no programmu nosacījumu izpildes³⁵ un kā šis atbalsts tika ņemts vērā, lai novērtētu makroekonomikas prognozes un finansējuma deficītu.

Programmu ekonomiskie pieņēmumi

44

Makroekonomikas prognozes un finansējuma deficīta aprēķins bija divi galvenie procesi, kas noteica programmu izstrādes un pārveidošanas ekonomisko struktūru (sk. 3. izcēlumu). Šo analīzi Komisija veica katrai programmai un sagatavoja atjauninājumu katrai pārskatīšanai. Visas programmu pārvaldībā iesaistītās iestādes savu ekonomisko analīzi veica atsevišķi, bet galīgais rezultāts atspoguļoja panākto vienprātību.

Metodikas priekšrocības un trūkumi

45

Makroekonomikas prognozēm izmantotās izklājlapas sniedza skaidru un detalizētu informāciju par vēsturiskajiem datiem un prognozēm attiecībā uz dažādiem makroekonomikas rādītājiem. Galveno makroekonomikas un fiskālo rādītāju prognožu tendences atbilda to komponentu prognozēm un balstījās uz visdažādākajiem informācijas avotiem. Komisija izmantoja jaunākos pieņēmumus par starptautiskās ekonomikas un tehnisko rādītāju dinamiku. Tomēr Komisija skaidri neiekļāva dažus faktorus, kurus parasti izmanto makroekonomiskajos modeļos, un pietiekami neintegrēja makroekonomikas un fiskālās prognozes (sk. 4. izcēlumu).

46

Kopumā finansējuma deficīta metodikas sarežģītība programmu īstenošanas gaitā pieauga, un otrās programmas izklājlapas ietvēra daudz sarežģītākus aprēķinus, vērtējumus un modelēšanas rīkus. Tika paplašināts arī finansējuma deficīta aprēķina tvērums, lai vēlāk programmas īstenošanas gaitā ņemtu vērā papildu faktorus un elementus, lai gan daži metodikas trūkumi saglabājās (sk. V pielikumu). Attiecībā uz trešo programmu metodika lielā mērā palika nemainīga.

47

Komisijai nebija procedūru finansējuma deficīta aprēķinu uzsākšanai, apstiprināšanai, reģistrēšanai, apstrādei un ziņošanai par tiem. Kvalitātes kontrole pēc būtības bija neformāla, un Palāta konstatēja būtiskas nepilnības izklājlapu kontroles vidē³⁶. Visu trīs programmu īstenošanas laikā šajā ziņā nebija nekādu uzlabojumu.

48

Lai gan tika izmantoti daudzi avoti, datiem netika norādīta atsauce vai datums. Tas radīja saskaņošanas problēmas, un Palāta nevarēja pārbaudīt, vai visos gadījumos tikusi izmantota visjaunākā informācija. Pirmās programmas finansējuma deficīta rezultātu pārskatā Palāta konstatēja vairākas kļūdas. Tās neietekmēja finansējuma deficīta kopējo summu, bet norāda uz nepietiekamu Komisijas iekšējo kvalitātes kontroles kārtību³⁷.

Jutības testi un pieņēmumu pamatošana

49

Komisija regulāri uzraudzīja likviditātes situāciju Grieķijā, kā arī atjaunināja datni, ko tā izmantoja finansējuma deficīta aprēķināšanai starp pārskatīšanām. Publiskajos programmas dokumentos nebija aprakstīti testi, ko veic, lai noteiktu finansējuma deficīta aprēķina jutību pret dažādiem iznākumiem vai notikumiem, bet šāda analīze tika veiktas Komisijas darba dokumentos. Komisija veidoja scenārijus, izmantojot dažādus elementus, tādus kā dažāda veida izmaksu grafiks, ieņēmumi no privatizācijas un nokavēto maksājumu veikšana. No otras puses, attiecībā uz makroekonomikas prognozēm scenāriju analīze netika veikta. Prognozēs netika sistemātiski ietverti ārējie satricinājumi Grieķijas ekonomikai, tādi kā būtiska euro vērtības krišanās vai preču cenu strauja samazināšanās, kas programmu laikā faktiski īstenojās.

50

Attiecībā uz pieņēmumu un dokumentācijas pamatošanu Palāta konstatēja nepilnības abos procesos. Attiecībā uz finansējuma deficītu programmu dokumentācijā bija ietverts punkts par finanšu līdzekļu pārvaldību un programmu finansēšanu. Tomēr komentāri bieži vien bija aptuveni un neizskaidroja izmaiņas, kas veiktas finansējuma deficīta aprēķina atjauninājumos. Vairākos gadījumos konkrētajiem pieņēmumiem, kas bija pamatā finansējuma deficīta aprēķinam, bija vajadzīgs skaidrs pamatojums³⁸. Trešajā programmā pamatojuma sniegšanas problēmas saglabājās. Komisija piekrita SVF ierosinājumam vēlamās likviditātes rezerves palielināt līdz 8 miljardiem EUR. Tomēr Komisija nevarēja pamatot šo konkrēto likviditātes rezervju līmeni un atsaucās uz iepriekšējo pieredzi, kas gūta citās programmās.

51

Strukturālo reformu ietekmi iekļaujot makroekonomikas prognozēs, Komisija paļāvās uz spriedumu, kas nebija dokumentēts. Turklāt, tā kā fiskālās un makroekonomikas prognozes tika veidotas atsevišķi, nebija iespējams pārbaudīt, kā Komisija noteica un kvantitatīvi novērtēja fiskālās politikas ietekmi uz makroekonomikas prognozēm.

Precizitāte un korekcijas

52

Jo īpaši pirmajā programmā Komisijas prognoze krietni par zemu novērtēja krīzes dziļumu (sk. VI pielikumu). Galvenokārt tas bija tāpēc, ka par zemu tika novērtēts privātā patēriņa un ieguldījumu apjoma samazinājums. Tomēr Komisijas makroekonomikas prognozes bija kopumā tikpat precīzas kā citām organizācijām³⁹, un tās daļēji ietekmēja Grieķijas iestāžu nepatiesi sniegtie statistikas dati par periodu pirms programmām. Attiecībā uz 2010. un 2011. gadu Komisijas sākotnējā prognoze par zemu novērtēja vispārējo valsts bilanci, kas ir pretstatā 2012. un 2013. gadam.

53

Finansējuma deficīta aprēķini deva Grieķijai ļoti mazu rīcības brīvību attiecībā uz likviditātes rezervēm, kas izteiktas kā kases stāvoklis. Programmu periodā tās kopumā samazinājās, bet bez pamatojuma. Tika pat prognozēts, ka 2014. gada pirmā ceturkšņa beigās rezerves būs nulle. Vidējais kases stāvoklis, kas bija 3 miljardi EUR, atbilda tikai 11 primāro izdevumu dienām. Tomēr, palielinot likviditātes rezerves, būtu jāveic korekcijas programmas kopējā finansējumā vai jāievieš turpmāki fiskālie pasākumi programmā.

54

Ņemot vērā ierobežotās likviditātes rezerves un fiskālās situācijas pasliktināšanos, Grieķija aizņēmās īstermiņā, emitējot valsts parādzīmes vai atliekot maksājumus un palielinot nokavēto maksājumu apjomu. Emitējamo valsts parādzīmju daudzums starp dažādiem finansējuma deficīta aprēķiniem būtiski atšķīrās un kalpoja par galveno koriģējošo mainīgo lielumu, lai vajadzīgajā līmenī uzturētu Grieķijas ekonomikas finansējumu.

II Daļa. Reformu Izstrāde Un Īstenošana

55

Finansiālais atbalsts, kas izmaksāts saskaņā ar visām trim ekonomikas korekciju programmām Grieķijai, bija atkarīgs no tādu reformu īstenošanas, kas saistītas ar trim programmu mērķiem, t. i., fiskālajiem, finanšu un ar izaugsmi saistītajiem. Reformu konkrētā izstrāde un darbības joma programmu īstenošanas laikā attīstījās, bet jau no sākuma tā bija ļoti plaša. Programmas aptvēra faktiski visas Grieķijas valsts funkcijas, un dažos gadījumos bija vajadzīgas lielas strukturālās pārmaiņas. Programmu nosacījumu izpilde visās politikas jomās būtiski kavējās (sk. VII pielikumu).

56

Palātas veiktā analīze, kas aprakstīta šajā ziņojuma iedaļā, aptvēra vairākas politikas jomas un koncentrējās uz tām, kurām ir lielākā ietekme programmas mērķu sasniegšanas ziņā. Šī daļa ietver iedaļas, kas veltītas nodokļu, valsts pārvaldes, finanšu nozares un darba tirgus reformām, bet citas politikas jomas, uz kurām attiecas Palātas veiktā revīzija, ir ņemtas vērā I un III daļā aprakstītajā analīzē (sk. 4. attēlu).⁴⁰

57

Attiecībā uz katru politikas jomu revīzijas darbs aptvēra šādus aspektus:

• politikas nosacījumu izstrāde (pasākumu pamatojums un analītiskais pamats, atbilstība, specifika un laika noteikšana), kā arī
• īstenošana un rezultāti (atbilstība politikas nosacījumiem un panākumi reformu īstenošanā konkrētajās jomās, uz kurām attiecas programmas nosacījumi). Savukārt reformu plašāka ietekme (izaugsmes, fiskālās un finanšu stabilitātes ziņā) ir aplūkota ziņojuma III daļā, lai to nošķirtu no īpašo nosacījumu rezultātiem, kas aprakstīti II daļas turpmākajās iedaļās.

Nodokļu sistēma

58

Grieķijas fiskālās bilances ilgtspējīga uzlabošana un izaugsmes veicināšana bija vieni no visu trīs ekonomikas korekciju programmu galvenajiem mērķiem. Šos vidēja termiņa mērķus atbalstīja arī SVF. Lai tos sasniegtu, programma ietvēra nosacījumus, kuru mērķis bija palielināt nodokļu ieņēmumus un uzlabot nodokļu administrēšanas efektivitāti nodokļu iekasēšanā (t. i., “reformas, lai uzlabotu valdības spēju gūt ieņēmumus”). Revīzijas darbā Palāta galveno uzmanību pievērsa izmaiņām nodokļu sistēmā (ieskaitot sociālās iemaksas) un valsts pārvaldes reformām, lai uzlabotu nodokļu ieņēmumu iekasēšanu.

Nosacījumu izstrāde — nodokļu politika

Nodokļu pasākumu kopums un stabilitāte

59

Vispārējos politikas ieteikumos par fiskālo konsolidāciju (piemēram, ESAO) un Grieķijas nodokļu sistēmas novērtējumos pirms krīzes tika uzskatīts, ka par prioritārajiem nodokļu pasākumiem būtu jānosaka pasākumi, kas attiecas uz patēriņa nodokļiem (netiešajiem nodokļiem) un nodokļu bāzes paplašināšanu, jo tiem ir mazāka negatīvā ietekme uz ekonomikas izaugsmi. Pretēji šiem novērtējumiem pirmās programmas laikā prioritāte tika piešķirta nodokļu likmju paaugstināšanai un pagaidu nodokļiem, nevis nodokļu bāzes paplašināšanai, jo tika sagaidīts, ka šie pasākumi palīdzēs ātri sasniegt īstermiņa fiskālos mērķus.

