La intervención de la Comisión en la crisis financiera griega

Resumen

Sobre el presente informe

I

El Tribunal examinó la gestión de la Comisión Europea en los tres programas de ajuste económico para Grecia, teniendo en cuenta la configuración institucional de los distintos instrumentos de asistencia financiera utilizados. Por lo que se refiere al programa en curso, la fiscalización se centró únicamente en los aspectos de su concepción. La financiación del primer programa (IPG, 2010) ascendió a 110 000 millones de euros, la del segundo (FEEF, 2012) a 172 600 millones de euros y la del tercero (MEDE, 2015) a 86 000 millones de euros. A mediados de 2017, Grecia sigue necesitando asistencia financiera externa y, según lo constatado por el Tribunal, los objetivos de los programas solo se cumplieron en parte. En general, el diseño de los programas sí permitió que avanzasen las reformas en Grecia, aunque el Tribunal detectó insuficiencias. El Tribunal formula una serie de recomendaciones a la Comisión para futuros programas de asistencia.

Sobre los programas de ajuste griegos

II

Desde el momento de su incorporación al euro, Grecia se benefició de una bonanza económica impulsada por el acceso fácil al crédito y por una generosa política presupuestaria. Ahora bien, la crisis financiera mundial de 2008-2009 sacó a la luz las vulnerabilidades del país: crecientes desequilibrios macroeconómicos, grandes volúmenes de deuda pública y externa, escasa competitividad exterior, un sistema de pensiones insostenible e instituciones débiles. Estas vulnerabilidades, sumadas a las revelaciones de falsificación de las estadísticas oficiales, influyeron en la confianza internacional en el país. El precio que tenía que pagar Grecia para obtener préstamos en los mercados financieros se hizo insostenible y, en abril de 2010, el país solicitó asistencia financiera a los Estados miembros de la zona del euro y al FMI.

III

El primer programa de ajuste económico para Grecia se acordó en 2010 e incluyó una financiación de 110 000 millones de euros, que no resultaron suficientes para que el país volviera a poder financiarse en los mercados, pese a las medidas presupuestarias y estructurales adoptadas y la reestructuración de la deuda en 2012. Por consiguiente, se acordaron otros dos programas, uno por 172 600 millones de euros en 2012 y otro por 86 000 millones de euros en 2015.

IV

Los programas de ajuste estaban destinados a corregir los desequilibrios económicos de Grecia y evitar así el contagio de su crisis económica al resto de la zona del euro. Su finalidad era instaurar una situación económica y financiera sólida y sostenible en el país y restablecer su capacidad para financiarse plenamente en los mercados financieros. La asistencia estaba sujeta a condiciones relativas a las políticas, definidas de común acuerdo entre las autoridades nacionales y los prestamistas. Las condiciones afectaban a prácticamente todas las funciones del Estado griego y perseguían tres objetivos principales: la sostenibilidad presupuestaria, la estabilidad financiera y la vuelta al crecimiento. La Comisión Europea verificaba el cumplimiento de las condiciones por parte de Grecia e informaba al respecto.

V

La Comisión gestionó los programas de ajuste en colaboración con el Banco Central Europeo en nombre de los prestamistas europeos de cada programa: los Estados miembros de la zona del euro en el primer programa; la Facilidad Europea de Estabilización Financiera en el segundo; y el Mecanismo Europeo de Estabilidad en el tercero.

¿Cómo llevó a cabo la fiscalización el Tribunal?

VI

El Tribunal examinó si había sido adecuada la gestión de los programas de ajuste llevada a cabo por la Comisión y en concreto se planteó las preguntas siguientes:

• ¿Disponía la Comisión de los mecanismos apropiados para gestionar los programas?
• ¿Se concibieron adecuadamente y se implementaron de forma eficaz las condiciones relativas a las políticas?
• ¿Cumplieron los programas de ajuste sus objetivos principales?

VII

De conformidad con su mandato de fiscalizar la eficiencia operativa de la gestión del BCE, el Tribunal ha intentado examinar cómo participó el Banco en los programas de ajuste económico griegos. Sin embargo, el BCE cuestionó el mandato del Tribunal al respecto, no proporcionó suficiente evidencia y, por lo tanto, el Tribunal no pudo informar sobre su papel en los programas griegos.

¿Qué constató el Tribunal?

VIII

Al inicio del programa griego, la Comisión no tenía experiencia en la gestión de dicho proceso. Los procedimientos se establecieron al cabo de casi un año, pero se centraron en los mecanismos formales de aprobación de documentos, los flujos de información y el calendario de los desembolsos. No hubo unas directrices internas específicas de la Comisión sobre cuál debía ser la concepción efectiva de las condiciones de los programas, por ejemplo en términos de alcance o nivel de detalle. A pesar del creciente número de condiciones, no se priorizaron de manera adecuada en el primer y el segundo programa por su importancia relativa y no se integraron en una estrategia más amplia para el país. La Comisión sí implantó un sistema para evaluar las condiciones, pero el Tribunal detectó insuficiencias importantes, en particular en la evaluación de la ejecución de las reformas estructurales.

IX

A pesar de las complejas disposiciones institucionales de los programas, nunca se formalizaron los detalles operativos de la cooperación de la Comisión con los socios de los programas, principalmente el FMI y el BCE.

X

El marco económico general para el diseño de los programas se componía de cálculos del déficit de financiación y proyecciones macroeconómicas. La Comisión actualizó periódicamente su análisis a este respecto y la precisión de las proyecciones fue similar a la de otras organizaciones internacionales. Sin embargo, el Tribunal detectó insuficiencias en la documentación, en la justificación de las hipótesis y los controles de calidad.

XI

Un análisis en profundidad del diseño y la ejecución de las reformas en cuatro políticas esenciales (fiscalidad, administraciones públicas, mercado laboral y sector financiero) muestra un panorama dispar. Las reformas en materia de fiscalidad y administraciones públicas generaron ahorros presupuestarios, mientras que la puesta en práctica de sus componentes estructurales resultó insuficiente. El mercado laboral se ha vuelto más flexible y competitivo, aunque siguen en curso nuevos cambios reguladores en el tercer programa. El sector financiero se reestructuró sustancialmente, pero a costa de inyectar más de 45 000 millones de euros en el sistema bancario, de los cuales posiblemente solo pueda recuperarse una pequeña parte. Para todas las políticas se dio el caso de que varias reformas fundamentales se ejecutaron con un retraso considerable o no fueron eficaces.

XII

En general, la concepción de las condiciones posibilitó que avanzasen las reformas, pero el Tribunal detectó insuficiencias. Algunas medidas fundamentales no estaban justificadas o no se adaptaron a las debilidades sectoriales específicas en medida suficiente. En el caso de otras, la Comisión no siempre tuvo en cuenta en el proceso de concepción la capacidad de ejecución de Grecia y, por lo tanto, no adaptó en consecuencia su calendario y su alcance. El Tribunal detectó igualmente casos de condiciones con un alcance demasiado limitado para corregir desequilibrios sectoriales clave y de condiciones que afrontaban desequilibrios clave que habían sido incluidas tardíamente en el programa de medidas.

XIII

La Comisión no evaluó exhaustivamente los dos primeros programas, pese a que un análisis de esta naturaleza habría sido pertinente para ajustar el proceso de reforma. A mediados de 2017, Grecia sigue necesitando asistencia financiera externa, lo que indica que los programas anteriores, debido también a insuficiencias en la ejecución, no pudieron restablecer la capacidad del país para financiar sus necesidades en los mercados. Los objetivos específicos de los programas solo se cumplieron en parte:

• Vuelta al crecimiento: el PIB se contrajo más de un 25 % durante los programas y Grecia no volvió a crecer en 2012, como se preveía inicialmente.
• Sostenibilidad presupuestaria: se llevó a cabo un saneamiento presupuestario a gran escala en términos de desequilibrios estructurales. Sin embargo, debido a la evolución macroeconómica adversa y a los costes de los intereses de la deuda existente, la tasa de endeudamiento siguió creciendo.
• Estabilidad financiera: los programas garantizaron la estabilidad financiera a corto plazo, pero no pudieron evitar un brusco deterioro de los balances de los bancos, debido principalmente a acontecimientos macroeconómicos y políticos adversos, y la capacidad de los bancos para aportar financiación a la economía real quedó limitada.

Recomendaciones del Tribunal

XIV

La Comisión Europea debería:

1. Mejorar los procedimientos de diseño de los programas de asistencia, en particular definiendo el alcance del trabajo analítico necesario para justificar el contenido de las condiciones.
2. Priorizar más las condiciones y especificar las medidas que se necesitan urgentemente para corregir los desequilibrios y que son esenciales para cumplir los objetivos de los programas.
3. Cuando sea procedente para responder a los desequilibrios económicos subyacentes, velar por que los programas se integren en una estrategia general de crecimiento para el país.
4. Establecer procedimientos claros y, en su caso, definir indicadores clave de resultados para garantizar que el seguimiento de los programas sea sistemático y se documente correctamente.
5. Abordar exhaustivamente desde el primer momento las lagunas de datos.
6. Tratar de alcanzar un acuerdo con los socios de los programas para que las funciones y los métodos de cooperación se especifiquen y sean transparentes.
7. Documentar mejor las hipótesis y las modificaciones introducidas en los cálculos económicos que subyacen al diseño del programa.
8. Evaluar de manera más sistemática la capacidad administrativa del Estado miembro para ejecutar las reformas, así como su necesidad de asistencia técnica. Las condiciones tendrían que adaptarse a los resultados de este análisis.
9. Perfeccionar su trabajo analítico en el diseño de programas. En particular, tendría que abordar la idoneidad de las medidas y su calendario, atendiendo a la situación específica en el Estado miembro.
10. Efectuar evaluaciones intermedias en programas sucesivos de duración combinada superior a tres años y utilizar los resultados para evaluar sus mecanismos de diseño y seguimiento.
11. Analizar el marco apropiado de apoyo y seguimiento del período una vez que termine el programa.

Introducción

Los tres programas de ajuste económico griegos

01

Con el estallido de la crisis financiera mundial, el entorno internacional cambió drásticamente. La crisis exigió rescates públicos de entidades financieras de una envergadura sin precedentes, así como otras políticas monetarias y presupuestarias excepcionales. Pese a ello, la crisis vino seguida por una recesión económica mundial y una crisis de deuda en Europa. Aunque los países con unos cimientos sólidos consiguieron volver a crecer en un intervalo de tiempo relativamente corto, los países con desequilibrios macroeconómicos y debilidades estructurales sufrieron grandes dificultades¹.

02

En el contexto de la crisis financiera mundial, la acumulación de desequilibrios macroeconómicos, los grandes volúmenes de deuda pública y externa, la escasa competitividad exterior, la insostenibilidad del sistema de pensiones y la debilidad de las instituciones hicieron a Grecia especialmente vulnerable a la creciente aversión al riesgo en los mercados internacionales. Estos factores, sumados a la falsificación revelada de las estadísticas públicas y a la revisión considerable de los datos presupuestarios correspondientes a 2008 y 2009, incidieron negativamente en la confianza de los mercados con lo que las principales agencias de calificación crediticia rebajaron las calificaciones de la deuda soberana (de un nivel A a finales de 2008 a un nivel C en 2011). Los mercados reaccionaron con contundencia a esta evolución negativa y los costes de financiación de la deuda griega alcanzaron cotas insostenibles en las semanas previas a la solicitud de asistencia financiera del país.

03

Como consecuencia de la pérdida de acceso a los mercados a un precio razonable, Grecia solicitó asistencia financiera a los Estados miembros de la zona del euro y al FMI el 23 de abril de 2010². Pese a las medidas presupuestarias y estructurales adoptadas por Grecia, el primer programa de ajuste económico (PAE) no fue suficiente para que el país vuelva a financiarse en los mercados y se acordaron otros dos programas, en 2012 y 2015 respectivamente (véase el cuadro 1).

Cuadro 1

Los tres programas de ajuste económico griegos

Programa	Mecanismo	Inicio	Fin	Financiación total (miles de millones de euros)	Ayuda de la zona del euro desembolsada (miles de millones de euros)	Ayuda del FMI desembolsada (miles de millones de euros)
Grecia I	IPG(1)	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 DEG)
Grecia II	FEEF	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 DEG)
Financiación puente	MEEF	2015	2015	7,16	7,16	-
Grecia III	MEDE	2015	En curso (2018)	86	39,4(2)	-

04

El primer programa de ajuste se firmó en mayo de 2010 (véase el gráfico 1 y el anexo I) y estaba concebido para durar hasta junio de 2013 con una financiación de 110 000 millones de euros (del FMI y los Estados miembros de la zona del euro) destinada a cubrir las necesidades de financiación de la economía y apoyar al sistema bancario (véase el cuadro 1). A cambio, Grecia accedió a aplicar un programa de reformas estructurales en las políticas económicas, presupuestarias, financieras y laborales. El primer programa terminó de forma prematura en marzo de 2012, puesto que el nivel insostenible de deuda y la contracción de la actividad económica, más profunda de lo esperado, revelaron la necesidad de mayor financiación. Para entonces se habían desembolsado 73 600 millones de euros.

05

El segundo paquete de asistencia financiera se acordó con los Estados miembros de la zona del euro y el FMI en marzo de 2012 con una financiación total de 172 600 millones de euros. Los países de la zona del euro finalmente aportaron 141 800 millones de euros en forma de préstamos a través de la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF) que se había creado con este fin. Un elemento clave del segundo programa fue la participación del sector privado y en ese marco los inversores privados aportaron aproximadamente 107 000 millones de euros condonando parte del valor de sus títulos de crédito.

