Intervence Komise v řecké finanční krizi

Shrnutí

O této zprávě

I

Zkoumali jsme, jak Evropská komise řídila tři ekonomické ozdravné programy určené Řecku, přičemž jsme přihlíželi k institucionálnímu uspořádání jednotlivých použitých nástrojů finanční pomoci. Pokud jde o právě probíhající program, zaměřil se audit jen na určité aspekty jeho koncepce. Finanční krytí pro první program (GLF) v roce 2010 činilo 110 miliard EUR, pro druhý program (EFSF, 2012) 172,6 miliardy EUR a pro třetí program (ESM, 2015) 86 miliard EUR. V polovině roku 2017 Řecko stále potřebuje vnější finanční podporu a zjistili jsme, že cílů programů bylo dosaženo jen v omezeném rozsahu. Celkově návrh programů umožnil pokrok reformy v Řecku, nalezli jsme však nedostatky. Předkládáme Komisi řadu doporučení ve věci budoucích podpůrných programů.

O řeckých ozdravných programech

II

Od doby svého přistoupení k euru Řecko zažívalo prudký hospodářský růst, jehož zdrojem byl snadný přístup k půjčkám a štědrá fiskální politika. Celosvětová finanční krize v letech 2008–2009 však odhalila zranitelná místa země: narůstající makroekonomické nerovnováhy, vysoké částky veřejného a vnějšího dluhu, slabou vnější konkurenceschopnost, neudržitelný důchodový systém a slabé instituce. Tyto aspekty v kombinaci se zjištěními o nesprávném vykazování oficiálních statistik měly dopad na mezinárodní důvěru. Cena, kterou muselo Řecko platit za výpůjčky na finančních trzích, se stala neudržitelná a v dubnu 2010 země požádala o finanční pomoc ze strany členských států eurozóny a MMF.

III

První ekonomický ozdravný program pro Řecko byl schválen v roce 2010 a zahrnoval finanční krytí ve výši 110 miliard EUR. I přes přijatá fiskální a strukturální opatření a restrukturalizaci dluhu v roce 2012 však program nestačil k tomu, aby se země vrátila k tržnímu financování. Byly proto schváleny dva další programy ve výši 172,6 miliardy EUR v roce 2012 a 86 miliard EUR v roce 2015.

IV

Ozdravné programy měly řešit hospodářské nerovnováhy v Řecku, a tím zabránit přenesení řecké hospodářské krize do zbývajících částí eurozóny. Snažily se v Řecku nastolit zdravou a udržitelnou hospodářskou a finanční situaci a obnovit jeho úplnou finanční soběstačnost na finančních trzích. Pomoc podléhala politickým podmínkám, které vymezovala dohoda mezi řeckými orgány a věřiteli. Tyto podmínky zahrnovaly v podstatě všechny funkce řeckého státu a zaměřovaly se na tři hlavní cíle: fiskální udržitelnost, finanční stabilitu a obnovení růstu. Evropská komise ověřovala, jak Řecko podmínky plní, a předkládala o tom zprávy.

V

Komise ve spolupráci s Evropskou centrální bankou řídila ozdravné programy jménem evropských věřitelů každého programu: členských států eurozóny u prvního programu, Evropského nástroje finanční stability u druhého programu a Evropského mechanismu stability u třetího programu.

Jak jsme audit prováděli

VI

Zkoumali jsme, zda Komise řídila ozdravné programy pro Řecko řádně. Konkrétně jsme se tázali:

• Měla Komise k dispozici přiměřené mechanismy pro řízení programů?
• Byly politické podmínky vhodně navrženy a účinně prováděny?
• Splnily ozdravné programy své hlavní cíle?

VII

V souladu s mandátem EÚD ke kontrole provozní výkonnosti správy ECB jsme se pokusili zkoumat zapojení ECB do řeckých ekonomických ozdravných programů. ECB však v tomto ohledu mandát Účetního dvora zpochybnila, nepředložila dostatečné množství důkazních informací, a tudíž jsme nebyli schopni podat zprávu o úloze ECB v řeckých programech.

Naše zjištění

VIII

Na začátku řeckého programu neměla Komise s řízením takovéhoto procesu žádné zkušenosti. Postupy byly stanoveny téměř po roce, zaměřovaly se však na formální mechanismy pro schvalování dokumentů, toky informací a lhůty pro výplaty. Komise nevydala žádné zvláštní vnitřní pokyny týkající se vlastního návrhu podmínek programu, například z hlediska rozsahu působnosti nebo míry podrobnosti. I přes narůstající počet podmínek první a druhý program dostatečně neupřednostňoval jejich relativní význam a tyto podmínky nebyly zakotveny v širší strategii pro zemi. Komise zavedla funkční systém pro posuzování podmínek, zjistili jsme však následné nedostatky, zejména z hlediska posuzování zaměřeného na provádění strukturálních reforem.

IX

Nehledě na složitá institucionální ujednání v rámci programů nebyly provozní podrobnosti spolupráce Komise s partnery programů, především MMF a ECB, nikdy formálně stanoveny.

X

Celkový hospodářský rámec pro návrh programů se skládal z výpočtů mezer ve financování a makroekonomických prognóz. Komise v tomto ohledu svou analýzu pravidelně aktualizovala a přesnost prognóz byla při porovnání s jinými mezinárodními organizacemi podobná. Zjistili jsme však nedostatky v dokumentaci, odůvodňování předpokladů a kontrolách kvality.

XI

Hloubková analýza návrhu a provádění reforem ve čtyřech zásadních oblastech politiky (daňový systém, veřejná správa, trh práce a finanční sektor) poskytuje smíšený obrázek. Reformy daňového systému a veřejné správy přinesly fiskální úspory, provádění strukturálních reforem však bylo méně úspěšné. Trh práce se stal pružnější a konkurenceschopnější a současně stále probíhají další regulační změny v rámci třetího programu. Finanční sektor byl podstatně restrukturalizován, avšak za cenu více než 45 miliard EUR vložených do bankovního systému, z nichž se potenciálně může vrátit jen malá část. Ve všech oblastech politiky probíhalo provádění řady klíčových reforem s významným zpožděním, nebo nebylo účinné.

XII

Celkově návrh podmínek skutečně umožnil pokrok reforem, zjistili jsme však nedostatky. Některá klíčová opatření nebyla dostatečně zdůvodněna nebo přizpůsobena konkrétním slabinám sektoru. U ostatních Komise během procesu návrhu nezvážila komplexně prováděcí kapacitu Řecka, a tudíž odpovídajícím způsobem neupravila rozsah působnosti a načasování. Rovněž jsme nalezli případy podmínek, které měly příliš úzký rozsah na to, aby umožnily řešit hlavní sektorové nerovnováhy, a kdy došlo k pozdnímu zařazení opatření zaměřených na hlavní nerovnováhy programu.

XIII

Komise neprovedla komplexní hodnocení prvních dvou programů, přestože by taková analýza mohla být vhodná pro účely úprav reformního procesu. V polovině roku 2017 Řecko stále požaduje vnější finanční podporu, což naznačuje, že předešlé programy, mimo jiné kvůli nedostatkům v jejich provádění, nebyly schopny obnovit schopnost země tržně financovat své potřeby. Konkrétní cíle programů byly splněny jen v omezené míře:

• Návrat k růstu: HDP se během programů snížil více než o čtvrtinu a Řecko v roce 2012 neobnovilo růst, jak se původně předpokládalo.
• Fiskální udržitelnost: došlo k rozsáhlé fiskální konsolidaci z hlediska strukturálních rozpočtových sald. V důsledku nepříznivého makroekonomického vývoje a nákladů na úroky ze stávající zadluženosti se poměr dluhu k HDP nadále zvyšoval.
• Finanční stabilita: programy zajistily krátkodobou finanční stabilitu, avšak hlavně kvůli nepříznivému makroekonomickému a politickému vývoji nebyly schopny zabránit prudkému zhoršení rozvah bank a schopnost bank zajistit financování pro reálnou ekonomiku byla omezená.

Naše doporučení

XIV

Evropské komise by měla:

1. Zlepšit postupy pro návrh programů podpory, zejména vymezením rozsahu veškeré analytické práce potřebné k odůvodnění obsahu podmínek.
2. Lépe stanovit priority podmínek a upřesnit opatření naléhavě nutná k řešení nerovnováh, jež mají zásadní význam pro dosažení cílů programů.
3. V případech, kdy to bude potřebné pro řešení ekonomické nerovnováhy, zajistit, aby byly programy zakotveny v celkové strategii růstu země.
4. Zavést jasné postupy a ve vhodných případech vymezit klíčové ukazatele výkonnosti, aby bylo sledování programu systematické a přesně dokumentované.
5. Komplexněji řešit chybějící údaje od samého počátku.
6. Snažit se nalézt shodu s programovými partnery, aby byly úlohy a metody spolupráce specifikovány a byly transparentní.
7. Lépe dokumentovat předpoklady a provedené úpravy ekonomických výpočtů, které jsou základem návrhu programu.
8. Postupovat systematičtěji při posuzování správní kapacity členského státu k provádění reforem a potřeby technické pomoci. Podmínky by měly být upraveny podle výsledků uvedené analýzy.
9. Zlepšit svou analytickou práci při návrhu programu. Měla by se zejména zaměřit na vhodnost a načasování opatření s ohledem na konkrétní situaci v členském státě.
10. Provádět průběžné hodnocení následných programů, jejichž celkové trvání přesáhne tři roky, a na základě výsledků vyhodnotit jejich koncepci a způsob monitorování.
11. Analyzovat vhodný rámec podpory a dohledu na období po konci programu.

Úvod

Tři řecké ekonomické ozdravné programy

01

S nástupem celosvětové finanční krize se mezinárodní prostředí drasticky změnilo. Krize si vyžádala bezprecedentní rekapitalizaci finančních institucí z vnějších zdrojů a další výjimečné měnové a fiskální politiky. Přesto na krizi navázal celosvětový hospodářský útlum a dluhová krize v Evropě. Zemím se zdravým základem se podařil návrat k růstu v poměrně krátké době, země s makroekonomickými nerovnováhami a strukturálními nedostatky se však potýkaly s velkými obtížemi¹.

02

V kontextu celosvětové finanční krize se Řecko v důsledku akumulace makroekonomických nerovnováh, vysokého veřejného a vnějšího dluhu, slabé vnější konkurenceschopnosti, neudržitelného důchodového systému a slabých institucí stalo mimořádně zranitelné vůči zvýšené averzi k riziku na mezinárodních trzích. Tyto faktory spolu s tím, že vyšlo najevo nesprávné vykazování oficiálních statistik a došlo k významné revizi fiskálních údajů za roky 2008 a 2009, negativně ovlivnily důvěru trhu. V důsledku toho přední ratingové agentury snížily rating státu (z úrovní A na konci roku 2008 na úrovně C v roce 2011). Trh na tento nepříznivý vývoj důrazně zareagoval a v týdnech před žádostí země o finanční pomoc narostly náklady na financování řeckého dluhu na neudržitelnou úroveň.

03

V důsledku toho, že ztratilo přístup na trh za přiměřenou cenu, požádalo Řecko dne 23. dubna 2010 o finanční pomoc členských států eurozóny a MMF². I přes fiskální a strukturální opatření, která Řecko přijalo, nebyl první ekonomický ozdravný program dostatečný k tomu, aby se země vrátila k tržnímu financování, a byly tudíž schváleny dva další programy v roce 2012, resp. 2015 (viz tabulka 1).

Tabulka 1

Řecké ekonomické ozdravné programy

Program	Nástroj	Začátek	Konec	Celkové finanční krytí (v mld. EUR)	Vyplacená podpora z eurozóny (v mld. EUR)	Vyplacená podpora MMF (v mld. EUR)
Řecko I	GLF1	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 SDR)
Řecko II	EFSF	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 SDR)
Překlenovací financování	EFSM	2015	2015	7,16	7,16	–
Řecko III	ESM	2015	Probíhá (2018)	86	39,42)	–

04

První ozdravný program byl podepsán v květnu 2010 (viz obrázek 1 a příloha I). Program byl naplánován do června 2013 s finančním krytím ve výši 110 miliard EUR (z MMF a členských států eurozóny), které mělo pokrýt potřeby financování ekonomiky a podpořit bankovní systém (viz tabulka 1). Výměnou za to se Řecko zavázalo k provádění programu strukturálních reforem, který zahrnoval hospodářské, fiskální a finanční politiky a politiku trhu práce. První program skončil předčasně v březnu 2012, neboť neudržitelná výše dluhu a hlubší než očekávaná recese hospodářské činnosti ukázaly potřebu dalšího financování. Do té doby bylo vyplaceno 73,6 miliardy EUR.

05

Druhý balíček finanční pomoci byl sjednán s členskými státy eurozóny a s MMF v březnu 2012 a jeho celkové finanční krytí činilo 172,6 miliardy EUR. Země eurozóny nakonec přispěly částkou 141,8 miliardy EUR ve formě půjček z Evropského nástroje finanční stability (EFSF), který byl k tomuto účelu zřízen. Klíčovým prvkem druhého programu bylo zapojení soukromého sektoru, v jehož rámci soukromí investoři přispěli přibližně 107 miliardami EUR formou odpisu části dluhů v jejich držení.

06

Po skončení druhého programu v prosinci 2014 a jeho dvou prodloužení³ a s ohledem na probíhající jednání o třetím balíčku finanční pomoci byl Řecku v červenci 2015 poskytnut překlenovací úvěr z evropského mechanismu finanční stabilizace. Vzhledem k nejistotě situace byla v červnu 2015 zavedena omezení volného pohybu kapitálu v zájmu ochrany finanční stability (viz příloha II). V srpnu 2015 se řecké orgány a partneři z eurozóny dohodli na třetím programu, který měl podobu půjčky vládě z evropského mechanismu stability (ESM). Program má probíhat až do roku 2018. Dne 20. července 2017 Výkonná rada MMF na žádost Řecka v zásadě schválila preventivní pohotovostní úvěr ve výši 1,6 miliardy EUR, který byl podmíněn dalšími zárukami. Do září 2017 nevyplatil MMF žádné prostředky.

