Komisijos intervenciniai veiksmai dėl Graikijos finansų krizės

Santrauka

Apie šią ataskaitą

I

Mes išnagrinėjome, kaip Europos Komisija vykdė trijų Graikijos ekonominio koregavimo programų valdymą, atsižvelgdami į naudotų skirtingų finansinės pagalbos priemonių institucinę sąrangą. Šiuo metu vykdomos programos atžvilgiu atliekant auditą iš esmės buvo nagrinėjami tik koncepcijos aspektai. Pirmajai (2010 m.) programai (GPP) buvo skirta 110 milijardų eurų, antrajai (EFSF; 2012 m.) – 172,6 milijardo eurų, o trečiajai (ESM; 2015 m.) – 86 milijardai eurų. Remiantis 2017 m. vidurio duomenimis, Graikijai tebereikia išorinės finansinės paramos, taigi nustatėme, kad programų tikslai buvo įgyvendinti tik iš dalies. Apskritai programos buvo parengtos taip, kad vykdant reformas Graikijoje buvo įmanoma pasiekti pažangos, tačiau nustatėme tam tikrų trūkumų. Kad būtų lengviau rengti būsimas paramos programas, pateikiame Komisijai kelias rekomendacijas.

Apie Graikijos koregavimo programas

II

Prisijungusi prie euro zonos, Graikija išgyveno ekonomikos pakilimą, kurį skatino galimybė lengvai skolintis ir vykdoma dosni fiskalinė politika. Tačiau 2008–2009 m. pasaulinė finansų krizė atskleidė šalies pažeidžiamumą: didėjantį makroekonominį disbalansą, dideles valstybės ir išorės skolas, menką išorės konkurencingumą, netvarią pensijų sistemą ir silpnas institucijas. Šie veiksniai kartu su atskleistais faktais apie neteisingų oficialių statistinių duomenų pateikimą sudavė smūgį tarptautiniam pasitikėjimui. Graikija nebeišgalėjo mokėti tiek, kad galėtų skolintis finansų rinkose, ir 2010 m. balandžio mėn. paprašė finansinės paramos iš euro zonos valstybių narių ir TVF.

III

Dėl pirmosios Graikijos ekonominio koregavimo programos susitarta 2010 m., jai skirta 110 milijardų eurų. Tačiau, nepaisant taikytų fiskalinių ir struktūrinių priemonių ir 2012 m. atlikto skolų restruktūrizavimo, to nepakako, kad šalis galėtų grįžti prie rinkos finansavimo. Todėl susitarta dėl dar dviejų programų: 2012 m. dėl programos, kuriai skirta 172,6 milijardo eurų, ir 2015 m. dėl programos, kuriai skirta 86 milijardai eurų.

IV

Koregavimo programomis buvo siekiama išspręsti Graikijos ekonominio disbalanso problemas ir taip užkirsti kelią Graikijos ekonomikos krizei išplisti likusioje euro zonos dalyje. Įgyvendinant šias programas, Graikijoje buvo siekiama sukurti stabilią ir tvarią ekonominę ir finansinę padėtį ir atkurti šalies gebėjimą visus savo poreikius finansuoti finansų rinkose. Paramai buvo taikomos politikos sąlygos, nustatytos Graikijos valdžios institucijų ir skolintojų susitarimu. Šios sąlygos apėmė beveik visas Graikijos valstybės funkcijas ir jomis buvo siekiama įgyvendinti tris pagrindinius tikslus: užtikrinti fiskalinį tvarumą, finansinį stabilumą ir atkurti ekonomikos augimą. Europos Komisija patikrino, kaip Graikija laikosi šių sąlygų, ir pateikė ataskaitą.

V

Komisija koregavimo programas valdė Europos skolintojų kiekvienai programai – euro zonos valstybių narių (pirmajai programai), Europos finansinio stabilumo fondo (antrajai programai) ir Europos stabilumo mechanizmo (trečiajai programai) – vardu, veikdama kartu su Europos Centriniu Banku.

Kaip vykdytas auditas

VI

Tikrinome, ar Komisija tinkamai valdė Graikijos koregavimo programas. Visų pirma siekėme gauti atsakymus į šiuos klausimus:

• Ar Komisija taikė tinkamą programų valdymo tvarką?
• Ar politikos sąlygos buvo tinkamai parengtos ir veiksmingai įgyvendinamos?
• Ar pagrindiniai koregavimo programų tikslai buvo įgyvendinti?

VII

Naudodamiesi Audito Rūmų įgaliojimais vykdyti ECB valdymo veiklos efektyvumo auditą, pabandėme ištirti Europos Centrinio Banko dalyvavimą Graikijos ekonominio koregavimo programose. Tačiau ECB suabejojo, ar šiuo atžvilgiu Audito Rūmai turėjo įgaliojimus; jis nepateikė pakankamų įrodymų, todėl negalėjome parengti ataskaitos apie ECB vaidmenį įgyvendinant Graikijos programas.

Nustatyti faktai

VIII

Pradėjusi įgyvendinti Graikijos ekonominio koregavimo programą, Komisija neturėjo tokio proceso valdymo patirties. Procedūros buvo nustatytos beveik po metų, tačiau daugiausia dėmesio jose buvo skiriama oficialiai dokumentų tvirtinimo tvarkai, informacijos srautams ir mokėjimų kalendoriui. Nebuvo jokių konkrečių Komisijos vidaus gairių, kaip parengti programų sąlygas, pavyzdžiui, kokia turėtų būti jų apimtis ar kiek jos turėtų būti išsamios. Nepaisant to, kad sąlygų daugėjo, pirmoje ir antroje programose jos nebuvo tinkamai suskirstytos pagal sąlyginę svarbą ir nebuvo įtrauktos į platesnę šalies strategiją. Komisija įdiegė veikiančią sąlygų vertinimo sistemą, tačiau nustatėme svarbių trūkumų, visų pirma struktūrinių reformų įgyvendinimo vertinimo srityje.

IX

Nepaisant sudėtingos programų institucinės struktūros, Komisijos bendradarbiavimo su programų partneriais, visų pirma TVF ir ECB, veiklos aspektai niekada nebuvo įforminti.

X

Bendrą ekonominę programų rengimo sistemą sudarė finansavimo spragų skaičiavimai ir makroekonominės projekcijos. Komisija reguliariai atnaujino savo analizę šioje srityje, o projekcijų tikslumas, palyginti su kitų tarptautinių organizacijų projekcijomis, buvo panašus. Tačiau nustatėme prielaidų dokumentavimo, pagrindimo ir kokybės kontrolės trūkumų.

XI

Atlikus išsamią reformų planavimo ir įgyvendinimo keturiose svarbiausiose politikos srityse (mokesčių, viešojo administravimo, darbo rinkos ir finansų sektoriaus) analizę, susidaro prieštaringas vaizdas. Įgyvendinant mokesčių ir viešojo administravimo reformas, sutaupyta lėšų fiskalinėje srityje, tačiau struktūriniai komponentai buvo įgyvendinti prasčiau. Darbo rinka tapo lankstesnė ir konkurencingesnė, tačiau pagal trečią programą dar tebėra įgyvendinami tolesni reglamentavimo pokyčiai. Finansų sektorius buvo iš esmės restruktūrizuotas, tačiau šiuo tikslu bankų sistemai teko skirti daugiau kaip 45 milijardus eurų, o susigrąžinti galima tik nedidelę šios sumos dalį. Visose politikos srityse tam tikras pagrindines reformas buvo gerokai vėluojama įgyvendinti arba jų įgyvendinimas buvo neveiksmingas.

XII

Apskritai sąlygos buvo parengtos taip, kad vykdant reformas buvo įmanoma pasiekti pažangos, tačiau nustatėme tam tikrų trūkumų. Kai kurios pagrindinės priemonės nebuvo pakankamai pagrįstos ar pritaikytos prie konkrečių sektorių trūkumų. Rengdama kitas priemones, Komisija visapusiškai neatsižvelgė į Graikijos įgyvendinimo pajėgumus, todėl atitinkamai nepritaikė jų apimties ir įgyvendinimo terminų. Taip pat nustatėme atvejų, kai sąlygos buvo pernelyg siauros apimties, kad būtų galima išspręsti pagrindines su sektoriaus disbalansu susijusias problemas, ir kai priemonės, skirtos pagrindinėms su disbalansu susijusioms problemoms spręsti, buvo per vėlai įtrauktos į programą.

XIII

Komisija neatliko išsamaus dviejų pirmųjų programų vertinimo, nors tokia analizė galėtų būti naudinga koreguojant reformų procesą. 2017 m. viduryje Graikijai tebereikia išorinės finansinės paramos, o tai rodo, kad, įgyvendinant ankstesnes programas, be kita ko ir dėl jų įgyvendinimo trūkumų, nepavyko atkurti šalies gebėjimo finansuoti savo poreikius finansų rinkose. Konkretūs programų tikslai buvo įgyvendinti tik iš dalies.

• Ekonomikos augimo atkūrimas. Įgyvendinant programas, BVP sumažėjo daugiau kaip ketvirtadaliu ir Graikijos ekonomikos augimas nebuvo atkurtas, kaip iš pradžių buvo numatyta 2012 m.
• Fiskalinis tvarumas. Struktūrinio balanso srityje atliktas plataus masto fiskalinis konsolidavimas. Tačiau dėl neigiamų makroekonominių pokyčių ir išlaidų palūkanoms už esamas skolas skolos ir BVP santykis toliau didėjo.
• Finansinis stabilumas. Programos užtikrino trumpalaikį finansinį stabilumą, tačiau negalėjo užkirsti kelio staigiam bankų balansų pablogėjimui, visų pirma dėl makroekonominių ir politinių įvykių, ir buvo apribotas bankų gebėjimas suteikti finansavimą realiajai ekonomikai.

Rekomendacijos

XIV

Europos Komisija turėtų:

1. tobulinti paramos programų rengimo procedūras, visų pirma apibrėžiant analitinio darbo, kurį būtina atlikti sąlygų turiniui pagrįsti, apimtį;
2. geriau suskirstyti sąlygas pagal svarbą ir nurodyti, kokių būtinų priemonių reikia skubiai imtis disbalansui pašalinti, kad būtų pasiekti programų tikslai;
3. kai siekiama pašalinti pamatinį ekonominį disbalansą, užtikrinti, kad programos būtų įtrauktos į bendrą šalies ekonomikos augimo strategiją;
4. nustatyti aiškias procedūras ir, prireikus, apibrėžti PVRR siekiant užtikrinti, kad programų stebėjimas būtų sistemingas ir tiksliai dokumentuotas;
5. iš pat pradžių visapusiškiau spręsti su duomenų trūkumu susijusias problemas;
6. stengtis pasiekti susitarimą su programų partneriais, kad būtų konkrečiai ir skaidriai nurodyti vaidmenys ir bendradarbiavimo metodai;
7. geriau dokumentuoti ekonominių skaičiavimų, kuriais pagrįsta programos koncepcija, prielaidas ir pakeitimus;
8. sistemingiau vertinti valstybės narės administracinius gebėjimus įgyvendinti reformas ir techninės pagalbos poreikį. Sąlygos turėtų būti pritaikytos atsižvelgiant į šios analizės rezultatus;
9. atlikti išsamesnę programos koncepcijos analizę. Visų pirma ji turėtų užtikrinti, kad priemonės būtų tinkamos ir įgyvendinamos laiku, atsižvelgiant į konkrečią padėtį valstybėje narėje.
10. atlikti paeiliui vykdomų programų, kurių bendra trukmė viršija trejus metus, tarpinį vertinimą ir panaudoti šiuos rezultatus vertinant jų koncepciją ir stebėjimo tvarką;
11. išnagrinėti tinkamą paramos ir priežiūros sistemą laikotarpiu, kuris eina pasibaigus programai.

Įvadas

Trys Graikijos ekonominio koregavimo programos

01

Prasidėjus pasaulinei finansų krizei, tarptautinė aplinka labai pasikeitė. Reaguojant į krizę, teko atlikti precedento neturintį finansų įstaigų gelbėjimą valstybės lėšomis ir vykdyti kitas išimtines pinigų ir fiskalinės politikos priemones. Nepaisant to, po krizės sekė pasaulinis ekonomikos nuosmukis ir skolos krizė Europoje. Nors šalys, turinčios tvirtus ekonominius pagrindus, sugebėjo per palyginti trumpą laiką grįžti į ekonomikos augimo kelią, šalims, kurioms buvo būdingas makroekonominis disbalansas ir struktūriniai trūkumai, kilo didelių sunkumų.¹

02

Pasaulinės finansų krizės sąlygomis dėl susidariusio makroekonominio disbalanso, didelių valstybės ir išorės skolų, menko išorės konkurencingumo, netvarios pensijų sistemos ir silpnų institucijų Graikija tapo ypač pažeidžiama tarptautinėse rinkose padidėjus nenorui rizikuoti. Šie veiksniai kartu su atskleistais faktais apie neteisingų oficialių statistinių duomenų pateikimą ir plataus masto 2008 ir 2009 m. fiskalinių duomenų peržiūra neigiamai paveikė pasitikėjimą rinkomis. Todėl svarbiausios kredito reitingų agentūros sumažino valstybės reitingą (nuo A lygio 2008 m. pabaigoje iki C lygio 2011 m.). Rinka stipriai sureagavo į šį neigiamą pokytį ir per kelias savaites iki šalies prašymo suteikti finansinę paramą pateikimo Graikijos skolos finansavimo sąnaudos padidėjo iki netvaraus lygio.

03

Praradusi galimybę skolintis rinkose už priimtiną kainą, 2010 m. balandžio 23 d. Graikija finansinės paramos paprašė iš euro zonos valstybių narių ir TVF². Nepaisant fiskalinių ir struktūrinių priemonių, kurias ėmėsi įgyvendinti Graikija, pirmosios ekonominio koregavimo programos (EKP) nepakako, kad šalis galėtų grįžti prie rinkos finansavimo, todėl 2012 ir 2015 m. atitinkamai susitarta dėl dar dviejų programų (žr. 1 lentelę).

1 lentelė.

Graikijos ekonominio koregavimo programos

Programa	Priemonė	Pradžia	Pabaiga	Visa finansavimo suma (milijardai eurų)	Euro zonos valstybių narių išmokėta parama (milijardai eurų)	TVF išmokėta parama (milijardais eurų)
1-oji Graikijos programa	GPP(1)	2010 m.	2012 m.	110	52,9	20,7 (17,541 SDR)
2-oji Graikijos programa	EFSF	2012 m.	2015 m.	172,6	141,8	11,6 (10,2 SDR)
Tarpinis finansavimas	EFSM	2015 m.	2015 m.	7,16	7,16	–
3-oji Graikijos programa	ESM	2015 m.	Tebevykdoma (2018 m.)	86	39,4(2)	–

04

Pirmoji koregavimo programa pasirašyta 2010 m. gegužės mėn. (žr. 1 diagramą ir I priedą). Ji buvo skirta įgyvendinti iki 2013 m. birželio mėn., o jos biudžetas buvo 110 milijardų eurų (šią sumą skyrė TVF ir euro zonos valstybės narės), kuriuos ketinta panaudoti ekonomikos finansavimo poreikiams patenkinti ir bankų sistemai remti (žr. 1 lentelę). Mainais Graikija sutiko įgyvendinti struktūrinių reformų programą, apimančią ekonominę, fiskalinę, finansų ir darbo rinkos politiką. Pirmoji programa nutraukta pirma laiko – 2012 m. kovo mėn., nes dėl netvaraus skolos lygio ir didesnio, nei tikėtasi, ekonominės veiklos susitraukimo paaiškėjo, kad reikalingas papildomas finansavimas. Tuo metu jau buvo išmokėta 73,6 milijardo eurų.

05

Dėl antrojo finansinės paramos priemonių rinkinio su euro zonos valstybėmis narėmis ir TVF susitarta 2012 m. kovo mėn., jo vertė iš viso siekė 172,6 milijardo eurų. Galiausiai euro zonos šalys suteikė 141,8 milijardo eurų paskolą iš šiuo tikslu sukurto Europos finansinio stabilumo fondo (EFSF). Pagrindinis antrosios programos aspektas buvo privačiojo sektoriaus dalyvavimas (PSD), t. y. privatūs investuotojai įnešė apie 107 milijardus eurų nurašydami dalį skolų sumų vertės.

06

2014 m. gruodžio mėn. baigus įgyvendinti antrąją programą ir du jos tęsinius³ ir atsižvelgiant į tebevykstančias derybas dėl trečiojo finansinės paramos priemonių rinkinio, 2015 m. liepos mėn. Graikijai buvo suteikta tarpinė paskola pagal Europos finansinės padėties stabilizavimo priemonę. Atsižvelgiant į neaiškią padėtį, 2015 m. birželio mėn. finansiniam stabilumui užtikrinti buvo nustatyti laisvo kapitalo judėjimo apribojimai (žr. II priedą). 2015 m. rugpjūčio mėn. Graikijos valdžios institucijos ir euro zonos partneriai susitarė dėl trečiosios programos – vyriausybės paskolos pagal Europos stabilumo mechanizmą (ESM). Programą numatyta įgyvendinti iki 2018 m. 2017 m. liepos 20 d. TVF vykdomoji valdyba Graikijos prašymu kaip atsargumo priemonę iš principo patvirtino 1,6 milijardo eurų vertės rezervinį susitarimą, su sąlyga, kad bus prisiimtos papildomos užtikrinimo priemones. 2017 m. rugsėjo mėn. TVF neatliko jokių mokėjimų.