06

Tras la expiración del segundo programa en diciembre de 2014 y sus dos prórrogas³, y en vista de las negociaciones en curso del tercer paquete de asistencia financiera, el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera concedió a Grecia un préstamo puente en julio de 2015. Ante la incertidumbre de la situación, en junio de 2015 se implantaron restricciones a la libre circulación de capitales para salvaguardar la estabilidad financiera (véase el anexo II). En agosto de 2015, las autoridades nacionales y los socios de la zona del euro acordaron el tercer programa, que adoptó la forma de préstamo gubernamental a través del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y cuya duración está prevista hasta 2018. El 20 de julio de 2017, el Directorio Ejecutivo del FMI, a petición de Grecia, aprobó en principio un acuerdo de derechos de giro (Acuerdo Stand-by) de carácter preventivo de 1 600 millones de euros, sujeto a garantías adicionales. A septiembre de 2017, el FMI no ha efectuado más desembolsos.

Objetivos de los programas

07

La principal lógica de intervención de los programas de ajuste griegos ha sido corregir los desequilibrios económicos del país y evitar así el contagio de su crisis económica al resto de la zona del euro. Para ello, los programas tenían como objetivo instaurar una situación económica y financiera sólida y sostenible en Grecia y restablecer su capacidad para financiarse totalmente en los mercados financieros. Para cumplir este objetivo, los programas griegos⁴ se centraron en tres problemas principales que Grecia se comprometió a solucionar mediante un conjunto integral de medidas de reforma:

1. Restablecimiento de la confianza de los mercados financieros y la sostenibilidad presupuestaria: los programas contemplaban medidas presupuestarias estrictas (incluida una reducción del gasto en pensiones, en el sistema sanitario y en las administraciones públicas), así como reformas de la política fiscal y la administración tributaria. Las reformas presupuestarias tenían como objetivo fomentar la confianza, recuperar el acceso a los mercados y reorientar la tasa de endeudamiento a niveles sostenibles.
2. Salvaguardar la estabilidad del sector financiero: los programas prestaron asistencia financiera a los bancos griegos a través del Fondo Heleno de Estabilidad Financiera (FHEF), destinado a atender sus necesidades urgentes de capital. Las reformas abarcaban asimismo la reestructuración y la consolidación del sector, la gestión de los préstamos dudosos, la gobernanza, la supervisión y la liquidez.
3. Fomento del crecimiento económico y recuperación de la competitividad: por medio de reformas estructurales, los programas buscaban mejorar la competitividad de costes y el entorno empresarial general con la intención de facilitar la transición de Grecia hacia un modelo de crecimiento más orientado a la inversión y la exportación. Las reformas abarcaban los mercados de trabajo y productos, las administraciones públicas, el ordenamiento jurídico y la enseñanza.

Los socios de los programas y el papel de las instituciones europeas

08

Los dos primeros programas se diseñaron en el transcurso de las conversaciones entre las autoridades nacionales y la llamada «Troika», compuesta por la Comisión, el BCE y el FMI (denominados en el tercer programa como «Instituciones»). No hubo disposiciones formales que definiesen los detalles de su cooperación. En el tercer programa, de conformidad con su tratado⁵, el MEDE también participó en los procesos de diseño y seguimiento. Aunque no ha contribuido a la financiación del tercer programa, el FMI ha seguido participando activamente en los debates sobre el alcance de las condiciones y la vía de ajuste.

09

En todos los programas, la función de la Comisión ha consistido en actuar en nombre de los Estados miembros de la zona del euro en estrecha cooperación con otros socios. En el marco del IPG, la Comisión era responsable de coordinar y aplicar el programa en nombre de los Estados miembros de la zona del euro siguiendo sus instrucciones, así como de apoyar, negociar y firmar el acuerdo de préstamo y el memorando de entendimiento sobre la condicionalidad de políticas con Grecia. El acuerdo marco de la FEEF y el Reglamento de la UE⁶, aplicables al segundo programa, confiaban responsabilidades similares a la Comisión. El Tratado del MEDE requería al Consejo de Gobernadores del MEDE que confiriese a la Comisión Europea el mandato de «negociar, en concierto con el BCE, la condicionalidad de política económica vinculada a cada asistencia financiera».

10

El papel del BCE en todos los programas ha consistido en colaborar con la Comisión para evaluar las condiciones para la asistencia financiera y hacer un seguimiento periódico de los avances en su cumplimiento. Para el primer programa, el Consejo Europeo había ya pedido a la Comisión el 11 de febrero de 2010 que hiciese un seguimiento de la aplicación de las medidas de reforma en colaboración con el BCE. El acuerdo marco de la FEEF, el Tratado del MEDE y el Reglamento de la Unión⁷ definieron el papel del BCE de una forma similar para el segundo y tercer programa. En este contexto, el BCE proporcionó asesoramiento y conocimientos especializados en distintas políticas y, desde que se creó el Mecanismo Único de Supervisión (en noviembre de 2014), también ha participado en los debates con las instituciones y con las autoridades nacionales. Además, durante el período 2010-2016 y al margen de los propios programas, el BCE publicó varios dictámenes sobre proyectos de ley presentados por las autoridades nacionales, puesto que podrían influir de forma significativa en la estabilidad financiera⁸.

El ciclo del programa

11

La asistencia financiera concedida a Grecia estaba sujeta a condicionalidad⁹, que tenía su base en los programas de ajuste económico griegos y se organizaba en función de sus principales objetivos (presupuestarios, financieros y estructurales). Las autoridades nacionales iniciaron formalmente el ciclo del programa presentando el conjunto de documentos (véase el recuadro 1) a los prestamistas, actualizado en cada una de las revisiones del programa¹⁰. El FMI y los prestamistas europeos mantuvieron su independencia al aprobar los documentos de los programas y las decisiones de préstamo (véase la ilustración 2).

12

Los documentos del programa se elaboraron en el marco del proceso de negociación con la Comisión, el Fondo Monetario Internacional¹¹ y el Banco Central Europeo, que adoptó la forma de visitas de negociación¹². En el caso de la Comisión, el mandato para las negociaciones se fijó de antemano en un informe de políticas que analizaba la situación en Grecia con respecto a las principales políticas y proponía medidas para su inclusión en el programa. De cara a las negociaciones, los servicios de la Comisión preparaban las proyecciones macroeconómicas en apoyo del programa y, después de cada revisión, las publicaban junto con análisis cualitativos de la situación macroeconómica y financiera, la evaluación del cumplimiento y los documentos oficiales del programa.

13

Una vez concluidas las negociaciones, el Consejo debatió el texto presentado por las autoridades nacionales, sobre la base de los documentos presentados por la Comisión¹³, y emitió una Decisión con arreglo a los artículos 126 y 136 del TFUE¹⁴. Tras la aprobación de la Decisión del Consejo, el vicepresidente de la Comisión (facultado por el resto de comisarios) firmó el memorando de entendimiento definitivo en nombre de los Estados miembros prestamistas (en el primer programa) o la FEEF (en el segundo programa). Los detalles técnicos y jurídicos del préstamo (como el cálculo del período medio de vencimiento, los tipos de interés y los acuerdos de desembolso y devolución) se especificaron en el acuerdo de préstamo (en el primer programa)¹⁵ o el acuerdo de asistencia financiera de la FEEF (en el caso del segundo).

14

El tercer programa se acordó mediante un memorando de entendimiento entre la Comisión Europea (que actuaba en nombre del MEDE), la República Helénica y el Banco de Grecia. El tercer programa fue posteriormente aprobado por el Consejo. Las condiciones financieras del préstamo se definieron en un acuerdo de asistencia financiera, y el desembolso fue aprobado por el Consejo de Gobernadores del MEDE sobre la base de los informes de cumplimiento recibidos de la Comisión (en colaboración con el BCE).

15

El Eurogrupo¹⁶ proporcionó orientaciones políticas para el proceso durante toda la duración del programa y en particular alcanzó un acuerdo sobre la puesta en marcha de los programas, las principales condiciones relativas a las políticas, la asignación financiera y las principales condiciones relativas a la financiación. El Eurogrupo estaba respaldado por el Grupo de trabajo sobre el euro¹⁷, al que se consultó sobre el diseño de los programas y que decidió desembolsar los fondos en el primer y el segundo programa (el Consejo de Gobernadores del MEDE en el tercer programa).

Enfoque de la fiscalización

16

En la fiscalización se examinó si había sido adecuada la gestión de los programas de ajuste griegos llevada a cabo por la Comisión y este examen complementa a los dos informes especiales anteriores del Tribunal, que evaluaron la gestión por parte de la Comisión de la ayuda financiera a los países en dificultades en el marco del mecanismo de apoyo a la balanza de pagos y el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (Informe Especial n.º 18/2015)¹⁸ y la prestación de asistencia técnica a Grecia (Informe Especial n.º 19/2015). La fiscalización quería encontrar respuesta a las siguientes preguntas secundarias:

1. ¿Disponía la Comisión de los mecanismos apropiados para gestionar los programas?
2. ¿Se concibieron adecuadamente y se implementaron de forma eficaz las condiciones relativas a las políticas?
3. ¿Cumplieron los programas de ajuste sus objetivos principales?

17

La fiscalización abarcó la gestión de la Comisión en los tres programas de ajuste económico griegos, pero, en el caso del tercer programa aún en curso, se centró en los aspectos de diseño. La concepción, el seguimiento y la implementación de las condiciones de los programas se auditaron a partir de una muestra que englobaba todos los objetivos principales de los programas. El Tribunal también examinó la cooperación de la Comisión con los socios de los programas, pero no las acciones del FMI¹⁹ y el MEDE²⁰ y tampoco auditó las actuaciones de las autoridades nacionales, incluidos los aspectos de apropiación que puedan haber afectado al proceso de ejecución. El Tribunal no informa sobre la participación del BCE debido a las limitaciones del alcance de la fiscalización (véase el apartado 21).

18

El Tribunal no auditó las decisiones políticas de alto nivel de la UE, por ejemplo la justificación de conceder asistencia financiera a Grecia, y limitó el alcance de la fiscalización en varios aspectos. Fue excluida la hipótesis contraria de que no hubiera habido asistencia financiera. El Tribunal tampoco analizó si el Consejo había optado por las asignaciones financieras, los objetivos de déficit y las vías presupuestarias mejores para resolver la crisis, ni evaluó las condiciones relativas a la financiación de los préstamos concedidos a Grecia o la puntualidad e idoneidad del alivio de la deuda o la sostenibilidad de esta última. El Tribunal evaluó las proyecciones macroeconómicas de la Comisión y los cálculos del déficit de financiación, pero no entró a juzgar, al examinar la cooperación de la Comisión con otros socios, si dicha intervención estaba justificada.

19

La evidencia de auditoría se obtuvo a partir de un estudio detallado de la documentación relacionada con los programas de asistencia financiera de la UE (documentos de los programas, análisis internos de la Comisión, hojas de cálculo de las previsiones y evaluaciones y estudios de otras organizaciones), de un análisis del cuadro de resultados de las condiciones de los programas y, por último, de entrevistas con los servicios de la Comisión, las autoridades nacionales (como ministerios sectoriales, el Banco de Grecia, asociaciones de empresas y otras partes interesadas) y personal del FMI, el MEDE y la OCDE.

Limitación al alcance con respecto a la participación del BCE

20

De conformidad con su mandato de fiscalizar la eficiencia operativa del BCE²¹, el Tribunal ha intentado examinar la implicación del Banco en los programas de ajuste económico griegos²². El BCE cuestionó el mandato del Tribunal a este respecto y la documentación que le facilitó no era suficiente para llevar a cabo la labor de fiscalización²³. Debido a esta limitación al alcance, el Tribunal no pudo informar sobre la implicación del BCE en los programas de ajuste económico griegos.

Observaciones

Parte I – Gestión De Los Programas De Ajuste Económico Para Grecia

21

La gestión de los programas de ajuste económico griegos conllevó una serie de complejos procesos internos en la Comisión que constituyeron un marco transversal para el análisis y las evaluaciones de cumplimiento de las distintas políticas (véase la parte II). El Tribunal distingue ampliamente tres tipos de estos procesos transversales:

• Mecanismos de procedimiento para el diseño y el seguimiento de los programas – que definen los principios y la mecánica de la gestión de los programas, así como los procedimientos de toma de decisiones.
• Cooperación con socios de los programas – división de funciones, comunicación y coordinación de las acciones con el FMI, el BCE y el MEDE.
• Análisis económicos fundamentales – preparación de proyecciones macroeconómicas y cálculos del déficit de financiación, que establecen hipótesis económicas fundamentales de los programas.

Mecanismos de concepción y seguimiento de las condiciones de los programas

Situación de urgencia al inicio de los programas

22

El diseño y las disposiciones institucionales del programa inicial de ajuste económico griego deben valorarse dentro de la situación de urgencia en la que se instauró el programa. La razón inmediata de la solicitud de asistencia financiera fue la necesidad de un préstamo de 9 000 millones de euros para pagar la deuda que vencía el 19 de mayo de 2010. Teniendo en cuenta que, en la primavera de 2010, los costes de financiación en los mercados de la deuda griega aumentaron hasta cotas insostenibles, el Gobierno griego tuvo que buscar financiación alternativa en un corto período de tiempo²⁴ (véase en la ilustración 1 y el anexo I una cronología detallada de la crisis).

23

Dadas las dificultades previstas para acceder a la financiación en los mercados para el pago de la deuda a corto plazo, el 25 de marzo de 2010, la Cumbre del Euro²⁵ acordó los términos de la asistencia financiera que iba a prestarse a Grecia. Las autoridades nacionales presentaron la solicitud oficial de financiación el 23 de abril de 2010, es decir, menos de un mes antes de que tuviese que realizarse el desembolso. El primer programa de ajuste económico griego se firmó el 3 de mayo de 2010. Teniendo en cuenta la profundidad y el alcance de los desequilibrios en la economía griega, se trató de un plazo muy corto para diseñar un programa integral que abordase todas las insuficiencias.

Procedimientos de diseño y efectos

24

Los procedimientos generales de la Comisión para gestionar los programas de macroasistencia se implantaron por primera vez en abril de 2011, es decir, once meses después del inicio del programa griego y de tres revisiones completas. El documento definía mecanismos internos para los flujos de información y aprobación dentro de la Comisión, con el Consejo y con los socios del programa y especificaba, por ejemplo, los pasos para aprobar los principales documentos del programa (informes de políticas, informes de cumplimiento, proyectos de memorando de entendimiento y proyectos de recomendaciones para las decisiones del Consejo en su caso). La Comisión elaboró igualmente hojas de ruta para cada mecanismo de financiación, que determinaban los pasos requeridos formalmente para el desembolso.