60

Nodokļu bāzes paplašināšanas pasākumi tika galvenokārt ietverti otrajā un trešajā programmā, un dažiem no tiem bija vajadzīgas ievērojamas nodokļu kodeksu reformas. Kā paredzēts, nodokļu ieņēmumu pieaugums pirmo divu programmu laikā galvenokārt balstījās uz netiešajiem nodokļiem (proti, tika paaugstinātas netiešo nodokļu likmes un ieviests periodisks īpašuma nodoklis ar plašu bāzi). Tomēr dažu netiešo nodokļu (piemēram, enerģijas/piesārņojuma nodokļu) likmju palielinājums radīja papildu spiedienu uz uzņēmumu ražošanas izmaksām.

61

Programmu nosacījumi radīja ievērojamu nestabilitāti nodokļu politikā, kas ietekmēja visus galvenos nodokļu veidus, un pat pārmaiņu virziens nepalika stabils (piemēram, pirmā programma atbalstīja vienotu nodokļa režīmu iedzīvotāju ienākuma avotiem, savukārt otrās programmas virziens bija pretējs; sk. IV pielikuma B daļu). Nestabilitāte zināmā mērā bija saistīta ar administratīvās spējas problēmām nodokļu politikas izstādes jomā un ar trūkumiem tās īstenošanā, kā to atzina Komisija, tāpēc bieži bija jāveic korekcijas programmas nosacījumiem. Pirmajā programmā nestabilitāti radīja arī pieprasījums pēc ad hoc un steidzamiem nodokļu pasākumiem, lai sasniegtu deficīta mērķus. Problēmu pastiprināja arī Komisijas sākotnējās stratēģijas trūkums nodokļu politikas jomā un datu iztrūkumi (sk. IV pielikuma A daļu), lai gan programmu īstenošanas laikā uzlabojums bija acīmredzams.

Pasākumu pamatošana

62

Nodokļu politikas nosacījumu pamatošana netika sistemātiski dokumentēta⁴¹. Būtiskais PVN un akcīzes nodokļa likmes palielinājums 2010. gadā tika pamatots ar vajadzību pēc fiskālās konsolidācijas un saskaņots ar iestādēm, bet nebija pētījuma par tādu alternatīvu nodokļu pasākumu ietekmi kā periodiskais nekustamā īpašuma nodoklis⁴² ar plašu bāzi, kas tika ieviests 2011. gadā saskaņā ar papildu fiskālo plānu. Dokumentēšana izstrādes posmā laika gaitā uzlabojās, jo attiecīgās iestādes nodrošināja labākus datus (piemēram, iedzīvotāju ienākuma nodokļa reformu modelēšana otrās programmas laikā un PVN likmes palielinājuma modelēšana trešajā programmā).

Nosacījumu izstrāde — nodokļu saistību izpilde

63

Vairākas starptautiskās iestādes (SVF, ESAO un Komisija) norādīja uz būtiskajām problēmām ar nodokļu saistību izpildi Grieķijā pirmskrīzes periodā. Pirmās programmas rezultāti nodokļu saistību izpildes jomā bija vāji⁴³, un tos var skaidrot ar trim vispārējām problēmām: i) nosacījumiem tika piešķirta ierobežota prioritāte, un tie nebija ne skaidri noteikti, ne pietiekami rūpīgi izstrādāti (sk. 5. izcēlumu), ii) pašu iestāžu plānu īstenošana attiecībā uz nodokļu nemaksāšanas novēršanu bija vāja un iii) Komisijas veiktā uzraudzība balstījās uz nepietiekamiem datiem un kritērijiem (sk. I daļu).

64

Lielākā daļa nosacījumu attiecībā uz nodokļu administrēšanas stiprināšanu tika iekļauti otrajā un trešajā programmā, tādējādi novēršot dažas izstrādes nepilnības pirmajā programmā. Vairumā gadījumu šie nosacījumi balstījās uz Darba grupas Grieķijas jautājumos (DGGJ) ieteikumiem un uzlaboja skaidrību, bet arī būtiski palielināja detalizācijas pakāpi⁴⁴. Šo tendenci skaidroja ar to, ka iepriekšējie nosacījumi netika pienācīgi izpildīti. Dažiem nosacījumiem bija arī nereāli izpildes termiņi (sk. IV pielikuma C daļu).

Īstenošana un rezultāti

65

Programmās apstiprināto nodokļu politikas pasākumu rezultātā nodokļu slogs⁴⁵ ekonomikai laikposmā no 2010. līdz 2014. gadam pieauga (par 5,3 % no IKP) un papildu nodokļu pasākumu dēļ turpināja pieaugt arī trešās programmas laikā. Tas nozīmē, ka īstenotie pasākumi pastāvīgi palīdzēja uzlabot valsts finanses. Pieaugums bija lielāks nekā citās programmu valstīs un ļāva Grieķijai 2014. gada beigās sasniegt vidējo (nesvērto) nodokļu sloga līmeni eurozonas dalībvalstīs (sk. 5. attēlu). Straujākais pieaugums bija vērojams 2010.–2012. gadā, kas bija Grieķijas ekonomikas krīzes dziļākais posms.

66

Līdz otrās programmas beigām Komisija uzskatīja, ka Grieķija bija izpildījusi daudzus nosacījumus nodokļu nemaksāšanas un iekasēšanas jomā, tomēr to ieguldījums fiskālajā konsolidācijā bija ierobežots⁴⁶. Tas bija saistīts ar to, ka dažas reformas netika pienācīgi īstenotas, bija vajadzīgs ilgāks laiks, lai tās atspoguļotos statistikā, vai to efektivitāti ietekmēja nestabilā nodokļu vide. Programmu darbības rādītāji attiecībā uz nodokļu administrēšanu uzrāda nestabilu un daļēju uzlabojumu nodokļu pārbaužu skaita un iekasēšanas līmeņa ziņā specializētajos revīzijas centros, lai gan mērķi laikposmā no 2012. līdz 2014. gadam tika sasniegti reti (sk. IV pielikuma D daļu). Neraugoties uz parādu norakstīšanas un iekasēšanas pasākumiem, laikposmā no 2010. līdz 2014. gadam nodokļu parādi pieauga vidēji par aptuveni 8,2 miljardiem EUR gadā (4,2 % no IKP). Programmās nebija noteikts rādītājs aplēsto nedeklarēto nodokļu (“nodokļu iztrūkuma”) vai nedeklarētā darba uzraudzībai, bet aplēstais PVN iztrūkums⁴⁷ uzrādīja, ka izvairīšanās no nodokļu maksāšanas pirmās programmas laikā pieauga un situācija 2014. gadā salīdzinājumā ar 2010. gadu mazliet uzlabojās.

Valsts pārvaldes reforma

67

Valsts pārvaldes (VP) reformas mērķis bija uzlabot efektivitāti, samazinot valsts pārvaldes izdevumus un tajā pašā laikā palielinot piedāvāto sabiedrisko pakalpojumu kvalitāti. Tāpēc programmas ietvēra fiskālos un strukturālos komponentus. Trešajā programmā valsts pārvaldes reformas nozīme tika uzsvērta vēl vairāk, to nosakot par īpašu programmas pīlāru. Revīzijas darbs bija vērsts uz efektivitātes pieaugumu, īstenojot reformu valsts pārvaldes centrālajā līmenī.

Nosacījumu izstrāde

Valsts pārvaldes reformas īstermiņa prioritātes un stratēģiskā perspektīva

68

Fiskālās krīzes apstākļos pirmās programmas galvenā prioritāte valsts pārvaldes jomā bija fiskālā konsolidācija⁴⁸. Strukturālie nosacījumi pastiprinājās otrajā programmā, bet nebija balstīti pienācīgā stratēģiskajā plānošanā. VP nosacījumi strukturālajām reformām nebija daļa no plašākas, visu valdību aptverošas reformu programmas, kas tos secīgi piemērotu saskaņotā un plānotā veidā. Valsts pārvaldes strukturālās reformas neietvēra svarīgus faktorus, kurus Komisija pati bija noteikusi par vajadzīgiem, lai sekmīgi izstrādātu visaptverošu valsts pārvaldes reformu, t. i., paraugprakses apmaiņu ES līmenī, ieinteresēto personu un pilsoniskās sabiedrības iesaisti, reformu nepārtrauktību un stabilitāti (sk. VIII pielikuma A daļu).

69

Otrajā programmā 2013. gadā Grieķijas iestādēm tika izvirzīta prasība iesniegt valsts pārvaldes reformu stratēģiju un rīcības plānu, tomēr šī prasība netika sinhronizēta ar programmas pamatpasākumiem (Grieķijas valsts sektora reorganizācija sākās 2012. gadā — divus gadus pirms stratēģijas iesniegšanas). Šis plāns netika īstenots, un 2015. gadā trešajā programmā tika pieprasīta jauna trīs gadu stratēģija VP reformām.

Reformu vispusīgums

70

Pirmajā programmā ESAO tika aicināta veikt centrālās pārvaldes funkcionālu pārbaudi, lai palīdzētu noteikt valsts pārvaldes reformu prioritātes un izveidot konkrētai valstij pielāgotu pieeju. Lai gan pārbaudē tika skaidri norādīti trūkumi Grieķijas pārvaldē un tās politikas jomas, kurās vajadzīgs administratīvs atbalsts, 13 no ESAO ieteikumiem nosacījumos tika iekļauti ar nokavēšanos (sk. 6. izcēlumu). Ieteikumu izpilde netika sistemātiski uzraudzīta, un nebija sistēmas, lai sekotu līdzi panākumiem reformu vai tādu stratēģiju īstenošanā, kuru mērķis bija risināt datu vākšanas un pārvaldības jautājumus (sk. VIII pielikuma B daļu).

71

Grieķijas valsts pārvaldes trūkumu novēršanai ES instrumenti (galvenokārt administratīvās reformas darbības programma (ARDP), ko finansē Eiropas Sociālais fonds) bija pieejami jau pirms pirmās programmas sākuma. Lai gan Komisija zināja, cik šīs problēmas ir dziļas, programmas neietvēra īpašus pasākumus institucionālo spēju uzlabošanai⁴⁹. Šajā ziņā zināmu atbalstu, lai gan ierobežotā apmērā un mērogā, koordinēja DGGJ⁵⁰. Turpretī ARDP spēju veidošanas projekti, kas tika īstenoti jau 2010. gadā, ar programmas nosacījumiem nebija saistīti, un programmas periodā daži tika atcelti. Nosacījumu vispusīgums un koordinācija ar citiem instrumentiem (ietverot tehnisko palīdzību) uzlabojās trešajā programmā, it īpaši tāpēc, ka tika izveidota skaidra saikne starp tehnisko palīdzību un programmu.