Programos tikslai

07

Pagrindinė Graikijos koregavimo programų intervencinė logika buvo išspręsti Graikijos ekonominio disbalanso problemas ir taip užkirsti kelią Graikijos ekonomikos krizei išplisti likusioje euro zonos dalyje. Šiuo tikslu įgyvendinant programas Graikijoje buvo siekiama sukurti stabilią ir tvarią ekonominę ir finansinę padėtį ir atkurti šalies gebėjimą finansuoti visus savo poreikius finansų rinkose. Šiam tikslui pasiekti Graikijos programose⁴ daugiausia dėmesio skirta trims pagrindiniams uždaviniams, kuriuos Graikija įsipareigojo įvykdyti įgyvendindama išsamų reformų priemonių rinkinį:

1. Pasitikėjimo finansų rinkomis ir fiskalinio tvarumo atkūrimas. Programose buvo numatytos griežtos fiskalinės priemonės (įskaitant išlaidų pensijoms, sveikatos priežiūros sistemai ir viešajam administravimui mažinimą), taip pat mokesčių politikos ir mokesčių administravimo reformos. Fiskalinėmis reformomis buvo siekiama stiprinti pasitikėjimą, atgauti galimybę patekti į rinką ir pradėti tvariai mažinti skolos ir BVP santykį.
2. Finansų sektoriaus stabilumo užtikrinimas. Pagal programas finansinė parama Graikijos bankams buvo suteikta iš Graikijos finansinio stabilumo fondo (HFSF), skirto neatidėliotiniems kapitalo poreikiams patenkinti. Reformų sritys taip pat apėmė sektoriaus restruktūrizavimą ir konsolidavimą, neveiksnių paskolų valdymą, administravimą, priežiūrą ir likvidumą.
3. Ekonomikos augimo skatinimas ir konkurencingumo atkūrimas. Vykdant struktūrines reformas, programomis buvo siekiama gerinti sąnaudų konkurencingumą ir bendrą verslo aplinką. Taip buvo ketinama sudaryti geresnes sąlygas Graikijai pereiti prie labiau investicijomis ir eksportu pagrįsto augimo modelio. Reformų sritys apėmė darbo ir produktų rinkas, viešąjį administravimą, teisinę sistemą ir švietimą.

Programų partneriai ir Europos institucijų vaidmuo

08

Pirmosios dvi programos buvo parengtos vykstant Graikijos valdžios institucijų ir vadinamojo trejeto, kurį sudarė Komisija, ECB ir TVF (trečiojoje programoje jos vadinamos „institucijomis“), diskusijoms. Nebuvo jokių oficialių susitarimų, kuriais būtų išsamiai apibrėžtas jų bendradarbiavimas. Rengiant trečiąją programą ir vykdant jos stebėjimą, pagal ESM steigimo sutartį⁵ buvo taikomas ir ESM. Nors TVF neprisidėjo prie trečiosios programos finansavimo, jis ir toliau aktyviai dalyvavo diskusijose dėl sąlygų apimties ir koregavimo plano.

09

Įgyvendinant programas, Komisijos vaidmuo buvo veikti euro zonos valstybių narių vardu, glaudžiai bendradarbiaujant su kitais partneriais. Pagal GPP Komisija buvo atsakinga už programos koordinavimą ir įgyvendinimą euro zonos valstybių narių vardu ir laikantis jų nurodymų, paramos teikimą pagal susitarimą dėl paskolų priemonės (SPP), taip pat derybas su Graikija dėl šio SPP bei susitarimo memorandumo dėl politikos sąlygų ir jų pasirašymą. EFSF pagrindų susitarimu ir ES reglamentu⁶, taikomu antrajai programai, Komisijai patikėtos panašios pareigos. ESM sutartimi ESM valdytojų taryba paraginta įgalioti Europos Komisiją „kartu su ECB vesti derybas dėl ekonominės politikos sąlygų, kurios nustatomos kiekvienu finansinės paramos teikimo atveju“.

10

ECB vaidmuo įgyvendinant programas buvo kartu su Komisija vertinti finansinės paramos teikimo politikos sąlygas ir reguliariai stebėti pažangą, daromą įgyvendinant šias sąlygas. Kalbant apie pirmąją programą, Europos Vadovų Taryba dar 2010 m. vasario 11 d. paragino Komisiją kartu su ECB stebėti reformos priemonių įgyvendinimą. EFSF pagrindų susitarime, ESM sutartyje ir ES reglamente⁷ ECB vaidmuo įgyvendinant antrąją ir trečiąją programas apibrėžtas panašiai. Šiomis aplinkybėmis ECB teikė konsultacijas ir dalijosi patirtimi įvairiose politikos srityse. Nuo tada, kai buvo sukurtas Bendras priežiūros mechanizmas (2014 m. lapkričio mėn.), jis taip pat dalyvavo diskusijose su institucijomis ir Graikijos valdžia. Be to, 2010–2016 m. laikotarpiu ECB paskelbė kelias su pačiu programos įgyvendinimo procesu nesusijusias nuomones apie Graikijos valdžios institucijų pateiktus teisės aktų nuostatų projektus, nes jie galėjo turėti didelės įtakos finansiniam stabilumui⁸.

Programavimo procesas

11

Graikijai suteiktai finansinei paramai buvo taikomos politikos sąlygos⁹, nustatytos Graikijos ekonominio koregavimo programose ir suskirstytos pagal pagrindinius jų tikslus (fiskalinius, finansinius ir struktūrinius). Graikijos valdžios institucijos programavimo procesą oficialiai pradėjo pateikdamos skolintojams dokumentų rinkinį (žr.1 langelį), kuris atnaujinamas kas kartą atliekant programos peržiūrą¹⁰. TVF ir Europos skolintojai, tvirtindami programų dokumentus ir skolinimo sprendimus, liko nepriklausomi (žr. 2 diagramą).

12

Vykstant deryboms su Komisija, Tarptautiniu valiutos fondu¹¹ ir Europos Centriniu Banku buvo parengti programų dokumentai; šiuo tikslu buvo rengiami derybų vizitai¹². Komisijos derybiniai įgaliojimai buvo iš anksto nustatyti politikos santraukoje, kurioje, atsižvelgiant į pagrindines politikos sritis, buvo išanalizuota padėtis Graikijoje ir pasiūlytos į programą įtrauktinos priemonės. Derybų tikslais Komisijos tarnybos parengė makroekonominę prognozę, kuria grindžiama programa. Užbaigusi kiekvieną peržiūrą, Komisija ją paskelbdavo kartu su makroekonominės ir finansinės padėties kokybinėmis analizėmis, atitikties vertinimu ir oficialiais programos dokumentais.

13

Pasibaigus deryboms, Taryba aptarė Graikijos valdžios institucijų pateiktą tekstą, parengtą remiantis Komisijos pateiktais dokumentais¹³, ir priėmė sprendimą pagal SESV 126 ir 136 straipsnius¹⁴. Tarybai priėmus sprendimą, Komisijos pirmininko pavaduotojas (kurį įgaliojo jo kolegos Komisijos nariai) skolinančių valstybių narių vardu (pirmosios programos atveju) ir EFSF vardu (antrosios programos atveju) pasirašė galutinį susitarimo memorandumą. Techninė ir teisinė informacija apie paskolą (pvz., vidutinio grąžinimo termino apskaičiavimas, palūkanų normos, išmokėjimo ir grąžinimo tvarka) pirmosios programos atveju buvo pateikta paskolos sutartyje¹⁵, o antrosios programos atveju – EFSF susitarime dėl finansinės pagalbos programos.

14

Dėl trečiosios programos susitarta Europos Komisijai (veikusiai ESM vardu), Graikijos Respublikai ir Graikijos bankui pasirašius susitarimo memorandumą. Trečią programą vėliau patvirtino Taryba. Paskolos finansavimo sąlygos apibrėžtos susitarime dėl finansinės pagalbos programos, o išmokėjimą, remdamasi Komisijos (kartu su ECB) parengtomis atitikties ataskaitomis, patvirtino ESM valdytojų taryba.

15

Visu programavimo laikotarpiu Euro grupė¹⁶ teikė politines rekomendacijas proceso klausimais ir visų pirma pasiekė susitarimą dėl programų įgyvendinimo pradžios, pagrindinių politikos sąlygų, finansinių asignavimų ir pagrindinių finansavimo sąlygų. Euro grupei padėjo Euro grupės darbo grupė¹⁷, su kuria konsultuotasi dėl programų rengimo; atitinkamai Euro grupė nusprendė išmokėti lėšas pirmajai ir antrajai programoms (lėšų išmokėjimą trečiajai programai patvirtino ESM valdytojų taryba).

Audito metodas

16

Atliekant auditą tikrinta, ar Komisija tinkamai valdė Graikijos ekonominio koregavimo programas. Šiuo auditu papildomos dvi ankstesnės specialiosios ataskaitos, kuriose įvertinta, kaip Komisija valdė sunkumų patyrusioms šalims pagal mokėjimų balanso programą ir Europos finansinės padėties stabilizavimo priemonę skirtą finansinę paramą (Specialioji ataskaita Nr. 18/2015)¹⁸ ir techninės pagalbos teikimą Graikijai (Specialioji ataskaita Nr. 19/2015). Audito Rūmai nagrinėjo tokius konkrečius klausimus:

1. Ar Komisija taikė tinkamą programų valdymo tvarką?
2. Ar politikos sąlygos buvo tinkamai parengtos ir veiksmingai įgyvendinamos?
3. Ar pagrindiniai koregavimo programų tikslai buvo įgyvendinti?

17

Atliekant auditą tikrinta, kaip Komisija valdė tris Graikijos ekonominio koregavimo programas, tačiau atliekant tebevykdomos trečiosios programos auditą daugiausia dėmesio skirta rengimo aspektams. Programų sąlygų rengimo, stebėjimo ir vykdymo auditas buvo atliekamas atrinkus tiriamąją imtį, apimančią visus pagrindinius programų tikslus. Taip pat nagrinėjome Komisijos bendradarbiavimą su programų partneriais, bet ne TVF¹⁹ ir ESM²⁰ veiksmus. Atlikdami auditą, taip pat netikrinome Graikijos valdžios institucijų veiksmų, įskaitant su atsakomybe susijusius klausimus, kurie galėjo turėti poveikį įgyvendinimo procesui. Dėl audito apimties apribojimų neteikiame pastabų apie ECB dalyvavimą (žr. 20 dalį).

18

Neatlikome ES aukšto lygio politinių sprendimų, pavyzdžiui, sprendimų, kuriais grindžiamas finansinės paramos suteikimas Graikijai, audito ir apribojome audito apimtį keliais aspektais. Nesvarstėme priešingos padėties scenarijaus, pagal kurį finansinė parama nebūtų teikiama. Taip pat nevertinome, ar krizei įveikti Taryba pasirinko tinkamiausius finansinius asignavimus, deficito tikslus ir fiskalinius planus. Nevertinome Graikijai suteiktų paskolų finansavimo sąlygų, skolos mažinimo savalaikiškumo ir pagrįstumo ar skolos tvarumo. Atlikome Komisijos makroekonominių projekcijų ir finansavimo spragų skaičiavimų vertinimą. Tikrindami, kaip Komisija bendradarbiavo su kitais partneriais, nevertinome, ar toks dalyvavimas buvo pagrįstas.

19

Audito įrodymai surinkti remiantis išsamia dokumentų, susijusių su ES finansinės paramos programomis (programų dokumentų, Komisijos vidaus analizių, skaičiuoklėse pateiktų prognozių, kitų organizacijų atliktų vertinimų ir tyrimų), peržiūra, programų sąlygų rezultatų lentelių analize ir pokalbiais su Komisijos darbuotojais, nacionalinėmis valdžios institucijomis, pvz., sektorių ministerijomis, Graikijos banku, verslo sąjungomis, suinteresuotaisiais subjektais ir TVF, ESM ir EBPO darbuotojais.

ECB dalyvavimo masto ribojimas

20

Vadovaudamiesi Audito Rūmų įgaliojimais vykdyti ECB veiklos efektyvumo auditą²¹, pabandėme ištirti banko dalyvavimą Graikijos ekonominio koregavimo programose²². ECB suabejojo, ar šiuo atžvilgiu Audito Rūmai turi įgaliojimus, ir ECB pateikti dokumentai nebuvo pakankami įrodymai išsamiam auditui atlikti.²³ Dėl tokio mūsų veiklos masto apribojimo negalėjome pateikti ataskaitos apie ECB dalyvavimą Graikijos ekonominio koregavimo programose.

Pastabos

I Dalis. Graikijos Ekonominio Koregavimo Programų Valdymas

21

Valdant Graikijos ekonominio koregavimo programas, Komisijoje buvo vykdomi tam tikri sudėtingi vidaus procesai, kuriuos sudarė horizontalioji konkrečių politikos sričių analizės sistema ir atitikties vertinimai (žr. II dalį). Plačiąja prasme galime išskirti trijų rūšių horizontaliuosius procesus:

• programų rengimo ir stebėjimo procedūrinę tvarką, pagal kurią apibrėžiami programų valdymo principai ir metodai, taip pat sprendimų priėmimo procedūros;
• bendradarbiavimą su programų partneriais – atsakomybės pasidalijimą, ryšių palaikymą ir veiksmų koordinavimą su TVF, ECB ir ESM;
• pagrindines ekonomines analizes – makroekonominių projekcijų rengimą ir finansavimo spragų skaičiavimus, programų pagrindinių ekonominių prielaidų nustatymą.

Programų sąlygų rengimo ir stebėjimo tvarka

Skuba programų įgyvendinimo pradžioje

22

Pradinės Graikijos ekonominio koregavimo programos koncepciją ir institucinę struktūrą reikia vertinti atsižvelgiant į tai, kaip skubiai programa buvo parengta. Neatidėliotina priežastis kreiptis dėl finansinės paramos buvo poreikis pasiskolinti devynis milijardus eurų 2010 m. gegužės 19 d. grąžintinai skolai sumokėti. Atsižvelgiant į tai, kad 2010 m. pavasarį Graikijos skolos finansavimo rinkoje sąnaudos padidėjo iki netvaraus lygio, Graikijos vyriausybei reikėjo per trumpą laiką surasti alternatyvų finansavimo šaltinį²⁴ (išsami krizės chronologija pateikta 1 diagramoje ir I priede).

23

Atsižvelgiant į numatomus sunkumus vertinant trumpalaikės skolos finansavimą rinkoje, 2010 m. kovo 25 d. euro zonos aukščiausiojo lygio susitikime²⁵ susitarta dėl Graikijai teiktinos finansinės paramos sąlygų. Oficialų prašymą skirti finansavimą Graikijos valdžios institucijos pateikė 2010 m. balandžio 23 d., t. y. mažiau nei prieš mėnesį iki tada, kai suma turėjo būti išmokėta. Pirmoji Graikijos ekonominio koregavimo programa pasirašyta 2010 m. gegužės 3 d. Atsižvelgiant į Graikijos ekonomikos disbalanso apimtį ir mastą, išsamią programą, skirtą visiems trūkumams ištaisyti, teko parengti per labai trumpą laiką.

Rengimo procedūros ir rezultatai

24

Komisijos bendrosios makrofinansinės paramos programų valdymo procedūros pirmą kartą buvo nustatytos 2011 m. balandžio mėn., t. y. praėjus 11 mėnesių nuo Graikijos programos įgyvendinimo pradžios ir po trijų atliktų peržiūrų. Dokumente nustatyta Komisijos vidaus, taip pat Komisijos ir Tarybos bei programų partnerių tarpusavio informacijos teikimo ir tvirtinimo srautų sistema. Pavyzdžiui, jame nustatyti pagrindinių programų dokumentų (politikos santraukų, atitikties ataskaitų, susitarimo memorandumų projektų ir prireikus rekomendacijų dėl Tarybos sprendimų projektų) tvirtinimo etapai. Komisija taip pat parengė kiekvienos finansavimo priemonės veiksmų gaires, kuriose nustatė oficialius paskolos išmokėjimo etapus.

25

Tačiau procedūros nebuvo susijusios su programos sąlygų turiniu. Nebuvo jokių konkrečių Komisijos vidaus gairių dėl programos sąlygų parengimo nustatant, kokia turėtų būti jų apimtis, kiek jos turėtų būti išsamios ir kiek išsami turėtų būti joms pagrįsti reikalinga analizė²⁶.

26

Pagrindiniai darbiniai dokumentai, kuriais remiantis parengtos programos sąlygos, buvo politikos santraukos. Šie į politiką orientuoti dokumentai buvo parengiami kiekvienai peržiūrai ir jų pagrindu dėl programos peržiūrų vyko derybos (užtikrinant tam tikrą lankstumą). Politikos santraukų peržiūros procesas buvo nustatytas Komisijos procedūrose, tačiau nebuvo dokumentuotas.