Cíle programu

07

Hlavní intervenční logikou řeckých ozdravných programů bylo řešit hospodářské nerovnováhy v Řecku, a tím zabránit přenesení řecké hospodářské krize do zbývajících částí eurozóny. Programy se tudíž snažily nastolit v Řecku zdravou a udržitelnou hospodářskou a finanční situaci a obnovit jeho úplnou finanční soběstačnost na finančních trzích. Aby tohoto cíle dosáhly, zaměřovaly se řecké programy⁴ na tři klíčové problémy, které se Řecko zavázalo řešit prostřednictvím komplexního souboru reformních opatření:

1. Obnovení důvěry finančního trhu a fiskální udržitelnosti: programy předpokládaly zásadní fiskální opatření (včetně snížení výdajů na důchody, zdravotnictví a veřejnou správu), jakož i reformy daňové politiky a daňové správy. Fiskální reformy měly podpořit důvěru, obnovit přístup na trh a dostat poměr dluhu k HDP na udržitelnou cestu.
2. Zajištění stability finančního sektoru: programy poskytovaly finanční podporu řeckým bankám prostřednictvím Řeckého fondu finanční stability, který měl řešit jejich naléhavé potřeby kapitálu. K oblastem, které reformy zahrnovaly, patřila i restrukturalizace a konsolidace odvětví, řízení úvěrů v selhání, řádná správa a řízení, dohled a likvidita
3. Podpora hospodářského růstu a posílení konkurenceschopnosti: pomocí strukturálních reforem měly programy zlepšit nákladovou konkurenceschopnost a celkové podnikatelské prostředí. Účelem bylo usnadnit přechod Řecka k modelu růstu vycházejícího více z investic a vývozu. K oblastem zahrnutým do reforem patřily trh práce a trh zboží a služeb, veřejná správa, právní systém a vzdělávání.

Partneři programu a úloha evropských institucí

08

První dva programy byly vypracovány během jednání řeckých orgánů a tzv. „Trojky“, kterou tvořila Komise, ECB a MMF (v rámci třetího programu uváděné jako „instituce“). Neexistovala žádná formální ujednání, která by vymezovala podrobnosti jejich spolupráce. V rámci třetího programu se v souladu se smlouvou o svém zřízení⁵ zapojil do návrhu a sledování programu i Evropský mechanismus stability. Ačkoli MMF nepřispěl k financování třetího programu, zůstal plně aktivní v jednáních o rozsahu působnosti podmínek a ozdravném postupu.

09

Po celou dobu programů bylo úlohou Komise jednat v zastoupení členských států eurozóny v úzké spolupráci s ostatními partnery. V rámci úvěrového nástroje pro Řecko byla Komise odpovědná za koordinaci a provádění programu v zastoupení a podle pokynů členských států eurozóny, za poskytování podpory i za sjednání a podepsání dohody o úvěrovém nástroji a memoranda o porozumění týkajícího se podmínek politiky s Řeckem. Rámcová dohoda o EFSF a nařízení EU⁶ použitelné pro druhý program svěřovaly Komisi obdobné odpovědnosti. Smlouva o ESM žádala Radu guvernérů ESM, aby Evropskou komisi zmocnila „vyjednat ve spojení s ECB podmínky hospodářské politiky, kterými bude podmíněna každá finanční pomoc“.

10

Úlohou ECB ve všech programech bylo jednat v součinnosti s Komisí s cílem posoudit podmínky politiky pro finanční pomoc a pravidelně sledovat pokrok dosažený při provádění těchto podmínek. U prvního programu Evropská rada již 11. února 2010 vyzvala Komisi, aby sledovala provádění reformních opatření v součinnosti s ECB. Rámcová dohoda o EFSF, smlouva o ESM a nařízení EU⁷ podobným způsobem vymezily úlohu ECB pro druhý a třetí program. V této souvislosti ECB zajišťovala poradenství a odbornost v různých oblastech politiky. Od zřízení jednotného mechanismu dohledu (v listopadu 2014) se ECB účastnila i diskusí s institucemi a řeckými orgány. Kromě toho v období let 2010–2016 a bez ohledu na samotný programový proces ECB zveřejnila několik stanovisek k návrhům legislativních opatření, které předložily řecké orgány, neboť tato opatření mohla podstatně ovlivnit finanční stabilitu⁸.

Proces programování

11

Finanční pomoc poskytovaná Řecku podléhala podmínkám politiky⁹, byla zakotvena v řeckých ekonomických ozdravných programech a organizována podle jejich hlavních cílů (fiskálního, finančního a strukturálního). Řecké orgány formálně zahájily proces programování tím, že věřitelům předložily soubor dokumentů (viz rámeček 1) aktualizovaných pro každý přezkum programu¹⁰. MMF a evropští věřitelé zůstali při schvalování programových dokumentů a rozhodnutí o poskytnutí půjček nezávislí (viz obrázek 2).

12

Programové dokumenty byly vypracovány v rámci procesu vyjednávání s Komisí, Mezinárodním měnovým fondem¹¹ a Evropskou centrální bankou, která měla podobu vyjednávacích návštěv¹². V případě Komise byl mandát k vyjednávání stanoven předem ve stručném nástinu politiky, který analyzoval situaci v Řecku z hlediska klíčových oblastí politiky a navrhovaných opatření k zařazení do programu. Pro účely vyjednávání připravili pracovníci Komise makroekonomickou prognózu jako základ programu. Po uzavření každého přezkumu jej Komise zveřejnila společně s kvalitativními analýzami makroekonomické a finanční situace, posouzením plnění a oficiálními programovými dokumenty.

13

V návaznosti na závěr jednání Rada projednala text, který na základě dokumentů předložených Komisí¹³ předložily řecké orgány, a vydala rozhodnutí podle článků 126 a 136 SFEU¹⁴. Pro přijetí rozhodnutí Rady podepsal místopředseda Komise (zmocněný ostatními členy Komise) konečné memorandum o porozumění v zastoupení věřitelských členských států (pro první program) nebo EFSF (pro druhý program). Technické a právní podrobnosti půjčky (například výpočet průměrné splatnosti, úrokové sazby, režim výplat a splátek) upřesňovala dohoda o půjčce (pro první program)¹⁵ nebo dohoda o nástroji finanční pomoci EFSF (pro druhý program).

14

Třetí program byl sjednán prostřednictvím memoranda o porozumění mezi Evropskou komisí (která jednala v zastoupení ESM), Řeckou republikou a Řeckou centrální bankou. Následně jej schválila Rada. Finanční podmínky půjčky byly vymezeny v dohodě o nástroji finanční pomoci a výplaty schvalovala Rada guvernérů ESM na základě zpráv o plnění podmínek, které podávala Komise (v součinnosti s ECB).

15

Euroskupina¹⁶ zajistila politické pokyny k procesu během celého programového období, a zejména dosáhla dohody o zahájení programů, hlavních podmínkách politiky, finančním přídělu a klíčových podmínkách financování. Euroskupině byla nápomocna pracovní skupina pro euro¹⁷, která byla konzultována ve věci návrhu programů a rozhodovala o výplatě finančních prostředků pro první a druhý program (pro třetí program pak Rada guvernérů ESM).

Koncepce auditu

16

Tento audit zkoumal, zda Komise řídila řecké ozdravné programy řádně. Doplňuje dvě starší zvláštní zprávy, které posuzovaly, jak Komise řídila finanční podporu poskytovanou zemím, které se potýkají s obtížemi, ze systému podpory platební bilance nebo z evropského mechanismu finanční stabilizace (zvláštní zpráva č. 18/2015)¹⁸, a poskytování technické pomoci Řecku (zvláštní zpráva č. 19/2015). Audit se zabýval těmito dílčími otázkami:

1. Měla Komise k dispozici přiměřené mechanismy pro řízení programů?
2. Byly politické podmínky vhodně navrženy a účinně prováděny?
3. Splnily ozdravné programy své hlavní cíle?

17

Audit zahrnul řízení tří řeckých ekonomických ozdravných programů ze strany Komise, u probíhajícího třetího programu se však audit zaměřil na aspekty návrhu. Návrh, sledování a provádění podmínek programů se kontrolovaly na základě vzorku, který obsáhl všechny klíčové cíle programů. Rovněž jsme zkoumali spolupráci Komise s partnery programu, ne však činnosti MMF¹⁹ a ESM²⁰. Nekontrolovali jsme ani činnosti řeckých orgánů včetně problematiky vlastní odpovědnosti, která mohla mít dopad na proces provádění. Nepodáváme zprávu o zapojení ECB v důsledku omezení rozsahu auditu (viz bod 20).

18

Neprováděli jsme audit politických rozhodnutí na vysoké úrovni EU, například rozhodnutí, které odůvodňovalo poskytnutí finanční pomoci Řecku, a rozsah auditu jsme v několika ohledech omezili. Nezvažovali jsme hypotetický srovnávací scénář neposkytnutí finanční pomoci. Rovněž jsme nehodnotili, zda Rada k řešení krize zvolila nejvhodnější finanční příděly, cílové hodnoty schodků a fiskální metody. Neposuzovali jsme podmínky financování půjček poskytnutých Řecku ani včasnost a přiměřenost zmírnění dluhového břemene nebo udržitelnost zadluženosti. Posuzovali jsme makroekonomické prognózy a výpočty mezer financování, které provedla Komise. Při auditu spolupráce Komise s ostatními partnery nebylo posuzováno, zda bylo takové zapojení odůvodněné.

19

Důkazní informace byly shromážděny na základě podrobného přezkumu dokumentace týkající se programů finanční pomoci EU (programových dokumentů, interních analýz Komise, tabulkových prognóz a hodnocení a studií ostatních organizací), analýzy hodnotících ukazatelů podmínek programů a rozhovorů s pracovníky Komise, vnitrostátních orgánů, například odvětvových ministerstev financí, Řecké centrální banky, podnikatelských svazů a zúčastněných subjektů a s pracovníky MMF, ESM a OECD.

Omezení rozsahu týkající se zapojení ECB

20

V souladu s mandátem EÚD ke kontrole provozní výkonnosti správy ECB²¹ jsme se pokusili zkoumat zapojení ECB do řeckých ekonomických ozdravných programů²². ECB mandát EÚD v tomto ohledu zpochybnila a dokumentace, kterou nám poskytla, neobsahovala dostatečné důkazní informace, abychom mohli auditní práci provést²³. Kvůli tomuto omezení rozsahu jsme nebyli schopni podat zprávu o zapojení ECB do řeckých ekonomických ozdravných programů.

Připomínky

Část I – Řízení ekonomických ozdravných programů pro Řecko

21

Řízení řeckých ekonomických ozdravných programů zahrnovalo řadu složitých interních procesů v Komisi, které tvořily horizontální rámec pro analýzu konkrétních oblastí politiky a posouzení plnění požadavků (viz část II). Obecně můžeme rozlišit tři typy těchto horizontálních procesů:

• Procesní mechanismy pro návrh a sledování programů – vymezení zásad a mechaniky řízení programů i rozhodovacích postupů.
• Spolupráce s partnery programu – rozdělení odpovědností, komunikace a koordinace činností s MMF, ECB a ESM.
• Základní ekonomické analýzy – příprava makroekonomických prognóz a výpočtů mezer ve financování, stanovení klíčových předpokladů programů.

Mechanismy pro návrh a sledování podmínek programů

Naléhavost při vzniku programů

22

Na návrh a institucionální ujednání prvotního řeckého ekonomického ozdravného programu je třeba nahlížet v kontextu naléhavosti, s jakou byl program zřízen. Bezprostředním důvodem žádosti o finanční pomoc byla nutnost vypůjčit si devět miliard EUR na splátku dluhu s datem splatnosti 19. května 2010. Vzhledem k tomu, že náklady tržního financování řeckého dluhu se na jaře 2010 zvýšily na neudržitelnou úroveň, musela řecká vláda v krátké době najít alternativní financování²⁴ (podrobnější chronologie krize viz obrázek 1 a příloha I).

23

S ohledem na předpokládané problémy s přístupem k tržnímu financování krátkodobých dluhů se dne 25. března 2010 eurosummit²⁵ dohodl na podmínkách finanční podpory, která bude Řecku poskytnuta. Řecké orgány podaly oficiální žádost o financování dne 23. dubna 2010, tj. méně než měsíc předtím, než měla být provedena výplata. První řecký ekonomický ozdravný program byl podepsán dne 3. května 2010. Vzhledem k hloubce a rozsahu nerovnováh v řeckém hospodářství se jednalo o velmi úzký časový rámec, v němž bylo nutné navrhnout komplexní program, který by řešil všechny nedostatky.

Postupy a výsledky návrhu

24

Obecné postupy Komise pro řízení programů makrofinanční pomoci byly poprvé stanoveny v dubnu 2011, tj. jedenáct měsíců po zahájení řeckého programu a provedení tří přezkumů. Dokument vymezoval interní mechanismy pro toky informací a schvalování v rámci Komise, s Radou a partnery programu. Například upřesňoval kroky pro schválení hlavních programových dokumentů (stručných nástinů politiky, zpráv o plnění podmínek, případně návrhů memorand o porozumění a návrhů doporučení pro rozhodnutí Rady). Komise rovněž vypracovala plány pro každý nástroj financování, které stanovily formální kroky na cestě k výplatě finančních prostředků.

25

Tyto postupy se však nezabývaly obsahem podmínek programu. Neexistovaly žádné zvláštní interní pokyny Komise k tomu, jak koncipovat podmínky programu, pokud jde o rozsah působnosti, míru podrobností a hloubku analytické činnosti potřebné k odůvodnění podmínek²⁶.

26

Hlavními pracovními dokumenty, které se staly základem podmínek programu, byly stručné nástiny politiky. Tyto dokumenty orientované na politiku byly vydávány pro každý přezkum a sloužily jako základ pro jednání o přezkumech programu (s určitou mírou pružnosti). V postupech Komise byl stanoven proces pro přezkum stručných nástinů politiky, nebyl však dokumentován.

27

Při několika příležitostech pracovníci Komise připravili analytické dokumenty, které podporovaly stručné nástiny politiky a dokládaly návrh podmínek v určitých oblastech. Nebylo to však prováděno systematicky pro všechny programy a všechny oblasti politiky (viz obrázek 3).

28

Zjistili jsme určité problémy týkající se návrhu podmínek, a to v několika oblastech politiky:

• Několik podmínek programu bylo popsáno obecně a neurčitě a nebylo možné je měřit, zejména v době vzniku programů. Například v oblasti podpory vývozu podmínky jako „přijetí opatření k usnadnění partnerství veřejného a soukromého sektoru“ nebo „opatření k posílení politiky podpory vývozu“ nespecifikovaly žádné jasné nebo konkrétní kroky. Pokud jde o finanční sektor, podmínkou ve druhém programu bylo vypracovat prováděcí plán, jehož cílem bude zlepšit inkaso úvěrů v selhání, a v tomto ohledu stanovit cíle pro banky v likvidaci do konce července 2013. Podmínka umožňovala volný výklad a přispěla ke značnému prodlení při provádění.
• Podmínky se v rostoucí míře zpřesňovaly. Ve druhém programu se značně se zvýšil jejich počet a míra podrobnosti. Zčásti to bylo důsledkem problémů a prodlení při provádění. Na druhé straně vysoká míra podrobnosti znamenala výzvu pro správní kapacitu a vlastní odpovědnost orgánů, neboť podmínky nebyly ve fázi návrhu vždy dostatečně projednány a odsouhlaseny²⁷.
• Zvyšující se míra podrobnosti se kombinovala s tím, že předem nebyla dostatečně jasná relativní důležitost každé podmínky programu. Určité podmínky byly uznány jako zvláště důležité až následně, když nebyly splněny včas, a pak byly během přezkumů programu označeny za opatření, která bylo zapotřebí provést předem. Splnění těchto podmínek bylo výslovně požadováno před uvolněním úvěrové tranše²⁸. Ve třetím programu jsou nyní důležité podmínky označeny jako „klíčové výstupy“.

Celková strategie růstu

29

Programy měly jasné střednědobé cíle, přičemž prvořadým očekávaným výsledkem byla obnova přístupu Řecka k tržnímu financování, což vyžadovalo zaměření na fiskální konsolidaci. Přes snahy Komise však Řecko programy nepodpořilo celkovou strategií růstu, která by mohla překročit rozsah programů. Při koordinaci ozdravného procesu a návrhu opatření v různých dotčených oblastech politiky mohla být účinnější dlouhodobá strategie.

30

Neexistence strategie byla zvláště významná v oblasti usnadnění vývozu. Rozsah působnosti programových opatření v tomto ohledu (zaměřených na cenovou konkurenceschopnost a administrativní zátěž) nebyl dostatečný pro podporu přechodu k modelu růstu vycházejícího více z vývozu a neřešil všechny nedostatky, které zjistila analýza provedená před programem. Konkrétně první program nenavrhoval komplexní strategii pro odvětví s konkurenční výhodou na základě zohlednění specifické struktury řeckého hospodářství. Druhý program však již podmínky týkající se konkrétních odvětví obsahoval. Případy nejednotně navržených opatření a nedostatečné koordinace napříč politikami (viz rámeček 2) ukazují, že i celkový návrh řeckých programů postrádal výslovnou strategii.

Politická nestabilita během programového období

31

Dalším problémem, který ovlivnil řízení programů, byl přístup k reformám typu „stop-start“, který do jisté míry vyplýval z politické nestability v zemi. Od října 2009 do ledna 2015 se v Řecku uskutečnily šestery volby a v listopadu 2011 došlo ke změně vlády bez voleb (viz příloha I). Při každé takové příležitosti novému vedení určitou dobu trvalo znovu potvrdit svůj závazek a přístup k reformám, jakož i nově definovat pracovní mechanismy s institucemi. Referendum o balíčku opatření, které se uskutečnilo v červenci 2015, také přispělo k nejistotě ohledně budoucnosti programu a k hospodářské nestabilitě²⁹. Zdlouhavá politická jednání a nejistota ohledně pokračování programu bránily bezproblémovému řízení programů a provádění reforem.

32

Skutečný harmonogram přezkumů programu se značně odchýlil od původně čtvrtletního plánu, což odráželo prodlení při provádění a obtíže při dosahování dohody na nových opatřeních (viz tabulka 2). Nejsložitější situací v tomto ohledu byl přechod mezi druhým a třetím programem, kde existovala šestnáctiměsíční mezera mezi posledním uzavřeným přezkumem a schválením nového programu. Druhý program nikdy nebyl uzavřen³⁰, a přechod tak zahrnoval dvojí prodloužení druhého programu a překlenovací úvěr z EFSM.

Tabulka 2

Přezkumy řeckých ekonomických ozdravných programů

Rok	Přezkum	Datum zprávy	Doba trvání přezkumu (měsíce)
2010	První program	květen 2010
	1. přezkum	srpen 2010	3
2011	2. přezkum	prosinec 2010	4
	3. přezkum	únor 2011	2
	4. přezkum	červenec 2011	5
	5. přezkum	říjen 2011	3
2012	Druhý program	březen 2012	5
	1. přezkum	prosinec 2012	9
2013	2. přezkum	květen 2013	5
	3. přezkum	červenec 2013	2
2014	4. přezkum	duben 2014	9
2015	Třetí program	srpen 2015	16
2016	Dodatkové MP	červen 2016	10

Postupy sledování

33

Proces sledování souladu s podmínkami programu se odrazil v obecných postupech Komise pro řízení programů makrofinanční pomoci, pouze však pokud jde o procesní aspekty (tj. rozdělení odpovědností a proces schvalování zprávy o plnění podmínek). Neexistoval však žádný postup Komise, který by vymezoval klíčové požadavky na rozsah, povahu a dokumentaci sledování.

34

Primárním nástrojem pro sledování toho, jak Řecko plní podmínky programu, které společně prováděly instituce, byla „tabulka plnění podmínek“. U prvního a druhého programu byl tento dokument nedílnou součástí souboru dokumentace zveřejněného po každém přezkumu. Tabulku plnění podmínek vyplnili a přezkoumali úředníci Komise a následně byla tabulka spolu s ostatními programovými dokumenty předložena pracovní skupině pro euro. Přezkumné procesy však nebyly zdokumentovány. Kromě toho Komise oficiálně oznámila Radě, jak sledovala podmínky zvlášť uvedené v rozhodnutích Rady.

35

Tabulky obvykle upřesňovaly stav plnění každé podmínky a vyžadovaly zvláštní přezkum a stručné odůvodnění (odkazy na právní základ, stav provádění a důvody případných prodlení). Ne všechny podmínky však byly tímto způsobem a včas systematicky sledovány. Jelikož druhý program nebyl dokončen, podmínky doplněné v posledním (čtvrtém) přezkumu nebyly formálně posouzeny. Mezi druhým a třetím programem sledovala Komise vývoj v Řecku mimo jiné prostřednictvím stručných nástinů politiky. První zpráva o plnění podmínek pro třetí program (zveřejněná v červnu 2016) neobsahovala tabulku plnění podmínek, ačkoli do června 2016 mělo být splněno několik podmínek.

Postupy sledování

36

U většiny analyzovaných podmínek byla Komise schopna prokázat, že posoudila plnění podmínek programů a měla k tomu k dispozici řádný základ. V několika oblastech politiky Komise provedla hloubkové přezkumy právních aktů, kterých se podmínky týkaly, a návazně sledovala potřebné změny. V některých případech Komise využila externích odborných služeb (např. v oblasti regulovaných povolání), aby zajistila komplexní posouzení a řádně pozměnila příslušné podmínky v následných přezkumech programů.

37

Přestože Komise pravidelně sledovala formální plnění podmínek programů a podávala o něm zprávy, nalezli jsme příležitostně nedostatky, jako například chybějící nebo nepřesná posouzení (viz příloha III). Kromě toho zprávy Komise o plnění podmínek někdy nehovořily o posuzování podmínek jasně. To, že pro informace o neplnění podmínek programu se používalo mnoho různých výrazů³¹, přinášelo určitou nejednoznačnost z hlediska celkového významu posouzení.

38

V některých případech však formální plnění podmínky (např. přijetí konkrétního právního předpisu) nezajistilo účinné provádění dané podmínky, tzn. nevedlo k zamýšleným výsledkům. Jedním z příkladů bylo provádění agendy zlepšování právní úpravy. Po přijetí příslušného zákona v roce 2012 skutečné nedostatky stále přetrvávaly, jak uvedla OECD ve svém Výhledu regulační politiky 2015³².

39

Celkově vzato, ačkoli Komise sledovala dosahování množstevních cílů programů (tj. snížení počtu zaměstnanců veřejných institucí, mzdových nákladů a vedoucích pracovních míst), měla k dispozici omezené nástroje pro kontrolu toho, zda jsou strukturální reformy prováděny řádně. K tomuto problému přispěly obtíže při přístupu ke komplexním údajům. Mezery v údajích jsme zjistili zejména v oblasti daňového systému (viz příloha IV, část A) a regulovaných povolání (neúplné údaje o omezeních u klíčových povolání, jako jsou právníci, notáři, inženýři a architekti). Programy se nezabývaly chybějícími údaji komplexně, přestože v pozdějších přezkumech došlo k určitému zlepšení. U většiny strukturálních podmínek byla Komise schopna monitorovat, jak jsou přijímány změny právních předpisů, ale chyběly jí vhodné ukazatele výkonnosti a cíle, aby mohla provádění reforem posuzovat.

40

Nedostatek vhodných ukazatelů výkonnosti Komisi například bránil v ověřování toho, jak byly dosaženy cíle týkající se efektivnosti v rámci reorganizace centrální správy. Ve finančním sektoru zavedl druhý program až v dubnu 2014 podmínku, podle níž byla Řecká centrální banka povinna stanovit klíčové ukazatele výkonnosti pro sledování pokroku bank při redukci jejich rozsáhlých portfolií úvěrů v selhání. Dále Komise ve finančním sektoru také plně nevyužila svou funkci pozorovatele v rozhodovacích orgánech Řeckého fondu finanční stability, která nabízela další příležitost, jak zajistit plnění podmínek programu³³.

Spolupráce s partnery programu

41

Podmínky na technické úrovni vypracovala zejména Komise (s koordinací ze strany GŘ ECFIN) a MMF po konzultaci s ECB. V rámci třetího programu vystupoval ESM jako čtvrtý institucionální partner. Konečné znění MP odráželo dohodu mezi institucemi, jakož i dohodu mezi institucemi a řeckými orgány, což vyžadovalo, aby všechny strany dle potřeby upravovaly svá stanoviska.

42

Neexistovaly žádné pokyny nebo konkrétní postupy pro spolupráci mezi institucemi a proces nebyl formálně dokumentován (např. formou zápisu z jednání), což mělo dopad na transparentnost procesu. Příslušné programové týmy však zavedly neformální režim spolupráce. Týmy byly v pravidelném kontaktu formou telefonické a e-mailové komunikace i schůzek. Vyměňovaly si informace, data a předběžnou analýzu a projednávaly alternativní možnosti návrhu programu. Komise a MMF sdílely své návrhy programových dokumentů, aby zajistily jednotnost podmínek. To, že pracovníci všech tří institucí měli různorodou odbornost a zkušenosti, umožnilo provádět důkladnější posouzení a prognózy, a tím snížit riziko chyb a opomenutí v koncepci a aktualizacích programu.

43

ECB a Řecká centrální banka upravovaly některé své nástroje podle hospodářských politik programů³⁴. Programy však výslovně neuváděly, nakolik je poskytování likvidity Řecku podmíněno plněním podmínek programů³⁵ a jak je tato podpora zohledňována pro účely odhadu makroekonomických prognóz a mezer ve financování.

Ekonomické předpoklady programů

44

Dvěma klíčovými procesy, které definovaly ekonomický rámec pro návrh a úpravy programů, byly makroekonomické prognózy a výpočet mezery ve financování (viz rámeček 3). Komise tyto analýzy provedla pro každý program a pro každý přezkum vypracovala aktualizaci. Všechny instituce zapojené do řízení programů provedly své ekonomické analýzy samostatně, konečný výsledek však byl odrazem konsenzu, k němuž dospěly.

Silné a slabé stránky metodiky

45

Tabulky používané pro makroekonomické prognózy poskytovaly jasné a podrobné informace o historických údajích a prognózách pro celou řadu makroekonomických proměnných. Prognózované trendy hlavních makroekonomických a fiskálních proměnných byly v souladu s prognózami jejich složek a zohledňovaly širokou škálu informačních zdrojů. Komise použila nejnovější předpoklady dynamiky mezinárodního hospodářství a technických ukazatelů. Komise však výslovně nezahrnula určité faktory běžně používané v makroekonomických modelech a dostatečně nezačlenila makroekonomické a fiskální prognózy (viz rámeček 4).

46

Celkově se složitost metodiky výpočtu mezery ve financování ve všech programech zvyšovala a tabulky pro druhý program obsahovaly mnohem složitější výpočty, ocenění a nástroje modelování. Rozsah výpočtu mezery ve financování byl rovněž rozšířen, aby zohlednil dodatečné faktory a prvky, které se v programu objevily později, určité metodické nedostatky však přetrvávaly (viz příloha V). Metodika pro třetí program zůstala převážně beze změn.

47

V Komisi neexistovaly žádné postupy pro zahájení, povolení, evidenci, zpracování a vykazování výpočtů mezery ve financování. Kontroly kvality měly neformální povahu a v kontrolním prostředí pro tabulky³⁶ jsme zjistili významné nedostatky. V tomto ohledu během všech tří programů nedošlo k žádným zlepšením.

48

Přestože byly využity četné zdroje, nebyly údaje opatřeny odkazem nebo datovány. To vedlo k problémům při sesouhlasení a nemohli jsme ověřit, zda byly vždy použity nejaktuálnější informace. V prezentaci výsledků mezery ve financování v prvním programu jsme nalezli řadu chyb. Tyto chyby neměly žádný dopad na celkovou částku mezery ve financování, ale ukazují, že vnitřní řízení kvality v Komisi bylo nedostatečné³⁷.

Testy citlivosti a odůvodnění předpokladů

49

Komise pravidelně sledovala stav likvidity Řecka a také aktualizovala soubor používaný pro výpočet mezery ve financování mezi jednotlivými přezkumy. Veřejné programové dokumenty neuváděly testy pro stanovení citlivosti výpočtu mezery ve financování vůči různým výstupům nebo vývoji, tyto analýzy však byly provedeny v pracovních dokumentech Komise. Komise své scénáře postavila na různých prvcích, například na harmonogramu různých výplat, úrovni příjmů z privatizace a vypořádání nedoplatků. Na druhé straně nebyla provedena žádná analýza scénářů pro makroekonomické prognózy. Prognózy systematickým způsobem nezačleňovaly externí šoky pro řecké hospodářství, například zásadní oslabení eura nebo prudký pokles cen komodit, k nimž během programů skutečně později došlo.

50

Pokud jde o zdůvodnění předpokladů a dokumentace, nalezli jsme nedostatky v obou procesech. U mezery ve financování obsahovala programová dokumentace bod věnovaný správě pokladny a financování programů. Připomínky však byly často neurčité a nevysvětlovaly změny provedené při aktualizacích výpočtu mezery ve financování. V řadě případů by si konkrétní předpoklady, z nichž výpočet mezery ve financování vycházel, zasluhovaly jasné odůvodnění³⁸. Problémy se zdůvodňováním přetrvaly i ve třetím programu. Komise souhlasila s návrhem MMF, aby byla cílová rezerva v oblasti likvidity zvýšena na 8 miliard EUR. Komise však nezdůvodnila, proč byla stanovena tato konkrétní výše rezervy v oblasti likvidity, a odkázala na minulé zkušenosti z jiných programů.

51

Při začleňování dopadu strukturálních reforem do makroekonomických prognóz se Komise spoléhala na vstupy údajů dané úsudkem, které nebyly dokumentovány. Kromě toho z důvodu samostatného zpracování fiskálních a makroekonomických prognóz nebylo možné ověřit, jak Komise definovala a vyčíslovala dopad fiskálních politik na makroekonomické prognózy.

Přesnost a korekce

52

Zvláště ve druhém programu prognóza Komise významně podhodnotila hloubku krize (viz příloha VI). Důvodem bylo hlavně podcenění poklesu soukromé spotřeby a investic. Celková přesnost makroekonomické prognózy Komise však byla obecně podobná přesnosti prognóz jiných organizací³⁹ a byla částečně ovlivněna nesprávným vykazováním statistických údajů za období před programy ze strany řeckých orgánů. Pro roky 2010 a 2011 původní prognóza Komise podhodnotila celkové saldo veřejných financí oproti období 2012–2013.

53

Výpočty mezery ve financování ponechávaly Řecku velmi malý manévrovací prostor, pokud jde o rezervu v oblasti likvidity, která byla definována pomocí hotovostní pozice. V průměru se během programového období snižovala, avšak bez odůvodnění. Ke konci prvního čtvrtletí roku 2014 byla rezerva prognózována dokonce jako nulová. Průměrná hotovostní pozice ve výši 3 miliard EUR znamenala pouze 11 dnů primárních výdajů. Zvýšení rezervy v oblasti likvidity by si však vyžádalo úpravu celkového finančního krytí programu nebo zavedení dalších fiskálních opatření do programu.

54

Vzhledem k omezené rezervě v oblasti likvidity a zhoršující se fiskální situaci čerpalo Řecko krátkodobé úvěry formou emise státních pokladničních poukázek nebo odkládáním plateb a zvyšováním nedoplatků. Částka státních pokladničních poukázek, které budou vydány, se v jednotlivých výpočtech mezery ve financování významně lišila a sloužila jako hlavní proměnná úprav určených k udržení financování řeckého hospodářství.

Část II – Koncepce a provádění reforem

55

Finanční podpora vyplácená v rámci tří ekonomických ozdravných programů pro Řecko byla podmíněna provedením reforem, které byly vázány na tři programové cíle, tj. cíle fiskální, finanční a související s růstem. Konkrétní koncepce a rozsah reforem se během všech programů vyvíjely, od počátku však byly velmi široké. Programy pokrývaly v podstatě všechny funkce řeckého státu, jež v některých případech vyžadovaly hluboké strukturální změny. V plnění podmínek programů ve všech oblastech politiky docházelo ke značným prodlením (viz příloha VII).

56

Naše analýza, jež je uvedena v tomto oddíle zprávy, zahrnovala vzorek politik a zaměřovala se na politiky s největším dopadem z hlediska dosahování cílů programu. Tato část obsahuje specializované oddíly věnované reformám daňového systému, veřejné správy, finančního sektoru a trhu práce, zatímco ostatní oblasti politiky zahrnuté do našeho auditu přispěly k analýze v částech I a III (viz obrázek 4).⁴⁰

57

Pro každou z oblastí politiky náš audit zahrnul tyto aspekty:

• návrh podmínek politiky (odůvodnění a analytické pozadí opatření, přiměřenost, konkrétnost a načasování) a
• provádění a výsledky (plnění podmínek politiky a pokrok reforem v konkrétních oblastech, pro které platí podmínky programu). Naopak širšími dopady reforem (z hlediska růstu, fiskální udržitelnosti a finanční stability) se zabývá část III zprávy, aby byly odlišeny od výsledků konkrétních podmínek, které jsou uvedeny v následujících oddílech části II.

Daňový systém

58

Udržitelné zlepšování řecké fiskální bilance a podpora růstu patřily k hlavním cílům všech tří ekonomických ozdravných programů. Tyto střednědobé cíle sdílel i MMF. Pro jejich dosažení program zahrnoval podmínky, jejichž cílem bylo zvýšit daňové příjmy a zajistit větší účinnost daňové správy při výběru daní (tj. „reformy pro posílení kapacity veřejné správy k inkasu příjmů“). Ve svém auditu jsme se zaměřili na změny daňového systému (včetně sociálních příspěvků) a na reformy veřejné správy, jejichž cílem bylo zlepšit výběr daňových příjmů.

Návrh podmínky – politiky v oblasti daňového systému

Kombinace a stabilita daňových opatření

59

Obecná doporučení politiky v oblasti fiskální konsolidace (např. OECD) a před krizí provedená posouzení daňového systému v Řecku uváděla, že v rámci daňových opatření by měla být upřednostněna opatření týkající se daní ze spotřeby (nepřímých daní) a rozšíření daňových základen, a to vzhledem k jejich méně negativnímu dopadu na hospodářský růst. V rozporu s těmito posouzeními mělo v prvním programu před rozšiřováním daňových základen přednost zvyšování daňových sazeb a dočasné daně kvůli svému očekávanému rychlému příspěvku k plnění krátkodobých fiskálních cílů.

60

Opatření pro rozšíření daňových základen byla většinou součástí druhého a třetího programu a některá z nich si vyžádala značné reformy daňových řádů. Zvýšení daňových příjmů během prvních dvou programů se podle předpokladů opíralo hlavně o nepřímé zdanění (konkrétně byly zvýšeny sazby nepřímých daní a byla zavedena periodická daň z nemovitostí se širokým základem). Některá navýšení nepřímých daní (např. daně z energie/znečištění) však vyvolala další tlak na výrobní náklady podniků.

61

Podmínky programů vedly ke značné nestabilitě daňové politiky, která ovlivnila všechny hlavní druhy daní, a dokonce ani směr změn nezůstal stabilní (například první program prosazoval jednotný daňový režim pro zdroje příjmu fyzických osob, zatímco druhý program postupoval opačným směrem; viz příloha IV, část B). Jak Komise uznala, nestabilita byla do jisté míry důsledkem problémů se správní kapacitou v oblasti návrhů daňové politiky a nedostatečného provádění, které si vyžádaly časté úpravy podmínek programů. Během prvního programu přispěla k nestabilitě také snaha o daňová opatření přijatá ad hoc a bezodkladně v zájmu splnění cílů v oblasti schodku. K problému přispěla i absence prvotní strategie Komise pro daňové politiky a nedostatečné údaje (viz příloha IV, část A), přestože během doby trvání programů bylo patrné určité zlepšení.

Odůvodnění opatření

62

Odůvodnění podmínek daňové politiky nebylo systematicky dokumentováno⁴¹. Důležitá zvýšení sazeb DPH a spotřebních daní v roce 2010 byla zdůvodněna nutností fiskální konsolidace a byla odsouhlasena s orgány, nebyla však provedena žádná studie důsledků alternativních daňových opatření, například široké periodické daně z obytných nemovitostí⁴², která byla zavedena v roce 2011 v rámci doplňujícího fiskálního plánu. Dokumentace ve fázi návrhu se postupně zdokonalovala a vycházela z kvalitnějších údajů od příslušných orgánů (např. modelování reforem daně z příjmu fyzických osob ve druhém programu a navýšení sazeb DPH ve třetím programu).

Návrh podmínky – vymáhání daní

63

Několik mezinárodních institucí (MMF, OECD a Komise) upozornilo na značné problémy s dodržováním předpisů v daňové oblasti v Řecku v období před krizí. Výsledky prvního programu v oblasti vymáhání daní byly slabé⁴³, což lze připsat třem obecným typům problémů: i) podmínky měly omezenou prioritu a nebyly ani jasně specifikované, ani dostatečně propracované (viz rámeček 5), ii) provádění vlastních plánů orgánů zaměřených proti daňovým únikům bylo nedostatečné a iii) sledování ze strany Komise se opíralo o nedostatečné údaje a kritéria (viz část I).

64

Většina podmínek pro posílení daňové správy byla zařazena ve druhém a třetím programu, čímž byly řešeny některé z nedostatků návrhu prvního programu. Podmínky se z větší části opíraly o doporučení pracovní skupiny pro Řecko a vedly k větší jasnosti, rovněž však také významně zvýšily míru podrobnosti⁴⁴. Tento trend byl vysvětlen tím, že předchozí podmínky byly prováděny nedostatečně. Některé podmínky také měly nerealistické lhůty (viz příloha IV, část C).

Provádění a výsledky

65

V důsledku opatření daňové politiky dohodnutých v programech se daňové zatížení⁴⁵ hospodářství v letech 2010–2014 zvýšilo (o 5,3 % HDP) a tento nárůst pokračoval i během třetího programu v důsledku dodatečných daňových opatření politiky. To ukazuje, že provedená opatření trvale přispívala k zlepšování veřejných financí. Nárůst byl vyšší než v kterékoli jiné zemi programu a znamenal, že Řecko ke konci roku 2014 dosáhlo (neváženého) průměru daňových zatížení členských států eurozóny (viz obrázek 5). Většiny nárůstu bylo dosaženo v období 2010–2012, které představovalo nejhlubší fázi řecké hospodářské krize.

66

Ke konci druhého programu měla Komise za to, že Řecko splnilo širokou škálu podmínek týkajících se daňových úniků a výběru daní, jejich příspěvek k fiskální konsolidaci však byl omezený⁴⁶. Důvodem byla skutečnost, že některé z reforem nebyly řádně provedeny, vyžadovaly více času na to, aby se viditelně projevily ve statistických údajích, nebo byla jejich účinnost ovlivněna nestabilitou daňového prostředí. Ukazatele výkonnosti programů pro daňovou správu vykazují křehké a částečné zlepšení z hlediska počtu daňových kontrol a míry inkasa ve specializovaných auditních střediscích, přičemž cílové hodnoty byly v období let 2012 až 2014 dosaženy jen zřídka (viz příloha IV, část D). V období 2010–2014 daňové závazky rostly v průměru přibližně o 8,2 miliardy EUR ročně (4,2 % HDP), a to i přes odpisy a opatření v oblasti výběru daní. Programy nestanovily žádný ukazatel pro sledování odhadovaných nepřiznaných daní („daňový deficit“) nebo nehlášené práce, odhad výpadku příjmů z DPH⁴⁷ však ukázal, že daňové úniky během prvního programu narostly, přičemž v roce 2014 zaznamenaly oproti roku 2010 nepatrné zlepšení.

Reforma veřejné správy

67

Cílem reformy veřejné správy bylo zvýšit efektivitu snížením výdajů na veřejnou správu a současně zvýšit kvalitu nabízených veřejných služeb. Programy zahrnovaly fiskální a strukturální složky. Třetí program dále zdůraznil význam reformy veřejné správy, kterou stanovil jako specializovaný pilíř programu. Náš audit se zaměřil na přírůstky efektivity dosažené prostřednictvím reformy na centrální úrovni veřejné správy.

Návrh podmínek

Krátkodobé priority a strategický výhled reformy veřejné správy

68

V prostředí fiskální krize byla hlavní prioritou prvního programu v oblasti veřejné správy fiskální konsolidace⁴⁸. Ve druhém programu získala na dynamice strukturální podmíněnost, nebyla však založena na odpovídajícím strategickém plánování. Podmíněnost v oblasti strukturálních reforem veřejné správy nebyla součástí širší reformní agendy zasahující celou státní správu, k níž by přistupovala v určité posloupnosti, jednotně a plánovaně. Strukturální reformy veřejné správy neřešily klíčové faktory, které sama Komise identifikovala jako nezbytné pro úspěšný návrh komplexní reformy veřejné správy, tj. výměnu osvědčených postupů na úrovni EU, zapojení zúčastněných subjektů a občanské společnosti, kontinuitu a stabilitu reforem (viz příloha VIII, část A).

69

V roce 2013 druhý program požadoval, aby řecké orgány předložily strategii a akční plán reforem veřejné správy, požadavek však nebyl synchronizován s hlavními opatřeními programu (reorganizace řeckého veřejného sektoru započala v roce 2012 a předcházela tak provádění strategie o dva roky). Tento plán nebyl realizován a v roce 2015 třetí program požádal o novou tříletou strategii reforem veřejné správy.

Komplexnost reforem

70

První program požadoval funkční přezkum ústřední správy, který měla provést OECD a který měl pomoci upřednostnit reformy veřejné správy a nastolit konkrétně přizpůsobený přístup vhodný pro danou zemi. Přezkum jasně určil slabá místa řecké správy a oblasti politiky, které vyžadují správní podporu, a po určitém prodlení bylo třináct doporučení OECD začleněno do podmínek (viz rámeček 6). Plnění těchto doporučení se systematicky nekontrolovalo a neexistoval rámec pro sledování pokroku reforem ani žádná strategie pro řešení problémů v oblasti shromažďování údajů a řízení (viz příloha VIII, část B).

71

Ještě před započetím prvního programu existovaly nástroje EU (především operační program v rámci správní reformy financovaný z Evropského sociálního fondu), které měly řešit slabá místa řecké veřejné správy. Ačkoli si Komise byla hloubky těchto problémů vědoma, programy nezahrnovaly specializovaná opatření k rozvoji institucionální kapacity⁴⁹. Jistou podporu v tomto ohledu, jakkoli v omezené působnosti a rozsahu, koordinovala pracovní skupina pro Řecko⁵⁰. Naopak projekty budování kapacit zařazené do operačního programu v rámci správní reformy, které již existovaly v roce 2010, neměly vazbu na podmínky programu a některé byly během programového období zrušeny. Komplexnost podmínek a koordinace s ostatními nástroji (včetně technické pomoci) se ve třetím programu zlepšila, zejména díky stanovení výslovné vazby mezi technickou pomocí a programem.

Odůvodnění opatření

72

Přestože Komise v oblasti návrhu reforem veřejné správy provedla určité analýzy, odůvodnění určitých konkrétních opatření nebylo uspokojivé. Komise zejména nebyla schopna předložit žádné kvantitativní/kvalitativní analýzy pro dva klíčové cíle reforem (tj. snížení zaměstnanosti ve veřejné správě o 150 000 zaměstnanců v období 2011–2015 a dokončení povinných odchodů 15 000 zaměstnanců do roku 2014⁵¹).

73

Problém nedostatečného odůvodnění se týkal i posloupnosti reforem a lhůt. Ačkoli Komise nebyla schopna předložit analýzu, která byla základem návrhu programů v tomto ohledu, lhůty pro některé podmínky se nakonec ukázaly jako příliš ambiciózní a nezohledňovaly prováděcí kapacitu. Například časový rámec pro zřízení a zavedení nového systému hodnocení zaměstnanců pro celou veřejnou správu činil jedenáct měsíců, zatímco srovnávací studie OECD/SIGMA zaměřená na systémy veřejné správy v šesti zemích EU navrhovala pro přípravu takových reforem optimální časový rámec 1,5 až 3 roky. Zaměstnanci veřejné správy nebyli během druhého programu podrobeni hodnocení. V důsledku toho stanovil třetí program novou podmínku, konkrétně že nový moderní systém hodnocení výkonu by měl být legislativně zakotven během čtyř měsíců (do listopadu 2015). Primární zákon byl schválen v únoru 2016, další sekundární právní předpisy však bylo třeba zavést do června 2016 (o sedm měsíců později). První posouzení bude provedeno do června 2017, téměř dva roky po začátku třetího programu.

Provádění a výsledky

74

Reformy řecké veřejné správy dosáhly cíle programu, kterým bylo snížení nákladů. Cíle snížit celkovou zaměstnanost ve veřejné správě bylo dosaženo v roce 2013, tj. dva roky před plánovaným termínem, díky pravidlu postupného omezování počtu zaměstnanců uplatňovaného na nové nábory, menšímu zaměstnávání smluvních zaměstnanců a programů předčasného odchodu do důchodu. Počet zaměstnanců ve veřejné správě v letech 2009 až 2015 klesl o více než 225 000 (viz obrázek 6).

75

Z hlediska fiskálních výsledků se v letech 2009–2015 roční náklady snížily o 37,9 % (9,6 miliardy EUR). Do roku 2015 byla úroveň mezd ve veřejném sektoru sladěna s průměrem eurozóny (9,1 % HDP v eurozóně oproti 9 % v Řecku; viz obrázek 7). Tyto úspory však vedly ke zvýšeným výdajům na důchodový systém.

76

Strukturální složky reformy veřejné správy se potýkaly s omezenou podporou na vnitrostátní úrovni a byly nepříznivě ovlivněny politickou nestabilitou (viz body 31–32). V důsledku toho přinesly méně hmatatelné výsledky než fiskální opatření. První programy dosáhly omezeného pokroku z hlediska reorganizace veřejných subjektů, řízení lidských zdrojů a odpolitizování státní služby (viz rámeček 7). Kladný vývoj naopak zahrnoval zřízení vládní rady pro reformu, generálního sekretariátu pro koordinaci činnosti vlády, jednotné platební agentury a databáze počtu obyvatel pro účely zaměstnanosti ve veřejné správě.

Reformy finančního sektoru

77

Ochrana domácí finanční stability byla jedním z hlavních pilířů všech řeckých ekonomických ozdravných programů. Aby tohoto cíle dosáhly, zahrnovaly programy podmínky k posílení zdraví a odolnosti finančního sektoru zvýšením bankovního kapitálu, udržováním dostatečné likvidity, řešením úvěrů v selhání a zlepšením řízení a dohledu (viz rámeček 8 a podrobnosti o strategiích a hlavních podmínkách programu pro finanční sektor viz příloha IX, část A). Naše analýza se zaměřila na opatření přijatá s cílem restrukturalizovat a rekapitalizovat bankovní sektor a na reformy týkající se řízení a kvality aktiv, zejména úvěrů v selhání.

78

I přes slabou poptávku po úvěrech v programovém období všechny programy zajišťovaly velmi omezený počet reforem finančního sektoru⁵², jejichž úkolem bylo přímo řešit pokles úvěrů v Řecku buď z hlediska nabídky bankovních úvěrů, nebo úvěrových nákladů. Omezení dostupnosti úvěrů narušilo snahy o obnovu konkurenceschopnosti řeckého hospodářství, neboť domácí malé a střední podniky se potýkaly se značnými obtížemi při získávání přístupu k úvěrům.

Návrh podmínek

79

Komise při analýze ne vždy dostatečně zdůvodňovala rizika některých možností politiky. Například v rámci rekapitalizace bank v roce 2013 zvažovala několik možností, jak přilákat soukromé investory. Vzhledem k tomu, že došla k závěru, že návrhy řeckých orgánů nabízely soukromým investorům příliš velké úlevy, rozhodla se nakonec pro vydávání opčních listů⁵³. Analýza však neurčila komplexně některá rizika opčních listů, např. jejich možný dopad na ceny akcií bank (viz příloha IX, část B).

Restrukturalizace a rekapitalizace bankovního sektoru

i) Posouzení kapitálových potřeb

80

Posouzení kapitálových potřeb, která předpokládaly první dva programy, neuplatňovala vždy dostatečně obezřetné předpoklady. Například i nepříznivý scénář růstu HDP z ledna 2011 byl mnohem pozitivnější než skutečná ekonomická výkonnost o 4,6 p. b. pro rok 2011, 7,8 p. b. pro rok 2012 a 4,7 p. b. pro rok 2013⁵⁴. Kromě toho analýzu Komise týkající se návazného posouzení kapitálových potřeb, které provedla Řecká centrální banka počátkem roku 2014, částečně ovlivnila zbývající část finančních prostředků druhého programu (přibližně 11 miliard EUR).

ii) Posouzení životaschopnosti

81

Podmínka druhého programu požadovala, aby Řecká centrální banka posoudila, které z patnácti vnitrostátních bank jsou životaschopné, a tudíž způsobilé k rekapitalizaci pomocí programových fondů. Zbývající banky by byly podrobeny postupu řešení krize, pokud by nebylo možné získat soukromý kapitál. Program nepožadoval, aby Řecká centrální banka zajistila dostatečnou transparentnost tohoto procesu. Banky například neměly přístup ke svým vlastním posouzením a příslušným podkladovým výpočtům.

iii) Rekapitalizace bank v letech 2014 a 2015

82

Podmínky ve druhém a třetím programu umožňovaly, aby byl Řecký fond finanční stability (HFSF) využíván při podpoře rekapitalizací v letech 2014 a 2015 až jako poslední možnost (viz příloha IX, část B). To znamenalo, že fond HFSF se nemohl podílet na rekapitalizacích bank v případě zájmu soukromého sektoru, aby se minimalizoval vklad dalších veřejných prostředků. V procesu rekapitalizace byl tudíž vyvíjen výrazný tlak na snižování cen akcií, který vedl k podstatnému ředění fondu HFSF⁵⁵, který již byl většinovým vlastníkem v důsledku rekapitalizace z roku 2013.

Kvalita aktiv – úvěry v selhání

83

V případě řízení úvěrů v selhání je zřízení společnosti spravující aktiva jedním z nejrozšířenějších řešení na mezinárodní úrovni. Toto řešení však v řeckých programech nebylo využito v důsledku omezeného finančního krytí a dalších faktorů, například diverzifikace úvěrů v selhání napříč všemi sektory, problematiky správy věcí veřejných a aspektů státní podpory podle EU. I přes potenciální omezení nebyly odhady potřeb financování společnosti spravující aktiva, které Komise provedla, dostatečně konkrétní, aby poskytly komplexní posouzení toho, zda je opatření v řeckých podmínkách vhodné.

84

První dva programy kladly důraz na rekapitalizaci bank a zajištění podpory likvidity, tyto kroky však nedoprovázela účinná opatření v oblasti řízení úvěrů v selhání (např. první program pouze stanovil závazek přezkoumat právní předpisy v oblasti insolvence). Druhý program se pokusil problém úvěrů v selhání řešit zejména tím, že se spoléhal na interní postupy bank pro řízení úvěrů v selhání, které mají sice zásadní význam, ale většinou se ukázaly jako neúčinné⁵⁶. V průběhu druhého programu byla jako vyšší priorita určena kapacita bank pro řízení úvěrů v selhání, skutečné reformy ke zlepšení interních procesů řízení však byly zavedeny až od třetího programu.

85

Pokud jde o platební neschopnost společností a fyzických osob v Řecku, podmínky v prvním a druhém programu zůstaly svou povahou obecné a série změn právních předpisů, které byly řádně zavedeny s cílem řešit otázku problematických aktiv, měla většinou omezenou působnost a nebyla účinná⁵⁷. Mnoho reforem se vyznačovalo neuceleným přístupem a různorodým souborem priorit politiky, které často vedly k protichůdným cílům politik. V některých případech byly reformy dokonce prováděny bez řádné konzultace zúčastněných subjektů a analýzy dopadů. Složitost insolvenčního rámce problém úvěrů v selhání spíše zachovala, než aby byl řešen v rámci soudržného a centralizovaného strategického rámce s jasnými prioritami politik. Návrh rámce také nezohlednil omezenou kapacitu soudního systému účinně řešit velké množství soudních případů. Celkově pak tato složitost a problémy s kapacitou vedly k nárůstu nevyřízených případů, a tím v celém systému šířily strategické selhání a morální riziko (viz rámeček 9).

86

Podmínku vytvoření funkčního trhu pro obsluhu a prodej úvěrů v selhání obsahoval jen třetí program. Několik klíčových překážek však neodstranil ani zákon přijatý koncem roku 2015, ani dvě další novely v roce 2016 (které také zahrnovaly splácené úvěry) a právní rámec byl nadále velmi zatěžující.

87

V případě bank ve zvláštní likvidaci, které řešily především úvěry v selhání, byly činnosti roztříštěny během dlouhého období, což vedlo k nízké efektivnosti z hlediska inkasa úvěrů v selhání a provozních nákladů. Například konsolidace činností (16 subjektů do jednoho) byla podmínkou jen ve třetím programu a byla zavedena více než tři roky po původním návrhu externích konzultantů. Likvidační řízení vyčerpalo z finančního krytí programů 13,5 miliardy EUR prostřednictvím Řeckého fondu finanční stability (viz tabulka 3) a dalších 1,7 miliardy EUR z národního fondu pojištění vkladů.

Správa a řízení

i) Správa a řízení bank

88

Zatímco reformy finančního sektoru během prvního programu nabyly na důležitosti, program sám neobsahoval podmínky týkající se posílení správy a řízení bank. Problémy související se správou a řízením (např. půjčky spřízněným stranám za jiných než tržních podmínek) však existovaly dlouho před krizí, neboť správa a řízení řeckých bank byly od počátku v průměru na mnohem horší úrovni než u jejich evropských protistran.

89

Druhý program stanovil, že čtyři největší řecké banky („systémové“) budou rekapitalizovány hlavně z finančních prostředků programu prostřednictvím Řeckého fondu finanční stability, aniž by však byla zajištěna dostatečná kontrola jejich soukromého vedení. V rozporu s mezinárodní praxí se ve většině bankovních rad neodrazily změny vlastnictví, které v roce 2013 vedly k téměř úplnému znárodnění domácího bankovního sektoru. Ve skutečnosti si v některých případech kontrolu řízení ponechali dřívější akcionáři a Řecký fond finanční stability nebyl oprávněn je posuzovat z hlediska jejich zkušeností, pověsti a nezávislosti. Podmínka hodnocení správy a řízení bank byla zařazena až do třetího programu, kdy byl Řecký fond finanční stability povinen přezkoumat všechny členy bankovních představenstev.

90

Za tím účelem a také s cílem řešit případné vměšování ze strany politické nebo podnikatelské sféry stanovil třetí program přísnější kritéria výběru, pokud jde o kvalifikaci a zkušenosti členů bankovních představenstev. Kritéria se však omezovala na uchazeče se zkušenostmi z bankovního a finančního odvětví; takový požadavek nebyl plně v souladu s mezinárodními postupy a požadavky EU/SSM, které u představenstev v zásadě prosazují rozmanitost a kolektivní znalosti.

91

Reformy finančního sektoru se dostatečně nesoustředily na správu a řízení ani na vnitrostátní dohled nad méně významnými bankami. Téměř šest let po zavedení prvního programu odhalila kontrola na místě, kterou provedly Řecká centrální banka a SSM v březnu 2016, v jedné bance závažné vnitřní nedostatky v oblasti správy a řízení, řízení rizik a poskytování úvěrů.

ii) Řízení a správa Řeckého fondu finanční stability

92

První program navrhl původní strukturu Řeckého fondu finanční stability, která nevedla k posílené nezávislosti na příslušných orgánech. Přestože druhý program obsahoval podmínku, aby měl fond HFSF dvouúrovňovou strukturu řízení (tj. složenou z generální rady a výkonné rady), problémy týkající se nezávislosti přetrvávaly. Třetí program tento nedostatek řešil tím, že se zaměřil na proces výběru vyššího vedení fondu. Řešení navržená ve druhém a třetím programu však nezajišťovala účinné rozdělení odpovědnosti a pravomocí mezi oběma radami s rozhodovací pravomocí. Rozhodovací proces fondu HFSF také vyvolával závažné obavy týkající se jeho transparentnosti. Například v roce 2013 fond schválil prodej většinového podílu v dceřiné společnosti banky, přestože se tato transakce neopírala o proces výběrového řízení s více předkladateli nabídek.

93

Podmínky programu vedly k častým změnám vyššího vedení fondu (34 osob za prvních šest let, včetně čtyř předsedů a čtyř výkonných ředitelů), což bylo spojeno s rizikem chybějících znalostí a menšího vlivu v bankách, v nichž HFSF držel akcie.

Očekávané finanční výsledky

94

Do prosince 2016 zajistil Řecký fond finanční stability kapitálové injekce do řeckého bankovního sektoru ve výši 45,4 miliardy EUR při očekávaných ztrátách ve výši 36,4 miliardy EUR (viz tabulka 3). Celkově by mohlo být možné postupně získat zpět jen malou část očekávaných ztrát na základě zvýšení tržní hodnoty akcií systémových bank a očekává se, že většina finančních prostředků programů pro domácí banky zůstane součástí řeckého veřejného dluhu.

Tabulka 3

Očekávané výsledky intervencí v řeckém bankovním sektoru (v mld. EUR, 2016)

	Využité finanční prostředky	Finanční prostředky získané zpět	Odhadovaná zpět získatelná částka	Očekávané ztráty
Systémové banky	31,91	2,72	3,83	25,4
Banky v likvidaci	13,5	0,5	1,9	11,0
Celkem	45,4	3,2	5,7	36,4

Reformy trhu práce

95

Celkovým cílem reforem trhu práce zakotveným v programech bylo zlepšit výkonnost trhu práce, mimo jiné podporou rychlé korekce nákladů práce. Reformy trhu práce měly přispět k obnově nákladové konkurenceschopnosti v řeckém hospodářství a omezit ztráty pracovních míst během recese. Pokud jde o náklady práce, druhý program stanovil orientační cíl 15% snížení jednotkových nákladů práce v období 2012–2014.

96

Od svého vzniku v roce 2010 programy zahrnovaly širokou škálu opatření, která měla řešit rigidity řeckého trhu práce. Zaměřují se na vyjednávání a tvorbu mezd, stanovení minimální mzdy a její výšku, právní předpisy v oblasti ochrany zaměstnanosti a na flexibilitu pracovní doby. Souběžně s liberalizačními opatřeními je od druhého programu kladen stále větší důraz na boj proti neohlášené práci a na aktivní politiky trhu práce, jejichž cílem je přímo tvorba pracovních míst, tyto aspekty však audit nezahrnul.

Návrh podmínek

Odůvodnění a analytické podložení reforem

97

Stručné nástiny politiky a jiné pracovní dokumenty odůvodňovaly přístup Komise k reformám trhu práce a nabízely analýzu alternativních možností (např. jak snížit jednotkové náklady práce nebo formovat rámec kolektivního vyjednávání o mzdách). Komise se však v těchto analýzách nevěnovala některým rizikům, zvláště v raných fázích koncepce. Konkrétně nebylo provedeno žádné posouzení toho, jaký dopad by reformy mohly mít na šedou zónu trhu práce, ačkoli některá z opatření byla v tomto ohledu spojena se zvýšeným rizikem⁵⁸. Sociální dopad byl posuzován pouze ve třetím programu, analýza však měla popisnou povahu a nepokusila se provést vyčíslený odhad dopadů nebo rozložení zátěže, a to ani pro konkrétní opatření, ani pro celý soubor reforem trhu práce.

98

Komise dokumentovala rozsáhlé výměny informací a politické diskuse se zúčastněnými subjekty (včetně řeckých orgánů, sdružení podniků a jiných nevládních partnerů), s MMF a v rámci Komise. Pokud jde o kompromis, kterého dosáhli partneři v Trojce, v některých případech převážil názor Komise (nebylo nařízeno snížení mezd v soukromém sektoru, jak prosazoval MMF), zatímco v jiných otázkách převážilo stanovisko MMF (např. právní předpisy v oblasti ochrany zaměstnanosti byly po první vlně reforem dále liberalizovány). V tomto případě Komise nebyla schopna plně odůvodnit odklon od svého původního stanoviska.

Vhodnost opatření

99

V některých případech návrh konkrétních podmínek rovněž nezohledňoval zvláštní rysy řeckého hospodářství, zejména převažující podíl malých a středních podniků. Například reforma kolektivního vyjednávání o mzdách ve své prvotní podobě nabízela příležitost k vyjednávání na úrovni společnosti, ačkoli stále vyžadovala formální zastoupení zaměstnanců. Malé podniky často takový mechanismus nemají, takže nemohly reforem využít. Tento problém byl v prvním programu řešen až později zavedením „sdružení osob“⁵⁹, která umožňovala, aby jednání o mzdách probíhala na úrovni společnosti přímo se zaměstnanci.

Načasování

100

Reformy trhu práce byly zahájeny v roce 2010 a řecké orgány provedly první vlnu reforem (kolektivní vyjednávání o mzdách a právní předpisy v oblasti ochrany zaměstnanosti) krátce po schválení programu. Přestože však bylo v období 2010–2016 provedeno několik programových opatření, tatáž témata se vyskytovala i v jednáních o třetím programu. Tento vývoj poukazuje na problémy s načasováním a posloupností reforem, které nespočívaly jen ve zpoždění při provádění (viz rámeček 10).

Provádění a výsledky

101

V mnoha případech se provádění reforem trhu práce zpozdilo oproti programovým lhůtám (až o 21 měsíců) nebo lhůty vůbec nedodrželo (viz příloha VII). Tyto podmínky souvisely s klíčovými aspekty reforem trhu práce (např. kolektivní vyjednávání o mzdách a právní předpisy v oblasti ochrany zaměstnanosti).

102

I přes nedostatky v oblasti provádění jsme zaznamenali určité zlepšení ukazatelů, které poukazuje na zvýšenou flexibilitu a konkurenceschopnost trhů práce:

• Nižší restriktivnost právních předpisů v oblasti ochrany zaměstnanosti. V roce 2013 (tj. po zavedení klíčových reforem) ukazatel stále převyšoval průměr OECD (viz obrázek 8).
• Nižší minimální mzda – klesla z 863 EUR v roce 2010 na 684 EUR v roce 2012.
• Významná korekce jednotkových nákladů práce. Snížení jednotkových nákladů práce o 14,1 % v období 2010–2015 patřilo k nejvyšším v členských státech EU. Cílem druhého programu však bylo snížit jednotkové náklady práce v období 2012–2014 přibližně o 15 %. Tento orientační cíl nebyl splněn, neboť za příslušné období se jednotkové náklady práce změnily o 10,9 %.

Část III – Dosahování cílů programu

103

Sedm let, tři programy a více než 265 miliard EUR vyplacené pomoci (více než 150 % řeckého HDP) odráží bezprecedentní rozměry společné podpory eurozóny a MMF pro Řecko. Sama tato čísla ukazují, že programy nebyly úspěšné při nápravě hlubokých hospodářských nerovnováh, ani se jim nepodařilo Řecku umožnit, aby zvládlo své finanční závazky bez vnější podpory. Zajistily však kontinuitu financování a hospodářské činnosti v Řecku.

104

Řecké ekonomické ozdravné programy měly cíle ve třech oblastech:

• fiskální udržitelnost,
• finanční stabilita a
• návrat k růstu.

105

V průběhu sedmi let se Komise nepokusila hodnocením v polovině období nebo následným hodnocením komplexně zhodnotit míru, v níž první nebo druhý program dosáhly svých cílů. Provádění takových hodnocení bylo u jiných podpůrných programů řízených Komisí obvyklou praxí a z hlediska vyvození užitečného poučení by bylo zvláště relevantní v případě Řecka, kde byly provedeny tři programy po sobě.

106

Tato část zprávy analyzuje dosažení tří hlavních cílů programů a tam, kde je to možné, využívá konkrétní cíle zakotvené v programech samotných. V této analýze jdeme za rámec výsledků konkrétních opatření (uvedených v části II) a zaměřujeme se na širší dopady, které nelze spojit s jednotlivými podmínkami programů. Tato analýza pomáhá pochopit širší hospodářský vývoj v Řecku v rámci tří ekonomických ozdravných programů, ačkoli je třeba zdůraznit, že daný vývoj byl ovlivněn nejen návrhem a prováděním programů, ale i řadou jiných faktorů. K nim patřila politická nejistota, jež vedla k prodlením při provádění reforem a měla dopad na důvěru trhů, a v důsledku toho snižovala účinnost programů.

Zajištění fiskální udržitelnosti

107

Řecká hospodářská krize začala jako krize dluhová a obnova fiskální udržitelnosti (včetně schopnosti země tržně financovat své potřeby) byla bezprostředním cílem programů.

Přístup na trhy

108

První program předpokládal, že Řecko znovu získá přístup na finanční trhy v roce 2014 a v roce 2015 bude financovat své dluhové závazky v celkové výši 60 miliard EUR. V roce 2014 si řecký stát zajistil financování na finančních trzích při dvou příležitostech, ačkoli jen v celkové částce 4,5 miliardy EUR. Tato částka představovala méně než 5 % celkového financování druhého programu (110 miliard EUR). Byly zapotřebí dvou dalších programů pomoci (přičemž třetí skončí v roce 2018), neboť země neobnovila svou schopnost tržně financovat veškeré své potřeby.

Použití finančních prostředků a financování po skončení programů

109

Podle poslední aktualizace mezery ve financování, kterou provedla Komise pro první přezkum třetího programu, se očekává, že Řecko dosáhne primárního přebytku ve výši 1,4 mld. EUR v roce 2017 a 3 miliardy EUR v době od ledna do srpna 2018, tedy v posledních měsících třetího programu. Financování programů pro toto období bude využito ke splacení dluhu a umožní navýšení rezervy v oblasti likvidity (viz obrázek 9).

110

V období bezprostředně po skončení programů bude muset Řecko splatit významné částky dluhu (viz obrázek 10). Hrubé potřeby financování v roce 2019 činí 21 miliard EUR kapitálových plateb a úroků. Programy předpokládají, že po jejich skončení bude splátka dluhu plně financována z primárního přebytku a tržního financování. U druhého programu byla v roce 2014 provedena určitá analytická práce v možném rámci pro období po ukončení programu, zatímco u třetího programu tato práce teprve začíná, a v programových dokumentech se tedy neodráží.

Fiskální konsolidace

111

Fiskální situace při nástupu krize vyžadovala velmi hlubokou korekci. V roce 2009 přesáhl schodek veřejných financí 15,1 % HDP v porovnání s 3% prahovou hodnotou podle Paktu o stabilitě a růstu. Hlavní roční fiskální cíle programů (tj. nominální schodek⁶⁰) stanovila rozhodnutí Rady jako součást postupu při nadměrném schodku Řecka. Programy v memorandu hospodářských a finančních politik stanovily další podrobná nominální kritéria fiskální výkonnosti, přesto fiskální plány podporující tyto cíle nebyly vždy věrohodné (viz rámeček 11).

112

Fiskální cíle pro první a druhý program byly splněny až v roce 2012 a 2013 (viz tabulka 4). V ostatních letech nebyly dodrženy o 3 až 6 miliard EUR, přestože se Řecko rozhodlo využít jednorázová opatření zvyšující příjmy, aby splnilo prognózy týkající se schodku nebo hotovostních prostředků. Během prvního programu nebyly nezměněné nominální cíle postupu při nadměrném schodku splněny zejména kvůli zhoršujícímu se hospodářskému prostředí (tj. neočekávaným poklesům nominálních daňových příjmů a zvýšením úrokových výdajů). Oslabování daňové základny částečně vymazalo nárůst příjmů z důležitých daňových opatření: typickým případem byly příjmy z DPH. Navíc bylo po celou dobu trvání programů plnění fiskálních cílů podporováno akumulací výdajů vládních institucí a nedoplatků vratek daně.

Tabulka 4

Plnění aktualizovaných cílových hodnot postupu při nadměrném schodku

	První program1		Druhý program1			Třetí program1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Rozhodnutí Rady (květen 2010): celkové saldo (mld. EUR)	–18,5	–17,1	–14,9	–11,4	–6,4
Rozhodnutí Rady (březen 2012): primární saldo bez bankovních opatření (mld. EUR)			–2	3,7	9,4
Rozhodnutí Rady (březen 2012): primární saldo bez bankovních opatření (mld. EUR)			–2,9	0	2,8	5,7	9
Rozhodnutí Rady (srpen 2015): primární saldo (% HDP)						–0,25	0,5
Skutečnost (první sledování ex post)	-22	-20	–2,6	1,5	není k dispozici	–3,4	3,9
Skutečnost (poslední ESA95 nebo ESA10)	–24,5	–20,1	–2,6	0,6	není k dispozici	-2,3	3,9
Rozdíl (příslušná cílová hodnota oproti skutečné)	-6	-3	0,3	0,6	není k dispozici	–2,05	3,4

113

Ačkoli Řecko nedosáhlo nominálních fiskálních cílů, primární strukturální rozpočtové saldo⁶¹ se významně zlepšilo. Celková korekce převýšila 17 % HDP v období 2009–2015. To bylo odrazem velmi hluboké nerovnováhy v této oblasti v Řecku na počátku krize.

114

V kontextu nepříznivé makroekonomické situace celkový veřejný dluh během programového období nadále narůstal, nehledě na prováděnou fiskální stimulaci. V roce 2016 veřejný dluh v Řecku překročil 181 % HDP oproti 126,7 % v roce 2009 (viz obrázek 11). Jediným rokem, kdy veřejný dluh klesl, byl rok 2012, v návaznosti na zapojení soukromého sektoru, kdy byli všichni soukromí investoři požádáni, aby souhlasili s odepsáním 53,5 % nominální hodnoty řeckých státních dluhopisů v jejich držení. Prognózy prvního programu odhadovaly, že veřejný dluh dosáhne vrcholu v roce 2013 (při 149,7 % HDP v počátečním prvním programu a 164,2 % HDP ve druhém programu). Nejsilnějším faktorem, který přispěl k relativnímu nárůstu dluhu, byl pokles nominálního HDP.

Udržitelnost důchodového systému

115

Jednou z hlavních překážek stabilizace fiskální situace v Řecku zůstávají značné náklady na důchodový systém. Postupné krácení důchodů snížilo nominální výdaje na důchody o 2,5 miliardy EUR v období let 2009–2015. Kvůli poklesu HDP se však důchodové náklady jako procento HDP v období 2010–2015 systematicky zvyšovaly, což ukazovalo omezenou účinnost reforem z hlediska udržitelné fiskální korekce. V roce 2016 byly veřejné výdaje na důchody nejvyšší v eurozóně (více než 16 % HDP Řecka), zatímco roční státní financování schodků důchodového systému překročilo 9 % HDP (průměr eurozóny činil 2,5 %).

116

Na základě prognóz zpráv o stárnutí obyvatelstva z let 2012 a 2015 se očekává, že důchodové reformy zakotvené v prvních dvou programech přinesou určité kladné výsledky pro dlouhodobou udržitelnost řeckého důchodového systému. Podle podmínky programu by Řecko mělo omezit nárůst výdajů veřejného sektoru na důchody v období let 2010–2060 pod 2,5 procentního bodu HDP. S ohledem na zprávu o stárnutí obyvatelstva z roku 2015 se očekává, že důchodové reformy povedou k celkovému snížení veřejných výdajů na důchody o 1,9 procentního bodu; což znamená lepší výkonnost, než stanoví programový cíl. Výdaje by však podle prognóz v roce 2060 měly zůstat na velmi vysoké úrovni 14,3 % HDP.

Obnova finanční stability

117

Míra úspěchu reforem finančního sektoru závisí i na faktorech existujících mimo programy. Podle celé škály ukazatelů je však možné vyhodnotit obecný vývoj v bankovním sektoru během trvání programů, a stanovit tak, jak dalece bylo dosaženo jejich obecných cílů. Klíčovými aspekty, které tato analýza musí zohlednit, jsou solventnost, úvěrové riziko a kvalita aktiv, likvidita a ziskovost; na tyto ukazatele se také zaměřily programové podmínky a plány restrukturalizace bank, které Komise schválila.

Solventnost

118

Do značné míry v důsledku rozsáhlého programového financování (31,9 mld. EUR) a restrukturalizace sektoru se od celosvětové krize ukazatele kapitálové přiměřenosti řeckých bank značně zlepšily v souladu s mezinárodními trendy. Hlavní ukazatel kapitálové přiměřenosti (kmenový kapitál tier 1) se tak do roku 2016 zvýšil na 17 %, tj. nad průměr EU, který činil 14,2 %, a nad úroveň před krizí (viz příloha X). Problém pro solventnost bank však nadále představovala vysoká hodnota daňových pohledávek vůči řeckému státu a úvěrů v selhání.

Úvěrové riziko a kvalita aktiv

119

Během programového období se ratingy čtyř největších řeckých bank významně snížily a v roce 2015 došlo k poklesu na rating „platební neschopnost“⁶². Přestože byla dokončena třetí rekapitalizace, která posílila kapitálovou přiměřenost bank, všechny bankovní ratingy zůstaly v roce 2016 na neinvestičních stupních⁶³.

120

Pokud jde o kvalitu aktiv, řecké banky vstoupily do celosvětové krize v roce 2008 s úvěry v selhání ve výši 5,5 % celkového úvěrového portfolia (7 % v roce 2009), tj. v hodnotě významně převyšující průměr eurozóny. V důsledku bezprecedentní hospodářské recese, následného růstu nezaměstnanosti a neřešených strategických selhání dlužníků výše úvěrů v selhání během doby trvání programů prudce vzrostla. V roce 2016 (podle širší definice) dosáhly úvěry v selhání nejvyšší úrovně v EU (45,9 %) a byly devětkrát vyšší než průměr EU (5,1 %; viz příloha X).

Likvidita

121

Počínaje prvním programem se od řeckých bank požadovalo, aby snížily svou závislost na půjčkách centrální banky (tj. na Eurosystému), jelikož jejich situace v oblasti likvidity již byla napjatá. V tomto kontextu se prvnímu programu nepodařilo snížit závislost na půjčkách centrální banky, zatímco druhému a třetímu programu ano. V roce 2016 se nicméně řecké banky nadále potýkaly s napjatou situací v oblasti likvidity, neboť jejich závislost na financování z centrální banky značně převyšovala úroveň z roku 2009 (viz tabulka 5), přestože byla nižší než maximální hodnota z poloviny roku 2015 (150 miliard EUR). Pokud jde o standardní zdroje likvidity, v roce 2016 neexistovaly žádné důkazy o soustavném návratu vkladů (téměř polovina oproti roku 2009, z 238 miliard EUR na 121 miliard EUR) a vnitrostátní banky měly stále omezený přístup k jiným zdrojům financování.

Tabulka 5

Profil financování řeckých bank (mld. EUR)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Výpůjčky z centrální banky	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Vklady soukromého sektoru	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Ziskovost

122

Zaváděné programové politiky se snažily zlepšit ziskovost bank pomocí hloubkové konsolidace a restrukturalizace. Značným snížením počtu zaměstnanců a poboček vnitrostátní banky významně zlepšily svůj poměr mezi náklady a výnosy (51,9 % oproti průměru EU 65,7 % v roce 2016) a provozní náklady. V konsolidovaném vyjádření však byly po většinu uvedeného období ztrátové a jejich výkonnost z hlediska řady ukazatelů ziskovosti stále patřila k nejhorším v EU (viz příloha X).

123

Hlavně kvůli nepříznivému makroekonomickému a politickému vývoji nebyly programy celkově schopny odvrátit prudké zhoršení bilance řeckých bank. Zprostředkovatelská úloha bank byla narušena a metody financování reálné ekonomiky byly omezené⁶⁴ i nákladné.

Oživení růstu

124

Po svém začlenění do eurozóny v roce 2001 Řecko zažilo období velmi vysokého hospodářského růstu, současně však utrpělo značné ztráty z hlediska konkurenceschopnosti. Náprava strukturálních nerovnováh a překážek konkurenceschopnosti proto patřila k hlavním cílům programů, které se snažily dlouhodobě obnovit udržitelný růst, a tím usnadnit fiskální korekci. Tohoto cíle nebylo dosaženo, neboť Řecko se potýkalo s dlouhodobou a výjimečně hlubokou recesí se závažnými důsledky pro trh práce. Klíčové makroekonomické ukazatele systematicky dosahovaly horších výsledků, než programy předpokládaly (viz příloha XI).

Hospodářský růst a jeho souvislosti

125

Řecké hospodářství se nevrátilo k růstu tak rychle jako ostatní členské státy eurozóny, včetně států, které využily programů finanční podpory (např. Irsko a Portugalsko). Určité nedostatky návrhu a provádění programů (viz část II) nepodporovaly snadnější oživení, makroekonomická situace však byla také důsledkem řady externích faktorů a hloubky nerovnováh, které se nahromadily před krizí. Programům se nepodařilo splnit své cíle v oblasti růstu; nevíme však, jak by makroekonomický scénář vypadal bez programů.

126

Řecké hospodářství soustavně dosahovalo horších výsledků ve srovnání s cíli v oblasti růstu, z nichž vycházely makroekonomické prognózy. V letech 2009 až 2016 se řecké hospodářství redukovalo o více než čtvrtinu. Skutečný růst HDP v letech 2011 a 2012 byl nižší než původní prognóza programu (květen 2010) o 6,5 p. b., resp. 8,4 p. b. (viz obrázek 12). Ačkoli prognóza předpokládala návrat ke kladnému růstu v roce 2012, došlo k tomu až v roce 2014 a pouze na jeden rok. Řecké hospodářství dosahovalo horších výsledků i oproti prognózám z března 2012 a dubna 2014, ačkoli nesrovnalosti byly významně menší.

127

Během programového období (do roku 2015) Řecko soustavně dosahovalo kladného růstu vývozu, ten však následoval po hlubokém pádu vývozu v roce 2009. V porovnání s programovou prognózou vývoz obecně dosahoval horších výsledků, odchylka však byla menší než u prognózy HDP. V roce 2013 byl vývoz na úrovni roku 2008, přičemž dovoz se za stejné období snížil o 30 %, což Řecku umožnilo obnovit vnější rovnováhu.

128

Oživení vývozu z roku 2010 však nelze plně přičíst na vrub programových reforem. Některá relevantní odvětví těžila z vnitřní devalvace. Odvětvová analýza však ukazuje, že řecký vývoz je také ovlivněn odvětvími, na něž nemají dopad domácí ceny a mzdy⁶⁵ (např. ropné produkty a námořní doprava) a jejichž výkonnost odráží trendy na světových trzích spíše než zlepšení domácí konkurenceschopnosti (viz příloha XI).

Ceny a nezaměstnanost

129

Cenové úrovně se nevyvíjely v souladu s programovými prognózami. Prvotní prognóza (květen 2010) významně podhodnotila inflaci v období 2010–2011 (také v důsledku vlivu daňových opatření) a nepředvídala deflaci v letech 2013–2014 (viz příloha XI). V důsledku toho ceny, které rostly během prvního programu, zpomalily proces vnitřní devalvace, což Řecku bránilo zlepšit svou vnější konkurenceschopnost. Nesrovnalosti mezi skutečným a prognózovaným vývojem cen přetrvaly v programu i později, byly však menší.

130

V souladu s hlubším než očekávaným hospodářským útlumem trh práce dosahoval významně horších výsledků oproti původním předpokladům programů (viz obrázek 13). Nezaměstnanost dosáhla maxima 27,5 % v roce 2013, ačkoli se původně předpokládalo maximum 15,2 % v roce 2012. Nezaměstnanost se zvýšila i nad úroveň předpovídanou v následujících prognózách. Míra nezaměstnanosti osob mladších 25 let dosáhla v roce 2013 maxima téměř 60 %, v následujících dvou letech se však významně snížila na méně než 50 % (viz příloha XI).

Závěry a Doporučení

Řízení ekonomických ozdravných programů pro Řecko

131

První řecký ekonomický ozdravný program byl navržen v mimořádně naléhavé situaci a na řízení všech tří programů měly dopad politické a hospodářské nejistoty. Komise byla jen jedním z několika partnerů, kteří se do tohoto procesu zapojili, neboť byla vázána politickými pokyny Euroskupiny, a schvalování programů vyžadovalo dohodu mezi řeckými orgány a všemi institucemi, které zastupovaly věřitele (MMF, Komise, ECB a ve třetím programu ESM; viz Úvod, body 22–23 a 31–32).

132

Komise zavedla postupy pro řízení programů téměř jeden rok po zahájení prvního řeckého programu. Postupy stanovily interní ujednání týkající se toků informací a schvalování v Komisi a Radě a s partnery programu, neobsahovaly však žádné pokyny k vlastnímu návrhu programů, například pokud jde o rozsah působnosti a míru podrobnosti podmínek (viz body 24–25).

133

V raných fázích procesu programování byly některé podmínky neurčité a neupřesňovaly konkrétní opatření. V druhém programu se podmínky vyjasnily a zvýšil se jejich počet a míra podrobnosti. Až ve třetím programu Komise označila důležité podmínky za „klíčové výstupy“, zatímco v prvních dvou programech nebyla relativní důležitost opatření uvedena (viz body 26–28).

Doporučení 1

Komise by měla zlepšit obecné postupy pro návrh programů podpory, zejména tím, že vymezí rozsah analytické práce potřebné k odůvodnění obsahu podmínek a v příslušných případech označí nástroje, které by bylo možné v příslušných situacích použít. U budoucích programů by takové pokyny měly Komisi usnadnit organizaci práce v situaci mimořádné naléhavosti ve fázi vzniku programu.

Cílové datum: konec roku 2018

Doporučení 2

Komise by měla účinněji stanovovat priority podmínek a upřesnit opatření, která jsou naléhavě nutná k řešení nerovnováh se zásadním významem pro dosažení cílů programů.

Cílové datum: neprodleně, je-li relevantní

134. Přes snahy Komise, nebyly programové podmínky zasazeny do kontextu širší strategie růstu pro Řecko, která mohla trvat i po skončení programů. V počátečních fázích se programy zaměřovaly na obnovení fiskální udržitelnosti, ale během času bylo zřejmější, že taková strategie je zapotřebí. Zjistili jsme nedostatky v koordinaci mezi politikami při návrhu programu a případy, kdy programová opatření neměla komplexní oblast působnosti. Obě skutečnosti měly dopad na účinnost strukturálních reforem, zejména těch, jejichž cílem bylo zvýšit konkurenceschopnost řeckého hospodářství (viz body 29–30).

Doporučení 3

V případech, kdy to bude potřebné pro řešení ekonomické nerovnováhy,
by Komise měla zajistit, aby byly programy zakotveny v celkové strategii růstu země, která buď již existuje, nebo byla s členským státem vypracována v průběhu programů. Jestliže nelze strategii stanovit ve fázi vzniku programu, měla by následovat co nejdříve a měla by být zohledněna v jakémkoli následujícím přezkumu programu.

Cílové datum: neprodleně, je-li relevantní

135

Ačkoli Komise neměla zavedeny formálně stanovené postupy, pokud jde o rozsah sledování, pravidelně posuzovala plnění programových podmínek a podávala o něm zprávu. Komise zpravidla byla schopna prokázat pevný základ svých posouzení, včetně určitých návazných opatření, například podrobné zpětné vazby k návrhům právních aktů. Občas jsme zjistili problémy týkající se sledování souladu s podmínkami, například chybějící, nepřesná nebo neurčitá posouzení (viz body 33–37).

136

Navíc v případě strukturálních reforem formální splnění nevedlo vždy ke změnám, které programy předpokládaly. Další dopad na relevanci sledování ze strany Komise, pokud jde o schopnost porozumět realizaci a dopadu reforem a v případě potřeby přijmout nápravná opatření, měly významné mezery v údajích a nedostatek měřitelných ukazatelů výkonnosti u většiny strukturálních podmínek (viz body 38–40).

Doporučení 4

Komise by měla mít jasné postupy a v příslušných případech klíčové ukazatele výkonnosti, aby bylo sledování programu systematické i přesně dokumentované. Sledování provádění, zejména u strukturálních reforem, by se mělo více zaměřit na účinnost, jít za rámec přijímání primárních právních předpisů a zaměřit se také na přijímání příslušné sekundární legislativy a dalších prováděcích předpisů. Komise by měla zlepšit to, jak monitoruje provádění a zahájení reforem, aby mohla lépe identifikovat správní nebo jiné překážky účinného provádění reforem. Komise musí zajistit, aby měla zdroje nezbytné k provedení takových posouzení.

Cílové datum: konec roku 2018

Doporučení 5

Komise by měla od samého počátku programů komplexněji řešit chybějící údaje. Měla by také jasně specifikovat všechny údaje, které potřebuje ke sledování programů a jejich výsledků.

Cílové datum: neprodleně, je-li relevantní

137

I přes složitá institucionální ujednání týkající se programů nebyly nikdy formálně stanoveny interní pracovní postupy, pokud jde o to, jak Komise spolupracuje s partnery programů, především s MMF, ECB a ESM. Dostatečně transparentně nebyly stanoveny úlohy partnerů, rozdělení odpovědností nebo pracovní metody. Instituce však neformálně zřídily účinné mechanismy spolupráce a sdílení informací (viz body 41–43).

Doporučení 6

Komise by se měla snažit dosáhnout s programovými partnery dohody, která by vyjasnila jejich úlohy a metody spolupráce, které by měly být transparentní a dostatečně podrobně vymezené.

Cílové datum: konec roku 2018

138

Celkový návrh programů vycházel z makroekonomických prognóz a výpočtů mezery ve financování, které pro každý přezkum vypracovala Komise ve spolupráci s partnery programu. Analýza Komise v tomto ohledu byla vnitřně jednotná a opírala se o nejnovější údaje. Nalezli jsme však řadu metodických nedostatků, zejména pokud jde o dokumentaci předpokladů, odůvodnění vstupů na základě úsudku a omezené využití testování citlivosti. Neexistovala formálně stanovená opatření kontroly kvality, která by zajistila přesnost výpočtů. Makroekonomické prognózy hospodářskou krizi v Řecku do značné míry podhodnocovaly, chyby však obecně nebyly větší než chyby ostatních mezinárodních organizací (viz body 44–54).

Doporučení 7

Komise by měla mimo jiné vhodnými publikacemi lépe dokumentovat předpoklady a úpravy ekonomických výpočtů, které jsou základem návrhu programu. Tyto procesy by měly podléhat odpovídajícímu řízení kvality. To by se mělo týkat zejména přezkumů programu, které jsou prováděny za méně naléhavých okolností než ve fázi vzniku programu.

Cílové datum: konec roku 2018

Návrh a provádění reforem

139

Finanční podpora pro Řecko byla podmíněna provedením široké škály reforem, které řešily fiskální, finanční a strukturální nerovnováhy. Rozsah reforem se vyvíjel, od samého počátku však pokrýval téměř všechny funkce řeckého státu, což v některých případech znamenalo, že bylo nutné napravit velmi hluboké strukturální nerovnováhy. Řecká reformní agenda byla mimořádně náročná a její provádění bylo ovlivněno politickou nestabilitou (viz body 55–57).

140

Reformy daňové politiky přinesly fiskální výsledky, které se většinou odvíjely od změn daňových sazeb nebo nových daní. Tento vývoj přispěl k nestabilitě daňové politiky, která nastala z různých důvodů, včetně nedostatku trvalého reformního úsilí, což bylo v rozporu s dřívějšími posouzeními, která upřednostňovala rozšiřování daňové základny jako způsob, jak zvýšit daňové příjmy. Komise dostatečně neodůvodnila některá klíčová opatření (např. zvýšení DPH a spotřební daně) analýzou alternativních opatření a jejich důsledků. Reformy správy daní přinesly méně hmatatelné výsledky, což lze přičíst problémům s prováděcí kapacitou, ale i nedostatkům návrhu, například pozdnímu začlenění do programů a omezenému rozsahu působnosti (viz body 58–66).

141

Souběžné provádění fiskálních úspor, odůvodněné fiskální konsolidací, a také dlouhodobých strukturálních změn bylo pro reformy veřejné správy výzvou, přičemž ve druhé oblasti bylo dosaženo méně úspěchů. Zjistili jsme, že hlavními příčinami na straně návrhu bylo nedostatečné zohlednění správní kapacity k provádění reforem a slabé vazby mezi programy a ostatními nástroji, jako byla technická pomoc a operační programy v rámci strukturálních fondů. Komise nebyla schopna odůvodnit klíčové kvantitativní cíle v oblasti reforem veřejné správy, které byly zakotveny v programech (viz body 67–76).

142

Finanční reformy zajistily krátkodobou stabilitu v sektoru, řada strukturálních nedostatků však nebyla řešena komplexně nebo byla do programu zařazena pozdě (např. řízení úvěrů v selhání a správa a řízení společností). Opatření v rámci třetího programu byla komplexnější. Rovněž jsme zjistili slabá místa v analýze rizik, z níž vycházela rekapitalizace bank v roce 2013, a nedostatky v návrhu následných rekapitalizací. Posloupnost určitých aspektů reforem nebyla dostatečně koordinována (viz body 77–94).

143

Komise byla schopna prokázat robustní analýzu jako východisko reforem trhu práce, které přinesly hmatatelné výsledky z hlediska liberalizace trhu. Provádění však bránila významná zpoždění. Některé podmínky, zejména ve fázi vzniku programů, nebyly dostatečně přizpůsobeny struktuře řeckého hospodářství a jiná klíčová opatření byla do programu zahrnuta po určitém prodlení (viz body 95–102).

Doporučení 8

Aby Komise zmírnila potenciální nedostatky, měla by při posuzování správní kapacity členských států při provádění reforem postupovat více systematicky. Potřeby technické pomoci a případné podpory ze strany útvaru Komise pro podporu strukturálních reforem by měly být posouzeny v raných fázích programu ve spolupráci s orgány členských států. Volba, míra podrobnosti a načasování podmínek by měly být přizpůsobeny výsledkům analýzy.

Cílové datum: neprodleně, je-li relevantní

Doporučení 9

Komise by měla zlepšit svou analytickou práci při návrhu reforem. Měla by se zaměřit zejména na vhodnost a načasování opatření s ohledem na konkrétní situaci v členském státě.

Cílové datum: neprodleně, je-li relevantní

Dosahování cílů programu

144

Účastí ve třech ekonomických ozdravných programech se Řecko vyhnulo selhání. Dosažení cílů programů – fiskální udržitelnosti, finanční stability a návratu k růstu – však bylo úspěšné jen v omezené míře. Externí hodnocení by mohlo být užitečné pro komplexní pochopení souvisejícího složitého vývoje, Komise však žádné neprovedla (viz body 103–106).

145

Pokud jde o fiskální udržitelnost, programy přinesly významnou konsolidaci: primární strukturální saldo se v období 2009–2015 zlepšilo o 17 % HDP. V témže období se však HDP snížil o čtvrtinu a nezaměstnanost překročila 25 %. Až v roce 2014 Řecko skutečně zaznamenalo hospodářský růst, přestože původní předpoklady programů plánovaly udržitelný návrat k růstu od roku 2012 (viz body 107, 111–113, 124–130).

146

Špatná makroekonomická výkonnost spolu s náklady financování dříve akumulovaného dluhu znamenala, že Řecko soustavně zvyšovalo svůj poměr dluhu k HDP po celé programové období (vyjma roku 2012 díky zapojení soukromého sektoru). Rovněž nebylo schopno tržně financovat své potřeby. V období bezprostředně po skončení programu bude muset Řecko splatit značné částky dluhu a program předpokládá, že tyto částky budou plně financovány z primárního přebytku a tržního financování. Z finančního hlediska programy zajistily krátkodobou stabilitu finančního systému, avšak hlavně kvůli nepříznivému makroekonomickému a politickému vývoji nebyly s to zabránit prudkému zhoršení rozvah bank (viz body 114–123, 108–110).

Doporučení 10

Programy by měly být podrobeny následnému hodnocení přinejmenším po svém skončení. V případě po sobě jdoucích programů, jejichž celkové trvání je delší než běžná doba tří let, by mělo být provedeno průběžné hodnocení a jeho výsledky by se měly využít k posouzení jejich koncepce a způsobu monitorování.

Cílové datum: konec roku 2018

Doporučení 11

Komise by měla analyzovat vhodný rámec podpory a dohledu na období po konci programu. Měla by to provést s dostatečným předstihem před koncem programu a vzít v úvahu potřeby financování Řecka.

Cílové datum: neprodleně

Tuto zprávu přijal senát IV, jemuž předsedá Tomé MUGURUZA, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 3. října 2017.

Zkratky

AMC: společnost spravující aktiva (Asset Management Company)

AROP: operační program v rámci správní reformy pro programové období 2007–2013

Daň ENFIA: jednotná daň z nemovitostí

EAP: ekonomický ozdravný program (Economic Adjustment Programme)

ECB: Evropská centrální banka

EDP: postup při nadměrném schodku

EEF: evropské hospodářské prognózy (European Economic Forecasts)

EFSF: Evropský nástroj finanční stability

EFSM: evropský mechanismus finanční stabilizace

EK: Evropská komise

EPL: právní předpisy v oblasti ochrany zaměstnanosti

ESA: Evropský systém účtů (European System of Accounts)

ESD: Evropský soudní dvůr

ESM: Evropský mechanismus stability

FG: mezera ve financování (Funding Gap)

GLF: úvěrový nástroj pro Řecko (Greek loan facility)

GŘ ECFIN: Generální ředitelství Evropské komise pro hospodářské a finanční záležitosti

HDP: hrubý domácí produkt

HFSF: Řecký fond finanční stability (Hellenic Financial Stability Fund)

LFA: dohoda o úvěrovém nástroji (Loan facility agreement)

MEFP: memorandum hospodářské a finanční politiky (Memorandum of Economic and Financial Policy)

MMF: Mezinárodní měnový fond

MP: memorandum o porozumění

NPL: úvěry v selhání (Non-Performing Loans)

Odvod PPC: odvod společnosti Public Power Corporation

OECD: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj

PA: veřejná správa (Public Administration)

PSC: jednotné kontaktní místo (Point of Single Contact)

PSI: zapojení soukromého sektoru (Private Sector Involvement)

PZI: přímé zahraniční investice

ŘCB: Řecká centrální banka

SFEU: Smlouva o fungování Evropské unie

SGPR: Generální sekretariát pro veřejné příjmy (General Secretariat for Public Revenue)

SSM: jednotný mechanismus dohledu

T-bills: státní pokladniční poukázky, emise krátkodobých dluhových nástrojů na dobu nejvýše jednoho roku

TFGR: pracovní skupina pro Řecko (Task Force for Greece)

TMP: technické memorandum o porozumění

ULC: jednotkové náklady práce (Unit labour costs)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tuto zprávu vypracoval auditní senát IV, který se zaměřuje na oblast regulace trhů a konkurenceschopného hospodářství. Členem odpovědným za zprávu je předsedající tohoto senátu Baudilio Tomé Muguruza. Při práci na zprávě mu podporu poskytovali Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda a Simon Dennett z jeho kabinetu, ředitel Zacharias Kolias a vedoucí úkolu Kamila Lepkowská. Členy auditního týmu byli Efstathios Efstathiu, Athanasios Kustulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefeleová a Natalia Krzempeková.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8339-9	ISSN 1977-5628	doi:2865/870067	QJ-AB-17-017-CS-N
HTML	ISBN 978-92-872-8353-5	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/005978	QJ-AB-17-017-CS-Q

© Evropská unie, 2017

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

 

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně

Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: http://europa.eu/contact.

Telefonicky nebo e-mailem

Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: http://europa.eu/contact.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: http://europa.eu.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: http://publications.europa.eu/eubookshop. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz http://europa.eu/contact).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.