Pasākumu pamatošana

72

Neraugoties uz Komisijas analītisko darbu attiecībā uz valsts pārvaldes reformu izstrādi, dažu konkrētu pasākumu pamatojums nebija apmierinošs. Proti, Komisija nespēja sniegt kvantitatīvu/kvalitatīvu analīzi par abiem galvenajiem reformu mērķiem (t. i., laikposmā no 2011. līdz 2015. gadam samazināt valsts sektorā nodarbināto skaitu par 150 000 un līdz 2014. gadam pabeigt 15 000 darbinieku obligāto aiziešanu⁵¹).

73

Nepietiekama pamatojuma problēma attiecās arī uz reformu secību un termiņiem. Lai gan Komisija nespēja sniegt analīzi, kas šajā saistībā būtu pamatā programmu izstrādei, dažu nosacījumu izpildes termiņi galu galā izrādījās pārāk vērienīgi un neņēma vērā īstenošanas spējas. Piemēram, noteiktais termiņš jaunas personāla novērtēšanas sistēmas izveidei un īstenošanai visā valsts pārvaldē bija 11 mēneši, lai gan ESAO/SIGMA salīdzinošajā pētījumā par VP sistēmām sešās ES dalībvalstīs šādu reformu sagatavošanai ierosinātais optimālais termiņš bija 1,5 līdz 3 gadi. Otrajā programmā valsts pārvaldes darbinieku novērtēšana netika paredzēta. Tāpēc trešajā programmā tika izvirzīts jauns nosacījums, proti, ka četru mēnešu laikā (līdz 2015. gada novembrim) ir jāpieņem tiesību akti par jaunu un modernu darbības rezultātu novērtēšanas sistēmu. Primārie tiesību akti tika pieņemti 2016. gada februārī, bet līdz 2016. gada jūnijam (septiņus mēnešus vēlāk) bija jāievieš papildu sekundārie tiesību akti. Pirmā novērtēšana tiks veikta līdz 2017. gada jūnijam — gandrīz divus gadus pēc trešās programmas sākuma.

Īstenošana un rezultāti

74

Grieķijas valsts pārvaldes reformas ļāva sasniegt programmu mērķi samazināt izmaksas. Valsts sektorā nodarbināto kopējā skaita samazināšanas mērķis tika sasniegts 2013. gadā, t. i., divus gadus pirms termiņa, attiecībā uz jauno darbinieku pieņemšanu darbā piemērojot atbiruma noteikumu, samazinot līgumdarbinieku skaitu un izmantojot priekšlaicīgas pensionēšanās shēmas. Valsts sektorā nodarbināto skaits no 2009. līdz 2015. gadam samazinājās par vairāk nekā 225 000 (sk. 6. attēlu).

75

Fiskālo rezultātu ziņā valsts nodarbinātības ikgadējās izmaksas laikposmā no 2009. līdz 2015. gadam samazinājās par 37,9 % (9,6 miljardiem EUR). Līdz 2015. gadam algu līmenis valsts sektorā pielīdzinājās vidējam līmenim eurozonā (9,1 % no IKP eurozonā un 9 % Grieķijā; sk. 7. attēlu). Tomēr šie ietaupījumi palielināja izdevumus pensiju sistēmā.

76

Valsts pārvaldes reformas strukturālajiem komponentiem atbalsts valsts līmenī bija ierobežots, un tos nelabvēlīgi ietekmēja politiskā nestabilitāte (sk. 31. un 32. punktu). Tāpēc tie deva daudz mazāk reālu rezultātu nekā fiskālie pasākumi. Pirmās programmas nenodrošināja lielus panākumus valsts struktūru reorganizācijas, cilvēkresursu pārvaldības un civildienesta depolitizācijas ziņā (sk. 7. izcēlumu). Savukārt pozitīvo norišu vidū ir minama Valdības reformu padomes, Valdības darba koordinācijas ģenerālsekretariāta, Vienoto maksājumu aģentūras un valsts nodarbinātības uzskaites datubāzes izveide.

Finanšu nozares reformas

77

Iekšzemes finanšu stabilitātes nodrošināšana bija viens no galvenajiem visu Grieķijas ekonomikas korekciju programmu pīlāriem. Lai sasniegtu šo mērķi, programmas ietvēra nosacījumus finanšu nozares stabilitātes un noturības stiprināšanai, palielinot banku kapitālu, saglabājot pietiekamu likviditāti, risinot jautājumus saistībā ar ienākumus nenesošiem aizdevumiem (INA) un uzlabojot pārvaldību un uzraudzību (sk. 8. izcēlumu un informāciju par programmu stratēģijām un galvenajiem nosacījumiem attiecībā uz finanšu nozari IX pielikuma A daļā). Palātas veiktā analīze bija vērsta uz pasākumiem, kas veikti, lai pārstrukturētu un rekapitalizētu banku sektoru, un uz reformām, kas attiecas uz pārvaldību un aktīvu kvalitāti, it īpaši INA.

78

Neraugoties uz zemo pieprasījumu pēc aizdevumiem programmu periodā, visas programmas nodrošināja ļoti ierobežotu skaitu finanšu nozares reformu⁵², lai tieši risinātu jautājumu par kredītresursu pieejamības samazināšanos Grieķijā banku kredītu piedāvājuma vai kredītu izmaksu ziņā. Kredītresursu pieejamības ierobežojumi ir apgrūtinājuši centienus atjaunot Grieķijas ekonomikas konkurētspēju, jo vietējie MVU ir saskārušies ar lielām grūtībām piekļūt kredītam.

Nosacījumu izstrāde

79

Komisijas veiktā analīze ne vienmēr pietiekami pamatoja dažu politikas iespēju riskus. Piemēram, 2013. gada banku rekapitalizācijas kontekstā Komisija apsvēra vairākas iespējas, kā piesaistīt privātos ieguldītājus. Tā kā Komisija secināja, ka Grieķijas iestāžu priekšlikumi ietvēra pārmērīgus vērtspapīru vērtības palielināšanas mehānismus (“sweeteners”) privātajiem ieguldītājiem, tā galu galā izvēlējās garantiju izdošanu⁵³. Tomēr analīze vispusīgi neapzināja dažus garantiju riskus, tādus kā to iespējamā ietekme uz banku akciju cenām (sk. IX pielikuma B daļu).

Banku sektora pārstrukturēšana un rekapitalizācija

i) Kapitāla vajadzību novērtējumi

80

Kapitāla vajadzību novērtējumi, kas bija paredzēti pirmajās divās programmās, ne vienmēr balstījās uz pietiekami piesardzīgiem pieņēmumiem. Piemēram, pat IKP izaugsmes nelabvēlīgais scenārijs, kas tika izstrādāts 2011. gada janvārī, bija pozitīvāks nekā faktiskais ekonomikas sniegums par 4,6 procentpunktiem, 7,8 procentpunktiem un 4,7 procentpunktiem attiecīgi 2011., 2012. un 2013. gadā⁵⁴. Turklāt otrās programmas līdzekļu atlikums (aptuveni 11 miljardi EUR) daļēji ietekmēja Komisijas analīzi par kapitāla vajadzību papildu novērtējumu, ko 2014. gada sākumā veica Grieķijas Banka.

ii) Dzīvotspējas novērtējums

81

Saskaņā ar otrās programmas nosacījumu Grieķijas Bankai bija jānovērtē, kuras no 15 vietējām bankām ir dzīvotspējīgas un tādējādi tiesīgas uz rekapitalizāciju, izmantojot programmas līdzekļus. Pārējās bankas tiktu noregulētas, ja vien nebūtu iespējams piesaistīt privāto kapitālu. Programmā netika izvirzīta prasība Grieķijas Bankai nodrošināt procesa pietiekamu pārredzamību. Piemēram, bankām nebija piekļuves savam novērtējumam un tā pamatā esošajiem aprēķiniem.

iii) Banku rekapitalizācija 2014. un 2015. gadā

82

Saskaņā ar otrās un trešās programmas nosacījumiem 2014. un 2015. gada rekapitalizācijas procesā HFSF varēja izmantot tikai kā galēju atbalsta līdzekli (sk. IX pielikuma B daļu). Tas nozīmē, ka privātā sektora interešu gadījumā HFSF nevarēja piedalīties banku rekapitalizācijā, lai līdz minimumam samazinātu publisko līdzekļu turpmāku iepludināšanu. Tāpēc rekapitalizācijas procesā bija vērojams liels spiediens uz akciju cenu samazināšanu, būtiski samazinot HFSF līdzdalību⁵⁵, kas pēc 2013. gada rekapitalizācijas jau bija vairākuma kapitāldaļu īpašnieks.

Aktīvu kvalitāte — ienākumus nenesoši aizdevumi

83

INA pārvaldības gadījumā aktīvu pārvaldīšanas sabiedrības (APS) izveide ir viens no starptautiskajā līmenī izplatītākajiem risinājumiem. Tomēr Grieķijas programmās šāds risinājums netika izmantots finansējuma ierobežojumu un tādu citu faktoru dēļ kā ienākumus nenesošu aizdevumu diversifikācija visās nozarēs, pārvaldības jautājumi un ES apsvērumi attiecībā uz valsts atbalstu. Neraugoties uz potenciālajiem ierobežojumiem, Komisijas aplēses par APS finansējuma vajadzībām nebija pietiekami konkrētas, lai sniegtu visaptverošu novērtējumu par šā pasākuma piemērotību Grieķijas kontekstā.

84

Pirmajās divās programmās uzsvars tika likts uz banku rekapitalizāciju un likviditātes atbalsta sniegšanu, bet netika paredzēti efektīvi pasākumi INA pārvaldības jomā (piemēram, pirmā programma tikai ietvēra apņemšanos pārskatīt maksātnespējas tiesību aktus). Ar otro programmu tika mēģināts risināt INA problēmu, galvenokārt paļaujoties uz banku iekšējo INA pārvaldību, kas, lai gan būtiska, izrādījās visumā neefektīva⁵⁶. Otrās programmas īstenošanas laikā banku INA pārvaldības spējai tika piešķirta augstāka prioritāte, bet reālas reformas iekšējās pārvaldības procesu uzlabošanai tika ieviestas tikai no trešās programmas.

85

Attiecībā uz uzņēmumu un personu maksātnespēju Grieķijā nosacījumi pirmajā un otrajā programmā pēc būtības joprojām bija vispārīgi, un tiesību aktu grozījumi, kas tika pienācīgi ieviesti, lai risinātu jautājumus saistībā ar problemātiskiem aktīviem, vairākumā gadījumu bija ar ierobežotu darbības jomu un neefektīvi⁵⁷. Daudzām reformām bija raksturīga fragmentāra pieeja un atšķirīgas politikas prioritātes, kas bieži vien bija par iemeslu pretrunīgiem politikas mērķiem. Dažos gadījumos tās pat tika veiktas, pienācīgi neapspriežoties ar ieinteresētajām personām un neveicot ietekmes analīzi. Maksātnespējas regulējuma sarežģītība INA problēmu vēl vairāk pastiprināja, nevis risināja, balstoties uz saskaņotu un centralizētu stratēģisko satvaru ar skaidrām politikas prioritātēm. Izstrādājot regulējumu, netika ņemta vērā arī tiesu sistēmas ierobežotā spēja efektīvi risināt lielu daudzumu lietu. Šīs sarežģītības un spēju problēmu dēļ pieauga nepaveikto darbu apjoms, tādējādi izplatot stratēģisko saistību nepildīšanu un morālo risku visā sistēmā (sk. 9. izcēlumu).