27

Kelis kartus Komisijos tarnybos parengė analitinius dokumentus, kuriais grindžiamos politikos santraukos ir tam tikrose srityse patvirtinama sąlygų koncepcija. Tačiau tai nebuvo sistemingai daroma visose programose ir visose politikos srityse (žr. 3 diagramą).

28

Keliose politikos srityse nustatėme tam tikras sąlygų rengimo problemas.

• Kelios programų sąlygos buvo apibrėžtos apibendrintai, aptakiai ir jų nebuvo galima įvertinti, ypač programų įgyvendinimo pradžioje. Pavyzdžiui, tokiose eksporto skatinimo srities sąlygose kaip „priemonių, kuriomis skatinama kurti viešojo ir privačiojo sektoriaus partnerystes, priėmimas“ arba „priemonių eksporto skatinimo politikai stiprinti priėmimas“ nenurodyta jokių aiškių ar konkrečių veiksmų. Antrojoje programoje buvo nustatyta sąlyga parengti finansų sektoriui skirtą įgyvendinimo planą, kuriuo siekiama iki 2013 m. liepos mėn. pabaigos pagerinti neveiksnių paskolų išieškojimą ir likviduojamiems bankams nustatyti tikslus šioje srityje. Sąlygą buvo galima aiškinti įvairiai, todėl tai prisidėjo prie reikšmingo vėlavimo siekiant ją įvykdyti.
• Sąlygos palaipsniui buvo patikslintos. Antrojoje programoje sąlygų skaičius ir išsamumo laipsnis gerokai išaugo. Iš dalies tai buvo įgyvendinimo problemų ir vėlavimų rezultatas. Kita vertus, dėl didelio sąlygų išsamumo valdžios institucijoms trūko administracinių gebėjimų ir atsakomybės joms įgyvendinti, nes jos ne visada buvo pakankamai išsamiai aptariamos ir suderinamos rengimo etape²⁷.
• Nors sąlygos tapo išsamesnės, ex ante trūko aiškumo, kiek palyginti svarbi yra kiekviena programos sąlyga. Tam tikros sąlygos ypač svarbiomis pripažintos tik ex post – po to, kai jos nebuvo laiku įvykdytos, – ir, atliekant programos peržiūras, įvardytos kaip išankstiniai veiksmai. Buvo aiškiai nurodyta, kad šios sąlygos turi būti įvykdytos prieš išmokant dalį paskolos²⁸. Dabar trečiojoje programoje svarbios sąlygos pažymėtos kaip „pagrindiniai uždaviniai“.

Bendra augimo strategija

29

Programose buvo nustatyti aiškūs vidutinės trukmės tikslai, o pagrindinis numatomas rezultatas buvo Graikijos galimybių gauti rinkos finansavimą atkūrimas – šiuo tikslu daugiausia dėmesio reikėjo skirti fiskaliniam konsolidavimui. Tačiau, nepaisant Komisijos pastangų, programos nebuvo paremtos bendra Graikijos vadovaujama ekonomikos augimo strategija, kurią būtų buvę galima taikyti ir pasibaigus jų įgyvendinimo laikotarpiui. Taikant ilgalaikę strategiją, būtų buvę galima veiksmingiau koordinuoti koregavimo procesą ir priemonių rengimą įvairiose susijusiose politikos srityse.

30

Strategijos trūkumas buvo ypač jaučiamas eksporto skatinimo srityje. Šiuo atžvilgiu programų priemonių apimties, t. y. to, kad daugiausia dėmesio jose buvo skirta kainų konkurencingumui ir administracinei naštai, nepakako tam, kad būtų sudarytos palankios sąlygos pereiti prie labiau eksportu pagrįsto augimo modelio ir kad būtų pašalinti visi trūkumai, nustatyti atliekant analizę iki programos įgyvendinimo. Visų pirma pirmoje programoje nebuvo pasiūlyta išsami konkurencinį pranašumą turintiems sektoriams skirta strategija, kuria būtų atsižvelgiama į specifinę Graikijos ekonomikos struktūrą. Tačiau konkretiems sektoriams taikomos sąlygos buvo įtrauktos į antrą programą. Iš nenuosekliai parengtų priemonių ir nepakankamo įvairių politikos sričių koordinavimo atvejų (žr. 2 langelį) matyti, kad rengiant Graikijos programas taip pat trūko aiškios strategijos.

Politinis nestabilumas programos įgyvendinimo laikotarpiu

31

Kita problema, kuri padarė poveikį programų įgyvendinimui, buvo tai, kad iš dalies dėl politinio nestabilumo šalyje reformos buvo nuolat stabdomos ir vėl pradedamos. Nuo 2009 m. spalio mėn. iki 2015 m. sausio mėn. Graikijoje įvyko šešeri rinkimai ir vienas vyriausybės pasikeitimas be rinkimų 2011 m. lapkričio mėn. (žr. I priedą). Kiekvienu atveju prireikdavo laiko, kol naujieji vadovai iš naujo patvirtindavo savo įsipareigojimą įgyvendinti reformas ir jų įgyvendinimo metodus, taip pat iš naujo nustatydavo bendradarbiavimo su institucijomis tvarką. 2015 m. liepos mėn. surengtas referendumas dėl priemonių rinkinio taip pat prisidėjo prie netikrumo dėl programos ateities ir ekonominio nestabilumo²⁹. Ilgos politinės derybos ir netikrumas dėl programos tęstinumo trukdė sklandžiai valdyti programas ir įgyvendinti reformas.

32

Faktiškai programų peržiūrų laikas labai skyrėsi nuo pradinio ketvirtinio tvarkaraščio, nes reformas buvo vėluojama įgyvendinti, kilo sunkumų siekiant susitarti dėl naujų priemonių (žr. 2 lentelę). Sunkiausias šiuo atžvilgiu buvo pereinamasis laikotarpis tarp antrosios ir trečiosios programų – 16 mėnesių nuo paskutinės užbaigtos peržiūros iki naujos programos patvirtinimo. Nors antroji programa nebuvo užbaigta³⁰, pereinamuoju laikotarpiu ji buvo pratęsta du kartus, taip pat Graikijai buvo suteikta tarpinė paskola pagal EFSM.

2 lentelė.

Graikijos ekonominio koregavimo programų peržiūros

Metai	Peržiūra	Ataskaitos data	Peržiūros trukmė (mėn.)
2010 m.	1-oji programa	2010 m. gegužės mėn.
	1-oji peržiūra	2010 m. rugpjūčio mėn.	3
2011 m.	2-oji peržiūra	2010 m. gruodžio mėn.	4
	3-oji peržiūra	2011 m. vasario mėn.	2
	4-oji peržiūra	2011 m. liepos mėn.	5
	5-oji peržiūra	2011 m. spalio mėn.	3
2012 m.	2-oji programa	2012 m. kovo mėn.	5
	1-oji peržiūra	2012 m. gruodžio mėn.	9
2013 m.	2-oji peržiūra	2013 m. gegužės mėn.	5
	3-oji peržiūra	2013 m. liepos mėn.	2
2014 m.	4-oji peržiūra	2014 m. balandžio mėn.	9
2015 m.	3-oji programa	2015 m. rugpjūčio mėn.	16
2016 m.	Papildomas susitarimo memorandumas	2016 m. birželio mėn.	10

Stebėjimo procedūros

33

Programos sąlygų laikymosi stebėjimo procesas atsispindėjo Komisijos bendrosiose makrofinansinės paramos programų valdymo procedūrose, tačiau buvo įtraukti tik jo procedūriniai aspektai (t. y. atsakomybės pasidalijimas ir atitikties ataskaitos patvirtinimo procesas). Tačiau Komisija neturėjo procedūros, pagal kurią būtų apibrėžti pagrindiniai stebėjimo apimties, pobūdžio ir dokumentavimo reikalavimai.

34

Pagrindinė institucijų bendrai vykdyto stebėjimo, kaip Graikija laikosi programos sąlygų, priemonė buvo „atitikties lentelė“. Įgyvendinant pirmąją ir antrąją programas, dokumentas buvo neatsiejama po kiekvienos peržiūros skelbiamų dokumentų rinkinio dalis. Atitikties lentelę užpildydavo ir peržiūrėdavo Komisijos tarnybos, o tada ji kartu su kitais programos dokumentais buvo pateikiama Euro grupės darbo grupei. Tačiau peržiūros procesai nebuvo dokumentuojami. Be to, Komisija oficialiai pranešė Tarybai, kaip ji stebėjo konkrečiai Tarybos sprendimuose nurodytų sąlygų laikymąsi.

35

Lentelėse paprastai buvo nurodomas kiekvienos programos sąlygos laikymosi statusas; tai buvo sąlygos, kurias reikėjo specialiai peržiūrėti ir trumpai pagrįsti, kaip jų laikomasi (pateikti nuorodas į teisinį pagrindą, apibūdinti esamą padėtį ir nurodyti vėlavimų priežastis). Tačiau ne visų sąlygų stebėjimas buvo vykdomas tokiu būdu ar reikiamu laiku. Kadangi antra programa nebuvo užbaigta, nebuvo oficialaus į paskutinę (ketvirtą) peržiūrą įtrauktų sąlygų vertinimo. Komisija stebėjo įvykių tarp antros ir trečios programų eigą Graikijoje, be kita ko pasitelkdama savo politikos santraukas. Pirmojoje trečiosios programos atitikties ataskaitoje (paskelbtoje 2016 m. birželio mėn.) atitikties lentelė nebuvo pateikta, nors iki 2016 m. birželio mėn. kelios sąlygos turėjo būti įvykdytos.

Stebėjimo metodai

36

Kalbant apie daugumą išanalizuotų programų sąlygų, Komisija galėjo įrodyti, kad įvertino, kaip jų laikomasi, ir turėjo tinkamą pagrindą tai daryti. Keliose politikos srityse Komisija atliko išsamią teisės aktų, kuriems buvo taikomos sąlygos, peržiūrą ir tikrino, kaip atlikti būtinieji pakeitimai. Kai kuriais atvejais Komisija naudojosi išorės ekspertų pagalba (pavyzdžiui, reglamentuojamų profesijų srityje), kad užtikrintų išsamų vertinimą, ir tinkamai keitė atitinkamas sąlygas atlikdama tolesnes programų peržiūras.

37

Nors Komisija vykdė nuolatinį formalaus programų sąlygų laikymosi stebėjimą ir teikė jos ataskaitas, kartais nustatydavome trūkumų, pavyzdžiui, trūkstamus arba netikslius vertinimus (žr. III priedą). Be to, Komisijos atitikties ataskaitose pateiktiems sąlygų vertinimams kartais trūko aiškumo. Kadangi teikiant ataskaitas dėl programų sąlygų nesilaikymo vartota daug skirtingų terminų³¹, bendras vertinimas tapdavo dviprasmiškas.

38

Tačiau kai kuriais atvejais tuo, kad formaliai sąlyga buvo įvykdyta (pavyzdžiui, priimtas konkretus teisės aktas), nebuvo užtikrinamas veiksmingas tos sąlygos įgyvendinimas, t. y. nebuvo pasiekta numatytų rezultatų. Vienas toks pavyzdys yra geresnio reglamentavimo darbotvarkės įgyvendinimas. Kaip nurodyta EBPO 2015 m. reglamentavimo politikos perspektyvoje, 2012 m. priėmus atitinkamą įstatymą, trūkumų vis dėlto išliko³².

39

Apskritai, nors Komisija stebėjo programų kiekybinių tikslų įgyvendinimą (t. y. užimtumo viešajame sektoriuje, darbo užmokesčio sąnaudų ir vadovų etatų skaičiaus mažinimą), ji turėjo mažai priemonių, kad patikrintų, ar tinkamai įgyvendintos struktūrinės reformos. Prie šios problemos prisidėjo ir tai, kad buvo sunku gauti prieigą prie išsamių duomenų. Nustatėme, kad mokesčių (žr. IV priedo A dalį) ir reglamentuojamų profesijų srityse trūksta tam tikrų duomenų (neišsamūs duomenys apie apribojimus svarbių profesijų atstovams, pvz., teisininkams, notarams, inžinieriams ir architektams). Programose nebuvo visapusiškai atsižvelgiama į trūkstamų duomenų problemą, nors po vėlesnių peržiūrų šioje srityje padaryta tam tikra pažanga. Daugumos struktūrinių sąlygų atveju Komisija galėjo stebėti naujų teisės aktų priėmimą, tačiau ji neturėjo pakankamai tinkamų veiksmingumo rodiklių ir tikslų, skirtų reformų įgyvendinimui įvertinti.

40

Tinkamų veiklos rezultatų rodiklių trūkumas Komisijai trukdė, pavyzdžiui, tikrinti, kaip reorganizuojant centrinę administraciją įgyvendinami efektyvumo tikslai. Finansų sektoriuje į antrąją programą tik 2014 m. balandžio mėn. įtraukta sąlyga, pagal kurią Graikijos banko prašoma nustatyti pagrindinius veiklos rezultatų rodiklius bankų pažangai mažinant didelius neveiksnių paskolų portfelius stebėti. Be to, finansų sektoriuje Komisija neišnaudojo visų savo kaip stebėtojos HFSF sprendimus priimančiuose organuose pajėgumų, nors tai buvo papildoma galimybė užtikrinti, kad programų sąlygų būtų laikomasi³³.

Bendradarbiavimas su programų partneriais

41

Techniniu lygmeniu sąlygas visų pirma rengė Komisija (šią veiklą koordinavo Ekonomikos ir finansų reikalų GD) ir TVF, konsultuodamiesi su ECB. Įgyvendinant trečiąją programą, ESM veikė kaip ketvirtasis institucinis partneris. Galutiniai susitarimo memorandumų tekstai atspindėjo institucijų vidaus susitarimą ir susitarimą su Graikijos valdžios institucijomis – tam reikėjo, kad visos šalys prireikus pakoreguotų savo pozicijas.

42

Nebuvo jokių institucijų bendradarbiavimo gairių ar specialių procedūrų ir procesas nebuvo oficialiai dokumentuotas (pavyzdžiui, parengiant protokolą), o tai padarė poveikį proceso skaidrumui. Tačiau atitinkamos programų įgyvendinimo grupės buvo sudariusios neoficialius bendradarbiavimo susitarimus. Šios grupės nuolat palaikė ryšius telefonu ir e. paštu, taip pat per susitikimus. Jos keitėsi informacija, duomenimis ir preliminarios analizės rezultatais, aptarė alternatyvias programų rengimo galimybes. Komisija ir TVF dalijosi savo programų dokumentų projektais, kad užtikrintų sąlygų nuoseklumą. Kadangi trijų institucijų darbuotojų kompetencija ir patirtis buvo įvairi, buvo galima parengti išsamesnius vertinimus ir prognozes, dėl to sumažėjo rizika, kad rengiant programas ir jas atnaujinant gali atsirasti klaidų ir būti praleista svarbi informacija.

43

ECB ir Graikijos bankas kai kurias savo priemones pritaikė programų ekonominei politikai³⁴. Tačiau programose nebuvo aiškiai nurodyta, kokiu mastu likvidumo didinimo priemonės Graikijai priklauso nuo programų sąlygų įvykdymo³⁵ ir kaip į šią paramą atsižvelgiama rengiant makroekonomines prognozes ir nustatant finansavimo spragas.

Programų ekonominės prielaidos

44

Makroekonominės projekcijos ir finansavimo spragų skaičiavimai buvo du pagrindiniai procesai, kuriais buvo grindžiama ekonominė programų rengimo ir keitimo sistema (žr. 3 langelį). Komisija šias analizes atliko kiekvienai programai ir per kiekvieną peržiūrą jas atnaujindavo. Visos programų valdyme dalyvaujančios institucijos savo ekonomines analizes atliko atskirai, tačiau galutinis rezultatas atspindėjo pasiektą susitarimą.

Metodikos pranašumai ir trūkumai

45

Makroekonominėms projekcijoms naudojamose skaičiuoklėse buvo pateikti aiškūs ir išsamūs ankstesni duomenys ir įvairių makroekonominių kintamųjų projekcijos. Pagrindinių makroekonominių ir fiskalinių kintamųjų prognozių tendencijos atitiko jų komponentų projekcijas ir buvo grindžiamos informacija iš daugelio šaltinių. Komisija pasinaudojo naujausiomis prielaidomis dėl tarptautinių ekonominių ir techninių rodiklių dinamikos. Tačiau Komisija aiškiai neįtraukė kai kurių veiksnių, paprastai naudojamų makroekonominiuose modeliuose, ir nepakankamai integravo makroekonominę ir fiskalinę projekcijas (žr. 4 langelį).

46

Apskritai sulig kiekviena programa finansavimo spragų skaičiavimo metodikos sudėtingumas vis didėjo, o antrosios programos skaičiuoklėse buvo pateikti daug sudėtingesni skaičiavimai, vertinimai ir modeliavimo priemonės. Finansavimo spragų skaičiavimo taikymo sritis buvo išplėsta siekiant atsižvelgti į papildomus veiksnius ir elementus vėlesniame programos įgyvendinimo etape, nors tam tikrų metodikos trūkumų išliko (žr. V priedą). Trečiojoje programoje metodika iš esmės nepasikeitė.