25

Sin embargo, los procedimientos no atañían al contenido de las condiciones del programa. No se dieron directrices internas específicas en la Comisión sobre la concepción de las condiciones del programa en términos de alcance, nivel de detalle y profundidad del trabajo analítico necesario para justificarlas²⁶.

26

Los principales documentos de trabajo en los que se basaron las condiciones del programa fueron los informes de políticas. Estos documentos orientados a las políticas se elaboraron para cada revisión y sirvieron de base para negociar las revisiones del programa (con cierto grado de flexibilidad). El proceso de revisión de los informes de políticas estaba previsto en los procedimientos de la Comisión, pero no se documentó.

27

En varias ocasiones, los servicios de la Comisión produjeron documentos analíticos que respaldaron los informes de políticas y corroboraron la concepción de las condiciones en el ámbito de determinadas políticas, pero no se hizo sistemáticamente en todos los programas y en todas las políticas (véase la ilustración 3).

28

El Tribunal detectó ciertos problemas en la concepción de las condiciones en el ámbito de varias políticas:

• Varias condiciones de los programas se describieron en términos vagos y generales y no eran medibles, en particular al inicio de los programas. Por ejemplo, en la política de fomento de las exportaciones, condiciones como «adopción de medidas para facilitar las asociaciones público-privadas» o «medidas para reforzar la política de fomento de las exportaciones» no especificaban acciones claras o concretas. En cuanto al sector financiero, en el segundo programa figuraba una condición para establecer un plan de aplicación destinado a mejorar el cobro de préstamos dudosos y fijar objetivos en este sentido en los bancos en liquidación para finales de julio de 2013. La condición estaba sujeta a interpretaciones, lo que contribuyó a un retraso significativo en su implementación.
• Las condiciones se hicieron progresivamente más precisas, y en el segundo programa su número y nivel de detalle aumentaron significativamente, en parte debido a los problemas de implementación y a los retrasos. Por otro lado, el elevado nivel de detalle supuso una dificultad para las autoridades en términos de capacidad administrativa y de apropiación, puesto que las condiciones no siempre se debatieron y acordaron de manera suficiente en la fase de concepción²⁷.
• El mayor nivel de detalle se sumó a una falta de claridad previa sobre la importancia relativa de cada condición del programa. Algunas condiciones se consideraron especialmente importantes solo a posteriori, cuando no se implementaron a tiempo, y entonces se designaron como medidas previas durante las revisiones del programa. El cumplimiento de estas condiciones se exigió explícitamente antes de desbloquear un tramo del préstamo²⁸. En el tercer programa, determinadas condiciones importantes se señalan ahora como «resultados clave».

Estrategia general de crecimiento

29

Los programas tenían objetivos claros a medio plazo, siendo el principal resultado previsto el restablecimiento del acceso de Grecia a la financiación en los mercados, lo que requería centrarse en el saneamiento presupuestario. Sin embargo, pese a los esfuerzos de la Comisión, los programas no contaron con el respaldo de una estrategia general de crecimiento dirigida por Grecia que podría haberse extendido más allá de los programas. Una estrategia a largo plazo podría haber resultado más eficaz para coordinar el proceso de ajuste y la concepción de las medidas para las distintas políticas.

30

La falta de estrategia fue especialmente notable en lo referente a la facilitación de las exportaciones. El alcance de las medidas del programa en este sentido —que se centraron en la competitividad de precios y la carga administrativa— no fue suficiente para favorecer una transición a un modelo de crecimiento más orientado a las exportaciones y no corrigió todas las insuficiencias detectadas por el análisis previo al programa. En particular, el primer programa no propuso una estrategia integral para sectores con una ventaja competitiva teniendo en cuenta la estructura específica de la economía griega. Sin embargo, las condiciones específicas sectoriales se incluyeron en el segundo programa. Los casos de medidas concebidas sin coherencia y de coordinación insuficiente de las políticas (véase el recuadro 2) muestran que el diseño general de los programas griegos también carecía de una estrategia explícita.

Inestabilidad política durante el período de aplicación de los programas

31

Otra dificultad que afectó a la gestión de los programas fue el planteamiento de arranque y parada de las reformas, derivado en cierta medida de la inestabilidad política en el país. Desde octubre de 2009 hasta enero de 2015, Grecia pasó por seis elecciones y un cambio gubernamental sin elecciones en noviembre de 2011 (véase el anexo I). En cada ocasión, el nuevo Gobierno tardó cierto tiempo en reconfirmar su compromiso con las reformas y el enfoque de las mismas y en redefinir el modo de trabajar con las instituciones. El referéndum celebrado en julio de 2015 sobre el paquete de medidas también contribuyó a la incertidumbre del futuro del programa y a la inestabilidad económica²⁹. Las largas negociaciones políticas y la incertidumbre en torno a la continuación del programa obstaculizaron una cómoda gestión de los programas y una fácil ejecución de las reformas.

32

El calendario real de revisiones del programa se desvió en gran medida de plan trimestral inicial, lo que refleja retrasos en la aplicación y dificultades para lograr un acuerdo sobre nuevas medidas (véase el cuadro 2). La situación más difícil a este respecto fue la transición entre el segundo y el tercer programa, con un lapso de dieciséis meses entre la última revisión completada y la aprobación del nuevo programa. Aunque el segundo programa nunca concluyó³⁰, la transición entrañó una doble prórroga del programa y un préstamo puente del MEDE.

Cuadro 2

Revisiones de los programas de ajuste económico griegos

Año	Revisión	Fecha del informe	Duración de la revisión (meses)
2010	1stPrimer programa	Mayo de 2010
	Primera revisión	Agosto de 2010	3
2011	Segunda revisión	Diciembre de 2010	4
	Tercera revisión	Febrero de 2011	2
	Cuarta revisión	Julio de 2011	5
	Quinta revisión	Octubre de 2011	3
2012	2nd Segundo programa	Marzo de 2012	5
	Primera revisión	Diciembre de 2012	9
2013	Segunda revisión	Mayo de 2013	5
	Tercera revisión	Julio de 2013	2
2014	Cuarta revisión	Abril de 2014	9
2015	Tercer programa	Agosto de 2015	16
2016	Memorando de entendimiento suplementario	Junio de 2016	10

Procedimientos de seguimiento

33

El proceso de seguimiento del cumplimiento de las condiciones de los programas se reflejó en los procedimientos generales de la Comisión para gestionar programas de macroasistencia, pero solo con respecto a los aspectos procedimentales (es decir, la división de funciones y el proceso de aprobación del informe de cumplimiento). Sin embargo, no existían procedimientos que definiesen los requisitos principales del alcance, la naturaleza y la documentación del seguimiento.

34

La herramienta principal para el seguimiento del cumplimiento de las condiciones de los programas por parte de Grecia, llevado a cabo conjuntamente por las Instituciones, fue el «Cuadro de Cumplimiento». En el primer y el segundo programa, el documento formaba parte integral del conjunto de documentos publicados después de cada revisión. El cuadro de cumplimiento fue rellenado y revisado por los servicios de la Comisión y posteriormente presentado al Grupo de trabajo del Eurogrupo junto con otros documentos del programa. Sin embargo, los procesos de revisión no se documentaron. Además, la Comisión notificó oficialmente al Consejo cómo había realizado el seguimiento de las condiciones específicamente mencionadas en las decisiones de este último.

35

Los cuadros normalmente especificaban el estado de cumplimiento de cada condición del programa que exigía una revisión específica y una breve justificación (referencias al fundamento jurídico, el estadio de evolución y las razones de los retrasos). Sin embargo, no todas las condiciones se supervisaron sistemáticamente de esta manera o a tiempo. Puesto que el segundo programa no se ha completado, no se efectuó una evaluación formal de las condiciones añadidas en la última (cuarta) revisión. La Comisión efectuó un seguimiento de la evolución en Grecia, incluso a través de informes políticos, entre el segundo y el tercer programa. El primer informe de cumplimiento del tercer programa (publicado en junio de 2016) no contenía el cuadro de cumplimiento, aunque varias condiciones debían cumplirse antes de junio de 2016.

Prácticas de seguimiento

36

En el caso de la mayoría de las condiciones analizadas, la Comisión pudo demostrar que había evaluado el cumplimiento de las condiciones de los programas y tenía una base sólida para hacerlo. En varias políticas, la Comisión llevó a cabo revisiones en profundidad de los actos jurídicos que estaban sujetos a las condiciones y realizó un seguimiento de las modificaciones necesarias. En algunos casos, la Comisión utilizó expertos externos (por ejemplo en el ámbito de las profesiones reguladas) para garantizar una evaluación exhaustiva y modificó debidamente las respectivas condiciones en las posteriores revisiones del programa.

37

Aunque la Comisión hizo un seguimiento e informó periódicamente sobre el cumplimiento formal de las condiciones del programa, el Tribunal ocasionalmente detectó insuficiencias, como evaluaciones inexistentes o imprecisas (véase el anexo III). Además, los informes de cumplimiento de la Comisión a veces carecían de claridad con respecto a la evaluación de las condiciones. El hecho de que se utilizasen numerosos términos distintos³¹ para informar del incumplimiento de las condiciones del programa generaba ambigüedad con respecto al significado general de la evaluación.

38

Sin embargo, en algunos casos, el cumplimiento formal de una condición (por ejemplo la aprobación de un acto legislativo específico) no garantizó la implementación efectiva de esta condición, es decir, no dio lugar los resultados previstos. Un ejemplo de ello fue la aplicación del programa «Legislar mejor». Después de que se aprobase la correspondiente ley en 2012, persistían las insuficiencias reales, como señaló la OCDE en sus perspectivas sobre la política regulatoria de 2015³².

39

En general, aunque la Comisión hizo un seguimiento de la consecución de los objetivos cuantitativos de los programas (reducción del empleo público, los gastos salariales y los puestos directivos), tenía pocos instrumentos para comprobar que se llevasen a cabo adecuadamente las reformas estructurales. Las dificultades de acceso a datos exhaustivos contribuyeron a este problema. El Tribunal detectó lagunas de datos particulares en el ámbito de la fiscalidad (véase el anexo IV, parte A) y las profesiones reguladas (datos incompletos sobre las restricciones para profesiones clave como abogados, notarios, ingenieros o arquitectos). Los programas no abordaron de manera integral las lagunas de datos, aunque hubo ciertas mejoras en posteriores revisiones. Para la mayor parte de las condiciones estructurales, la Comisión pudo supervisar la aprobación de modificaciones legislativas, pero carecía de indicadores de resultados y objetivos suficientes para evaluar la aplicación de las reformas.

40

La ausencia de indicadores de resultados adecuados impidieron a la Comisión, por ejemplo, verificar la consecución de los objetivos de eficiencia en el contexto de la reorganización de la administración central. En el sector financiero, el segundo programa no introdujo hasta abril de 2014 una condición que pedía al Banco de Grecia que estableciese indicadores clave de resultados para el seguimiento de sus avances en la reducción de sus grandes carteras de préstamos dudosos. Además, en el sector financiero, la Comisión no hizo pleno uso de su condición de observador en los órganos decisorios del FHEF, que brindaba una oportunidad adicional para garantizar el cumplimiento de las condiciones del programa³³.

Cooperación con los socios de los programas

41

La condicionalidad a nivel técnico fue diseñada principalmente por la Comisión (bajo la coordinación de la DG ECFIN) y el FMI, en consulta con el BCE. En el tercer programa, el MEDE ejerció de cuarto socio institucional. Los textos finales del memorando de entendimiento reflejaron el acuerdo dentro de las instituciones, así como entre las instituciones y las autoridades nacionales, que exigía a todas las partes ajustar sus posiciones en caso necesario.

42

No existían directrices o procedimientos específicos para la cooperación entre las instituciones y el proceso no se documentó formalmente (por ejemplo en actas), lo que afectó a su transparencia. Sin embargo, los equipos de los respectivos programas entablaron acuerdos informales de cooperación. Los equipos mantenían un contacto periódico por teléfono y por correo electrónico y también por medio de reuniones, intercambiaban información, datos y análisis preliminares y debatían opciones alternativas de diseño de los programas. La Comisión y el FMI compartieron sus proyectos de documentos del programa para garantizar la coherencia de la condicionalidad. El hecho de que el personal de las tres instituciones contase con una gran variedad de experiencia y especialización permitió producir evaluaciones y previsiones más exhaustivas, reduciendo así los riesgos de errores u omisiones en el diseño y las actualizaciones de los programas.

43

El BCE y el Banco de Grecia adaptaron algunos de sus instrumentos a las políticas económicas de los programas³⁴. Sin embargo, los programas no indicaban explícitamente el grado en que la provisión de liquidez a Grecia estaba supeditado al cumplimiento de las condiciones de los programas³⁵ y cómo se tenía en cuenta este apoyo para calcular las proyecciones macroeconómicas y los déficits de financiación.

Las hipótesis económicas de los programas

44

Las proyecciones macroeconómicas y el cálculo del déficit de financiación fueron los dos procesos fundamentales que definieron el marco económico para el diseño y la modificación de los programas (véase el recuadro 3). La Comisión efectuó estos análisis para cada programa y los actualizó para cada revisión. Todas las instituciones que participaban en la gestión de los programas efectuaron sus análisis económicos por separado, pero el resultado final reflejó el consenso que alcanzaron.

Fortalezas y debilidades metodológicas

45

Las hojas de cálculo utilizadas para las proyecciones macroeconómicas proporcionaban información clara y detallada sobre datos históricos y previsiones para la serie de variables macroeconómicas. Las tendencias en las previsiones de las principales variables macroeconómicas y presupuestarias coincidían con las previsiones de sus componentes e incorporaban una amplia variedad de fuentes de información. La Comisión utilizó las hipótesis más recientes sobre la dinámica de la economía internacional e indicadores técnicos, pero no incorporó de manera explícita algunos factores que se utilizan normalmente en los modelos macroeconómicos y no integró de manera suficiente las proyecciones macroeconómicas y presupuestarias (véase el recuadro 4).

