A intervenção da Comissão na crise financeira grega

Síntese

Sobre o presente relatório

I

O Tribunal examinou a gestão dos três programas de ajustamento económico da Grécia pela Comissão Europeia, tendo em consideração a estrutura institucional dos diferentes instrumentos de assistência financeira utilizados. No que se refere ao programa em curso, a auditoria centrou-se apenas nos aspetos de conceção. O financiamento para o primeiro programa (MCG), em 2010, foi de 110 mil milhões de euros; para o segundo programa (FEEF, 2012) foi de 172,6 mil milhões de euros e para o terceiro programa (MEE, 2015) foi de 86 mil milhões de euros. Em meados de 2017, a Grécia continua a necessitar de apoio financeiro externo, tendo o Tribunal constatado que os objetivos dos programas foram apenas parcialmente cumpridos. De um modo geral, a conceção dos programas possibilitou a execução da reforma na Grécia, mas o Tribunal detetou insuficiências e formula um conjunto de recomendações à Comissão no que se refere a futuros programas de apoio.

Sobre os programas de ajustamento gregos

II

A partir da sua entrada no euro, a Grécia beneficiou de uma expansão económica impulsionada pelo acesso facilitado a empréstimos e por uma política orçamental generosa. Contudo, a crise financeira mundial de 2008-2009 expôs as vulnerabilidades do país: desequilíbrios macroeconómicos crescentes, elevados níveis de dívida pública e externa, fraca competitividade externa, um regime de pensões de reforma insustentável e instituições frágeis. Estas vulnerabilidades, aliadas a revelações sobre a inexatidão de estatísticas oficiais, afetaram a confiança internacional. O preço que a Grécia tinha de pagar para contrair empréstimos nos mercados financeiros tornou-se insustentável e, em abril de 2010, o país solicitou assistência financeira aos Estados-Membros da área do euro e ao FMI.

III

O primeiro programa de ajustamento económico da Grécia foi acordado em 2010 e incluiu um financiamento no valor de 110 mil milhões de euros. Contudo, as medidas orçamentais e estruturais adotadas e a reestruturação da dívida em 2012 não foram suficientes para o país voltar a financiar-se no mercado. Em consequência, foram acordados mais dois programas no valor de 172,6 mil milhões de euros em 2012 e de 86 mil milhões de euros em 2015.

IV

Os programas de ajustamento destinavam-se a corrigir os desequilíbrios económicos na Grécia e, assim, evitar que a crise económica grega contagiasse o resto da área do euro. Esses programas procuravam estabelecer uma situação económica e financeira sólida e sustentável na Grécia, bem como restaurar a sua capacidade de se financiar integralmente nos mercados financeiros. A assistência estava sujeita a condições políticas, definidas por acordo entre as autoridades gregas e os credores. As condições abrangiam praticamente todas as funções do Estado grego e tinham três objetivos principais: sustentabilidade orçamental, estabilidade financeira e restabelecimento do crescimento. A Comissão Europeia verificou o cumprimento das condições por parte da Grécia e elaborou relatórios nessa matéria.

V

A Comissão geriu os programas de ajustamento em associação com o Banco Central Europeu em nome dos credores europeus para cada programa: os Estados-Membros da área do euro no que se refere ao primeiro programa, o Fundo Europeu de Estabilidade Financeira no que se refere ao segundo programa e o Mecanismo Europeu de Estabilidade no que se refere ao terceiro programa.

Como foi realizada a auditoria do Tribunal

VI

O Tribunal examinou se a Comissão geriu os programas de ajustamento da Grécia de forma adequada, tendo procurado especialmente responder às seguintes perguntas:

• Did the Commission have appropriate arrangements in place for managing the programmes?
• Were the policy conditions appropriately designed and effectively implemented?
• Did the adjustment programmes meet their main objectives?

VII

Em consonância com o mandato do TCE para auditar a eficácia operacional da gestão do BCE, o Tribunal tentou examinar a participação do BCE nos programas de ajustamento económico da Grécia. No entanto, o BCE questionou o mandato do Tribunal a este respeito e não forneceu elementos de prova suficientes, pelo que o Tribunal não está em condições de prestar informações sobre o papel do BCE nos programas gregos.

Constatações do Tribunal

VIII

No início do programa grego, a Comissão não tinha experiência de gestão de um processo deste tipo. Os procedimentos foram estabelecidos após quase um ano, mas concentraram-se nos mecanismos formais de aprovação de documentos, fluxos de informações e calendário dos pagamentos. Não foram formuladas orientações internas específicas da Comissão sobre a própria conceção das condições dos programas, por exemplo, em termos de âmbito ou nível de pormenor. Apesar do número crescente, as condições do primeiro e segundo programas não foram devidamente ordenadas em função da sua importância relativa nem integradas numa estratégia mais ampla para o país. A Comissão instituiu um sistema funcional para avaliar as condições, mas o Tribunal detetou insuficiências dele decorrentes, em particular para a avaliação da execução das reformas estruturais.

IX

Embora os procedimentos institucionais no âmbito dos programas fossem complexos, as modalidades operacionais da cooperação entre a Comissão e os respetivos parceiros, principalmente o FMI e o BCE, nunca foram formalizadas.

X

O quadro económico global que regulou a conceção de programas assentou nos cálculos do défice de financiamento e nas projeções macroeconómicas. A Comissão atualizou regularmente a sua análise a este respeito e o grau de precisão das projeções era semelhante ao de outras organizações internacionais. No entanto, o Tribunal detetou insuficiências na documentação, na justificação dos pressupostos e nos controlos de qualidade.

XI

Uma análise aprofundada da conceção e execução das reformas em quatro domínios de intervenção cruciais (fiscalidade, administração pública, mercado de trabalho e setor financeiro) fornece uma imagem heterogénea. As reformas da fiscalidade e da administração pública permitiram poupanças orçamentais, mas a execução das componentes estruturais foi menos satisfatória. O mercado de trabalho tornou-se mais flexível e competitivo, estando ainda previstas outras alterações regulamentares no terceiro programa. O setor financeiro foi alvo de uma profunda reestruturação, mas que implicou uma injeção superior a 45 mil milhões de euros no sistema bancário, dos quais apenas uma pequena parte pode, eventualmente, ser recuperada. Em todos os domínios de intervenção, a execução de uma série de reformas fundamentais foi levada a cabo com atrasos significativos ou revelou-se ineficaz.

XII

De um modo geral, a conceção das condições possibilitou a execução da reforma, mas o Tribunal detetou insuficiências. Algumas medidas cruciais não foram suficientemente justificadas ou adaptadas em função das deficiências específicas dos diferentes setores. No que se refere a outras medidas, a Comissão não teve em devida conta a capacidade de execução da Grécia na elaboração das condições, pelo que não adaptou o âmbito e o calendário em conformidade. O Tribunal detetou igualmente casos em que o âmbito das condições era muito limitado para corrigir desequilíbrios nos setores fundamentais e em que foram incluídas tardiamente medidas destinadas a corrigir desequilíbrios importantes no programa.

XIII

A Comissão não realizou uma avaliação abrangente dos dois primeiros programas, embora essa análise pudesse ser pertinente para adaptar o processo de reforma. Em meados de 2017, a Grécia continua a necessitar de apoio financeiro externo, o que indica que os programas anteriores, também devido a insuficiências da execução, não conseguiram restaurar a capacidade do país para financiar as suas necessidades nos mercados. Os objetivos específicos dos programas só foram cumpridos até certo ponto:

• restabelecimento do crescimento: durante os programas, o PIB diminuiu mais de um quarto e a Grécia não retomou o crescimento, como inicialmente previsto, em 2012;
• sustentabilidade orçamental: foi realizada uma consolidação orçamental em grande escala em termos de saldos estruturais. Contudo, devido a uma evolução macroeconómica desfavorável e ao custo dos juros sobre a dívida existente, o rácio dívida/PIB continuou a aumentar;
• estabilidade financeira: os programas asseguraram a estabilidade financeira a curto prazo, mas não conseguiram evitar uma deterioração acentuada dos balanços dos bancos, sobretudo devido a evoluções macroeconómicas e políticas desfavoráveis, e verificou-se uma contração da capacidade dos bancos para financiar a economia real.

Recomendações do Tribunal

XIV

A Comissão Europeia deve:

1. melhorar os procedimentos de conceção de programas de apoio, em especial definindo o âmbito de todos os trabalhos analíticos necessários para justificar o conteúdo das condições;
2. definir melhor as prioridades no que se refere às condições e especificar medidas urgentes para corrigir os desequilíbrios que são cruciais para realizar os objetivos dos programas;
3. sempre que for pertinente para corrigir os desequilíbrios económicos subjacentes, assegurar que os programas são integrados numa estratégia global de crescimento para o país;
4. dispor de procedimentos claros e, quando adequado, definir indicadores-chave de desempenho para garantir que o acompanhamento dos programas é sistemático e corretamente documentado;
5. colmatar as lacunas de dados de forma mais abrangente desde o início;
6. procurar chegar a um acordo com os parceiros dos programas para que as funções e as modalidades de cooperação sejam claramente definidas e transparentes;
7. documentar melhor os pressupostos em que assentam os cálculos económicos subjacentes à conceção dos programas, bem como as alterações efetuadas nesses cálculos;
8. analisar mais sistematicamente a capacidade administrativa do Estado-Membro para executar as reformas e a necessidade de assistência técnica, devendo as condições ser adaptadas aos resultados dessa análise;
9. melhorar o seu trabalho analítico no que se refere à conceção dos programas. Em especial, deve analisar a adequação e o calendário das medidas, tendo em conta a situação específica do Estado-Membro;
10. realizar uma avaliação intercalar dos programas sucessivos cuja duração combinada ultrapasse os três anos e utilizar os resultados para avaliar a respetiva conceção e as modalidades de acompanhamento;
11. analisar o quadro adequado de apoio e de supervisão para o período que se segue ao encerramento do programa.

Introdução

Os três programas de ajustamento económico gregos

01

Com o início da crise financeira mundial, o ambiente internacional mudou drasticamente. A crise exigiu resgates de instituições financeiras sem precedentes e outras políticas monetárias e orçamentais excecionais. No entanto, à crise seguiu-se uma recessão económica mundial e uma crise da dívida na Europa. Embora os países com bases sólidas tenham conseguido retomar a via do crescimento num prazo relativamente curto, os países com desequilíbrios macroeconómicos e fragilidades estruturais enfrentaram grandes dificuldades.¹

02

No contexto da crise financeira mundial, a acumulação de desequilíbrios macroeconómicos, elevados níveis de dívida pública e externa, fraca competitividade externa, um regime de pensões de reforma insustentável e instituições frágeis tornaram a Grécia particularmente vulnerável a uma maior aversão ao risco nos mercados internacionais. Estes fatores, aliados às revelações sobre a inexatidão das estatísticas oficiais e à revisão significativa dos dados orçamentais para 2008 e 2009, afetaram negativamente a confiança do mercado. Como resultado, as principais agências de notação de risco de crédito baixaram as notações soberanas (de níveis A no final de 2008 para níveis C em 2011). O mercado reagiu energicamente a esta evolução negativa, tendo os custos de financiamento da dívida grega aumentado para níveis insustentáveis nas semanas anteriores ao pedido de assistência financeira do país.

03

Como resultado da perda do acesso ao mercado a um preço razoável, em 23 de abril de 2010 a Grécia solicitou assistência financeira aos Estados-Membros da área do euro e ao FMI². Apesar das medidas orçamentais e estruturais adotadas pela Grécia, o primeiro programa de ajustamento económico não foi suficiente para o país voltar a financiar-se no mercado, pelo que foram acordados dois outros programas, em 2012 e 2015, respetivamente (ver quadro 1).

Quadro 1

Os programas de ajustamento económico gregos

Programa	Mecanismo	Início	Fim	Financiamento total (em mil milhões de euros)	Apoio desembolsado pela área do euro (em mil milhões de euros)	Apoio desembolsado pelo FMI (em milhões de euros)
Grécia I	MCG(1)	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 DSE)
Grécia II	FEEF	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 DSE)
Financiamento intercalar	MEEF	2015	2015	7,16	7,16	-
Grécia III	MEE	2015	Em curso (2018)	86	39,4(2)	-

04

O primeiro programa de ajustamento foi assinado em maio de 2010 (ver figura 1 e anexo I). Foi concebido para decorrer até junho de 2013 com uma dotação de 110 mil milhões de euros (do FMI e dos Estados-Membros da área do euro) e destinava-se a cobrir as necessidades de financiamento da economia e apoiar o sistema bancário (ver quadro 1). Em contrapartida, a Grécia concordou em executar um programa de reformas estruturais que abrangia a política económica, orçamental, financeira e do mercado de trabalho. Este primeiro programa terminou prematuramente em março de 2012, uma vez que o nível de endividamento insustentável e a contração da atividade económica mais acentuada do que o previsto revelaram a necessidade de financiamento adicional. Nessa altura, já tinham sido desembolsados 73,6 mil milhões de euros.

05

O segundo pacote de assistência financeira foi acordado com os Estados-Membros da área do euro e com o FMI em março de 2012, com um financiamento total de 172,6 mil milhões de euros. Por último, os países da área do euro contribuíram com 141,8 mil milhões de euros sob a forma de empréstimos do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF), que tinha sido criado para esse efeito. Um elemento fundamental do segundo programa foi a participação do setor privado, tendo os investidores privados aceitado em reduzir os seus créditos em aproximadamente 107 mil milhões de euros.

06

Após o termo do segundo programa, em dezembro de 2014, e das suas duas prorrogações³, e tendo em conta as negociações em curso sobre o terceiro pacote de assistência financeira, foi concedido à Grécia, em julho de 2015, um empréstimo intercalar ao abrigo do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira. Dada a incerteza da situação, em junho de 2015 foram introduzidas restrições à livre circulação de capitais para salvaguardar a estabilidade financeira (ver anexo II). Em agosto de 2015, as autoridades gregas e os parceiros da área do euro chegaram a acordo sobre o terceiro programa propriamente dito, que assumiu a forma de um empréstimo público através do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE). Prevê-se que o programa decorra até 2018. Em 20 de julho de 2017, a pedido da Grécia, o Conselho Executivo do FMI aprovou em princípio um acordo de “stand-by“ preventivo de 1,6 mil milhões de euros, sujeito a garantias adicionais. Até setembro de 2017, o FMI ainda não tinha efetuado quaisquer pagamentos.