47

Komisija neturėjo nustačiusi finansavimo spragų skaičiavimo pradžios, patvirtinimo, registravimo, atlikimo ir informavimo apie juos procedūrų. Kokybės kontrolė buvo atliekama neoficialiai, o skaičiuoklių kontrolės aplinkoje nustatėme reikšmingų trūkumų³⁶. Šiuo atžvilgiu nė vienoje iš trijų programų padėtis nepagerėjo.

48

Nepaisant to, kad buvo naudojamasi daugybe šaltinių, nebuvo pateikta jokių duomenų nuorodų ar datų. Dėl to kilo suderinimo problemų ir negalėjome patikrinti, ar visada buvo naudojama naujausia informacija. Pateiktuose pirmosios programos finansavimo spragų skaičiavimuose nustatėme tam tikrų klaidų. Jos neturėjo poveikio bendrai trūkstamų lėšų sumai, tačiau rodo, kad Komisijos vidaus kokybės kontrolės priemonės buvo nepakankamos³⁷.

Jautrumo testai ir prielaidų pagrindimas

49

Komisija nuolat stebėjo Graikijos likvidumo padėtį, taip pat atnaujino failą, naudotą finansavimo spragų skaičiavimams tarp peržiūrų atlikti. Viešuosiuose programų dokumentuose nebuvo pateikta testų, skirtų nustatyti, kiek finansavimo spragų skaičiavimai kito atsižvelgiant į skirtingus rezultatus ar pokyčius, tačiau tokia analizė buvo atlikta Komisijos darbiniuose dokumentuose. Komisija savo scenarijus grindė įvairiais elementais, pvz., skirtingų paskolos išmokų tvarkaraščiu, iš privatizavimo gautų pajamų dydžiu ir padengtais įsiskolinimais. Kita vertus, rengiant makroekonomines projekcijas scenarijaus analizė nebuvo atlikta. Projekcijose nebuvo sistemingai atsižvelgiama į Graikijos ekonomikos sukrėtimus iš išorės, pvz., didelį euro nuvertėjimą arba staigų prekių kainų kritimą, kurie įvyko vėlesniu programų įgyvendinimo etapu.

50

Kalbant apie prielaidų pagrindimą ir dokumentus, abiejuose procesuose nustatėme trūkumų. Kalbant apie finansavimo spragą, į programų dokumentus buvo įtraukta pastraipa apie iždo valdymą ir programų finansavimą. Tačiau pastabos dažnai buvo miglotos ir jose nebuvo paaiškinti naujausi finansavimo spragų skaičiavimo pakeitimai. Tam tikrais atvejais konkrečios prielaidos, kuriomis remiantis atliktas finansavimo spragos skaičiavimas, turėjo būti aiškiai pagrįstos³⁸. Su pagrindimu susijusių problemų išliko ir trečiojoje programoje. Komisija sutiko su TVF pasiūlymu tikslinę likvidumo atsargą padidinti iki 8 milijardų eurų. Tačiau Komisija negalėjo pagrįsti, kodėl būtent ši likvidumo atsargos suma buvo laikoma optimalia, ir pateikė nuorodą į vykdant kitas programas įgytą patirtį.

51

Įtraukdama struktūrinių reformų poveikį į makroekonomines projekcijas, Komisija rėmėsi profesine nuovoka pagrįstais argumentais, kurie nebuvo dokumentuojami. Be to, kadangi fiskalinė ir makroekonominė projekcijos buvo rengiamos atskirai, buvo neįmanoma patikrinti, kaip Komisija apibrėžė ir kiekybiškai įvertino fiskalinės politikos poveikį makroekonominėms projekcijoms.

Tikslumas ir koregavimai

52

Ypač įgyvendinant pirmąją programą Komisijos atliktoje prognozėje buvo nepakankamai įvertintas krizės mastas (žr. VI priedą). Tai įvyko visų pirma dėl to, kad buvo nepakankamai įvertintas privataus vartojimo ir investicijų sumažėjimas. Tačiau apskritai Komisijos makroekonominės prognozės tikslumas buvo panašus į kitų organizacijų prognozių³⁹ ir iš dalies tam įtakos turėjo tai, kad Graikijos valdžios institucijos pateikė neteisingus laikotarpio iki programos įgyvendinimo statistinius duomenis. Priešingai nei 2012–2013 m. laikotarpio prognozėje, 2010 ir 2011 m. Komisijos pradinėje prognozėje buvo nepakankamai įvertintas bendrasis valdžios sektoriaus balansas.

53

Atlikus finansavimo spragų skaičiavimus, Graikijai liko mažai veiksmų laisvės nustatant likvidumo atsargą, kuri priklauso nuo grynųjų pinigų pozicijos. Vidutiniškai programavimo laikotarpiu ji mažėjo, tačiau tai nebuvo pagrįsta. Buvo netgi prognozuojama, kad pirmojo 2014 m. ketvirčio pabaigoje likvidumo atsarga bus lygi nuliui. Vidutinė 3 milijardų eurų grynųjų pinigų pozicija atitiko tik 11 dienų pirminių išlaidų sumą. Tačiau, norint padidinti likvidumo atsargą, reikėtų koreguoti visą programos finansavimą arba įtraukti į programą papildomas fiskalines priemones.

54

Turint omenyje ribotą likvidumo atsargą ir blogėjančią fiskalinę padėtį, Graikija ėmė trumpalaikes paskolas išleisdama iždo vekselius arba vėluodama atlikti mokėjimus ir didindama įsiskolinimus. Atliekant skirtingus finansavimo spragų skaičiavimus, išleistinų iždo vekselių suma gerokai skyrėsi ir buvo pagrindinis koreguojamas kintamasis, skirtas užtikrinti, kad Graikijos ekonomika būtų tinkamai finansuojama.

II Dalis. Reformų Planavimas Ir Įgyvendinimas

55

Finansinės paramos pagal tris Graikijos ekonominio koregavimo programas suteikimo sąlyga buvo reformų, susietų su trimis programos tikslais (t. y. fiskaliniu, finansiniu ir augimo), įgyvendinimas. Įgyvendinant programas, reformų koncepcija ir apimtis keitėsi, tačiau iš pat pradžių buvo labai plačios. Programos apėmė beveik visas Graikijos valstybės funkcijas, kai kuriais atvejais buvo reikalaujama didelių struktūrinių pokyčių. Buvo labai vėluojama įvykdyti programų sąlygas visose politikos srityse (žr. VII priedą).

56

Mūsų analizė, pateikta šiame ataskaitos skirsnyje, apėmė atrinktą politikos priemonių imtį, o daugiausia dėmesio buvo skirta toms politikos priemonėms, kurių poveikis įgyvendinant programos tikslus buvo didžiausias. Šią dalį sudaro specialūs skirsniai apie mokesčių, viešojo administravimo, finansų sektoriaus ir darbo rinkos reformas, o kitos politikos sritys, kurių auditą atlikome, išanalizuotos I ir III dalyse (žr. 4 diagramą).⁴⁰

57

Kiekvienoje politikos srityje mūsų atliktas auditas apėmė šiuos aspektus:

• politikos sąlygų rengimą (priemonių pagrindimą ir analitines prielaidas, tinkamumą, specifiškumą ir įgyvendinimo terminus);
• įgyvendinimą ir rezultatus (politikos sąlygų laikymąsi ir reformų įgyvendinimo konkrečiose srityse, kurioms taikomos programų sąlygos, pažangą). Tačiau platesnis reformų poveikis (poveikis ekonomikos augimui, fiskaliniam tvarumui ir finansiniam stabilumui) aptartas ataskaitos III dalyje, kad jį būtų galima atskirti nuo konkrečių sąlygų vykdymo rezultatų, pateiktų tolesniuose II dalies skirsniuose.

Mokesčiai

58

Tvarus Graikijos fiskalinio balanso pagerinimas ir ekonomikos augimo atgaivinimas buvo vieni iš pagrindinių visų trijų ekonominio koregavimo programų tikslų. Šių vidutinės trukmės tikslų siekė ir TVF. Kad šie tikslai būtų įgyvendinti, į programą buvo įtrauktos sąlygos, kuriomis buvo siekiama padidinti mokestines pajamas ir užtikrinti, kad mokesčių administratorius galėtų veiksmingiau surinkti mokesčius (t. y. „reformos, skirtos vyriausybės gebėjimui gauti pajamų gerinti“). Atlikdami auditą, daugiausia dėmesio skyrėme mokesčių sistemos pokyčiams (įskaitant socialines įmokas) ir viešojo administravimo reformoms, skirtoms mokestinių pajamų surinkimui gerinti.

Sąlygų, susijusių su mokesčių politika, rengimas

Mokesčių priemonių derinimas ir stabilumas

59

Bendrose politikos rekomendacijose dėl fiskalinio konsolidavimo (pvz., EBPO) ir iki krizės atliktuose Graikijos mokesčių sistemos vertinimuose buvo išreikšta nuomonė, kad tarp mokesčių priemonių pirmenybė turėtų būti teikiama su vartojimo (netiesioginiais) mokesčiais susijusioms priemonėms ir mokesčių bazės išplėtimui dėl jų mažesnio neigiamo poveikio ekonomikos augimui. Priešingai, nei rekomenduota šiuose vertinimuose, įgyvendinant pirmąją programą pirmenybė buvo teikiama ne mokesčių bazės išplėtimui, o mokesčių tarifų ir laikinųjų mokesčių didinimui, nes tikėtasi, kad šios priemonės padės greitai pasiekti trumpalaikius fiskalinius tikslus.

60

Mokesčių bazės išplėtimo priemonės daugiausia buvo įtrauktos į antrąją ir trečiąją programas, o pagal kai kurias iš jų reikėjo įgyvendinti dideles mokesčių kodeksų reformas. Įgyvendinant pirmąsias dvi programas, mokestinės pajamos daugiausia buvo didinamos, kaip numatyta, per netiesioginį apmokestinimą (visų pirma padidinti netiesioginių mokesčių tarifai ir įvestas periodinis plačios bazės nekilnojamojo turto mokestis). Tačiau, padidėjus tam tikriems netiesioginių mokesčių (pavyzdžiui, energijos ir taršos) tarifams, taip pat didėjo ir įmonių gamybos sąnaudos.

61

Dėl programų sąlygų mokesčių politika tapo labai nestabili, o tai paveikė visų pagrindinių rūšių mokesčius ir netgi pokyčių kryptis neišliko pastovi (pavyzdžiui, pirmojoje programoje buvo pasisakoma už suvienodintą gyventojų pajamų šaltinių apmokestinimą, o antrojoje programoje laikytasi priešingo požiūrio; žr. IV priedo B dalį). Tam tikru mastu nestabilumas, kaip pripažino Komisija, atsirado dėl problemų, susijusių su administraciniais gebėjimais mokesčių politikos formavimo srityje, ir nepakankamai veiksmingo priemonių įgyvendinimo, o dėl to teko dažnai koreguoti programų sąlygas. Įgyvendinant pirmąją programą, nestabilumą taip pat lėmė ad hoc ir neatidėliotinų mokesčių priemonių, skirtų deficito tikslams pasiekti, paieška. Prie problemos prisidėjo ir tai, kad Komisijai iš pradžių trūko mokesčių politikos ir duomenų spragų šalinimo strategijos (žr. IV priedo A dalį), nors įgyvendinant programas buvo matyti, kad padėtis gerėjo.

Priemonių pagrindimas

62

Mokesčių politikos sąlygos nebuvo sistemingai dokumentuojamos⁴¹. 2010 m. svarbus PVM ir akcizo tarifų padidinimas buvo pagrįstas fiskalinio konsolidavimo poreikiu ir suderintas su valdžios institucijomis, tačiau nebuvo atlikta alternatyvių mokesčių priemonių, pavyzdžiui, periodinio plačios bazės gyvenamosios paskirties nekilnojamojo turto mokesčio⁴², įvesto 2011 m. įgyvendinant papildomą fiskalinį planą, poveikio tyrimo. Rengimo etape dokumentai ilgainiui tapo išsamesni, pagrįsti iš atitinkamų valdžios institucijų gautais tikslesniais duomenimis (pavyzdžiui, gyventojų pajamų mokesčio reformų modeliavimo įgyvendinant antrąją programą ir PVM tarifo padidinimo įgyvendinant trečiąją programą duomenimis).

Sąlygų, susijusių su mokestinių prievolių vykdymo užtikrinimu, rengimas

63

Kelios tarptautinės institucijos (TVF, EBPO ir Komisija) atkreipė dėmesį į tai, kad laikotarpiu iki krizės Graikijoje būta didelių problemų mokestinių prievolių vykdymo srityje. Pirmosios programos rezultatai mokestinių prievolių vykdymo užtikrinimo srityje buvo menki⁴³, ir tai galima susieti su trimis plataus pobūdžio problemomis: i) sąlygoms buvo suteiktas per mažas prioritetas ir jos nebuvo nei aiškiai nurodytos, nei pakankamai pagrįstos (žr. 5 langelį); ii) pačių valdžios institucijų kovos su mokesčių slėpimu planai buvo prastai įgyvendinami; iii) Komisijos vykdomas stebėjimas buvo pagrįstas nepakankamais duomenimis ir kriterijais (žr. I dalį).

64

Daugelis mokesčių administravimui griežtinti skirtų sąlygų buvo įtrauktos į antrąją ir trečiąją programas, taip siekiant pašalinti tam tikrus pirmosios programos sąlygų rengimo trūkumus. Sąlygos daugiausia buvo grindžiamos Graikijos specialiosios paskirties grupės (GSPG) rekomendacijomis ir tapo aiškesnės, tačiau dėl to ir gerokai išsamesnės⁴⁴. Ši tendencija buvo aiškinama tuo, kad ankstesnės sąlygos buvo netinkamai įvykdytos. Taip pat kai kurioms sąlygoms buvo nustatyti nerealūs įgyvendinimo terminai (žr. IV priedo C dalį).

Įgyvendinimas ir rezultatai

65

Įgyvendinus mokesčių politikos priemones, dėl kurių susitarta programose, 2010–2014 m. mokesčių našta⁴⁵ ekonomikai padidėjo (5,3 % BVP) ir dėl papildomų mokesčių priemonių taikymo toliau didėjo įgyvendinant trečiąją programą. Tai rodo, kad įgyvendintomis priemonėmis tvariai prisidėta prie valstybės finansų kokybės gerinimo. Mokesčių našta padidėjo labiau nei bet kurioje kitoje programos šalyje, ir 2014 m. pabaigoje Graikija pasiekė (nesvertinį) euro zonos valstybių narių mokesčių naštos vidurkį (žr. 5 diagramą). Labiausiai ji padidėjo 2010–2012 m. laikotarpiu, kuris buvo sunkiausias Graikijos ekonomikos krizės etapas.

66

Baigiant įgyvendinti antrąją programą, Graikija, Komisijos vertinimu, įvykdė daugelį sąlygų, kuriomis siekta kontroliuoti mokesčių slėpimą ir surinkimą, tačiau jomis mažai prisidėta prie fiskalinio konsolidavimo⁴⁶. Taip buvo todėl, kad kai kurios reformos nebuvo tinkamai įgyvendintos, reikėjo daugiau laiko, kad jų poveikis atsispindėtų statistikoje, arba dėl mokesčių reguliavimo aplinkos nestabilumo jos buvo ne tokios veiksmingos. Iš programų mokesčių administravimo veiklos rezultatų rodiklių matyti, kad, kalbant apie mokesčių tikrinimų skaičių ir mokesčių surinkimo rodiklius specializuotuose audito centruose, padėtis iš dalies pagerėjo, tačiau nebuvo stabili, o tikslai 2012–2014 m. retai buvo įgyvendinami (žr. IV priedo D dalį). 2010–2014 m., nepaisant nurašymų ir taikomų mokesčių surinkimo priemonių, mokestinės skolos vidutiniškai didėjo apie 8,2 milijardo eurų per metus (4,2 % BVP). Programose nebuvo nustatyta nedeklaruojamų mokesčių („mokesčių atotrūkio“) arba nedeklaruojamo darbo stebėjimo rodiklio, tačiau iš apskaičiuotos PVM nepriemokos⁴⁷ buvo matyti, kad mokesčių slėpimo problema padidėjo įgyvendinant pirmąją programą ir truputį sumažėjo 2014 m., palyginti su 2010 m.

Viešojo administravimo reforma

67

Viešojo administravimo (VA) reformos tikslas buvo padidinti veiksmingumą mažinant viešojo administravimo išlaidas ir kartu didinant siūlomų viešųjų paslaugų kokybę. Todėl programos apėmė fiskalinį ir struktūrinį komponentus. Trečiojoje programoje viešojo administravimo reformai skirta dar daugiau dėmesio, ji įvardyta kaip specialusis programos ramstis. Atlikdami auditą, daugiausia dėmesio skyrėme veiksmingumo padidėjimui, pasiektam įgyvendinus viešojo administravimo reformą centriniu lygmeniu.