46

En general, la complejidad de la metodología del déficit de financiación aumentó a lo largo de los programas, y las hojas de cálculo para el segundo programa incluían cálculos, valoraciones y herramientas de modelización mucho más complejos. El alcance del cálculo del déficit de financiación también se amplió más adelante en el programa para tener en cuenta factores y elementos adicionales, aunque persistían ciertas insuficiencias metodológicas (véase el anexo V). La metodología se mantuvo en gran medida sin cambios en el tercer programa.

47

En la Comisión no había procedimientos para iniciar, autorizar, registrar, procesar y comunicar los cálculos del déficit de financiación. Los controles de calidad eran de naturaleza informal y el Tribunal detectó insuficiencias considerables en el entorno de control de las hojas de cálculo³⁶. No se produjeron mejoras en este sentido durante los tres programas.

48

Pese al uso de múltiples fuentes, los datos no tenían referencias o fecha, lo que dio lugar a problemas de conciliación, y el Tribunal no pudo verificar si se había empleado siempre la información más actualizada. En la presentación de los resultados del déficit de financiación del primer programa, el Tribunal detectó varios errores, que no tenían incidencia en la cuantía general del déficit de financiación, pero eran indicativos de que los mecanismos de control de calidad interno de la Comisión resultaban insuficientes³⁷.

Pruebas de sensibilidad y justificación de las hipótesis

49

La Comisión realizó un seguimiento periódico de la situación de liquidez en Grecia y también actualizó el archivo utilizado para calcular el déficit de financiación entre las revisiones. Los documentos públicos del programa no incluían verificaciones dela sensibilidad del cálculo del déficit de financiación a distintos efectos o acontecimientos, pero ese tipo de análisis figuraba en los documentos de trabajo de la Comisión. La Comisión construyó sus hipótesis en torno a varios elementos, como el calendario de distintos desembolsos, el nivel de ingresos procedentes de privatizaciones y los atrasos pagados. Por otro lado, no se efectuó un análisis de las hipótesis para las proyecciones macroeconómicas, las cuales no incorporaron sistemáticamente las convulsiones externas a la economía griega (una importante depreciación del euro y un descenso abrupto de los precios de los productos básicos) que se materializaron en la práctica durante momentos posteriores de los programas.

50

El Tribunal detectó insuficiencias en los procesos de justificación de las hipótesis y documentación. En el caso del déficit de financiación, la documentación de los programas incluía un apartado sobre gestión de la tesorería y financiación. Sin embargo, las observaciones a menudo eran vagas y no explicaban los cambios aportados en las actualizaciones del cálculo del déficit de financiación. En varios casos, las hipótesis específicas subyacentes al cálculo merecían una justificación explícita³⁸. Los problemas de justificación continuaron en el tercer programa. La Comisión estuvo de acuerdo con una sugerencia del FMI de aumentar el objetivo del colchón de liquidez a 8 000 millones de euros, pero no pudo justificar este nivel concreto para el colchón de liquidez e hizo referencia a la experiencia pasada obtenida con otros programas.

51

Al incorporar el impacto de las reformas estructurales en las proyecciones macroeconómicas, la Comisión se apoyó en elementos de apreciación, que no estaban documentados. Además, debido al tratamiento separado de las proyecciones presupuestarias y macroeconómicas, no fue posible verificar cómo había definido y cuantificado la Comisión el impacto de las políticas presupuestarias en las proyecciones macroeconómicas.

Precisión y ajustes

52

Especialmente en el primer programa, la previsión de la Comisión infravaloró de forma considerable la profundidad de la crisis (véase el anexo VI), principalmente por la subestimación de la caída del consumo privado y la inversión. Sin embargo, la precisión general de las proyecciones macroeconómicas de la Comisión fue en general similar a las de otras organizaciones³⁹ y en parte se vio afectada por la falsificación de los datos estadísticos del período previo al programa por parte de las autoridades nacionales. Para 2010 y 2011, la previsión inicial de la Comisión subestimó el saldo de las administraciones públicas, frente a 2012 y 2013.

53

Los cálculos del déficit de financiación dejaron a Grecia poco margen de maniobra con respecto al colchón de liquidez, definido en términos de saldo de tesorería: En promedio, disminuyó durante el período de programación, pero sin justificación. Incluso se previó que el colchón llegase a cero al término del primer trimestre de 2014. El saldo medio de tesorería de 3 000 millones de euros representaba solo once días de gasto primario. Sin embargo, aumentar el colchón de liquidez significaba ajustar la financiación general del programa o introducir en él nuevas medidas presupuestarias.

54

Ante su limitado colchón de liquidez y el deterioro de la situación presupuestaria, Grecia recurrió al endeudamiento a corto plazo emitiendo letras del Tesoro o retrasando los pagos y aumentando las demoras. La cantidad de letras del Tesoro que iban a emitirse varió significativamente entre los cálculos del déficit de financiación y sirvió como principal variable de ajuste para mantener por el buen camino la financiación de la economía griega.

Parte II - Trazado Y Ejecución De Las Reformas

55

La ayuda financiera desembolsada en el marco de los programas de ajuste económico para Grecia estaba supeditada a la ejecución de reformas vinculadas a los objetivos de los tres programas, es decir, objetivos presupuestarios, financieros y relacionados con el crecimiento. El trazado y el alcance específicos de las reformas han evolucionado a lo largo de los programas, pero han sido muy amplios desde el principio. Los programas afectaban a prácticamente todas las funciones del Estado griego, en algunos casos exigiendo profundos cambios estructurales. Se produjeron retrasos considerables en el cumplimiento de las condiciones de los programas en todas las políticas (véase el anexo VII).

56

El análisis del Tribunal, presentado en esta sección del informe, abarcó una muestra de políticas y se centró en aquellas con mayor repercusión en términos de consecución de los objetivos de los programas. Esta parte contiene secciones específicas sobre las reformas en materia de fiscalidad, administraciones públicas, sector financiero y mercado laboral, mientras que otras políticas examinadas en el trabajo de auditoría del Tribunal contribuyeron al análisis en las partes I y III (véase la ilustración 4).⁴⁰

57

En cada una de las políticas examinadas, el trabajo de auditoría del Tribunal cubrió los siguientes aspectos:

• la concepción de las condiciones (justificación y contexto analítico de las medidas, idoneidad, especificidad y plazo);
• la ejecución y los resultados (cumplimiento de las condiciones y el avance de las reformas en los ámbitos específicos sujetos a condiciones del programa). En cambio, el impacto más amplio de las reformas (en términos de crecimiento, sostenibilidad presupuestaria y estabilidad financiera) se analiza en el parte III del informe para distinguirlo de los resultados de las condiciones específicas que se presentan en las siguientes secciones de la parte II.

Fiscalidad

58

Una mejora sostenible del equilibrio presupuestario griego y el impulso del crecimiento estaban entre los principales objetivos de los tres programas de ajuste económico. El FMI también compartía estos objetivos a medio plazo. Para lograrlos, el programa contenía condiciones destinadas a incrementar los ingresos fiscales y hacer más eficaz la administración tributaria en la recaudación de impuestos (es decir, «reformas para mejorar la capacidad de recaudación de impuestos estatales»). El Tribunal centró su trabajo de auditoría en los cambios en el sistema tributario (incluidas cotizaciones sociales) y en la reforma de las administraciones públicas para mejorar la recaudación de ingresos fiscales.

Diseño de la condicionalidad - políticas fiscales

Combinación y estabilidad de las medidas fiscales

59

Las recomendaciones políticas generales sobre saneamiento presupuestario (por ejemplo de la OCDE) y las evaluaciones del sistema fiscal griego anteriores a la crisis consideraban que entre las medidas fiscales debían priorizarse las medidas relativas a los impuestos al consumo (fiscalidad indirecta) y la ampliación de las bases impositivas debido a su menor impacto negativo en el crecimiento económico. En contra de estas evaluaciones, se dio prioridad a la subida de los tipos impositivos y los impuestos temporales por encima de la ampliación de las bases impositivas durante el primer programa debido a su esperada rápida contribución al cumplimiento de los objetivos presupuestarios a corto plazo.

60

Las medidas destinadas a ampliar las bases impositivas formaron parte principalmente del segundo y el tercer programa y algunas de ellas requirieron reformas considerables de los códigos tributarios. El incremento de los ingresos fiscales durante los dos primeros programas se basó principalmente en la fiscalidad indirecta tal como estaba previsto (en particular, se elevaron los tipos de los impuestos indirectos y se introdujo un gravamen periódico sobre los bienes inmuebles de base amplia). Sin embargo, las subidas de los tipos de algunos impuestos indirectos (por ejemplo, sobre la energía/contaminación) añadieron presión a los costes de producción de las empresas.

61

Las condiciones de los programas provocaron una inestabilidad considerable en la política fiscal que afectó a todos los principales tipos de impuestos y ni siquiera el rumbo de los cambios se mantuvo constante (por ejemplo, el primer programa abogaba por un tratamiento fiscal unificado de las fuentes de renta de las personas físicas, mientras que el segundo programa se movió en la dirección opuesta; véase el anexo IV, parte B). En cierta medida, la inestabilidad se debió a problemas de capacidad administrativa en la formulación de la política fiscal y de un escaso grado de ejecución, reconocidos por la Comisión, que exigieron frecuentes ajustes en las condiciones del programa. En el primer programa, la inestabilidad también vino provocada por la búsqueda de medidas fiscales urgentes y de carácter específico para cumplir los objetivos de déficit. La ausencia de una estrategia inicial de la Comisión sobre las políticas fiscales y las lagunas de datos (véase el anexo IV, parte A) también contribuyeron al problema, aunque la mejora fue visible a lo largo de los programas.

Justificación de las medidas

62

La justificación de las condiciones de la política fiscal no se documentó sistemáticamente⁴¹. Las importantes subidas de los tipos del IVA y los impuestos especiales en 2010 se justificaron por la necesidad de saneamiento presupuestario y se acordaron con las autoridades, pero no se llevó a cabo un estudio de las consecuencias que podrían tener medidas fiscales alternativas, como un amplio gravamen periódico sobre la propiedad residencial⁴², que se introdujo en 2011 en el marco de un plan presupuestario adicional. La documentación en la fase de concepción mejoró con el tiempo, gracias al suministro de mejores datos por las autoridades competentes (por ejemplo, la modelización de las reformas del impuesto sobre la renta durante el segundo programa y las subidas de los tipos de IVA del tercer programa).

Diseño de la condicionalidad - recaudación de impuestos

63

Varias instituciones internacionales (el FMI, la OCDE y la Comisión) señalaron los problemas considerables de recaudación de impuestos en Grecia en el período anterior a la crisis. Los resultados del primer programa en el ámbito de la recaudación de impuestos fueron escasos⁴³ y esto puede atribuirse a tres grandes categorías de problemas: i) las condiciones recibieron escasa prioridad y no se especificaron claramente ni eran suficientemente sólidas (véase el recuadro 5); ii) la aplicación de los propios planes de las autoridades contra la evasión fue débil; y iii) el seguimiento de la Comisión se basó en datos y criterios insuficientes (véase la parte I).

64

La mayoría de las condiciones para reforzar la administración tributaria se incluyeron en el segundo y el tercer programa, corrigiendo así algunos de las insuficiencias conceptuales del primer programa. Las condiciones se basaron principalmente en las recomendaciones del Grupo de Trabajo para Grecia (GTGR) y generaron una mejora en términos de claridad, pero también aumentó considerablemente el nivel de detalle⁴⁴. Esta tendencia se explicó por el hecho de que las condiciones anteriores se habían implementado de manera inadecuada. Algunas condiciones también tenían plazos poco realistas (véase el anexo IV, parte C).

Aplicación y resultados

65

Como resultado de las medidas de política fiscal acordadas en los programas, la carga fiscal⁴⁵ en la economía aumentó durante 2010-2014 (un 5,3 % del PIB) y siguió aumentando durante el tercer programa debido a medidas fiscales adicionales. Este hecho demuestra que las medidas aplicadas contribuyeron de forma duradera a la mejora de las finanzas públicas. La subida fue mayor que en cualquier otro país con un programa e hizo que Grecia alcanzase el promedio (no ponderado) de cargas fiscales de los Estados miembros de la zona del euro a finales de 2014 (véase la ilustración 5). La mayor parte del aumento se logró durante 2010-2012, que constituyó la fase más profunda de la crisis económica griega.

66

A finales del segundo programa, la Comisión consideró que Grecia había implementado una amplia gama de condiciones sobre evasión y recaudación fiscal, pero la contribución de estas últimas al saneamiento presupuestario fue limitada⁴⁶. Las causas fueron que algunas de las reformas no se ejecutaron adecuadamente, necesitaban más tiempo para ser visibles en las estadísticas o vieron su eficacia afectada por la inestabilidad del entorno fiscal. Los indicadores de resultados de los programas relativos a la administración tributaria muestran mejoras frágiles y parciales en cuanto al número de inspecciones fiscales y las tasas de recaudación en los centros de control especializados, mientras que los objetivos raras veces se cumplieron entre 2012 y 2014 (véase el anexo IV, parte D). Durante 2010-2014, las deudas fiscales aumentaron alrededor de 8 200 millones de euros al año (4,2 % del PIB) en promedio, pese a las cancelaciones y las medidas de recaudación. Los programas no establecían ningún indicador para hacer un seguimiento de los impuestos no declarados (déficit tributario) o el trabajo no declarado estimados, pero el déficit estimado del IVA⁴⁷ mostró que la evasión aumentó durante el primer programa y experimentó una frágil mejora en 2014 con respecto a 2010.

Reforma de las administraciones públicas

67

El objetivo de la reforma de las administraciones públicas era mejorar su eficiencia reduciendo el gasto en ellas y aumentando al mismo tiempo la calidad de los servicios públicos ofrecidos, de lo cual se deduce que los programas incluían componentes presupuestarios y estructurales. El tercer programa acentuó la importancia de la reforma de las administraciones públicas, que declaró como pilar específico. La fiscalización del Tribunal se centró en la mejora de la eficiencia lograda con la reforma en la administración central.

Diseño de la condicionalidad

Las prioridades a corto plazo y las perspectivas estratégicas de la reforma de las administraciones públicas

68

En un entorno de crisis presupuestaria, la principal prioridad del primer programa en cuanto a las administraciones públicas era el saneamiento presupuestario⁴⁸. La condicionalidad estructural cobró impulso en el segundo programa, pero no se apoyaba en una planificación estratégica adecuada. La condicionalidad de las administraciones públicas en cuanto a reformas estructurales no formaba parte de un programa de reformas más amplio para todo el sector público que la plantease secuencialmente de manera coherente y planificada. Las reformas estructurales de la administración pública no abordaron factores fundamentales que la propia Comisión había considerado necesarios para trazar de modo satisfactorio la reforma integral de la administración pública: el intercambio de mejores prácticas a nivel europeo, la participación de partes interesadas y la sociedad civil, y la continuidad y la estabilidad de las reformas (véase el anexo VIII, parte A).

69

En 2013, el segundo programa pedía a las autoridades nacionales que presentasen una estrategia y un plan de acción para la reforma de las administraciones públicas, pero el requisito no se sincronizó con medidas esenciales del programa (la reorganización del sector público griego comenzó en 2012, adelantándose dos años a la entrega de la estrategia). Este plan no se puso en práctica y, en 2015, el tercer programa solicitó una nueva estrategia a tres años para la reforma de las administraciones públicas.

La exhaustividad de las reformas

70

En el primer programa se pedía una revisión funcional de la administración central, que debía realizar la OCDE, para ayudar a priorizar la reforma de las administraciones públicas y aplicar un enfoque específico adaptado al país. Aunque la revisión detectó claramente las insuficiencias de la administración griega y las políticas donde se necesitaba apoyo administrativo, trece de las recomendaciones de la OCDE se incluyeron en las condiciones tras un cierto retraso (véase el recuadro 6). No se hizo un seguimiento sistemático de las recomendaciones y no se estableció un marco para el seguimiento de los avances de las reformas o estrategias para abordar las cuestiones de recopilación y gestión de datos (véase el anexo VIII, parte B).

71

Incluso antes de que comenzase el primer programa se habían creado instrumentos de la UE (principalmente el Programa Operativo de Reforma Administrativa —AROP— financiado a través del Fondo Social Europeo) para corregir las insuficiencias de las administraciones públicas. Aunque la Comisión conocía la profundidad de estos problemas, los programas no incorporaron medidas específicas para desarrollar la capacidad institucional⁴⁹. El GTGR coordinó cierto apoyo en este sentido, aunque con un alcance y magnitud limitados⁵⁰. En cambio, los proyectos de desarrollo de la capacidad del AROP, que ya existían en 2010, no se vincularon a la condicionalidad del programa y algunos se cancelaron durante el período programático. La exhaustividad de las condiciones y la coordinación con otros instrumentos (incluida la asistencia técnica) mejoró en el tercer programa, en particular gracias al establecimiento de un vínculo explícito entre la asistencia técnica y el programa.

Justificación de las medidas

72

A pesar de que la Comisión llevó a cabo cierto trabajo analítico para trazar la reforma de las administraciones públicas, la justificación dada para determinadas medidas específicas no era satisfactoria. En particular, la Comisión no pudo proporcionar análisis cuantitativos/cualitativos en relación con los dos objetivos principales de las reformas (reducir el empleo público en 150 000 funcionarios en 2011-2015 y completar la salida obligatoria de 15 000 funcionarios para 2014⁵¹).

73

El problema de justificación insuficiente también se dio en la secuenciación de las reformas y los plazos. Aunque la Comisión no pudo facilitar el análisis subyacente al diseño de los programas en este sentido, los plazos de determinadas condiciones terminaron por ser demasiado ambiciosos y no tuvieron en cuenta la capacidad de ejecución. Por ejemplo, el plazo para implantar y llevar a la práctica un nuevo sistema de evaluación del personal en todas las administraciones públicas era de once meses, mientras que el estudio comparativo de la OCDE/SIGMA sobre la función pública en seis países de la UE indicaba un plazo óptimo de entre un año y medio y tres años para la preparación de estas reformas. El personal de las administraciones públicas no estaba sujeto a evaluación durante el segundo programa. Como consecuencia, el tercer programa impuso una nueva condición: que se legislase un nuevo sistema moderno de evaluación del rendimiento en cuatro meses (para noviembre de 2015). La ley principal se aprobó en febrero de 2016, pero debía promulgarse legislación secundaria adicional para junio de 2016 (siete meses después). La primera evaluación se realizará en junio de 2017, casi dos años después del inicio del tercer programa.

Ejecución y resultados

74

La reforma de las administraciones públicas en Grecia cumplió los objetivos de los programas de reducir costes. El objetivo de disminución del empleo público general se cumplió en 2013, dos años antes de lo previsto, como resultado de la norma de eliminación natural de puestos para nuevas contrataciones, la disminución del empleo de personal contractual y los planes de jubilación anticipada. El número de empleados del sector público se redujo en más de 225 000 entre 2009 y 2015 (véase la ilustración 6).

75

En términos de resultados presupuestarios, el coste anual del empleo público cayó un 37,9 % (9 600 millones de euros) entre 2009 y 2015. Para 2015, el nivel salarial en el sector público se armonizó con el promedio de la zona del euro (9,1 % del PIB en la zona del euro frente a 9 % en Grecia; véase la ilustración 7). Sin embargo, estos ahorros dieron lugar a un incremento del gasto en el sistema de pensiones.

76

Los componentes estructurales de la reforma de las administraciones públicas tuvieron escaso apoyo a nivel nacional y se vieron negativamente afectados por la inestabilidad política (véanse los apartados 32 y 33). En consecuencia, sus resultados tangibles fueron inferiores a los obtenidos por las medidas presupuestarias. Los primeros programas lograron avances limitados en términos de reorganización de las entidades públicas, gestión de los recursos humanos y despolitización de la función pública (véase el recuadro 7). En cambio, algunos avances positivos fueron la creación de un Consejo Gubernamental para la Reforma, la Secretaría General de Coordinación del Trabajo Gubernamental, la Agencia Única de Pagos y una base de datos censales para el empleo público.

Reformas del sector financiero

77

La salvaguarda de la estabilidad financiera interna era uno de los principales pilares de los programas de ajuste económico griegos. A fin de cumplir este objetivo, los programas incluyeron condiciones para reforzar la salud y resistencia del sector financiero aumentando el capital bancario, manteniendo suficiente liquidez, abordando la cuestión de los préstamos dudosos y mejorando la gobernanza y la supervisión (véase el recuadro 8 y los detalles sobre las estrategias y condiciones clave de los programas para el sector financiero en el anexo IX, parte A). El análisis del Tribunal se centró en las medidas adoptadas para reestructurar y recapitalizar el sector bancario y las reformas relacionadas con la gobernanza y la calidad de los activos, en particular los préstamos dudosos.

78

A pesar de la escasa demanda de préstamos durante el período programático, todos los programas contemplaron un número muy limitado de reformas del sector financiero⁵² para abordar directamente la cuestión de la contracción crediticia en Grecia en términos de oferta de créditos bancarios o coste del crédito. Las limitaciones de disponibilidad de crédito han obstaculizado los esfuerzos por restablecer la competitividad de la economía griega, puesto que las pymes nacionales han sufrido dificultades considerables para acceder al crédito.

Diseño de la condicionalidad

79

El análisis de la Comisión no siempre justificó de manera suficiente los riesgos de algunas opciones políticas. Por ejemplo, en el contexto de la recapitalización bancaria de 2013, la Comisión estudió varias opciones para atraer inversores privados: como concluyó que las propuestas de las autoridades nacionales ofrecían alicientes excesivos a los inversores privados, finalmente optó por la emisión de certificados de opción de compra⁵³. Sin embargo, el análisis no llegó a detectar completamente algunos de los riesgos de los certificados de opción de compra, por ejemplo su impacto potencial en los precios de acciones bancarias (véase el anexo IX, parte B).

Reestructuración y recapitalización del sector bancario

(i) Evaluaciones de las necesidades de capital

80

Las evaluaciones de las necesidades de capital que se habían previsto en los dos primeros programas no siempre utilizaron hipótesis suficientemente prudentes. Por ejemplo, incluso la hipótesis adversa de crecimiento del PIB, de enero de 2011, era más positiva que los resultados económicos reales en 4,6, 7,8 y 4,7 puntos porcentuales para 2011, 2012 y 2013 respectivamente⁵⁴. Además, el remanente de fondos del segundo programa (alrededor de 11 000 millones de euros) influyó parcialmente en el análisis efectuado por la Comisión de una evaluación de seguimiento de las necesidades de capital realizada a principios de 2014 por el Banco de Grecia.

(ii) Evaluación de la viabilidad

81

Una condición del segundo programa requería que el Banco de Grecia evaluase cuáles de los quince bancos nacionales eran viables y, por lo tanto, podían optar a recapitalización utilizando fondos del programa. Los restantes bancos se resolverían, salvo que pudiese obtenerse capital privado. El programa no exigió al Banco de Grecia que velase por la transparencia suficiente del proceso. Por ejemplo, los bancos no tuvieron acceso a su propia evaluación y los cálculos subyacentes.

(iii) Recapitalizaciones bancarias de 2014 y 2015

82

Las condiciones del segundo y el tercer programa permitían utilizar el FHEF solo como último recurso de apoyo a las recapitalizaciones de 2014 y 2015 (véase el anexo IX, parte B). Esto significa que el FHEF no podía participar en las recapitalizaciones bancarias en caso de interés del sector privado con el fin de minimizar las nuevas inyecciones de fondos públicos. Por lo tanto, en el proceso de recapitalización se ejerció una presión a la baja considerable sobre los precios de las acciones, que dio lugar a la dilución sustancial del FHEF⁵⁵, que ya era un accionista mayoritario como consecuencia de la recapitalización de 2013.

Calidad de los activos - préstamos dudosos

83

En el caso de la gestión de préstamos dudosos, una de las soluciones más extendidas a nivel internacional es la creación de una sociedad de gestión de activos. Sin embargo, esta solución no se utilizó en los programas griegos debido a las limitaciones de financiación y otros factores, como la diversificación de los préstamos dudosos en todos los sectores, los problemas de gobernanza y las consideraciones de ayudas estatales de la UE. Pese a las posibles limitaciones, las estimaciones realizadas por la Comisión de las necesidades de financiación de una sociedad de gestión de activos no eran suficientemente concretas para evaluar exhaustivamente si esta medida resultaba adecuada en el contexto griego.

84

Los dos primeros programas hicieron hincapié en la recapitalización de los bancos y la aportación de liquidez, pero no vinieron acompañadas de medidas eficaces para gestionar los préstamos dudosos (por ejemplo, el primer programa solo contenía un compromiso de revisar la legislación en materia de insolvencia). El segundo programa intentó atajar el problema de los préstamos dudosos confiando principalmente en la gestión bancaria interna de dichos préstamos que, aunque era esencial, resultó en gran medida ineficaz⁵⁶. A medida que avanzó el segundo programa se elevó la prioridad atribuida a la capacidad bancaria de gestión de estos préstamos, pero hasta el tercer programa no se previeron reformas tangibles para mejorar los procesos de gestión interna.

85

Con respecto a la insolvencia empresarial y personal en Grecia, las condiciones en el primer y el segundo programa siguieron siendo de naturaleza general y la serie de modificaciones legislativas que se introdujeron debidamente para hacer frente a los activos devaluados en su mayoría tuvieron un alcance limitado y fueron ineficaces⁵⁷. Muchas reformas se caracterizaron por un enfoque fragmentario y un conjunto diverso de prioridades políticas que a menudo dieron lugar a objetivos políticos contradictorios. En algunos casos incluso se adoptaron sin una consulta a los interesados y un análisis de impacto adecuados. La complejidad del marco de insolvencia ha perpetuado el problema de los préstamos dudosos en lugar de solucionarlo con un marco estratégico coherente y centralizado con prioridades políticas claras. El diseño del marco tampoco tuvo en cuenta la limitada capacidad del sistema judicial para hacer frente de manera eficaz al gran volumen de asuntos. En conjunto, estos problemas de complejidad y capacidad han generado retrasos, propagando así el riesgo moral y de impago estratégico a todo el sistema (véase el recuadro 9).

86

Solo el tercer programa incluía una condición de crear un mercado funcional de amortización y venta de préstamos dudosos. Sin embargo, ni la ley aprobada a finales de 2015 ni otras dos modificaciones de 2016 (que también afectaban a los préstamos sin incumplimientos) eliminaron varios obstáculos fundamentales, y el marco jurídico siguió siendo engorroso.

87

En el caso de los bancos en proceso de liquidación especial que manejaban sobre todo préstamos dudosos, las operaciones se fragmentaron durante un largo período, dando lugar a una baja eficiencia en términos de cobro de dichos préstamos y gastos de explotación. Por ejemplo, la fusión de operaciones (dieciséis entidades en una) no figuró como condición hasta el tercer programa y se implementó más de tres años después de la propuesta inicial formulada por consultores externos. El procedimiento de liquidación absorbió 13 500 millones de euros de la financiación de los programas a través del FHEF (véase el cuadro 3) y otros 1 700 millones de euros del fondo nacional de garantía de depósitos.

Gobernanza

(i) Gobernanza bancaria

88

Aunque las reformas del sector financiero fueron cobrando importancia a lo largo del primer programa, este no incluía en sí mismo condiciones para mejorar la gobernanza bancaria. Sin embargo, los problemas de gobernanza (por ejemplo, préstamos a partes vinculadas en condiciones que no eran de mercado) existían mucho antes de la crisis, puesto que la gobernanza empresarial de los bancos griegos era, en promedio, considerablemente peor que la de sus homólogos europeos desde el principio⁵⁸.

89

El segundo programa preveía la recapitalización de los cuatro mayores bancos griegos («sistémicos») principalmente con fondos del programa a través del FHEF, pero sin garantizar un control suficiente de su administración privada. En contra de la práctica internacional, los cambios de propiedad que dieron lugar en 2013 a una nacionalización casi total del sector bancario no se reflejaron en la mayoría de los consejos de administración de los bancos. De hecho, en algunos casos, el control de la administración siguió en manos de los accionistas históricos y el FHEF no tenía derecho a evaluarlos en términos de experiencia, reputación e independencia. Hasta el tercer programa no se incluyó una condición sobre la evaluación de la gobernanza empresarial de los bancos, cuando el FHEF tuvo que revisar a todos los miembros de los consejos de los bancos.

90

Para ello, y con el fin de hacer frente también a una posible injerencia política o empresarial, el tercer programa preveía criterios de selección más estrictos en lo relativo a las cualificaciones y la experiencia de los miembros de los consejos de administración de los bancos. Sin embargo, los criterios se limitaron a los candidatos a la experiencia bancaria y financiera; este requisito no estaba totalmente armonizado con las prácticas internacionales y los requisitos de la UE/el MUS, que, en principio, promueven la diversidad en los consejos y los conocimientos colectivos.

91

Las reformas del sector financiero tampoco se centraron lo suficiente en la gobernanza y la supervisión interna de bancos menos importantes. Casi seis años después de que se introdujese el primer programa, una inspección in situ practicada por el Banco de Grecia y el MUS en marzo de 2016 reveló varias deficiencias internas en términos de gobernanza, gestión de riesgos y prácticas de concesión de créditos en un banco.

(ii) Gobernanza del Fondo Heleno de Estabilidad Financiera

92

El primer programa diseñó la estructura de gobernanza original del FHEF, que no aseguró una mayor independencia con respecto a las autoridades. Pese a la condición del segundo programa de que el FHEF debía tener una estructura de administración de dos niveles (compuesta por un Consejo General y una Junta Ejecutiva), persistieron los problemas de independencia. El tercer programa abordó estas insuficiencias centrándose en el proceso de selección de la alta dirección del Fondo. Sin embargo, las soluciones propuestas por los programas segundo y tercero no garantizaron una división eficiente de funciones y atribuciones entre los dos consejos decisorios. El proceso de toma de decisiones del Fondo también planteó serias preocupaciones sobre su transparencia. Por ejemplo, en 2013, el Fondo aprobó la venta de una participación mayoritaria en una filial bancaria aunque la operación no se basó en un proceso de licitación con múltiples licitadores.

93

Las condiciones del programa dieron lugar a frecuentes cambios en la alta dirección del Fondo (34 personas en los seis primeros años, incluidos 4 presidentes y 4 directores generales), una práctica que entrañó un riesgo de lagunas de conocimiento e influencia reducida en los bancos en los que el Fondo tenía acciones.

Resultados financieros previstos

94

En diciembre de 2016, el FHEF había inyectado 45 400 millones de euros en el sector bancario griego, con unas pérdidas previstas de 36 400 millones de euros (véase el cuadro 3). En general, solo una pequeña parte de las pérdidas previstas podrían recuperarse con el tiempo gracias a un incremento del valor de mercado de las acciones en bancos sistémicos, y se prevé que la mayoría de los fondos del programa para bancos nacionales sigan formando parte de la deuda pública griega.

Cuadro 3

Resultados previstos de la intervención en el sector bancario griego (miles de millones de euros, 2016)

	Fondos utilizados	Fondos recuperados	Importe recuperable estimado	Pérdidas previstas
Bancos sistémicos	31,91	2,72	3,83	25,4
Bancos en liquidación	13,5	0,5	1,9	11,0
Total	45,4	3,2	5,7	36,4

Reformas del mercado laboral

95

El objetivo general de las reformas del mercado laboral previstas en los programas era mejorar el rendimiento de este último, entre otras cosas fomentando un ajuste rápido de los costes laborales. Se esperaba que estas reformas contribuyesen a restablecer la competitividad de la economía griega y contener la pérdida de empleos durante la recesión. Con respecto a los costes laborales, el segundo programa marcó un objetivo indicativo de reducción del 15 % de los costes laborales unitarios en 2012-2014.

96

Desde su concepción en 2010, los programas han incluido una amplia gama de medidas para abordar la rigidez del mercado laboral griego, centrándose en la negociación y en la fijación de los salarios, la determinación y cuantía del salario mínimo, la legislación sobre protección del empleo y la flexibilidad del horario de trabajo. En paralelo a las medidas de liberalización, el énfasis se ha centrado cada vez más desde el segundo programa en la lucha contra el trabajo no declarado y en las políticas activas del mercado laboral orientadas directamente a la creación de empleo, pero en la fiscalización no se analizaron estos aspectos.

Diseño de la condicionalidad

La justificación y la base analítica de las reformas

97

Los informes de políticas y otros documentos de trabajo fundamentaron el enfoque de la Comisión respecto a las reformas del mercado laboral y analizaron opciones alternativas (por ejemplo cómo reducir los costes laborales unitarios o concebir el marco de negociación salarial). Sin embargo, la Comisión no contempló algunos riesgos en los análisis, especialmente en las primeras fases de diseño. En concreto, no evaluó cómo podrían afectar las reformas a la zona gris del mercado laboral, aunque algunas de las medidas entrañaban un mayor riesgo en este sentido⁵⁹. El impacto social se evaluó únicamente en el tercer programa, pero el análisis era de naturaleza descriptiva y no se intentó estimar el impacto o el reparto de la carga de manera cuantitativa, ni para las medidas específicas ni para todo el conjunto de reformas.

98

La Comisión documentó amplios intercambios de información y debates de políticas con las partes interesadas (entre ellas las autoridades nacionales, asociaciones de empresas y otros socios no gubernamentales), el FMI y a nivel interno. En cuanto a la solución de compromiso alcanzada por los socios de la Troika, en algunos casos prevaleció la opinión de la Comisión (no se impuso un recorte salarial en el sector privado como abogaba el FMI), mientras que en otros prevaleció la del FMI (por ejemplo, la legislación sobre protección del empleo se liberalizó más después de la primera oleada de reformas). En el último caso, la Comisión no pudo justificar la desviación de su posición inicial.

Idoneidad de las medidas

99

En algunos casos, el diseño de condiciones específicas tampoco tuvo en cuenta características específicas de la economía griega, en particular el predominio de microempresas y de pequeñas empresas. Por ejemplo, la reforma de la negociación salarial en su trazado inicial ofrecía la oportunidad de negociar a nivel de empresas, aunque seguía exigiendo una representación formal de los trabajadores. Puesto que las pequeñas empresas no suelen tener este mecanismo, no pudieron sacar partido de las reformas. El problema no se abordó hasta más adelante en el primer programa con la introducción de «asociaciones de personas»⁶⁰, que permitían que las negociaciones salariales se celebrasen directamente con los trabajadores a nivel de empresas.

Calendario

100

Las reformas del mercado laboral se iniciaron en 2010 y las autoridades nacionales ejecutaron la primera oleada de reformas (negociación salarial y legislación sobre protección del empleo) poco después de que se aprobase el programa. Sin embargo, aunque varias medidas del programa se aplicaron entre 2010 y 2016, en las negociaciones del tercer programa figuraban los mismos temas. Esta evolución indica los problemas con el calendario y la secuenciación de las reformas, que van más allá de los retrasos en su ejecución (véase el recuadro 10).

Ejecución y resultados

101

En numerosos casos, la ejecución de las reformas del mercado laboral se retrasó con respecto a los plazos de los programas (hasta veintiún meses) o no los cumplió en absoluto (véase el anexo VII). Estas condiciones estaban ligadas a aspectos fundamentales de las reformas del mercado laboral (por ejemplo, la negociación salarial y la legislación sobre protección del empleo).

102

Pese a las insuficiencias de ejecución, el Tribunal observó cierta mejora en los indicadores, que señalan una mayor flexibilidad y competitividad de los mercados laborales:

• Legislación sobre la protección del empleo menos restrictiva. Sin embargo, en 2013 (es decir, después de que se introdujesen reformas esenciales), el indicador seguía estando por encima del promedio de la OCDE (véase la ilustración 8).
• Un salario mínimo más bajo, que pasó de 863 euros en 2010 a 684 euros en 2012.
• Un ajuste significativo de los costes laborales unitarios. La reducción del 14,1 % de los costes laborales unitarios en 2010-2015 fue la más alta entre los Estados miembros de la UE. Sin embargo, el segundo programa pretendía reducir estos costes en 2012-2014 aproximadamente un 15 %. Este objetivo indicativo no se cumplió porque, durante el período correspondiente, los costes laborales unitarios se ajustaron un 10,9 %.

Parte III - Consecución De Los Objetivos De Los Programas

103

Siete años, tres programas y más de 265 000 millones de euros de asistencia desembolsada (más del 150 % del PIB griego) reflejan unas dimensiones sin precedentes de apoyo conjunto de la zona del euro y el FMI a Grecia. Estas cifras por sí solas muestran que los programas no lograron corregir los profundos desequilibrios macroeconómicos o permitir que el país gestionara sus obligaciones financieras sin apoyo exterior, si bien proporcionaron continuidad a la financiación y la actividad económica en Grecia.

104

Los programas de ajuste económico griegos tenían objetivos en tres ámbitos:

• sostenibilidad presupuestaria;
• estabilidad financiera;
• vuelta al crecimiento.

105

En el transcurso de estos siete años, la Comisión no ha intentado evaluar de manera exhaustiva el grado en que el primer o el segundo programa cumplieron sus objetivos a través de evaluaciones a medio plazo o ex post. La realización de estas evaluaciones era una práctica habitual para otros programas de asistencia gestionados por la Comisión y, al extraer lecciones útiles, sería especialmente pertinente en el caso de Grecia, donde se ejecutaron tres programas secuenciales.

106

Esta sección del informe analiza la consecución de los tres objetivos principales de los programas, aplicando en la medida de lo posible las metas específicas marcadas en los propios programas. En este análisis, el Tribunal va más allá de la evaluación de los resultados de las medidas específicas (presentadas en la parte II) y se centra en los efectos más amplios que no pueden vincularse a condiciones únicas de los programas. Este análisis resulta útil para entender la evolución económica general de Grecia con los tres programas de ajuste económico, aunque cabe destacar que la evolución en cuestión se vio influida no solo por el diseño y la aplicación de los programas, sino también por una serie de factores, entre ellos la incertidumbre política, que provocó retrasos en la ejecución de las reformas, afectó a la confianza de los mercados y, en consecuencia, redujo la eficacia de los programas.

Garantizar la sostenibilidad presupuestaria

107

La crisis económica griega comenzó como una crisis de deuda, y el objetivo inmediato de los programas era el restablecimiento de la sostenibilidad presupuestaria, incluida la capacidad del país para financiar sus necesidades en los mercados.

Acceso a los mercados

108

El primer programa preveía que Grecia recuperase el acceso a los mercados financieros en 2014 y financiase sus obligaciones de deuda por un total de 60 000 millones de euros en 2015. En 2014, el Estado griego se financió en los mercados financieros en dos ocasiones, aunque solo por un total de 4 500 millones de euros. Esta cantidad representaba menos del 5 % de la financiación total del segundo programa (110 000 millones de euros). Fueron necesarios otros dos programas de asistencia (de los cuales el tercero expira en 2018), porque el país no había recuperado la capacidad para financiar todas sus necesidades en los mercados.

Utilización de los fondos y financiación posterior a los programas

109

Tomando como base la actualización más reciente del déficit de financiación calculado por la Comisión para la primera revisión del tercer programa, se espera que Grecia logre un superávit primario de 1 400 millones de euros en 2017 y 3 000 millones de euros entre enero y agosto de 2018, los últimos meses del tercer programa. Por lo tanto, la financiación del programa para este período se utilizará para pagar la deuda y permitirá aumentar el colchón de liquidez (véase la ilustración 9).

110

En el período inmediatamente posterior al programa, Grecia tendrá que pagar importes significativos de deuda (véase la ilustración 10). En 2019, las necesidades brutas de financiación ascienden a 21 000 millones de euros en pagos de capital e intereses. La hipótesis del programa es que, tras su expiración, el pago de la deuda se financiará íntegramente con el superávit primario y la financiación en los mercados. Por lo que respecta al segundo programa, en 2014 se realizaron trabajos analíticos sobre el posible marco posterior al programa, mientras que en el caso del tercero, este trabajo acaba de comenzar y por lo tanto no se refleja en los documentos del programa.

Saneamiento presupuestario

111

La situación presupuestaria al principio de la crisis exigía un ajuste muy profundo. En 2009, el déficit de las administraciones públicas superaba el 15,1 % del PIB, en comparación con el umbral del 3 % contemplado en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Los principales objetivos presupuestarios anuales del programa (es decir, el déficit nominal⁶¹) se fijaron mediante decisiones del Consejo en el marco del procedimiento de déficit excesivo (PDE) para Grecia. Los programas establecieron nuevos criterios detallados de resultados presupuestarios nominales en el MPEF, aunque los planes presupuestarios que respaldaban estos objetivos no siempre eran creíbles (véase el recuadro 11).

112

Los objetivos presupuestarios del primer y el segundo programa no se cumplieron hasta 2012 y 2013 (véase el cuadro 4). En los demás años, no se cumplieron por importes comprendidos entre 3000 y 6 000 millones de euros, pese a que Grecia recurrió a medidas concretas de aumento de los ingresos para cumplir las previsiones de déficit o tesorería. Durante el primer programa, los objetivos nominales no modificados del PDE no se cumplieron principalmente debido al empeoramiento del entorno económico (caídas imprevistas de los ingresos fiscales nominales y aumentos del gasto en intereses). La erosión de la base impositiva aniquiló en parte el incremento de ingresos derivado de medidas presupuestarias importantes: este fue normalmente el caso de los ingresos del IVA. Además, el cumplimiento de los objetivos presupuestarios se apoyó en todos los programas con la acumulación de gasto público y demoras en la devolución de impuestos.

Cuadro 4

Cumplimiento de los objetivos del PDE actualizados

	Primer programa1		Segundo programa1			Tercer programa1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Decisión del Consejo (mayo de 2010): saldo global (miles de millones de euros)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Decisión del Consejo (marzo de 2012): saldo primario excluidas medidas bancarias (miles de millones de euros)			-2	3,7	9,4
Decisión del Consejo (diciembre de 2012): saldo primario excluidas medidas bancarias (miles de millones de euros)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Decisión del Consejo (agosto de 2015): saldo primario (% del PIB)						-0,25	0,5
Real (primer seguimiento ex post)	-22	-20	-2,6	1,5	N.D.	-3,4	3,9
Real (último SEC95 o SEC10).	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	N.D.	-2,3	3,9
Diferencia (objetivo aplicable frente al real)	-6	-3	0,3	0,6	N.D	-2,05	3,4

113

Aunque Grecia no cumplió los objetivos presupuestarios nominales, el saldo primario estructural⁶² mejoró significativamente. El ajuste global superó el 17 % del PIB en 2009-2015, lo que reflejó el profundísimo desequilibrio de Grecia al inicio de la crisis en este campo.

114

En el contexto de la situación macroeconómica adversa, la deuda pública global siguió creciendo a lo largo de todo el período del programa, pese al esfuerzo presupuestario llevado a cabo. En 2016, la deuda pública griega superó el 181 % del PIB, frente al 126,7 % en 2009 (véase la ilustración 11). El único año en el que cayó la deuda pública fue 2012, debido al procedimiento de participación del sector privado conforme al cual se pidió a los inversores privados que asumiesen una quita del 53,5 % del valor nominal de sus bonos soberanos griegos. Las previsiones del primer programa estimaban que la deuda pública alcanzaría su máximo en 2013 (con un 149,7 % del PIB en el primer programa inicial y un 164,2 % del PIB en el segundo). El factor que más contribuyó al aumento relativo de la deuda fue el descenso del PIB nominal.

Sostenibilidad del sistema de pensiones

115

Uno de los obstáculos principales a la estabilización de la situación presupuestaria en Grecia sigue siendo el coste considerable del sistema de pensiones. Los sucesivos recortes en las pensiones redujeron su gasto nominal en 2 500 millones de euros entre 2009 y 2015. Sin embargo, debido al descenso del PIB, el coste de las pensiones en porcentaje del PIB aumentó sistemáticamente entre 2010 y 2015, mostrando la limitada eficacia de las reformas en términos de ajuste presupuestario sostenible. En 2016, el gasto público en pensiones fue el más alto de la zona del euro (más del 16 % del PIB de Grecia), mientras que la financiación pública anual de los déficits del sistema de pensiones superó el 9 % del PIB (el promedio de la zona de euro era del 2,5 %).

116

Tomando como base las previsiones de los informes sobre envejecimiento de 2012 y 2015, se espera que las reformas de las pensiones previstas en los dos primeros programas generen algunos resultados positivos para la sostenibilidad a largo plazo del sistema de pensiones griego. Según la condicionalidad del programa, Grecia debe limitar el aumento del gasto público en pensiones durante el período 2010-2060 a menos de 2,5 puntos porcentuales del PIB. A la luz del informe sobre envejecimiento de 2015, se espera que las reformas de las pensiones den lugar a una reducción general del gasto público en pensiones de 1,9 puntos porcentuales, un resultado mejor que el objetivo del programa. Sin embargo, se prevé que se mantendrán a un elevadísimo nivel del 14,3 % del PIB en 2060.

Restablecimiento de la estabilidad financiera

117

El grado de éxito de las reformas del sector financiero depende también de factores externos a los programas. Sin embargo, sobre la base de una serie de indicadores, es posible evaluar la evolución general del sector bancario a lo largo de los programas y determinar así en qué medida se han cumplido sus amplios objetivos. Los aspectos fundamentales que deben considerarse en este análisis son la solvencia, el riesgo crediticio y la calidad de los activos, la liquidez y la rentabilidad; estos indicadores estaban también en el punto de mira de las condiciones de los programas y los planes de reestructuración bancaria aprobados por la Comisión.

Solvencia

118

Debido en gran medida a la amplia financiación de los programas (31 900 millones de euros) y la reestructuración del sector, las ratios de capital de los bancos griegos han mejorado considerablemente en sintonía con las tendencias internacionales desde la crisis mundial. Por consiguiente, la ratio de capital principal (nivel 1 ordinario) se elevó al 17 % para 2016, por encima de la media del 14,2 % de la UE y del nivel anterior a la crisis (véase el anexo X). Sin embargo, el elevado nivel de créditos tributarios contra el Estado griego y de préstamos dudosos siguió constituyendo una preocupación para la solvencia de los bancos.

Riesgo crediticio y calidad de los activos

119

A lo largo del programa, las calificaciones crediticias de los cuatro mayores bancos griegos se rebajaron considerablemente, cayendo a la categoría de «impago» en 2015⁶³. Pese a la conclusión de la tercera recapitalización, que reforzó la suficiencia del capital de los bancos, las calificaciones de todos los bancos se mantuvieron en el escalón de no inversión⁶⁴ durante 2016.

120

En cuanto a la calidad de los activos, los bancos griegos entraron en la crisis mundial de 2008 con un volumen de préstamos dudosos pendientes que sumaba el 5,5 % de la cartera total de préstamos (7 % en 2009), un porcentaje considerablemente superior al promedio de la zona del euro. Debido a la recesión económica sin precedentes, el posterior aumento del desempleo y los impagos estratégicos no solucionados, los préstamos dudosos se han multiplicado de manera drástica a lo largo de los programas. En 2016, sobre la base de una definición más amplia, las exposiciones dudosas alcanzaron el nivel máximo en la UE (45,9 %) y eran nueve veces mayores que la media de la Unión (5,1 %; véase el anexo X).

Liquidez

121

Desde el primer programa se ha pedido a los bancos griegos que redujesen su dependencia de la financiación del banco central (es decir, el Eurosistema), puesto que su situación de liquidez ya era tensa. En este contexto, el primer programa no logró reducir dicha dependencia, mientras que el segundo y el tercer programa sí lo lograron. Sin embargo, en 2016, los bancos griegos continuaban sufriendo condiciones de liquidez restrictivas, puesto que su dependencia de la financiación del banco central seguía rebasando por mucho el nivel de 2009 (véase el cuadro 5), aunque era inferior al máximo alcanzado a mediados de 2015 (150 000 millones de euros). En cuanto a las fuentes de liquidez estándar, en 2016 no había muestras de un regreso sostenido de los depósitos (casi la mitad en comparación con 2009, cuando pasaron de 238 000 millones de euros a 121 000 millones de euros) y los bancos nacionales seguían teniendo un acceso limitado a otras fuentes de financiación.

Cuadro 5

Perfil de financiación de los bancos griegos (miles de millones de euros)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Endeudamiento con el banco central	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Depósitos del sector privado	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Rentabilidad

122

Las políticas del programa aplicadas intentaron mejorar la rentabilidad de los bancos mediante un saneamiento y una reestructuración en profundidad. Al reducir de forma considerable la plantilla y las sucursales, los bancos nacionales mejoraron significativamente su coeficiente de gastos e ingresos (51,9 % frente al promedio de la UE de 65,7 % en 2016) y sus gastos de explotación. Sin embargo, sobre una base consolidada, siguieron generando pérdidas durante la mayor parte del período mencionado y sus resultados en varios indicadores de rentabilidad siguieron estando entre los peores de la UE (véase el anexo X).

123

En general, los programas no pudieron evitar un fuerte deterioro de los balances de los bancos griegos, principalmente debido a acontecimientos macroeconómicos y políticos adversos. El papel intermediario de los bancos se vio menoscabado, y los canales para financiar a la economía real eran limitados⁶⁵ y costosos.

Vuelta al crecimiento

124

Tras su incorporación a la zona del euro en 2001, Grecia disfrutó de un período de elevadísimo crecimiento económico, pero al mismo tiempo sufrió una pérdida considerable de competitividad. Por consiguiente, uno de los objetivos de los programas era corregir los desequilibrios estructurales y los obstáculos a la competitividad, con el propósito de reactivar el crecimiento sostenible a largo plazo y facilitar así el ajuste presupuestario. Este objetivo no se cumplió, en el sentido de que Grecia sufrió una recesión prolongada y excepcionalmente profunda con graves consecuencias para el mercado laboral. Los principales indicadores macroeconómicos registraron resultados sistemáticamente peores de lo que habían supuesto los programas (véase el anexo XI).

Crecimiento económico y su contexto

125

La economía griega no volvió a crecer tan rápido como otros Estados miembros de la zona del euro, incluidos aquellos que se beneficiaron de programas de asistencia financiera (por ejemplo, Irlanda y Portugal). Ciertas insuficiencias en el diseño y la aplicación de los programas (véase la parte II) no facilitaron la recuperación, pero la situación macroeconómica también era consecuencia de una serie de factores externos y de la profundidad de los desequilibrios acumulados antes de la crisis. Los programas no cumplieron sus objetivos de crecimiento; sin embargo, no se sabe cuál habría sido el panorama macroeconómico sin ellos.

126

La economía griega registró sistemáticamente un crecimiento inferior a los objetivos sobre los que se basaban las proyecciones macroeconómicas. Entre 2009 y 2016, la economía griega se contrajo más de un 25 %. El crecimiento real del PIB en 2011 y 2012 fue inferior a la previsión del programa inicial (mayo de 2010) por 6,5 puntos porcentuales y 8,4 puntos porcentuales respectivamente (véase la ilustración 12). Aunque las previsiones auguraban una vuelta al crecimiento positivo en 2012, realmente se produjo en 2014 y solo durante un año. La economía griega tampoco cumplió las previsiones de marzo de 2012 y abril de 2014, aunque las discrepancias fueron considerablemente menores.

127

Durante los programas (hasta 2015), Grecia registró sistemáticamente un crecimiento positivo de las exportaciones, seguido sin embargo por una profunda contracción de las mismas en 2009. Las exportaciones en general no cumplieron las previsiones de los programas, pero la desviación fue menor que en el caso del PIB. En 2013, las exportaciones estaban al nivel de 2008, mientras que las importaciones cayeron un 30 % en el mismo período, lo que permitió a Grecia lograr un reequilibrio frente al exterior.

128

Sin embargo, la recuperación de las exportaciones a partir de 2010 no puede atribuirse totalmente a las reformas de los programas. Algunos sectores importantes como el turismo se beneficiaron de la devaluación interna. Sin embargo, el análisis sectorial muestra que las exportaciones griegas también están influenciadas por sectores no afectados por los precios y salarios nacionales⁶⁶ (por ejemplo los productos petrolíferos y el transporte marítimo), cuyo comportamiento refleja las tendencias en los mercados mundiales más que la mejora en la competitividad nacional (véase el anexo XI).

Precios y desempleo

129

Los niveles de precios no evolucionaron de acuerdo con las previsiones de los programas. La previsión inicial (mayo de 2010) subestimó considerablemente la inflación de 2010 y 2011 (debido también al impacto de las medidas fiscales) y no anticipó la deflación de 2013 y 2014 (véase el anexo XI). En consecuencia, la subida de los precios durante el primer programa ralentizó el proceso de devaluación interna, lo que impidió a Grecia mejorar su competitividad exterior. Las discrepancias entre la evolución prevista y real de los precios persistieron posteriormente en el programa, pero se redujeron.

130

Debido a la recesión económica más profunda de lo esperado, el comportamiento del mercado laboral se desvió considerablemente de las hipótesis iniciales del programa (véase la ilustración 13). El desempleo alcanzó su nivel máximo en 2013 con un 27,5 %, a pesar de que inicialmente se había previsto que sería del 15,2 % en 2012, y también superó el nivel vaticinado en posteriores previsiones. La tasa de desempleo de los menores de 25 años alcanzó un máximo de casi el 60 % en 2013, pero cayó significativamente por debajo del 50 % en los dos años siguientes (véase el anexo XI).

Conclusiones y recomendaciones

Gestión de los programas de ajuste económico para Grecia

131

El primer programa de ajuste económico griego se diseñó en una situación de extrema urgencia, y la gestión de los tres programas se vio influida por un entorno de incertidumbre política y económica. La Comisión fue solo uno de varios socios intervinientes en el proceso, puesto que estaba sujeta a las orientaciones políticas del Eurogrupo, y la aprobación de los programas exigía un acuerdo entre las autoridades nacionales y todas las instituciones que representaban a los prestamistas (el FMI, la Comisión, el BCE y el MEDE en el tercer programa; véanse la introducción y los apartados 22, 23, 31 y 32).

132

La Comisión estableció procedimientos para la gestión de los programas casi un año después de la puesta en marcha del primer programa griego. Los procedimientos incorporaban mecanismos internos para los flujos de información y aprobación en la Comisión y el Consejo y con los socios de los programas, pero no proporcionaban directrices sobre el diseño real de los programas, por ejemplo en términos de alcance y nivel de detalle de las condiciones (véanse los apartados 24 y 25).

133

En las primeras fases del ciclo del programa, algunas condiciones eran vagas y no especificaban medidas concretas. Las condiciones fueron más claras en el segundo programa, cuando su número y nivel de detalle aumentaron. La Comisión no señaló condiciones importantes como «resultados clave» hasta el tercer programa, mientras que en los dos primeros programas no se indicó la importancia relativa de las medidas (véanse los apartados 26 a 28).

Recomendación 1

La Comisión debería mejorar los procedimientos generales de diseño de los programas de asistencia, en particular definiendo el alcance del trabajo analítico necesario para justificar el contenido de las condiciones y, cuando sea posible, indicando los instrumentos que podrían utilizarse en situaciones pertinentes. En el caso de futuros programas, estas orientaciones deberían facilitar a la Comisión la organización de su trabajo en una situación de extrema urgencia en la fase de concepción del programa.

Fecha prevista: finales de 2018

Recomendación 2

La Comisión debería determinar la prioridad de las condiciones de manera más eficaz y especificar las medidas que se necesitan urgentemente para corregir los desequilibrios que son cruciales para cumplir los objetivos de los programas.

Fecha prevista: inmediatamente, si procede

134. Pese a los esfuerzos de la Comisión, las condiciones de los programas no se integraron en una estrategia de crecimiento más amplia para Grecia, que podría haber continuado después de los programas. En las fases iniciales, el objetivo inmediato de los programas era recuperar la sostenibilidad de las finanzas públicas, pero con el tiempo se hizo más patente la necesidad de dicha estrategia. El Tribunal detectó insuficiencias de coordinación de las políticas en el diseño de los programas y casos en los que las medidas de los programas no tenían un alcance integral. Ambos afectaron a la eficacia de las reformas estructurales, en concreto aquellas encaminadas a aumentar la competitividad de la economía griega (véanse los apartados 29 y 30).

Recomendación 3

Cuando sea pertinente para afrontar el desequilibrio económico subyacente, la Comisión debería velar por que los programas se integren en una estrategia general de crecimiento para el país, ya aplicada o acordada con el Estado miembro durante el transcurso de los programas. Si la estrategia no puede trazarse en la fase de concepción del programa, debería desarrollarse lo antes posible y reflejarse en las posteriores revisiones.

Fecha prevista: inmediatamente, si procede

135

Aunque la Comisión no tenía establecidos procedimientos formalizados respecto al alcance del seguimiento, evaluó e informó periódicamente del cumplimiento de las condiciones de los programas. Normalmente, la Comisión pudo demostrar una base sólida para sus evaluaciones, incluido cierto seguimiento, como los comentarios detallados sobre los proyectos de actos jurídicos. En ocasiones, el Tribunal detectó problemas en el seguimiento del cumplimiento, como evaluaciones omitidas, imprecisas o vagas (véanse los apartados 33 a 37).

136

Además, en el caso de las reformas estructurales, el cumplimiento formal no siempre generó los cambios realmente previstos por los programas. Las lagunas significativas de datos y la falta de indicadores de resultados adecuados para la mayoría de las condiciones estructurales afectaron a la pertinencia del seguimiento de la Comisión desde el punto de vista de la capacidad de contribuir a entender la aplicación y el impacto de las reformas y adoptar medidas correctoras en caso necesario (véanse los apartados 38 a 40).

Recomendación 4

La Comisión debería contar con procedimientos claros y, en su caso, indicadores clave de resultados para garantizar que el seguimiento de los programas sea sistemático y se documente de manera precisa. El seguimiento de la aplicación, en particular de las reformas estructurales, debería centrarse más en la eficacia, ir más allá de la aprobación de leyes primarias y centrarse asimismo en la aprobación de legislación secundaria pertinente y otras normas de desarrollo. La Comisión debería mejorar sus mecanismos de seguimiento de la ejecución y la aplicación de reformas a fin de identificar mejor la existencia de obstáculos administrativos o de otro tipo a la ejecución eficaz de las reformas, y asegurarse de que cuenta con los recursos necesarios para realizar estas evaluaciones.

Fecha prevista: finales de 2018

Recomendación 5

La Comisión debería abordar más exhaustivamente desde el principio de los programas las lagunas de datos y precisar además todos los datos que necesita para hacer un seguimiento de los programas y sus resultados.

Fecha prevista: inmediatamente, si procede

137

A pesar de las complejas disposiciones institucionales de los programas, nunca se han formalizado las disposiciones de funcionamiento interno en cuanto al modo en que la Comisión coopera con los socios, principalmente el FMI, el BCE y el MEDE. No había suficiente transparencia en los cometidos de los socios, la división de funciones o los métodos de trabajo. Sin embargo, las instituciones han implantado mecanismos eficaces de cooperación e intercambio de información con carácter informal (véanse los apartados 41 a 43).

Recomendación 6

La Comisión debería tratar de llegar a un acuerdo con los socios de los programas, aclarando sus funciones y métodos de cooperación, que tendrían que ser transparentes y suficientemente detallados.

Fecha prevista: finales de 2018

138

El diseño general de los programas se basó en proyecciones macroeconómicas y cálculos del déficit de financiación que había preparado la Comisión para cada una de las revisiones en cooperación con los socios de los programas. El análisis de la Comisión en este sentido fue coherente a nivel interno y se basó en los datos más recientes. Sin embargo, el Tribunal detectó una serie de insuficiencias metodológicas, en particular en la documentación de las hipótesis, la justificación de los elementos de apreciación y el uso limitado de la prueba de sensibilidad. No había procesos de calidad formalizados para garantizar que los cálculos fuesen precisos. Las proyecciones macroeconómicas subestimaron en gran medida la crisis económica en Grecia, pero los errores en general no fueron mayores que los de otras organizaciones internacionales (véanse los apartados 44 a 54).

Recomendación 7

La Comisión debería justificar mejor las hipótesis y las modificaciones de los cálculos económicos que subyacen al diseño del programa, entre otros medios, a través de publicaciones adecuadas. Estos procesos tendrían que estar sujetos a un control de calidad apropiado. Lo anterior debería aplicarse en particular a las revisiones de los programas, que se llevan a cabo en circunstancias menos urgentes que en la fase de concepción del programa.

Fecha prevista: finales de 2018

Formulación y ejecución de las reformas

139

La asistencia financiera a Grecia estaba supeditada a la ejecución de una amplia gama de reformas que abordaban los desequilibrios presupuestarios, financieros y estructurales. El alcance de las reformas evolucionó, pero desde el principio afectó a casi todas las funciones del Estado griego, lo que significa que en algunos casos tenían que corregirse desequilibrios estructurales muy profundos. La agenda de reformas fue especialmente complicada y su ejecución se vio afectada por la inestabilidad política del país (véanse los apartados 55 a 57).

140

Las reformas de la política fiscal generaron resultados presupuestarios, que en su mayor parte se derivaban de cambios en los tipos impositivos o de nuevos impuestos, lo que contribuyó a la inestabilidad en la política fiscal, que se produjo por varias razones, entre ellas la ausencia de unos esfuerzos sostenidos, y contravino las primeras evaluaciones que priorizaban la ampliación de la base impositiva como forma de aumentar los ingresos fiscales. La Comisión no justificó lo suficiente algunas medidas fundamentales (por ejemplo, las subidas del IVA y los impuestos especiales) mediante la aportación de un análisis de opciones alternativas y sus consecuencias. Las reformas de la administración tributaria generaron resultados menos tangibles, atribuibles a los problemas con la capacidad de ejecución, pero también a las insuficiencias de diseño, como su inclusión tardía en los programas y su enfoque limitado (véanse los apartados 58 a 66).

141

La simultaneidad de ahorro presupuestario, justificado por la necesidad de saneamiento presupuestario y de cambios estructurales a largo plazo, planteó dificultades para la reforma de las administraciones públicas y estos cambios resultaron menos eficaces. El Tribunal constató que las principales causas en la parte del diseño fueron la consideración insuficiente de la capacidad administrativa para ejecutar las reformas y los débiles vínculos entre los programas y otros instrumentos, como la asistencia técnica y los programas operativos en el marco de los fondos estructurales. La Comisión no pudo justificar objetivos cuantitativos esenciales de la reforma de las administraciones públicas que establecían los programas (véanse los apartados 67 a 76).

142

Las reformas financieras garantizaron la estabilidad a corto plazo en el sector, pero varias debilidades estructurales no se abordaron de forma integral o se incluyeron tarde en el programa (por ejemplo, la gestión de los préstamos dudosos y la gobernanza empresarial). Las medidas fueron más exhaustivas en el tercer programa. El Tribunal también detectó insuficiencias en el análisis de riesgos en el que se basó la recapitalización bancaria de 2013 y deficiencias en el diseño de posteriores recapitalizaciones. La secuenciación de determinados aspectos de la reforma no se coordinó lo suficiente (véanse los apartados 77 a 94).

143

La Comisión pudo demostrar un análisis sólido para las reformas del mercado laboral, que generaron resultados tangibles en términos de liberalización del mercado. Sin embargo, la ejecución se vio obstaculizada por retrasos considerables. Algunas condiciones, en particular en la fase de concepción del programa, no se orientaron lo suficiente a la estructura de la economía griega, y otras medidas fundamentales se incluyeron en el programa después de algunos retrasos (véanse los apartados 95 a 102).

Recomendación 8

Para mitigar posibles insuficiencias, la Comisión debería ser más sistemática en la evaluación de la capacidad administrativa de los Estados miembros para ejecutar las reformas. Las necesidades de asistencia técnica y el posible respaldo del Servicio de Apoyo a las Reformas Estructurales de la Comisión deberían evaluarse en las primeras fases del programa en colaboración con las autoridades del Estado miembro. La elección, el nivel de detalle y el calendario de las condiciones deberían orientarse a los resultados del análisis.

Fecha prevista: inmediatamente, si procede

Recomendación 9

La Comisión debería mejorar su trabajo analítico en el diseño de las reformas. En particular, tendría que abordar la idoneidad y el calendario de las medidas, teniendo en cuenta la situación específica en el Estado miembro.

Fecha prevista: inmediatamente, si procede

Consecución de los objetivos de los programas

144

Mediante la participación en los tres programas de ajuste económico, Grecia evitó el impago. Sin embargo, la consecución de los objetivos de los programas —sostenibilidad presupuestaria, estabilidad financiera y vuelta al crecimiento— solo tuvo éxito en cierta medida. Una evaluación externa podría haber resultado útil para entender en su totalidad la compleja evolución subyacente, pero la Comisión no realizó ninguna (véanse los apartados 103 a 106).

145

En el caso de la sostenibilidad presupuestaria, los programas generaron un saneamiento significativo: el saldo primario estructural se ajustó en un 17 % del PIB entre 2009 y 2015. Sin embargo, en el mismo período, el PIB se contrajo más de un 25 % y el desempleo superó el 25 %. Grecia no registró crecimiento económico hasta 2014, aunque la hipótesis inicial de los programas preveía una reactivación sostenible del crecimiento en 2012 (véanse los apartados 107, 111 a 113 y 124 a 130).

146

Los malos resultados macroeconómicos, junto con los costes de financiación de la deuda anteriormente acumulada, hicieron que la tasa de endeudamiento de Grecia aumentase continuamente a lo largo del período del programa (excepto en 2012 debido a la participación del sector privado). El país tampoco podía financiar sus necesidades en los mercados. En el período inmediatamente posterior al programa, Grecia tendrá que pagar importes sustanciales de deuda y la hipótesis del programa es que se financiarán totalmente con el superávit primario y la financiación en los mercados. Por el lado financiero, los programas garantizaron la estabilidad a corto plazo del sistema financiero, pero no pudieron evitar un fuerte deterioro de los balances de los bancos, debido principalmente a acontecimientos macroeconómicos y políticos adversos (véanse los apartados 114 a 123 y 108 a 110).

Recomendación 10

Los programas deberían haberse sometido a evaluaciones ex post como mínimo después de que expirasen. En el caso de los programas sucesivos, cuya duración combinada supera significativamente el período estándar de tres años, habría que realizar una evaluación intermedia y utilizar sus resultados para evaluar los mecanismos de diseño y seguimiento.

Fecha prevista: finales de 2018

Recomendación 11

La Comisión debería analizar el marco idóneo de apoyo y seguimiento para el período siguiente a la finalización del programa. Esta labor debería efectuarse con la suficiente antelación y tener en cuenta las necesidades de financiación del país.

Fecha prevista: inmediatamente

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Baudilio Tomé Muguruza, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 3 de octubre de 2017.

Abreviaturas

AA.PP.: Administraciones Públicas

AROP: Programa Operativo «Reforma Administrativa» para el período de programación 2007-2013

BCE: Banco Central Europeo

BdG: Banco de Grecia

CE: Comisión Europea

CLU: Costes laborales unitarios

DF: Déficit de financiación

DG ECFIN: Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea

Exacción PPC: Exacción de la Empresa Pública de Electricidad

FEEF: Facilidad Europea de Estabilización Financiera

FHEF: Fondo Heleno de Estabilidad Financiera

FMI: Fondo Monetario Internacional

GTGR: Grupo de Trabajo para Grecia

IED: Inversión extranjera directa

Impuesto ENFIA: Gravamen uniforme sobre bienes inmuebles

IPG: Instrumento de préstamo a Grecia

Letra del tesoro: Emisión a corto plazo instrumentos de deuda (letras del Tesoro) con un vencimiento igual o superior a un año

LFA: Acuerdo de préstamo

LPE: Legislación de protección del empleo

ME: Memorando de entendimiento

MEDE: Mecanismo Europeo de Estabilidad

MEEF: Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera

MET: Memorando de entendimiento técnico

MPEF: Memorando de Políticas Económicas y Financieras

MUS: Mecanismo Único de Supervisión

NPL: Préstamos no productivos

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

PAE: Programa de ajuste económico

PDE: Procedimiento de déficit excesivo

PEE: Previsiones económicas europeas

PIB: Producto interior bruto

PSP: Participación del sector privado

SEC: Sistema Europeo de Cuentas

SGA: Sociedad de gestión de activos

SGPR: Secretaría General de Ingresos Públicos

TFUE: Tratado del Funcionamiento de la Unión Europea

TJE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea

VU: Ventanilla única

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Este informe fue elaborado por la Sala de Fiscalización IV, que está especializada en los ámbitos de regulación de mercados y economía competitiva. Baudilio Tomé Muguruza, decano de esta Sala, es el Miembro ponente. En la elaboración del informe fue asistido por Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda y Simon Dennett, de su gabinete, Zacharias Kolias, director, y Kamila Lepkowska, jefa de tarea. El equipo auditor estuvo formado por Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele y Natalia Krzempek.

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