86

Tikai trešajā programmā tika iekļauts nosacījums izveidot darbojošos INA apkalpošanas un pārdošanas tirgu. Tomēr vairāki būtiski šķēršļi netika novērsti ne ar 2015. gada beigās pieņemtajiem tiesību aktiem, ne diviem turpmākiem grozījumiem 2016. gadā (kas attiecās arī uz ienākumus nesošiem aizdevumiem), un tiesiskais regulējums nekļuva mazāk apgrūtinošs.

87

To īpašas likvidācijas procesā esošo banku gadījumā, kuras galvenokārt nodarbojās ar ienākumus nenesošiem aizdevumiem, darbības ilgu laiku bija sadrumstalotas, samazinot efektivitāti INA iekasēšanas un pamatdarbības izmaksu ziņā. Piemēram, darbību konsolidācija (no 16 struktūrām izveidojot vienu) bija nosacījums tikai trešajā programmā, un to īstenoja vairāk nekā trīs gadus pēc ārējo konsultantu sākotnējā priekšlikuma. Likvidācijas procedūrā tika izmantoti 13,5 miljardi EUR no programmu finansējuma, ko nodrošināja HFSF (sk. 3. tabulu), un vēl 1,7 miljardi EUR no valsts noguldījumu garantiju fonda.

Pārvaldība

i) Banku pārvaldība

88

Lai gan finanšu nozares reformu nozīme pirmās programmas īstenošanas gaitā pieauga, pašā programmā nebija ietverti nosacījumi banku pārvaldības uzlabošanai. Tomēr ar pārvaldību saistītas problēmas (piemēram, aizdevumi saistītām pusēm uz ārpustirgus noteikumu pamata) pastāvēja jau labu laiku pirms krīzes, jo Grieķijas banku korporatīvā pārvaldība jau no sākuma bija caurmērā būtiski zemākā līmenī nekā citās Eiropas valstīs.

89

Saskaņā ar otro programmu četras lielākās Grieķijas bankas (sistēmiskas nozīmes bankas) tika rekapitalizētas, galvenokārt izmantojot programmas līdzekļus, kurus nodrošina HFSF, tomēr neveicot to privātās pārvaldības pietiekamu pārbaudi. Pretēji starptautiskajai praksei, izmaiņas līdzdalībā, kas 2013. gadā noveda pie gandrīz pilnīgas iekšzemes banku sektora nacionalizācijas, vairākumā banku valžu neatspoguļojās. Faktiski dažos gadījumos pārvaldības kontrole palika vēsturisko akcionāru rokās, un HFSF nebija tiesību novērtēt viņu pieredzi, reputāciju un neatkarību. Nosacījums par banku korporatīvās pārvaldības novērtēšanu tika iekļauts tikai trešajā programmā, kad HFSF bija jāpārbauda visi bankas valdes locekļi.

90

Šim nolūkam un arī lai novērstu iespējamo politisko vai uzņēmumu iejaukšanos, trešā programma paredzēja stingrākus atlases kritērijus attiecībā uz banku valdes locekļu kvalifikāciju un pieredzi. Tomēr kritēriji ļāva izvēlēties tikai kandidātus ar specializāciju banku un finanšu jomā; šāda prasība nebija pilnībā saskaņota ar starptautisko praksi un ES/VUM prasībām, kas principā veicina daudzveidību valdē un kolektīvās zināšanas.

91

Finanšu nozares reformas nebija pietiekami vērstas arī uz mazākas nozīmes banku pārvaldību un iekšzemes uzraudzību. 2016. gada martā — gandrīz sešus gadus pēc pirmās programmas ieviešanas — Grieķijas Banka un VUM veica kādas bankas pārbaudi uz vietas, atklājot nopietnas iekšējās problēmas pārvaldības, riska pārvaldības un aizdevumu prakses jomā.

ii) HFSF pārvaldība

92

Ar pirmo programmu tika izveidota sākotnējā HFSF pārvaldības struktūra, kas nenodrošināja lielāku neatkarību no iestādēm. Neraugoties uz otrās programmas nosacījumu, ka HFSF ir vajadzīga divu līmeņu pārvaldības struktūra (t. i., ko veido Ģenerālpadome un Valde), neatkarības problēmas turpināja pastāvēt. Trešā programma šo trūkumu novērsa, koncentrējoties uz HFSF augstākā līmeņa vadītāju atlases procesu. Tomēr otrās un trešās programmas piedāvātie risinājumi nenodrošināja efektīvu pienākumu un pilnvaru sadali starp abām lēmumu pieņemšanas struktūrām. HFSF lēmumu pieņemšanas process arī radīja nopietnas bažas par pārredzamību. Piemēram, 2013. gadā HFSF apstiprināja akciju kontrolpaketes pārdošanu kādā bankas meitasuzņēmumā, lai gan darījums nebija balstīts uz konkursa procedūru ar vairākiem pretendentiem.

93

Programmu nosacījumu dēļ HFSF augstākā līmeņa vadītāji bieži mainījās (34 cilvēki pirmajos sešos gados, tostarp 4 priekšsēdētāji un 4 galvenie izpilddirektori); šī prakse ietvēra zināšanu trūkuma risku un samazinātu ietekmi bankās, kurās HFSF bija akcionārs.

Sagaidāmie finanšu rezultāti

94

Līdz 2016. gada decembrim HFSF Grieķijas banku sektorā bija iepludinājis 45,4 miljardus EUR ar paredzamajiem zaudējumiem 36,4 miljardu EUR apmērā (sk. 3. tabulu). Kopumā akciju tirgus vērtības pieauguma dēļ sistēmiskas nozīmes bankās laika gaitā varētu tikt atgūta tikai neliela paredzamo zaudējumu daļa, un sagaidāms, ka lielākā daļa no programmu līdzekļiem, kas piešķirti vietējām bankām, paliks daļa no Grieķijas valsts parāda.

3. tabula.

Sagaidāmie rezultāti no intervences Grieķijas banku sektorā (miljardos EUR, 2016. gads)

	Izmantotie līdzekļi	Atgūtie līdzekļi	Aplēstā atgūstamā summa	Paredzamie zaudējumi
Sistēmiskas nozīmes bankas	31,91	2,72	3,83	25,4
Likvidācijas procesā esošās bankas	13,5	0,5	1,9	11,0
Kopā	45,4	3,2	5,7	36,4

Darba tirgus reformas

95

Programmās paredzēto darba tirgus reformu vispārējais mērķis bija uzlabot darba tirgus darbības rezultātus, cita starpā veicinot darbaspēka izmaksu ātru korekciju. Ar darba tirgus reformām bija paredzēts veicināt izmaksu konkurētspējas atjaunošanu Grieķijas ekonomikā un apturēt darbvietu likvidēšanu lejupslīdes laikā. Attiecībā uz darbaspēka izmaksām otrajā programmā tika izvirzīts indikatīvs mērķis — vienības darbaspēka izmaksas (VDI) 2012.–2014. gadā samazināt par 15 %.

96

Kopš programmu uzsākšanas 2010. gadā tās ietvēra plašu pasākumu klāstu Grieķijas darba tirgus neelastības novēršanai. Tie ir vērsti uz sarunām un darba samaksas veidošanu, minimālās algas noteikšanu un līmeni, nodarbinātības aizsardzības tiesību aktiem un darba laika elastību. Paralēli liberalizācijas pasākumiem aizvien lielāks uzsvars, sākot no otrās programmas, tika likts uz cīņu pret nedeklarētu darbu un uz aktīvu darba tirgus politiku, kas vērsta tieši uz darbvietu radīšanu, bet šie aspekti šajā revīzijā netika ietverti.

Nosacījumu izstrāde

Reformu pamatojums un analītiskais pamats

97

Politikas kopsavilkumos un citos darba dokumentos tika pamatota Komisijas pieeja darba tirgus reformām un sniegta alternatīvo iespēju analīze (piemēram, kā samazināt vienības darbaspēka izmaksas vai veidot sistēmu darba samaksas noteikšanai sarunu ceļā). Tomēr šajā analīzē, it īpaši izstrādes sākumposmā, Komisija neņēma vērā dažus riskus. Proti, netika novērtēts, kā reformas varētu ietekmēt darba tirgus “pelēko zonu”, lai gan daži pasākumi šajā saistībā ietvēra paaugstinātu risku⁵⁸. Sociālā ietekme tika novērtēta tikai trešajai programmai, taču analīze pēc būtības bija aprakstoša un netika mēģināts kvantitatīvi novērtēt ietekmi vai sloga sadali ne attiecībā uz konkrētiem pasākumiem, ne arī uz visām darba tirgus reformām kopā.

98

Komisija dokumentēja plašu informācijas apmaiņu un politiskās diskusijas ar ieinteresētajām personām (tostarp Grieķijas iestādēm, uzņēmumu asociācijām un citiem nevalstiskiem partneriem), SVF un starp saviem dienestiem. Attiecībā uz trijotnes partneru panākto kompromisu — dažos gadījumos dominēja Komisijas viedoklis (privātajā sektorā netika samazinātas algas, kā to bija atbalstījis SVF), bet citos pārsvaru guva SVF (piemēram, pēc pirmā reformu viļņa turpinājās nodarbinātības aizsardzības tiesību aktu liberalizācija). Pēdējā gadījumā Komisija nespēja pilnībā pamatot atkāpšanos no sākotnējās nostājas.

Pasākumu atbilstība

99

Dažos gadījumos konkrētu nosacījumu izstrādē netika ņemtas vērā arī Grieķijas ekonomikas īpašās iezīmes, sevišķi mikrouzņēmumu un mazo uzņēmumu pārsvars. Piemēram, darba samaksas noteikšanas sarunu reforma sākotnēji paredzēja iespēju sarunas veikt uzņēmuma līmenī, lai gan tām joprojām bija vajadzīga formāla darbinieku pārstāvība. Tā kā maziem uzņēmumiem bieži vien nav šādas kārtības, tie nevarēja šīs reformas izmantot. Šis jautājums tika risināts tikai vēlāk pirmajā programmā, ieviešot “personu biedrības”⁵⁹, kas ļāva darba samaksas sarunas veikt tieši ar darbiniekiem uzņēmuma līmenī.

Laiks

100

Darba tirgus reformas tika uzsāktas 2010. gadā, un pirmo reformu vilni (darba samaksas noteikšanas sarunas un nodarbinātības aizsardzības tiesību akti) Grieķijas iestādes īstenoja neilgi pēc programmas apstiprināšanas. Tomēr, lai gan 2010.–2016. gadā tika īstenoti vairāki programmas pasākumi, tās pašas tēmas tika ietvertas sarunās par trešo programmu. Šīs tendences norāda uz problēmām ar reformu īstenošanas laiku un secību, ne tikai uz novēlotu īstenošanu (sk. 10. izcēlumu).