Sąlygų rengimas

Trumpalaikiai viešojo administravimo reformos prioritetai ir strateginė perspektyva

68

Esant fiskalinei krizei, pagrindinis pirmosios programos prioritetas viešojo administravimo srityje buvo fiskalinis konsolidavimas⁴⁸. Struktūrinės sąlygos įgavo pagreitį vykdant antrą programą, tačiau nebuvo paremtos pakankamu strateginiu planavimu. Su struktūrinėmis reformomis susijusios viešojo administravimo srities sąlygos nebuvo platesnės darbotvarkės, pagal kurią būtų nuosekliai suplanuota įgyvendinti visos valstybės administracijos reformą, dalis. Vykdant viešojo administravimo struktūrines reformas, nebuvo atsižvelgta į pagrindinius veiksnius, kuriuos pati Komisija įvardijo kaip būtinus norint sėkmingai parengti viešojo administravimo reformą, t. y. keitimąsi geriausia patirtimi ES lygmeniu, suinteresuotųjų subjektų ir pilietinės visuomenės dalyvavimą, reformų tęstinumą ir stabilumą (žr. VIII priedo A dalį).

69

2013 m. pagal antrąją programą Graikijos valdžios institucijų buvo prašoma pristatyti viešojo administravimo reformų strategiją ir veiksmų planą, tačiau šis reikalavimas nebuvo suderintas su pagrindiniais programos veiksmais (Graikijos viešojo sektoriaus reorganizavimu, pradėtu 2012 m. – dvejais metais anksčiau, nei buvo parengta strategija). Šis planas nebuvo pradėtas įgyvendinti, ir 2015 m. pagal trečiąją programą paprašyta parengti naują trejų metų viešojo administravimo reformų strategiją.

Reformų išsamumas

70

Pirmojoje programoje buvo prašoma centrinės administracijos funkcinės peržiūros, kurią turėjo atlikti EBPO, – tai turėjo padėti viešojo administravimo reformas suskirstyti pagal svarbą ir nustatyti individualiais šalies poreikiais grindžiamą metodą. Nors atlikus peržiūrą aiškiai nustatyti Graikijos administracijos trūkumai ir politikos sritys, kuriose reikalinga administracinė parama, 13 iš EBPO rekomendacijų į sąlygas buvo įtrauktos šiek tiek pavėluotai (žr. 6 langelį). Nebuvo sistemingai tikrinama, kaip laikomasi rekomendacijų, ir nebuvo reformų įgyvendinimo pažangos stebėjimo sistemos ar jokios duomenų rinkimo ir valdymo problemų sprendimo strategijos (žr. VIII priedo B dalį).

71

Netgi prieš pradedant įgyvendinti pirmąją programą buvo taikomos ES priemonės (visų pirma administracinės reformos veiksmų programa (AROP), finansuojama iš Europos socialinio fondo), skirtos Graikijos viešojo administravimo trūkumams šalinti. Nors Komisija žinojo šių problemų rimtumą, į programas nebuvo įtrauktos specialios institucinių gebėjimų didinimo priemonės⁴⁹. Tam tikrą ribotos apimties ir masto paramą šioje srityje koordinavo GPSG⁵⁰. Tačiau dar 2010 m. parengti AROP gebėjimų didinimo projektai nebuvo susieti su programos sąlygomis, o kai kurie iš jų programos įgyvendinimo laikotarpiu buvo atšaukti. Trečiojoje programoje, visų pirma nustačius aiškią techninės pagalbos ir programos sąsają, sąlygos tapo išsamesnės ir pagerėjo jų derinimas su kitomis priemonėmis (įskaitant techninę pagalbą).

Priemonių pagrindimas

72

Nepaisant Komisijos atliktos viešojo administravimo reformų analizės, tam tikros konkrečios priemonės buvo nepakankamai pagrįstos. Visų pirma Komisija negalėjo pateikti kiekybinės ir (arba) kokybinės dviejų pagrindinių reformų tikslų (t. y. 2011–2015 m. sumažinti užimtumą viešajame sektoriuje atleidžiant 150 000 darbuotojų ir užtikrinti, kad iki 2014 m. būtų privalomai atleisti 15 000 darbuotojų⁵¹) analizės.

73

Nepakankamai pagrįstas buvo ir reformų bei jų įgyvendinimo terminų eiliškumas. Nors Komisija negalėjo pateikti analizės, kodėl šiuo atžvilgiu programos parengtos būtent taip, galiausiai vis dėlto paaiškėjo, kad tam tikroms sąlygoms įvykdyti skirta per mažai laiko ir neatsižvelgta į įgyvendinimo gebėjimus. Pavyzdžiui, nauja personalo vertinimo sistema turėjo būti parengta ir visame viešojo administravimo aparate įdiegta per 11 mėnesių, o atlikus EBPO ir SIGMA lyginamąjį šešių ES šalių viešojo administravimo sistemų tyrimą iškelta prielaida, kad optimalus tokių reformų parengimo terminas – 1,5–3 metai. Įgyvendinant antrąją programą, viešojo administravimo personalas nebuvo vertinamas. Todėl į trečiąją programą buvo įtraukta nauja sąlyga, kad nauja moderni veiklos rezultatų vertinimo sistema įstatymu turėtų būti nustatyta per keturis mėnesius (iki 2015 m. lapkričio mėn.). Pirminės teisės aktas buvo priimtas 2016 m. vasario mėn., tačiau papildomas antrinės teisės aktas turėjo būti priimtas iki 2016 m. birželio mėn. (po septynių mėnesių). Pirmasis vertinimas bus atliktas iki 2017 m. birželio mėn., nuo trečiosios programos įgyvendinimo pradžios praėjus beveik dvejiems metams.

Įgyvendinimas ir rezultatai

74

Įgyvendinus Graikijos viešojo administravimo reformas, pasiektas programų tikslas sumažinti išlaidas. Taikant taisyklę, pagal kurią buvo įdarbinama mažiau naujų darbuotojų, samdant mažiau sutartininkų ir įdiegus ankstyvo išėjimo į pensiją sistemas, tikslas sumažinti bendrą užimtumą viešajame sektoriuje įgyvendintas 2013 m., t. y. dvejais metais anksčiau, nei planuota. 2009–2015 m. darbuotojų viešajame sektoriuje sumažėjo daugiau kaip 225 000 (žr. 6 diagramą).

75

Remiantis fiskaliniais duomenimis, 2009–2015 m. metinės užimtumo viešajame sektoriuje išlaidos sumažėjo 37,9 % (9,6 milijardo eurų). Iki 2015 m. darbo užmokesčio viešajame sektoriuje lygis susilygino su euro zonos vidurkiu (9,1 % BVP euro zonoje, palyginti su 9 % Graikijoje; žr. 7 diagramą). Tačiau, sutaupius lėšų šioje srityje, padidėjo išlaidos pensijų sistemai.

76

Nacionaliniu lygmeniu struktūriniai viešojo administravimo reformos komponentai sulaukė ribotos paramos ir juos neigiamai paveikė politinis nestabilumas (žr. 31–32 dalis). Todėl juos įgyvendinus gauta daug mažiau apčiuopiamų rezultatų, nei taikant fiskalines priemones. Įgyvendinant pirmąsias programas, pasiekta ribota pažanga viešųjų subjektų reorganizavimo, žmogiškųjų išteklių valdymo ir valstybės tarnybos depolitizavimo srityse (žr. 7 langelį). Tačiau būta ir teigiamų pokyčių: įsteigta Valstybinė reformų taryba, Vyriausybės darbo koordinavimo generalinis sekretoriatas ir bendra mokėjimo agentūra ir sukurta viešojo sektoriaus darbuotojų surašymo duomenų bazė.

Finansų sektoriaus reformos

77

Nacionalinio finansinio stabilumo užtikrinimas buvo vienas iš visų Graikijos ekonominio koregavimo programų pagrindinių ramsčių. Šiam tikslui pasiekti į programas buvo įtrauktos sąlygos, kuriomis siekta gerinti finansų sektoriaus padėtį ir atsparumą didinant bankų kapitalą, išlaikant pakankamą likvidumą, sprendžiant neveiksnių paskolų problemą ir gerinant valdymą bei priežiūrą (žr. 8 langelį ir IX priedo A dalyje pateiktą išsamią su programų strategijomis susijusią informaciją bei finansų sektoriui nustatytas pagrindines sąlygas). Mūsų analizėje daugiausia dėmesio skiriama priemonėms, kurių imtasi bankų sektoriui restruktūrizuoti ir rekapitalizuoti, ir su valdymu bei turto kokybe, ypač su neveiksniomis paskolomis, susijusioms reformoms.

78

Nepaisant mažos paskolų paklausos programų įgyvendinimo laikotarpiu, pagal visas programas įgyvendinta labai mažai finansų sektoriaus reformų⁵², skirtų kreditų krizės problemai Graikijoje tiesiogiai spręsti didinant bankų kreditų pasiūlą ar mažinant kredito išlaidas. Kreditavimo galimybių suvaržymai trukdė atkurti Graikijos ekonomikos konkurencingumą, nes šalies MVĮ kilo didelių sunkumų siekiant gauti kreditą.

Sąlygų rengimas

79

Komisijos analizėje su kai kuriomis galimomis politikos priemonėmis susijusi rizika ne visada buvo pakankamai pateisinama. Pavyzdžiui, 2013 m. atliekant bankų rekapitalizavimą, Komisija svarstė kelias privačių investuotojų pritraukimo galimybes. Padariusi išvadą, kad Graikijos valdžios institucijų pasiūlymuose buvo pernelyg siekiama pamaloninti privačius investuotojus, Komisija galiausiai pasirinko varantų išleidimą⁵³. Tačiau analizėje nebuvo visapusiškai nustatytos kai kurios su varantų išleidimu susijusios rizikos, pavyzdžiui, jų galimas poveikis bankų akcijų kainoms (žr. IX priedo B dalį).

Bankų sektoriaus restruktūrizavimas ir rekapitalizavimas

i) Kapitalo poreikių vertinimai

80

Atliekant pirmosiose dviejose programose numatytus kapitalo poreikių vertinimus, ne visada buvo taikomos pakankamai atsargios prielaidos. Pavyzdžiui, netgi 2011 m. sausio mėn. parengtas neigiamas BVP augimo scenarijus buvo 4,6, 7,8 ir 4,7 procentinio punkto palankesnis nei tikrieji ekonominiai rodikliai atitinkamai 2011, 2012 ir 2013 metais⁵⁴. Be to, likusios antrajai programai skirtos lėšos (apie 11 milijardų eurų) iš dalies turėjo įtakos Komisijos atliktai kontrolinio kapitalo poreikių vertinimo, kurį 2014 m. pradžioje atliko Graikijos bankas, analizei.

ii) Gyvybingumo vertinimas

81

Pagal vieną antrosios programos sąlygą Graikijos banko buvo prašoma įvertinti, kurie iš 15-os nacionalinių bankų yra gyvybingi ir tinkami rekapitalizuoti programos lėšomis. Likę bankai būtų pertvarkyti, nebent būtų galima pritraukti privataus kapitalo. Pagal programą nebuvo reikalaujama, kad Graikijos bankas užtikrintų pakankamą proceso skaidrumą. Pavyzdžiui, bankai neturėjo galimybės susipažinti su savo pačių vertinimu ir jame atliktais skaičiavimais.

iii) 2014 ir 2015 m. bankų rekapitalizavimas

82

Pagal antrosios ir trečiosios programų sąlygas, atliekant 2014 ir 2015 m. rekapitalizavimą, HFSF parama buvo leidžiama naudotis tik kraštutiniu atveju (žr. IX priedo B dalį). Tai reiškė, kad, siekiant kuo labiau sumažinti tolesnį valstybės lėšų naudojimą, HFSF negalėjo prisidėti prie bankų rekapitalizavimo, jeigu tuo susidomėtų privatusis sektorius. Taigi rekapitalizuojant bankus buvo daromas didelis spaudimas mažinti akcijų kainas, o dėl to gerokai sumažėjo akcijų dalis, priklausanti HFSF⁵⁵, kuris po 2013 m. rekapitalizavimo jau buvo didžiausias akcininkas.

Turto kokybė – neveiksnios paskolos

83

Kalbant apie neveiksnių paskolų valdymą, tarptautiniu lygmeniu vienas iš populiariausių sprendimų yra turto valdymo bendrovės sukūrimas. Tačiau įgyvendinant Graikijos programas tokiu sprendimu nepasinaudota dėl finansavimo suvaržymų ir kitų veiksnių, pvz., neveiksnių paskolų pasiskirstymo visuose sektoriuose, valdymo problemų ir priežasčių, susijusių su valstybės pagalba. Nepaisant galimų suvaržymų, Komisijos atlikti turto valdymo bendrovės kapitalo poreikių skaičiavimai nebuvo pakankamai konkretūs, kad būtų galima visapusiškai įvertinti, ar tokia priemonė yra tinkama Graikijos atveju.

84

Pirmosiose dviejose programose dėmesys buvo sutelktas į bankų rekapitalizavimą ir likvidumo paramos teikimą, tačiau nebuvo imtasi veiksmingų neveiksnių paskolų valdymo priemonių (pavyzdžiui, pirmojoje programoje buvo nustatytas tik įpareigojimas peržiūrėti teisės aktus, kuriais reglamentuojamas nemokumas). Įgyvendinant antrąją programą, neveiksnių paskolų problemą bandyta išspręsti pasikliaunant bankų vidaus neveiksnių paskolų valdymo sistema, kuri, nors ir buvo būtina, pasirodė esanti iš esmės neveiksminga⁵⁶. Toliau įgyvendinant antrąją programą, bankų neveiksnių paskolų valdymo gebėjimams buvo suteiktas didesnis prioritetas, tačiau apčiuopiamos reformos, kuriomis siekta pagerinti vidaus valdymo procesus, buvo įgyvendintos tik pradėjus įgyvendinti trečiąją programą.

85

Kalbant apie įmonių ir asmenų nemokumą Graikijoje, pirmojoje ir antrojoje programose nustatytos sąlygos išliko bendro pobūdžio, o finansinių sunkumų paveiktam turtui tvarkyti deramai įvesti teisės aktų pakeitimai daugiausia buvo ribotos taikymo srities ir neveiksmingi⁵⁷. Daugelis reformų buvo įgyvendinamos padrikai ir turėjo skirtingus politikos prioritetus, todėl politikos tikslai dažnai buvo prieštaringi. Kai kuriais atvejais jos buvo įgyvendinamos netgi nepasikonsultavus su suinteresuotaisiais subjektais ir neatlikus poveikio analizės. Dėl nemokumo sistemos sudėtingumo neveiksnių paskolų problema išliko, užuot ją išsprendus įdiegiant nuoseklią centralizuotą strateginę sistemą su aiškiais politikos prioritetais. Be to, kuriant šią sistemą, nebuvo atsižvelgta į ribotus teismų sistemos gebėjimus veiksmingai išnagrinėti daugybę bylų. Dėl tokio sistemos sudėtingumo ir gebėjimų trūkumo susikaupė daug neišnagrinėtų bylų, todėl visoje sistemoje išplito strateginio įsipareigojimų nevykdymo ir neatsakingo elgesio rizika (žr. 9 langelį).

86

Tik pagal trečiąją programą buvo įtraukta sąlyga, kad būtų sukurta veikianti neveiksnių paskolų tvarkymo ir pardavimo rinka. Tačiau, nei priėmus įstatymą 2015 m. pabaigoje, nei du papildomus pakeitimus (taip pat apimančius veiksnias paskolas) 2016 m., nebuvo pašalintos kelios pagrindinės kliūtys, todėl teisinė sistema išliko sudėtinga.

87

Bankų, kuriems buvo taikoma speciali likvidavimo procedūra ir kurie daugiausia tvarkė neveiksnias paskolas, operacijos seniai buvo vykdomos fragmentiškai, o dėl to buvo neveiksmingai surenkamos neveiksnių paskolų įmokos ir patiriamos didelės veiklos sąnaudos. Pavyzdžiui, operacijų konsolidavimo (16 subjektų sujungimo į vieną) sąlyga buvo nustatyta tik trečiojoje programoje ir įgyvendinta praėjus daugiau nei trejiems metams nuo išorės konsultantų pateikto pradinio pasiūlymo. Likvidavimo procedūrai iš programų biudžeto per HFSF skirta 13,5 milijardo eurų (žr. 3 lentelę) ir dar 1,7 milijardo eurų iš nacionalinio indėlių garantijų fondo.

Valdymas

i) Bankų valdymas

88

Nors pirmosios programos įgyvendinimo laikotarpiu finansų sektoriaus reformų svarba išaugo, į pačią programą nebuvo įtraukta sąlygų, skirtų bankų valdymui stiprinti. Tačiau su valdymu susijusių problemų (pvz., skolinimo susijusioms šalims ne rinkos sąlygomis) būta gerokai anksčiau, nei prasidėjo krizė, nes Graikijos bankai iš pat pradžių vidutiniškai buvo gerokai prasčiau valdomi nei jų analogai Europoje.

89

Antrojoje programoje buvo numatyta, kad keturi didžiausi (sisteminės svarbos) Graikijos bankai bus rekapitalizuoti daugiausia HFSF lėšomis, tačiau neužtikrinant pakankamos jų privataus valdymo kontrolės. Priešingai tarptautinei praktikai, savininkų pasikeitimai, dėl kurių 2013 m. buvo beveik visiškai nacionalizuotas šalies bankų sektorius, neatsispindėjo bankų valdybose. Iš tikrųjų kai kuriais atvejais už valdymo kontrolę liko atsakingi ankstesni akcininkai, o HFSF nebuvo įgaliotas vertinti jų patirties, reputacijos ir nepriklausomumo. Bankų valdymo vertinimo sąlyga buvo įtraukta tik į trečiąją programą, kai HFSF turėjo patikrinti visus bankų valdybų narius.

