Het optreden van de Commissie in de financiële crisis in Griekenland

Samenvatting

Over dit verslag

I

Wij onderzochten het beheer door de Europese Commissie van de drie macro-economische aanpassingsprogramma’s voor Griekenland, waarbij wij rekening hebben gehouden met de institutionele structuur van de verschillende instrumenten voor financiële bijstand die zijn gebruikt. Met betrekking tot het lopende programma was de controle beperkt tot de aspecten van het ontwerp. De financiering van het eerste programma (GKF) in 2010 bedroeg 110 miljard euro; die voor het tweede (EFSF, 2012) 172,6 miljard euro, en die voor het derde (ESM, 2015) 86 miljard euro. Medio 2017 heeft Griekenland nog steeds externe financiële ondersteuning nodig en we hebben geconstateerd dat slechts in beperkte mate werd voldaan aan de doelstellingen van de programma’s. Het ontwerp van de programma’s heeft de voortgang van de hervormingen in Griekenland in het algemeen mogelijk gemaakt, maar we hebben wel tekortkomingen aangetroffen. We doen enkele aanbevelingen aan de Commissie voor toekomstige ondersteuningsprogramma’s.

Over de Griekse aanpassingsprogramma’s

II

Vanaf het moment dat Griekenland de euro invoerde, profiteerde het land van een economische groei die werd gevoed door een vlotte toegang tot leningen en een ruim begrotingsbeleid. De wereldwijde financiële crisis van 2008-2009 legde echter de kwetsbaarheden van het land bloot: door de steeds groter wordende macro-economische onevenwichtigheden, de hoge overheids- en buitenlandse schulden, de zwakke externe competitiviteit, een onhoudbaar pensioenstelsel, en zwakke instellingen. Deze punten hadden samen met onthullingen over de onjuiste rapportage van officiële statistieken invloed op het internationale vertrouwen. De prijs die Griekenland moest betalen om te kunnen lenen op de financiële markten werd onhoudbaar en in april 2010 verzocht het land om financiële bijstand van de lidstaten in de eurozone en het IMF.

III

Het eerste macro-economische aanpassingsprogramma voor Griekenland kwam in 2010 tot stand en omvatte een financiering van 110 miljard euro. Ondanks de genomen structurele en begrotingsmaatregelen en de schuldenherschikking van 2012 volstond dit echter niet om het land weer gebruik te laten maken van marktfinanciering. Daarom werden er twee aanvullende programma’s overeengekomen, één voor 172,6 miljard euro in 2012 en één voor 86 miljard euro in 2015.

IV

De aanpassingsprogramma’s waren gericht op het aanpakken van de economische onevenwichtigheden in Griekenland om te voorkomen dat de rest van de eurozone door de economische crisis in Griekenland besmet zou raken. Het was de bedoeling dat de programma’s zouden leiden tot een solide en duurzame economische en financiële situatie in Griekenland en ervoor te zorgen dat Griekenland zichzelf weer volledig op de financiële markten kon financieren. De steun was afhankelijk van beleidsvoorwaarden die zijn vastgesteld in een overeenkomst tussen de Griekse autoriteiten en de kredietverstrekkers. Deze voorwaarden hadden betrekking op bijna alle functies van de Griekse overheid en betroffen met name drie hoofddoelstellingen: budgettaire houdbaarheid, financiële stabiliteit en herstel van de groei. De Europese Commissie heeft de naleving van de voorwaarden door Griekenland geverifieerd en hierover verslag gedaan.

V

De Commissie heeft de aanpassingsprogramma’s beheerd samen met de Europese Centrale Bank namens de Europese kredietverstrekkers voor elk programma: de lidstaten in de eurozone voor het eerste programma, de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit voor het tweede programma en het Europees Stabiliteitsmechanisme voor het derde programma.

Hoe we de controle hebben uitgevoerd

VI

We hebben onderzocht of de Commissie de aanpassingsprogramma’s voor Griekenland adequaat heeft beheerd. We hebben in het bijzonder de volgende vragen gesteld:

• Heeft de Commissie passende regelingen ingevoerd voor het beheer van de programma’s?
• Zijn de beleidsvoorwaarden op passende wijze ontworpen en op doeltreffende wijze uitgevoerd?
• Hebben de aanpassingsprogramma’s voldaan aan hun belangrijkste doelstellingen?

VII

Overeenkomstig het mandaat van de Europese Rekenkamer om de doelmatigheid van de ECB te controleren hebben we getracht de betrokkenheid van de ECB bij de Griekse macro-economische aanpassingsprogramma’s te onderzoeken. De ECB heeft echter betwijfeld of het mandaat van de Rekenkamer hierop betrekking heeft, maar in dit licht onvoldoende bewijsstukken overgelegd, waardoor wij geen verslag konden uitbrengen over de rol van de ECB in de Griekse programma’s.

Onze bevindingen

VIII

Aan het begin van het Griekse programma had de Commissie geen ervaring met het beheer van een dergelijk proces. De procedures werden na bijna een jaar vastgesteld, maar waren voornamelijk gericht op de formele regelingen voor de goedkeuring van documenten, informatiestromen en de tijdlijn voor uitbetalingen. Er waren geen specifieke interne richtsnoeren van de Commissie voor het daadwerkelijke ontwerp van de voorwaarden van de programma’s, bijvoorbeeld met betrekking tot het toepassingsgebied of de mate van gedetailleerdheid. Ondanks het toenemende aantal voorwaarden werd in het eerste en het tweede programma het relatieve belang ervan niet op adequate wijze geprioriteerd en werden ze niet opgenomen in een bredere strategie voor het land. De Commissie heeft wel een werkend systeem ingevoerd voor de beoordeling van de voorwaarden, maar we hebben daaruit indirect voortvloeiende zwakke plekken gevonden, met name voor de beoordeling van de uitvoering van structurele hervormingen.

IX

Ondanks de complexe institutionele regelingen binnen de programma’s werden de operationele details van de samenwerking van de Commissie met de programmapartners, voornamelijk het IMF en de ECB, nooit geformaliseerd.

X

Het algemene economische kader voor het ontwerp van de programma’s bestond uit berekeningen van het financieringstekort en macro-economische projecties. De Commissie heeft haar analyse in dit verband regelmatig bijgewerkt en de nauwkeurigheid van de prognoses kwam grotendeels overeen met die van andere internationale organisaties. We hebben echter wel tekortkomingen aangetroffen in de documentatie, de motivering van aannames en in kwaliteitscontroles.

XI

Een diepgaande analyse van het ontwerp en de uitvoering van hervormingen op vier beleidsgebieden die van cruciaal belang zijn (belastingheffing, overheid, arbeidsmarkt en de financiële sector) levert een gemengd beeld op. De belasting- en overheidshervormingen hebben tot budgettaire besparingen geleid, maar de uitvoering van structurele componenten was zwakker. De arbeidsmarkt is flexibeler en concurrerender geworden, hoewel verdere wijzigingen in de regelgeving nog steeds moeten worden doorgevoerd tijdens het derde programma. De financiële sector is uitgebreid geherstructureerd, maar de kosten hiervoor bedroegen 45 miljard euro, die in het bankwezen werden gepompt, en hiervan kan mogelijk slechts een klein deel worden teruggewonnen. Op alle beleidsterreinen liep een aantal belangrijke hervormingen aanzienlijke vertragingen op in de uitvoering of was deze niet doeltreffend.

XII

Het ontwerp van de voorwaarden heeft de voortgang van de hervormingen in het algemeen mogelijk gemaakt, maar we hebben wel tekortkomingen aangetroffen. Sommige belangrijke maatregelen werden onvoldoende onderbouwd of onvoldoende aangepast aan de gebreken die kenmerkend waren voor een specifieke sector. Bij andere maatregelen hield de Commissie tijdens het ontwerpproces onvoldoende rekening met de mogelijkheden van Griekenland om ze uit te voeren en paste zij het toepassingsgebied en de tijdsschema’s niet dienovereenkomstig aan. We hebben ook gevallen geconstateerd waarin voorwaarden een te smal toepassingsgebied hadden voor de aanpak van belangrijke onevenwichtigheden binnen een sector, evenals de late opname in het programma van maatregelen waarmee belangrijke onevenwichtigheden werden aangepakt.

XIII

De Commissie heeft geen uitgebreide evaluatie uitgevoerd van de eerste twee programma’s, ook al kon een dergelijke analyse van groot belang zijn voor de aanpassing van het hervormingsproces. Medio 2017 heeft Griekenland nog steeds externe financiële ondersteuning nodig, wat erop wijst dat de eerdere programma’s niet volstonden om het land opnieuw in staat te stellen zijn behoeften op de markten te financieren, wat ook het gevolg is van tekortkomingen in de uitvoering ervan. In de specifieke doelstellingen van de programma’s is slechts in beperkte mate voorzien:

• Herstel van de groei: het bbp is tijdens de programma’s met meer dan een kwart afgenomen en de groei in Griekenland is niet hersteld in 2012, zoals aanvankelijk de bedoeling was.
• Budgettaire houdbaarheid: er was sprake van een begrotingsconsolidatie op grote schaal uit een oogpunt van structurele evenwichtigheden, maar als gevolg van negatieve macro-economische ontwikkelingen en rentelasten over bestaande schulden bleef de schuldquote maar toenemen.
• Financiële stabiliteit: de programma’s zorgden voor financiële stabiliteit op de korte termijn, maar konden niet voorkomen dat de balansen van de banken sterk achteruitgingen, wat in de eerste plaats werd veroorzaakt door negatieve macro-economische en politieke ontwikkelingen, en de mogelijkheden van banken tot het verstrekken van financiering aan de reële economie waren beperkt.

Onze aanbevelingen

XIV

De Europese Commissie moet:

1. de procedures voor het ontwerp van steunprogramma’s verbeteren, met name door het toepassingsgebied van de eventueel benodigde analytische werkzaamheden te beschrijven om de inhoud van de voorwaarden te rechtvaardigen;
2. de voorwaarden beter prioriteren en maatregelen specificeren die dringend nodig zijn voor de aanpak van de onevenwichtigheden die van cruciaal belang zijn voor het bereiken van de doelstellingen van de programma’s;
3. voor zover van toepassing de onderliggende economische onevenwichtigheden aanpakken en waarborgen dat de programma’s deel uitmaken van een algehele groeistrategie voor het land;
4. duidelijke procedures invoeren en, waar van toepassing, kernprestatie-indicatoren (KPI’s) definiëren om te waarborgen dat de monitoring van de programma’s systematisch en nauwkeurig wordt gedocumenteerd;
5. het ontbreken van gegevens van meet af aan omvattender aanpakken;
6. zich inspannen om overeenstemming te bereiken met de programmapartners zodat de rollen en de methoden van samenwerking worden gespecificeerd en transparant zijn;
7. aannamen voor en wijzigingen in de economische berekeningen die de basis vormen voor het ontwerp van het programma beter documenteren;
8. de administratieve capaciteit van de lidstaat om de hervormingen uit te voeren en de behoefte aan technische bijstand systematischer beoordelen. De voorwaarden moeten aan de resultaten van deze analyse worden aangepast;
9. haar analytische werkzaamheden voor het ontwerp van het programma verbeteren. Deze moeten betrekking hebben op de geschiktheid en tijdigheid van de maatregelen, gelet op de specifieke situatie in de lidstaat.
10. tussentijdse evaluaties maken voor opeenvolgende programma’s waarvan de gecombineerde looptijd langer is dan drie jaar, en de resultaten daarvan gebruiken om het ontwerp ervan en de monitoringregelingen te beoordelen.
11. Het passende steun- en toezichtskader voor de periode na afloop van het programma analyseren.

Inleiding

De drie macro-economische aanpassingsprogramma’s voor Griekenland

01

Het begin van de wereldwijde financiële crisis luidde een drastische verandering van het internationaal economisch klimaat in. De crisis vergde ongekende bail-outs van financiële instellingen en andere uitzonderlijke monetaire en budgettaire beleidsmaatregelen. Desondanks werd de crisis gevolgd door een wereldwijde economische neergang en een schuldencrisis in Europa. Landen met een gezonde onderliggende economische situatie slaagden er relatief snel in opnieuw groei te realiseren, maar landen met macro-economische onevenwichtigheden en structurele tekortkomingen werden met grote moeilijkheden geconfronteerd.¹

02

In de context van de wereldwijde financiële crisis leidden de accumulatie van macro-economische onevenwichtigheden, de grote voorraad nationale en buitenlandse uitstaande schulden, een zwak extern concurrentievermogen, een onhoudbaar pensioenstelsel en zwakke instellingen er allemaal toe dat Griekenland bijzonder kwetsbaar was voor de hogere risicoaversie op de internationale markten. Samen met de onthullingen over onjuiste verslaglegging in de officiële statistieken en de omvangrijke herziening van de begrotingsgegevens voor 2008 en 2009 hadden deze factoren een negatieve invloed op het marktvertrouwen. Dit leidde ertoe dat toonaangevende kredietbeoordelaars de overheidsrating verlaagden (van een rating op A-niveau aan het eind van 2008 naar een rating op C-niveau in 2011). De markt reageerde sterk op deze negatieve ontwikkeling en de financieringskosten voor Griekse schulden bereikten onhoudbare hoogten in de weken voordat het land om financiële bijstand verzocht.

03

Omdat Griekenland niet langer tegen redelijke prijzen toegang had tot de markt, verzocht het land op 23 april 2010 om financiële bijstand van de lidstaten in de eurozone en het IMF². Ondanks de door Griekenland genomen structurele en begrotingsmaatregelen was het eerste macro-economische aanpassingsprogramma (EAP) ontoereikend om het land te laten terugkeren naar marktfinanciering, waardoor er respectievelijk in 2012 en 2015 nog twee programma’s werden overeengekomen (zie tabel 1).

Tabel 1

De macro-economische aanpassingsprogramma’s voor Griekenland

Programma	Faciliteit	Begin	Einde	Totale financiering (miljard EUR)	Verstrekte steun van de eurozone (miljard EUR)	Verstrekte IMF-steun (miljard EUR)
Griekenland I	GKF1	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 SDR)
Griekenland II	EFSF	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 SDR)
Overbruggingsfinanciering	EFSM	2015	2015	7,16	7,16	-
Griekenland III	ESM	2015	Lopend (2018)	86	39,42	-

04

Het eerste aanpassingsprogramma werd ondertekend in mei 2010 (zie figuur 1 en bijlage I). Het was de bedoeling dat het programma zou lopen tot juni 2013, waarbij de financiering van 110 miljard euro (van het IMF en de lidstaten van de eurozone) de financieringsbehoeften van deze economie moest dekken en het bankwezen moest ondersteunen (zie tabel 1). In ruil daarvoor stemde Griekenland in met de uitvoering van een structureel hervormingsprogramma op het gebied van economisch, budgettair, financieel en arbeidsmarktbeleid. Het eerste programma eindigde voortijdig in maart 2012, toen het onhoudbare schuldenniveau en de krimp van de economische activiteiten, die veel verder ging dan verwacht, aangaven dat er behoefte was aan verdere financiering. Op dat moment was er 73,6 miljard euro verstrekt.

05

In maart 2012 werd overeenstemming bereikt over het tweede pakket met financiële bijstand van de lidstaten van de eurozone en het IMF voor een totale financiering van 172,6 miljard euro. De landen van de eurozone droegen uiteindelijk 141,8 miljard euro bij in de vorm van leningen uit de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF) die hiervoor was opgericht. Een belangrijk element van het tweede programma was de betrokkenheid van de particuliere sector (PSI), op grond waarvan particuliere beleggers ongeveer 107 miljard euro bijdroegen door een deel van de waarde van hun schuldportefeuilles af te schrijven.

06

Nadat het tweede programma in december 2014 en de twee verlengingen ervan³ waren verstreken en met het oog op de lopende onderhandelingen over een derde pakket aan financiële bijstand werd aan Griekenland in juli 2015 een overbruggingslening verstrekt uit het Europees financieel stabilisatiemechanisme (EFSM). Gezien de onzekerheid van de situatie werden er in juni 2015 beperkingen ingevoerd op het vrije verkeer van kapitaal om zo de financiële stabiliteit te beschermen (zie bijlage II). De Griekse autoriteiten en de partners in de eurozone bereikten in augustus 2015 overeenstemming over het derde programma, dat de vorm kreeg van een overheidslening uit het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM). Dit programma loopt volgens planning nog tot 2018. Op 20 juli 2017 heeft het College van Bewindvoerders van het IMF, op verzoek van Griekenland, in beginsel als voorzorgsmaatregel een stand-by-overeenkomst van 1,6 miljard euro goedgekeurd, onder voorbehoud van verdere garanties. In september 2017 had het IMF nog geen betalingen gedaan.