Objetivos do programa

07

A lógica de intervenção dos programas de ajustamento gregos tem principalmente consistido em corrigir os desequilíbrios económicos na Grécia e, assim, evitar que a crise económica grega contagiasse o resto da área do euro. Para o efeito, os programas visavam estabelecer uma situação económica e financeira sólida e sustentável no país, bem como restaurar a sua capacidade de se financiar integralmente nos mercados financeiros. Para alcançar este objetivo, os programas gregos⁴ centraram-se em três desafios fundamentais aos quais a Grécia se comprometeu a dar resposta através de um conjunto abrangente de medidas de reforma:

1. restaurar a confiança dos mercados financeiros e a sustentabilidade orçamental: os programas previam medidas orçamentais rigorosas (incluindo reduções nas despesas com pensões, com o sistema de saúde e com a administração pública), bem como reformas da política e da administração fiscais. As reformas orçamentais destinavam-se a reforçar a confiança, recuperar o acesso aos mercados e colocar o rácio dívida/PIB numa trajetória sustentável;
2. salvaguardar a estabilidade do setor financeiro: os programas concederam apoio financeiro aos bancos gregos através do Fundo Helénico de Estabilidade Financeira (FHEF) para suprir as suas necessidades urgentes de capital. Os domínios abrangidos pelas reformas incluíram igualmente a reestruturação e consolidação do setor, a gestão de créditos não produtivos, a governação, a supervisão e a liquidez;
3. promover o crescimento económico e restaurar a competitividade: por meio de reformas estruturais, os programas visavam melhorar a competitividade dos custos e o ambiente empresarial geral, a fim de facilitar a transição da Grécia para um modelo de crescimento mais orientado para o investimento e a exportação. Os domínios abrangidos pelas reformas incluíram os mercados de trabalho e de bens e serviços, a administração pública, o sistema jurídico e a educação.

Os parceiros dos programas e o papel das instituições europeias

08

Os dois primeiros programas foram elaborados no âmbito das discussões entre as autoridades gregas e a denominada “Troika”, constituída pela Comissão, pelo BCE e pelo FMI (designados por “instituições” no âmbito do terceiro programa). Não foram celebrados acordos formais para definir as modalidades da sua cooperação. Em consonância com o tratado que institui o MEE⁵, este esteve igualmente envolvido na conceção e no acompanhamento do terceiro programa. Embora o FMI não tenha contribuído para o financiamento deste programa, participou ativamente nas discussões sobre o âmbito de aplicação das condições e a trajetória de ajustamento.

09

Ao longo dos programas, o papel da Comissão consistiu em agir em nome dos Estados-Membros da área do euro em estreita cooperação com os outros parceiros. Nos termos do MCG, a Comissão foi responsável pela coordenação e execução do programa em nome e segundo as instruções dos Estados-Membros da área do euro, prestando apoio, bem como negociando e assinando um Acordo relativo ao Mecanismo de Empréstimo e um Memorando de Entendimento sobre a condicionalidade política com a Grécia. O acordo-quadro relativo ao FEEF e o Regulamento da UE⁶, aplicáveis ao segundo programa, confiaram responsabilidades semelhantes à Comissão. O Tratado que institui o MEE solicitava ao Conselho de Governadores do MEE que mandatasse a Comissão Europeia “para negociar, em articulação com o BCE, a condicionalidade de política económica que acompanha cada assistência financeira”.

10

O papel do BCE ao longo dos programas consistiu em agir em articulação com a Comissão para avaliar as condições de política para efeitos de assistência financeira e acompanhar regularmente os progressos realizados na aplicação dessas condições. No que se refere ao primeiro programa, o Conselho Europeu convidou a Comissão, logo em 11 de fevereiro de 2010, a acompanhar a execução de medidas de reforma em coordenação com o BCE. O acordo-quadro relativo ao FEEF, o Tratado que institui o MEE e o Regulamento da UE⁷ definiram o papel do BCE de forma semelhante para o segundo e o terceiro programas. Neste contexto, o BCE prestou aconselhamento e disponibilizou os seus conhecimentos especializados sobre diferentes domínios de intervenção. Desde a criação do Mecanismo Único de Supervisão (em novembro de 2014), participou igualmente nos debates com as instituições e as autoridades gregas. Além disso, durante o período de 2010-2016 e independentemente do processo do programa propriamente dito, o BCE publicou vários pareceres sobre projetos de regulamentação apresentados pelas autoridades gregas, uma vez que estes poderiam ter influenciado significativamente a estabilidade financeira⁸.

O processo de programação

11

A assistência financeira concedida à Grécia estava sujeita à condicionalidade política⁹, consagrada nos programas de ajustamento económico gregos e organizada de acordo com os seus principais objetivos (orçamentais, financeiros e estruturais). As autoridades gregas deram formalmente início ao processo de programação enviando um conjunto de documentos (ver caixa 1) aos credores, que foram atualizados relativamente a cada uma das avaliações do programa¹⁰. O FMI e os credores europeus permaneceram independentes quando da aprovação dos documentos do programa e das decisões em matéria de concessão de empréstimos (ver figura 2).

12

Os documentos do programa foram elaborados no âmbito de um processo de negociação com a Comissão, o FMI¹¹ e o BCE, que assumiu a forma de visitas de negociação¹². Para a Comissão, o mandato de negociação foi previamente inscrito numa nota de orientação que analisou a situação na Grécia no que diz respeito a domínios de intervenção fundamentais e propôs medidas para inclusão no programa. Para efeitos das negociações, os serviços da Comissão elaboraram a previsão macroeconómica subjacente ao programa. Após a conclusão de cada avaliação, a Comissão publicou-a juntamente com análises qualitativas da situação macroeconómica e financeira, a avaliação da conformidade e os documentos oficiais do programa.

13

No termo das negociações, o Conselho debateu o texto enviado pelas autoridades gregas, com base nos documentos apresentados pela Comissão¹³, e emitiu uma decisão nos termos dos artigos 126º e 136º do TFUE¹⁴. Após aprovação da decisão do Conselho, o Vice-Presidente da Comissão (habilitado pelo colégio de Comissários) assinou o Memorando de Entendimento final em nome dos Estados-Membros credores (para o primeiro programa) ou do FEEF (para o segundo programa). Os pormenores técnicos e jurídicos do empréstimo (como o cálculo do prazo de vencimento médio, as taxas de juros, as modalidades de desembolso e de reembolso) foram especificados no acordo de empréstimo (para o primeiro programa)¹⁵ ou no acordo referente ao programa de assistência financeira do FEEF (para o segundo programa).

14

O terceiro programa foi aprovado através de um Memorando de Entendimento entre a Comissão Europeia (que agia em nome do MEE), a República Helénica e o Banco da Grécia. Foi posteriormente aprovado pelo Conselho. As modalidades e condições financeiras do empréstimo foram definidas num acordo referente ao programa de assistência financeira e o desembolso foi aprovado pelo Conselho de Governadores do MEE com base em relatórios de conformidade da Comissão (em articulação com o BCE).

15

O Eurogrupo¹⁶ forneceu orientações políticas sobre o processo ao longo do período de programação, tendo em particular chegado a acordo sobre o lançamento dos programas, as principais condições de política, a dotação financeira e as principais condições de financiamento. O Eurogrupo foi apoiado pelo Grupo de Trabalho do Eurogrupo¹⁷, que foi consultado acerca da conceção dos programas e decidiu desembolsar os fundos para o primeiro e o segundo programas (a decisão de desembolsar os fundos para o terceiro programa foi tomada pelo Conselho de Governadores do MEE).

Método de auditoria

16

A auditoria avaliou se a Comissão geriu os programas de ajustamento gregos de forma adequada. O presente relatório complementa os dois relatórios especiais anteriores do Tribunal, que avaliaram a gestão, pela Comissão, do apoio financeiro prestado a países em dificuldades ao abrigo do mecanismo de apoio à balança de pagamentos e do Mecanismo Europeu de Estabilidade Financeira (Relatório Especial nº 18/2015)¹⁸ e da prestação de assistência técnica à Grécia (Relatório Especial nº 19/2015). A auditoria respondeu às seguintes subquestões:

1. A Comissão dispunha de mecanismos adequados para a gestão dos programas?
2. As condições políticas foram adequadamente concebidas e eficazmente aplicadas?
3. Os programas de ajustamento cumpriram os seus principais objetivos?

17

A auditoria abrangeu a gestão dos três programas de ajustamento económicos da Grécia pela Comissão mas, no que se refere ao terceiro programa em curso, centrou-se nos aspetos de conceção. A conceção, o acompanhamento e a execução das condições dos programas foram auditados com base numa amostra que abrangeu todos os principais objetivos do programa. O Tribunal examinou igualmente a cooperação da Comissão com os parceiros dos programas, mas não as ações do FMI¹⁹ e do MEE²⁰. O Tribunal também não realizou uma auditoria das ações empreendidas pelas autoridades gregas, incluindo as questões de apropriação que podem ter tido um impacto no processo de execução. O Tribunal não presta informações sobre a participação do BCE devido às limitações do âmbito da auditoria (ver ponto 20).

18

O Tribunal não auditou as decisões políticas de alto nível da UE, por exemplo, sobre a justificação para a concessão de assistência financeira à Grécia, tendo limitado o âmbito da auditoria em vários aspetos. O Tribunal não teve em consideração o cenário contrafactual da não concessão de qualquer assistência financeira. Além disso, também não avaliou se o Conselho optou pelas dotações financeiras, objetivos em matéria de défice ou trajetórias orçamentais mais adequados para resolver a crise. De igual modo, não apreciou as condições de financiamento dos empréstimos concedidos à Grécia, nem a oportunidade e a adequação da redução da dívida ou da sustentabilidade da mesma. O Tribunal avaliou as projeções macroeconómicas da Comissão e os cálculos do défice de financiamento. A auditoria da cooperação da Comissão com os restantes parceiros não aferiu se essa participação se justificava.

19

As provas de auditoria foram recolhidas com base numa análise pormenorizada da documentação relativa aos programas de assistência financeira da UE (documentos referentes aos programas, análises internas da Comissão, tabelas de previsões e avaliações e estudos de outras organizações); numa análise sob a forma de grelha de avaliação das condições dos programas e em entrevistas realizadas junto de funcionários da Comissão, de autoridades nacionais, como os ministérios competentes e o Banco da Grécia, de associações empresariais e das partes interessadas, bem como do pessoal do FMI, do MEE e da OCDE.

Limitação do âmbito no que se refere à participação do BCE

20

Em consonância com o mandato do TCE para auditar a eficácia operacional do BCE²¹, o Tribunal tentou examinar a participação do BCE nos programas de ajustamento económico da Grécia²². O BCE questionou o mandato do Tribunal a este respeito e as informações que lhe forneceu constituíam provas insuficientes para permitirem ao Tribunal realizar o trabalho de auditoria²³. Devido a esta limitação do âmbito, o Tribunal não teve condições para prestar informações sobre a participação do BCE nos programas de ajustamento económico gregos.

Observações

Parte I – Gestão dos programas de ajustamento económico da Grécia

21

A gestão dos programas de ajustamento económico gregos envolveu uma série de processos internos complexos ao nível da Comissão que constituíram um quadro horizontal para as análises e as avaliações de conformidade específicas das de diferentes políticas (ver parte II). É possível distinguir, em termos gerais, três tipos desses processos:

• disposições processuais para efeitos de conceção e acompanhamento dos programas – definição dos princípios e dos mecanismos de gestão dos programas, bem como dos processos de tomada de decisões;
• cooperação com os parceiros dos programas – divisão de responsabilidades, comunicação e coordenação de ações com o FMI, o BCE e o MEE;
• análises económicas fundamentais – elaboração de projeções macroeconómicas e de cálculos em relação ao défice de financiamento, definindo pressupostos económicos fundamentais dos programas.

Disposições para efeitos de conceção e acompanhamento das condições dos programas

Urgência no início dos programas

22

A elaboração e as disposições institucionais do primeiro programa de ajustamento económico da Grécia devem ser vistas no contexto da urgência com que o programa foi criado. O motivo imediato para solicitar assistência financeira foi a necessidade de pedir nove mil milhões de euros emprestados para um reembolso da dívida devido em 19 de maio de 2010. Dado que, na primavera de 2010, os custos de financiamento da dívida grega no mercado aumentaram para níveis insustentáveis, o Governo grego necessitava de procurar obter um financiamento alternativo num curto período²⁴ (ver figura 1 e anexo I para uma cronologia pormenorizada da crise).

23

Prevendo as dificuldades da Grécia no acesso ao financiamento no mercado para a sua dívida a curto prazo, a Cimeira do Euro²⁵ acordou, em 25 de março de 2010, as condições do apoio financeiro a prestar a este país. As autoridades gregas apresentaram o pedido oficial de financiamento em 23 de abril de 2010, isto é, menos de um mês antes de o reembolso ter de ser efetuado. O primeiro programa de ajustamento económico da Grécia foi assinado em 3 de maio de 2010. Dada a profundidade e o âmbito dos desequilíbrios da economia grega, o tempo disponível para conceber um programa abrangente destinado a corrigir todas as insuficiências era muito limitado.

Procedimentos de conceção e resultados

24

Os procedimentos gerais da Comissão para a gestão dos programas de assistência macroeconómica foram estabelecidos, pela primeira vez, em abril de 2011, isto é, 11 meses após o lançamento do programa grego e a conclusão de três avaliações. O documento definiu os mecanismos internos para efeitos de informação e aprovação no interior da Comissão, bem como com o Conselho e os parceiros do programa. Por exemplo, especificou as etapas para a aprovação dos principais documentos do programa (notas de orientação, relatórios de conformidade, projetos de memorandos de entendimento e projetos de recomendações de decisões do Conselho, quando relevante). A Comissão elaborou igualmente roteiros para cada mecanismo de financiamento, estabelecendo as etapas formais tendo em vista o desembolso.

25

No entanto, os procedimentos não abrangeram o conteúdo das condições do programa. Não tinham sido formuladas orientações internas específicas da Comissão relativas à conceção das condições do programa em termos de âmbito, nível de pormenor e grau de profundidade do trabalho analítico necessário para as justificar²⁶.

26

Os principais documentos de trabalho subjacentes às condições do programa foram as notas de orientação. Esses documentos, centrados nas políticas, foram emitidos para cada avaliação e serviram de base à negociação das avaliações do programa (com algum grau de flexibilidade). O processo de revisão das notas de orientação foi estipulado nos procedimentos da Comissão, mas não foi documentado.

27

Em várias ocasiões, os serviços da Comissão elaboraram documentos analíticos de apoio às notas de orientação que corroboram a forma como as condições foram concebidas em determinados domínios. No entanto, esse não foi sistematicamente o caso para todos os programas nem para todos os domínios de intervenção (ver figura 3).

28

O Tribunal deparou-se com determinados problemas na conceção das condições em vários domínios de intervenção:

• várias condições do programa foram descritas em termos gerais e vagos e não eram mensuráveis, em particular no início dos programas. Por exemplo, no domínio da promoção das exportações, condições como a adoção de medidas destinadas a facilitar parcerias público-privadas ou a reforçar a política de promoção das exportações não especificavam ações claras ou concretas. No setor financeiro, uma das condições do segundo programa consistia em se estabelecer, até ao final de julho de 2013, um plano de execução com o objetivo de melhorar a cobrança de créditos não produtivos e estabelecer metas a este respeito para os bancos em processo de liquidação. A condição era passível de várias interpretações, o que contribuiu para um atraso significativo na sua aplicação;
• as condições tornaram-se cada vez mais precisas. No segundo programa, o seu número e nível de pormenor aumentaram significativamente. Esta situação deveu-se, em parte, a problemas e atrasos na execução. Por outro lado, o elevado nível de pormenor das condições desafiou a capacidade administrativa das autoridades, que tiveram dificuldade em se apropriar delas, uma vez que nem sempre foram suficientemente debatidas e acordadas na fase de conceção²⁷;
• ao aumento do nível de pormenor veio juntar-se o facto de não ter sido claramente indicada no início a importância relativa de cada condição do programa. Determinadas condições foram reconhecidas como particularmente importantes apenas posteriormente, quando não foram cumpridas atempadamente, tendo sido designadas por ações prévias durante as avaliações do programa. O pagamento das parcelas do empréstimo estava explicitamente subordinado ao cumprimento dessas condições²⁸. No terceiro programa, as condições mais importantes passam a ser assinaladas como “realizações essenciais”.

Estratégia global de crescimento

29

Os programas tinham objetivos claros a médio prazo, sendo o principal resultado esperado o restabelecimento do acesso da Grécia ao financiamento no mercado, o que exigiu que se colocasse a ênfase na consolidação orçamental. No entanto, apesar dos esforços da Comissão, os programas não foram apoiados por uma estratégia global de crescimento liderada pelas autoridades gregas, que poderia ter-se prolongado para além do período de vigência dos programas. Uma estratégia a longo prazo poderia ter sido mais eficaz na coordenação do processo de ajustamento e na conceção das medidas nos diversos domínios de intervenção em causa.

30

A ausência de uma estratégia foi particularmente manifesta na facilitação das exportações. As medidas previstas nos programas a este respeito, que incidiam na competitividade dos preços e nos encargos administrativos, não foram suficientes para favorecer a transição para um modelo de crescimento impulsionado pelas exportações, nem deu resposta a todas as insuficiências identificadas na análise anterior ao programa. Em particular, o primeiro programa não propôs uma estratégia abrangente para setores com uma vantagem competitiva que tivesse em consideração a estrutura específica da economia grega. As condições setoriais figuravam, contudo, no segundo programa. Certos exemplos de medidas concebidas de forma incoerente e de falta de coordenação entre políticas (ver caixa 2) mostram que a conceção global dos programas gregos também carecia de uma estratégia explícita.

Instabilidade política durante o período abrangido pelos programas

31

Outro desafio que afetou a gestão dos programas foi uma abordagem intermitente em relação às reformas, devido em certa medida à instabilidade política do país. De outubro de 2009 a janeiro de 2015, a Grécia passou por seis eleições e uma mudança de governo sem eleições em novembro de 2011 (ver anexo I). Em cada ocasião, os novos dirigentes levaram algum tempo a reconfirmar o seu compromisso e abordagem em relação às reformas, bem como a redefinir as modalidades de trabalho com as instituições. O referendo realizado em julho de 2015 sobre o pacote de medidas propostas contribuiu igualmente para a incerteza do futuro do programa e a instabilidade económica²⁹. As longas negociações políticas e a incerteza acerca da continuação do programa prejudicaram a boa gestão dos programas e a execução das reformas.

32

O calendário real das avaliações do programa afastou-se bastante do calendário trimestral inicial, refletindo atrasos na execução e dificuldades em chegar a um acordo relativamente às novas medidas (ver quadro 2). A situação mais difícil a este respeito foi a transição entre o segundo e o terceiro programas, com um intervalo de 16 meses entre a conclusão da última avaliação e a aprovação do novo programa. Embora o segundo programa nunca tenha sido concluído³⁰, a transição envolveu duas prorrogações do segundo programa e um empréstimo intercalar do MEEF.

Quadro 2

Avaliações dos programas de ajustamento económico gregos

Ano	Avaliação	Data do relatório	Duração da avaliação (meses)
2010	1º programa	Maio de 2010
	1ª avaliação	Agosto de 2010	3
2011	2ª avaliação	Dezembro de 2010	4
	3ª avaliação	Fevereiro de 2011	2
	4ª avaliação	Julho de 2011	5
	5ª avaliação	Outubro de 2011	3
2012	2º programa	Março de 2012	5
	1ª avaliação	Dezembro de 2012	9
2013	2ª avaliação	Maio de 2013	5
	3ª avaliação	Julho de 2013	2
2014	4ª avaliação	Abril de 2014	9
2015	3º programa	Agosto de 2015	16
2016	Memorando de Entendimento suplementar	Junho de 2016	10

Procedimentos de acompanhamento

33

O processo de acompanhamento do cumprimento das condições do programa está descrito nos procedimentos gerais da Comissão para a gestão de programas de assistência macrofinanceira, mas apenas em relação aos aspetos processuais (isto é, à divisão de responsabilidades e ao processo de aprovação do relatório de conformidade). No entanto, a Comissão não dispunha de um procedimento que definisse os requisitos fundamentais em matéria de âmbito, natureza e documentação do acompanhamento.

34

A principal ferramenta para acompanhar o cumprimento das condições do programa por parte da Grécia, que foi criada conjuntamente pelas instituições, foi o “quadro de conformidade”. Para os dois primeiros programas, o documento fazia parte integrante do conjunto de documentos publicados após cada avaliação. O quadro de conformidade foi concluído e revisto pelos serviços da Comissão e, posteriormente, apresentado ao grupo de trabalho do Eurogrupo juntamente com outros documentos do programa. No entanto, os processos de avaliação não foram documentados. Além disso, a Comissão informou oficialmente o Conselho da forma como tinha acompanhado as condições especificamente referidas nas decisões deste último.

35

Geralmente, os quadros especificavam o estado de conformidade em relação a cada condição do programa, exigindo uma avaliação específica e uma justificação sucinta (referências à base jurídica, situação atual e motivos de eventuais atrasos). No entanto, nem todas as condições foram sistematicamente acompanhadas desta forma ou atempadamente. Uma vez que o segundo programa não foi concluído, não se realizou uma avaliação formal das condições introduzidas na quarta, e última, avaliação. A Comissão acompanhou a evolução da situação na Grécia entre o segundo e o terceiro programas, designadamente através de notas de orientação. O primeiro relatório de conformidade relativo ao terceiro programa (publicado em junho de 2016) não continha o quadro de conformidade, embora várias condições devessem ser cumpridas até junho de 2016.

Práticas em matéria de acompanhamento

36

Para a maioria das condições analisadas, a Comissão conseguiu demonstrar que tinha avaliado o cumprimento das condições dos programas e que teve uma base sólida para fazê-lo. Em vários domínios de intervenção, a Comissão realizou análises aprofundadas dos atos jurídicos visados pelas condições e acompanhou as alterações necessárias. Em alguns casos, recorreu a peritos externos (por ex., no domínio das profissões regulamentadas) para assegurar uma avaliação abrangente e alterou devidamente as respetivas condições nas avaliações subsequentes dos programas.

37

Embora a Comissão tenha acompanhado e comunicado informações regularmente sobre o cumprimento formal das condições dos programas, o Tribunal detetou, ocasionalmente, insuficiências como avaliações em falta ou imprecisas (ver anexo III). Além disso, por vezes, os relatórios de conformidade da Comissão careciam de clareza quanto à avaliação das condições. O facto de terem sido utilizados muitos termos diferentes³¹ para comunicar o incumprimento das condições do programa introduziu ambiguidade no que diz respeito ao significado global da avaliação.

38

Em alguns casos, no entanto, o cumprimento formal de uma condição (por ex., a adoção de um ato legislativo específico) não garantiu a aplicação efetiva dessa condição, isto é, não conduziu aos resultados pretendidos. Pode citar-se a aplicação do Programa Legislar Melhor. Após a aprovação da respetiva lei, em 2012, as insuficiências detetadas mantinham-se, como observado pela OCDE no seu documento intitulado “Regulatory Policy Outlook 2015“ (Perspetivas da OCDE sobre a política da regulamentação, 2015)³².

39

De um modo geral, embora a Comissão tenha acompanhado a consecução dos objetivos quantitativos dos programas (isto é, a redução dos postos de trabalho na função pública, dos custos salariais e dos lugares de direção), dispunha de instrumentos limitados para verificar se as reformas estruturais tinham sido devidamente levadas a cabo. As dificuldades no acesso a dados abrangentes contribuíram para esse problema. O Tribunal identificou especificamente lacunas de dados no domínio da fiscalidade (ver anexo IV, parte A) e das profissões regulamentadas (dados incompletos sobre as restrições de acesso a determinadas profissões, como advocacia, notariado, engenharia e arquitetura). Os programas não permitiram colmatar completamente estas lacunas, embora tivessem sido registadas algumas melhorias nas avaliações posteriores. Para a maioria das condições estruturais, a Comissão conseguiu acompanhar a adoção das alterações jurídicas, mas não dispunha de indicadores e metas de desempenho adequados para avaliar a execução das reformas.

40

A ausência de indicadores de desempenho adequados impediu a Comissão, por exemplo, de verificar a consecução de objetivos de eficiência no contexto da reorganização da administração central. No setor financeiro, só em abril de 2014 é que o segundo programa introduziu uma condição segundo a qual era solicitado ao Banco da Grécia que estabelecesse indicadores de desempenho fundamentais para acompanhar os progressos realizados pelos bancos na redução das suas grandes carteiras de créditos não produtivos. Além disso, ainda no setor financeiro, a Comissão não fez pleno uso da sua capacidade de observadora junto dos órgãos de decisão do FHEF, o que proporcionou uma oportunidade adicional para garantir o cumprimento das condições dos programas³³.

Cooperação com parceiros dos programas

41

A nível técnico, as condições foram principalmente concebidas pela Comissão (sob a coordenação da DG ECFIN) e pelo FMI, em consulta com o BCE. No âmbito do terceiro programa, o MEE atuou como um quarto parceiro institucional. Os textos definitivos do Memorando de Entendimento mostram que as instituições chegaram a acordo entre si, bem como com as autoridades gregas, o que exigiu que todas as partes adaptassem as suas posições em função das necessidades.

42

Não foram elaboradas orientações nem estabelecidos procedimentos específicos para a cooperação entre instituições e o processo não foi documentado formalmente (por ex., em atas), o que afetou a sua transparência. No entanto, as respetivas equipas do programa celebraram acordos de cooperação informais. Mantinham contacto regular via telefone e mensagens de correio eletrónico, bem como através de reuniões. Realizaram intercâmbios de informações, dados e análises preliminares e debateram soluções alternativas no que se refere à conceção dos programas. A Comissão e o FMI compartilharam os seus projetos de documentos dos programas a fim de garantir a coerência da condicionalidade. O facto de os serviços das três instituições disporem de experiência e de conhecimentos especializados variados possibilitou a elaboração de previsões e a realização de avaliações mais aprofundadas, reduzindo assim o risco de erros e omissões na conceção do programa e nas respetivas atualizações.

43

O BCE e o Banco da Grécia adaptaram alguns dos seus instrumentos às políticas económicas dos programas³⁴. No entanto, os programas não eram explícitos sobre a medida em que a disponibilização de liquidez à Grécia estava subordinada ao cumprimento das condições dos programas³⁵ e sobre a forma como esse apoio foi tido em consideração para estimar as previsões macroeconómicas e os défices de financiamento.

Pressupostos económicos dos programas

44

As projeções macroeconómicas e o cálculo do défice de financiamento foram os dois processos fundamentais que definiram o quadro económico para a conceção e alteração dos programas (ver caixa 3). A Comissão realizou estas análises para cada programa e elaborou uma atualização para cada avaliação. Todas as instituições envolvidas na gestão dos programas realizaram as suas análises económicas separadamente, mas o resultado final refletiu o consenso a que todas chegaram.

Pontos fortes e fracos da metodologia

45

As folhas de cálculo utilizadas na elaboração das projeções macroeconómicas forneceram informações claras e pormenorizadas sobre dados históricos e projeções para o conjunto das variáveis macroeconómicas. A previsão das tendências para as principais variáveis macroeconómicas e orçamentais esteve em consonância com as projeções das suas componentes e foi tida em conta num vasto leque de fontes de informação. A Comissão recorreu aos pressupostos mais recentes sobre a evolução da economia internacional e indicadores técnicos. No entanto, não incorporou explicitamente alguns fatores habitualmente utilizados nos modelos macroeconómicos e não integrou suficientemente as projeções macroeconómicas e orçamentais (ver caixa 4).

46

De um modo geral, a complexidade da metodologia do défice de financiamento aumentou ao longo dos programas e as folhas de cálculo para o segundo programa incluíram cálculos, avaliações e ferramentas de modelização muito mais complexos. O âmbito do cálculo do défice de financiamento também foi alargado para ter em consideração elementos e fatores adicionais numa fase posterior do programa, embora tenham continuado a verificar-se determinadas deficiências metodológicas (ver anexo V). A metodologia manteve-se praticamente inalterada no terceiro programa.

47

A Comissão não dispunha de quaisquer procedimentos para iniciar, autorizar, registar, processar e comunicar os cálculos do défice de financiamento. Os controlos de qualidade realizados eram de natureza informal, tendo o Tribunal identificado insuficiências significativas no ambiente de controlo no que se refere às folhas de cálculo³⁶. Não houve melhorias a este respeito durante os três programas.

48

Apesar da utilização de múltiplas fontes, os dados não foram referenciados nem datados. Por isso, a reconciliação dos dados foi problemática e o Tribunal não conseguiu verificar se as informações utilizadas eram sempre as mais atualizadas. Na apresentação dos resultados do défice de financiamento do primeiro programa, o Tribunal identificou vários erros. Estes não tiveram impacto no montante global do défice de financiamento, mas indiciam a existência de insuficiências nas disposições internas da Comissão em matéria de controlo da qualidade³⁷.

Testes de sensibilidade e justificação dos pressupostos

49

A Comissão acompanhou regularmente a situação da Grécia em matéria de liquidez e atualizou igualmente o ficheiro utilizado para o cálculo do défice de financiamento entre as avaliações. Os documentos do programa acessíveis ao público não apresentavam os testes que permitiam determinar o grau de sensibilidade do cálculo do défice de financiamento a resultados ou factos diferentes, mas essas análises figuravam nos documentos de trabalho da Comissão. Esta construiu os seus cenários em torno de vários elementos, como o calendário de diferentes desembolsos, o nível de receitas de privatizações e os pagamentos em atraso liquidados. Por outro lado, não foi realizada nenhuma análise de cenário para as projeções macroeconómicas. Estas não incorporaram sistematicamente choques externos sofridos pela economia grega, como uma depreciação muito acentuada do euro ou um declínio abrupto dos preços dos produtos de base, que acabaram, efetivamente, por se materializar posteriormente durante o período de vigência dos programas.

50

No que diz respeito à justificação de pressupostos e à documentação, o Tribunal detetou deficiências em ambos os processos. No que se refere ao défice de financiamento, a documentação do programa incluía um ponto sobre a gestão da tesouraria e o financiamento dos programas. No entanto, frequentemente, as observações eram vagas e não explicavam as alterações efetuadas nas atualizações do cálculo do défice de financiamento. Em vários casos, os pressupostos específicos subjacentes ao cálculo do défice de financiamento mereciam uma justificação explícita³⁸. Os problemas associados à justificação continuaram a verificar-se no terceiro programa. A Comissão aceitou, por sugestão do FMI, aumentar a reserva de liquidez para 8 mil milhões de euros. No entanto, não conseguiu justificar o motivo subjacente a este nível específico para a reserva de liquidez, tendo invocado a experiência anterior adquirida com outros programas.

51

Ao incorporar o impacto das reformas estruturais nas projeções macroeconómicas, a Comissão baseou-se nos elementos de apreciação subjetiva, que não foram documentados. Além disso, devido ao tratamento separado de que foram objeto as projeções orçamentais e macroeconómicas, não foi possível verificar a forma como a Comissão definiu e quantificou o impacto das políticas orçamentais nas projeções macroeconómicas.

Precisão e ajustamentos

52

Especialmente no primeiro programa, a previsão da Comissão subestimou significativamente a profundidade da crise (ver anexo VI), o que se deveu sobretudo ao facto de a Comissão ter subestimado a queda do consumo privado e do investimento. No entanto, a precisão global das previsões macroeconómicas da Comissão foi, geralmente, semelhante à de outras organizações³⁹ e parcialmente influenciada pela inexatidão dos dados estatísticos comunicados pelas autoridades gregas referentes ao período anterior ao programa. Relativamente a 2010 e a 2011, a previsão inicial da Comissão subestimou o saldo das administrações públicas, em oposição ao que se verificou relativamente ao período de 2012-2013.

53

Os cálculos do défice de financiamento deixaram à Grécia muito pouca margem de manobra no que diz respeito à reserva de liquidez, definida em termos de situação de tesouraria. Em média, essas reservas diminuíram durante o período de programação, mas sem fosse fornecida qualquer justificação. Chegou, efetivamente, a prever-se que o nível das reservas fosse reduzido para zero no final do primeiro trimestre de 2014. A situação de tesouraria, com 3 mil milhões de euros disponíveis em média representava apenas 11 dias de despesas primárias. No entanto, para aumentar a reserva de liquidez seria necessário ajustar o financiamento global do programa ou introduzir nele medidas orçamentais adicionais.

54

Dada a limitação da reserva de liquidez e a deterioração da situação orçamental, a Grécia contraiu empréstimos a curto prazo emitindo bilhetes do Tesouro ou atrasando pagamentos e aumentando assim os pagamentos em atraso. O valor dos bilhetes do Tesouro a emitir variou significativamente consoante os cálculos do défice de financiamento e serviu de principal variável de ajustamento para manter o financiamento da economia grega no bom caminho.

Parte II - Conceção e execução das reformas

55

O apoio financeiro desembolsado ao abrigo dos três programas de ajustamento económico a favor da Grécia estava condicionado à execução de reformas associadas aos três tipos de objetivos dos programas, isto é, orçamentais, financeiros e de crescimento. A conceção e o âmbito específico das reformas, que eram muito amplos desde o início, evoluíram ao longo dos programas. Os programas abrangeram praticamente todas as funções do Estado grego, em alguns casos exigindo alterações estruturais profundas. Registaram-se atrasos substanciais no cumprimento das condições dos programas em todos os domínios de intervenção (ver anexo VII).

56

A análise efetuada pelo Tribunal, conforme apresentada na presente secção do relatório, incidiu numa amostra de políticas e centrou-se nas que tiveram o maior impacto em termos de realização dos objetivos do programa. A presente parte inclui secções específicas sobre as reformas nos domínios da fiscalidade, da administração pública, do setor financeiro e das reformas do mercado de trabalho, enquanto os outros domínios de intervenção abrangidos pelo trabalho de auditoria do Tribunal são analisados nas partes I e III (ver figura 4)⁴⁰.

57

Para cada um dos domínios de intervenção, o trabalho de auditoria realizado pelo Tribunal abrangeu os seguintes aspetos:

• a conceção das condições relativas às políticas (justificação e contexto analítico das medidas, adequação, especificidade e calendário);
• a execução e os resultados (cumprimento das condições relativas às políticas e evolução das reformas nos domínios específicos sujeitos às condições dos programas). Em contraste, os impactos mais amplos das reformas (em termos de crescimento, sustentabilidade orçamental e estabilidade financeira) são debatidos na parte III do relatório para que se possa estabelecer uma distinção entre os referidos impactos e os resultados das condições específicas que são apresentados nas secções seguintes da parte II.

Fiscalidade

58

A melhoria sustentável do saldo orçamental grego e o fomento do crescimento figuravam entre os principais objetivos dos três programas de ajustamento económico. Estes objetivos a médio prazo eram igualmente partilhados pelo FMI. Para os alcançar, os programas incluíram condições que visavam aumentar a receita fiscal e a eficácia da administração fiscal na cobrança de impostos (isto é, reformas destinadas a aumentar a capacidade de aumento das receitas por parte dos poderes públicos). O trabalho de auditoria realizado pelo Tribunal centrou-se nas alterações do sistema fiscal (incluindo as contribuições sociais) e nas reformas da administração pública destinadas a melhorar a cobrança das receitas fiscais.

Conceção da condicionalidade - políticas fiscais

Combinação e estabilidade das medidas fiscais

59

As recomendações gerais de política sobre consolidações orçamentais (por ex., da OCDE) e as avaliações do sistema fiscal da Grécia realizadas no período anterior à crise consideravam que, entre as medidas fiscais, deve ser dada prioridade às medidas relativas aos impostos sobre o consumo (impostos indiretos) e ao alargamento das bases tributárias, devido ao seu menor impacto negativo no crescimento económico. Contrariamente a estas avaliações, durante o primeiro programa o aumento das taxas de imposto e os impostos temporários foram privilegiados sobre o alargamento das bases tributárias, já que se esperava que contribuíssem rapidamente para alcançar os objetivos orçamentais a curto prazo.

60

As medidas destinadas a alargar as bases tributárias fizeram principalmente parte do segundo e do terceiro programas, tendo algumas delas exigido reformas consideráveis dos códigos fiscais. Conforme previsto, os aumentos das receitas fiscais durante os dois primeiros programas basearam-se principalmente na tributação indireta (em particular, foram aumentadas as taxas dos impostos indiretos e foi introduzido um imposto predial recorrente de ampla base de incidência). No entanto, determinados aumentos de impostos indiretos (por ex., impostos sobre a energia ou a poluição) colocam uma pressão adicional sobre os custos de produção das empresas.

61

As condições dos programas conduziram a uma instabilidade considerável da política fiscal que afetou todos os principais tipos de impostos e nem mesmo o rumo das alterações permaneceu estável (por ex., o primeiro programa preconizava um tratamento fiscal unificado das fontes de rendimento das pessoas singulares, ao passo que o segundo programa enveredou por uma trajetória oposta, ver anexo IV, parte B). Até certo ponto, a instabilidade deveu-se a problemas de capacidade administrativa em matéria de conceção da política fiscal e a uma fraca capacidade de execução, conforme reconhecido pela Comissão, o que exigiu ajustamentos frequentes das condições dos programas. No primeiro programa, a instabilidade foi igualmente motivada pela procura de medidas fiscais pontuais e urgentes com o intuito de alcançar os objetivos em matéria de défice. A ausência de uma estratégia inicial da Comissão em matéria de políticas fiscais e as lacunas que afetavam os dados (ver anexo IV, parte A) contribuíram igualmente para o problema, embora tenham sido observadas melhorias durante o período de vigência dos programas.

Justificação das medidas

62

A justificação das condições de política fiscal não foi documentada de forma sistemática⁴¹. Os aumentos significativos das taxas de IVA e de impostos especiais de consumo em 2010 foram justificados com base na necessidade de consolidação orçamental e acordados com as autoridades, mas não foi realizado um estudo das consequências de medidas fiscais alternativas, como um imposto predial recorrente de ampla base de incidência⁴², que foi introduzido em 2011 como parte de um plano orçamental adicional. A documentação da fase de conceção melhorou ao longo do tempo, graças a uma melhor qualidade dos dados fornecidos pelas autoridades competentes (por ex., no caso da modelização das reformas do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares no segundo programa e dos aumentos das taxas de IVA previstos no terceiro).

Conceção da condicionalidade - cobrança dos impostos

63

Várias instituições internacionais (FMI, OCDE e Comissão) enunciaram os problemas consideráveis relacionados com a cobrança dos impostos na Grécia no período anterior à crise. Os resultados do primeiro programa nesse domínio foram fracos⁴³ e podem ser atribuídos a três grandes tipos de problemas: i) foi dada uma prioridade limitada às condições que, além disso, não foram especificadas de forma clara, nem eram suficientemente sólidas (ver caixa 5); ii) a capacidade de execução dos planos das próprias autoridades contra a evasão fiscal foi fraca; iii) o acompanhamento da Comissão baseou-se em critérios e dados insuficientes (ver parte I).

64

A maioria das condições para reforçar a administração fiscal foi incluída no segundo e no terceiro programas, corrigindo assim algumas das insuficiências de conceção do primeiro. Estas condições basearam-se principalmente nas recomendações do Grupo de Missão para a Grécia e conduziram a uma melhoria em termos de clareza, mas aumentaram também significativamente o nível de pormenor⁴⁴. Esta evolução explica-se pelo facto de as condições anteriores não terem sido aplicadas de forma adequada. Algumas condições também tinham prazos irrealistas (ver anexo IV, parte C).

Execução e resultados

65

As medidas de política fiscal acordadas nos programas provocaram um aumento da carga fiscal⁴⁵ sobre a economia durante o período de 2010-2014 (5,3% do PIB), que se acentuou com as novas medidas fiscais do terceiro programa. Desta forma se vê que as medidas aplicadas contribuíram de forma duradoura para a melhoria das finanças públicas. O aumento foi maior do que o registado em qualquer outro país abrangido pelo programa e fez com que a Grécia atingisse a média (não ponderada) de encargos fiscais dos Estados-Membros da área do euro no final de 2014 (ver figura 5). A maior parte do aumento foi alcançado durante o período de 2010-2012, que constituiu a fase mais grave da crise económica grega.

66

No final do segundo programa, a Comissão considerou que a Grécia tinha aplicado um vasto leque de condições em matéria de evasão fiscal e cobrança de impostos, mas o seu contributo para a consolidação orçamental tinha sido limitado⁴⁶. Essa situação devia-se ao facto de algumas das reformas não terem sido devidamente executadas, ainda necessitarem de mais tempo para serem visíveis nas estatísticas ou a sua eficácia ter sido afetada pela instabilidade do ambiente fiscal. Os indicadores de desempenho dos programas em matéria de administração fiscal revelam uma melhoria frágil e parcial do número de inspeções fiscais e das taxas de cobrança nos centros de auditoria especializados mas, entre 2012 e 2014, os objetivos raramente foram alcançados (ver anexo IV, parte D). Durante o período de 2010-2014, as dívidas fiscais aumentaram, em média, cerca de 8,2 mil milhões de euros por ano (4,2% do PIB), apesar das anulações de dívidas e das medidas de cobrança. Os programas não previam indicadores para acompanhar a estimativa dos impostos não declarados (“diferencial de tributação”) ou do trabalho não declarado, mas a estimativa dos desvios do IVA⁴⁷ mostrou que a evasão fiscal aumentou durante o primeiro programa e registou uma melhoria tímida em 2014, em comparação com os valores registados em 2010.

Reforma da administração pública

67

O objetivo da reforma da administração pública consistia em aumentar a eficiência, reduzindo os gastos com a administração pública e, simultaneamente, aumentando a qualidade dos serviços públicos prestados. Por conseguinte, os programas eram constituídos por componentes orçamentais e estruturais. O terceiro programa enfatizou ainda mais a importância da reforma da administração pública, que considerou ser um pilar específico do programa. O trabalho de auditoria realizado pelo Tribunal centrou-se nos ganhos de eficiência obtidos através da reforma ao nível central da administração pública.

Conceção da condicionalidade

Prioridades a curto prazo e perspetiva estratégica da reforma da administração pública

68

Num contexto de crise orçamental, a principal prioridade do primeiro programa no domínio da administração pública foi a consolidação orçamental⁴⁸. Os aspetos estruturais ganharam um novo impulso nas condições do segundo programa, mas não assentavam num planeamento estratégico adequado. No que se refere à administração pública, a condicionalidade relativa às reformas estruturais não se inseria num programa mais amplo e abrangente, aplicável por etapas de forma coerente e planeada ao conjunto dos serviços públicos. As reformas estruturais da administração pública não tinham em conta fatores fundamentais que a própria Comissão considerava necessários para conceber uma boa reforma global da administração pública, ou seja, um intercâmbio das melhores práticas a nível da UE, a participação das partes interessadas e da sociedade civil, bem como a continuidade e a estabilidade das reformas (ver anexo VIII, parte A).

69

Em 2013, foi solicitado às autoridades gregas, no âmbito do segundo programa, que apresentassem uma estratégia e um plano de ação para as reformas da administração pública, mas este requisito não foi sincronizado com as ações fundamentais do programa (a reorganização do setor público grego teve início em 2012, dois anos antes da apresentação da estratégia). Este plano não foi posto em prática e, em 2015, foi-lhes solicitado que apresentassem, no âmbito do terceiro programa, uma nova estratégia trienal para as reformas da administração pública.

Abrangência das reformas

70

O primeiro programa solicitou a realização de uma análise do funcionamento da administração central pela OCDE, para permitir estabelecer por ordem de prioridade as reformas neste domínio e definir uma abordagem especificamente adaptada ao país. Embora a análise tenha evidenciado claramente as fragilidades da administração grega e os domínios de intervenção que necessitavam de apoio administrativo, 13 das recomendações da OCDE foram incluídas nas condições após algum atraso (ver caixa 6). As recomendações não foram seguidas de forma sistemática e não existia um quadro para acompanhar a evolução das reformas nem uma estratégia para resolver questões relacionadas com a gestão e a recolha de dados (ver anexo VIII, parte B).

71

Mesmo antes do início do primeiro programa, a UE dispunha de instrumentos (principalmente o Programa Operacional de Reforma Administrativa – PORA – financiado pelo Fundo Social Europeu) para debelar as fragilidades da administração pública da Grécia. Embora a Comissão estivesse ciente da gravidade desses problemas, os programas não incorporavam medidas específicas para desenvolver as capacidades institucionais⁴⁹. A este respeito, foi prestado algum apoio, embora de âmbito e escala limitados, sob a coordenação do Grupo de Missão para a Grécia⁵⁰. Pelo contrário, não se estabeleceu uma ligação entre os projetos de reforço das capacidades, que já estavam em execução em 2010 no âmbito do PORA, e a condicionalidade do programa, tendo mesmo alguns deles sido cancelados durante o período coberto pelos programas de ajustamento. A abrangência das condições e a coordenação com outros instrumentos (incluindo a assistência técnica) melhoraram no quadro do terceiro programa, em especial através do estabelecimento de uma ligação explícita entre a assistência técnica e o programa de ajustamento.

Justificação das medidas

72

Apesar de a Comissão ter realizado algum trabalho analítico no que se refere à conceção das reformas da administração pública, a justificação apresentada para determinadas medidas específicas não era satisfatória. Em particular, a Comissão não conseguiu fornecer análises quantitativas ou qualitativas para os dois principais objetivos das reformas (isto é, supressão de 150 000 postos de trabalho na função pública durante o período de 2011-2015 e saída obrigatória de 15 000 trabalhadores até 2014⁵¹).

73

O problema da falta de justificação verificou-se igualmente no faseamento das reformas e dos prazos de execução. Embora a Comissão não tenha conseguido fornecer a análise subjacente à conceção dos programas a este respeito, os prazos estabelecidos para o cumprimento de determinadas condições acabaram por revelar-se demasiado ambiciosos e não tiveram em consideração a capacidade de execução. Por exemplo, o prazo estipulado para a criação e aplicação de um novo sistema de avaliação do pessoal aplicável à totalidade da administração pública foi de 11 meses, ao passo que um estudo comparativo do programa SIGMA (Apoio à Melhoria da Governação e da Gestão) da OCDE sobre sistemas de administração pública em seis países da UE sugere que o prazo ideal para a preparação dessa reforma era 1,5 a 3 anos. O pessoal da administração pública não foi objeto de avaliação durante o segundo programa. Por conseguinte, o terceiro programa estabeleceu uma nova condição, segundo a qual o legislador deveria introduzir um novo sistema, moderno, de avaliação de desempenho no prazo de quatro meses (até novembro de 2015). A lei foi aprovada em fevereiro de 2016, mas era necessário introduzir diplomas de execução adicionais até junho de 2016 (sete meses depois). A primeira avaliação estava prevista para junho de 2017, quase dois anos após o início do terceiro programa.

Execução e resultados

74

As reformas da administração pública da Grécia alcançaram o objetivo de redução dos custos fixado pelos programas. O objetivo de redução global dos postos de trabalho na função pública foi alcançado em 2013, isto é, dois anos antes do previsto, devido à aplicação da regra de atrito para novos recrutamentos, à redução do recrutamento de agentes contratuais e aos regimes de reforma antecipada. Entre 2009 e 2015, o número de funcionários públicos diminuiu mais de 225 000 (ver figura 6).

75

Em termos de resultados orçamentais, o custo anual com os postos de trabalho da administração pública registou uma queda de 37,9% (9,6 mil milhões de euros) entre 2009 e 2015. Em 2015, o nível de salários do setor público estava alinhado com a média da área do euro (9,1% do PIB na área do euro versus 9% na Grécia; ver figura 7). No entanto, estas poupanças resultaram num aumento das despesas associadas ao regime de pensões.

76

As componentes estruturais da reforma da administração pública beneficiaram de um apoio limitado a nível nacional e foram prejudicadas pela instabilidade política (ver pontos 31-32). Consequentemente, produziram muito menos resultados tangíveis do que as medidas orçamentais. Os primeiros programas realizaram progressos limitados em termos de reorganização das entidades públicas, gestão de recursos humanos e despolitização do serviço público (ver caixa 7). Pelo contrário, os avanços positivos incluíram a criação de um Conselho Governamental para a Reforma, do Secretariado-Geral para a Coordenação da Ação Governamental, da Agência Única de Pagamento e de uma base de dados de censos dos empregos públicos.

Reformas do setor financeiro

77

A salvaguarda da estabilidade financeira nacional foi um dos principais pilares dos programas de ajustamento económico da Grécia. Para atingir esse objetivo, os programas incluíram condições destinadas a reforçar a saúde e a resistência do setor financeiro através do aumento dos fundos próprios dos bancos, da manutenção de liquidez suficiente, da eliminação dos créditos não produtivos e da melhoria da governação e da supervisão (ver caixa 8 e informações pormenorizadas sobre as estratégias do programa e as condições fundamentais para o setor financeiro no anexo IX, parte A). A análise realizada pelo Tribunal centrou-se nas medidas adotadas para reestruturar e recapitalizar o setor bancário e nas reformas relacionadas com a governação e a qualidade dos ativos, em particular os créditos não produtivos.

78

Não obstante a fraca procura de empréstimos durante os períodos abrangidos pelos programas, todos eles previam um número muito limitado de reformas do setor financeiro⁵² para resolver diretamente a questão da contração de crédito na Grécia, quer em termos de oferta de crédito bancário quer de custo de crédito. As restrições em matéria de facilidades de crédito dificultaram os esforços para restabelecer a competitividade da economia grega, uma vez que as PME nacionais enfrentaram dificuldades significativas para obter acesso ao crédito.

Conceção da condicionalidade

79

A análise da Comissão nem sempre justificou de forma suficiente os riscos de algumas opções políticas. Por exemplo, no contexto da recapitalização bancária de 2013, a Comissão ponderou várias opções para atrair investidores privados. Tendo concluído que as propostas das autoridades gregas ofereciam demasiados atrativos aos investidores privados, acabou por optar pela emissão de warrants⁵³. No entanto, a análise não identificou de forma abrangente alguns dos riscos dos warrants, por exemplo, o possível impacto sobre os preços das ações dos bancos (ver anexo IX, parte B).

Reestruturação e recapitalização do setor bancário

i) Avaliações das necessidades de capital

80

As avaliações das necessidades de capital previstas nos dois primeiros programas nem sempre tiveram por base pressupostos suficientemente prudentes. Por exemplo, mesmo o cenário desfavorável para o crescimento do PIB, datado de janeiro de 2011, foi mais positivo do que o desempenho económico real em 4,6 pontos percentuais, 7,8 pontos percetuais e 4,7 pontos percentuais, respetivamente, para 2011, 2012 e 2013⁵⁴. Além disso, a parte remanescente dos fundos do segundo programa (cerca de 11 mil milhões de euros) influenciou parcialmente a análise, pela Comissão, de uma nova avaliação das necessidades de capital realizada no início de 2014 pelo Banco da Grécia.

ii) Avaliação da viabilidade

81

Uma condição do segundo programa solicitava ao Banco da Grécia que avaliasse quais, dos 15 bancos nacionais, eram viáveis e, por conseguinte, elegíveis para efeitos de recapitalização através dos fundos do programa. Os bancos restantes seriam objeto de resolução, a menos que pudesse ser gerado capital privado. O programa não exigiu ao Banco da Grécia que garantisse que o processo era suficientemente transparente. Por exemplo, os bancos não tiveram acesso às avaliações que lhes diziam respeito, nem aos cálculos subjacentes às mesmas.

iii) Recapitalizações bancárias de 2014 e 2015

82

As condições do segundo e do terceiro programas permitiram que o FHEF fosse utilizado apenas como fonte de apoio de último recurso nas recapitalizações de 2014 e 2015 (ver anexo IX, parte B). Por isso, o FHEF não podia participar nas recapitalizações bancárias caso houvesse interesse do setor privado, a fim de minimizar novas injeções de fundos públicos. No processo de recapitalização, foi exercida uma pressão descendente significativa sobre os preços das ações, o que resultou na diluição substancial da participação do FHEF⁵⁵, que já era um acionista maioritário na sequência da recapitalização de 2013.

Qualidade dos ativos – Créditos não produtivos

83

No caso da gestão de créditos não produtivos, a criação de uma sociedade de gestão de ativos é uma das soluções mais comuns a nível internacional. No entanto, essa solução não foi utilizada nos programas gregos devido a restrições de financiamento e a outros fatores, como a diversificação de créditos não produtivos em todos os setores, questões de governação e considerações em matéria de auxílios estatais da UE. Não obstante as eventuais restrições, as estimativas da Comissão no que se refere às necessidades de financiamento de uma sociedade de gestão de ativos não eram suficientemente realistas para avaliar de forma aprofundada se a medida era adequada no contexto grego.

84

Os dois primeiros programas colocaram a tónica na recapitalização dos bancos e na prestação de apoio à liquidez, sem que se juntasse uma ação eficaz no que se refere à gestão de créditos não produtivos (por ex., o primeiro programa só previa o compromisso de rever a legislação relativa à insolvência). O segundo programa tentou abordar o problema dos créditos não produtivos apoiando-se principalmente na gestão interna desses créditos pelos bancos, o que, embora essencial, se revelou bastante ineficaz⁵⁶. À medida que o segundo programa avançava, a capacidade dos bancos para gerir os créditos não produtivos foi adquirindo uma maior prioridade, mas só foram executadas reformas tangíveis para melhorar os processos de gestão internos a partir do terceiro programa.

85

No que se refere à insolvência das pessoas singulares e coletivas na Grécia, as condições dos dois primeiros programas conservaram um caráter geral e a série de alterações legislativas que foram devidamente introduzidas para lidar com ativos de alto risco eram, na sua maioria, de âmbito limitado e ineficazes⁵⁷. Muitas reformas foram caracterizadas por uma abordagem fragmentada e um conjunto diversificado de prioridades políticas que, frequentemente, deram origem a objetivos políticos contrários. Em alguns casos, tais reformas chegaram mesmo a ser executadas sem a realização de uma consulta adequada das partes interessadas e de uma análise de impacto. A complexidade do quadro de insolvência perpetuou o problema dos créditos não produtivos em vez de resolvê-lo num quadro estratégico coerente e centralizado com prioridades políticas claras. A conceção do quadro também não teve em conta a capacidade limitada do sistema judicial para lidar eficazmente com o grande volume de processos. Em conjunto, esses problemas de complexidade e capacidade geraram atrasos, disseminando assim o risco de incumprimento estratégico e moral por todo o sistema (ver caixa 9).

86

Só o terceiro programa incluiu uma condição para a criação de um mercado viável de prestação de serviços e de venda de créditos. No entanto, vários obstáculos fundamentais não foram removidos pela legislação adotada no final de 2015 nem por duas novas alterações em 2016 (que abrangiam igualmente os créditos produtivos), pelo que o quadro jurídico permaneceu complexo.

87

No caso dos bancos em processo de liquidação especial que lidavam sobretudo com créditos não produtivos, durante um longo período as operações estiveram fragmentadas, dando origem a uma baixa eficiência em termos de cobrança de créditos não produtivos e custos operacionais. Por exemplo, a consolidação das operações (16 entidades numa) foi apenas uma condição do terceiro programa e foi aplicada mais de três anos após a proposta inicial apresentada por consultores externos. O processo de liquidação absorveu 13,5 mil milhões de euros do financiamento dos programas através do FHEF (ver quadro 3) e outros 1,7 mil milhões de euros do fundo nacional de garantia de depósitos.

Quadro 3

Resultados esperados da intervenção no setor bancário grego (em mil milhões de euros, 2016)

	Fundos utilizados	Fundos recuperados	Quantia recuperável estimada	Perdas esperadas
Bancos sistémicos	31,91	2,72	3,83	25,4
Bancos em processo de liquidação	13,5	0,5	1,9	11,0
Total	45,4	3,2	5,7	36,4

Governação

i) Governação bancária

88

Embora as reformas do setor financeiro tenham ganho importância ao longo do primeiro programa, o próprio programa não incluiu condições para melhorar a governação dos bancos. No entanto, já existiam problemas relacionados com a governação (como a concessão de empréstimos a partes relacionadas em condições que não as de mercado) muito antes da crise, uma vez que a governação societária dos bancos gregos era, em média, de qualidade consideravelmente inferior à dos seus homólogos europeus desde o início.

89

O segundo programa estabelecia que os quatro grandes bancos gregos (bancos “sistémicos”) seriam recapitalizados sobretudo por fundos do programa através do FHEF, mas não garantia um escrutínio suficiente da sua gestão privada. Contrariamente à prática internacional, as mudanças de propriedade que, em 2013, levaram à nacionalização quase completa do setor bancário nacional não se refletiram na maioria dos conselhos de administração dos bancos. De facto, em alguns casos, os acionistas históricos continuaram a deter o controlo da gestão e o FHEF não tinha competência para avaliá-los em termos de experiência, reputação e independência. A primeira condição relativa à avaliação da governação societária dos bancos foi incluída apenas no terceiro programa, quando o FHEF foi encarregado de avaliar todos os membros dos conselhos de administração dos bancos.

90

Para o efeito, bem como para impedir uma eventual ingerência política ou empresarial, o terceiro programa previa critérios de seleção mais rigorosos no que diz respeito às qualificações e à experiência dos membros dos conselhos de administração dos bancos. No entanto, os critérios restringiam as candidaturas às pessoas que dispusessem de conhecimentos especializados no setor bancário e financeiro, o que não está plenamente em conformidade com as práticas internacionais e os requisitos da UE/do MUS que, em princípio, promovem a diversidade do conselho de administração, devendo os seus membros dispor coletivamente dos conhecimentos necessários.

91

As reformas do setor financeiro também não se concentraram suficientemente na governação e na supervisão nacional de bancos de menor envergadura. Quase seis anos após a introdução do primeiro programa, uma inspeção no local realizada pelo Banco da Grécia e pelo MUS em março de 2016 revelou graves insuficiências internas em termos de governação, gestão de riscos e práticas de concessão de empréstimos num banco.

ii) Governação do FHEF

92

A estrutura de governação inicial do FHEF foi definida no primeiro programa, mas não lhe conferiu independência em relação às autoridades. O segundo programa acrescentou uma condição segundo a qual a estrutura de gestão do FHEF deveria ser dualista (isto é, composta por um Conselho Geral e por um Conselho Executivo), mas continuaram a verificar-se problemas relacionados com a independência. O terceiro programa corrigiu esta deficiência concentrando-se no processo de seleção dos quadros superiores do FHEF. No entanto, as soluções propostas nos segundo e terceiro programas não asseguraram uma divisão eficiente de responsabilidades e poderes entre os dois conselhos responsáveis pela tomada de decisões. O processo de tomada de decisões do FHEF suscitou igualmente graves preocupações quanto à sua transparência. Por exemplo, em 2013, o FHEF aprovou a venda de uma participação maioritária numa filial bancária, apesar de a operação não ter por base um concurso público com vários proponentes.

93

As condições dos programas conduziram a alterações frequentes nos quadros superiores do FHEF (34 pessoas nos primeiros seis anos, incluindo quatro presidentes e quatro diretores executivos), o que implicou o risco de lacunas de conhecimento e diminuiu a influência nos bancos em que o FHEF detinha ações.

Resultados financeiros esperados

94

Em dezembro de 2016, o FHEF tinha injetado 45,4 mil milhões de euros no setor bancário grego, com perdas esperadas de 36,4 mil milhões de euros (ver quadro 3). De um modo geral, apenas uma pequena parte das perdas esperadas poderia, eventualmente, ser recuperada ao longo do tempo, devido a uma valorização do valor de mercado das ações dos bancos sistémicos, devendo a maior parte dos fundos concedidos aos bancos nacionais no âmbito dos programas continuar a fazer parte da dívida pública da Grécia.

Reformas do mercado de trabalho

95

O objetivo global das reformas do mercado de trabalho consagrado nos programas consistia em melhorar o desempenho do mesmo, nomeadamente favorecendo um ajustamento rápido dos custos do trabalho. Esperava-se que as reformas neste domínio contribuíssem para restabelecer a competitividade da economia grega em termos de custos e conter as perdas de postos de trabalho durante a recessão. No que diz respeito aos custos do trabalho, o segundo programa estabeleceu como objetivo indicativo uma redução de 15% dos custos unitários do trabalho (CUT) durante o período de 2012-2014.

96

Desde o seu início, em 2010, os programas incluíram um vasto leque de medidas destinadas a dar resposta à rigidez do mercado de trabalho grego. Essas medidas concentram-se na negociação e fixação dos salários, na definição e no valor do salário mínimo, na legislação de proteção do emprego e na flexibilidade do horário de trabalho. Paralelamente às medidas de liberalização, a partir do segundo programa foi colocada cada vez mais ênfase no combate ao trabalho não declarado e nas políticas ativas do mercado de trabalho que visavam diretamente a criação de emprego, mas estes aspetos não foram abrangidos pela auditoria.

Conceção da condicionalidade

Justificação e base analítica das reformas

97

A abordagem da Comissão no que respeita às reformas do mercado de trabalho assentou em notas de orientação e outros documentos de trabalho, que forneceram análises de opções alternativas (por ex., como reduzir os custos unitários do trabalho ou estabelecer o quadro de negociação salarial). No entanto, a Comissão não teve em consideração certos riscos nessas análises, especialmente nas fases iniciais de conceção. Em particular, não foi realizada uma avaliação do impacto das reformas na zona cinzenta do mercado de trabalho, embora algumas das medidas implicassem um risco acrescido a este respeito⁵⁸. O impacto social foi avaliado apenas para o terceiro programa, mas a análise foi de natureza descritiva e não foi realizada uma tentativa de estimar os impactos ou a repartição de encargos de forma quantitativa, quer relativamente a medidas específicas quer para as reformas do mercado de trabalho no seu conjunto.

98

A Comissão documentou extensos intercâmbios de informações e debates relativos à política com as partes interessadas (incluindo as autoridades gregas, associações empresariais e outros parceiros não governamentais), o FMI e internamente. No que diz respeito ao compromisso alcançado pelos parceiros da Troika, prevaleceu a opinião da Comissão em alguns casos (não foi imposto nenhum corte salarial ao setor privado, tal como defendido pelo FMI) e a do FMI noutros (por ex., a legislação de proteção do emprego foi ainda mais liberalizada depois da primeira vaga de reformas). No último caso, a Comissão não conseguiu justificar plenamente o desvio em relação à sua posição inicial.

Adequação das medidas

99

Em alguns casos, a conceção de condições específicas também não teve em conta as características específicas da economia grega, em particular a prevalência de micro e pequenas empresas. Por exemplo, a reforma da negociação salarial tal como inicialmente concebida previa a possibilidade de negociação ao nível das empresas, embora continuava a ser exigida uma representação oficial do pessoal. Como as pequenas empresas frequentemente não dispõem dessa representação, não puderam tirar partido dessa reforma. A questão foi regularizada apenas mais tarde, no primeiro programa, com a introdução de “associações de pessoas”⁵⁹, o que permitiu a realização de negociações salariais diretamente com os funcionários ao nível das empresas.

Calendário

100

As reformas do mercado de trabalho tiveram início em 2010 e as autoridades gregas executaram a primeira vaga de reformas (negociação salarial e legislação de proteção do emprego) pouco depois de o programa ter sido aprovado. No entanto, embora várias medidas do programa tenham sido aplicadas no período de 2010-2016, os mesmos temas foram debatidos nas negociações do terceiro programa. Esses desenvolvimentos apontam para problemas com o calendário e o faseamento das reformas, que vão além dos atrasos na execução (ver caixa 10).

Execução e resultados

101

Em inúmeros casos, as reformas do mercado de trabalho foram executadas com atraso (que chegou aos 21 meses) em relação aos prazos previstos nos programas, ou não chegaram sequer a cumprir esses prazos (ver anexo VII). As condições estavam associadas a aspetos fundamentais das reformas do mercado de trabalho (por ex., negociação salarial e legislação de proteção do emprego).

102

Apesar das insuficiências na execução, o Tribunal observou algumas melhorias nos indicadores que apontam para uma maior flexibilidade e competitividade do mercados de trabalho:

• a legislação de proteção do emprego tornou-se menos restritiva. No entanto, em 2013 (isto é, após a introdução de reformas fundamentais), o indicador ainda estava acima da média da OCDE (ver figura 8);
• o salário mínimo baixou, passando de 863 euros em 2010 para 684 euros em 2012;
• os custos unitários do trabalho sofreram um ajuste significativo. A diminuição de 14,1% dos CUT no período de 2010-2015 foi a mais elevada entre os Estados-Membros da UE. Porém, o segundo programa visava reduzir os CUT em aproximadamente 15% no período de 2012-2014. Este objetivo indicativo não foi cumprido porque, durante o respetivo período, os CUT sofreram um ajustamento de 10,9%.

Parte III - Realização dos objetivos do programa

103

Sete anos, três programas e mais de 265 mil milhões de euros de assistência desembolsada (mais de 150% do PIB grego): o apoio conjunto da área do euro e do FMI à Grécia assumiu uma dimensão sem precedentes. Estes números mostram, por si só, que os programas não conseguiram corrigir desequilíbrios económicos profundos nem permitir à Grécia gerir as suas obrigações financeiras sem apoio externo. No entanto, asseguraram a continuidade do financiamento e da atividade económica no país.

104

Os programas de ajustamento económico da Grécia tinham objetivos em três domínios:

• sustentabilidade orçamental;
• estabilidade financeira;
• restabelecimento do crescimento.

105

Durante os sete anos, a Comissão não tentou avaliar de forma abrangente, através de avaliações intercalares ou ex post, até que ponto os dois primeiros programas alcançaram os seus objetivos. A realização dessas avaliações foi uma prática habitual para outros programas de apoio geridos pela Comissão e, ao fornecerem ensinamentos úteis, teriam sido particularmente relevantes no caso da Grécia, onde foram aplicados três programas sucessivos.

106

Na presente secção do relatório analisa se a realização dos três principais objetivos dos programas, sempre que possível recorrendo às metas específicas consagradas nos próprios programas. Nesta análise, o Tribunal vai além da avaliação dos resultados das medidas específicas (apresentada na parte II) e centra-se nos impactos mais alargados que não podem ser associados a uma ou outra condição dos programas. Esta análise permite compreender a ampla evolução económica registada Grécia durante os três programas de ajustamento económico, embora importe sublinhar que a evolução em questão foi influenciada não só pela conceção e aplicação dos programas, mas também por vários outros fatores. Entre eles incluiu-se a incerteza política, que levou a atrasos na execução de reformas, afetou a confiança dos mercados e, consequentemente, reduziu a eficácia dos programas.

Garantir a sustentabilidade orçamental

107

A crise económica grega começou como uma crise da dívida e, por isso, o restabelecimento da sustentabilidade orçamental, incluindo a capacidade de o país financiar as suas necessidades no mercado, foi o objetivo imediato dos programas.

Acesso aos mercados

108

O primeiro programa previa que a Grécia iria recuperar o acesso aos mercados financeiros em 2014 e financiar as suas obrigações de dívida no montante total de 60 mil milhões de euros em 2015. Em 2014, o Estado grego financiou-se nos mercados financeiros em duas ocasiões, embora apenas num montante total de 4,5 mil milhões de euros, que representou menos de 5% do financiamento total do segundo programa (110 mil milhões de euros). Foram necessários mais dois programas de assistência (terminando o terceiro em 2018), porque o país não tinha recuperado a capacidade de financiar todas as suas necessidades no mercado.

Utilização dos fundos e financiamento após o programa

109

Com base na atualização mais recente do défice de financiamento realizada pela Comissão no âmbito da primeira avaliação do terceiro programa, espera-se que a Grécia alcance um excedente primário de 1,4 mil milhões de euros em 2017 e 3 mil milhões de euros entre janeiro e agosto de 2018, que são os últimos meses do terceiro programa. Por conseguinte, o financiamento do programa para este período será utilizado para reembolsar a dívida e permitirá um aumento da reserva de liquidez (ver figura 9).

110

Imediatamente após o termo do programa, a Grécia terá de reembolsar montantes significativos da dívida (ver figura 10). Em 2019, as necessidades brutas de financiamento ascenderão a 21 mil milhões de euros em pagamentos de capital e de juros. Os programas pressupunham que, após a sua conclusão, o reembolso da dívida seria totalmente financiado pelo excedente primário e pelo financiamento no mercado. Para o segundo programa, realizaram-se em 2014 alguns trabalhos analíticos sobre o quadro eventual após o programa, ao passo que, para o terceiro programa, estes trabalhos estão apenas a começar, não estando, portanto, refletidos nos documentos do programa.

Consolidação orçamental

111

A situação orçamental existente no início da crise exigiu um ajustamento muito profundo. Em 2009, o défice da administração pública excedeu 15,1% do PIB, em comparação com o limite máximo de 3% do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Os principais objetivos orçamentais anuais dos programas (isto é, o défice nominal⁶⁰) foram fixados por decisões do Conselho no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos (PDE) da Grécia. Os programas estabeleceram outros critérios pormenorizados de desempenho orçamental nominal no MPEF, mas os planos orçamentais que apoiaram esses objetivos nem sempre eram credíveis (ver caixa 11).

112

Os objetivos orçamentais fixados para os dois primeiros programas só foram realizados em 2012 e 2013 (ver quadro 4). No que se refere aos outros anos, esses objetivos não foram cumpridos por uma diferença entre 3 e 6 mil milhões de euros, apesar de a Grécia ter recorrido a medidas extraordinárias de aumento das receitas a fim de chegar às projeções em matéria de tesouraria ou de défice. Durante o primeiro programa, os objetivos nominais do PDE, que permaneceram inalterados, não foram atingidos principalmente devido ao agravamento do ambiente económico (isto é, quedas inesperadas das receitas fiscais nominais e aumentos das despesas com juros). A erosão da base tributária eliminou parcialmente as receitas que deviam ser geradas por medidas fiscais importantes, tendo sido precisamente esse o caso das receitas do IVA. Além disso, o cumprimento dos objetivos orçamentais em todos os programas assentou na acumulação de pagamentos em atraso da despesa pública e do reembolso de impostos.

Quadro 4

Cumprimento dos objetivos estabelecidos no PDE

	1º programa1		2º programa1			3º programa1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Decisão do Conselho (maio de 2010): saldo nominal (mil milhões de euros)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Decisão do Conselho (março de 2012): saldo primário, excluindo as medidas bancárias (mil milhões de euros)			-2	3,7	9,4
Decisão do Conselho (dezembro de 2012): saldo primário, excluindo as medidas bancárias (mil milhões de euros)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Decisão do Conselho (agosto de 2015): saldo primário (% do PIB)						-0,25	0,5
Real (primeiro acompanhamento ex post)	-22	-20	-2,6	1,5	n.d.	-3,4	3,9
Real (últimos dados SEC95 ou SEC10)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	n.d.	-2,3	3,9
Diferença (objetivo visado vs. real)	-6	-3	0,3	0,6	n.d.	-2,05	3,4

113

Embora a Grécia não tenha cumprido os objetivos orçamentais nominais, o saldo estrutural primário⁶¹ melhorou significativamente. O ajustamento global excedeu 17% do PIB no período de 2009-2015, o que refletiu o desequilíbrio muito profundo da Grécia nesse domínio no início da crise.

114

Num contexto macroeconómico desfavorável, a dívida pública global continuou a aumentar ao longo do período abrangido pelo programa, apesar do esforço orçamental realizado. Em 2016, a dívida pública da Grécia excedeu 181% do PIB em comparação com 126,7% em 2009 (ver figura 11). A dívida pública caiu apenas em 2012, devido ao procedimento relativo à participação do setor privado ao abrigo do qual foi solicitado aos investidores privados que concordassem em reduzir 53,5% do valor nominal das obrigações de dívida pública gregas que detinham. Segundo as projeções do primeiro programa, a dívida pública devia atingir o seu nível mais elevado em 2013 (149,7% do PIB na versão inicial e 164,2% do PIB na segunda). O fator que mais contribuiu para o aumento relativo da dívida foi o declínio do PIB nominal.

Sustentabilidade do regime de pensões

115

Um dos principais obstáculos à estabilização da situação orçamental da Grécia continua a ser o custo considerável do regime de pensões de reforma. Os cortes sucessivos nas pensões reduziram as despesas nominais na matéria em 2,5 mil milhões de euros no período de 2009-2015. No entanto, devido ao declínio do PIB, os custos com pensões em percentagem do PIB aumentaram sistematicamente no período de 2010-2015, mostrando assim a eficácia limitada das reformas em termos de ajustamento orçamental sustentável. Em 2016, a despesa pública com pensões foi a mais elevada da área do euro (mais de 16% do PIB da Grécia), tendo o financiamento público anual dos défices do regime de pensões excedido 9% do PIB (a média da área do euro era 2,5%).

116

Com base nas projeções dos relatórios de 2012 e 2015 sobre o envelhecimento da população, espera-se que as reformas das pensões consagradas nos dois primeiros programas produzam alguns resultados positivos para a sustentabilidade a longo prazo do regime de pensões da Grécia. De acordo com a condicionalidade dos programas, durante o período de 2010-2060, a Grécia deve limitar o aumento das despesas públicas com pensões a um valor inferior a 2,5 pontos percentuais do PIB. À luz do Relatório de 2015 sobre o envelhecimento da população, espera-se que as reformas das pensões resultem numa diminuição global das despesas públicas com pensões de 1,9 pontos percentuais, que é melhor do que o objetivo dos programas. No entanto, estas despesas deverão manter-se num nível muito elevado, elevando se a 14,3% do PIB em 2060.

Restabelecimento da estabilidade financeira

117

O êxito das reformas do setor financeiro depende igualmente de fatores externos aos programas. No entanto, com base numa série de indicadores, é possível avaliar a evolução geral do setor bancário ao longo dos programas e, assim, determinar em que medida os seus objetivos gerais foram alcançados. Os principais aspetos a considerar nesta análise são a solvência, o risco de crédito e a qualidade dos ativos, bem como a liquidez e a rendibilidade. Estes indicadores estiveram igualmente no cerne das condições do programa e dos planos de reestruturação bancária aprovados pela Comissão.

Solvência

118

Graças, em grande medida, ao financiamento avultado do programa (31,9 mil milhões de euros) e à reestruturação do setor, os rácios de capital dos bancos gregos melhoraram consideravelmente, em consonância com as tendências internacionais desde a crise mundial. Por conseguinte, o principal rácio de capital (fundos próprios principais de nível 1) atingiu 17% em 2016, ultrapassando a média da UE de 14,2% e o nível anterior à crise (ver anexo X). No entanto, o elevado nível de créditos fiscais sobre o Estado grego e de créditos não produtivos continuou a constituir uma preocupação para a solvência dos bancos.

Risco de crédito e qualidade dos ativos

119

Durante o período abrangido pelo programa, as notações de crédito dos quatro grandes bancos gregos diminuíram significativamente, com uma queda para a categoria de risco de incumprimento em 2015⁶². Apesar da terceira recapitalização, que permitiu que o capital dos bancos ficasse num nível adequado, todos os bancos mantiveram a notação de não investimento⁶³ em 2016.

120

No que diz respeito à qualidade dos ativos, quando eclodiu a crise mundial em 2008, os créditos não produtivos em dívida dos bancos gregos representavam um total de 5,5% da sua carteira de empréstimos (7% em 2009), percentagem que é significativamente superior à média da área do euro. Devido à recessão económica sem precedentes, ao aumento subsequente do desemprego e aos incumprimentos estratégicos dos mutuários, os créditos não produtivos aumentaram acentuadamente ao longo dos programas. Em 2016, com base numa definição mais abrangente, as exposições não produtivas atingiram o nível mais elevado na UE (45,9%) e foram nove vezes superiores à média da UE (5,1%, ver anexo X).

Liquidez

121

Desde o primeiro programa, foi solicitado aos bancos gregos que reduzissem a sua dependência dos empréstimos concedidos pelo banco central (isto é, pelo Eurosistema), uma vez que a sua situação de liquidez já era frágil. Neste contexto, o primeiro programa não conseguiu reduzir essa dependência, contrariamente aos dois seguintes. Não obstante, em 2016, os bancos gregos continuaram a enfrentar condições de liquidez restritivas, uma vez que a sua dependência do financiamento do banco central permaneceu bem acima do nível de 2009 (ver quadro 5), embora fosse inferior ao pico registado em meados de 2015 (150 mil milhões de euros). No que diz respeito às fontes de liquidez tradicionais, em 2016 não houve provas de um regresso sustentado dos depósitos (quase metade em comparação com 2009, tendo diminuído de 238 mil milhões de euros para 121 mil milhões de euros) e o acesso dos bancos nacionais a outras fontes de financiamento continuava a ser limitado.

Quadro 5

Perfil de financiamento dos bancos gregos (em mil milhões de euros)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Empréstimos concedidos pelo banco central	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Depósitos do setor privado	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Rendibilidade

122

As políticas aplicadas no âmbito dos programas tentaram melhorar a rendibilidade dos bancos através de uma consolidação e reestruturação aprofundadas. Ao reduzir drasticamente o pessoal e o número de agências, os bancos nacionais melhoraram significativamente o seu rácio custo/benefício (51,9%, em comparação com uma média da UE de 65,7% em 2016) e reduziram as suas despesas de funcionamento. No entanto, numa base consolidada, continuaram deficitários durante a maior parte do período acima mencionado e o seu desempenho em relação a uma série de indicadores de rendibilidade continuava a figurar entre os piores da UE (ver anexo X).

123

De um modo geral, os programas não conseguiram evitar uma deterioração acentuada dos balanços dos bancos gregos, sobretudo devido a evoluções macroeconómicas e políticas desfavoráveis. O papel de intermediário dos bancos foi prejudicado e os canais de financiamento da economia real eram restritos⁶⁴ e dispendiosos.

Estimular o crescimento

124

Após a sua integração na área do euro em 2001, a Grécia desfrutou de um período de crescimento económico muito elevado mas, simultaneamente, sofreu perdas significativas de competitividade. Por conseguinte, a correção dos desequilíbrios estruturais e a supressão dos entraves à competitividade faziam parte dos objetivos dos programas, com a finalidade de restabelecer o crescimento sustentável a longo prazo e, assim, facilitar o ajustamento orçamental. Este objetivo não foi alcançado, já que a Grécia enfrentou uma recessão prolongada e excecionalmente profunda que teve graves consequências para o mercado de trabalho. Os principais indicadores macroeconómicos apresentavam sistematicamente resultados inferiores às previsões dos programas (ver anexo XI).

Crescimento económico e respetivo contexto

125

A economia grega não retomou o crescimento tão rapidamente como os outros Estados-Membros da área do euro, incluindo aqueles que beneficiaram de programas de assistência financeira (p. ex., Irlanda e Portugal). Embora determinadas insuficiências na conceção e aplicação dos programas (ver parte II) não tenham contribuído para facilitar a recuperação, a situação macroeconómica também se ficou a dever a uma série de fatores externos e à profundidade dos desequilíbrios acumulados antes da crise. Os programas não cumpriram os seus objetivos de crescimento, mas não é possível saber qual teria sido o cenário macroeconómico se eles não tivessem existido.

126

A economia grega teve um desempenho sistematicamente insatisfatório em comparação com os objetivos de crescimento em que assentaram as projeções macroeconómicas. Entre 2009 e 2016, a economia da Grécia registou uma contração superior a um quarto. Em 2011 e 2012, o crescimento real do PIB foi inferior ao previsto no primeiro programa (maio de 2010) em 6,5 e 8,4 pontos percentuais, respetivamente (ver figura 12). O programa previa um retorno ao crescimento em 2012, mas este verificou-se efetivamente em 2014 e durou apenas um ano. A economia grega também apresentou um desempenho insatisfatório em comparação com as previsões de março de 2012 e de abril de 2014, embora as discrepâncias tenham sido significativamente menores.

127

Durante o período abrangido pelos programas (até 2015), a Grécia registou sistematicamente um crescimento das exportações, embora seja de recordar que tinha havido uma profunda contração em 2009. Os resultados foram, em geral, inferiores às previsões dos programas, mas a diferença foi inferior à registada nas previsões do PIB. Em 2013, as exportações atingiram o nível de 2008, ao passo que as importações caíram 30% durante o mesmo período, o que permitiu à Grécia alcançar o reequilíbrio externo.

128

No entanto, a recuperação das exportações a partir de 2010 não pode ser totalmente atribuída às reformas dos programas. Alguns setores importantes, como o turismo, beneficiaram da desvalorização interna. Contudo, a análise setorial mostra que as exportações gregas são também influenciadas por setores que não são afetados pelos preços e salários praticados a nível nacional⁶⁵ (como os produtos petrolíferos e o transporte marítimo), cujo desempenho reflete as tendências dos mercados mundiais e não uma melhoria da competitividade nacional (ver anexo XI).

Preços e desemprego

129

Os níveis de preços não evoluíram em consonância com as projeções do programa. A previsão inicial (maio de 2010) subestimou significativamente a inflação para o período de 2010-2011 (também devido ao impacto das medidas fiscais) e não antecipou a deflação de 2013-2014 (ver anexo XI). Por conseguinte, o aumento dos preços durante o primeiro programa retardou o processo de desvalorização interna, o que impediu a Grécia de melhorar a sua competitividade externa. As discrepâncias entre a evolução real dos preços e a evolução prevista mantiveram-se posteriormente, mas não tão acentuadas.

130

Em consonância com uma recessão económica mais profunda que esperado, o mercado de trabalho apresentou um desempenho significativamente inferior quando comparado com os pressupostos do primeiro programa (ver figura 13). O desemprego atingiu um pico de 27,5% em 2013 e não de 15,2% em 2012,como inicialmente previsto. O desemprego ultrapassou igualmente o nível projetado em previsões posteriores. A taxa de desemprego dos trabalhadores com idades inferiores a 25 anos atingiu um pico de quase 60% em 2013, tendo depois caído significativamente para menos de 50% nos dois anos seguintes (ver anexo XI).

Conclusões e recomendações

Gestão dos programas de ajustamento económico da Grécia

131

O primeiro programa de ajustamento económico grego foi concebido numa situação de extrema urgência e a gestão dos três programas foi afetada por incertezas políticas e económicas. A Comissão foi apenas um de vários parceiros envolvidos no processo, uma vez que estava vinculada pela orientação política do Eurogrupo, e a aprovação dos programas exigia um acordo entre as autoridades gregas e todas as instituições representantes dos credores (o FMI, a Comissão, o BCE e o MEE no âmbito do terceiro programa; ver Introdução, pontos 22-23 e 31-32).

132

A Comissão estabeleceu procedimentos de gestão dos programas quase um ano após o lançamento do primeiro programa grego. Os procedimentos estipulavam modalidades internas em matéria de circuitos de informação e aprovação a nível da Comissão e do Conselho, bem como com os parceiros do programa, mas não forneciam orientações sobre a própria conceção dos programas, por exemplo em termos de âmbito ou nível de pormenor das condições (ver pontos 24-25).

133

Nas fases iniciais do processo de programação, algumas condições eram vagas e não especificavam ações concretas. As condições tornaram-se mais claras no segundo programa, quando o seu número e nível de pormenor aumentaram. Só no terceiro programa é que a Comissão assinalou as condições importantes como “realizações essenciais”, ao contrário dos dois primeiros programas, em que a importância relativa das medidas não foi indicada (ver pontos 26-28).

Recomendação 1

A Comissão deve melhorar os procedimentos gerais de conceção de programas de apoio, em especial definindo o âmbito dos trabalhos analíticos necessários para justificar o conteúdo das condições e, quando possível, indicando os instrumentos que podem ser utilizados em determinadas situações. No caso de programas futuros, essas orientações devem facilitar a organização do seu trabalho numa situação de extrema urgência na fase inicial do programa.

Prazo de execução: final de 2018.

Recomendação 2

A Comissão deve definir melhor as prioridades no que se refere às condições e especificar medidas urgentes para corrigir os desequilíbrios que são cruciais para realizar os objetivos dos programas.

Prazo de execução: imediatamente, se aplicável.

134

Apesar dos esforços da Comissão, as condições dos programas não se inseriam no quadro de uma estratégia de crescimento mais ampla para a Grécia suscetível de durar para além dos programas. Nas fases iniciais dos programas, a prioridade imediata foi o restabelecimento da sustentabilidade orçamental, mas a necessidade de uma estratégia desse tipo tornou-se mais clara com o passar do tempo. O Tribunal detetou insuficiências na coordenação entre políticas na fase de conceção do programa e casos em que o âmbito das medidas do programa não era abrangente. Estes dois aspetos afetaram a eficácia das reformas estruturais, em particular as que visavam tornar a economia grega mais competitiva (ver pontos 29-30).

Recomendação 3

Sempre que for pertinente para corrigir o desequilíbrio económico subjacente, a Comissão deve assegurar que os programas são integrados numa estratégia global de crescimento para o país, que já esteja em curso ou que tenha sido concebida com o Estado-Membro no decurso dos mesmos. Se a estratégia não puder ser estabelecida na fase inicial do programa, deve ser adotada com a maior brevidade possível e refletir-se em qualquer avaliação subsequente do programa.

Prazo de execução: imediatamente, se aplicável.

135

Embora a Comissão não dispusesse de procedimentos formalizados no que se refere ao âmbito do acompanhamento, avaliou e comunicou informações regularmente sobre o cumprimento das condições do programa. Normalmente, a Comissão conseguiu demonstrar que as suas avaliações tinham uma base sólida, incluindo algumas atividades de acompanhamentos, como o retorno de informações pormenorizadas sobre projetos de atos jurídicos. Ocasionalmente, o Tribunal detetou problemas no acompanhamento do cumprimento, como avaliações em falta, imprecisas ou vagas (ver pontos 33-37).

136

Além disso, no caso das reformas estruturais, o cumprimento formal das condições nem sempre resultou nas alterações efetivamente previstas pelos programas. Lacunas significativas de dados e a ausência de indicadores de desempenho adequados para a maioria das condições estruturais afetaram igualmente a pertinência do acompanhamento da Comissão no que respeita à sua capacidade de contribuir para compreender a execução e o impacto das reformas e tomar as eventuais medidas corretivas necessárias (ver pontos 38-40).

Recomendação 4

A Comissão deve dispor de procedimentos claros e, quando adequado, indicadores-chave de desempenho para garantir que o acompanhamento dos programas é sistemático e corretamente documentado. O acompanhamento da execução, em particular das reformas estruturais, deve concentrar-se mais na eficácia, ir além da adoção de atos legislativos de direito primário e incidir igualmente na adoção de legislação derivada e outros atos de execução pertinentes. A Comissão deve melhorar as suas disposições de acompanhamento da execução e progressão das reformas, para melhor determinar se existem obstáculos administrativos ou jurídicos suplementares à execução efetiva das mesmas. A Comissão deve assegurar que dispõe dos recursos necessários para realizar tais avaliações.

Prazo de execução: final de 2018.

Recomendação 5

A Comissão deve colmatar as lacunas de dados de forma mais abrangente desde o início dos programas. Deve também especificar claramente todos os dados de que necessita para acompanhar os programas e os seus resultados.

Prazo de execução: imediatamente, se aplicável.

137

Apesar dos complexos procedimentos institucionais relativos aos programas, a organização interna do trabalho sobre o modo como a Comissão coopera com os parceiros dos programas, principalmente o FMI, o BCE e o MEE nunca foi formalizada. Não era assegurada uma transparência suficiente quanto aos papéis dos parceiros, à divisão de responsabilidades ou aos métodos de trabalho. No entanto, as instituições estabeleceram, de forma informal, procedimentos eficazes de cooperação e partilha de informações (ver pontos 41-43).

Recomendação 6

A Comissão deve procurar chegar a um acordo com os parceiros dos programas que esclareça as respetivas funções e as modalidades de cooperação, que devem ser transparentes e suficientemente pormenorizadas.

Prazo de execução: final de 2018.

138

A conceção global do programa fundamentou-se em projeções macroeconómicas e cálculos do défice de financiamento que tinham sido elaborados para cada avaliação pela Comissão em cooperação com os parceiros do programa. A análise da Comissão a este respeito foi internamente coerente e baseou-se nos dados mais recentes. No entanto, o Tribunal detetou uma série de deficiências metodológicas, em particular na documentação de pressupostos, na justificação dos elementos de apreciação subjetiva e no recurso limitado a testes de sensibilidade. Não se recorreu a sistemas de qualidade formalizados para garantir a precisão dos cálculos. As projeções macroeconómicas subestimaram largamente a crise económica na Grécia mas, geralmente, os erros não foram maiores do que os de outras organizações internacionais (ver pontos 44-54).

Recomendação 7

A Comissão deve justificar melhor os pressupostos em que assentam os cálculos económicos subjacentes à conceção dos programas, bem como as alterações efetuadas nesses cálculos, incluindo através de publicações adequadas. Esses processos devem ser objeto de controlos de qualidade adequados, o que se aplicar, em particular, às avaliações dos programas, que são realizadas em circunstâncias menos urgentes do que na fase inicial dos programas.

Prazo de execução: final de 2018.

Conceção e execução das reformas

139

O apoio financeiro concedido à Grécia estava subordinado à execução de um vasto leque de reformas tendentes a corrigir desequilíbrios orçamentais, financeiros e estruturais. O âmbito das reformas evoluiu mas, desde o início, abrangeu quase todas as funções do Estado grego, o que significa que, em alguns casos, tiveram de ser corrigidos desequilíbrios estruturais muito profundos. O programa de reforma grego foi particularmente difícil e a sua aplicação foi afetada pela instabilidade política (ver pontos 55-57).

140

As reformas da política fiscal produziram resultados orçamentais, que assentaram sobretudo em alterações das taxas de imposto ou em novos impostos. Esta situação contribuiu para a instabilidade da política fiscal, que ocorreu por vários motivos, incluindo a falta de esforços sustentados de reforma, e foi contrária às avaliações anteriores que deram prioridade ao alargamento da base tributável como forma de aumentar a receita fiscal. A Comissão não justificou de forma suficiente algumas medidas fundamentais (por ex., o aumento das taxas do IVA e de impostos especiais de consumo) fornecendo uma análise de opções alternativas e das suas consequências. As reformas da administração fiscal produziram resultados menos tangíveis, imputáveis a problemas relacionados com a capacidade de execução, mas também a insuficiências na conceção como a inclusão tardia nos programas e o âmbito limitado (ver pontos 58-66).

141

A realização simultânea de poupanças orçamentais, justificadas por motivos de consolidação orçamental, e alterações estruturais a longo prazo constituiu um desafio para as reformas da administração pública, que se revelaram menos bem-sucedidas. O Tribunal conclui que, do lado da conceção, as principais causas foram o facto de não se ter tido suficientemente em consideração a capacidade administrativa para executar as reformas e as fracas ligações entre os programas e outros instrumentos, como a assistência técnica e os programas operacionais no âmbito dos fundos estruturais. A Comissão não conseguiu justificar objetivos quantitativos fundamentais para as reformas da administração pública que figuravam nos programas (ver pontos 67-76).

142

As reformas financeiras garantiram a estabilidade do setor a curto prazo, mas uma série de fragilidades estruturais não foram tratadas na sua globalidade ou foram incluídas tardiamente no programa (por ex., a gestão de créditos não produtivos e a governação societária). As medidas foram mais abrangentes no terceiro programa. O Tribunal detetou igualmente insuficiências na análise de risco subjacente à recapitalização bancária de 2013 e ineficiências na conceção das recapitalizações subsequentes. O faseamento de determinados aspetos da reforma não foi suficientemente coordenado (ver pontos 77-94).

143

A Comissão conseguiu demonstrar que as reformas do mercado de trabalho, que produziram resultados tangíveis em termos de liberalização do mercado, assentavam numa análise sólida. No entanto, a execução foi dificultada por atrasos significativos. Algumas condições, em particular na fase inicial dos programas, não estavam suficientemente orientadas para a estrutura da economia grega, e outras medidas fundamentais foram incluídas nos mesmos após algum atraso (ver pontos 95-102).

Recomendação 8

A fim de atenuar eventuais insuficiências, a Comissão deve analisar mais sistematicamente a capacidade administrativa dos Estados-Membros para executarem as reformas. As necessidades em termos de assistência técnica e o possível apoio do Serviço de Apoio à Reforma Estrutural da Comissão devem ser avaliados nas fases iniciais dos programas em cooperação com as autoridades dos Estados-Membros. A seleção, o nível de pormenor e o calendário de aplicação das condições ter em conta os resultados desta análise.

Prazo de execução: imediatamente, se aplicável.

Recomendação 9

A Comissão deve melhorar o seu trabalho analítico no que se refere à conceção das reformas. Em especial, deve analisar a adequação e o calendário das medidas, tendo em conta a situação específica do Estado-Membro.

Prazo de execução: imediatamente, se aplicável.

Realização dos objetivos do programa

144

Ao participar nos três programas de ajustamento económico, a Grécia evitou o incumprimento. No entanto, os objetivos dos programas – sustentabilidade orçamental, estabilidade financeira e restabelecimento do crescimento – só foram realizados até certo ponto. Uma avaliação externa poderia ter sido útil para compreender de forma abrangente a complexa evolução subjacente, mas a Comissão não solicitou nenhuma (ver pontos 103-106).

145

No caso da sustentabilidade orçamental, os programas conduziram a uma consolidação significativa: o saldo estrutural primário foi ajustado em 17% do PIB no período de 2009-2015. No entanto, no mesmo período, o PIB diminuiu mais de um quarto e o desemprego ultrapassou os 25%. Só em 2014 é que a Grécia registou um crescimento económico, embora os programas previssem inicialmente um restabelecimento sustentável do crescimento a partir de 2012 (ver pontos 107, 111-113 e 124-130).

146

Devido ao fraco desempenho macroeconómico, aliado aos custos de financiamento da dívida anteriormente acumulada, a Grécia aumentou continuamente o seu rácio dívida/PIB ao longo do período de vigência dos programas (exceto em 2012, graças à participação do setor privado). Também não conseguiu financiar as suas necessidades nos mercados. Imediatamente após o termo do programa, a Grécia terá de reembolsar montantes substanciais da dívida, sendo o pressuposto do programa que tais montantes serão totalmente financiados pelo excedente primário e pelo financiamento no mercado. No aspeto financeiro, os programas asseguraram a estabilidade a curto prazo do sistema financeiro, mas não conseguiram evitar uma deterioração acentuada dos balanços dos bancos, sobretudo devido a evoluções macroeconómicas e políticas desfavoráveis (ver pontos 114-123 e 108-110).

Recomendação 10

Os programas devem ser objeto de uma avaliação ex post pelo menos após a sua conclusão. No caso de programas sucessivos cuja duração combinada seja substancialmente superior ao período normalizado de três anos, deve ser realizada uma avaliação intercalar, devendo os seus resultados ser utilizados para avaliar a respetiva conceção e as modalidades de acompanhamento.

Prazo de execução: final de 2018.

Recomendação 11

A Comissão deve analisar o quadro adequado de apoio e de supervisão para o período que se segue ao encerramento do programa. Esta análise deverá ser feita com antecedência suficiente em relação a esse encerramento e ter em conta as necessidades de financiamento do país.

Prazo de execução: imediatamente.

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 3 de outubro de 2017.

Siglas e acrónimos

AME: Acordo relativo ao mecanismo de empréstimo

BCE: Banco Central Europeu

Bilhetes do Tesouro: Instrumentos de dívida de curto prazo emitidos com prazos até um ano

BU: Balcão único

CE: Comissão Europeia

CUT: Custos unitários do trabalho

DG ECFIN: Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros da Comissão Europeia

FEEF: Fundo Europeu de Estabilidade Financeira

FHEF: Fundo Helénico de Estabilidade Financeira

FMI: Fundo Monetário Internacional

IDE: Investimento direto estrangeiro

Imposto ENFIA: Imposto único sobre bens imobiliários

MCG: Mecanismo de concessão de crédito à Grécia

ME: Memorando de Entendimento

MEE: Mecanismo Europeu de Estabilidade

MEEF: Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira

MPEF: Memorando de Políticas Económicas e Financeiras

MTE: Memorando Técnico de Entendimento

MUS: Mecanismo Único de Supervisão

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

PAE: Programa de ajustamento económico

PDE: Procedimento relativo aos défices excessivos

PIB: Produto interno bruto

PORA: Programa operacional de reforma administrativa para o período de programação de 2007-2013

PSP: Participação do setor privado

SEC: Sistema Europeu de Contas

SGRP: Secretariado-Geral das Receitas Públicas

Taxa PPC: Taxa de imposto predial paga através da fatura de eletricidade

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

TJUE: Tribunal de Justiça da União Europeia

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas de gestão relacionados com domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

O presente relatório foi elaborado pela Câmara de Auditoria IV, competente nos domínios da regulamentação dos mercados e economia competitiva. Baudilio Tomé Muguruza, Decano desta Câmara, é o Membro relator. Na elaboração do relatório, contou com a colaboração de Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda e Simon Dennett, do seu gabinete; Zacharias Kolias, Diretor e Kamila Lepkowska, responsável de tarefa. A equipa de auditoria foi composta por Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele e Natalia Krzempek.

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HTML	ISBN 978-92-872-8365-8	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/432384	QJ-AB-17-017-PT-Q

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