90

Šiuo tikslu, taip pat siekiant kovoti su galimu politiniu ar verslo subjektų kišimusi, trečiojoje programoje numatyti griežtesni bankų valdybų narių atrankos pagal kvalifikaciją ir patirtį kriterijai. Tačiau pagal kriterijus, kandidatai galėjo būti tik bankininkystės ir finansų specialistai; toks reikalavimas buvo nevisiškai suderintas su tarptautine praktika ir ES ir (arba) BPM reikalavimais, kuriais iš esmės skatinama užtikrinti, kad valdyboje būtų įvairios patirties turinčių žmonių ir kad kartu jie turėtų pakankamai žinių.

91

Įgyvendinant finansų sektoriaus reformas, taip pat nepakankamai dėmesio buvo skiriama mažiau svarbių bankų valdymui ir nacionalinei priežiūrai. Po beveik šešerių metų nuo pirmosios programos įgyvendinimo pradžios, 2016 m. kovo mėn. Graikijos bankui ir BPM atlikus patikrinimą vietoje, viename banke nustatyta didelių vidaus administravimo, rizikos valdymo ir skolinimo praktikos trūkumų.

ii) HFSF valdymas

92

Pagal pirmąją programą suplanuota pradinė HFSF valdymo struktūra, tačiau tai nepadėjo užtikrinti didesnio nepriklausomumo nuo valdžios institucijų. Nepaisant antrosios programos sąlygos, kad HFSF turėtų turėti dviejų pakopų valdymo struktūrą (t. y. tokią, kurią sudaro bendroji taryba ir vykdomoji valdyba), nepriklausomumo problema išliko. Trečiojoje programoje šį trūkumą buvo siekiama pašalinti sutelkiant dėmesį į HFSF vyresniosios vadovybės atrankos procesą. Tačiau pagal antrą ir trečią programas pasiūlyti sprendimai neužtikrino efektyvaus dviejų sprendimus priimančių valdybų atsakomybės ir įgaliojimų pasidalijimo. Taip pat buvo rimtai susirūpinta dėl HFSF sprendimų priėmimo proceso skaidrumo. Pavyzdžiui, 2013 m. HFSF patvirtino banko patronuojamosios bendrovės kontrolinio akcijų paketo pardavimą, nors šis sandoris nebuvo sudarytas surengus viešųjų pirkimų procedūrą su daug dalyvių.

93

Vykdant programų sąlygas, dažnai keitėsi HFSF vyresnioji vadovybė (34 žmonės per pirmuosius šešerius metus, įskaitant keturis pirmininkus ir keturis generalinius direktorius), o dėl to kilo rizika, kad atsiras žinių spragų ir sumažės HFSF įtaka bankuose, kuriuose fondas turėjo akcijų.

Numatomi finansiniai rezultatai

94

Nuo 2016 m. gruodžio mėn. pradžios iš HFSF Graikijos bankų sektoriui skirta 45,4 milijardo eurų, iš jų tikėtini nuostoliai sudarė 36,4 milijardo eurų (žr. 3 lentelę). Apskritai tik nedidelę tikėtinų nuostolių sumos dalį ilgainiui būtų galima tikėtis susigrąžinti kylant sisteminės svarbos bankų akcijų rinkos vertei, o didžioji nacionaliniams bankams skirtų programų lėšų dalis, kaip numatoma, liks Graikijos valstybės skolos dalimi.

3 lentelė.

Numatomi intervencijos į Graikijos bankų sektorių rezultatai (milijardai eurų, 2016 m.)

	Panaudotos lėšos	Susigrąžintos lėšos	Numatoma susigrąžintina suma	Tikėtini nuostoliai
Sisteminės svarbos bankai	31,91	2,72	3,83	25,4
Likviduojami bankai	13,5	0,5	1,9	11,0
Iš viso	45,4	3,2	5,7	36,4

Darbo rinkos reformos

95

Programose nustatytas bendras darbo rinkos reformų tikslas buvo pagerinti darbo rinkos veiklos rezultatus, be kita ko, skatinant greitai koreguoti darbo sąnaudas. Darbo rinkos reformomis tikėtasi padėti atkurti sąnaudų konkurencingumą Graikijos ekonomikoje ir sustabdyti darbo vietų praradimą ekonomikos nuosmukio laikotarpiu. Kalbant apie darbo sąnaudas, antroje programoje nustatytas orientacinis tikslas 2012–2014 m. 15 % sumažinti vienetui tenkančias darbo sąnaudas.

96

Nuo pat 2010 m., kai programos pradėtos įgyvendinti, į jas buvo įtraukta įvairių priemonių, kuriomis siekta pašalinti Graikijos darbo rinkos nelankstumą. Jose daugiausia dėmesio buvo skirta deryboms ir susitarimui dėl darbo užmokesčio, minimaliojo darbo užmokesčio nustatymui ir lygiui, darbuotojų apsaugos teisės aktams ir darbo laiko lankstumui. Be liberalizavimo priemonių, pradedant antrąja programa, vis daugiau dėmesio buvo skiriama kovai su nedeklaruojamu darbu ir aktyviai darbo rinkos politikai, kuria tiesiogiai siekta kurti darbo vietas, tačiau šie aspektai nebuvo aptarti audito išvadose.

Sąlygų rengimas

Reformų pateisinimas ir analitinis pagrindas

97

Komisijos požiūris į darbo rinkos reformas buvo grindžiamas politikos santraukomis ir kitais darbiniais dokumentais, juose pateikta galimų alternatyvų analizė (pavyzdžiui, kaip sumažinti vienetui tenkančias darbo sąnaudas ar sukurti derybų dėl darbo užmokesčio sistemą). Tačiau Komisija neatsižvelgė į tam tikras šiose analizėse nustatytas rizikas, ypač ankstyvaisiais sistemos kūrimo etapais. Visų pirma nebuvo atliktas vertinimas, kaip reformos galėtų paveikti darbo rinkos pilkąją zoną, nors kai kurių priemonių įgyvendinimas buvo susijęs su padidinta šios srities rizika⁵⁸. Įvertintas tik trečiosios programos socialinis poveikis, tačiau analizė buvo aprašomojo pobūdžio ir nebuvo siekiama kiekybiškai įvertinti konkrečių priemonių ar viso darbo rinkos reformų rinkinio poveikio ar naštos pasidalijimo.

98

Komisija dokumentavo išsamius informacijos mainus ir politines diskusijas su suinteresuotaisiais subjektais (įskaitant Graikijos valdžios institucijas, verslo asociacijas ir kitus nevyriausybinius partnerius) ir TVF, taip pat vidaus diskusijas. Kalbant apie kompromisą, kurio pasiekė ES trejeto partneriai, kai kuriais atvejais nuspręsta laikytis Komisijos požiūrio (darbo užmokestis privačiajame sektoriuje nebuvo sumažintas, kaip rekomendavo TVF), o kitais atvejais – TVF požiūrio (pavyzdžiui, po pirmosios reformų bangos buvo dar labiau liberalizuoti užimtumo apsaugos teisės aktai). Pastaruoju atveju Komisija negalėjo visiškai pateisinti nukrypimo nuo savo pradinės pozicijos.

Priemonių tinkamumas

99

Kai kuriais atvejais, rengiant konkrečias sąlygas, taip pat neatsižvelgta į konkrečias Graikijos ekonomikos ypatybes, ypač labai mažų ir mažųjų įmonių paplitimą. Pavyzdžiui, pagal pradinę derybų dėl darbo užmokesčio reformą buvo suteikta galimybė derėtis įmonės lygmeniu, nors tam tebereikėjo oficialių darbuotojų atstovų. Kadangi mažosios įmonės dažnai neturi tokios tvarkos, jos negalėjo pasinaudoti reformų vaisiais. Šią problemą siekta išspręsti tik vėlesniame pirmosios programos įgyvendinimo etape, suteikus galimybę steigti „asmenų sąjungas“⁵⁹, – taip sudarytos sąlygos dėl darbo užmokesčio derėtis tiesiogiai su darbuotojais įmonės lygmeniu.

Laiko pasirinkimas

100

Darbo rinkos reformos pradėtos įgyvendinti 2010 m. – pirmąsias reformas (derybas dėl darbo užmokesčio ir užimtumo apsaugos teisės aktus) Graikijos valdžios institucijos įgyvendino netrukus po to, kai programa buvo patvirtinta. Tačiau, nors kelios programų priemonės įgyvendintos 2010–2016 m., tie patys klausimai buvo įtraukti ir į derybas dėl trečiosios programos. Šie pokyčiai rodo, kad yra reformų įgyvendinimo terminų ir eiliškumo problemų, susijusių ne tik su vėlavimu jas įgyvendinti (žr. 10 langelį).

Įgyvendinimas ir rezultatai

101

Daugeliu atvejų, palyginti su programose nustatytais terminais, darbo rinkos reformas vėluota įgyvendinti (iki 21 mėnesio) arba jos visai nebuvo įgyvendintos (žr. VII priedą). Šios sąlygos susietos su pagrindiniais darbo rinkos reformų aspektais (pavyzdžiui, derybos dėl darbo užmokesčio ir darbuotojų apsaugos teisės aktai).

102

Nepaisant įgyvendinimo trūkumų, pastebėjome, kad pagerėjo kai kurie rodikliai, o iš to galima spręsti, kad padidėjo darbo rinkų lankstumas ir konkurencingumas:

• sumažėjo užimtumo apsaugos teisės aktų ribojamasis poveikis. Tačiau 2013 m. (t. y. po to, kai buvo pradėtos įgyvendinti pagrindinės reformos) šis rodiklis vis dar viršijo EBPO vidurkį (žr. 8 diagramą);
• mažesnis minimalusis darbo užmokestis – sumažėjo nuo 863 eurų 2010 m. iki 684 eurų 2012 m.;
• gerokai pakoreguotos vienetui tenkančios darbo sąnaudos. 2010–2015 m. vienetui tenkančios darbo sąnaudos sumažėjo 14,1 % – daugiausia tarp ES valstybių narių. Tačiau pagal antrąją programą 2012–2014 m. vienetui tenkančias darbo sąnaudas siekta sumažinti maždaug 15 %. Šis orientacinis tikslas nebuvo pasiektas, nes atitinkamu laikotarpiu vienetui tenkančios darbo sąnaudos buvo pakoreguotos 10,9 %.

III Dalis. Programos Tikslų Įgyvendinimas

103

Atsižvelgiant į tai, kad per septynerius metus įgyvendintos trys programos, pagal kurias išmokėta daugiau kaip 265 milijardai eurų paramos (daugiau kaip 150 % Graikijos BVP), matyti, kad Graikijai suteikta precedento neturinčio masto euro zonos ir TVF bendra parama. Vien šie skaičiai rodo, kad įgyvendinant programas nepavyko sėkmingai pašalinti didelio ekonominio disbalanso ar užtikrinti, kad Graikija galėtų vykdyti savo finansinius įsipareigojimus be išorės paramos. Tačiau jomis užtikrintas finansavimo ir ekonominės veiklos tęstinumas Graikijoje.

104

Graikijos ekonominio koregavimo programose nustatyti šių trijų sričių tikslai:

• fiskalinio tvarumo;
• finansinio stabilumo ir
• ekonomikos augimo atkūrimo.

105

Per septynerius metus Komisija nebandė atlikti išsamių laikotarpio vidurio ar ex post vertinimų, kiek pavyko pasiekti pirmosios ar antrosios programų tikslų. Įgyvendinant kitas Komisijos valdomas paramos programas, tokių vertinimų atlikimas buvo įprasta praktika, o Graikijos, kurioje viena po kitos įgyvendintos trys programos, atveju būtų ypač aktualu pateikti informaciją apie įgytą naudingą patirtį.

106

Šiame ataskaitos skirsnyje analizuojamas trijų pagrindinių programų tikslų įgyvendinimas, jeigu įmanoma, pagal konkrečius pačiose programose nustatytus uždavinius. Šioje analizėje ne tik įvertiname konkrečių priemonių rezultatus (pateiktus II dalyje), bet ir sutelkiame dėmesį į platesnį poveikį, kurio negalima susieti su pavienėmis programų sąlygomis. Tokia analizė padeda suprasti plataus masto ekonominius pokyčius Graikijoje, įvykusius įgyvendinant tris ekonominio koregavimo programas, nors reikėtų pabrėžti, kad šiems pokyčiams įtakos turėjo ne tik programų planavimas ir įgyvendinimas, bet ir įvairūs kiti veiksniai. Šie veiksniai apėmė ir politinį netikrumą, dėl kurio buvo vėluojama įgyvendinti reformas, neigiamai paveiktas pasitikėjimas rinka ir atitinkamai sumažėjo programų veiksmingumas.

Fiskalinio tvarumo užtikrinimas

107

Graikijos ekonomikos krizė prasidėjo kaip skolos krizė, o fiskalinio tvarumo, įskaitant šalies gebėjimo finansuoti savo poreikius rinkoje, atkūrimas buvo tiesioginis programų tikslas.

Galimybė patekti į rinkas

108

Pirmojoje programoje buvo numatyta, kad 2014 m. Graikija atgaus galimybę patekti į finansų rinkas, o 2015 m. sumokės iš viso 60 milijardų eurų savo skoliniams įsipareigojimams padengti. 2014 m. Graikijos valstybė finansų rinkose pati save finansavo du kartus, tačiau ši suma siekė tik 4,5 milijardo eurų. Ši suma sudarė mažiau nei 5 % viso pagal antrąją programą skirto finansavimo (110 milijardų eurų). Reikėjo dviejų papildomų paramos programų (trečioji bus baigta įgyvendinti 2018 m.), nes šalis dar neatgavo gebėjimo visus savo poreikius finansuoti rinkoje.

Lėšų panaudojimas ir finansavimas po programų įgyvendinimo

109

Remiantis naujausiu finansavimo spragos vertinimu, kurį Komisija atliko per pirmą trečiosios programos peržiūrą, numatoma, kad pirminį 1,4 milijardo eurų perteklių Graikija pasieks 2017 m., o 3 milijardų eurų perteklių – nuo 2018 m. sausio iki rugpjūčio mėn. – paskutiniaisiais trečiosios programos mėnesiais. Todėl šiuo laikotarpiu programos lėšos bus panaudotos skolai sumokėti ir suteiks galimybę padidinti likvidumo atsargą (žr. 9 diagramą).

110

Netrukus po programos įgyvendinimo Graikija turės grąžinti nemažas skolas (žr. 10 diagramą). 2019 m. bendri finansavimo poreikiai sudaro 21 milijardą eurų kapitalo įmokų ir palūkanų. Programose daroma prielaida, kad, baigus jas įgyvendinti, skolų grąžinimas bus visiškai finansuojamas iš pirminio pertekliaus ir rinkos finansavimo lėšų. Antros programos atveju 2014 m. buvo atliktas tam tikras analitinis darbas, susijęs su galima po programos įvykdymo taikytina sistema, o dėl trečios programos šis darbas dar tik pradedamas ir dėl to neatsispindi programos dokumentuose.

Fiskalinis konsolidavimas

111

Krizės pradžioje fiskalinę padėtį reikėjo labai koreguoti. Palyginti su Stabilumo ir augimo pakte nustatyta 3 % riba, 2009 m. valdžios sektoriaus deficitas viršijo 15,1 % BVP. Programų pagrindiniai metiniai fiskaliniai tikslai (t. y. nominalus deficitas⁶⁰) nustatyti Tarybos sprendimais pagal Graikijos perviršinio deficito procedūrą (PDP). Programose nustatyti į EFPM įtrauktini papildomi išsamūs nominalūs fiskalinių rezultatų kriterijai, tačiau fiskaliniai planai, kuriais grindžiami šie tikslai, ne visada buvo patikimi (žr. 11 langelį).

112

Pirmosios ir antrosios programų fiskaliniai tikslai buvo įgyvendinti tik 2012 m. ir 2013 m. (žr. 4 lentelę). Kitais metais nuo jų nukrypta nesurinkus nuo 3 milijardų iki 6 milijardų eurų, nepaisant to, kad Graikija, siekdama įgyvendinti deficito ar grynųjų pinigų prognozes, ėmėsi vienkartinių pajamų didinimo priemonių. Įgyvendinant pirmąją programą, nepakitę nominalūs PDP tikslai nebuvo pasiekti visų pirma dėl prastėjančios ekonominės aplinkos (t. y. netikėto nominaliųjų mokestinių pajamų sumažėjimo ir palūkanų išlaidų padidėjimo). Dėl mokesčių bazės erozijos iš dalies buvo prarastos iš svarbių mokesčių priemonių įgyvendinimo gaunamos pajamos – paprastai tai įvykdavo su PVM pajamomis. Be to, įgyvendinant programas, pasiekti fiskalinių tikslų padėjo ir tai, kad kaupėsi neapmokėtos valdžios sektoriaus išlaidos ir negrąžinti mokesčiai.

4 lentelė.