Īstenošana un rezultāti

101

Daudzos gadījumos darba tirgus reformu īstenošana salīdzinājumā ar programmās noteiktajiem termiņiem (līdz 21 mēnesim) aizkavējās vai tos neņēma vērā vispār (sk. VII pielikumu). Šie nosacījumi bija saistīti ar darba tirgus reformu galvenajiem aspektiem (piemēram, darba samaksas noteikšanas sarunām un NATA).

102

Neraugoties uz īstenošanas nepilnībām, Palāta konstatēja dažus uzlabojumus rādītājos, kas liecina par lielāku elastību un darba tirgu konkurētspēju:

• nodarbinātības aizsardzības tiesību akti kļuva mazāk ierobežojoši. Tomēr 2013. gadā (t. i., pēc tam, kad tika ieviestas galvenās reformas) rādītājs joprojām bija virs ESAO vidējā līmeņa (sk. 8. attēlu);
• tika samazināta minimālā alga no 863 EUR 2010. gadā līdz 684 EUR 2012. gadā;
• tika būtiski koriģētas vienības darbaspēka izmaksas. VDI samazinājums par 14,1 % 2010.–2015. gadā bija lielākais starp visām ES dalībvalstīm. Tomēr otrās programmas mērķis bija 2012.–2014. gadā VDI samazināt par aptuveni 15 %. Šis indikatīvais mērķis netika sasniegts, jo attiecīgajā laikposmā VDI tika koriģētas par 10,9 %.

III Daļa. Programmu Mērķu Sasniegšana

103

Septiņi gadi, trīs programmas un izmaksātā palīdzība vairāk nekā 265 miljardu EUR apmērā (vairāk nekā 150 % no Grieķijas IKP) atspoguļo vēl nebijušu Grieķijai sniegtā eurozonas un SVF kopīgā atbalsta dimensiju. Jau šie skaitļi vien norāda uz to, ka programmām neizdevās novērst dziļo ekonomikas nelīdzsvarotību vai dot iespēju Grieķijai izpildīt savas finansiālās saistības bez ārēja atbalsta. Tomēr tās nodrošināja finansējuma un saimnieciskās darbības nepārtrauktību Grieķijā.

104

Grieķijas ekonomikas korekciju programmām bija mērķi trīs jomās:

• fiskālā stabilitāte,
• finanšu stabilitāte un
• izaugsmes atjaunošana.

105

Septiņu gadu laikā Komisija nav mēģinājusi ar vidusposma vai ex post novērtējumu palīdzību visaptveroši izvērtēt, cik lielā mērā tika sasniegti pirmās vai otrās programmas mērķi. Šādu novērtējumu veikšana bija ierasta prakse attiecībā uz citām Komisijas pārvaldītajām atbalsta programmām, un, sniedzot noderīgu pieredzi, tā būtu īpaši svarīga Grieķijas gadījumā, kur tika īstenotas trīs programmas pēc kārtas.

106

Šajā ziņojuma iedaļā ir analizēta programmu trīs galveno mērķu sasniegšana, pēc iespējas izmantojot īpašos mērķus, kas noteikti pašās programmās. Šajā analīzē Palāta iet tālāk par konkrēto pasākumu rezultātu novērtēšanu (kas aprakstīta II daļā) un pievēršas plašākai ietekmei, ko nevar sasaistīt ar atsevišķiem programmu nosacījumiem. Šāda analīze palīdz izprast vispārējās ekonomikas norises Grieķijā, īstenojot visas trīs ekonomikas korekciju programmas, lai gan jāuzsver, ka attiecīgās norises ietekmēja ne tikai programmu izstrāde un īstenošana, bet arī vairāki citi faktori. To vidū ir politiskā nenoteiktība, kas aizkavēja reformu īstenošanu, ietekmēja tirgus dalībnieku uzticēšanos un tādējādi samazināja programmu efektivitāti.

Fiskālās stabilitātes nodrošināšana

107

Grieķijas ekonomikas krīze sākās kā parāda krīze, un fiskālās stabilitātes atjaunošana, ietverot valsts spēju finansēt savas vajadzības tirgū, bija programmu prioritārais mērķis.

Piekļuve tirgiem

108

Pirmā programma paredzēja, ka Grieķija atgūs piekļuvi finanšu tirgiem 2014. gadā un finansēs savas parādsaistības par kopumā 60 miljardiem EUR 2015. gadā. Grieķijas valsts 2014. gadā savas vajadzības finanšu tirgos finansēja divos gadījumos, kaut arī tikai par kopumā 4,5 miljardiem EUR. Šī summa veidoja mazāk nekā 5 % no otrās programmas kopējā finansējuma (110 miljardi EUR). Bija vajadzīgas vēl divas palīdzības programmas (trešā programma beigsies 2018. gadā), jo valsts nebija atguvusi spēju finansēt visas savas vajadzības tirgū.

Līdzekļu izmantošana un finansējums pēc programmu darbības beigām

109

Pamatojoties uz finansējuma deficīta pēdējo atjauninājumu, ko Komisija veica, pirmo reizi pārskatot trešo programmu, sagaidāms, ka 2017. gadā Grieķija sasniegs primāro pārpalikumu 1,4 miljardu EUR apmērā un no 2018. gada janvāra līdz augustam, trešās programmas pēdējos mēnešos, — 3 miljardus EUR. Tāpēc programmas finansējums par šo laikposmu tiks izmantots, lai atmaksātu parādu, un ļaus palielināt likviditātes rezerves (sk. 9. attēlu).

110

Tūlīt pēc programmu darbības beigām Grieķijai būs jāatmaksā ievērojamas parāda summas (sk. 10. attēlu). 2019. gadā bruto finansējuma vajadzības sasniedz 21 miljardu EUR kapitāla maksājumos un procentos. Saskaņā ar programmu pieņēmumu parāda atmaksa pēc to darbības beigām tiks pilnībā finansēta no primārā pārpalikuma un tirgus finansējuma. Attiecībā uz otro programmu 2014. gadā tika veikts analītisks darbs saistībā ar iespējamo satvaru pēc programmas beigām, taču trešajai programmai šāds darbs tiek tikai uzsākts un tāpēc nav atspoguļots programmas dokumentos.

Fiskālā konsolidācija

111

Ņemot vērā fiskālo situāciju krīzes sākumā, bija vajadzīgas ļoti lielas korekcijas. Vispārējās valdības budžeta deficīts 2009. gadā pārsniedza 15,1 % no IKP salīdzinājumā ar Stabilitātes un izaugsmes paktā noteikto robežvērtību — 3 %. Programmu galvenie gada fiskālie mērķi (t. i., nominālais deficīts⁶⁰) tika noteikti ar Padomes lēmumiem saskaņā ar Grieķijas pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūru (PBDNP). Programmās bija noteikti arī citi sīki izstrādāti nominālās fiskālās izpildes kritēriji, kas ietverti EFPM, tomēr fiskālie plāni, kas šos mērķus atbalstīja, ne vienmēr bija ticami (sk. 11. izcēlumu).

112

Attiecībā uz pirmo un otro programmu fiskālie mērķi tika sasniegti tikai 2012. un 2013. gadā (sk. 4. tabulu). Citos gados pietrūka 3 līdz 6 miljardu EUR, neraugoties uz to, ka Grieķija izmantoja vienreizējus ieņēmumu palielināšanas pasākumus, lai izpildītu deficīta vai naudas plūsmas prognozes. Pirmajā programmā nemainīgie PBDNP nominālie mērķi netika sasniegti galvenokārt ekonomikas vides pasliktināšanās dēļ (t. i., nominālo nodokļu ieņēmumu negaidīta samazināšanās un procentu izdevumu palielināšanās). Nodokļu bāzes samazināšanas dēļ tika daļēji zaudēti ieņēmumi no svarīgiem nodokļu pasākumiem; parasti tas attiecās uz PVN ieņēmumiem. Turklāt programmu īstenošanas laikā tika atbalstīta atbilstība fiskālajiem mērķiem, uzkrājot valsts izdevumu un nodokļu atmaksas parādus.

4. tabula.

Atbilstība atjauninātajiem PBDNP mērķiem

	1. programma1		2. programma1			3. programma1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Padomes lēmums (2010. g. maijs): nominālā bilance (miljardi EUR)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Padomes lēmums (2012. g. marts): primārā bilance, izņemot banku pasākumus (miljardi EUR)			-2	3,7	9,4
Padomes lēmums (2012. g. decembris): primārā bilance, izņemot banku pasākumus (miljardi EUR)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Padomes lēmums (2015. g. augusts): primārā bilance (% no IKP)						-0,25	0,5
Faktiskais rezultāts (pirmā ex post uzraudzība)	-22	-20	-2,6	1,5	—	-3,4	3,9
Faktiskais rezultāts (jaunākā EKS ’95 vai EKS 2010)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	—	-2,3	3,9
Starpība (starp piemērojamo mērķa rādītāju un faktisko vērtību)	-6	-3	0,3	0,6	—	-2,05	3,4

113

Lai gan Grieķija nenodrošināja atbilstību nominālajiem fiskālajiem mērķiem, primārā strukturālā bilance⁶¹ būtiski uzlabojās. Kopējā korekcija 2009.–2015. gadā pārsniedza 17 % no IKP. Tas atspoguļoja Grieķijas ļoti dziļo nelīdzsvarotību šajā jomā krīzes sākumā.

114

Neraugoties uz fiskālajiem centieniem, nelabvēlīgas makroekonomiskās situācijas apstākļos kopējais valsts parāds visā programmu periodā turpināja pieaugt. 2016. gadā Grieķijas valsts parāds pārsniedza 181 % no IKP salīdzinājumā ar 126,7 % 2009. gadā (sk. 11. attēlu). Vienīgais gads, kad valsts parāds samazinājās, bija 2012. gads; tas notika, pateicoties PSI procedūrai, saskaņā ar kuru privātie ieguldītāji tika lūgti piekrist norakstīt 53,5 % no viņu īpašumā esošo Grieķijas valsts obligāciju nominālvērtības. Saskaņā ar pirmās programmas prognozēm valsts parāds kulmināciju sasniegtu 2013. gadā (149,7 % no IKP saskaņā ar sākotnējo pirmo programmu un 164,2 % no IKP saskaņā ar otro programmu). Spēcīgākais veicinošais faktors parāda relatīvajam pieaugumam bija nominālā IKP samazinājums.

Pensiju sistēmas ilgtspēja

115

Viens no galvenajiem šķēršļiem fiskālās situācijas stabilizēšanai Grieķijā joprojām ir pensiju sistēmas ievērojamās izmaksas. Secīgi veiktie pensiju samazinājumi nominālos pensiju izdevumus 2009.–2015. gadā samazināja par 2,5 miljardiem EUR. Tomēr IKP samazinājuma dēļ pensiju izmaksu īpatsvars iekšzemes kopproduktā 2010.–2015. gadā sistemātiski pieauga, tādējādi reformu efektivitāte ilgtspējīgas fiskālās korekcijas ziņā bija ierobežota. Valsts izdevumi pensijām 2016. gadā bija lielākie visā eurozonā (vairāk nekā 16 % no Grieķijas IKP), savukārt ikgadējais valsts finansējums pensiju sistēmas deficītam pārsniedza 9 % no IKP (vidējais rādītājs eurozonā bija 2,5 %).

116

Pamatojoties uz prognozēm, kas sniegtas 2012. un 2015. gada ziņojumos par novecošanu, sagaidāms, ka pirmajās divās programmās paredzētās pensiju reformas dos dažus pozitīvus rezultātus Grieķijas pensiju sistēmas ilgtspējas ziņā. Saskaņā ar programmu nosacījumiem laikposmā no 2010. līdz 2060. gadam Grieķijai ir jāierobežo valsts sektora pensiju izdevumu pieaugums līdz mazāk nekā 2,5 procentpunktiem no IKP. Ņemot vērā 2015. gada ziņojumu par novecošanu, sagaidāms, ka pensiju reformu rezultātā valsts izdevumi pensijām kopumā samazināsies par 1,9 procentpunktiem, kas ir labāks rādītājs par programmās noteikto mērķi. Tomēr tiek prognozēts, ka pensiju izdevumi 2060. gadā joprojām paliks ļoti augstā līmenī — 14,3 % no IKP.

Finanšu stabilitātes atjaunošana

117

Finanšu nozares reformu panākumi ir atkarīgi arī no programmu ārējiem faktoriem. Tomēr, pamatojoties uz dažādiem rādītājiem, ir iespējams novērtēt programmu īstenošanas laikā vērojamās vispārējās norises banku sektorā un tādējādi noteikt, cik lielā mērā ir sasniegti to vispārējie mērķi. Galvenie aspekti, kas jāņem vērā šajā analīzē, ir maksātspēja, kredītrisks un aktīvu kvalitāte, likviditāte un rentabilitāte; šie rādītāji bija arī programmu nosacījumu un Komisijas apstiprināto banku pārstrukturēšanas plānu uzmanības centrā.

Maksātspēja

118

Galvenokārt pateicoties lielajam programmu finansējumam (31,9 miljardi EUR) un banku sektora pārstrukturēšanai, Grieķijas banku kapitāla rādītāji kopš globālās krīzes atbilstoši starptautiskajām tendencēm ir būtiski uzlabojušies. Tādējādi galvenais kapitāla rādītājs (pirmā līmeņa pamata kapitāls) līdz 2016. gadam pieauga līdz 17 %., t. i., virs ES vidējā (14,2 %) un pirmskrīzes līmeņa (sk. X pielikumu). Tomēr pret Grieķijas valsti izvirzīto nodokļu prasījumu un ienākumus nenesošu aizdevumu augstais līmenis joprojām raisa bažas par banku maksātspēju.

Kredītrisks un aktīvu kvalitāte

119

Programmu periodā visu četru lielāko Grieķijas banku kredītreitings būtiski samazinājās, 2015. gadā nokrītot līdz saistību neizpildes statusam⁶². Neraugoties uz trešās rekapitalizācijas pabeigšanu, kas nostiprināja banku kapitāla pietiekamību, visi banku reitingi 2016. gadā palika spekulatīvajā kategorijā⁶³.

120

Attiecībā uz aktīvu kvalitāti Grieķijas bankām globālās krīzes sākumā 2008. gadā bija nenomaksāti INA, kuru kopējā vērtība sasniedza 5,5 % no kopējā aizdevumu portfeļa (7 % 2009. gadā), t. i., ievērojami vairāk salīdzinājumā ar vidējo līmeni eurozonā. Nepieredzētās ekonomikas lejupslīdes, tai sekojošā bezdarba līmeņa pieauguma un nenovērstās aizņēmēju stratēģiskās saistību neizpildes dēļ programmu īstenošanas laikā INA apjoms strauji pieauga. 2016. gadā nerezultatīvie riska darījumi (pamatojoties uz plašāku definīciju) sasniedza augstāko līmeni ES (45,9 %) un deviņas reizes pārsniedza ES vidējo rādītāju (5,1 %; sk. X pielikumu).

Likviditāte

121

Kopš pirmās programmas Grieķijas bankas tika aicinātas mazāk paļauties uz centrālās bankas aizņēmumu (t. i., Eurosistēmu), jo to likviditātes situācija jau tā bija saspringta. Šajā kontekstā pirmajai programmai neizdevās samazināt atkarību no centrālās bankas aizņēmuma, bet otrajai un trešajai programmai tas izdevās. Tomēr 2016. gadā Grieķijas bankas turpināja saskarties ar stingriem likviditātes nosacījumiem, jo to paļaušanās uz centrālās bankas finansējumu saglabājās krietni virs 2009. gada līmeņa (sk. 5. tabulu), lai gan bija zemāka nekā 2015. gada vidū, kad tā sasniedza kulmināciju (150 miljardi EUR). Attiecībā uz likviditātes standarta avotiem 2016. gadā nebija pierādījumu par stabilu noguldījumu atgriešanos (salīdzinājumā ar 2009. gadu tas samazinājās gandrīz uz pusi — no 238 miljardiem EUR līdz 121 miljardam EUR), un vietējām bankām joprojām bija ierobežota piekļuve citiem finansējuma avotiem.

5. tabula.

Grieķijas banku finansējuma profils (miljardi EUR)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Centrālās bankas aizņēmums	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Privātā sektora noguldījumi	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Rentabilitāte

122

Programmās noteiktās politikas mērķis bija uzlabot banku rentabilitāti, veicot padziļinātu konsolidāciju un pārstrukturēšanu. Būtiski samazinot darbinieku un filiāļu skaitu, vietējās bankas ievērojami uzlaboja izmaksu attiecību pret ienākumiem (51,9 % salīdzinājumā ar ES vidējo rādītāju 2016. gadā — 65,7 %) un pamatdarbības izdevumus. Tomēr pēc konsolidācijas tās vēl aizvien lielākajā daļā no iepriekš minētā perioda strādāja ar zaudējumiem un to darbības rezultāti vairāku rentabilitātes rādītāju ziņā joprojām bija vieni no sliktākajiem ES (sk. X pielikumu).

123

Kopumā programmas nespēja novērst Grieķijas banku bilanču krasu pasliktināšanos, ko galvenokārt izraisīja nelabvēlīgas makroekonomiskās un politiskās attīstības tendences. Tika apdraudēta banku kā starpnieku loma, un reālās ekonomikas finansējuma avoti bija ierobežoti⁶⁴ un dārgi.

Izaugsmes atjaunošana

124

Pēc integrācijas eurozonā 2001. gadā Grieķija piedzīvoja ļoti straujas ekonomikas izaugsmes periodu, bet tajā pašā laikā būtiski zaudēja konkurētspēju. Tāpēc strukturālās nelīdzsvarotības un konkurētspējas šķēršļu novēršana bija viens no programmu mērķiem, lai ilgtermiņā atjaunotu ilgtspējīgu izaugsmi un tādējādi veicinātu fiskālo korekciju. Šis mērķis netika sasniegts — Grieķija saskārās ar ieilgušu un ārkārtīgi dziļu lejupslīdi ar nopietnām sekām darba tirgum. Galvenie makroekonomikas rādītāji sistemātiski izrādījās sliktāki salīdzinājumā ar pieņēmumiem programmās (sk. XI pielikumu).

Ekonomikas izaugsme un tās konteksts

125

Grieķijas ekonomika neatjaunoja izaugsmi tik ātri kā citas eurozonas dalībvalstis, ieskaitot tās, kuras izmantoja finansiālā atbalsta programmas (piemēram, Īrija un Portugāle). Dažas nepilnības programmu izstrādē un īstenošanā (sk. II daļu) neveicināja atlabšanu, bet makroekonomiskā situācija bija saistīta arī ar vairākiem ārējiem faktoriem un dziļo nelīdzsvarotību, kas bija izveidojusies pirms krīzes. Programmas nesasniedza savus izaugsmes mērķus, tomēr nav zināms, kāds makroekonomikas scenārijs īstenotos bez šīm programmām.

126

Grieķijas ekonomika pastāvīgi uzrādīja sliktākus rezultātus salīdzinājumā ar izaugsmes mērķiem, uz kuriem tika balstītas makroekonomikas prognozes. Laikā no 2009. līdz 2016. gadam Grieķijas ekonomika saruka par vairāk nekā ceturto daļu. Faktiskā IKP izaugsme 2011. un 2012. gadā bija par attiecīgi 6,5 un 8,4 procentpunktiem mazāka salīdzinājumā ar sākotnējo programmas prognozi (2010. gada maijs) (sk. 12. attēlu). Lai gan pozitīvas izaugsmes atjaunošana tika prognozēta 2012. gadā, tas faktiski notika 2014. gadā un tikai vienu gadu. Grieķijas ekonomika uzrādīja sliktākus rezultātus arī salīdzinājumā ar 2012. gada marta un 2014. gada aprīļa prognozi, lai gan atšķirības bija ievērojami mazākas.

127

Programmu periodā (līdz 2015. gadam) Grieķija pastāvīgi sasniedza pozitīvu eksporta pieaugumu, lai gan tas sekoja dziļam eksporta kritumam 2009. gadā. Salīdzinājumā ar programmu prognozēm eksporta rādītāji bija kopumā sliktāki, tomēr novirze bija mazāka nekā IKP prognozē. 2013. gadā eksports bija 2008. gada līmenī, savukārt imports tajā pašā periodā samazinājās par 30 %, ļaujot Grieķijai atjaunot ārējo līdzsvaru.

128

Tomēr eksporta atgūšanos 2010. gadā nevar pilnībā attiecināt uz programmu reformām. Dažas svarīgas nozares, piemēram, tūrisms, guva labumu no iekšējās devalvācijas. Tomēr nozaru analīze liecina, ka Grieķijas eksportu ietekmē arī nozares, kuru stāvokli iekšzemes cenas un algas neietekmē⁶⁵ (piemēram, naftas produkti un jūras transports) un kuru darbības rezultāti atspoguļo tendences pasaules tirgos, nevis vietējās konkurētspējas uzlabošanos (sk. XI pielikumu).

Cenas un bezdarbs

129

Cenu līmenis nemainījās saskaņā ar programmu prognozēm. Sākotnējā prognoze (2010. gada maijs) krietni par zemu novērtēja inflāciju 2010.–2011. gadā (arī nodokļu pasākumu ietekmes dēļ) un neparedzēja deflāciju 2013.–2014. gadā (sk. XI pielikumu). Tādējādi pirmās programmas laikā pieaugošās cenas palēnināja iekšējās devalvācijas procesu, liedzot Grieķijai uzlabot savu ārējo konkurētspēju. Atšķirības starp faktiskajām un prognozētajām cenu līmeņa izmaiņām programmas periodā saglabājās arī vēlāk, tomēr tās kļuva mazākas.

130

Ņemot vērā ekonomikas lejupslīdi, kas bija dziļāka nekā gaidīts, darba tirgus rezultāti bija daudz sliktāki salīdzinājumā ar sākotnējiem programmas pieņēmumiem (sk. 13. attēlu). Augstākais bezdarba līmenis bija 27,5 % 2013. gadā, lai gan sākotnēji tika prognozēts, ka augstākais līmenis būs 15,2 % 2012. gadā. Bezdarba līmenis bija augstāks arī par turpmākajās prognozēs paredzēto. Augstākais bezdarba līmenis jauniešiem vecumā līdz 25 gadiem bija gandrīz 60 % 2013. gadā, bet nākamajos divos gados tas būtiski nokritās līdz mazāk par 50 % (sk. XI pielikumu).

Secinājumi un ieteikumi

Grieķijas ekonomikas korekciju programmu pārvaldība

131

Pirmā Grieķijas ekonomikas korekciju programma tika izstrādāta ārkārtējas steidzamības apstākļos, un visu trīs programmu pārvaldību ietekmēja politiskā un ekonomiskā nenoteiktība. Komisija bija tikai viens no vairākiem partneriem, kas iesaistīti šajā procesā, uzņemoties pienākumus, kuri noteikti Eurogrupas politiskajās norādēs, un, lai programmas tiktu apstiprinātas, bija jāpanāk vienošanās starp Grieķijas iestādēm un visām tām iestādēm, kuras pārstāv aizdevējus (SVF, Komisiju, ECB un ESM trešajā programmā; sk. ievadu, 22., 23., 31. un 32. punktu).

132

Programmu pārvaldības procedūras Komisija izveidoja gandrīz gadu pēc Grieķijas pirmās programmas uzsākšanas. Procedūras noteica iekšējo kārtību informācijas un apstiprināšanas plūsmām Komisijā, Padomē un ar programmas partneriem, bet nesniedza norādījumus par programmu faktisko izstrādi, piemēram, nosacījumu darbības jomas un detalizācijas pakāpes ziņā (sk. 24. un 25. punktu).

133

Programmas izstrādes procesa sākuma posmos daži nosacījumi bija nenoteikti un neietvēra konkrētas darbības. Nosacījumi kļuva skaidrāki otrajā programmā, kad to skaits un detalizācijas pakāpe pieauga. Tikai trešajā programmā svarīgos nosacījumus Komisija apzīmēja kā “galvenos nodevumus”, bet pirmajās divās programmās pasākumu relatīvā nozīme netika norādīta (sk. 26.–28. punktu).

1. ieteikums

Komisijai ir jāuzlabo atbalsta programmu izstrādes vispārējās procedūras, it īpaši aprakstot, ko ietver ikviens analītiskais darbs, kas vajadzīgs, lai pamatotu nosacījumu saturu, un, ja iespējams, norādot rīkus, ko izmantot attiecīgās situācijās. Turpmākajās programmās šādi norādījumi palīdzēs Komisijai organizēt darbu ārkārtas steidzamības apstākļos programmas uzsākšanas posmā.

Izpildes termiņš: 2018. gada beigas

2. ieteikums

Komisijai ir efektīvāk jānosaka nosacījumu prioritātes un jānorāda nelīdzsvarotības novēršanai steidzami vajadzīgie pasākumi, kas ir būtiski programmu mērķu sasniegšanai.

Izpildes termiņš: attiecīgā gadījumā nekavējoties

134

Kaut arī Komisija bija pielikusi pūliņus, programmu nosacījumi netika skatīti kontekstā ar plašāku izaugsmes stratēģiju Grieķijai, kas varētu turpināties arī pēc programmu darbības beigām. Programmas sākotnējos posmos galvenā uzmanība bija vērsta uz fiskālās stabilitātes atjaunošanu, taču vēlāk izgaismojās vajadzība pēc šādas stratēģijas. Programmu izstrādē Palāta konstatēja nepilnības politikas jomu savstarpējā koordinācijā, kā arī gadījumus, kad programmu pasākumu tvērums nebija visaptverošs. Tas viss ietekmēja strukturālo reformu efektivitāti, it īpaši to reformu, kuru mērķis bija uzlabot Grieķijas ekonomikas konkurētspēju (sk. 29. un 30. punktu).

3. ieteikums

Ja tas ir svarīgi attiecīgās ekonomikas nelīdzsvarotības novēršanai, Komisijai ir jānodrošina, ka programmas tiek iekļautas valsts vispārējā izaugsmes stratēģijā, kas vai nu jau ir ieviesta, vai tiek izstrādāta kopā ar dalībvalsti programmu īstenošanas laikā. Ja stratēģiju nevar izveidot programmas uzsākšanas posmā, tā jāizstrādā pēc iespējas ātrāk un jāatspoguļo kādā no nākamajām programmas pārskatīšanām.

Izpildes termiņš: attiecīgā gadījumā nekavējoties

135

Lai gan Komisijai nebija formalizētu procedūru attiecībā uz uzraudzības darbības jomu, tā regulāri novērtēja atbilstību programmu nosacījumiem un ziņoja par to. Parasti Komisija varēja pierādīt, ka tās veiktajiem novērtējumiem ir stabils pamats, tostarp daži papildu pasākumi, tādi kā detalizētas atsauksmes par tiesību aktu projektiem. Dažos gadījumos Palāta konstatēja problēmas ar atbilstības uzraudzību, tādas kā neesoši, neprecīzi vai neskaidri novērtējumi (sk. 33.–37. punktu).

136

Turklāt strukturālo reformu gadījumā formāla atbilstība ne vienmēr nodrošināja izmaiņas, kas faktiski paredzētas programmās. Būtiski datu iztrūkumi un pienācīgu darbības rezultātu rādītāju trūkums attiecībā uz lielāko daļu strukturālo nosacījumu vēl vairāk ietekmēja Komisijas veiktās uzraudzības nozīmi, konkrēti, spēju labāk saprast reformu īstenošanu un ietekmi un vajadzības gadījumā veikt koriģējošus pasākumus (sk. 38.–40. punktu).

4. ieteikums

Komisijai ir jāievieš skaidras procedūras un, vajadzības gadījumā, galvenie darbības rādītāji, lai nodrošinātu, ka programmu uzraudzība tiek sistemātiski un precīzi dokumentēta. Īstenošanas uzraudzībai, it īpaši attiecībā uz strukturālajām reformām, jābūt vairāk vērstai uz efektivitāti, jāsniedzas tālāk par primāro tiesību aktu pieņemšanu un jāpievēršas arī attiecīgu sekundāro tiesību aktu un citu īstenošanas aktu pieņemšanai. Komisijai ir jāuzlabo reformu īstenošanas un norises uzraudzības kārtība, lai labāk noteiktu administratīvos vai citus šķēršļus reformu efektīvai īstenošanai. Komisijai ir jānodrošina, ka tai ir šādu novērtējumu veikšanai vajadzīgie resursi.

Izpildes termiņš: 2018. gada beigas

5. ieteikums

Komisijai jau no paša programmu sākuma ir vispusīgāk jārisina datu iztrūkuma problēma. Tai ir arī skaidri jānorāda visi dati, kas vajadzīgi, lai uzraudzītu programmas un to rezultātus.

Izpildes termiņš: attiecīgā gadījumā nekavējoties

137

Neraugoties uz sarežģīto institucionālo kārtību programmās, iekšējā darba kārtība Komisijas sadarbībai ar programmu partneriem, galvenokārt SVF, ECB un ESM, netika oficiāli apstiprināta. Partneru lomas, pienākumus sadale un darbības metodes nebija pietiekami pārredzamas. Tomēr iestādes neformāli izveidoja efektīvu sadarbības un informācijas apmaiņas sistēmu (sk. 41.–43. punktu).

6. ieteikums

Komisijai jācenšas panākt vienošanās ar programmu partneriem, lai precizētu to lomas un sadarbības metodes, kurām jābūt pārredzamām un pietiekami detalizētām.

Izpildes termiņš: 2018. gada beigas

138

Programmu izstrāde kopumā balstījās uz makroekonomikas prognozēm un finansējuma deficīta aprēķiniem, ko Komisija sadarbībā ar programmu partneriem sagatavoja attiecībā uz katru pārskatīšanu. Komisijas veiktā analīze šajā ziņā bija iekšēji konsekventa un balstīta uz jaunākajiem datiem. Tomēr Palāta konstatēja vairākus metodikas trūkumus, it īpaši pieņēmumu dokumentēšanā, novērtēšanā izmantotās informācijas pamatošanā un jutības testu ierobežotā izmantošanā. Nebija formalizētu kvalitātes procedūru, lai nodrošinātu aprēķinu pareizību. Makroekonomikas prognozes vairākumā gadījumu par zemu novērtēja ekonomikas krīzi Grieķijā, bet kļūdas parasti nebija lielākas par tām, ko pieļāva citas starptautiskās organizācijas (sk. 44.–54. punktu).

7. ieteikums

Komisijai ir labāk jāpamato pieņēmumi un izmaiņas ekonomiskajos aprēķinos, kas ir programmu izstrādes pamatā, tostarp ar attiecīgu publikāciju starpniecību. Attiecībā uz šādiem procesiem jāveic pienācīga kvalitātes kontrole. Tas īpaši attiecas uz programmas pārskatīšanu, ko veic mazāk steidzamos apstākļos nekā programmas uzsākšanas posmā.

Izpildes termiņš: 2018. gada beigas

Reformu izstrāde un īstenošana

139

Finansiālais atbalsts Grieķijai bija atkarīgs no daudzu un dažādu reformu īstenošanas, kuru mērķis bija novērst fiskālo, finanšu un strukturālo nelīdzsvarotību. Reformu darbības joma laika gaitā attīstījās, bet jau no sākuma tā aptvēra gandrīz visas Grieķijas valsts funkcijas, kas nozīmē to, ka dažos gadījumos bija jānovērš ļoti dziļa strukturālā nelīdzsvarotība. Īpašs izaicinājums bija Grieķijas reformu programma, un tās īstenošanu ietekmēja politiskā nestabilitāte (sk. 55.–57. punktu).

140

Nodokļu politikas reformas deva fiskālus rezultātus, kuri vairākumā gadījumu bija atkarīgi no nodokļu likmju izmaiņām vai jauniem nodokļiem. Tas veicināja nodokļu politikas nestabilitāti, kura bija vērojama vairāku iemeslu dēļ, tostarp ilgtspējīgu reformas centienu trūkuma dēļ, un bija pretrunā agrākajiem novērtējumiem, kuros prioritāte tika piešķirta nodokļu bāzes paplašināšanai kā iespējai palielināt nodokļu ieņēmumus. Komisija pietiekami nepamatoja dažus svarīgus pasākumus (piemēram, PVN vai akcīzes nodokļa palielinājumu), sniedzot alternatīvo iespēju un to seku analīzi. Nodokļu administrēšanas reformas deva mazāk reālu rezultātu; tas ir skaidrojams ar īstenošanas spēju problēmām, kā arī tādām izstrādes nepilnībām kā novēlota iekļaušana programmās un ierobežota darbības joma (sk. 58.–66. punktu).

141

Ar fiskālo konsolidāciju pamatoto fiskālo ietaupījumu, kā arī ilgtermiņa strukturālo pārmaiņu vienlaicīga īstenošana bija izaicinājums valsts pārvaldes reformām, kur pēdējā izrādījās mazāk sekmīga. Palāta konstatēja, ka galvenie cēloņi, kas saistīti ar izstrādi, bija nepietiekama uzmanība administratīvajai spējai īstenot reformas un vājā saikne starp programmām un citiem instrumentiem, tādiem kā struktūrfondu tehniskās palīdzības un darbības programmas. Komisija nevarēja pamatot valsts pārvaldes reformu galvenos kvantitatīvos mērķus, kas bija noteikti programmās (sk. 67.–76. punktu).

142

Finanšu reformas nodrošināja īstermiņa stabilitāti nozarē, bet vairākas strukturālās nepilnības netika vispusīgi novērstas vai tika novēloti iekļautas programmā (piemēram, ienākumus nenesošu aizdevumu pārvaldība un korporatīvā pārvaldība). Trešās programmas pasākumi bija vispusīgāki. Palāta arī konstatēja nepilnības riska analīzē, kas bija pamatā 2013. gadā veiktajai banku rekapitalizācijai, un neefektivitāti turpmāko rekapitalizācijas pasākumu izstrādē. Dažu reformas aspektu secība netika pietiekami koordinēta (sk. 77.–94. punktu).

143

Komisija varēja pierādīt, ka tā veica darba tirgus reformu padziļinātu analīzi, kas nesa reālus rezultātus tirgus liberalizācijas ziņā. Tomēr īstenošanu apgrūtināja ievērojama kavēšanās. Daži nosacījumi, it īpaši programmas uzsākšanas posmā, netika pietiekami pielāgoti Grieķijas ekonomikas struktūrai, un citi svarīgi pasākumi programmā tika iekļauti ar nokavēšanos (sk. 95.–102. punktu).

8. ieteikums

Lai mazinātu iespējamās nepilnības, Komisijai ir sistemātiskāk jānovērtē dalībvalstu administratīvā spēja īstenot reformas. Vajadzība pēc tehniskās palīdzības un iespējamais atbalsts no Komisijas Strukturālo reformu atbalsta dienesta ir jānovērtē programmas sākuma posmos sadarbībā ar dalībvalstu iestādēm. Nosacījumu izvēle, detalizācijas pakāpe un izpildes laiks ir jāpielāgo analīzes rezultātiem.

Izpildes termiņš: attiecīgā gadījumā nekavējoties

9. ieteikums

Komisijai ir jāuzlabo analītiskais darbs pie reformu izstrādes. Konkrēti, tai jāapskata pasākumu atbilstība un īstenošanas laiks, ņemot vērā konkrēto situāciju dalībvalstī.

Izpildes termiņš: attiecīgā gadījumā nekavējoties

Programmu mērķu sasniegšana

144

Piedaloties visās trīs ekonomikas korekciju programmās, Grieķija izvairījās no saistību neizpildes. Tomēr programmas mērķi — fiskālā stabilitāte, finanšu stabilitāte un izaugsmes atjaunošana — tika sasniegti tikai ierobežotā apmērā. Lai vispusīgi izprastu pamatā esošās sarežģītās attīstības tendences, būtu noderējis ārējais novērtējums, bet Komisija tādu neveica (sk. 103.–106. punktu).

145

Attiecībā uz fiskālo stabilitāti programmas nodrošināja būtisku konsolidāciju: primārā strukturālā bilance 2009.–2015. gadā tika koriģēta par 17 % no IKP. Tomēr tajā pašā laikposmā IKP samazinājās par vairāk nekā ceturto daļu un bezdarba līmenis pārsniedza 25 %. Tikai 2014. gadā Grieķijas ekonomikas izaugsme bija pozitīva, lai gan saskaņā ar programmu sākotnējo pieņēmumu ilgtspējīga izaugsmes atjaunošana tika prognozēta no 2012. gada (sk. 107., 111.–113. un 124.–130. punktu).

146

Sliktie makroekonomikas rādītāji kopā ar iepriekš uzkrātā parāda finansējuma izmaksām nozīmē to, ka visā programmu periodā (izņemot 2012. gadu PSI dēļ) Grieķija pastāvīgi palielināja parāda un IKP attiecību. Tā arī nespēja finansēt savas vajadzības tirgos. Tūlīt pēc programmu darbības beigām Grieķijai būs jāatmaksā ievērojamas parāda summas, un programmas pieņēmums ir tāds, ka tās tiks pilnībā finansētas no primārā pārpalikuma un tirgus finansējuma. Finansiālā ziņā programmas nodrošināja finanšu sistēmas īstermiņa stabilitāti, bet nespēja novērst banku bilanču krasu pasliktināšanos, ko galvenokārt izraisīja nelabvēlīgas makroekonomiskās un politiskās attīstības tendences (sk. 114.–123. un 108.–110. punktu).

10. ieteikums

Vismaz pēc programmu darbības beigām tām jāveic ex post novērtējums. Secīgās programmās, kuru kopējais darbības laiks ievērojami pārsniedz standarta periodu – trīs gadus, ir jāveic vidusposma novērtējumi, kuru rezultāti jāizmanto, lai novērtētu programmu izstrādes un uzraudzības kārtību.

Izpildes termiņš: 2018. gada beigas

11. ieteikums

Komisijai jāanalizē pienācīga atbalsta un uzraudzības sistēma periodā pēc programmas beigām. Tas jādara pietiekami agri pirms programmas beigām, un tajā jāņem vērā valsts finansējuma vajadzības.

Izpildes termiņš: nekavējoties

Šo ziņojumu 2017. gada 3. oktobra sēdē Luksemburgā pieņēma IV apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklis Baudilio TOMÉ MUGURUZA.

Saīsinājumi

AMN: aizdevumu mehānisma nolīgums

APS: aktīvu pārvaldīšanas sabiedrība

ARDP: administratīvās reformas darbības programma 2007.–2013. gada plānošanas periodam

ĀTI: ārvalstu tiešie ieguldījumi

DGGJ: Darba grupa Grieķijas jautājumos

ECB: Eiropas Centrālā banka

ECFIN ĢD: Eiropas Komisijas Ekonomikas un finanšu lietu ģenerāldirektorāts

EEP: Eiropas ekonomikas prognozes

EFPM: ekonomikas un finanšu politikas memorands

EFSF: Eiropas Finanšu stabilitātes instruments

EFSM: Eiropas finanšu stabilizācijas mehānisms

EK: Eiropas Komisija

EKP: ekonomikas korekciju programma

EKS: Eiropas kontu sistēma

ENFIA nodoklis: vienots nodoklis par nekustamo īpašumu

ESAO: Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija

ESM: Eiropas Stabilizācijas mehānisms

FD: finansējuma deficīts

GAM: Grieķijai paredzētais aizdevumu mehānisms

GB: Grieķijas Banka

HFSF: Grieķijas Finanšu stabilitātes fonds

IKP: iekšzemes kopprodukts

INA: ienākumus nenesoši aizdevumi

LESD: Līgums par Eiropas Savienības darbību

NATA: nodarbinātības aizsardzības tiesību akti

PBDNP: pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūra

PPC nodeva: uzņēmuma Public Power Corporation nodeva

PSI: privātā sektora iesaiste

SM: saprašanās memorands

SVF: Starptautiskais Valūtas fonds

Tiesa: Eiropas Savienības Tiesa

TSM: tehniskais saprašanās memorands

Valsts parādzīmes: īstermiņa parāda instrumenti, kas emitēti uz vienu gadu vai īsāku termiņu

VDI: vienības darbaspēka izmaksas

VIĢS: Valsts ieņēmumu ģenerālsekretariāts

VKP: vienots kontaktpunkts

VP: valsts pārvalde

VUM: vienotais uzraudzības mehānisms

Revīzijas darba grupa

ERP īpašajos ziņojumos tiek atspoguļoti rezultāti, kas iegūti, revidējot ES politikas jomas un programmas vai vadības aspektus konkrētās budžeta jomās. ERP atlasa un izstrādā šos revīzijas uzdevumus tā, lai tiem būtu pēc iespējas lielāka ietekme, konkrēti, tiek ņemts vērā risks, kādam pakļauta lietderība vai atbilstība, attiecīgo ienākumu un izdevumu apjoms, paredzamie notikumi, kā arī politiskās un sabiedrības intereses.

Šo ziņojumu sagatavoja IV revīzijas apakšpalāta, kura revidē tirgu regulējumu un konkurētspējīgu ekonomiku. Par ziņojumu atbildīgais loceklis ir šīs apakšpalātas vecākais loceklis Baudilio Tomé Muguruza. Ziņojuma sagatavošanā viņam atbalstu sniedza locekļa biroja darbinieki Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda un Simon Dennett, direktors Zacharias Kolias un darbuzdevuma vadītāja Kamila Lepkowska. Revīzijas darba grupā piedalījās Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele un Natalia Krzempek.

Kontaktinformācija

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tālrunis: +352 4398-1
Uzziņām: eca.europa.eu/lv/Pages/ContactForm.aspx
Tīmekļa vietne: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2017. gads

PDF	ISBN 978-92-872-8340-5	ISSN 1977-5717	doi:10.2865/148167	QJ-AB-17-017-LV-N
HTML	ISBN 978-92-872-8350-4	ISSN 1977-5717	doi:10.2865/900769	QJ-AB-17-017-LV-Q

© Eiropas Savienība, 2017

Lai izmantotu vai reproducētu fotoattēlus vai citus materiālus, uz kuriem neattiecas Eiropas Savienības autortiesības, atļauja jālūdz tieši autortiesību īpašniekam.

 

KĀ SAZINĀTIES AR ES

Klātienē
Visā Eiropas Savienībā ir simtiem Europe Direct informācijas centru. Sev tuvākā centra adresi varat atrast tīmekļa lapā http://europa.eu/contact

Pa tālruni vai e-pastu
Europe Direct ir dienests, kas atbild uz jūsu jautājumiem par Eiropas Savienību. Ar šo dienestu varat sazināties šādi:

• pa bezmaksas tālruni: 00 800 6 7 8 9 10 11 (daži operatori par šiem zvaniem var iekasēt maksu);
• pa šādu parasto tālruņa numuru: +32 22999696;
• pa e-pastu, izmantojot šo tīmekļa lapu: http://europa.eu/contact

KĀ ATRAST INFORMĀCIJU PAR ES

Internetā
Informācija par Eiropas Savienību visās oficiālajās ES valodās ir pieejama vietnē Europa: http://europa.eu

ES publikācijas
ES bezmaksas un maksas publikācijas varat lejupielādēt vai pasūtīt vietnē EU Bookshop: http://publications.europa.eu/eubookshop. Vairākus bezmaksas publikāciju eksemplārus varat saņemt, sazinoties ar Europe Direct vai tuvāko informācijas centru (sk. http://europa.eu/contact).

ES tiesību akti un ar tiem saistītie dokumenti
Ar visu ES juridisko informāciju, arī kopš 1951. gada pieņemtajiem ES tiesību aktiem visās oficiālajās valodās, varat iepazīties vietnē EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ES atvērtie dati
ES Atvērto datu portāls (http://data.europa.eu/euodp) dod piekļuvi ES datu kopām. Datus var lejupielādēt un bez maksas izmantot gan komerciāliem, gan nekomerciāliem mērķiem.