Programmadoelstellingen

07

De belangrijkste interventielogica van de Griekse aanpassingsprogramma’s was het aanpakken van de economische onevenwichtigheden in Griekenland om te voorkomen dat de rest van de eurozone door de economische crisis in Griekenland besmet zou raken. Het was de bedoeling dat de programma’s zouden leiden tot een solide en duurzame economische en financiële situatie in Griekenland, en ervoor te zorgen dat Griekenland zichzelf weer volledig op de financiële markten kon financieren. Om deze doelstellingen te kunnen bereiken, werden de Griekse programma’s⁴ gericht op drie belangrijke uitdagingen die Griekenland beloofde aan te pakken met behulp van een uitgebreide reeks hervormingsmaatregelen:

1. Het vertrouwen van de financiële markt en de budgettaire houdbaarheid herstellen: de programma’s voorzagen in robuuste begrotingsmaatregelen (waaronder verlaging van de pensioen-, gezondheidszorg- en overheidsuitgaven), evenals in hervormingen van het belastingbeleid en de belastingdienst. De hervormingen van het begrotingsbeleid waren bedoeld om het vertrouwen te versterken, opnieuw toegang tot de markt te krijgen en de schuldquote op een houdbare koers te brengen.
2. De stabiliteit in de financiële sector beschermen: de programma’s voorzagen in financiële bijstand aan de Griekse banken via het Griekse fonds voor financiële stabiliteit (HFSF) waarmee ze hun dringende kapitaalbehoeften konden vervullen. Andere voor hervormingen in aanmerking komende gebieden waren de herstructurering en consolidatie van de sector, het beheer van niet-renderende leningen (NPL’s), governance, toezicht en liquiditeit.
3. De economische groei bevorderen en het concurrentievermogen herstellen: het doel van de programma’s was om het kostenconcurrentievermogen en het algehele ondernemingsklimaat te verbeteren door middel van structurele hervormingen. Daardoor moest de overgang van Griekenland naar een meer op investeringen en uitvoer gebaseerd groeimodel worden gefaciliteerd. De voor hervormingen in aanmerking komende gebieden omvatten de arbeidsmarkt, de productiemarkt, de overheid, de rechtssysteem en het onderwijs.

De programmapartners en de rol van de Europese instellingen

08

De eerste twee programma’s werden opgesteld tijdens besprekingen tussen de Griekse autoriteiten en de zogenoemde “trojka”, bestaande uit de Commissie, de ECB en het IMF (in het derde programma worden zij de “Instellingen” genoemd). Er bestonden geen formele regelingen waarin deze samenwerking in detail werd gedefinieerd. In het kader van het derde programma werd het ESM, overeenkomstig het desbetreffende verdrag⁵, ook betrokken bij het opstellen van en het toezicht op het programma. Hoewel het IMF niet heeft bijgedragen aan de financiering van het derde programma, is het wel zeer actief gebleven in de besprekingen over de reikwijdte van de voorwaarden en het aanpassingstraject.

09

Tijdens de programma’s was het de rol van de Commissie om namens de lidstaten van de eurozone in nauwe samenwerking met andere partners op te treden. In het kader van de GKF was de Commissie verantwoordelijk voor de coördinatie en uitvoering van het programma namens en op instructie van de lidstaten van de eurozone, het verlenen van steun aan, voor het onderhandelen over en het ondertekenen van een leningsovereenkomst (LFA) en een memorandum van overeenstemming (MoU) over beleidsvoorwaarden met Griekenland. De kaderovereenkomst voor de EFSF en de EU-verordening⁶ die van toepassing zijn op het tweede programma droegen soortgelijke verantwoordelijkheden op aan de Commissie. In het ESM-verdrag werd de Raad van bewind van het ESM opgeroepen tot het verlenen van een mandaat aan de Europese Commissie “om, in overleg met de ECB, te onderhandelen over de aan elke financiële bijstand verbonden economische beleidsvoorwaarden”.

10

De rol van de ECB gedurende deze programma’s betrof het samenwerken met de Commissie voor het beoordelen van de beleidsvoorwaarden voor financiële bijstand en het op regelmatige basis bewaken van de voortgang die werd geboekt bij de uitvoering van deze voorwaarden. Voor het eerste programma verzocht de Europese Raad de Commissie al op 11 februari 2010 om toezicht te houden op de uitvoering van hervormingsmaatregelen in overleg met de ECB. In de kaderovereenkomst voor de EFSF, het ESM-verdrag en de EU-verordening⁷ werd de rol van de ECB op soortgelijke wijze gedefinieerd voor het tweede en het derde programma. In dit kader verleende de ECB advies en deskundigheid op verschillende beleidsterreinen. Sinds de oprichting van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (in november 2014) heeft het ook bijgedragen tot de gesprekken met de instellingen en de Griekse autoriteiten. Daarnaast publiceerde de ECB in de periode van 2010 tot en met 2016, los van het programmaproces, enkele adviezen over ontwerpen van wettelijke bepalingen die door de Griekse autoriteiten werden ingediend, aangezien deze van wezenlijke invloed konden zijn op de financiële stabiliteit⁸.

Het programmeringsproces

11

Voor de aan Griekenland verleende financiële bijstand golden beleidsvoorwaarden⁹ die waren verankerd in de Griekse macro-economische aanpassingsprogramma’s en die waren georganiseerd overeenkomstig hun belangrijkste doelstellingen (budgettair, financieel en structureel). De Griekse autoriteiten startten het programmeringsproces formeel op met de indiening van de reeks documenten (zie tekstvak 1) bij de kredietverstrekkers, die werden bijgewerkt voor elke beoordeling van het programma¹⁰. Het IMF en de Europese kredietverstrekkers bleven onafhankelijk bij de goedkeuring van de programmadocumenten en de kredietbesluiten (zie figuur 2).

12

De programmadocumenten zijn opgesteld als onderdeel van een onderhandelingsproces met de Commissie, het Internationaal Monetair Fonds¹¹ en de Europese Centrale Bank en dit kreeg de vorm van onderhandelingsbezoeken¹². Voor de Commissie werd het mandaat voor de onderhandelingen vooraf uiteengezet in een beleidsnota waarin de situatie in Griekenland werd geanalyseerd met betrekking tot belangrijke beleidsgebieden en voorgestelde maatregelen die deel konden gaan uitmaken van het programma. Ten behoeve van deze onderhandelingen bereidden functionarissen van de Commissie de macro-economische prognose voor die als basis diende voor het programma. Na de afsluiting van elke beoordeling werd deze door de Commissie gepubliceerd, samen met kwalitatieve analyses van de macro-economische en financiële situatie, de nalevingsbeoordeling en de officiële programmadocumenten.

13

Na de afronding van de onderhandelingen besprak de Raad de door de Griekse autoriteiten ingediende tekst op basis van de door de Commissie ingediende documenten¹³ en stelde hij een besluit vast op grond van de artikelen 126 en 136 van het VWEU¹⁴. Nadat het besluit van de Raad was aangenomen, ondertekende de vicevoorzitter van de Commissie (die hiertoe van zijn medecommissarissen de bevoegdheid had gekregen) het uiteindelijke MoU namens de kredietverlenende lidstaten (voor het eerste programma) of de EFSF (voor het tweede programma). De technische en juridische details van de lening (zoals de berekening van de gemiddelde looptijd, de rentevoet en de uitbetalings- en terugbetalingsregelingen) werden gespecificeerd in de leningsovereenkomst (voor het eerste programma)¹⁵ of de overeenkomst inzake financiële bijstand van de EFSF (voor het tweede programma).

14

Het derde programma werd overeengekomen door middel van een memorandum van overeenstemming tussen de Europese Commissie (die optrad namens het ESM), de Helleense Republiek en de Bank van Griekenland. Vervolgens werd het derde programma goedgekeurd door de Raad. De financiële voorwaarden voor de lening werden gedefinieerd in een overeenkomst inzake financiële bijstand en de uitbetaling werd goedgekeurd door de Raad van bewind van het ESM op basis van nalevingsverslagen van de Commissie (in samenwerking met de ECB).

15

Gedurende de gehele programmeringsperiode verstrekte de Eurogroep¹⁶ politieke richtsnoeren voor het proces. Zij bereikte in het bijzonder overeenstemming over de start van de programma’s, de belangrijkste beleidsvoorwaarden, de financiële toewijzing en de belangrijkste financieringsvoorwaarden. De Eurogroep werd ondersteund door de Eurogroepwerkgroep¹⁷, die werd geraadpleegd over het ontwerp van de programma’s en die besliste over de uitbetaling van de financiering voor het eerste en tweede programma (de Raad van bewind van het ESM deed dat voor het derde programma).

Uitvoering van de controle

16

Tijdens de controle werd onderzocht of de Commissie de aanpassingsprogramma’s voor Griekenland adequaat heeft beheerd. De controle vormt een aanvulling op twee eerdere speciale verslagen waarin werd onderzocht hoe goed de Commissie de financiële bijstand uit het betalingsbalans- en het EFSM-mechanisme heeft beheerd die werd verleend aan landen die in moeilijkheden verkeren (Speciaal verslag nr. 18/2015)¹⁸ en waarin de verlening van technische bijstand aan Griekenland werd beoordeeld (Speciaal verslag nr. 19/2015). Tijdens de controle kwamen de volgende subvragen aan de orde:

1. Heeft de Commissie passende regelingen ingevoerd voor het beheer van de programma’s?
2. Zijn de beleidsvoorwaarden op passende wijze ontworpen en op doeltreffende wijze uitgevoerd?
3. Voldeden de aanpassingsprogramma’s aan hun belangrijkste doelstellingen?

17

Met de controle werd onderzocht hoe goed de Commissie de drie macro-economische aanpassingsprogramma’s voor Griekenland heeft beheerd. Voor het lopende derde programma was de controle echter vooral gericht op de ontwerpaspecten. Het ontwerp van, het toezicht op en de uitvoering van de programmavoorwaarden werden gecontroleerd aan de hand van een steekproef voor alle belangrijke programmadoelstellingen. We hebben ook de samenwerking van de Commissie met de programmapartners onderzocht, maar niet de acties van het IMF¹⁹ en het ESM²⁰. We hebben evenmin een controle uitgevoerd op de acties van de Griekse autoriteiten, waaronder de verantwoordelijkheidskwesties die mogelijk van invloed zijn geweest op het uitvoeringsproces. We doen geen verslag over de betrokkenheid van de ECB vanwege de beperkingen van de reikwijdte van de controle (zie paragraaf 20).

18

We hebben geen controle uitgevoerd van de politieke besluiten van de EU op hoog niveau, bijvoorbeeld of het verantwoord was financiële bijstand te verlenen aan Griekenland, en we hebben het toepassingsgebied van de controle in verschillende aspecten beperkt. We hebben het nulscenario (geen financiële bijstand) niet onderzocht. We zijn evenmin nagegaan of de Raad de meest geschikte financiële middelen, tekortdoelstellingen en begrotingstrajecten heeft gekozen om de crisis op te lossen. We hebben de financieringsvoorwaarden voor de aan Griekenland verstrekte leningen, de tijdigheid en geschiktheid van de schuldverlichting of de houdbaarheid van de schuldenlast niet beoordeeld. Wel hebben we de macro-economische projecties en financieringstekortberekeningen van de Commissie beoordeeld. Bij de controle van de samenwerking van de Commissie met andere partners hebben we niet beoordeeld of die betrokkenheid gerechtvaardigd was.

19

De bewijsstukken voor de controle werden verzameld op basis van een gedetailleerde beoordeling van documentatie in verband met de financiëlebijstandsprogramma’s van de EU (programmadocumenten, interne analyses van de Commissie, spreadsheetprognoses en door andere organisaties verrichte evaluaties en onderzoeken), een scorekaartanalyse van programmavoorwaarden en interviews met medewerkers van de Commissie, de nationale autoriteiten, zoals vakministeries, de Bank van Griekenland, bedrijfsverenigingen en belanghebbenden, en de medewerkers van het IMF, het ESM en de OESO.

Beperking van de reikwijdte van de controle betreffende de betrokkenheid van de ECB

20

Overeenkomstig het mandaat van de Europese Rekenkamer om de doelmatigheid van de ECB²¹ te controleren hebben we getracht de betrokkenheid van de ECB bij de Griekse macro-economische aanpassingsprogramma’s te onderzoeken²². De ECB zette vraagtekens bij het mandaat van de Rekenkamer in dit opzicht en de bewijsstukken die zij ons verstrekte, waren onvoldoende om controlewerkzaamheden uit te voeren²³. Als gevolg van deze beperking konden we geen verslag uitbrengen over de betrokkenheid van de ECB bij de macro-economische aanpassingsprogramma’s voor Griekenland.

Opmerkingen

Deel I – Beheer van de macro-economische aanpassingsprogramma’s voor Griekenland

21

Bij het beheer van de Griekse macro-economische aanpassingsprogramma’s was er sprake van een aantal complexe interne processen bij de Commissie die een horizontaal kader vormden voor beleidsspecifieke analyse en nalevingsbeoordelingen (zie deel II). We kunnen ruwweg drie soorten binnen deze horizontale processen onderscheiden:

• Procedurele regelingen voor het ontwerp van en het toezicht op de programma’s: definiëren van de beginselen en opzet van het programmabeheer en van de besluitvormingsprocedures.
• Samenwerking met programmapartners: verdeling van verantwoordelijkheden, communicatie en coördinatie van acties met het IMF, de ECB en het ESM.
• Fundamentele economische analyses: opstelling van macro-economische projecties en financieringstekortberekeningen, vaststelling van belangrijke economische aannames van de programma’s.

Regelingen voor het ontwerp van en het toezicht op de voorwaarden van de programma’s

Urgentie bij de aanvang van de programma’s

22

Het ontwerp en de institutionele regelingen voor het eerste macro-economische aanpassingsprogramma voor Griekenland moet worden bezien in het kader van de urgentie waarmee het programma is opgesteld. De onmiddellijke reden voor de aanvraag van financiële bijstand was de noodzaak om 9 miljard euro te lenen voor de aflossing van een schuld die op 19 mei 2010 moest zijn betaald. Aangezien de marktfinancieringskosten voor de Griekse schuld in het voorjaar van 2010 tot een onhoudbaar niveau waren gestegen, moest de Griekse regering snel op zoek gaan naar alternatieve financiering²⁴ (zie figuur 1 en bijlage I voor een gedetailleerde chronologie van de crisis).

23

Gezien de verwachte moeilijkheden met de toegang tot marktfinanciering voor kortlopende schulden stemde de Eurotop²⁵ op 25 maart 2010 in met de voorwaarden voor de aan Griekenland te verlenen financiële steun. De Griekse autoriteiten dienden het officiële verzoek om financiering in op 23 april 2010, d.w.z. minder dan een maand voordat de uitbetaling moest plaatsvinden. Het eerste Griekse macro-economische aanpassingsprogramma werd op 3 mei 2010 ondertekend. Gezien de ernst en de omvang van de onevenwichtigheden in de Griekse economie was dit een zeer kort tijdsbestek waarbinnen een uitgebreid programma moest worden ontworpen om alle tekortkomingen aan te pakken.

De ontwerpprocedures en uitkomsten

24

De algemene procedures van de Commissie voor het beheer van macro-economische bijstandsprogramma’s werden pas opgesteld in april 2011, d.w.z. elf maanden na de start van het Griekse programma en na drie voltooide beoordelingen. In het document werden enkele interne regelingen gedefinieerd voor informatie- en goedkeuringsstromen binnen de Commissie, met de Raad en met de programmapartners. Zo werden bijvoorbeeld de stappen gespecificeerd voor de goedkeuring van de belangrijkste programmadocumenten (beleidsnota’s, nalevingsverslagen, ontwerpen van MoU’s en ontwerpaanbevelingen voor besluiten van de Raad, indien relevant). De Commissie stelde ook stappenplannen op voor elke financieringsfaciliteit, met daarin de formele stappen die leidden tot uitbetaling.

25

De procedures hadden echter geen betrekking op de inhoud van de programmavoorwaarden. Er bestonden geen specifieke interne richtsnoeren van de Commissie voor het ontwerp van de programmavoorwaarden inzake het toepassingsgebied, de mate van gedetailleerdheid en de grondigheid van de analytische werkzaamheden die nodig waren om de voorwaarden te rechtvaardigen²⁶.

26

De belangrijkste werkdocumenten die ten grondslag lagen aan de programmavoorwaarden waren de beleidsnota’s. Deze op beleid gerichte documenten werden opgesteld voor elke beoordeling en dienden als basis voor de onderhandelingen over programmabeoordelingen (met een zekere mate van flexibiliteit). Het proces voor de herziening van beleidsnota’s werd voorgeschreven in de procedures van de Commissie, maar werd niet schriftelijk vastgelegd.

27

Medewerkers van de Commissie stelden ter ondersteuning van de beleidsnota’s meermaals analysedocumenten op die het ontwerp van de voorwaarden op sommige gebieden bevestigden. Dit werd echter niet systematisch voor alle programma’s en beleidsgebieden gedaan (zie figuur 3).

28

We hebben bij het ontwerp van de voorwaarden op verschillende beleidsgebieden problemen aangetroffen:

• Meerdere programmavoorwaarden werden beschreven in algemene, vage termen en waren niet meetbaar, met name aan het begin van de programma’s. Zo werden bijvoorbeeld op het gebied van bevordering van de uitvoer in voorwaarden zoals “aanpassing van de maatregelen om publiek-private partnerschappen te faciliteren” of “maatregelen ter versterking van het beleid inzake uitvoerbevordering” geen duidelijke of concrete acties gespecificeerd. In de financiële sector was er in het tweede programma een voorwaarde opgenomen voor de opstelling van een uitvoeringsplan dat was gericht op het verbeteren van het verzamelen van NPL’s en dat in dit kader beoogde, streefcijfers vast te stellen in banken die eind juli 2013 werden geliquideerd. Deze voorwaarde was voor interpretatie vatbaar en droeg bij tot aanzienlijke vertraging in de uitvoering.
• De voorwaarden werden steeds gedetailleerder. In het tweede programma nam het aantal en de mate van gedetailleerdheid van de voorwaarden aanzienlijk toe. Dit was deels het gevolg van uitvoeringsproblemen en vertragingen. Anderzijds was de hoge mate van gedetailleerdheid ook een uitdaging voor de bestuurlijke capaciteit en verantwoordelijkheid van de autoriteiten, aangezien de voorwaarden niet altijd voldoende werden besproken en overeengekomen tijdens de ontwerpfase²⁷.
• De grotere mate van gedetailleerdheid werd gecombineerd met een gebrek aan duidelijkheid vooraf over het relatieve belang van elke programmavoorwaarde. Van bepaalde voorwaarden werd pas achteraf - toen ze niet tijdig waren uitgevoerd - ingezien dat ze bijzonder belangrijk waren; vervolgens werden ze tijdens de programmabeoordelingen als vooraf te nemen maatregelen aangewezen. De naleving van deze voorwaarden was expliciet vereist voordat een tranche van de lening werd vrijgegeven²⁸. In het derde programma worden belangrijke voorwaarden nu aangemerkt als key deliverables (belangrijkste te behalen resultaten).

Algemene groeistrategie

29

De programma’s hadden duidelijke doelstellingen voor de middellange termijn, met als belangrijkste verwachte resultaat dat Griekenland opnieuw toegang zou hebben tot marktfinanciering; daarvoor moest de aandacht vooral gaan naar begrotingsconsolidatie. Ondanks de inspanningen van de Commissie werden de programma’s echter niet ondersteund door een door de Grieken geleide algemene groeistrategie die verder had kunnen reiken dan de programma’s. Een langetermijnstrategie had doeltreffender kunnen zijn voor de coördinatie van het aanpassingsproces en het ontwerp van maatregelen op de verschillende betrokken beleidsgebieden.

30

Het ontbreken van een strategie was met name van belang op het gebied van bevordering van de uitvoer. De reikwijdte van de maatregelen van het programma op dit gebied – met vooral aandacht voor concurrerende prijzen en de administratieve belasting – was ontoereikend voor een overgang naar een meer op uitvoer gebaseerd groeimodel en bestreek niet alle gebreken die tijdens de analyse voorafgaand aan het programma werden aangewezen. In het eerste programma werd met name geen alomvattende strategie voorgesteld voor sectoren met een concurrentievoordeel door rekening te houden met de specifieke structuur van de Griekse economie. De sectorspecifieke voorwaarden waren echter opgenomen in het tweede programma. Uit gevallen van onsamenhangend ontworpen maatregelen en onvoldoende coördinatie tussen beleidsterreinen (zie tekstvak 2) blijkt dat een duidelijke strategie ontbrak bij de algehele opzet van de Griekse programma’s.

Politieke instabiliteit tijdens de programmaperiode

31

Een andere uitdaging die van invloed was op het beheer van de programma’s was de met horten en stoten verlopende aanpak van de hervormingen, die in zekere mate het gevolg was van de politieke instabiliteit in het land. Van oktober 2009 tot januari 2015 vonden er in Griekenland zes verkiezingen plaats, evenals een regeringswissel zonder verkiezingen in november 2011 (zie bijlage I). Telkens duurde het enige tijd voordat de nieuwe regering haar inzet voor en aanpak van de hervormingen opnieuw bevestigd had, en de werkregelingen met de instellingen opnieuw gedefinieerd waren. Het in juli 2015 gehouden referendum over het maatregelenpakket droeg ook bij aan de onzekerheid van de toekomst van het programma en aan de economische instabiliteit²⁹. De langdurige politieke onderhandelingen en de onzekerheid over de voortzetting van de programma’s belemmerden een soepel beheer van de programma’s en dwarsboomden de uitvoering van de hervormingen.

32

De ogenblikken waarop de programma’s daadwerkelijk werden herzien, weken grotendeels af van het aanvankelijke driemaandelijkse schema, wat het gevolg was van vertragingen bij de uitvoering en moeilijkheden bij het bereiken van overeenstemming over nieuwe maatregelen (zie tabel 2). De moeilijkste situatie in dit opzicht was de overgang tussen het tweede en het derde programma, waarbij er een periode van 16 maanden zat tussen de laatste afgesloten beoordeling en de goedkeuring van het nieuwe programma. Hoewel het tweede programma nooit is afgesloten³⁰, had de overgang betrekking op een dubbele verlenging van het tweede programma en een overbruggingskrediet van het EFSM.

Tabel 2

Beoordelingen van de macro-economische aanpassingsprogramma’s voor Griekenland

Jaar	Beoordeling	Datum van het verslag	Duur van de beoordeling (maanden)
2010	Eerste programma	mei 2010
	Eerste beoordeling	aug. 2010	3
2011	Tweede beoordeling	dec. 2010	4
	Derde beoordeling	febr. 2011	2
	Vierde beoordeling	juli 2011	5
	Vijfde beoordeling	okt. 2011	3
2012	Tweede programma	maart 2012	5
	Eerste beoordeling	dec. 2012	9
2013	Tweede beoordeling	mei 2013	5
	Derde beoordeling	juli 2013	2
2014	Vierde beoordeling	april 2014	9
2015	Derde programma	aug. 2015	16
2016	Aanvullend MoU	juni 2016	10

Toezichtsprocedures

33

Het proces van toezicht op de naleving van de programmavoorwaarden werd weerspiegeld in de algemene procedures van de Commissie voor het beheer van macro-economische bijstandsprogramma’s, maar alleen met betrekking tot de procedurele aspecten (d.w.z. de verdeling van verantwoordelijkheden en het proces voor goedkeuring van het nalevingsverslag). Er bestond echter geen Commissie-procedure waarin de belangrijkste vereisten betreffende de omvang, de aard en de documentatie van het toezicht werden gespecificeerd.

34

Het primaire hulpmiddel voor het toezicht op de naleving van de programmavoorwaarden door Griekenland, dat gezamenlijk werd uitgevoerd door de Instellingen, was de “nalevingstabel”. Bij het eerste en het tweede programma maakte het document integrerend deel uit van de reeks documenten die na elke beoordeling werd gepubliceerd. De nalevingstabel werd ingevuld en beoordeeld door medewerkers van de Commissie en vervolgens gepresenteerd aan de Eurogroepwerkgroep samen met andere programmadocumenten. De beoordelingsprocessen werden echter niet gedocumenteerd. Daarnaast stelde de Commissie de Raad officieel in kennis van de manier waarop zij toezicht had gehouden op de voorwaarden waarnaar specifiek werd verwezen in de besluiten van de Raad.

35

In de tabellen werd over het algemeen de nalevingsstatus aangeduid van elke programmavoorwaarde waarvoor een specifieke beoordeling nodig was met daarbij een korte motivering (verwijzingen naar de rechtsgrondslag, de stand van zaken en redenen voor eventuele vertragingen). Dit toezicht werd echter niet voor alle voorwaarden systematisch op deze manier of tijdig uitgevoerd. Aangezien het tweede programma niet is afgerond, is er in het laatste (vierde) onderzoek geen formele beoordeling van de voorwaarden opgenomen. Tussen het tweede en het derde programma heeft de Commissie follow-up gegeven aan de ontwikkelingen in Griekenland, onder meer door beleidsnota’s. Het eerste nalevingsverslag voor het derde programma (gepubliceerd in juni 2016) bevatte geen nalevingstabel, ook al moest er in juni 2016 aan meerdere voorwaarden zijn voldaan.

Toezichtspraktijken

36

Voor de meeste geanalyseerde voorwaarden kon de Commissie aantonen dat zij de naleving van de programmavoorwaarden had beoordeeld en hier een solide basis voor had. Op verschillende beleidsgebieden voerde de Commissie grondige beoordelingen uit van de rechtshandelingen waarop de voorwaarden van toepassing waren en nam zij de noodzakelijke wijzigingen in aanmerking. In sommige gevallen maakte de Commissie gebruik van externe deskundigheid (bijv. op het gebied van gereglementeerde beroepen) om een alomvattende beoordeling te waarborgen en wijzigde zij de desbetreffende voorwaarden dienovereenkomstig in latere programmabeoordelingen.

37

Hoewel de Commissie regelmatig toezicht hield op de formele voorwaarden voor het nalevingsprogramma en hierover verslag uitbracht, troffen we af en toe tekortkomingen aan, zoals ontbrekende of onnauwkeurige beoordelingen (zie bijlage III). Bovendien waren de nalevingsverslagen van de Commissie niet altijd even duidelijk wat betreft de beoordeling van de voorwaarden. Het feit dat er veel verschillende termen³¹ werden gebruikt om verslag te doen van de niet-naleving van programmavoorwaarden, leidde tot dubbelzinnigheid met betrekking tot de algemene betekenis van de beoordeling.

38

In sommige gevallen zorgde de formele naleving van een voorwaarde (bijv. de vaststelling van specifieke wetgeving) niet voor doeltreffende uitvoering van die voorwaarde, d.w.z. dat dit niet tot de beoogde resultaten leidde. Een voorbeeld hiervan was de uitvoering van de agenda voor betere regelgeving. Nadat de desbetreffende wet in 2012 was aangenomen, bleven de feitelijke gebreken bestaan, zoals ook werd opgemerkt door de OESO in haar “Regulatory Policy Outlook 2015”³².

39

De Commissie hield weliswaar toezicht op het bereiken van de kwantitatieve doelstellingen van de programma’s (d.w.z. minder overheidsbanen, lagere loonkosten en minder leidinggevend personeel), maar beschikte in het algemeen over beperkte instrumenten om te controleren of de structurele hervormingen naar behoren werden uitgevoerd. Moeilijkheden met de toegang tot uitgebreide gegevens droegen ook bij aan dit probleem. Wij ontdekten met name lacunes in de gegevens op het gebied van de belastingen (zie bijlage IV, deel A) en gereglementeerde beroepen (onvolledige gegevens over de beperkingen voor belangrijke beroepen, zoals advocaten, notarissen, ingenieurs en architecten). In de programma’s werd dit gebrek aan gegevens niet voldoende aangepakt, al was er bij latere beoordelingen sprake van enige verbetering. Voor het merendeel van de structurele voorwaarden was de Commissie in staat om de aanneming van wijzigingen in de wetgeving te monitoren, maar het ontbrak haar aan geschikte prestatie-indicatoren en -streefdoelen voor de beoordeling van de uitvoering van de hervormingen.

40

Het ontbreken van toereikende prestatie-indicatoren vormde bijvoorbeeld een belemmering voor de Commissie bij de controle van het behalen van de efficiëntiedoelstellingen in het kader van de reorganisatie van de centrale administratie. In de financiële sector werd pas in april 2014 bij het tweede programma een voorwaarde ingevoerd waarbij de Bank van Griekenland werd verzocht kernprestatie-indicatoren vast te stellen om de voortgang die de banken maakten bij de afbouw van hun grote NPL-portefeuilles te volgen. Daarnaast maakte de Commissie in de financiële sector niet volledig gebruik van haar capaciteit als waarnemer bij de besluitvormingsorganen van het HFSF, die een extra kans boden om de naleving van de programmavoorwaarden te waarborgen³³.

Samenwerking met programmapartners

41

De conditionaliteit op technisch niveau werd voornamelijk ontworpen door de Commissie (in samenwerking met DG ECFIN) en het IMF, in overleg met de ECB. Bij het derde programma fungeerde het ESM als een vierde institutionele partner. De uiteindelijke MoU-teksten gaven overeenstemming weer binnen de instellingen, evenals tussen de instellingen en de Griekse autoriteiten, waarvoor alle partijen hun standpunten zo nodig moesten aanpassen.

42

Er waren geen richtsnoeren of specifieke procedures voor samenwerking tussen de instellingen en het proces werd niet formeel schriftelijk vastgelegd (bijv. in notulen), hetgeen van invloed was op de transparantie van het proces. De betreffende programmateams stelden echter informele samenwerkingsregelingen vast. De teams hadden regelmatig contact per telefoon en per e-mail, evenals tijdens vergaderingen. De teams wisselden informatie, gegevens en voorlopige analyses uit en bespraken alternatieve opties voor het programmaontwerp. De Commissie en het IMF deelden hun ontwerpen van programmadocumenten om te waarborgen dat de conditionaliteit consistent werd toegepast. Het feit dat de medewerkers van de drie instellingen beschikten over uiteenlopende vormen van deskundigheid en ervaring, maakte het mogelijk om grondiger beoordelingen en prognoses op te stellen, zodat het risico op fouten en lacunes in het programmaontwerp en de actualiseringen werd verkleind.

43

De ECB en de Bank van Griekenland stemden een aantal van hun instrumenten af op het economisch beleid in de programma’s³⁴. De programma’s gaven echter niet expliciet aan in welke mate de terbeschikkingstelling van liquide middelen aan Griekenland afhing van de naleving van de programmavoorwaarden³⁵, en evenmin hoe deze steun in aanmerking moest worden genomen voor de raming van de macro-economische prognoses en financieringstekorten.

De economische aannames van de programma’s

44

Macro-economische projecties en de berekening van het financieringstekort vormden de twee belangrijkste processen die het economische kader voor het ontwerp en de aanpassing van de programma’s bepaalden (zie tekstvak 3). De Commissie heeft deze analyses voor elk programma uitgevoerd en ze heeft voor elke beoordeling een actualisering opgesteld. Alle instellingen die betrokken waren bij het programmabeheer voerden hun economische analyses afzonderlijk uit, maar het eindresultaat liet de bereikte consensus zien.

De methodologische sterke en zwakke punten

45

De spreadsheets die voor de macro-economische projecties zijn gebruikt, bevatten duidelijke en gedetailleerde informatie over historische gegevens en projecties voor een reeks macro-economische variabelen. De prognosetendensen voor de belangrijkste macro-economische en budgettaire variabelen kwamen overeen met de projecties van de componenten ervan en hielden rekening met een brede waaier aan informatiebronnen. De Commissie gebruikte de meest recente aannames over de dynamiek van de internationale economie en technische indicatoren. De Commissie hield echter niet uitdrukkelijk rekening met enkele factoren die meestal worden gehanteerd in macro-economische modellen en integreerde de macro-economische en budgettaire projecties onvoldoende (zie tekstvak 4).

46

Al met al nam de complexiteit van de financieringstekortmethodologie tijdens de programma’s toe en bevatten de spreadsheets voor het tweede programma veel complexere berekeningen, waarderingen en modelleringsinstrumenten. De omvang van de berekening van het financieringstekort werd ook uitgebreid om later in het programma aanvullende factoren en elementen in aanmerking te nemen, al bleef er sprake van enkele methodologische gebreken (zie bijlage V). De methodologie bleef grotendeels ongewijzigd voor het derde programma.

47

Bij de Commissie waren er geen procedures voor het starten, autoriseren, vastleggen, verwerken en rapporteren van de financieringstekortberekeningen. Kwaliteitscontroles waren van informele aard en we hebben significante gebreken geconstateerd in de controleomgeving voor de spreadsheets³⁶. Tijdens de drie programma’s traden in dit opzicht geen verbeteringen op.

48

Ondanks het gebruik van meerdere bronnen werden de gegevens niet voorzien van verwijzingen of data. Daardoor ontstonden problemen met de aansluiting en konden we niet verifiëren of er altijd van de meest recente informatie gebruik was gemaakt. In de presentatie van de financieringstekortresultaten van het eerste programma troffen we een aantal fouten aan. Zij hadden geen invloed op de algehele omvang van het financieringstekort, maar wijzen erop dat de interne regelingen voor kwaliteitsbewaking van de Commissie ontoereikend zijn³⁷.

Gevoeligheidstests en onderbouwing van aannames

49

De Commissie hield regelmatig toezicht op de liquiditeitstoestand van Griekenland en werkte tussen de beoordelingen door ook het bestand bij dat werd gebruikt voor de financieringstekortberekening. De openbare programmadocumenten bevatten geen tests aan de hand waarvan kon worden vastgesteld hoe gevoelig de financieringstekortberekening was voor andere resultaten of ontwikkelingen, maar dergelijke analyses werden uitgevoerd in de werkdocumenten van de Commissie. De Commissie gaf haar scenario’s vorm rondom verschillende elementen, zoals het schema van verschillende uitbetalingen, de hoogte van inkomsten uit privatiseringen en de betaalde achterstallige bedragen. Aan de andere kant werd er geen scenarioanalyse uitgevoerd voor de macro-economische projecties. In de projecties werd niet systematisch rekening gehouden met externe schokken voor de Griekse economie, zoals een grote depreciatie van de euro of een plotselinge daling van de grondstofprijzen, die zich later in de programma’s daadwerkelijk voordeden.

50

Met betrekking tot de onderbouwing van de aannames en de documentatie troffen we tekortkomingen aan in beide processen. Voor het financieringstekort bevatte de programmadocumentatie een alinea over het kasmiddelenbeheer en de financiering van programma’s. De opmerkingen waren echter vaak vaag en gaven geen toelichting bij de wijzigingen die in de actualiseringen van de financieringstekortberekening werden aangebracht. In een aantal gevallen vroegen de specifieke aannames waarop de financieringstekortberekening berustte om uitdrukkelijke motivering³⁸. Deze motiveringsproblemen kwamen ook in het derde programma nog voor. De Commissie stemde in met een suggestie van het IMF om de nagestreefde liquiditeitsbuffer te verhogen tot 8 miljard euro. De Commissie kon dit specifieke niveau voor de liquiditeitsbuffer echter niet verantwoorden en verwees naar eerdere ervaringen met andere programma’s.

51

Bij de verwerking van de gevolgen van structurele hervormingen in de macro-economische projecties vertrouwde de Commissie op de op oordeelsvorming gebaseerde input, die niet schriftelijk was vastgelegd. Daarnaast was het, vanwege de gescheiden behandeling van budgettaire en macro-economische projecties, niet mogelijk om te verifiëren hoe de Commissie de gevolgen van het begrotingsbeleid voor de macro-economische projecties definieerde en kwantificeerde.

Nauwkeurigheid en aanpassingen

52

Met name tijdens het eerste programma heeft de Commissie in haar prognose de omvang van de crisis danig onderschat (zie bijlage VI), voornamelijk doordat zij de daling van de particuliere consumptie en van de investeringen te laag inschatte. De algehele precisie van de macro-economische prognose van de Commissie stemde over het algemeen echter grotendeels overeen met die van andere organisaties³⁹ en werd gedeeltelijk beïnvloed door onjuiste rapportage door de Griekse autoriteiten van statistische gegevens over de periode vóór het programma. In de eerste prognose van de Commissie voor 2010 en 2011 werd het overheidssaldo onderschat, anders dan in de prognose voor 2012-2013.

53

De financieringstekortberekeningen lieten Griekenland weinig bewegingsruimte met betrekking tot de liquiditeitsbuffer, die werd gedefinieerd in termen van de kaspositie. Deze nam gemiddeld gezien af tijdens de programmaperiode, maar zonder dat dit werd onderbouwd. De projectie gaf zelfs aan dat de buffer nul zou zijn aan het einde van het eerste kwartaal van 2014. De gemiddelde kaspositie van 3 miljard euro vertegenwoordigde slechts elf dagen van primaire uitgaven. Om de liquiditeitsbuffer te verhogen, moest echter de algemene financiering van het programma worden aangepast of moesten verdere begrotingsmaatregelen in het programma worden ingevoerd.

54

Gezien de beperkte liquiditeitsbuffer en de verslechterende begrotingssituatie leende Griekenland voor de korte termijn door de uitgifte van schatkistpapier of door betalingen uit te stellen en betalingsachterstanden te laten oplopen. Het uit te geven schatkistpapier varieerde aanzienlijk in de loop van de financieringstekortberekeningen en diende als belangrijkste aanpassingsvariabele om de financiering van de Griekse economie op koers te houden.

Deel II – Ontwerp en uitvoering van de hervormingen

55

Voorwaarde voor de uitbetaling van financiële steun in het kader van de drie macro-economische aanpassingsprogramma’s voor Griekenland was de uitvoering van hervormingen die verband hielden met de drie programmadoelstellingen op het gebied van begroting, financiën en groei. Het specifieke ontwerp en de omvang van de hervormingen hebben zich tijdens de programma’s ontwikkeld, maar waren al vanaf het begin zeer breed. De programma’s hadden betrekking op bijna alle functies van de Griekse overheid en vereisten in sommige gevallen diepgaande structurele veranderingen. Er was sprake van aanzienlijke vertragingen bij de naleving van de programmavoorwaarden op alle beleidsgebieden (zie bijlage VII).

56

Onze analyse, zoals deze in dit deel van het verslag wordt gepresenteerd, had betrekking op een steekproef van beleidsgebieden en richtte zich op die gebieden met de grootste gevolgen voor het bereiken van de programmadoelstellingen. Dit deel omvat speciale gedeelten over hervormingen op het gebied van belastingen, openbaar bestuur, de financiële sector en de arbeidsmarkt, terwijl andere beleidsgebieden die vallen onder deze controlewerkzaamheden bijdroegen aan de analyse in de delen I en III (zie figuur 4).⁴⁰

57

Voor elk van de beleidsgebieden hadden onze controlewerkzaamheden betrekking op de volgende aspecten:

• het ontwerp van de beleidsvoorwaarden (motivering en analytische achtergrond van de maatregelen, geschiktheid, specificiteit en timing); en
• uitvoering en resultaten (naleving van beleidsvoorwaarden en voortgang van hervormingen op de specifieke gebieden waarvoor de voorwaarden van het programma golden). De bredere gevolgen van de hervormingen (in termen van groei, budgettaire houdbaarheid en financiële stabiliteit) worden daarentegen besproken in deel III van het verslag om een onderscheid te maken met de resultaten van de specifieke voorwaarden die worden gepresenteerd in de volgende gedeelten van deel II.

Belastingen

58

De duurzame verbetering van het Griekse begrotingssaldo en het stimuleren van de groei behoorden tot de belangrijkste doelstellingen van alle drie de macro-economische aanpassingsprogramma’s. Deze doelstellingen voor de middellange termijn werden ook gedeeld door het IMF. Om deze doelstellingen te bereiken, bevatte het programma voorwaarden met het oog op de verhoging van de belastinginkomsten en het doeltreffender maken van de belastingdienst op het gebied van inning van de belastingen (d.w.z. “hervormingen ter verbetering van de capaciteit van de regering om inkomsten te genereren”). Bij onze controlewerkzaamheden richtten we ons op de wijzigingen in het belastingstelsel (waaronder sociale bijdragen) en op de overheidshervormingen om de inning van belastingontvangsten te verbeteren.

Opzet van de conditionaliteit – belastingbeleid

Mix en stabiliteit van belastingmaatregelen

59

In algemene beleidsaanbevelingen voor begrotingsconsolidaties (bijv. OESO) en beoordelingen van het Griekse belastingstelsel van vóór de crisis werd ervan uitgegaan dat maatregelen op het gebied van verbruiksbelasting (indirecte belastingen) en het verbreden van belastinggrondslagen voorrang moesten krijgen gezien hun lagere negatieve impact op de economische groei. In tegenstelling tot deze beoordelingen werd tijdens het eerste programma voorrang verleend aan de verhoging van de belastingtarieven en de invoering van tijdelijke belastingen (boven het verbreden van de belastinggrondslagen) omdat daarvan snelle bijdragen werden verwacht zodat aan de begrotingsdoelstellingen voor de korte termijn kon worden voldaan.

60

Maatregelen voor het verbreden van de belastinggrondslagen maakten voornamelijk deel uit van het tweede en het derde programma en voor sommige maatregelen was een aanzienlijke hervorming van de belastingwetgeving nodig. De stijging van de belastingontvangsten tijdens de eerste twee programma’s berustte, zoals voorzien, voornamelijk op indirecte belastingen (met name een verhoging van de indirecte belastingtarieven en de invoering van een periodieke brede vastgoedbelasting). Bepaalde indirecte tariefverhogingen (bijv. energie-/verontreinigingsbelasting) zetten de productiekosten van bedrijven nog meer onder druk.

61

De voorwaarden van de programma’s leidden tot een zeer instabiel belastingbeleid dat van invloed was op alle belangrijkste soorten belastingen; zelfs de richting waarin de wijzigingen moesten evolueren bleef niet stabiel (in het eerste programma werd bijvoorbeeld gepleit voor uniforme belastingen voor persoonlijke inkomstenbronnen, terwijl het tweede programma juist de andere kant op ging, zie bijlage IV, deel B). De instabiliteit was in zekere zin het gevolg van problemen met de administratieve capaciteit op het gebied van het ontwerp van het belastingbeleid en een zwakke uitvoering, zoals ook werd erkend door de Commissie, waardoor de programmavoorwaarden regelmatig moesten worden aangepast. Tijdens het eerste programma was de instabiliteit ook het gevolg van de zoektocht naar ad-hoc- en urgente maatregelen om te voldoen aan tekortdoelstellingen. Het feit dat de Commissie aanvankelijk geen strategie had met betrekking tot belastingbeleid en ontbrekende gegevens (zie bijlage IV, deel A) heeft ook bijgedragen tot het probleem, hoewel er gedurende de looptijd van de programma’s verbetering zichtbaar was.

Onderbouwing van de maatregelen

62

De onderbouwing van de voorwaarden op het gebied van belastingbeleid werd niet systematisch gedocumenteerd⁴¹. De belangrijke verhogingen van de btw en accijnzen in 2010 werden gerechtvaardigd op basis van de behoefte aan begrotingsconsolidatie en overeengekomen met de autoriteiten, maar er werd geen onderzoek gedaan naar de gevolgen van alternatieve belastingmaatregelen, zoals een brede periodieke woningbelasting⁴², die in 2011 werd ingevoerd als onderdeel van een aanvullend begrotingsplan. De documentatie tijdens de ontwerpfase verbeterde in de loop der tijd op basis van betere gegevens van de betrokken autoriteiten (bijv. modellering van hervormingen van de inkomstenbelasting tijdens het tweede programma en van btw-verhogingen in het derde programma).

Ontwerp van de conditionaliteit – Belastinginning

63

Verschillende internationale instellingen (IMF, OESO en de Commissie) waarschuwden voor de aanzienlijke problemen met de belastingnaleving in Griekenland in de periode voor de crisis. De resultaten van het eerste programma op het gebied van belastinginning lieten te wensen over⁴³ en kunnen worden toegeschreven aan grofweg drie soorten problemen: i) de voorwaarden kregen slechts beperkte prioriteit en waren niet duidelijk gespecificeerd, noch voldoende solide (zie tekstvak 5); ii) de uitvoering van de eigen plannen van de autoriteiten voor de bestrijding van belastingontduiking lieten te wensen over; en iii) de monitoring door de Commissie was gebaseerd op onvoldoende gegevens en criteria (zie deel I).

64

De meeste voorwaarden voor het versterken van de belastingdienst werden opgenomen in het tweede en het derde programma, waarbij enkele van de gebreken in het ontwerp van het eerste programma werden aangepakt. De voorwaarden waren voornamelijk gebaseerd op de aanbevelingen van de taskforce voor Griekenland (TFGR) en leidden tot een verbetering wat betreft de duidelijkheid, maar dit leidde ook tot een aanzienlijk hogere mate van gedetailleerdheid⁴⁴. Deze tendens werd verklaard door het feit dat eerdere voorwaarden niet op de juiste wijze waren uitgevoerd. Sommige voorwaarden hadden ook een onrealistische deadline (zie bijlage IV, deel C).

Uitvoering en resultaten

65

Als gevolg van de maatregelen op het gebied van belastingbeleid die waren overeengekomen in de programma’s nam de belastingdruk⁴⁵ op de economie tussen 2010 en 2014 toe (met 5,3 % van het bbp) en als gevolg van aanvullende belastingmaatregelen bleef deze tijdens het derde programma stijgen. Hieruit blijkt dat de toegepaste maatregelen op duurzame wijze hebben bijgedragen aan de verbetering van de overheidsfinanciën. De stijging was sterker dan in andere programmalanden en zorgde ervoor dat Griekenland eind 2014 het (niet-gewogen) gemiddelde van de belastingdruk van de deelnemende lidstaten bereikte (zie figuur 5). De stijging vond voornamelijk plaats tussen 2010 en 2012, tijdens de meest schrijnende fase van de economische crisis in Griekenland.

66

Aan het einde van het tweede programma was de Commissie van mening dat Griekenland voldeed aan een groot aantal voorwaarden op het gebied van belastingontduiking en -inning, maar dat de bijdrage daarvan aan de begrotingsconsolidatie beperkt was⁴⁶. Dit was het gevolg van het feit dat enkele hervormingen niet naar behoren waren uitgevoerd, ze meer tijd nodig hadden om zichtbaar te worden in de statistieken of de doeltreffendheid werd beïnvloed door het instabiele belastingklimaat. Prestatie-indicatoren van de programma’s voor de belastingadministratie lieten een broze en gedeeltelijke verbetering zien wat betreft het aantal belastinginspecties en de inningspercentages in de gespecialiseerde controlecentra, terwijl de doelstellingen tussen 2012 en 2014 zelden werden gehaald (zie bijlage IV, deel D). In de periode 2010 tot en met 2014 namen de belastingschulden gemiddeld met ongeveer 8,2 miljard euro per jaar toe (4,2 % van het bbp), ondanks afschrijvingen en inningsmaatregelen. De programma’s voorzagen niet in een indicator voor het toezicht op de geschatte niet-aangegeven belastingen (“belastingkloof”) of het geschatte zwartwerk, maar de geschatte btw-kloof⁴⁷ liet zien dat de ontduiking toenam tijdens het eerste programma en in 2014 een broze verbetering vertoonde in vergelijking met 2010.

Overheidshervorming

67

Het doel van de overheidshervorming was het verhogen van de efficiëntie door te bezuinigen op de overheidsuitgaven terwijl tegelijkertijd de kwaliteit van de aangeboden openbare diensten werd verhoogd. De programma’s bevatten daarvoor budgettaire en structurele componenten. In het derde programma werd het belang van de overheidshervorming nog sterker benadrukt, die als specifieke pijler van het programma werd aangewezen. Onze controlewerkzaamheden richtten zich op efficiëntieverhogingen die werden bereikt door middel van hervormingen op het centrale overheidsniveau.

Opzet van de conditionaliteit

De overheidshervorming - prioriteiten voor de korte termijn en strategische visie

68

Tegen de achtergrond van een begrotingscrisis was begrotingsconsolidatie⁴⁸ de belangrijkste prioriteit van het eerste programma op overheidsgebied. Tijdens het tweede programma werd er meer aandacht besteed aan structurele conditionaliteit, maar deze was niet gebaseerd op een passende strategische planning. De conditionaliteit met betrekking tot structurele hervormingen op overheidsgebied maakte geen deel uit van een overheidsbrede hervormingsagenda waarbij deze hervorming op een samenhangende en geplande manier stapsgewijs ten uitvoer zou leggen. Bij de structurele hervormingen van de overheid werden belangrijke factoren niet meegenomen, hoewel de Commissie ze zelf bestempelde als noodzakelijk voor het succesvolle ontwerp van een uitgebreide overheidshervorming, d.w.z. een uitwisseling van beste praktijken op EU-niveau, betrokkenheid van de belanghebbenden en het maatschappelijk middenveld, continuïteit en stabiliteit van de hervormingen (zie bijlage VIII, deel A).

69

In 2013 werd de Griekse autoriteiten in het tweede programma gevraagd een strategie en een actieplan voor overheidshervormingen te presenteren, maar dit vereiste liep niet synchroon met belangrijke acties binnen het programma (de reorganisatie van de Griekse overheidssector begon in 2012, twee jaar vóór de uitvoering van de strategie). Dit plan werd niet uitgevoerd en in 2015 werd in het derde programma verzocht om een nieuwe driejarenstrategie voor overheidshervormingen.

De volledigheid van de hervormingen

70

In het eerste programma werd verzocht om een functionele beoordeling van de centrale overheid, uit te voeren door de OESO, die moest helpen bij de prioritering van de overheidshervormingen en de vaststelling van een aangepaste, landspecifieke aanpak. Bij de beoordeling werden de tekortkomingen van de Griekse overheid en de beleidsgebieden die administratieve ondersteuning nodig hadden duidelijk aangewezen, maar 13 van de OESO-aanbevelingen werden met enige vertraging opgenomen in de voorwaarden (zie tekstvak 6). De aanbevelingen werden niet systematisch opgevolgd en er bestond geen kader voor het bijhouden van de voortgang van de hervormingen, noch een strategie voor het oplossen van problemen met de verzameling van gegevens en het beheer (zie bijlage VIII, deel B).

71

Zelfs voordat het eerste programma van start ging, waren er EU-instrumenten ingevoerd (voornamelijk het operationele programma “Administratieve hervorming” (OPAH), dat werd gefinancierd uit het Europees Sociaal Fonds) voor de aanpak van de zwakke punten bij de Griekse overheid. Hoewel de Commissie zich bewust was van de ernst van deze problemen, bevatten de programma’s geen specifieke maatregelen voor de ontwikkeling van institutionele capaciteit⁴⁹. Enige ondersteuning op dit gebied, zij het van beperkte omvang, werd gecoördineerd door de TFGR⁵⁰. Daartegenover staat dat projecten voor de opbouw van capaciteit in het kader van het OPAH, die al sinds 2010 werden uitgevoerd, niet aan de programmavoorwaarden gekoppeld waren en dat enkele ervan tijdens de programmaperiode werden stopgezet. De volledigheid van de voorwaarden en de coördinatie met andere instrumenten (waaronder technische bijstand) verbeterden in de loop van het derde programma, met name door het leggen van een duidelijk verband tussen de technische bijstand en het programma.

Onderbouwing van de maatregelen

72

Ondanks een bescheiden analyse door de Commissie van het ontwerp van de overheidshervormingen was de motivering die werd gegeven voor bepaalde specifieke maatregelen onbevredigend. De Commissie kon met name geen kwantitatieve/kwalitatieve analyses verstrekken voor de twee belangrijkste doelstellingen van de hervormingen (namelijk inkrimping van het ambtenarenapparaat in de periode 2011-2015 met 150 000 werknemers, en tegen 2014 afronding van gedwongen ontslagen van 15 000 medewerkers⁵¹).

73

Het probleem met de ontoereikende onderbouwing betrof ook de volgorde van de hervormingen en de deadlines. Hoewel de Commissie geen analyse kon verstrekken die ten grondslag lag aan het ontwerp van de programma’s in dit opzicht, bleken de deadlines voor bepaalde voorwaarden uiteindelijk te ambitieus en werd er geen rekening gehouden met de capaciteit voor de uitvoering. Voor het opzetten en invoeren van een nieuw systeem voor de beoordeling van werknemers voor de gehele overheid werden bijvoorbeeld elf maanden uitgetrokken, terwijl een vergelijkend onderzoek van de OESO/Sigma naar overheidsstelsels in zes EU-landen suggereerde dat een tijdspanne van anderhalf tot drie jaar optimaal is voor de voorbereiding van dergelijke hervormingen. In het tweede programma werd het overheidspersoneel niet beoordeeld. Bijgevolg werd in het derde programma een nieuwe voorwaarde vastgesteld, namelijk dat er binnen vier maanden wetgeving moest worden opgesteld voor een nieuw en modern systeem voor prestatiebeoordelingen (tegen november 2015). De primaire wet werd in februari 2016 aangenomen, maar tegen juni 2016 (zeven maanden later) moest er aanvullende secundaire wetgeving worden ingevoerd. De eerste beoordeling wordt verricht in juni 2017, bijna twee jaar nadathet derde programma van start ging.

Uitvoering en resultaten

74

De hervormingen van de Griekse overheid hebben de kosten verlaagd, wat een van de doelstellingen van de programma’s was. De doelstelling inzake de afslanking van het ambtenarenapparaat werd in 2013 behaald, d.w.z. twee jaar vroeger dan gepland, als gevolg van de verloopregel voor nieuwe werving, de afname in aangeworven tijdelijk personeel en vervroegde-uittredingsregelingen. Het ambtenarenapparaat nam tussen 2009 en 2015 met meer dan 225 000 ambtenaren af (zie figuur 6).

75

Uitgedrukt als resultaat op de begroting namen de jaarlijkse kosten voor ambtenaren tussen 2009 en 2015 met 37,9 % (9,6 miljard euro) af. Tegen 2015 hadden de lonen in de publieke sector het gemiddelde niveau van de eurozone bereikt (9,1 % van het bbp in de eurozone ten opzichte van 9 % in Griekenland, zie figuur 7). Deze besparingen leidden echter tot hogere uitgaven aan het pensioenstelsel.

76

De structurele componenten van de overheidshervorming kregen beperkte steun op nationaal niveau en werden negatief beïnvloed door de politieke instabiliteit (zie de paragrafen 31 en 32). Bijgevolg leidden ze tot veel minder tastbare resultaten dan de begrotingsmaatregelen. Met de eerste programma’s werd weinig vooruitgang geboekt op het gebied van de reorganisatie van openbare lichamen, het beheer van personele middelen en de depolitisering van het overheidsapparaat (zie tekstvak 7). Positieve ontwikkelingen, daarentegen, omvatten de oprichting van een regeringsraad voor hervormingen, het secretariaat-generaal voor de coördinatie van regeringswerkzaamheden, het gemeenschappelijke uitbetalingsorgaan en een censusdatabase van de ambtenaren in overheidsdienst.

Hervormingen in de financiële sector

77

De bescherming van de binnenlandse financiële stabiliteit was een van de belangrijkste pijlers van alle macro-economische aanpassingsprogramma’s voor Griekenland. Om deze doelstelling te bereiken, omvatten de programma’s voorwaarden om de financiële sector gezonder en veerkrachtiger te maken door het kapitaal van de banken te versterken, voldoende liquiditeit te behouden, niet-renderende leningen (NPL’s) aan te pakken en de governance en het toezicht te verbeteren (zie tekstvak 8 en gegevens over de programmastrategieën en belangrijke voorwaarden voor de financiële sector in bijlage IX, deel A). Onze analyse was gericht op de maatregelen die werden genomen voor de herstructurering en herkapitalisatie van het bankwezen en de hervormingen in verband met governance en kwaliteit van de activa, met name NPL’s.

78

Ondanks de geringe vraag naar leningen tijdens de programmaperiode voorzagen alle programma’s in een zeer beperkt aantal hervormingen van de financiële sector⁵² om de problematische kredietbeperkingen in Griekenland rechtstreeks aan te pakken, hetzij op het gebied van de kredietverlening door banken, hetzij op dat van de kredietkosten. Beperkingen in de beschikbaarheid van kredieten hebben de pogingen om het concurrentievermogen van de Griekse economie te herstellen belemmerd, aangezien de Griekse kmo’s grote moeilijkheden ondervonden bij het verkrijgen van toegang tot krediet.

Opzet van de conditionaliteit

79

De analyse van de Commissie bevatte niet altijd voldoende onderbouwing van de risico’s van sommige beleidsopties. Zo overwoog de Commissie in het kader van de herkapitalisatie van de banken in 2013 bijvoorbeeld meerdere opties om particuliere beleggers aan te trekken. Toen zij concludeerde dat de voorstellen van de Griekse autoriteiten buitensporige stimulansen boden aan particuliere beleggers, koos zij uiteindelijk voor de uitgifte van warrants⁵³. In de analyse werden enkele risico’s van de warrants echter niet volledig uiteengezet, zoals de mogelijke invloed daarvan op de prijzen van de aandelen van banken (zie bijlage IX, deel B).

Herstructurering en herkapitalisatie van de banksector

i) Beoordelingen van de kapitaalbehoeften

80

De beoordelingen van de kapitaalbehoeften die in de eerste twee programma’s waren gepland, berustten niet altijd op voldoende voorzichtige aannames. Zelfs het negatieve scenario voor de bbp-groei, dat dateert van januari 2011, bedroeg bijvoorbeeld 4,6, 7,8 en 4,7 procentpunt voor respectievelijk 2011, 2012 en 2013, en was daarmee positiever dan de feitelijke economische prestaties⁵⁴. Daarnaast waren de resterende middelen uit het tweede programma (ongeveer 11 miljard euro) deels van invloed op de analyse die de Commissie maakte van een follow-upbeoordeling van de kapitaalbehoeften die begin 2014 door de Bank van Griekenland werd verricht.

ii) Beoordeling van de levensvatbaarheid

81

Volgens een voorwaarde van het tweede programma diende de Bank van Griekenland (BvG) te beoordelen of de 15 binnenlandse banken levensvatbaar waren en dus in aanmerking kwamen voor herkapitalisatie met behulp van programmafondsen. De resterende banken zouden worden afgewikkeld, tenzij er particulier kapitaal bij elkaar kon worden gebracht. Volgens het programma hoefde de BvG er niet voor te zorgen dat het proces voldoende transparant was. De banken hadden bijvoorbeeld geen toegang tot hun eigen beoordeling en de onderliggende berekeningen.

iii) Bankherkapitalisaties van 2014 en 2015

82

De voorwaarden in het tweede en het derde programma bepaalden dat het HFSF bij de herkapitalisaties van 2014 en 2015 slechts in laatste instantie als bron van steun mocht worden gebruikt (zie bijlage IX, deel B). Dit hield in dat het HFSF niet kon deelnemen aan de herkapitalisaties van de banken wanneer er interesse was vanuit de particuliere sector om zo verdere injecties met publieke middelen tot een minimum te beperken. Op die manier werd er tijdens het herkapitalisatieproces sterke negatieve druk uitgeoefend op de aandelenkoersen, wat leidde tot een aanzienlijke verwatering van het HFSF⁵⁵, dat reeds een meerderheidsaandeelhouder was als gevolg van de herkapitalisatie in 2013.

Kwaliteit van de activa – niet-renderende leningen

83

Wanneer er NPL’s moeten worden beheerd, is de oprichting van een vermogensbeheerder (AMC) een van de meest voorkomende oplossingen op internationaal niveau. In de Griekse programma’s werd die oplossing echter niet toegepast als gevolg van financieringsbeperkingen en andere factoren, zoals de spreiding van niet-renderende leningen over alle sectoren, governancekwesties en overwegingen op het gebied van EU-staatssteun. Ondanks de mogelijke beperkingen waren de ramingen door de Commissie van de financieringsbehoeften van een AMC niet concreet genoeg om uitgebreid te kunnen onderzoeken of de maatregel in het geval van Griekenland geschikt was.

84

In de eerste twee programma’s werd de nadruk gelegd op de herkapitalisatie van banken en het geven van liquiditeitssteun, maar dit ging niet gepaard met doeltreffende maatregelen inzake het beheer van NPL’s (het eerste programma voorzag bijvoorbeeld alleen in een toezegging om de insolventiewetgeving te herzien). In het tweede programma werd getracht het probleem van de NPL’s aan te pakken door voornamelijk te vertrouwen op het interne NPL-beheer van de banken, dat weliswaar van essentieel belang was, maar grotendeels ondoeltreffend bleek te zijn⁵⁶. Naarmate het tweede programma vorderde, werd de capaciteit van de banken voor het beheer van NPL’s aangemerkt als een hogere prioriteit, maar tastbare hervormingen om de interne beheerprocessen te verbeteren werden pas vanaf het derde programma ingevoerd.

85

Met betrekking tot de insolvabiliteit van bedrijven en personen in Griekenland bleven de voorwaarden in het eerste en het tweede programma algemeen van aard en waren de reeksen wetswijzigingen die werden ingevoerd om noodlijdende activa aan te pakken voornamelijk van beperkte omvang en ondoeltreffend⁵⁷. Veel hervormingen werden gekenmerkt door een versnipperde aanpak en een uiteenlopende reeks beleidsprioriteiten die vaak leidde tot tegenstrijdige beleidsdoelstellingen. In sommige gevallen werden ze zelfs vastgesteld zonder deugdelijke raadpleging van de belanghebbenden en zonder effectbeoordeling. De complexiteit van het insolventiekader heeft het NPL-probleem bestendigd; het werd niet aangepakt binnen een samenhangend en gecentraliseerd strategisch kader met duidelijke beleidsprioriteiten. Bij het ontwerp van het kader was ook geen rekening gehouden met de beperkte capaciteit van het gerechtelijk apparaat ten aanzien van het grote volume aan zaken, die het daarom niet doeltreffend kon behandelen. Al met al hebben de complexiteit en capaciteitsproblemen voor achterstanden gezorgd, waardoor strategische tekortkomingen en moreel risico in het hele systeem werden verspreid (zie tekstvak 9).

86

Pas in het derde programma was een voorwaarde opgenomen om een functionerende markt voor de afbetaling en de verkoop van NPL’s tot stand te brengen. Verschillende belangrijke belemmeringen werden echter niet weggenomen - niet door de wet die eind 2015 werd aangenomen, en evenmin door twee verdere wijzigingen in 2016 (die ook betrekking hadden op renderende leningen) - en het juridisch kader bleef omslachtig.

87

Bij banken in bijzondere liquidatie die voornamelijk niet-renderende leningen behandelden, waren de activiteiten lange tijd gefragmenteerd, wat aanleiding gaf tot een lage doelmatigheid op het gebied van de innings- en exploitatiekosten van NPL’s. De consolidatie van activiteiten (16 instanties samenvoegen tot één) was bijvoorbeeld pas een voorwaarde in het kader van het derde programma en werd meer dan drie jaar na het oorspronkelijke voorstel door externe adviseurs uitgevoerd. Met de liquidatieprocedure was 13,5 miljard euro gemoeid uit de financiering van de programma’s via het HFSF (zie tabel 3) en nog eens 1,7 miljard euro uit het nationale depositogarantiefonds.

Tabel 3

Verwachte resultaten van interventie in de Griekse banksector (in miljard EUR, 2016)

	Aangewende middelen	Teruggevorderde middelen	Geschat terugvorderbaar bedrag	Verwachte verliezen
Systeembanken	31,91	2,72	3,83	25,4
Banken in liquidatie	13,5	0,5	1,9	11,0
Totaal	45,4	3,2	5,7	36,4

Governance

i) Governance van banken

88

Hoewel hervormingen in de financiële sector in de loop van het eerste programma steeds belangrijker werden, bevatte het programma zelf geen voorwaarden voor het verbeteren van de governance van banken. Problemen in verband met governance (bijvoorbeeld leningen tegen niet-marktvoorwaarden aan verbonden partijen) bestonden echter al lang voor de crisis, aangezien de corporate governance van Griekse banken gemiddeld genomen van meet af aan sterk onderdeed voor die van hun Europese tegenhangers.

89

Het tweede programma bepaalde dat de vier grootste Griekse banken (“systeembanken”) voornamelijk zouden worden geherkapitaliseerd met behulp van programmafondsen via het HFSF, maar zorgde niet voor toereikend toezicht op hun particuliere beheer. In tegenstelling tot de internationale praktijk werden eigendomsoverdrachten waardoor de binnenlandse banksector in 2013 vrijwel helemaal werd genationaliseerd, niet weerspiegeld in de meeste bestuursraden van de banken. In sommige gevallen bleef het bestuur zelfs in handen van historische aandeelhouders en had het HFSF niet het recht om hen te beoordelen op hun ervaring, reputatie en onafhankelijkheid. Een voorwaarde met betrekking tot de corporate governance van banken werd pas opgenomen in het derde programma, toen het HFSF alle bestuursleden van de banken moest doorlichten.

90

Hiertoe, en tevens om mogelijke politieke of zakelijke bemoeienissen te voorkomen, voorzag het derde programma in strengere selectiecriteria met betrekking tot de kwalificaties en ervaring van de bestuursleden van banken. Vanwege de criteria kwamen echter alleen kandidaten in aanmerking die ervaring hadden op het gebied van banken en financiën, maar een dergelijk vereiste strookte niet geheel met de internationale praktijk en EU-/GTM-vereisten die, in beginsel, diversiteit binnen de raad van bestuur en collectieve kennis bevorderen.

91

De hervormingen in de financiële sector waren ook onvoldoende gericht op de governance van minder belangrijke banken en het nationale toezicht daarop. Bijna zes jaar na de invoering van het eerste programma kwamen bij een inspectie ter plaatse door de BvG en het GTM in maart 2016 ernstige interne tekortkomingen aan het licht met betrekking tot governance, risicobeheer en kredietpraktijken bij één bank.

ii) Governance van het HFSF

92

In het eerste programma werd de oorspronkelijke governancestructuur van het HFSF ontworpen, wat niet leidde tot meer onafhankelijkheid van de autoriteiten. Ondanks de voorwaarde in het tweede programma dat het HFSF moest beschikken over een tweeledige managementstructuur (met een algemene raad en een raad van bestuur) hielden problemen rond de onafhankelijkheid aan. In het derde programma werd deze tekortkoming aangepakt door vooral aandacht te schenken aan het selectieproces voor de hogere leiding van het HFSF. De in het tweede en derde programma voorgestelde oplossingen konden echter niet zorgen voor een duidelijke scheiding tussen de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van beide besluitvormende raden. Het besluitvormingsproces van het HFSF baarde ook ernstige zorgen over de transparantie. Zo verleende het HFSF in 2013 bijvoorbeeld goedkeuring voor de verkoop van een meerderheidsaandeel in een dochteronderneming van een bank, hoewel de transactie niet gebaseerd was op een concurrentiële aanbestedingsprocedure met meerdere inschrijvers.

93

De programmavoorwaarden brachten frequente wijzigingen in de hogere leiding van het HFSF teweeg (34 personen in de eerste zes jaar, onder wie vier voorzitters en vier chief executive officers), wat het risico meebracht op leemten in de kennis en verminderde invloed binnen de banken waarvan het HFSF aandelen bezat.

Verwachte financiële resultaten

94

Per december 2016 had het HFSF 45,4 miljard euro in de Griekse banksector gepompt, met een verwacht verlies van 36,4 miljard euro (zie tabel 3). Over het geheel genomen kon na verloop van tijd slechts een klein gedeelte van de verwachte verliezen mogelijk worden terugverdiend als gevolg van een opwaardering van de marktwaarde van de aandelen in systeembanken; de meeste programmafondsen voor binnenlandse banken zullen naar verwachting deel blijven uitmaken van de Griekse staatsschuld.

Arbeidsmarkthervormingen

95

De algemene doelstelling van de arbeidsmarkthervormingen die in de programma’s was vastgelegd, betrof de verbetering van de arbeidsmarktprestaties, onder meer door een snelle aanpassing van de arbeidskosten te bevorderen. De arbeidsmarkthervormingen zouden naar verwachting bijdragen aan het herstel van het kostenconcurrentievermogen van de Griekse economie en het banenverlies tijdens de recessie beperken. Met betrekking tot de arbeidskosten werd in het tweede programma een indicatief streefcijfer van een afname van 15 % in loonkosten per eenheid product (ULC’s) vastgesteld voor de periode 2012-2014.

96

Vanaf 2010, toen de programma’s van start gingen, omvatten zij een brede reeks maatregelen die de starheid op de Griekse arbeidsmarkt moesten aanpakken. Zij zijn toegespitst op onderhandelingen en loonopbouw, de invoering en vaststelling van het minimumloon, de wetgeving inzake arbeidsbescherming, en flexibele werktijden. Tegelijk met de liberaliseringsmaatregelen werd de nadruk vanaf het tweede programma steeds meer gelegd op de bestrijding van zwartwerk en op een actief arbeidsmarktbeleid dat rechtstreeks inzette op het scheppen van banen, maar deze aspecten vielen niet onder het bestek van deze controle.

Ontwerp van de conditionaliteit

De motivering en analytische onderbouwing van de hervormingen

97

Beleidsnota’s en andere werkdocumenten vormden de onderbouwing van de aanpak van de Commissie met betrekking tot arbeidsmarkthervormingen en boden een analyse van alternatieve opties (bijv. hoe de loonkosten per eenheid product konden worden verlaagd of hoe het kader voor loononderhandelingen kon worden vormgegeven). De Commissie dekte enkele risico’s in deze analyses echter niet af, met name in de vroege ontwerpfasen. Zo werd er geen beoordeling uitgevoerd van de invloed die de hervormingen konden hebben op de grijze zone van de arbeidsmarkt, ook al hielden enkele maatregelen in dit verband een hoger risico in⁵⁸. De sociale gevolgen werden pas tijdens het derde programma beoordeeld, maar de analyse was beschrijvend van aard en er werd niet getracht om de gevolgen of de lastenverdeling kwantitatief te schatten, noch voor specifieke maatregelen, noch voor de gehele reeks arbeidsmarkthervormingen.

98

De Commissie heeft uitgebreide informatie-uitwisselingen en beleidsdiscussies met belanghebbenden (waaronder de Griekse autoriteiten, bedrijfsverenigingen en andere niet-gouvernementele partners), het IMF en haar eigen diensten gedocumenteerd. Met betrekking tot het compromis dat door de trojkapartners werd bereikt, gaf in sommige gevallen het standpunt van de Commissie de doorslag (er werd geen loonbezuiniging opgelegd in de particuliere sector, iets waar het IMF voor pleitte), terwijl in andere gevallen het standpunt van het IMF de overhand kreeg (de ontslagbeschermingswetgeving werd bijvoorbeeld verder geliberaliseerd na de eerste golf van hervormingen). In dat laatste geval kon de Commissie haar afwijking van haar oorspronkelijke standpunt niet volledig rechtvaardigen.

Geschiktheid van de maatregelen

99

In sommige gevallen werd bij het ontwerp van specifieke voorwaarden ook geen rekening gehouden met de specifieke kenmerken van de Griekse economie, met name het grote aantal kleine en micro-ondernemingen. In het oorspronkelijke ontwerp voorzag de hervorming van de loononderhandelingen bijvoorbeeld in een mogelijkheid tot onderhandelingen op bedrijfsniveau, al was een formele personeelsvertegenwoordiging nog wel vereist. Aangezien kleine ondernemingen een dergelijke regeling vaak niet kunnen uitvoeren, konden zij niet profiteren van de hervormingen. Dit probleem werd pas later in het eerste programma opgelost met de invoering van “personenvakbonden”⁵⁹, waardoor loononderhandelingen op bedrijfsniveau rechtstreeks konden worden gevoerd met werknemers.

Timing

100

In 2010 werden de arbeidsmarkthervormingen opgestart; de Griekse autoriteiten voerden de eerste golf van hervormingen (loononderhandelingen en ontslagbeschermingswetgeving) kort na de goedkeuring van het programma uit. Hoewel verschillende programmamaatregelen in de periode 2010-2016 waren uitgevoerd, kwamen sommige thema’s toch terug in de onderhandelingen voor het derde programma. Deze ontwikkelingen wijzen op problemen met de timing en de volgorde van de hervormingen, die verder gaan dan vertragingen in de uitvoering (zie tekstvak 10).

Uitvoering en resultaten

101

In verschillende gevallen liep de uitvoering van de arbeidsmarkthervormingen vertraging op ten opzichte van de uiterste termijnen van de programma’s (met wel 21 maanden) of werden ze helemaal niet uitgevoerd (zie bijlage VII). Deze voorwaarden waren gekoppeld aan belangrijke aspecten van de arbeidsmarkthervormingen (bijv. loononderhandelingen en EPL).

102

Ondanks gebreken in de uitvoering hebben we ook enige verbetering geconstateerd in indicatoren die wijzen op toegenomen flexibiliteit en concurrentievermogen van de arbeidsmarkten:

• Een minder restrictieve ontslagbeschermingswetgeving. In 2013 (d.w.z. nadat belangrijke hervormingen waren ingevoerd) lag deze indicator echter nog steeds boven het OESO-gemiddelde (zie figuur 8).
• Een lager minimumloon - van 863 euro in 2010 gedaald tot 684 euro in 2012.
• Ingrijpende aanpassing van loonkosten per eenheid product. De afname van 14,1 % in ULC’s in de periode 2010-2015 was het hoogste van alle EU-lidstaten. In het tweede programma werd echter gestreefd naar een vermindering van de ULC’s in de periode 2012-2014 met ongeveer 15 %. Dit indicatieve streefcijfer werd niet gehaald omdat de ULC’s in dezelfde periode werden aangepast met 10,9 %.

Deel III – Verwezenlijking van programmadoelstellingen

103

Zeven jaar, drie programma’s en meer dan 265 miljard euro aan uitbetaalde steun (meer dan 150 % van het Griekse bbp) wijzen op de ongekende omvang van de steun die de eurozone en het IMF gezamenlijk aan Griekenland hebben verleend. Deze cijfers alleen al tonen aan dat de programma’s er niet in geslaagd zijn de diepgaande economische onevenwichtigheden te corrigeren of Griekenland in staat te stellen zijn financiële verplichtingen te beheren zonder externe steun. Ze zorgden echter wel voor continuïteit in de financiering en economische activiteit in Griekenland.

104

De macro-economische aanpassingsprogramma’s voor Griekenland hadden doelstellingen op drie gebieden:

• budgettaire houdbaarheid;
• financiële stabiliteit, en
• herstel van de groei.

105

In de loop van deze zeven jaar heeft de Commissie niet getracht om door middel van tussentijdse of ex-post-evaluaties uitgebreid te evalueren in welke mate het eerste of het tweede programma zijn doelstellingen heeft bereikt. Het uitvoeren van dergelijke evaluaties was gebruikelijk voor andere steunprogramma’s die door de Commissie worden beheerd en zou, doordat dit nuttige geleerde lessen oplevert, bijzonder relevant kunnen zijn voor Griekenland, waar drie opeenvolgende programma’s zijn uitgevoerd.

106

In dit deel van het verslag wordt geanalyseerd in hoeverre de drie hoofddoelstellingen van de programma’s zijn behaald, waar mogelijk door de specifieke streefcijfers die in de programma’s zelf zijn vastgelegd toe te passen. In deze analyse gaan we verder dan de beoordeling van de resultaten van de specifieke maatregelen (weergegeven in deel II) en richten we ons op de bredere gevolgen die niet kunnen worden gekoppeld aan afzonderlijke voorwaarden van de programma’s. Een dergelijke analyse is nuttig om inzicht te krijgen in de brede economische ontwikkelingen in Griekenland in het kader van de drie macro-economische aanpassingsprogramma’s, al moet worden benadrukt dat de ontwikkelingen in kwestie niet alleen werden beïnvloed door het ontwerp en de uitvoering van de programma’s, maar ook door een aantal andere factoren. Een van deze factoren was de politieke onzekerheid, die leidde tot vertragingen in de uitvoering van de hervormingen, het marktvertrouwen beïnvloedde en dientengevolge de doeltreffendheid van de programma’s beperkte.

Waarborgen van budgettaire houdbaarheid

107

De Griekse economische crisis begon als een schuldencrisis en het herstel van de budgettaire houdbaarheid – met inbegrip van het vermogen van het land om zijn behoeften te financieren op de markt – was de onmiddellijke doelstelling van de programma’s.

Toegang tot de markten

108

Het eerste programma had tot doel Griekenland in 2014 weer toegang te bezorgen tot de financiële markten en het land in 2015 in staat te stellen zijn schuldverplichtingen voor in totaal 60 miljard euro te financieren. In 2014 financierde de Griekse staat zichzelf in twee gevallen op de financiële markten, al was dat voor een totaal van slechts 4,5 miljard euro. Dit bedrag was nog minder dan 5 % van de totale financiering van het tweede programma (110 miljard euro). Er waren nog twee bijstandsprogramma’s nodig (met een derde dat afloopt in 2018) omdat het land nog niet in staat was om al zijn behoeften op de markt te financieren.

Gebruik van middelen en financiering na het programma

109

Op basis van de meest recente actualisering van het financieringstekort die door de Commissie is uitgevoerd voor de eerste beoordeling van het derde programma zal Griekenland naar verwachting in 2017 een primair overschot van 1,4 miljard euro behalen en tussen januari en augustus 2018, de laatste maanden van het derde programma, zou dat 3 miljard euro zijn. De programmafinanciering voor deze periode wordt daarom gebruikt om de schuld af te lossen en zal een verhoging van de liquiditeitsbuffer mogelijk maken (zie figuur 9).

110

In de periode direct na het programma zal Griekenland aanzienlijke schuldbedragen moeten aflossen (zie figuur 10). In 2019 bedroeg de bruto financieringsbehoefte 21 miljard euro aan kapitaalbetalingen en rente. In de programma’s wordt aangenomen dat de schuldaflossing, na afloop van de programma’s, volledig zal worden gefinancierd door het primaire begrotingsoverschot en marktfinanciering. Voor het tweede programma werden sommige analytische werkzaamheden voor het - eventuele - kader voor de periode na afloop van het programma uitgevoerd in 2014, terwijl voor het derde programma pas met deze werkzaamheden is begonnen, waardoor deze niet voorkomen in de programmadocumenten.

Begrotingsconsolidatie

111

De begrotingssituatie aan het begin van de crisis moest zeer ingrijpend worden aangepast. In 2009 bedroeg het algemene begrotingstekort meer dan 15,1 % van het bbp, vergeleken met de drempel van 3 % in het kader van het stabiliteits- en groeipact. De belangrijkste jaarlijkse begrotingsdoelstellingen van de programma’s (d.w.z. het nominale tekort⁶⁰) werden vastgesteld bij besluiten van de Raad als onderdeel van de buitensporigtekortprocedure (BTP). In de programma’s werden nadere gedetailleerde nominale budgettaire prestatiecriteria vastgesteld in het MEFB, maar de begrotingsplannen die deze doelstellingen ondersteunden, waren niet altijd geloofwaardig (zie tekstvak 11).

112

Aan de begrotingsdoelstellingen voor het eerste en het tweede programma werd alleen in 2012 en 2013 voldaan (zie tabel 4). Voor de overige jaren werden ze niet gehaald en was er een verschil van 3 tot 6 miljard euro, ondanks het feit dat Griekenland gebruikmaakte van eenmalige inkomstenverhogende maatregelen om te voldoen aan tekort- of liquiditeitsprojecties. Tijdens het eerste programma werden de ongewijzigde nominale doelstellingen voor de BTP niet gehaald, voornamelijk als gevolg van het verslechterende economische klimaat (namelijk onverwachte dalingen van de nominale belastingontvangsten en stijgingen van de rentelasten). De uitholling van de belastinggrondslag deed de hogere opbrengsten dankzij belangrijke fiscale maatregelen gedeeltelijk teniet: dit gold in het bijzonder voor de btw-opbrengsten. Bovendien werd de naleving van de begrotingsdoelstellingen gedurende de programma’s ondersteund door de accumulatie van overheidsuitgaven en achterstanden bij belastingteruggaven.

Tabel 4

Naleving van bijgewerkte BTP-doelstellingen

	Eerste programma1		Tweede programma1			Derde programma1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Besluit van de Raad (mei 2010): nominaal saldo (miljard euro)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Besluit van de Raad (maart 2010): primair saldo, m.u.v. bankmaatregelen (miljard euro)			-2	3,7	9,4
Besluit van de Raad (december 2012): primair saldo, m.u.v. bankmaatregelen (miljard euro)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Besluit van de Raad (augustus 2015): primair saldo (% bbp)						-0,25	0,5
Actueel (eerste ex-postcontrole)	-22	-20	-2,6	1,5	N.v.t.	-3,4	3,9
Actueel (recentste ESA95 of ESA10)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	N.v.t.	-2,3	3,9
Verschil (toepasselijke streefcijfers ten opzichte van werkelijke cijfers)	-6	-3	0,3	0,6	N.v.t.	-2,05	3,4

113

Hoewel Griekenland niet voldeed aan de nominale begrotingsdoelstellingen, verbeterde het primaire structurele saldo⁶¹ aanzienlijk. De totale aanpassing in de periode 2009-2015 bedroeg meer dan 17 % van het bbp. Dit weerspiegelde de zeer diepgaande onevenwichtigheden van Griekenland op dit gebied aan het begin van de crisis.

114

Tegen de achtergrond van de negatieve macro-economische situatie bleef de totale staatsschuld tijdens de programmaperiode toenemen, ondanks de geleverde begrotingsinspanningen. In 2016 bedroeg de staatsschuld van Griekenland meer dan 181 % van het bbp in vergelijking met 126,7 % in 2009 (zie figuur 11). Het enige jaar waarin de staatsschuld afnam, was 2012; dit was het gevolg van de PSI-procedure op grond waarvan particuliere beleggers werd gevraagd in te stemmen met een afschrijving voor 53,5 % van de nominale waarde van hun Griekse staatsobligaties. In de eerste programmaprojecties werd geraamd dat de staatsschuld in 2013 een piek zou beleven (op 149,7 % van het bbp in het kader van het eerste programma en 164,2 % van het bbp in het kader van het tweede programma). De belangrijkste factor die bijdroeg aan de relatieve stijging van de schuld was de nominale bbp-afname.

Houdbaarheid van het pensioenstelsel

115

Een van de belangrijkste belemmeringen voor het stabiliseren van de begrotingssituatie in Griekenland blijven de aanzienlijke kosten van het pensioenstelsel. Door opeenvolgende bezuinigingen op de pensioenen in de periode 2009-2015 zijn de nominale uitgaven aan pensioenen met 2,5 miljard euro gedaald. Als gevolg van de afname van het bbp zijn de pensioenkosten als percentage van het bbp echter systematisch toegenomen in de periode van 2010 tot en met 2015; dit laat zien dat de hervormingen weinig doeltreffend waren uit een oogpunt van houdbare begrotingsaanpassingen. In 2016 waren de overheidsuitgaven voor pensioenen de hoogste van de eurozone (meer dan 16 % van het bbp van Griekenland), terwijl de jaarlijkse overheidsfinanciering van tekorten in het pensioenstelselmeer dan 9 % van het bbp bedroeg (het gemiddelde in de eurozone was 2,5 %).

116

Op basis van de projecties in de vergrijzingsverslagen van 2012 en 2015 zullen de pensioenhervormingen die zijn vastgelegd in de eerste twee programma’s naar verwachting enkele positieve resultaten opleveren voor de houdbaarheid van het Griekse pensioenstelsel op de lange termijn. Overeenkomstig de programmavoorwaarden moet Griekenland de stijging van de pensioenkosten voor de periode van 2010 tot 2060 beperken tot minder dan 2,5 procentpunt van het bbp. Gelet op het vergrijzingsverslag van 2015 zullen de pensioenhervormingen naar verwachting leiden tot een algehele daling van de pensioenkosten met 1,9 procentpunt, wat een betere prestatie is dan de programmadoelstelling. Volgens de prognose zullen ze in 2060 echter nog steeds het zeer hoge niveau van 14,3 % bereiken.

Herstel van de financiële stabiliteit

117

De kans van slagen van de hervormingen in de financiële sector is ook afhankelijk van factoren die losstaan van de programma’s. Op basis van een reeks indicatoren is het echter mogelijk tijdens de gehele programmaperiode algemene ontwikkelingen in de banksector te evalueren en op die manier vast te stellen in hoeverre de brede doelstellingen zijn bereikt. De belangrijkste aspecten waarmee in deze analyse rekening moet worden gehouden zijn solvabiliteit, het kredietrisico en de kwaliteit van de activa, liquiditeit en winstgevendheid, en deze indicatoren stonden ook centraal in de programmavoorwaarden en de herstructureringsplannen voor banken die door de Commissie werden goedgekeurd.

Solvabiliteit

118

Voornamelijk ten gevolge van de uitgebreide programmafinanciering (31,9 miljard euro) en de herstructurering van de sector zijn de kapitaalratio’s van de Griekse banken fors verbeterd, wat in de lijn ligt van de internationale tendensen sinds de wereldwijde crisis. De belangrijkste kapitaalratio (Common Equity Tier 1) is daardoor tegen 2016 gestegen tot 17 %, d.w.z. boven het EU-gemiddelde van 14,2 % en het niveau van voor de crisis (zie bijlage X). Het grote aantal belastingvorderingen tegen de Griekse staat en het aantal niet-renderende leningen bleef echter een bron van zorg op het gebied van de solvabiliteit van de banken.

Kredietrisico en kwaliteit van de activa

119

Gedurende de programmaperiode zijn de kredietratings van de vier grootste Griekse banken sterk achteruitgegaan, met in 2015 de daling tot de wanbetalingsstatus⁶². Ondanks de afronding van de derde herkapitalisatie, die de kapitaaltoereikendheid van de banken versterkte, bleven alle kredietbeoordelingen van de banken in 2016 steken op niet-investeringswaardig (“non-investment grade”)⁶³.

120

Met betrekking tot de kwaliteit van de activa werden de Griekse banken in 2008 geraakt door de wereldwijde crisis met uitstaande NPL’s van in totaal 5,5 % van de totale leningportefeuille (7 % in 2009), d.w.z. aanzienlijk hoger dan het gemiddelde van de eurozone. Als gevolg van de ernstige economische recessie, de daaropvolgende stijging van de werkloosheid en de niet-aangepakte strategische wanbetalingen door kredietnemers, zijn NPL’s tijdens de programma’s scherp gestegen. In 2016 bereikten niet-renderende blootstellingen – op grond van een bredere definitie – het hoogste niveau in de EU (45,9 %) en waren deze negen keer hoger dan het EU-gemiddelde (5,1 %, zie bijlage X).

Liquiditeit

121

Sinds het eerste programma is de Griekse banken gevraagd minder te steunen op leningen van de centrale bank (d.w.z. het Eurosysteem), aangezien de liquiditeitssituatie al nijpend was. In deze context is het eerste programma er niet in geslaagd de afhankelijkheid van leningen van de centrale bank te verminderen, terwijl dat in het tweede en het derde programma wel is gelukt. Niettemin werden de Griekse banken in 2016 nog steeds geconfronteerd met krappe liquiditeitsomstandigheden, aangezien hun vertrouwen op financiering door de centrale bank ver boven het niveau van 2009 bleef (zie tabel 5), al was het lager dan de piek van medio 2015 (150 miljard euro). Met betrekking tot de standaardbronnen van liquiditeit was er in 2016 geen bewijs voor een duurzame terugkeer van deposito’s (bijna de helft in vergelijking met 2009, van 238 miljard euro naar 121 miljard euro) en de binnenlandse banken hadden nog steeds beperkte toegang tot andere financieringsbronnen.

Tabel 5

Financieringsprofiel van Griekse banken (in miljard EUR)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Leningen van de centrale bank	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Deposito’s van de particuliere sector	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Rentabiliteit

122

Met het ingevoerde programmabeleid werd getracht de rentabiliteit van banken te vergroten door middel van een grondige consolidatie en herstructurering. Door het aantal medewerkers en filialen fors te verminderen, verbeterden de binnenlandse banken hun kosten/inkomstenratio (51,9 % in vergelijking met het EU-gemiddelde van 65,7 % in 2016) en hun bedrijfskosten. Op geconsolideerde basis bleven ze echter gedurende het grootste deel van de voornoemde periode verlies lijden en hun prestaties met betrekking tot een aantal rentabiliteitsindicatoren behoorden nog steeds tot de slechtste van de EU (zie bijlage X).

123

Over het algemeen konden de programma’s een scherpe achteruitgang van de balansen van de Griekse banken niet voorkomen, wat in de eerste plaats werd veroorzaakt door negatieve macro-economische en politieke ontwikkelingen. De bemiddelende rol van banken werd ondermijnd en de kanalen voor de financiering van de reële economie waren zowel beperkt⁶⁴ als duur.

Groei aanwakkeren

124

Na zijn integratie in de eurozone in 2001 profiteerde Griekenland van een periode van zeer sterke economische groei, maar het land moest tegelijkertijd forse verliezen op het gebied van het concurrentievermogen verwerken. Het corrigeren van structurele onevenwichtigheden en belemmeringen van het concurrentievermogen was daarom een van de doelstellingen van het programma, waarmee ernaar werd gestreefd de duurzame groei op de lange termijn te herstellen en op die manier begrotingsaanpassingen te bevorderen. Deze doelstelling werd niet bereikt in die zin dat Griekenland werd geconfronteerd met een langdurige en uitzonderlijk diepe recessie met ernstige gevolgen voor de arbeidsmarkt. Belangrijke macro-economische indicatoren presteerden systematisch slechter dan in de programma’s werd aangenomen (zie bijlage XI).

Economische groei en de context daarvan

125

Voor de Griekse economie trok de groei niet zo snel weer aan als in andere lidstaten van de eurozone, waaronder lidstaten die deelnamen aan programma’s voor financiële bijstand (zoals Ierland en Portugal). Bepaalde gebreken in het ontwerp en de uitvoering van de programma’s (zie deel II) waren niet bevorderlijk voor het faciliteren van herstel, maar de macro-economische situatie was ook het gevolg van enkele externe factoren en de ernst van de onevenwichtigheden die voor de crisis waren ontstaan. Het lukte niet om de doelstellingen van de programma’s op het gebied van groei te verwezenlijken, maar we weten niet hoe het macro-economische scenario zonder de programma’s zou zijn geweest.

126

De Griekse economie presteerde steevast onder de maat in vergelijking met de groeidoelstellingen waarop de macro-economische projecties waren gebaseerd. Tussen 2009 en 2016 kromp de Griekse economie met meer dan een kwart. De feitelijke groei van het bbp in 2011 en 2012 was lager dan de aanvankelijke programmaprognose (mei 2010) van respectievelijk 6,5 procentpunt en 8,4 procentpunt (zie figuur 12). Hoewel de prognose in 2012 wees op een terugkeer naar positieve groei, gebeurde dit pas in 2014 en toen slechts voor één jaar. De Griekse economie presteerde ook slechter dan de prognoses van maart 2012 en april 2014 hadden aangegeven, al waren de verschillen aanzienlijk kleiner.

127

Tijdens de programmaperiode (tot 2015) behaalde Griekenland consistent een positieve groei van de uitvoer, al volgde dit op een sterke krimp van de uitvoer in 2009. In vergelijking met de programmaprognose presteerde de uitvoer over het algemeen slecht, maar de afwijking was kleiner dan in de bbp-prognose. In 2013 lag de uitvoer op het niveau van 2008, terwijl de invoer in dezelfde periode met 30 % afnam, waardoor Griekenland zijn externe evenwicht weer kon behalen.

128

Het herstel van de uitvoer vanaf 2010 kan echter niet volledig worden toegeschreven aan de hervormingen in het kader van de programma’s. Sommige betrokken sectoren, zoals toerisme, hebben geprofiteerd van interne devaluatie. Uit een sectorale analyse blijkt echter dat de Griekse export ook wordt beïnvloed door sectoren die niet worden beïnvloed door binnenlandse lonen en prijzen⁶⁵ (bijv. olieproducten en vervoer over zee), waarvan de prestaties in plaats van een verbetering van het binnenlandse concurrentievermogen de trends op de wereldmarkten weerspiegelen (zie bijlage XI).

Prijzen en werkloosheid

129

De prijsniveaus ontwikkelden zich niet conform de projecties van het programma. In de aanvankelijke prognose (mei 2010) werd de inflatie voor 2010-2011 aanzienlijk onderschat (mede door de gevolgen van belastingmaatregelen) en werd geen rekening gehouden met deflatie in 2013-2014 (zie bijlage XI). Bijgevolg remden de stijgende prijzen tijdens het eerste programma het interne devaluatieproces af waardoor Griekenland zijn externe concurrentievermogen niet kon verbeteren. De verschillen tussen feitelijke en geprognosticeerde prijsontwikkelingen bleven later in het programma aanhouden, maar werden wel kleiner.

130

De arbeidsmarkt presteerde ook veel slechter dan aanvankelijk in de programma’s was aangenomen, wat in de lijn lag van de economische teruggang die ernstiger was dan verwacht (zie figuur 13). De werkloosheid bereikte in 2013 een piek van 27,5 %, ook al was de prognose dat deze in 2012 met 15,2 % haar hoogste punt zou bereiken. De werkloosheid steeg ook uit boven het niveau dat in latere prognoses werd verwacht. Het werkloosheidspercentage voor mensen jonger dan 25 jaar piekte op bijna 60 % in 2013, maar daalde de volgende twee jaren scherp tot onder de 50 % (zie bijlage XI).

Conclusies en aanbevelingen

Beheer van de macro-economische aanpassingsprogramma’s voor Griekenland

131

Het eerste macro-economische aanpassingsprogramma voor Griekenland werd ontworpen in een periode van extreme urgentie en het beheer van de drie programma’s werd beïnvloed door politieke en economische onzekerheden. De Commissie was slechts een van de partners die bij het proces betrokken waren, aangezien het aan de politieke richtsnoeren van de Eurogroep gebonden was en er voor de goedkeuring van de programma’s overeenstemming moest worden bereikt tussen de Griekse autoriteiten en alle instellingen die kredietverstrekkers vertegenwoordigden (het IMF, de Commissie, de ECB, en in het kader van het derde programma het ESM; zie de inleiding, de paragrafen 22, 23, 31 en 32).

132

Bijna een jaar na de start van het eerste Griekse programma stelde de Commissie procedures voor het programmabeheer vast. In de procedures werden interne regelingen voorgeschreven voor informatie- en goedkeuringsstromen bij de Commissie en de Raad en met programmapartners, maar ze bevatten geen richtsnoeren voor het daadwerkelijke ontwerp van de programma’s, bijvoorbeeld wat betreft het toepassingsgebied en de mate van gedetailleerdheid van de voorwaarden (zie de paragrafen 24 en 25).

133

In de vroege fasen van het programmeringsproces waren sommige voorwaarden vaag en werden er geen concrete acties gespecificeerd. In het tweede programma werden de voorwaarden duidelijker en nam het aantal en de mate van gedetailleerdheid toe. Slechts in het derde programma wees de Commissie belangrijke voorwaarden aan als “belangrijke resultaatgebieden”, terwijl in de eerste twee programma’s het relatieve belang van de maatregelen niet werd vermeld (zie de paragrafen 26-28).

Aanbeveling 1

De Commissie dient de algemene procedures voor het ontwerp van steunprogramma’s te verbeteren, met name door het toepassingsgebied van de eventueel benodigde analytische werkzaamheden te beschrijven om de inhoud van de voorwaarden te rechtvaardigen, en door, waar mogelijk, aan te geven op welke instrumenten in de betreffende situaties kan worden teruggevallen. Voor toekomstige programma’s moeten deze richtsnoeren de Commissie helpen haar werkzaamheden in de beginfase van het programma vlotter te organiseren als er sprake is van een extreem urgente situatie.

Streefdatum: eind 2018

Aanbeveling 2

De Commissie dient de voorwaarden doeltreffender te prioriteren en de maatregelen te specificeren die dringend nodig zijn voor de aanpak van de onevenwichtigheden die van cruciaal belang zijn voor het bereiken van de doelstellingen van de programma’s.

Streefdatum: met onmiddellijke ingang, voor zover van toepassing

134

Ondanks de inspanningen van de Commissie werden de programmavoorwaarden niet in het kader van een bredere groeistrategie voor Griekenland geplaatst, die ook had kunnen doorlopen tot na de programma’s. In de beginfasen van de programma’s waren deze in de eerste plaats gericht op het herstel van de budgettaire houdbaarheid, maar in de loop van de tijd werd duidelijker dat er behoefte was aan een dergelijke strategie. We troffen tekortkomingen aan in de beleidsoverschrijdende coördinatie binnen het ontwerp van het programma, evenals gevallen waarin de programmamaatregelen geen alomvattend toepassingsgebied hadden. Beide waren van invloed op de doeltreffendheid van structurele hervormingen, met name die welke erop gericht waren de Griekse economie concurrerender te maken (zie de paragrafen 29 en 30).

Aanbeveling 3

De Commissie moet, voor zover van toepassing om de onderliggende economische onevenwichtigheden aan te pakken, waarborgen dat de programma’s deel uitmaken van een algehele groeistrategie voor het land; die strategie moet reeds zijn opgesteld of moet in de loop van de programma’s met de lidstaat worden ontwikkeld. Indien de strategie niet kan worden vastgesteld in de beginfase van het programma, moet dit zo snel mogelijk daarna gebeuren en worden weerspiegeld in eventuele latere programmabeoordelingen.

Streefdatum: met onmiddellijke ingang, voor zover van toepassing

135

Hoewel de Commissie geen geformaliseerde procedures had ingevoerd met betrekking tot de reikwijdte van het toezicht, beoordeelde ze regelmatig de naleving van de programmavoorwaarden en deed ze hier verslag van. De Commissie kon over het algemeen een solide grondslag voor haar beoordelingen aantonen, waaronder enkele follow-upbeoordelingen, zoals uitvoerige feedback over ontwerpen van rechtshandelingen. Sporadisch troffen we problemen aan met het toezicht op de naleving, zoals ontbrekende, onnauwkeurige of vage beoordelingen (zie de paragrafen 33-37).

136

Daarnaast leidde de formele naleving, in het geval van structurele hervormingen, niet altijd tot de daadwerkelijk in het programma voorziene wijzigingen. De relevantie van de monitoring door de Commissie met betrekking tot de mogelijkheid om bij te dragen aan inzicht in de uitvoering en in de impact van de hervormingen, en om, waar nodig, corrigerende maatregelen te nemen, werd verder beïnvloed doordat een aanzienlijke hoeveelheid gegevens ontbrak, en doordat passende prestatie-indicatoren voor het merendeel van de structurele voorwaarden ontbraken (zie de paragrafen 38-40).

Aanbeveling 4

De Commissie moet beschikken over duidelijke procedures en, waar van toepassing, over kernprestatie-indicatoren (KPI’s) om te waarborgen dat de monitoring van de programma’s systematisch en nauwkeurig wordt gedocumenteerd. De monitoring van de uitvoering, met name van structurele hervormingen, moet sterker gericht zijn op doeltreffendheid en verder gaan dan de vaststelling van primaire wetgeving en ook gericht zijn op de goedkeuring van relevante secundaire wetgeving en andere uitvoeringshandelingen. De Commissie moet haar regelingen voor het monitoren van de uitvoering en toepassing van hervormingen verbeteren om administratieve of andere belemmeringen voor de doeltreffende uitvoering van de hervormingen beter te kunnen vaststellen. De Commissie moet waarborgen dat zij beschikt over de benodigde middelen om dergelijke beoordelingen uit te voeren.

Streefdatum: eind 2018

Aanbeveling 5

De Commissie dient ontbrekende gegevens van meet af aan omvattender aan te pakken. Ze dient tevens alle gegevens die nodig zijn om toezicht te houden op de programma’s en de resultaten daarvan duidelijk te specificeren.

Streefdatum: met onmiddellijke ingang, voor zover van toepassing

137

Ondanks de complexe institutionele regelingen voor de programma’s werden de interne werkafspraken met betrekking tot de manier waarop de Commissie samenwerkt met programmapartners, voornamelijk het IMF en de ECB, nooit geformaliseerd. Er was ontoereikende transparantie met betrekking tot de rol van de partners, de verdeling van de verantwoordelijkheden of de werkmethoden. De instellingen hebben echter informeel doeltreffende regelingen voor samenwerking en informatie-uitwisseling vastgesteld (zie de paragrafen 41-43).

Aanbeveling 6

De Commissie moet ernaar streven met de programmapartners akkoord te bereiken waarin hun rollen en de samenwerkingsmethoden worden verduidelijkt, die transparant en voldoende gedetailleerd moeten zijn.

Streefdatum: eind 2018

138

Het algemene programmaontwerp was gebaseerd op macro-economische projecties en financieringstekortberekeningen die voor elke beoordeling werden opgesteld door de Commissie in samenwerking met de programmapartners. De analyse van de Commissie was in dit opzicht intern consistent en gebaseerd op de recentste gegevens. We hebben echter een aantal methodologische tekortkomingen aangetroffen, met name bij het documenteren van aannames, het onderbouwen van op oordeelsvorming gebaseerde input en het beperkte gebruik van gevoeligheidstests. Er bestonden geen formele kwaliteitsregelingen om te waarborgen dat de berekeningen klopten. In de macro-economische projecties werd de economische crisis in Griekenland grotendeels onderschat, maar de fouten waren over het algemeen niet groter dan die van andere internationale organisaties (zie de paragrafen 44-54).

Aanbeveling 7

De Commissie moet de aannamen voor en wijzigingen aan de economische berekeningen die de basis vormen voor het ontwerp van het programma beter onderbouwen, onder meer door adequate publicaties. Dergelijke processen moeten worden onderworpen aan een passende kwaliteitscontrole. Dit geldt met name voor programmabeoordelingen, die worden uitgevoerd onder minder urgente omstandigheden dan in de beginfase van het programma het geval is.

Streefdatum: eind 2018

Ontwerp en uitvoering van de hervormingen

139

De financiële steun aan Griekenland was afhankelijk van de naleving van voorwaarden voor de uitvoering van een brede reeks hervormingen waarmee budgettaire, financiële en structurele onevenwichtigheden moesten worden aangepakt. De omvang van de hervormingen evolueerde, maar ze hadden van meet af aan betrekking op bijna alle functies van de Griekse staat, wat in sommige gevallen inhield dat zeer ernstige structurele onevenwichtigheden moesten worden gecorrigeerd. De Griekse hervormingsagenda was een grote uitdaging en de uitvoering ervan werd beïnvloed door de politieke instabiliteit (zie de paragrafen 55-57).

140

Hervormingen van het belastingbeleid leverden budgettaire resultaten op, die voornamelijk waren gebaseerd op wijzigingen van belastingtarieven of nieuwe belastingen. Dit droeg bij aan de instabiliteit van het belastingbeleid, dat een aantal oorzaken kende, zoals een gebrek aan duurzame hervormingsinspanningen, en druiste in tegen de eerdere beoordelingen waarin verbreding van de belastinggrondslag werd geprioriteerd als een manier om de belastingontvangsten te verhogen. De Commissie gaf onvoldoende onderbouwing voor enkele belangrijke maatregelen (zoals verhogingen van de btw en accijnzen) aan de hand van een analyse van alternatieve opties en de gevolgen daarvan. Hervormingen van de belastingadministratie zorgden voor minder tastbare resultaten, wat toe te schrijven was aan problemen met de uitvoeringscapaciteit, maar ook aan tekortkomingen in het ontwerp, zoals de laattijdige opname in de programma’s en de beperkte omvang (zie de paragrafen 58-66).

141

De gelijktijdige uitvoering van budgettaire besparingen, die waren gerechtvaardigd op grond van begrotingsconsolidatie, en structurele veranderingen voor de lange termijn vormden een uitdaging voor de overheidshervormingen, waarbij de laatste minder succesvol bleken. We hebben geconstateerd dat de belangrijkste oorzaken met betrekking tot het ontwerp bestonden uit het feit dat er onvoldoende aandacht werd geschonken aan de administratieve capaciteit voor het uitvoeren van de hervormingen en dat er zwakke verbanden bestonden tussen de programma’s en andere instrumenten, zoals technische bijstand en operationele programma’s in het kader van de structuurfondsen. De Commissie kon geen onderbouwing geven van belangrijke kwantitatieve doelstellingen voor de overheidshervormingen die waren vastgelegd in de programma’s (zie de paragrafen 67-76).

142

De financiële hervormingen zorgden in de sector voor stabiliteit op de korte termijn, maar een aantal structurele gebreken werd niet breed aangepakt of werd pas laat opgenomen in het programma (zoals het beheer van niet-renderende leningen en corporate governance). Deze maatregelen waren uitgebreider in het kader van het derde programma. We hebben ook tekortkomingen aangetroffen in de risicoanalyse die de basis vormde voor de herkapitalisatie van de banken in 2013 en ondoelmatigheden in het ontwerp van de latere herkapitalisaties. De volgorde van bepaalde aspecten van de hervorming was onvoldoende gecoördineerd (zie de paragrafen 77-94).

143

De Commissie kon aantonen dat een solide analyse ten grondslag lag aan de arbeidsmarkthervormingen die tot tastbare resultaten leidden op het gebied van marktliberalisering. De uitvoering werd echter belemmerd door aanzienlijke vertragingen. Sommige voorwaarden, in het bijzonder in de beginfase van het programma, waren onvoldoende afgestemd op de structuur van de Griekse economie en andere belangrijke maatregelen werden pas met enige vertraging in het programma opgenomen (zie de paragrafen 95-102).

Aanbeveling 8

Teneinde de gevolgen van mogelijke tekortkomingen te beperken, dient de Commissie systematischer te werk te gaan bij de beoordeling van de administratieve capaciteit van de lidstaten om hervormingen uit te voeren. De behoeften aan technische bijstand en de mogelijke steun van de ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen van de Commissie moeten worden beoordeeld in de vroege fasen van het programma, in samenwerking met de autoriteiten van de lidstaat. De keuze van de voorwaarden, de mate van gedetailleerdheid en de timing ervan moeten zijn afgestemd op de resultaten van de analyse.

Streefdatum: met onmiddellijke ingang, voor zover van toepassing

Aanbeveling 9

De Commissie moet haar analytische werkzaamheden voor het ontwerp van de hervormingen verbeteren. Deze moeten met name betrekking hebben op de geschiktheid en tijdigheid van de maatregelen, gelet op de specifieke situatie in de lidstaat.

Streefdatum: met onmiddellijke ingang, voor zover van toepassing

Bereiken van programmadoelstellingen

144

Door deel te nemen aan de drie macro-economische aanpassingsprogramma’s, voorkwam Griekenland dat het failliet ging. Het bereiken van de doelstellingen van de programma’s – budgettaire houdbaarheid, financiële stabiliteit en herstel van de groei – was echter slechts een gedeeltelijk succes. Een externe evaluatie had nuttig kunnen zijn om een dieper inzicht te krijgen in de complexe onderliggende ontwikkelingen, maar de Commissie heeft er geen uitgevoerd (zie de paragrafen 103-106).

145

In het geval van budgettaire houdbaarheid zorgden de programma’s voor een aanzienlijke consolidatie: het primaire structurele saldo werd aangepast met 17 % van het bbp in de periode 2009-2015. In diezelfde periode kromp het bbp echter met meer dan een kwart en bedroeg de werkloosheid meer dan 25 %. Pas in 2014 was er in Griekenland sprake van economische groei, al werd in de aanvankelijke aanname van de programma’s verwacht dat er reeds vanaf 2012 sprake zou zijn van een duurzaam herstel van de groei (zie de paragrafen 107, 111-113 en 124-130).

146

Slechte macro-economische prestaties die gepaard gingen met financieringskosten voor eerder aangegane schulden betekenen dat Griekenland zijn schuldquote tijdens de programmaperiode consistent heeft verhoogd (met uitzondering van 2012 als gevolg van PSI). Het land was ook niet in staat om zijn behoeften te financieren op de markten. In de periode onmiddellijk na de programma’s zal Griekenland aanzienlijke schuldbedragen moeten aflossen en in het programma wordt ervan uitgegaan dat deze volledig zullen worden gefinancierd uit het primaire begrotingsoverschot en marktfinanciering. Wat betreft de financiën zorgden de programma’s op de korte termijn voor stabiliteit van het financiële systeem, maar konden zij niet voorkomen dat de balansen van de banken sterk achteruitgingen, wat in de eerste plaats werd veroorzaakt door negatieve macro-economische en politieke ontwikkelingen (zie de paragrafen 114-123 en 108-110).

Aanbeveling 10

De programma’s moeten op zijn minst na afloop worden onderworpen aan een evaluatie achteraf. In het geval van opeenvolgende programma’s die in totaal langer duren dan de standaardlooptijd van drie jaar, moeten tussentijdse evaluaties worden verricht en de resultaten daarvan moeten worden gebruikt om het ontwerp en de monitoringregelingen te beoordelen.

Streefdatum: eind 2018

Aanbeveling 11

De Commissie moet het passende steun- en toezichtskader voor de periode na afloop van het programma analyseren. Dat zou ruim vóór het einde van het programma moeten gebeuren, waarbij rekening moet worden gehouden met de financieringsbehoeften van het land.

Streefdatum: met onmiddelijke ingang

Dit verslag werd door kamer IV onder leiding van de heer Baudilio TOMÉ MUGURUZA, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 3 oktober 2017.

Afkortingen

AMC: Vermogensbeheerder (Asset Management Company)

BBP: Bruto binnenlands product

BDI: Buitenlandse directe investeringen

BTP: Buitensporigtekortprocedure

BvG: Bank van Griekenland

DG ECFIN: Directoraat-generaal Economische en financiële zaken van de Europese Commissie

EAP: Macro-economisch aanpassingsprogramma

EC: Europese Commissie

ECB: Europese Centrale Bank

EEP’s: Europese economische prognoses

EFSF: Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit

EFSM: Europees financieel stabilisatiemechanisme

ENFIA-belasting: Uniforme belasting op onroerend goed

EPL: Arbeidsbeschermingswetgeving (Employment Protection Legislation)

ESM: Europees Stabiliteitsmechanisme

ESR: Europees rekeningenstelsel

FT: Financieringstekort

GKF: Griekse kredietfaciliteit

GTM: Gemeenschappelijk toezichtsmechanisme

HFSF: Grieks fonds voor financiële stabiliteit

HvJEU: Hof van Justitie van de Europese Unie

IMF: Internationaal Monetair Fonds

LFA: Leningsovereenkomst (Loan Facility Agreement)

MEFB: Memorandum voor het economisch en financieel beleid

MoU: Memorandum van overeenstemming (Memorandum of Understanding)

NPL: Niet-renderende leningen (Non-Performing Loans)

OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

OPAH: Operationeel programma “Administratieve hervorming” voor de programmeringsperiode 2007-2013

PA: Overheid

PPC-heffing: Heffing voor de Griekse elektriciteitsmaatschappij (Public Power Corporation)

PSC: Eén-loket (Point of Single Contact)

PSI: Betrokkenheid van de particuliere sector (Private Sector Involvement)

Schatkistpapier: Kortlopende schuldinstrumenten uitgegeven voor ten hoogste één jaar

SGOI: Secretariaat-generaal voor overheidsinkomsten

TFGR: Taskforce voor Griekenland

TMoU: Technisch memorandum van overeenstemming (Technical Memorandum of Understanding)

ULC’s: Loonkosten per eenheid product (Unit Labour Costs)

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Dit verslag werd opgesteld door controlekamer IV, die gericht is op de gebieden marktregulering en concurrerende economie. De heer Baudilio Tomé Muguruza, deken van deze kamer, is het rapporterend lid. Bij de voorbereiding van het verslag werd hij ondersteund door zijn kabinetsmedewerkers Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda en Simon Dennett, en verder door Zacharias Kolias, directeur en Kamila Lepkowska, taakleider. Het controleteam bestond uit Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele en Natalia Krzempek.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8378-8	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/524317	QJ-AB-17-017-NL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8328-3	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/696040	QJ-AB-17-017-NL-Q

© Europese Unie, 2017.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: http://europa.eu/contact

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: http://europa.eu/contact

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: http://europa.eu

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: http://publications.europa.eu/eubookshop (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie http://europa.eu/contact).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.