Atnaujintų PDP tikslų įgyvendinimas

	Pirmoji programa1		Antroji programa1			Trečioji programa1
	2010 m.	2011 m.	2012 m.	2013 m.	2014 m.	2015 m.	2016 m.
Tarybos sprendimas (2010 m. gegužės mėn.): nominalus deficitas (milijardai eurų)	–18,5	–17,1	–14,9	–11,4	–6,4
Tarybos sprendimas (2012 m. kovo mėn.): pirminis balansas, išskyrus bankininkystės priemones (milijardai eurų)			-2	3,7	9,4
Tarybos sprendimas (2012 m. gruodžio mėn.): pirminis likutis, išskyrus bankininkystės priemones (milijardai eurų)			–2,9	0	2,8	5,7	9
Tarybos sprendimas (2015 m. rugpjūčio mėn.): pirminis likutis (% BVP)						–0,25	0,5
Faktinis (pirmoji ex post patikra)	-22	-20	–2,6	1,5	Netaikoma	–3,4	3,9
Faktinis (naujausia ESS 95 arba ESS 10)	–24,5	–20,1	–2,6	0,6	Netaikoma	-2,3	3,9
Skirtumas (nustatytas tikslas greta pasiekto rezultato)	-6	-3	0,3	0,6	Netaikoma	-2,05	3,4

113

Nors Graikija neįvykdė nominalių fiskalinių tikslų, jos pirminis struktūrinis balansas⁶¹ labai pagerėjo. 2009–2015 m. bendrojo koregavimo suma viršijo 17 % BVP. Tai atspindėjo labai didelį Graikijos ekonominį disbalansą šioje srityje prasidėjus krizei.

114

Esant nepalankiai makroekonominei padėčiai, bendroji valstybės skola, nepaisant taikomų fiskalinių paskatų, toliau augo visu programų įgyvendinimo laikotarpiu. 2016 m. Graikijos valstybės skola viršijo 181 % BVP, palyginti su 126,7 % 2009 m. (žr. 11 diagramą). 2012 m. buvo vieninteliai metai, kuriais valstybės skola sumažėjo dėl taikytos PSD procedūros, pagal kurią privačių investuotojų buvo paprašyta sutikti nurašyti 53,5 % jų turimų Graikijos vyriausybės obligacijų nominaliosios vertės. Pagal pirmosios programos projekcijas buvo numatyta, kad valstybės skola didžiausią vertę pasieks 2013 m. (149,7 % BVP pagal pirminę pirmosios programos versiją ir 164,2 % BVP pagal antrąją). Svarbiausias veiksnys, kuriuo prisidėta prie santykinio skolos padidėjimo, buvo nominaliojo BVP sumažėjimas.

Pensijų sistemos tvarumas

115

Viena iš pagrindinių kliūčių stabilizuoti fiskalinę padėtį Graikijoje tebėra didelės išlaidos pensijų sistemai. Dėl daugkartinio pensijų mažinimo 2009–2015 m. nominaliosios išlaidos pensijoms sumažėjo 2,5 milijardo eurų. Tačiau, mažėjant BVP, 2010–2015 m. išlaidos pensijoms kaip BVP procentinė dalis sistemingai didėjo, o tai rodė, kad reformų veiksmingumas užtikrinant tvarų fiskalinį koregavimą buvo ribotas. 2016 m. viešosios išlaidos pensijoms buvo didžiausios euro zonoje (daugiau kaip 16 % Graikijos BVP), o kasmet pensijų sistemos deficitui padengti skiriamos valstybės lėšos viršijo 9 % BVP (euro zonos vidurkis buvo 2,5 %).

116

Remiantis 2012 ir 2015 m. visuomenės senėjimo ataskaitų projekcijomis, tikimasi, kad, įgyvendinus pirmosiose dviejose programose numatytas reformas, bus pasiekta tam tikrų teigiamų rezultatų ilgalaikio Graikijos pensijų sistemos tvarumo srityje. Pagal programų sąlygas 2010–2060 m. Graikija turėtų viešojo sektoriaus išlaidų pensijoms didėjimą apriboti iki mažiau kaip 2,5 % BVP. Atsižvelgiant į 2015 m. visuomenės senėjimo ataskaitą, tikimasi, kad, įgyvendinus pensijų reformas, viešosios išlaidos pensijoms bendrai sumažės 1,9 procentiniais punktais – tokie rezultatai viršytų programos tikslą. Tačiau prognozuojama, kad 2060 m. šios išlaidos tebebus labai didelės – 14,3 % BVP.

Finansinio stabilumo atkūrimas

117

Tai, kiek sėkmingos yra finansų sektoriaus reformos, taip pat priklauso nuo išorės veiksnių, nesusijusių su programomis. Tačiau, remiantis įvairiais rodikliais, galima įvertinti bendruosius pokyčius bankų sektoriuje programų įgyvendinimo laikotarpiu ir nustatyti, kokiu mastu buvo įgyvendinti bendrieji jų tikslai. Šioje analizėje pagrindiniai svarstytini aspektai yra mokumas, kredito rizika ir turto kokybė, likvidumas ir pelningumas; šiems rodikliams taip pat daug dėmesio skirta programų sąlygose ir Komisijos patvirtintuose bankų restruktūrizavimo planuose.

Mokumas

118

Nuo pasaulinės krizės pradžios Graikijos bankų kapitalo pakankamumo rodikliai, laikantis tarptautinių tendencijų, gerokai pagerėjo daugiausia dėl didelio programų finansavimo (31,9 milijardo eurų) ir sektoriaus restruktūrizavimo. Todėl iki 2016 m. pagrindinis kapitalo (bendras 1 lygio nuosavo kapitalo) pakankamumo rodiklis buvo padidintas iki 17 %, t. y. viršijo 14,2 % ES vidurkį ir iki krizės buvusį lygį (žr. X priedą). Tačiau susirūpinimą dėl bankų mokumo ir toliau kėlė didelis Graikijos valstybei iškeltų mokestinių reikalavimų ir neveiksnių paskolų skaičius.

Kredito rizika ir turto kokybė

119

Programų įgyvendinimo laikotarpiu keturių didžiausių Graikijos bankų kredito reitingai gerokai sumažėjo, o 2015 m. nukrito iki „įsipareigojimų neįvykdymo“ statuso⁶². Nepaisant to, kad buvo užbaigta trečioji rekapitalizacija, dėl kurios padidėjo bankų kapitalo pakankamumas, 2016 m. visi bankai tebeturėjo neinvesticinius reitingus⁶³.

120

Kalbant apie turto kokybę, 2008 m. prasidėjus pasaulinei krizei, Graikijos bankų neišieškotos neveiksnios paskolos sudarė 5,5 % bendro paskolų portfelio (7 % 2009 m.), t. y. gerokai viršijo euro zonos vidurkį. Dėl precedento neturinčio ekonomikos nuosmukio ir dėl to padidėjusio nedarbo bei neišspręstos strateginio skolininkų įsipareigojimų nevykdymo problemos neveiksnių paskolų programų įgyvendinimo laikotarpiu labai padaugėjo. 2016 m., remiantis platesne apibrėžtimi, neveiksnių pozicijų skaičius ES pasiekė aukštumas (45,9 %) ir buvo devynis kartus didesnis už ES vidurkį (5,1 %; žr. X priedą).

Likvidumas

121

Nuo pat pirmosios programos įgyvendinimo Graikijos bankų buvo prašoma mažinti savo priklausomybę nuo skolinimosi iš centrinio banko (t. y. Eurosistemos), nes jų likvidumo padėtis jau buvo įtempta. Šiomis aplinkybėmis pirmąja programa nepavyko sumažinti priklausomybės nuo skolinimosi iš centrinio banko, tačiau tai pavyko padaryti įgyvendinant antrąją ir trečiąją programas. Vis dėlto 2016 m. Graikijos bankai turėjo toliau laikytis griežtų likvidumo sąlygų, nes jų priklausomybė nuo centrinio banko finansavimo ir toliau gerokai viršijo 2009 m. lygį (žr. 5 lentelę), nors ir buvo mažesnė nei pakilimo metu 2015 m. viduryje (150 milijardų eurų). Kalbant apie standartinius likvidumo šaltinius, 2016 m. nebuvo jokių tvaraus indėlių grąžinimo įrodymų (palyginti su 2009 m., jų sumažėjo beveik perpus – nuo 238 milijardų iki 121 milijardo eurų), o nacionaliniai bankai tebeturėjo ribotas galimybes gauti finansavimą iš kitų šaltinių.

5 lentelė.

Graikijos bankų finansavimo profilis (milijardai eurų)

	2009 m.	2010 m.	2011 m.	2012 m.	2013 m.	2014 m.	2015 m.	2016 m.
Skolinimasis iš centrinio banko	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Privačiojo sektoriaus indėliai	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Pelningumas

122

Taikant programų politikos priemones, buvo bandoma padidinti bankų pelningumą vykdant visapusišką jų konsolidaciją ir restruktūrizaciją. Gerokai sumažinus darbuotojų ir filialų skaičių, labai pagerėjo nacionalinių bankų išlaidų ir pajamų santykis (51,9 %, palyginti su 65,7 % ES vidurkiu nuo 2016 m.) ir sumažėjo veiklos išlaidos. Tačiau konsoliduotu pagrindu didžiąją pirmiau nurodyto laikotarpio dalį jie išliko nuostolingi, o jų veiklos rezultatai pagal įvairius pelningumo rodiklius tebebuvo vieni iš prasčiausių ES (žr. X priedą).

123

Apskritai, programos nebuvo pajėgios užkirsti kelio staigiam Graikijos bankų balansų pablogėjimui, visų pirma dėl neigiamų makroekonominių ir politinių įvykių. Susilpnėjo bankų tarpininkavimo vaidmuo, realiosios ekonomikos finansavimo būdai buvo riboti⁶⁴ ir brangūs.

Ekonomikos augimo atkūrimas

124

Po integracijos į euro zoną 2001 m. Graikija išgyveno labai didelio ekonomikos augimo laikotarpį, tačiau kartu labai sumažėjo jos konkurencingumas. Todėl vienas iš programos tikslų buvo pašalinti struktūrinį disbalansą ir kliūtis konkurencingumui siekiant atkurti tvarų ilgalaikį ekonomikos augimą ir taip palengvinti fiskalinį koregavimą. Šis tikslas nebuvo pasiektas ta prasme, kad Graikija patyrė užsitęsusį ir ypač didelį ekonomikos nuosmukį, kuris turėjo rimtų pasekmių darbo rinkai. Pagrindiniai makroekonominiai rodikliai sistemingai buvo prastesni, nei prognozuota programose (žr. XI priedą).

Ekonomikos augimas ir jo aplinkybės

125

Graikijos ekonomika negrįžo į augimo kelią taip greitai kaip kitos euro zonos valstybės narės, įskaitant tas, kurios pasinaudojo finansinės paramos programomis (pavyzdžiui, Airija ir Portugalija). Tam tikri programų rengimo ir įgyvendinimo trūkumai (žr. II dalį) trukdė sudaryti sąlygas atgaivinti ekonomiką, tačiau tokia makroekonominė padėtis susidarė ir dėl įvairių išorės veiksnių bei iki krizės susiformavusio didelio disbalanso. Įgyvendinant programas, nepavyko pasiekti jose nustatytų augimo tikslų, tačiau nežinome, kokia makroekonominė padėtis būtų susidariusi be jų.

126

Palyginti su augimo tikslais, kuriais grįstos makroekonominės projekcijos, Graikijos ekonomikos rodikliai buvo nuosekliai nepatenkinami. Nuo 2009 iki 2016 m. Graikijos ekonomika susitraukė daugiau kaip ketvirtadaliu. Faktinis BVP augimas 2011 ir 2012 m. buvo atitinkamai 6,5 ir 8,4 procentiniais punktais mažesnis, nei numatyta pradinėje programos prognozėje (2010 m. gegužės mėn.) (žr. 12 diagramą). Nors prognozėje buvo numatyta, kad teigiamas ekonomikos augimas bus vėl pasiektas 2012 m., iš tiesų jis prasidėjo 2014 m. ir truko tik vienus metus. Graikijos ekonomikos augimas taip pat buvo nepatenkinamas, palyginti su 2012 m. kovo mėn. ir 2014 m. balandžio mėn. prognozėmis, nors neatitikimai buvo daug mažesni.

127

Programų įgyvendinimo laikotarpiu (iki 2015 m.) Graikija nuosekliai siekė teigiamo eksporto augimo, nors iki to 2009 m. jis buvo labai susitraukęs. Palyginti su programų prognoze, eksporto rodikliai iš esmės buvo nepatenkinami, tačiau šiuo atveju nukrypimas buvo mažesnis nei nuo BVP prognozės. 2013 m. eksportas siekė 2008 m. lygį, o importas tuo pačiu laikotarpiu sumažėjo 30 %, ir tai padėjo Graikijai pasiekti išorės perbalansavimą.

128

Tačiau eksporto atsigavimas nuo 2010 m. negali būti siejamas vien su programų reformomis. Kai kurie susiję sektoriai, kaip antai turizmas, gavo naudos iš vidinės devalvacijos. Tačiau sektorių analizė rodo, kad Graikijos eksportą taip pat veikia sektoriai, kuriems nedaro poveikio vietos kainos ir atlyginimai⁶⁵ (pavyzdžiui, naftos produktai ir jūrų transportas) ir kurių rezultatai atspindi pasaulinių rinkų tendencijas, o ne vietos konkurencingumo gerėjimą (žr. XI priedą).

Kainos ir nedarbas

129

Kainų kitimas neatitiko programos projekcijų. Pradinėje prognozėje (2010 m. gegužės mėn.) buvo nepakankamai įvertinta 2010–2011 m. įvykusi infliacija (jai įtakos turėjo ir mokesčių priemonių įgyvendinimas) ir nebuvo numatyta 2013–2014 m. defliacija (žr. XI priedą). Todėl, įgyvendinant pirmąją programą, dėl kainų kilimo sulėtėjo vidinės devalvacijos procesas, trukdęs Graikijai pagerinti savo išorės konkurencingumą. Vėlesniame programos įgyvendinimo etape faktinių ir prognozuotų kainų pokyčių neatitikimai išliko, tačiau sumažėjo.

130

Didesnio, nei tikėtasi, ekonomikos nuosmukio aplinkybėmis darbo rinka, palyginti su pradinėmis programos prielaidomis, veikė nepakankamai gerai (žr. 13 diagramą). 2013 m. nedarbas išaugo net iki 27,5 %, nors iš pradžių prognozuota, kad didžiausią 15,2 % ribą jis pasieks 2012 m. Nedarbas taip pat viršijo vėlesnėse prognozėse numatytą lygį. 2013 m. jaunesnių nei 25 metų asmenų nedarbo lygis pasiekė net 60 %, tačiau per ateinančius dvejus metus smarkiai sumažėjo iki mažiau nei 50 % (žr. XI priedą).

Išvados ir rekomendacijos

Graikijos ekonominio koregavimo programų valdymas

131

Pirmoji Graikijos ekonominio koregavimo programa parengta esant ypatingos skubos aplinkybėms, o politinis ir ekonominis netikrumas paveikė visų trijų programų valdymą. Komisija buvo tik viena iš kelių partnerių, dalyvavusių procese, kuriame turėjo būti laikomasi Euro grupės politinių rekomendacijų, o programoms patvirtinti reikėjo, kad dėl to susitartų Graikijos valdžios institucijos ir visos skolintojams atstovaujančios institucijos (TVF, Komisija, ECB, o pagal trečiąją programą – ir ESM; žr. įvadą, 22–23 ir 31–32 dalys).

132

Komisija programų valdymo procedūras nustatė praėjus beveik metams nuo pirmosios Graikijos programos įgyvendinimo pradžios. Procedūromis nustatyta Komisijos ir Tarybos informacijos teikimo ir tvirtinimo srautų vidaus tvarka ir atitinkama tvarka su programų partneriais, tačiau nepateiktos pačių programų rengimo gairės, pavyzdžiui, kokia turėtų būti sąlygų apimtis ir kiek jos turėtų būti išsamios (žr. 24 ir 25 dalis).

133

Ankstyvuosiuose programavimo proceso etapuose kai kurios sąlygos buvo neaiškios ir jose nebuvo nurodyta konkrečių veiksmų. Antrojoje programoje sąlygos tapo aiškesnės, nes jų padaugėjo ir jos tapo išsamesnės. Tik trečiojoje programoje Komisija svarbias sąlygas pažymėjo kaip „pagrindinius uždavinius“, o pirmosiose dviejose programose sąlyginė priemonių svarba nebuvo nurodyta (žr. 26–28 dalis).

1 rekomendacija

Komisija turėtų patobulinti bendrąsias paramos programų rengimo procedūras, visų pirma apibrėždama analitinio darbo, kuris reikalingas sąlygų turiniui pagrįsti, apimtį ir kur įmanoma nurodyti priemones, kuriomis būtų galima pasinaudoti tam tikrose situacijose. Būsimų programų atveju tokios rekomendacijos turėtų padėti Komisijai organizuoti savo darbą pradiniame programos įgyvendinimo etape, esant ypatingos skubos aplinkybėms.

Įgyvendinimo data: 2018 m. pabaiga.

2 rekomendacija

Komisija turėtų veiksmingiau suskirstyti sąlygas pagal svarbą ir nurodyti, kokių būtinų priemonių reikia skubiai imtis disbalansui pašalinti, kad būtų pasiekti programų tikslai.

Įgyvendinimo data: nedelsiant, jei taikytina.

134

Nepaisant Komisijos pastangų, programų sąlygos nebuvo parengtos atsižvelgiant į platesnę Graikijos ekonomikos augimo strategiją, kurią būtų buvę galima taikyti ir pasibaigus programų įgyvendinimo laikotarpiui. Ankstyvaisiais etapais vykdant programas iškart buvo skiriama daug dėmesio fiskalinio tvarumo atkūrimui, tačiau ilgainiui tokios strategijos poreikis tapo aiškesnis. Mes nustatėme su įvairių politikos sričių koordinavimu susijusių programų rengimo trūkumų ir atvejų, kai programų priemonės buvo nepakankamai išsamios. Abu šie veiksniai turėjo poveikį struktūrinių reformų veiksmingumui, ypač tų, kuriomis buvo siekiama padaryti Graikijos ekonomiką konkurencingesnę (žr. 29–30 dalis).

3 rekomendacija

Kai siekiama pašalinti pamatinį ekonominį disbalansą, Komisija turėtų užtikrinti, kad programos būtų įtrauktos į bendrąją šalies ekonomikos augimo strategiją, kuri jau taikoma arba kartu su valstybe nare parengiama įgyvendinant programas. Jeigu strategija negali būti nustatyta pradiniame programos įgyvendinimo etape, ji turėtų būti parengta kuo greičiau ir į ją turėtų būti atsižvelgiama atliekant visas vėlesnes programos peržiūras.

Įgyvendinimo data: nedelsiant, jei taikytina.

135

Nors Komisija nebuvo nustačiusi oficialių stebėjimo planavimo procedūrų, ji nuolat vertino, kaip laikomasi programų sąlygų, ir šiuo klausimu teikė ataskaitas. Paprastai Komisija galėjo svariai pagrįsti savo vertinimus, taip pat imtis tam tikrų tolesnių veiksmų, pvz., pateikti išsamią grįžtamąją informaciją apie teisės aktų projektus. Kartais nustatydavome atitikties stebėjimo trūkumų, pavyzdžiui, trūkstamus, netikslius arba neaiškius vertinimus (žr. 33–37 dalis).

136

Be to, struktūrinių reformų atveju, formaliai įvykdžius sąlygą, ne visada buvo pasiekiami programose numatyti pokyčiai. Tai, kad daugelyje struktūrinių sąlygų buvo didelių duomenų spragų ir trūko tinkamų veiksmingumo rodiklių, taip pat turėjo poveikį Komisijos stebėjimo svarbai atsižvelgiant į tai, kiek jis prisideda prie gebėjimo suprasti įgyvendinimą ir reformų poveikį bei prireikus padeda imtis taisomųjų veiksmų (žr. 38–40 dalis).

4 rekomendacija

Komisija turėtų nustatyti aiškias procedūras ir, jei tikslinga, PVRR, siekiant užtikrinti, kad programų stebėjimas būtų sistemingas ir tiksliai dokumentuotas. Vykdant reformų, ypač struktūrinių, įgyvendinimo stebėjimą, daugiau dėmesio turėtų būti skiriama veiksmingumui ir be pirminės teisės aktų priėmimo taip pat turėtų būti stebimas svarbių antrinės teisės aktų ir kitų įgyvendinimo aktų priėmimas. Komisija turėtų pagerinti savo reformų įvedimo ir įgyvendinimo stebėjimo tvarką, kad galėtų geriau nustatyti administracinius ar kitus trukdžius veiksmingam reformų vykdymui. Komisijai reikia įsitikinti, kad ji turi pakankamų išteklių tokiems vertinimams atlikti.

Įgyvendinimo data: 2018 m. pabaiga.

5 rekomendacija

Komisija turėtų nuo pat programų įgyvendinimo pradžios visapusiškiau spręsti su duomenų trūkumu susijusias problemas. Ji taip pat turėtų aiškiai nurodyti visus duomenis, kurių jai reikia programų ir jų rezultatų stebėjimui vykdyti.

Įgyvendinimo data: nedelsiant, jei taikytina.

137

Nepaisant sudėtingos programų institucinės struktūros, vidaus veiklos tvarka, susijusi su tuo, kaip Komisija bendradarbiauja su programų partneriais, visų pirma TVF, ECB ir ESM, niekada nebuvo įforminta. Partnerių vaidmenys ir atsakomybės pasidalijimas ar darbo metodai nebuvo nurodyti pakankamai skaidriai. Tačiau neoficialiai institucijos nustatė veiksmingą bendradarbiavimo ir keitimosi informacija tvarką (žr. 41–43 dalis).

6 rekomendacija

Komisija turėtų pasistengti pasiekti susitarimą su projektų partneriais, kad jie patikslintų savo vaidmenis ir bendradarbiavimo metodus, kurie turėtų būti skaidrūs ir pakankamai išsamūs.

Įgyvendinimo data: 2018 m. pabaiga.

138

Apskritai programos parengtos remiantis makroekonominėmis projekcijomis ir finansavimo spragų skaičiavimais, kuriuos Komisija kartu su programų partneriais atliko per kiekvieną peržiūrą. Šiuo atžvilgiu Komisijos analizė buvo nuosekli ir pagrįsta naujausiais duomenimis. Tačiau nustatėme įvairių metodikos trūkumų, visų pirma susijusių su prielaidų dokumentavimu, profesine nuovoka pagrįstų vertinimų pagrindimu ir ribotu jautrumo testų naudojimu. Nebuvo jokios oficialios kokybės kontrolės tvarkos, skirtos užtikrinti, kad skaičiavimai būtų tikslūs. Makroekonominėse projekcijose Graikijos ekonomikos krizė buvo nepakankamai įvertinta, tačiau jų klaidos paprastai buvo ne didesnės nei kitų tarptautinių organizacijų parengtose projekcijose (žr. 44–54 dalis).

7 rekomendacija

Komisija turėtų geriau pagrįsti ekonominių skaičiavimų, kuriais paremta programos koncepcija, prielaidas ir pakeitimus, be kita ko paskelbdama tinkamas publikacijas. Tokiems procesams turėtų būti taikoma tinkama kokybės kontrolė. Tai visų pirma turėtų būti taikoma programų peržiūroms, kurios atliekamos esant ne tokioms skubioms aplinkybėms kaip pradiniame programos įgyvendinimo etape.

Įgyvendinimo data: 2018 m. pabaiga.

Reformų planavimas ir įgyvendinimas

139

Finansinės paramos Graikijai suteikimo sąlyga buvo įvairių reformų, kuriomis siekta pašalinti fiskalinį, finansinį ir struktūrinį disbalansą, įgyvendinimas. Reformų apimtis keitėsi, tačiau iš pat pradžių apėmė beveik visas Graikijos valstybės funkcijas, o tai reiškia, kad kai kuriais atvejais reikėjo panaikinti labai didelį struktūrinį disbalansą. Graikijos reformų darbotvarkė buvo ypač plataus užmojo, o jos įgyvendinimui įtakos turėjo politinis nestabilumas (žr. 55–57 dalis).

140

Įgyvendinus mokesčių politikos reformas, pasiekta fiskalinių rezultatų, kurie buvo daugiausia susiję su mokesčių tarifais ar naujais mokesčiais. Tai prisidėjo prie mokesčių politikos nestabilumo, kurį lėmė įvairios priežastys, įskaitant nepakankamai nuoseklias pastangas vykdyti reformas, ir prieštaravo ankstesniems vertinimams, kuriuose pirmenybė buvo teikiama mokesčių bazės išplėtimui, kaip būdui padidinti mokestines pajamas. Komisija nepakankamai pagrindė kai kurias pagrindines priemones (pavyzdžiui, PVM ir akcizo mokesčių padidinimą) pateikdama galimų alternatyvų ir jų pasekmių analizę. Įgyvendinant mokesčių administravimo reformas, gauti mažiau apčiuopiami rezultatai – tai susiję ne tik su įgyvendinimo gebėjimais, bet ir su planavimo trūkumais, pvz., vėlyvu įtraukimu į programas ir ribota apimtimi (žr. 58–66 dalis).

141

Vykdant viešojo administravimo reformas, buvo labai sudėtinga taikyti fiskalinį taupymą, pagrįstą fiskalinės konsolidacijos motyvais, ir kartu įgyvendinti ilgalaikius struktūrinius pokyčius – pastarasis tikslas įvykdytas ne taip sėkmingai. Nustatėme, jog pagrindinės šios nesėkmės priežastys planuojant reformas buvo tai, kad nepakankamai atsižvelgta į administracinius gebėjimus jas įgyvendinti, ir tai, kad programos ir kitos priemonės, pavyzdžiui, techninė pagalba ir iš struktūrinių fondų finansuojamos veiksmų programos buvo silpnai tarpusavyje susijusios. Komisija negalėjo pagrįsti programose nustatytų pagrindinių kiekybinių viešojo administravimo reformų tikslų (žr. 67–76 dalis).

142

Finansų reformomis sektoriuje užtikrintas trumpalaikis stabilumas, tačiau į kai kuriuos struktūrinius trūkumus nebuvo išsamiai atsižvelgta arba jie į programą buvo įtraukti per vėlai (pavyzdžiui, neveiksnių paskolų valdymas ir bendrasis valdymas). Įgyvendinant trečiąją programą, priemonės buvo išsamesnės. Taip pat nustatėme rizikos analizės, kuria buvo grindžiamas 2013 m. bankų rekapitalizavimas, trūkumų ir neveiksmingų vėlesnių rekapitalizacijų organizavimo elementų. Tam tikrų reformų aspektų sekos sudarymas buvo nepakankamai koordinuojamas (žr. 77–94 dalis).

143

Komisija galėjo įrodyti atlikusi išsamią analizę, kuria buvo pagrįstos darbo rinkos reformos; šiomis reformomis pasiekta apčiuopiamų rinkos liberalizavimo rezultatų. Tačiau jas įgyvendinti buvo smarkiai vėluojama. Kai kurios sąlygos, ypač pradiniame programų įgyvendinimo etape, buvo nepakankamai pritaikytos Graikijos ekonomikos struktūrai, o kitos pagrindinės priemonės į programą buvo įtrauktos šiek tiek pavėlavus (žr. 95–102 dalis).

8 rekomendacija

Kad sumažintų galimus trūkumus, Komisija turėtų sistemingiau vertinti valstybių narių administracinius gebėjimus įgyvendinti reformas. Techninės pagalbos poreikis ir galima Komisijos paramos struktūrinėms reformoms departamento parama turėtų būti vertinami ankstyvaisiais programos įgyvendinimo etapais, bendradarbiaujant su valstybių narių valdžios institucijomis. Sąlygos, jų išsamumas ir įvykdymo terminai turėtų būti pasirinkti pagal analizės rezultatus.

Įgyvendinimo data: nedelsiant, jei taikytina.

9 rekomendacija

Rengdama reformas, Komisija turėtų pagerinti savo analitinį darbą. Visų pirma ji turėtų užtikrinti, kad priemonės būtų tinkamos ir įgyvendinamos laiku, atsižvelgiant į konkrečią padėtį valstybėje narėje.

Įgyvendinimo data: nedelsiant, jei taikytina.

Programos tikslų įgyvendinimas

144

Dalyvaudama trijose ekonominio koregavimo programose, Graikija išvengė įsipareigojimų neįvykdymo. Tačiau programų tikslų – fiskalinio tvarumo, finansinio stabilumo ir ekonomikos augimo atkūrimo – sėkmingai pasiekta tik iš dalies. Siekiant visapusiškai suprasti sudėtingus pokyčius, galėjo būti naudingas išorės vertinimas, tačiau Komisija jo neatliko (žr. 103–106 dalis).

145

Fiskalinio tvarumo atveju, įgyvendinant programas, pasiektas didelis konsolidavimas: 2009–2015 m. pirminis struktūrinis balansas pakoreguotas 17 % BVP. Tačiau tuo pačiu laikotarpiu BVP sumažėjo daugiau kaip ketvirčiu, o nedarbas viršijo 25 %. Ekonomikos augimas Graikijoje pastebėtas tik 2014 m., nors, laikantis pradinės programų prielaidos, prognozuota, kad į tvaraus ekonomikos augimo kelią bus grįžta 2012 m. (žr. 107, 111–113, 124–130 dalis).

146

Iš prastų makroekonominių rodiklių, taip pat anksčiau sukauptų skolų finansavimo išlaidų matyti, kad programų įgyvendinimo laikotarpiu Graikijos skolos ir BVP santykis nuosekliai didėjo (išskyrus 2012 m. dėl privačiojo sektoriaus dalyvavimo). Graikija taip pat negalėjo finansuoti savo poreikių rinkose. Netrukus po programų įgyvendinimo Graikija turės grąžinti nemažas skolas, o programose daroma prielaida, kad, baigus jas įgyvendinti, skolų grąžinimas bus visiškai finansuojamas iš pirminio pertekliaus ir rinkos finansavimo lėšų. Kalbant apie finansus, programos užtikrino trumpalaikį finansų sistemos stabilumą, tačiau negalėjo užkirsti kelio staigiam bankų balansų pablogėjimui, visų pirma dėl neigiamų makroekonominių ir politinių įvykių (žr. 114–123, 108–110 dalis).

10 rekomendacija

Turėtų būti atliekamas programų ex post vertinimas, bent jau baigus jas įgyvendinti. Paeiliui vykdomų programų, kurių visa trukmė ilgesnė nei standartinis trejų metų laikotarpis, atveju turėtų būti atliekamas laikotarpio vidurio vertinimas ir pasinaudota šiais rezultatais jų koncepcijai ir stebėjimo tvarkai įvertinti.

Įgyvendinimo data: 2018 m. pabaiga.

11 rekomendacija

Komisija turėtų išnagrinėti tinkamą paramos ir priežiūros sistemą laikotarpiu, kuris eina pasibaigus programai. Tai turėtų būti padaryt pakankamai anksti iki programos pabaigos ir turėtų būti atsižvelgta į šalies finansavimo poreikius.

Įgyvendinimo data: nedelsiant.

Šią ataskaitą priėmė IV kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Tomé MUGURUZA, 2017 m. spalio 3 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Santrumpos

AROP – 2007–2013 m. programavimo laikotarpio administracinės reformos veiksmų programa

BPM – Bendras priežiūros mechanizmas

BVP – bendrasis vidaus produktas

EBPO – Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija

ECB – Europos Centrinis Bankas

ECJ – Europos Sąjungos Teisingumo Teismas

EEP – Europos ekonominės prognozės

EFPM – ekonominės ir finansų politikos memorandumas

EFSF – Europos finansinio stabilumo fondas

EFSM – Europos finansinės padėties stabilizavimo priemonė

EK – Europos Komisija

Ekonomikos ir finansų reikalų GD – Europos Komisijos Ekonomikos ir finansų reikalų generalinis direktoratas

EKP – ekonominio koregavimo programa

ENFIA mokestis – vienodas nekilnojamojo turto mokestis

EPL – darbuotojų apsaugos teisės aktai

ESM – Europos stabilumo mechanizmas

ESS – Europos sąskaitų sistema

FS – finansavimo spraga

GB – Graikijos bankas

GPP – Graikijos paskolų priemonė

GSPG – Graikijos specialiosios paskirties grupė

HFSF – Graikijos finansinio stabilumo fondas

Iždo vekseliai – vienų ar daugiau metų trumpalaikių skolos priemonių emisijos

NP – neveiksnios paskolos

PDP – perviršinio deficito procedūra

PPC rinkliava – valstybinės elektros energijos įmonės (angl. Public Power Corporation) rinkliava

PSD – privačiojo sektoriaus dalyvavimas

SESV – Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo

SGPR – Generalinis sekretoriatas, atsakingas už valstybės pajamas

SM – susitarimo memorandumas

SPP – susitarimas dėl paskolų priemonės

TSM – techninis susitarimo memorandumas

TUI – tiesioginės užsienio investicijos

TVB – turto valdymo bendrovė

TVF – Tarptautinis valiutos fondas

ULC – darbo vieneto sąnaudos

VA – viešasis administravimas

VBIP – vienas bendras informacinis punktas

Audito grupė

Savo specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikomis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šią ataskaitą parengė IV audito kolegija, kuri didžiausią dėmesį skiria rinkų reguliavimui ir konkurencingai ekonomikai. Baudilio Tomé Muguruza, šios kolegijos seniūnas, yra šios ataskaitos pranešėjas. Rengiant šią ataskaitą jam padėjo jo kabineto pareigūnai Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda ir Simon Dennett, direktorius Zacharias Kolias ir užduoties vadovė Kamila Lepkowska. Audito grupę sudarė Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele ir Natalia Krzempek.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8376-4	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/331035	QJ-AB-17-017-LT-N
HTML	ISBN 978-92-872-8355-9	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/57384	QJ-AB-17-017-LT-Q

© Europos Sąjunga, 2017 m.

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti nuotraukas arba kitą medžiagą, kurių autorių teisės nepriklauso Europos Sąjungai, būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektus.

 

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje http://europa.eu/contact

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje http://europa.eu/contact

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (http://europa.eu)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti svetainėje EU Bookshop (http://publications.europa.eu/eubookshop). Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. http://europa.eu/contact)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais