L-intervent tal-Kummissjoni fil-kriżi finanzjarja Griega

Sommarju eżekuttiv

Dwar dan ir-rapport

I

Aħna eżaminajna kif il-Kummissjoni Ewropea mmaniġġjat it-tliet Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku għall-Greċja, filwaqt li kkunsidrajna l-istruttura istituzzjonali tal-istrumenti differenti ta’ assistenza finanzjarja li ntużaw. Fir-rigward tal-programm li għadu għaddej, l-awditu ffoka biss fuq l-aspetti tat-tfassil. Il-finanzjament għall-ewwel programm (FSG), fl-2010, kien ta’ EUR 110 biljun; għat-tieni programm (EFSF; 2012) dan kien ta’ EUR 172.6 biljun u għat-tielet programm (MES; 2015) kien ta’ EUR 86 biljun. F’nofs l-2017, il-Greċja għadha teħtieġ appoġġ finanzjarju estern u aħna sibna li l-objettivi tal-programmi ntlaħqu biss sa ċertu punt limitat. B’mod ġenerali, it-tfassil tal-programmi għamel il-progress tar-riformi fil-Greċja possibbli, iżda sibna xi dgħufijiet. Aħna nagħmlu għadd ta’ rakkomandazzjonijiet lill-Kummissjoni rigward programmi ta’ appoġġ fil-futur.

Dwar il-Programmi ta’ Aġġustament Griegi

II

Minn żmien id-dħul tagħha fil-euro, il-Greċja bbenefikat minn prosperità fl-ekonomija xprunata mill-aċċess faċli għas-self u minn politika fiskali ġeneruża. Iżda l-kriżi finanzjarja globali tal-2008-2009 kixfet il-vulnerabbiltajiet tal-pajjiż: żieda fl-iżbilanċi makroekonomiċi, ammonti kbar ta’ dejn pubbliku u estern, kompetittività esterna dgħajfa, sistema tal-pensjonijiet mhux sostenibbli u istituzzjonijiet dgħajfa. Dawn, ikkombinati mal-iżvelar ta’ rappurtar skorrett tal-istatistika uffiċjali, kellhom impatt fuq il-fiduċja internazzjonali. Il-prezz li l-Greċja kellha tħallas biex tissellef fis-swieq finanzjarji ma baqax sostenibbli, u f’April 2010 l-pajjiż talab assistenza finanzjarja mill-Istati Membri taż-Żona tal-euro u mill-FMI.

III

L-ewwel Programm ta’ Aġġustament Ekonomiku għall-Greċja ġie maqbul fl-2010 u kien jinkludi finanzjament ta’ EUR 110 biljun. Iżda minkejja l-miżuri fiskali u strutturali li ttieħdu, u r-ristrutturar tad-dejn fl-2012, dan ma kienx biżżejjed biex il-pajjiż jerġa’ lura għall-finanzjament mis-suq. Għalhekk ġew maqbula żewġ programmi oħra, għal EUR 172.6 biljun fl-2012 u EUR 86 biljun fl-2015.

IV

Il-Programmi ta’ Aġġustament kellhom l-għan li jindirizzaw l-iżbilanċi ekonomiċi fil-Greċja u b’hekk jevitaw il-kontaġju bejn il-kriżi ekonomika Griega u l-bqija taż-żona tal-euro. Dawn fittxew li jistabbilixxu sitwazzjoni ekonomika u finanzjarja soda u sostenibbli fil-Greċja u li jirrestawraw il-kapaċità tagħha li tiffinanzja lilha nnifisha kompletament mis-swieq finanzjarji. L-assistenza kienet suġġetta għal kundizzjonijiet ta’ politika, iddefiniti mill-ftehim bejn l-awtoritajiet Griegi u l-mutwanti. Il-kundizzjonijiet kienu jkopru prattikament il-funzjonijiet kollha tal-Istat Grieg u indirizzaw tliet objettivi prinċipali: is-sostenibbiltà fiskali, l-istabbiltà finanzjarja u r-ritorn għat-tkabbir. Il-Kummissjoni Ewropea vverifikat il-konformità tal-Greċja mal-kundizzjonijiet u rrappurtat dwarhom.

V

Il-Kummissjoni mmaniġġjat il-Programmi ta’ Aġġustament f’kollegament mal-Bank Ċentrali Ewropew u f’isem il-mutwanti Ewropej għal kull programm: l-Istati Membri taż-Żona tal-euro għall-ewwel programm, il-Faċilità Ewropea ta’ Stabbiltà Finanzjarja għat-tieni programm u l-Mekkaniżmu Ewropew ta’ Stabbiltà għat-tielet programm.

Kif wettaqna l-awditu tagħna

VI

Aħna eżaminajna jekk il-mod kif il-Kummissjoni mmaniġġjat il-Programmi ta’ Aġġustament għall-Greċja kienx xieraq. B’mod partikolari, aħna staqsejna:

• Il-Kummissjoni kellha stabbiliti arranġamenti xierqa għall-ġestjoni tal-programmi?
• Il-kundizzjonijiet ta’ politika kienu mfassla b’mod xieraq u implimentati b’mod effettiv?
• Il-programmi ta’ aġġustament laħqu l-objettivi prinċipali tagħhom?

VII

F’konformità mal-mandat tal-QEA li tawditja l-effiċjenza operattiva tal-ġestjoni tal-BĊE, aħna ppruvajna neżaminaw l-involviment tal-Bank fil-Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku Griegi. Madankollu, il-BĊE qajjem dubji dwar il-mandat tal-Qorti f’dan ir-rigward; ma pprovdiex ammont suffiċjenti ta’ evidenza u għalhekk ma stajniex nirrappurtaw dwar ir-rwol tal-BĊE fil-programmi Griegi.

X’sibna

VIII

Fil-bidu tal-programm Grieg, il-Kummissjoni ma kellhiex esperjenza fil-ġestjoni ta’ proċess bħal dan. Il-proċeduri ġew stabbiliti wara kważi sena, iżda dawn iffukaw fuq l-arranġamenti formali għall-approvazzjoni tad-dokumenti, il-flussi ta’ informazzjoni u l-iskeda ta’ żmien għall-iżborżamenti. Ma kien hemm l-ebda linja gwida interna speċifika tal-Kummissjoni dwar it-tfassil innifsu tal-kundizzjonijiet tal-programmi, pereżempju f’termini tal-ambitu jew tal-livell ta’ dettall. Minkejja żieda fl-għadd ta’ kundizzjonijiet, l-ewwel u t-tieni programmi ma pprijoritizzawx b’mod adegwat l-importanza relattiva tagħhom u ma kinux inkorporati fi strateġija usa’ għall-pajjiż. Il-Kummissjoni tabilħaqq stabbiliet sistema li tiffunzjona għall-valutazzjoni tal-kundizzjonijiet, iżda aħna sibna dgħufijiet konsegwenzjali, b’mod partikolari għall-valutazzjoni tal-implimentazzjoni tar-riformi strutturali.

IX

Minkejja l-arranġamenti istituzzjonali kumplessi fi ħdan il-programmi, id-dettalji operazzjonali tal-kooperazzjoni tal-Kummissjoni mas-sħab tal-programmi, prinċipalment l-FMI u l-BĊE, qatt ma ġew formalizzati.

X

Il-qafas ekonomiku ġenerali għat-tfassil tal-programmi kien magħmul mill-kalkoli tad-diskrepanza fil-finanzjament u l-projezzjonijiet makroekonomiċi. Il-Kummissjoni aġġornat, b’mod regolari, l-analiżi tagħha f’dan ir-rigward u l-preċiżjoni tal-projezzjonijiet kienet simili meta mqabbla ma’ organizzazzjonijiet internazzjonali oħra. Madankollu, aħna sibna dgħufijiet fid-dokumentazzjoni, fil-ġustifikazzjoni tas-suppożizzjonijiet u fil-kontrolli tal-kwalità.

XI

Analiżi approfondita tat-tfassil u l-implimentazzjoni tar-riformi f’erba’ oqsma ta’ politika kruċjali (it-tassazzjoni, l-amministrazzjoni pubblika, is-suq tax-xogħol u s-settur finanzjarju) tagħti stampa mħallta. Ir-riformi fit-tassazzjoni u fl-amministrazzjoni pubblika pproduċew iffrankar fiskali, iżda l-implimentazzjoni tal-komponenti strutturali kienet aktar dgħajfa. Is-suq tax-xogħol sar aktar flessibbli u kompetittiv, filwaqt li għadhom se jseħħu aktar bidliet regolatorji fit-tielet programm. Is-settur finanzjarju ġie ristrutturat b’mod sostanzjali, iżda dan seħħ bi spiża ta’ aktar minn EUR 45 biljun li ġew injettati fis-sistema bankarja, u li minnhom parti żgħira biss tista’ potenzjalment tiġi rkuprata. Fl-oqsma kollha ta’ politika, l-implimentazzjoni ta’ għadd ta’ riformi ewlenin seħħet b’dewmien sinifikanti jew ma kinitx effettiva.

XII

B’mod ġenerali, it-tfassil tal-kundizzjonijiet għamel il-progress tar-riformi possibbli, iżda sibna xi dgħufijiet. Xi miżuri ewlenin ma kinux iġġustifikati b’mod suffiċjenti jew adattati għad-dgħufijiet speċifiċi tas-settur. Fil-każ ta’ oħrajn, il-Kummissjoni ma qisitx b’mod komprensiv il-kapaċità ta’ implimentazzjoni tal-Greċja fil-proċess tat-tfassil, u għalhekk ma adattatx l-ambitu u t-twaqqit kif meħtieġ. Sibna wkoll każijiet ta’ kundizzjonijiet b’ambitu limitat wisq biex jindirizzaw l-iżbilanċi ewlenin fis-settur, kif ukoll l-inklużjoni tardiva ta’ miżuri li jindirizzaw l-iżbilanċi ewlenin fil-programm.

XIII

Il-Kummissjoni ma wettqitx evalwazzjoni komprensiva tal-ewwel żewġ programmi, għalkemm analiżi bħal din setgħet tkun pertinenti għall-aġġustament tal-proċess ta’ riforma. F’nofs l-2017, il-Greċja għadha teħtieġ appoġġ finanzjarju estern, li jindika li l-programmi preċedenti, fost affarijiet oħra minħabba dgħufijiet fl-implimentazzjoni, ma kinux kapaċi jirrestawraw l-abbiltà tal-pajjiż li jiffinanzja l-ħtiġijiet proprji tiegħu mis-swieq. L-objettivi speċifiċi tal-programmi ntlaħqu biss sa ċertu punt limitat:

• Ritorn għat-tkabbir: Il-PDG ċkien b’aktar minn kwart matul il-programmi u l-Greċja ma rritornatx għat-tkabbir, kif kien previst inizjalment, fl-2012.
• Sostenibbiltà fiskali: kien hemm konsolidazzjoni fiskali fuq skala kbira f’termini ta’ bilanċi strutturali. Iżda minħabba fi żviluppi makroekonomiċi avversi u l-ispejjeż tal-imgħax fuq id-dejn eżistenti, il-proporzjon tad-dejn imqabbel mal-PDG kompla jiżdied.
• Stabbiltà finanzjarja: il-programmi żguraw l-istabbiltà finanzjarja fuq terminu qasir, iżda ma setgħux jevitaw li jseħħ deterjorament qawwi fil-karti tal-bilanċ tal-banek, primarjament minħabba żviluppi politiċi u makroekonomiċi avversi, u l-abbiltà tal-banek li jipprovdu finanzjament għall-ekonomija reali kienet ristretta.

X’nirrakkomandaw

XIV

Jenħtieġ li l-Kummissjoni Ewropea:

1. Ittejjeb il-proċeduri għat-tfassil tal-programmi ta’ appoġġ, b’mod partikolari billi tiddeskrivi fil-qosor l-ambitu ta’ kwalunkwe xogħol analitiku meħtieġ għall-ġustifikazzjoni tal-kontenut tal-kundizzjonijiet.
2. Tipprijoritizza aħjar il-kundizzjonijiet u tispeċifika l-miżuri meħtieġa b’mod urġenti biex jiġu indirizzati l-iżbilanċi li huma kruċjali biex jintlaħqu l-objettivi tal-programmi.
3. Tiżgura li l-programmi jkunu inkorporati fi strateġija ġenerali ta’ tkabbir għall-pajjiż, fejn ikun rilevanti li jiġu indirizzati l-iżbilanċi makroekonomiċi sottostanti.
4. Ikollha proċeduri ċari stabbiliti u, fejn xieraq, tiddefinixxi indikaturi ewlenin tal-prestazzjoni biex tiżgura li l-monitoraġġ tal-programmi jkun sistematiku u ddokumentat b’mod preċiż.
5. Tindirizza, b’mod aktar komprensiv, id-diskrepanzi fid-data mill-bidu nett.
6. Tfittex li tilħaq ftehim mas-sħab tal-programmi sabiex ir-rwoli u l-metodi ta’ kooperazzjoni jkunu speċifikati u trasparenti.
7. Tiddokumenta aħjar is-suppożizzjonijiet u l-modifiki li jsiru fil-kalkoli ekonomiċi li fuqhom ikun ibbażat it-tfassil tal-programm.
8. Tkun aktar sistematika fil-valutazzjoni tal-kapaċità amministrattiva tal-Istat Membru biex jimplimenta r-riformi u tal-ħtieġa ta’ assistenza teknika. Jenħtieġ li l-kundizzjonijiet jiġu adattati għar-riżultati ta’ din l-analiżi.
9. Issaħħaħ ix-xogħol analitiku tagħha dwar it-tfassil tal-programmi. B’mod partikolari, jenħtieġ li tindirizza l-adegwatezza u t-twaqqit tal-miżuri, fid-dawl tas-sitwazzjoni speċifika fl-Istat Membru.
10. Twettaq evalwazzjoni interim għal programmi suċċessivi ta’ durata kkombinata li taqbeż it-tliet snin, u tuża r-riżultati biex tivvaluta l-arranġamenti ta’ tfassil u ta’ monitoraġġ tagħhom.
11. Tanalizza l-qafas xieraq ta’ appoġġ u sorveljanza għall-perjodu ta’ wara li jintemm il-programm.

Introduzzjoni

It-tliet Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku Griegi

01

Malli bdiet il-kriżi finanzjarja globali, l-ambjent internazzjonali nbidel drastikament. Il-kriżi kienet teħtieġ salvataġġi bla preċedenti tal-istituzzjonijiet finanzjarji, kif ukoll politiki monetarji u fiskali eċċezzjonali oħra. Madankollu, il-kriżi xorta waħda kienet segwita minn tnaqqis globali fir-ritmu ekonomiku u kriżi tad-dejn fl-Ewropa. Għalkemm il-pajjiżi li kellhom sisien sodi rnexxielhom jerġgħu lura fit-triq tat-tkabbir fi żmien relattivament qasir, il-pajjiżi bi żbilanċi makroekonomiċi u dgħufijiet strutturali ffaċċjaw diffikultajiet kbar.¹

02

Fil-kuntest tal-kriżi finanzjarja globali, l-akkumulazzjoni ta’ żbilanċi makroekonomiċi, ammonti kbar ta’ dejn pubbliku u estern, kompetittività esterna dgħajfa, sistema tal-pensjonijiet mhux sostenibbli u istituzzjonijiet dgħajfa kollha għamlu lill-Greċja partikolarment vulnerabbli għaż-żieda fl-averżjoni għar-riskju fis-swieq internazzjonali. Dawn il-fatturi, flimkien mal-iżvelar ta’ rappurtar skorrett tal-istatistika uffiċjali u r-reviżjoni sinifikanti tad-data fiskali għall-2008 u l-2009, affettwaw b’mod negattiv il-fiduċja tas-suq. Minħabba f’hekk, l-aġenziji ewlenin ta’ klassifikazzjoni tal-kreditu niżżlu l-klassifikazzjonijiet sovrani (minn livelli A fi tmiem l-2008 għal livelli C fl-2011). Is-suq irreaġixxa b’mod qawwi għal dan l-iżvilupp negattiv, bl-ispejjeż tal-finanzjament għad-dejn Grieg jiżdiedu għal livelli mhux sostenibbli fil-ġimgħat ta’ qabel li l-pajjiż għamel għall-assistenza finanzjarja.

03

B’riżultat tat-telf tal-aċċess għas-suq bi prezz raġonevoli, il-Greċja talbet assistenza finanzjarja mill-Istati Membri taż-Żona tal-euro u mill-FMI² fit-23 ta’ April 2010. Minkejja l-miżuri fiskali u strutturali li ttieħdu mill-Greċja, l-ewwel Programm ta’ Aġġustament Ekonomiku (PAE) ma kienx biżżejjed biex il-pajjiż jirritorna għall-finanzjament mis-suq, u għalhekk ġew maqbula żewġ programmi oħra, fl-2012 u fl-2015 rispettivament (ara t-Tabella 1).

Tabella 1

Il-Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku Griegi

Programm	Faċilità	Bidu	Tmiem	Finanzjament totali (biljun EUR)	Appoġġ żborżat mill-pajjiżi taż-żona tal-euro (biljun EUR)	Appoġġ żborżat mill-FMI (biljun EUR)
Greċja I	FSG1	2010	2012	110	52.9	20.7 (17.541 SDR)
Greċja II	EFSF	2012	2015	172.6	141.8	11.6 (10.2 SDR)
Finanzjament tranżitorju	EFSM	2015	2015	7.16	7.16	-
Greċja III	MES	2015	Għadu għaddej (2018)	86	39.42	-

04

L-ewwel programm ta’ aġġustament ġie ffirmat f’Mejju 2010 (ara l-Figura 1 u l-Anness I). Dan tfassal biex jibqa’ għaddej sa Ġunju 2013 b’finanzjament ta’ EUR 110 biljun (mill-FMI u mill-Istati Membri taż-Żona tal-euro) bl-intenzjoni li jkopri l-ħtiġijiet ta’ finanzjament tal-ekonomija u li jappoġġa s-sistema bankarja (ara t-Tabella 1). Għal dan, il-Greċja qablet li timplimenta programm ta’ riforma strutturali li jkopri l-politiki ekonomiċi, fiskali, finanzjarji u tas-suq tax-xogħol. L-ewwel programm intemm qabel iż-żmien f’Marzu 2012, billi l-livell ta’ dejn mhux sostenibbli u t-tnaqqis aktar profond milli mistenni fl-attività ekonomika wrew il-ħtieġa għal finanzjament ulterjuri. Sa dak iż-żmien, kienu ġew żborżati EUR 73.6 biljun.

05

It-tieni pakkett ta’ assistenza finanzjarja ġie maqbul mal-Istati Membri taż-Żona tal-euro u mal-FMI f’Marzu 2012, b’finanzjament totali ta’ EUR 172.6 biljun. Fl-aħħar nett, il-pajjiżi taż-Żona tal-euro kkontribwew EUR 141.8 biljun fil-forma ta’ self mill-Faċilità Ewropea ta’ Stabbiltà Finanzjarja (EFSF), li kienet inħolqot għal dan l-iskop. Element ewlieni tat-tieni programm kienet il-Parteċipazzjoni tas-Settur Privat (PSP), li permezz tagħha l-investituri privati kkontribwew bejn wieħed u ieħor EUR 107 biljun billi niżżlu parti mill-valur tal-holdings tad-dejn tagħhom.

06

Wara l-iskadenza tat-tieni programm f’Diċembru 2014 u ż-żewġ estensjonijiet tiegħu³, u fid-dawl tan-negozjati li kienu għadhom għaddejjin dwar it-tielet pakkett ta’ assistenza finanzjarja, il-Greċja ngħatat self tranżitorju mill-Mekkaniżmu Ewropew ta’ Stabbilizzazzjoni Finanzjarja f’Lulju 2015. Minħabba l-inċertezza tas-sitwazzjoni, f’Ġunju 2015 ġew introdotti restrizzjonijiet fil-moviment liberu tal-kapital biex tiġi salvagwardjata l-istabbiltà finanzjarja (ara l-Anness II). F’Awwissu 2015, l-awtoritajiet Griegi u s-sħab taż-Żona tal-euro qablu dwar it-tielet programm proprju, li ħa l-forma ta’ self lill-gvern mill-Mekkaniżmu Ewropew ta’ Stabbiltà (MES). Il-programm huwa skedat li jibqa’ għaddej sal-2018. Fl-20 ta’ Lulju 2017, il-Bord Eżekuttiv tal-FMI, fuq talba tal-Greċja, approva fil-prinċipju Arranġament ta’ Riżerva prekawzjonarju ta’ EUR 1.6 biljun, suġġett għal aċċertamenti ulterjuri. Sa Settembru 2017, l-FMI kien għadu ma għamilx żborżamenti.

Objettivi tal-programmi

07

Il-loġika ta’ intervent prinċipali tal-Programmi ta’ Aġġustament Griegi kienet li dawn jindirizzaw l-iżbilanċi ekonomiċi fil-Greċja u b’hekk jevitaw il-kontaġju bejn il-kriżi ekonomika Griega u l-bqija taż-żona tal-euro. Għal dan il-għan, il-programmi kellhom l-għan li jistabbilixxu sitwazzjoni ekonomika u finanzjarja soda u sostenibbli fil-Greċja u li jirrestawraw il-kapaċità tagħha li tiffinanzja lilha nfisha kompletament mis-swieq finanzjarji. Biex jilħqu dan l-objettiv, il-programmi Griegi⁴ ffukaw fuq tliet sfidi ewlenin li l-Greċja impenjat lilha nfisha li tindirizza permezz ta’ sett komprensiv ta’ miżuri ta’ riforma:

1. Restawr mill-ġdid tal-fiduċja tas-suq finanzjarju u s-sostenibbiltà fiskali: il-programmi pprevedew miżuri fiskali robusti (inkluż it-tnaqqis fl-infiq fuq il-pensjonijiet, is-sistema tas-saħħa u l-amministrazzjoni pubblika), kif ukoll riformi tal-politika tat-tassazzjoni u tal-amministrazzjoni tat-taxxa. Ir-riformi fiskali kienu maħsuba biex isaħħu l-fiduċja, jerġgħu jiksbu l-aċċess għas-suq u jqiegħdu l-proporzjon tad-dejn għall-PDG fuq perkors sostenibbli.
2. Salvagwardja tal-istabbiltà tas-settur finanzjarju: il-programmi taw appoġġ finanzjarju lill-banek Griegi permezz tal-Fond Elleniku għall-Istabbiltà Finanzjarja (HFSF), li għandu l-għan li jindirizza l-ħtiġijiet ta’ kapital urġenti tagħhom. L-oqsma koperti mir-riformi kienu jinkludu wkoll ir-ristrutturar u l-konsolidazzjoni tas-settur, il-ġestjoni tas-Self Improduttiv (NPLs), il-governanza, is-superviżjoni u l-likwidità.
3. Promozzjoni tat-tkabbir ekonomiku u ritorn għall-kompetittività: permezz tar-riformi strutturali, il-programmi kellhom l-għan li jtejbu l-kompetittività tal-ispejjeż u l-ambjent ġenerali tan-negozju. Dan kien maħsub biex jiffaċilita t-tranżizzjoni tal-Greċja lejn mudell ta’ tkabbir aktar immexxi mill-investiment u mill-esportazzjoni. L-oqsma koperti mir-riformi kienu jinkludu s-swieq tax-xogħol u tal-prodotti, l-amministrazzjoni pubblika, is-sistema legali u l-edukazzjoni.

Is-sħab tal-programmi u r-rwol tal-istituzzjonijiet Ewropej

08

L-ewwel żewġ programmi tfasslu matul diskussjonijiet bejn l-awtoritajiet Griegi u l-hekk imsejħa “Trojka” li tikkonsisti mill-Kummissjoni, il-BĊE u l-FMI (fit-tielet programm tissejjaħ l-“Istituzzjonijiet”). Ma kienx hemm arranġamenti formali li jiddefinixxu d-dettalji tal-kooperazzjoni tagħhom. Taħt it-tielet programm, f’konformità mat-trattat tiegħu⁵, il-MES kien u għadu involut ukoll fit-tfassil u l-monitoraġġ tal-programm. Għalkemm l-FMI ma kkontribwiex għall-finanzjament tat-tielet programm, huwa baqa’ kompletament attiv fid-diskussjonijiet dwar l-ambitu tal-kundizzjonijiet u l-perkors ta’ aġġustament.

09

Tul il-programmi, ir-rwol tal-Kummissjoni kien li taġixxi f’isem l-Istati Membri taż-Żona tal-euro f’kooperazzjoni mill-qrib ma’ sħab oħra. Taħt l-FSG, il-Kummissjoni kienet responsabbli għall-koordinazzjoni u l-implimentazzjoni tal-programm f’isem u taħt l-istruzzjonijiet tal-Istati Membri taż-Żona tal-euro, għall-għoti ta’ appoġġ, kif ukoll għan-negozjar u l-iffirmar ta’ Ftehim dwar Faċilità ta’ Self (FFS) u Memorandum ta’ Qbil (MtQ) dwar il-kundizzjonalità ta’ politika mal-Greċja. Il-ftehim qafas dwar l-EFSF u r-Regolament tal-UE⁶, applikabbli għat-tieni programm, ħalla responsabbiltajiet simili f’idejn il-Kummissjoni. It-Trattat dwar il-MES appella lill-Bord tal-Gvernaturi tal-MES biex jagħti mandat lill-Kummissjoni Ewropea “sabiex tinnegozja, f’koordinazzjoni mal-BĊE, il-kundizzjonalità ta’ politika ekonomika marbuta ma’ kull assistenza finanzjarja”.

10

Ir-rwol tal-BĊE matul il-programmi kien li jaġixxi f’kollegament mal-Kummissjoni biex jivvaluta l-kundizzjonijiet ta’ politika għall-assistenza finanzjarja u biex jimmonitorja fuq bażi regolari l-progress li jkun sar fl-implimentazzjoni ta’ dawk il-kundizzjonijiet. Għall-ewwel programm il-Kunsill Ewropew appella, saħansitra mill-11 ta’ Frar 2010, biex il-Kummissjoni timmonitorja l-implimentazzjoni tal-miżuri ta’ riforma f’kollegament mal-BĊE. Il-ftehim qafas dwar l-EFSF, it-Trattat dwar il-MES u r-Regolament tal-UE⁷, iddefinew ir-rwol tal-BĊE b’mod simili għat-tieni u t-tielet programmi. F’dan il-kuntest, il-BĊE pprovda konsulenza u għarfien espert dwar oqsma ta’ politika differenti. Minn meta ġie stabbilit il-Mekkaniżmu Superviżorju Uniku (f’Novembru 2014), huwa pparteċipa wkoll fid-diskussjonijiet mal-istituzzjonijiet u mal-awtoritajiet Griegi. Barra minn hekk, matul il-perjodu 2010-2016 u irrispettivament mill-proċess tal-programm innifsu, il-BĊE ppubblika bosta opinjonijiet dwar abbozzi ta’ dispożizzjonijiet leġislattivi ppreżentati mill-awtoritajiet Griegi, billi dawn setgħu jinfluwenzaw l-istabbiltà finanzjarja b’mod materjali⁸.

Il-proċess ta’ programmazzjoni

11

L-assistenza finanzjarja li ngħatat lill-Greċja kienet suġġetta għall-kundizzjonalità ta’ politika⁹, ankrata fil-Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku Griegi u organizzata skont l-objettivi prinċipali tagħhom (fiskali, finanzjarji u strutturali). L-awtoritajiet Griegi taw bidu formali lill-proċess ta’ programmazzjoni billi ppreżentaw is-sett ta’ dokumenti (ara l-Kaxxa 1) lill-mutwanti, aġġornati għal kull waħda mir-rieżamijiet tal-programm¹⁰. L-FMI u l-mutwanti Ewropej baqgħu indipendenti meta approvaw id-dokumenti tal-programm u d-deċiżjonijiet ta’ self (ara l-Figura 2).

12

Id-dokumenti tal-programm tfasslu bħala parti minn proċess tan-negozjati mal-Kummissjoni, mal-Fond Monetarju Internazzjonali¹¹ u mal-Bank Ċentrali Ewropew; dan ħa l-forma ta’ żjarat ta’ negozjar¹². Għall-Kummissjoni, il-mandat għan-negozjati ġie stipulat bil-quddiem f’dokument informattiv dwar il-politika, li analizza is-sitwazzjoni fil-Greċja fir-rigward ta’ oqsma ta’ politika ewlenin u ppropona miżuri għall-inklużjoni fil-programm. Għall-iskop tan-negozjati, il-persunal tal-Kummissjoni ħejja t-tbassir makroekonomiku li fuqu huwa msejjes il-programm. Wara l-konklużjoni ta’ kull rieżami, il-Kummissjoni ppubblikatu flimkien ma’ analiżijiet kwalitattivi tas-sitwazzjoni makroekonomika u finanzjarja, il-valutazzjoni tal-konformità u d-dokumenti uffiċjali tal-programm.

13

Wara l-konklużjoni tan-negozjati, il-Kunsill iddiskuta t-test ippreżentat mill-awtoritajiet Griegi, fuq il-bażi tad-dokumenti ppreżentati mill-Kummissjoni¹³,u ħareġ Deċiżjoni skont l-Artikoli 126 u 136 tat-TFUE¹⁴. Wara li ġiet adottata d-Deċiżjoni tal-Kunsill, il-Viċi President tal-Kummissjoni (awtorizzat mill-Kummissarji sħabu) iffirma l-MtQ finali f’isem l-Istati Membri mutwanti (għall-ewwel programm) jew l-EFSF (għat-tieni programm). Id-dettalji tekniċi u legali tas-self (bħall-kalkolu tal-maturità medja, ir-rati tal-imgħax, l-arranġamenti ta’ żborżament u ta’ ħlas lura) kienu speċifikati fil-Ftehim ta’ Self (għall-ewwel programm)¹⁵ jew fil-Ftehim dwar Faċilità ta’ Assistenza Finanzjarja mill-EFSF (għat-tieni programm).

14

It-tielet programm ġie maqbul permezz ta’ Memorandum ta’ Qbil bejn il-Kummissjoni Ewropea (li kienet qed taġixxi f’isem il-MES), ir-Repubblika Ellenika u l-Bank of Greece. Sussegwentement, it-tielet programm ġie approvat mill-Kunsill. It-termini finanzjarji u l-kundizzjonijiet għas-self kienu ddefiniti fi ftehim dwar faċilità ta’ assistenza finanzjarja, u l-iżborżament ġie approvat mill-Bord tal-Gvernaturi tal-MES fuq il-bażi tar-rapporti dwar il-konformità li nħarġu mill-Kummissjoni (b’kollaborazzjoni mal-BĊE).

15

Il-Grupp tal-Euro¹⁶ pprovda gwida politika għall-proċess tul il-perjodu ta’ programmazzjoni u, b’mod partikolari, laħaq ftehim dwar it-tnedija tal-programmi, il-kundizzjonijiet ta’ politika prinċipali, l-allokazzjoni finanzjarja u l-kundizzjonijiet ewlenin ta’ finanzjament. Il-Grupp tal-Euro kien appoġġat mill-Grupp ta’ Ħidma tal-Grupp tal-Euro¹⁷, li ġie kkonsultat dwar it-tfassil tal-programmi u ddeċieda li jiżborża l-fondi għall-ewwel u t-tieni programmi (il-Bord tal-Gvernaturi tal-MES għat-tielet programm).

Approċċ tal-awditjar

16

L-awditu eżamina jekk il-mod kif il-Kummissjoni mmaniġġjat il-programmi ta’ aġġustament Griegi kienx xieraq. Huwa jikkumplimenta ż-żewġ Rapporti Speċjali preċedenti tagħna, li vvalutaw kif il-Kummissjoni mmaniġġjat l-appoġġ finanzjarju lil pajjiżi li jinsabu f’diffikultajiet taħt il-mekkaniżmu tal-Bilanċ tal-Pagamenti u l-Mekkaniżmu Ewropew ta’ Stabbiltà Finanzjarja (ir-Rapport Speċjali Nru 18/2015)¹⁸, u t-twassil ta’ Assistenza Teknika lill-Greċja (ir-Rapport Speċjali Nru 19/2015). L-awditu indirizza s-sottomistoqsijiet li ġejjin:

1. Il-Kummissjoni kellha stabbiliti arranġamenti xierqa għall-ġestjoni tal-programmi?
2. Il-kundizzjonijiet ta’ politika kienu mfassla b’mod xieraq u implimentati b’mod effettiv?
3. Il-programmi ta’ aġġustament laħqu l-objettivi prinċipali tagħhom?

17

L-awditu kopra l-mod kif il-Kummissjoni mmaniġġjat it-tliet programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku Griegi iżda, għat-tielet programm li għadu għaddej, l-awditu ffoka fuq l-aspetti tat-tfassil. It-tfassil, il-monitoraġġ u l-implimentazzjoni tal-kundizzjonijiet tal-programmi ġew awditjati fuq il-bażi ta’ kampjun li jkopri l-objettivi prinċipali kollha tal-programmi. Aħna eżaminajna wkoll il-kooperazzjoni tal-Kummissjoni mas-sħab tal-programmi, iżda mhux l-azzjonijiet tal-FMI¹⁹ u tal-MES²⁰. Aħna lanqas ma awditjajna l-azzjonijiet tal-awtoritajiet Griegi, inklużi l-problemi bis-sjieda li seta’ kellhom impatt fuq il-proċess ta’ implimentazzjoni. Aħna ma nirrappurtawx dwar l-involviment tal-BĊE minħabba l-limitazzjonijiet tal-ambitu tal-awditjar (ara l-paragrafu 20).

18

Aħna ma awditjajniex id-deċiżjonijiet politiċi ta’ livell għoli tal-UE, pereżempju dwar il-ġustifikazzjoni għall-għoti tal-assistenza finanzjarja lill-Greċja, u llimitajna l-ambitu tal-awditu f’bosta aspetti. Ma qisniex ix-xenarju kontrofattwali tal-ebda assistenza finanzjarja. Aħna lanqas ma evalwajna jekk il-Kunsill kienx għażel l-allokazzjonijiet finanzjarji, il-miri tad-defiċit u l-perkorsi fiskali l-aktar xierqa biex tiġi solvuta l-kriżi. Aħna ma vvalutajniex il-kundizzjonijiet ta’ finanzjament tas-self mogħtija lill-Greċja, jew it-tempestività u l-adegwatezza tal-ħelsien mid-dejn jew is-sostenibbiltà tad-dejn. Aħna vvalutajna l-projezzjonijiet makroekonomiċi tal-Kummissjoni u l-kalkoli tad-diskrepanza tal-likwidità. Meta konna qed nawditjaw il-kooperazzjoni tal-Kummissjoni ma’ sħab oħra, aħna ma vvalutajniex jekk involviment bħal dan kienx iġġustifikat.

19

L-evidenza għall-awditjar inġabret fuq il-bażi ta’ rieżami ddettaljat tad-dokumentazzjoni relatata mal-programmi ta’ assistenza finanzjarja tal-UE (dokumenti tal-programmi, analiżijiet interni tal-Kummissjoni, tbassir fuq spreadsheets, u evalwazzjonijiet u studji minn organizzazzjonijiet oħra); analiżi, f’forma ta’ tabella ta’ valutazzjoni, tal-kundizzjonijiet tal-programmi u intervisti mal-persunal tal-Kummissjoni; l-awtoritajiet nazzjonali, bħall-ministeri tas-settur, il-Bank of Greece, l-għaqdiet tan-negozji u l-partijiet interessati, u l-persunal tal-FMI, tal-MES u tal-OECD.

Limitazzjoni tal-ambitu dwar l-involviment tal-BĊE

20

F’konformità mal-mandat tal-QEA li tawditja l-effiċjenza operattiva tal-BĊE²¹, aħna ppruvajna neżaminaw l-involviment tal-Bank fil-Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku Griegi²². Il-BĊE qajjem dubji dwar il-mandat tal-Qorti f’dan ir-rigward u d-dokumentazzjoni li pprovdielna ma kinitx evidenza suffiċjenti biex inwettqu x-xogħol tal-awditjar²³. Minħabba f’din il-limitazzjoni fl-ambitu, aħna ma stajniex nirrappurtaw dwar l-involviment tal-BĊE fil-Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku Griegi.

Osservazzjonijiet

Parti I – Ġestjoni tal-programmi ta’ aġġustament ekonomiku għall-Greċja

21

Il-ġestjoni tal-Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku Griegi kienet tinvolvi għadd ta’ proċessi interni kumplessi fil-Kummissjoni li kienu jikkostitwixxu qafas orizzontali għall-analiżi speċifika għall-politika u l-valutazzjonijiet tal-konformità (ara l-Parti II). B’mod ġenerali, aħna nistgħu niddistingwu tliet tipi ta’ dawn il-proċessi orizzontali:

• Arranġamenti proċedurali għat-tfassil u l-monitoraġġ tal-programmi – li jiddefinixxu l-prinċipji u l-mekkanika tal-ġestjoni tal-programmi kif ukoll il-proċeduri deċiżjonali.
• Kooperazzjoni mas-sħab tal-programmi – kondiviżjoni tar-responsabbiltajiet, komunikazzjoni u koordinazzjoni tal-azzjonijiet mal-FMI, mal-BĊE u mal-MES.
• Analiżijiet ekonomiċi fundamentali – tħejjija tal-projezzjonijiet makroekonomiċi u l-kalkoli tad-diskrepanza fil-finanzjament, li jistabbilixxu s-suppożizzjonijiet ekonomiċi ewlenin tal-programmi.

Arranġamenti għat-tfassil u l-monitoraġġ tal-kundizzjonijiet tal-programmi

Urġenza fil-bidu nett tal-programmi

22

It-tfassil u l-arranġamenti istituzzjonali għall-Programm inizjali ta’ Aġġustament Ekonomiku Grieg iridu jitqiesu fil-kuntest tal-urġenza li biha ġie stabbilit il-Programm. Ir-raġuni immedjata għat-talba għall-assistenza finanzjarja kienet il-ħtieġa li jiġu missellfa EUR 9 biljun għall-ħlas lura tad-dejn li kellu jsir fid-19 ta’ Mejju 2010. Minħabba li fir-rebbiegħa tal-2010 l-ispejjeż tal-finanzjament mis-suq għad-dejn Grieg żdiedu għal livelli mhux sostenibbli, il-gvern Grieg kellu jfittex finanzjament alternattiv fi żmien qasir²⁴ (ara l-Figura 1 u l-Anness I għal kronoloġija dettaljata tal-kriżi).

23

Minħabba d-diffikultajiet antiċipati biex jiġi aċċessat finanzjament mis-suq għad-dejn fuq terminu qasir, fil-25 ta’ Marzu 2010 is-summit tal-Euro²⁵ qabel dwar it-termini tal-appoġġ finanzjarju li kellu jingħata lill-Greċja. L-awtoritajiet Griegi ppreżentaw it-talba uffiċjali għall-finanzjament fit-23 ta’ April 2010, jiġifieri inqas minn xahar qabel ma kellu jsir l-iżborżament. L-ewwel Programm ta’ Aġġustament Ekonomiku Grieg ġie ffirmat fit-3 ta’ Mejju 2010. Minħabba l-profondità u l-ambitu tal-iżbilanċi fl-ekonomija Griega, dan kien perjodu ta’ żmien qasir wisq biex fih jitfassal programm komprensiv li jindirizza d-dgħufijiet kollha.

Il-proċeduri u l-eżiti tat-tfassil

24

Il-proċeduri ġenerali tal-Kummissjoni għall-ġestjoni tal-programmi ta’ assistenza makro ġew stabbiliti għall-ewwel darba f’April 2011, jiġifieri 11-il xahar wara t-tnedija tal-programm Grieg u tliet rieżamijiet ikkompletati. Id-dokument iddefinixxa l-arranġamenti interni għall-flussi ta’ informazzjoni u ta’ approvazzjoni fil-Kummissjoni, li saru mal-Kunsill u s-sħab tal-programmi. Pereżempju, huwa speċifika l-passi għall-approvazzjoni tad-dokumenti prinċipali tal-programmi (dokumenti informattivi dwar il-politika, rapporti dwar il-konformità, abbozzi ta’ MtQ u abbozzi ta’ rakkomandazzjonijiet għal deċiżjonijiet tal-Kunsill, fejn rilevanti). Il-Kummissjoni pproduċiet ukoll pjanijiet direzzjonali għal kull faċilità ta’ finanzjament, li jistipulaw l-istadji formali fit-triq għall-iżborżament.

25

Madankollu, il-proċeduri ma ttrattawx il-kontenut tal-kundizzjonijiet tal-programm. Ma kien hemm l-ebda linja gwida interna speċifika tal-Kummissjoni dwar it-tfassil tal-kundizzjonijiet tal-programmi f’termini tal-ambitu, tal-livell ta’ dettall u tal-profondità tal-xogħol analitiku li kienet meħtieġa biex tiġġustifikahom²⁶.

26

Id-dokumenti ta’ ħidma ewlenin li fuqhom kienu bbażati l-kundizzjonijiet tal-programmi kienu d-dokumenti informattivi dwar il-politika. Dawn id-dokumenti orjentati lejn il-politika nħarġu għal kull rieżami u servew bħala bażi għan-negozjar tar-rieżamijiet tal-programmi (b’ċertu grad ta’ flessibbiltà). Il-proċess għar-rieżami tad-dokumenti informattivi dwar il-politika kien stipulat fil-proċeduri tal-Kummissjoni, iżda ma kienx iddokumentat.

27

F’diversi okkażjonijiet, il-persunal tal-Kummissjoni pproduċa dokumenti analitiċi li jappoġġaw id-dokumenti informattivi dwar il-politika u jikkorroboraw it-tfassil tal-kundizzjonijiet f’ċerti oqsma. Madankollu, dan ma sarx b’mod sistematiku għall-programmi kollha u għall-oqsma kollha ta’ politika (ara l-Figura 3).

28

Aħna sibna ċerti problemi fit-tfassil tal-kundizzjonijiet, f’diversi oqsma ta’ politika:

• Bosta kundizzjonijiet tal-programmi kienu deskritti f’termini ġenerali, vagi u ma setgħux jitkejlu, b’mod partikolari fil-bidu nett tal-programmi. Pereżempju, fil-qasam tal-promozzjoni tal-esportazzjoni, kundizzjonijiet bħall-“adozzjoni ta’ miżuri biex jiġu faċilitati s-sħubijiet pubbliċi-privati” jew “miżuri biex tissaħħaħ il-politika ta’ promozzjoni tal-esportazzjoni” ma kinux jispeċifikaw azzjonijiet ċari jew konkreti. Fis-settur finanzjarju, it-tieni programm kien fih kundizzjoni rigward l-istabbiliment ta’ pjan ta’ implimentazzjoni bl-għan li jittejjeb il-ġbir tal-NPLs, kif ukoll li sa tmiem Lulju 2013, jiġu stabbiliti miri f’dan ir-rigward fil-banek taħt likwidazzjoni. Il-kundizzjoni kienet miftuħa għall-interpretazzjoni u kkontribwiet għal dewmien sinifikanti fl-implimentazzjoni.
• Progressivament, il-kundizzjonijiet saru aktar preċiżi. Fit-tieni programm, l-għadd u l-livell ta’ dettall tagħhom żdiedu b’mod sinifikanti. Dan kien parzjalment ir-riżultat ta’ problemi fl-implimentazzjoni u dewmien. Min-naħa l-oħra, il-livell għoli ta’ dettall kien ta’ sfida għall-kapaċità amministrattiva u s-sjieda tal-awtoritajiet, billi l-kundizzjonijiet mhux dejjem ġew diskussi u maqbula b’mod suffiċjenti fl-istadju tat-tfassil²⁷.
• Iż-żieda fil-livell ta’ dettall kienet ikkombinata ma’ nuqqas ta’ ċarezza ex ante dwar l-importanza relattiva ta’ kull kundizzjoni tal-programmi. Ċerti kundizzjonijiet ġew rikonoxxuti bħala partikolarment importanti ex post biss, meta ma ġewx implimentati fil-ħin, u mbagħad ġew iddeżinjati bħala azzjonijiet minn qabel waqt ir-rieżamijiet tal-programmi. Il-konformità ma’ dawn il-kundizzjonijiet kienet meħtieġa espliċitament qabel ma nħareġ porzjon tas-self²⁸. Fit-tielet programm, kundizzjonijiet importanti issa huma indikati bħala “riżultati tanġibbli ewlenin”.

Strateġija ġenerali ta’ tkabbir

29

Il-programmi kellhom objettivi ċari fuq terminu medju, bir-riżultat primarju mistenni jkun ir-ritorn tal-Greċja għall-aċċess għal finanzjament mis-suq, li kien jeħtieġ il-fokus fuq il-konsolidazzjoni fiskali. Madankollu, minkejja l-isforzi tal-Kummissjoni, il-programmi ma kinux appoġġati minn strateġija ġenerali ta’ tkabbir, immexxija mill-Greċja, li setgħet testendi lil hinn mill-programmi. Strateġija fuq terminu twil setgħet tkun aktar effettiva fil-koordinazzjoni tal-proċess ta’ aġġustament u t-tfassil tal-miżuri fid-diversi oqsma ta’ politika kkonċernati.

30

In-nuqqas ta’ strateġija kien partikolarment pertinenti fil-qasam tal-faċilitazzjoni tal-esportazzjoni. Il-ambitu tal-miżuri tal-programmi f’dan ir-rigward – iffukat fuq il-kompetittività tal-prezzijiet u l-piż amministrattiv – ma kienx suffiċjenti biex jiffavorixxi tranżizzjoni lejn mudell ta’ tkabbir aktar immexxi mill-esportazzjoni u ma indirizzax id-dgħufijiet kollha identifikati mill-analiżi ta’ qabel il-programmi. B’mod partikolari, l-ewwel programm ma pproponiex strateġija komprensiva għas-setturi li kellhom vantaġġ kompetittiv billi jqis l-istruttura speċifika tal-ekonomija Griega. Madankollu, il-kundizzjonijiet speċifiċi għas-settur ġew inklużi fit-tieni programm. Każijiet ta’ miżuri li tfasslu b’mod inkonsistenti u koordinazzjoni insuffiċjenti bejn diversi politiki (ara l-Kaxxa 2) juru li t-tfassil ġenerali tal-programmi Griegi wkoll ma kellux strateġija espliċita.

Instabbiltà politika matul il-perjodu ta’ programmazzjoni

31

Sfida oħra li kellha impatt fuq il-ġestjoni tal-programmi kienet l-approċċ “stop-start” għar-riformi, li, sa ċertu punt, irriżulta mill-instabbiltà politika fil-pajjiż. Minn Ottubru 2009 sa Jannar 2015, il-Greċja għaddiet minn sitt elezzjonijiet u bidla fil-gvern mingħajr elezzjonijiet f’Novembru 2011 (ara l-Anness I). F’kull okkażjoni, kien meħtieġ xi ftit taż-żmien biex it-tmexxija l-ġdida terġa’ tikkonferma l-impenn u l-approċċ tagħha għar-riformi, kif ukoll biex tiddefinixxi mill-ġdid l-arranġament ta’ ħidma mal-istituzzjonijiet. Ir-referendum li sar f’Lulju 2015 dwar il-pakkett ta’ miżuri kkontribwixxa wkoll għall-inċertezza fil-futur tal-programm, kif ukoll għall-instabbiltà ekonomika²⁹. In-negozjati politiċi fit-tul u l-inċertezza dwar il-kontinwazzjoni tal-programm xekklu l-ġestjoni mingħajr problemi tal-programmi u l-implimentazzjoni tar-riformi.

32

Fil-biċċa l-kbira, it-twaqqit tar-rieżamijiet tal-programmi tbiegħed mill-iskeda trimestrali inizjali, fatt li kien jirrifletti d-dewmien fl-implimentazzjoni u d-diffikultajiet fl-ilħuq ta’ qbil dwar miżuri ġodda (ara t-Tabella 2). L-aktar sitwazzjoni diffiċli f’dan ir-rigward kienet it-tranżizzjoni bejn it-tieni u t-tielet programmi, b’diskrepanza ta’ 16-il xahar bejn l-aħħar rieżami li ġie konkluż u l-approvazzjoni tal-programm il-ġdid. Filwaqt li t-tieni programm qatt ma ġie konkluż³⁰, it-tranżizzjoni kienet tinvolvi estensjoni doppja tat-tieni programm u self tranżitorju mill-EFSM.

Tabella 2

Rieżamijiet tal-Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku Griegi

Sena	Rieżami	Data tar-rapport	Durata tar-rieżami (xhur)
2010	L-ewwel Programm	Mejju 2010
	L-ewwel rieżami	Awwissu 2010	3
2011	It-tieni rieżami	Diċembru 2010	4
	It-tielet rieżami	Frar 2011	2
	Ir-raba’ rieżami	Lulju 2011	5
	Il-ħames rieżami	Ottubru 2011	3
2012	It-tieni programm	Marzu 2012	5
	L-ewwel rieżami	Diċembru 2012	9
2013	It-tieni rieżami	Mejju 2013	5
	It-tielet rieżami	Lulju 2013	2
2014	Ir-raba’ rieżami	April 2014	9
2015	It-tielet programm	Awwissu 2015	16
2016	MtQ supplimentari	Ġunju 2016	10

Proċeduri ta’ monitoraġġ

33

Il-proċess ta’ monitoraġġ tal-konformità mal-kundizzjonijiet tal-programmi kien rifless fil-proċeduri ġenerali tal-Kummissjoni għall-ġestjoni tal-programmi ta’ assistenza makrofinanzjarja, iżda biss fir-rigward ta’ aspetti proċedurali (jiġifieri t-tqassim tar-responsabbiltajiet u l-proċess għall-approvazzjoni tar-rapport dwar il-konformità). Madankollu, ma kien hemm l-ebda proċedura tal-Kummissjoni li tiddefinixxi r-rekwiżiti ewlenin dwar il-ambitu, in-natura u d-dokumentazzjoni tal-monitoraġġ.

34

L-għodda primarja għall-monitoraġġ tal-konformità tal-Greċja mal-kundizzjonijiet tal-programmi, li twettaq b’mod konġunt mill-Istituzzjonijiet, kienet it-“Tabella tal-Konformità”. Għall-ewwel u t-tieni programmi, id-dokument kien parti integrali mis-sett ta’ dokumenti ppubblikati wara kull rieżami. It-tabella tal-konformità ġiet ikkompletata u eżaminata mill-persunal tal-Kummissjoni, u sussegwentement ippreżentata lill-grupp ta’ ħidma tal-grupp tal-Euro flimkien ma’ dokumenti oħra tal-programmi. Madankollu, il-proċessi ta’ rieżami ma kinux iddokumentati. Barra minn hekk, il-Kummissjoni nnotifikat lill-Kunsill b’mod uffiċjali dwar kif hija kienet immonitorjat il-kundizzjonijiet li jissemmew speċifikament fid-deċiżjonijiet tal-Kunsill.

35

It-tabelli normalment kienu jispeċifikaw l-istatus ta’ konformità għal kull kundizzjoni tal-programmi li kienet teħtieġ rieżami speċifiku u ġustifikazzjoni fil-qosor (referenzi għall-bażi legali, is-sitwazzjoni attwali u r-raġunijiet għal kull dewmien). Madankollu, mhux il-kundizzjonijiet kollha kienu mmonitorjati sistematikament b’dan il-mod jew fil-ħin. Billi t-tieni programm għadu ma ġiex ikkompletat, ma saritx valutazzjoni formali tal-kundizzjonijiet miżjuda fl-aħħar (ir-raba’) rieżami. Il-Kummissjoni tat segwitu tal-iżviluppi li seħħew fil-Greċja bejn it-tieni u t-tielet programm, inkluż permezz ta’ dokumenti informattivi. L-ewwel rapport dwar il-konformità għat-tielet programm (ippubblikat f’Ġunju 2016) ma kienx fih it-tabella tal-konformità, minkejja li bosta kundizzjonijiet kellhom jintlaħqu sa Ġunju 2016.

Prattiki ta’ monitoraġġ

36

Għall-biċċa l-kbira mill-kundizzjonijiet analizzati, il-Kummissjoni setgħet tiddimostra li hija kienet ivvalutat il-konformità mal-kundizzjonijiet tal-programmi u kellha bażi soda biex tagħmel dan. F’diversi oqsma ta’ politika, il-Kummissjoni wettqet analiżijiet approfonditi tal-atti legali li kienu suġġetti għall-kundizzjonijiet u għamlet l-emendi neċessarji. F’xi każijiet, il-Kummissjoni użat għarfien espert estern (eż. fil-qasam tal-professjonijiet irregolati) biex tiżgura valutazzjoni komprensiva, u emendat kif meħtieġ il-kundizzjonijiet rispettivi f’rieżamijiet sussegwenti tal-programmi.

37

Għalkemm il-Kummissjoni wettqet monitoraġġ u rrappurtat regolarment dwar il-kundizzjonijiet formali ta’ konformità tal-programmi, kultant aħna sibna dgħufijiet bħal valutazzjonijiet neqsin jew impreċiżi (ara l-Anness III). Barra minn hekk, ir-rapporti dwar il-konformità li nħarġu mill-Kummissjoni xi drabi ma kinux ċari fir-rigward tal-valutazzjoni tal-kundizzjonijiet. Il-fatt li ntużaw ħafna termini differenti³¹ biex jiġi rrappurtat in-nuqqas ta’ konformità mal-kundizzjonijiet tal-programm introduċa ambigwità fir-rigward tat-tifsira ġenerali tal-valutazzjoni.

38

Madankollu, f’xi każijiet, il-konformità formali ma’ kundizzjoni (eż. l-adozzjoni ta’ biċċa leġislazzjoni speċifika) ma kinitx tiżgura l-implimentazzjoni effettiva ta’ dik il-kundizzjoni, jiġifieri ma wasslitx għar-riżultati intenzjonati. Eżempju ta’ dan kienet l-implimentazzjoni tal-Aġenda għal Regolamentazzjoni Aħjar. Wara li l-liġi rispettiva ngħaddiet fl-2012, id-dgħufijiet baqgħu jippersistu, kif l-OECD osservat fil-Prospettiva tagħha għall-Politika Regolatorja tal-2015³².

39

B’mod ġenerali, għalkemm il-Kummissjoni mmonitorjat l-ilħuq tal-miri kwantitattivi tal-programmi (jiġifieri tnaqqis fl-impjiegi fis-settur pubbliku, fl-ispejjeż tal-pagi u fil-postijiet maniġerjali), hija kellha strumenti limitati stabbiliti biex tivverifika li r-riformi strutturali kienu qed jitwettqu b’mod xieraq. Id-diffikultajiet fl-aċċess għal data komprensiva kkontribwew għal din il-problema. Aħna identifikajna diskrepanzi partikolari fid-data fil-qasam tat-tassazzjoni (ara l-Anness IV, il-Parti A) u tal-professjonijiet irregolati (data inkompleta dwar ir-restrizzjonijiet għal professjonijiet ewlenin bħal avukati, nutara, inġiniera u periti). Il-programmi ma indirizzawx id-diskrepanzi fid-data b’mod komprensiv, għalkemm kien hemm xi titjib f’rieżamijiet suċċessivi. Għall-biċċa l-kbira mill-kundizzjonijiet strutturali, il-Kummissjoni setgħet timmonitorja l-adozzjoni tal-bidliet legali, iżda ma kellhiex indikaturi tal-prestazzjoni u miri adegwati biex tivvaluta l-implimentazzjoni tar-riformi.

40

In-nuqqas ta’ indikaturi adegwati tal-prestazzjoni xekkel lill-Kummissjoni, pereżempju, milli tivverifika l-ilħuq tal-objettivi ta’ effiċjenza fil-kuntest tar-riorganizzazzjoni tal-amministrazzjoni ċentrali. Fis-settur finanzjarju, kien biss f’April 2014 li t-tieni programm introduċa kundizzjoni li kienet titlob li l-Bank of Greece jissettja Indikaturi Ewlenin tal-Prestazzjoni biex jimmonitorja l-progress tal-banek fit-tnaqqis tal-portafolji kbar tagħhom ta’ NPL. Barra minn hekk, fis-settur finanzjarju, il-Kummissjoni ma użatx bis-sħiħ il-kapaċità tagħha bħala osservatur fil-korpi deċiżjonali tal-HFSF, li kienet tipprovdi opportunità addizzjonali biex tiżgura l-konformità mal-kundizzjonijiet tal-programmi³³.

Kooperazzjoni mas-sħab tal-programmi

41

Il-kundizzjonalità fil-livell tekniku tfasslet prinċipalment mill-Kummissjoni (b’koordinazzjoni mid-DĠ ECFIN) u l-FMI, f’konsultazzjoni mal-BĊE. Fit-tielet programm, il-MES aġixxa bħala r-raba’ sieħeb istituzzjonali. It-testi finali tal-MtQ kienu jirriflettu ftehim fi ħdan l-istituzzjonijiet, kif ukoll bejn l-istituzzjonijiet u l-awtoritajiet Griegi, li kien jitlob li l-partijiet kollha jaġġustaw il-pożizzjonijiet tagħhom fejn ikun meħtieġ.

42

Ma kienx hemm linji gwida jew proċeduri speċifiċi għall-kooperazzjoni bejn l-istituzzjonijiet, u l-proċess ma kienx iddokumentat formalment (eż. fil-minuti), li affettwa t-trasparenza tal-proċess. Madankollu, it-timijiet rispettivi tal-programmi stabbilew arranġamenti ta’ kooperazzjoni informali. It-timijiet kienu f’kuntatt regolari bit-telefon jew bl-email, kif ukoll f’laqgħat. It-timijiet skambjaw informazzjoni, data u analiżi preliminari, u ddiskutew possibbiltajiet alternattivi għat-tfassil tal-programmi. Il-Kummissjoni u l-FMI qasmu l-abbozz ta’ dokumenti tal-programmi tagħhom biex jiżguraw li l-kundizzjonalità kienet konsistenti. Il-fatt li l-persunal tat-tliet istituzzjonijiet kellu varjetà ta’ għarfien espert u esperjenza għamilha possibbli li valutazzjonijiet u tbassir jiġu prodotti aktar bir-reqqa, li naqqas ir-riskju ta’ żbalji u ommissjonijiet fit-tfassil u l-aġġornamenti tal-programmi.

43

Il-BĊE u l-Bank of Greece fasslu xi wħud mill-istrumenti tagħhom apposta għall-politiki ekonomiċi tal-programmi³⁴. Madankollu, il-programmi ma kinux espliċiti dwar kemm il-forniment ta’ likwidità lill-Greċja kien jiddependi mill-issodisfar tal-kundizzjonijiet tal-programmi³⁵, u kif dan l-appoġġ ittieħed inkunsiderazzjoni għall-iskop tal-istimar tat-tbassir makroekonomiku u d-diskrepanzi fil-finanzjament.

Is-suppożizzjonijiet ekonomiċi tal-programmi

44

Il-projezzjonijiet makroekonomiċi u l-kalkolu tad-diskrepanza tal-likwidità kienu ż-żewġ proċessi ewlenin li ddefinixxew il-qafas ekonomiku għat-tfassil u l-modifikazzjoni tal-programmi (ara l-Kaxxa 3). Il-Kummissjoni wettqet dawn l-analiżijiet għal kull programm u pproduċiet aġġornament għal kull rieżami. L-istituzzjonijiet kollha involuti fil-ġestjoni tal-programmi wettqu l-analiżijiet ekonomiċi tagħhom separatament, iżda r-riżultat finali kien jirrifletti l-kunsens li laħqu.

Il-punti tajbin u l-punti dgħajfin metodoloġiċi

45

L-ispreadsheets li ntużaw għall-projezzjonijiet makroekonomiċi kienu jipprovdu informazzjoni ċara u dettaljata dwar id-data storika u l-projezzjonijiet għall-firxa ta’ varjabbli makroekonomiċi. Ix-xejriet tat-tbassir għall-varjabbli makroekonomiċi u fiskali ewlenin kienu jikkonformaw mal-projezzjonijiet tal-komponenti tagħhom u kienu inklużi f’firxa wiesgħa ta’ sorsi ta’ informazzjoni. Il-Kummissjoni użat is-suppożizzjonijiet l-aktar reċenti dwar id-dinamika tal-ekonomija internazzjonali u l-indikaturi tekniċi. Madankollu, il-Kummissjoni ma inkorporatx, espliċitament, xi fatturi li tipikament jintużaw fil-mudelli makroekonomiċi u ma integratx b’mod suffiċjenti l-projezzjonijiet makroekonomiċi u fiskali (ara l-Kaxxa 4).

46

B’mod ġenerali, il-kumplessità tal-metodoloġija tad-diskrepanza fil-finanzjament żdiedet matul il-programmi u l-ispreadsheets għat-tieni programm kienu jinkludu kalkoli, valwazzjonijiet u għodod ta’ mmudellar ferm aktar kumplessi. Il-ambitu tal-kalkolu tad-diskrepanza fil-finanzjament ġie estiż ukoll biex jitqiesu fatturi u elementi addizzjonali aktar tard fil-programm, għalkemm ċerti dgħufijiet metodoloġiċi baqgħu jippersistu (ara l-Anness V). Għat-tielet programm, il-metodoloġija baqgħet ma nbidlitx fil-biċċa l-kbira.

47

Fil-Kummissjoni, ma kienx hemm proċeduri biex jiġu mibdija, awtorizzati, irreġistrati, ipproċessati u rrappurtati l-kalkoli tad-diskrepanza fil-finanzjament. Il-kontrolli tal-kwalità kienu ta’ natura informali u aħna identifikajna dgħufijiet sinifikanti fl-ambjent ta’ kontroll għall-ispreadsheets³⁶. Ma kien hemm l-ebda titjib f’dan ir-rigward matul it-tliet programmi.

48

Minkejja l-użu ta’ diversi sorsi, id-data ma kinitx referenzjata jew datata. Dan wassal għal problemi ta’ rikonċiljazzjoni u ma stajniex nivverifikaw jekk intużatx dejjem l-aktar informazzjoni aġġornata. Fil-preżentazzjoni tar-riżultati tad-diskrepanza fil-finanzjament tal-ewwel programm, aħna identifikajna għadd ta’ żbalji. Dawn ma kellhom l-ebda impatt fuq l-ammont kumplessiv tad-diskrepanza fil-finanzjament, iżda jindikaw li l-arranġamenti interni tal-Kummissjoni għall-kontroll tal-kwalità huma insuffiċjenti³⁷.

Testijiet tas-sensittività u ġustifikazzjoni tas-suppożizzjonijiet

49

Il-Kummissjoni mmonitorjat b’mod regolari s-sitwazzjoni tal-likwidità tal-Greċja u aġġornat ukoll il-fajl li ntuża għall-kalkolu tad-diskrepanza fil-finanzjament bejn ir-rieżamijiet. Id-dokumenti pubbliċi tal-programmi ma ppreżentawx testijiet biex jistabbilixxu kemm il-kalkolu tad-diskrepanza fil-finanzjament kien sensittiv għal eżiti jew żviluppi differenti, iżda analiżijiet bħal dawn twettqu fid-dokumenti ta’ ħidma tal-Kummissjoni. Il-Kummissjoni bniet ix-xenarji tagħha madwar diversi elementi, bħall-iskeda ta’ żborżamenti differenti, il-livell ta’ dħul mill-privatizzazzjoni u l-arretrati saldati. Min-naħa l-oħra, ma twettqet l-ebda analiżi tax-xenarju għall-projezzjonijiet makroekonomiċi. Il-projezzjonijiet ma kinux jinkorporaw b’mod sistematiku x-xokkijiet esterni għall-ekonomija Griega, bħal deprezzament kbir tal-euro jew tnaqqis f’daqqa fil-prezzijiet tal-komoditajiet, li fil-fatt seħħew aktar tard matul il-programmi.

50

Rigward il-ġustifikazzjoni tas-suppożizzjonijiet u d-dokumentazzjoni, aħna sibna dgħufijiet fiż-żewġ proċessi. Għad-diskrepanza fil-finanzjament, id-dokumentazzjoni tal-programmi kienet tinkludi paragrafu dwar l-amministrazzjoni tat-Teżor u l-finanzjament tal-programmi. Madankollu, spiss il-kummenti kienu vagi u ma kinux jispjegaw il-bidliet li saru fl-aġġornamenti tal-kalkolu tad-diskrepanza fil-finanzjament. F’għadd ta’ każijiet, is-suppożizzjonijiet speċifiċi li fuqhom kien ibbażat il-kalkolu tad-diskrepanza fil-finanzjament kienu jeħtieġu ġustifikazzjoni espliċita³⁸. Il-problemi ta’ ġustifikazzjoni baqgħu preżenti fit-tielet programm. Il-Kummissjoni qablet ma’ suġġeriment mill-FMI li l-marġini mmirat ta’ likwidità jiżdied għal EUR 8 biljun. Madankollu, il-Kummissjoni ma setgħetx tiġġustifika għalfejn intgħażel dan il-livell speċifiku għall-marġni ta’ likwidità, u rreferiet għal esperjenza fil-passat minn programmi oħra.

51

Meta inkorporat l-impatt tar-riformi strutturali fil-projezzjonijiet makroekonomiċi, il-Kummissjoni qagħdet fuq l-input diskrezzjonali, li ma kienx iddokumentat. Barra minn hekk, minħabba t-trattament separat tal-projezzjonijiet fiskali u makroekonomiċi, ma kienx possibbli li jiġi vverifikat kif il-Kummissjoni ddefiniet u kkwantifikat l-impatt tal-politiki fiskali fuq il-projezzjonijiet makroekonomiċi.

Preċiżjoni u aġġustamenti

52

B’mod partikolari fl-ewwel programm, it-tbassir tal-Kummissjoni ssottovaluta b’mod sinifikanti l-profondità tal-kriżi (ara l-Anness VI). Dan kien ikkawżat prinċipalment mis-sottovalutazzjoni tat-tnaqqis fil-konsum u l-investiment privati. Madankollu, il-preċiżjoni ġenerali tat-tbassir makroekonomiku tal-Kummissjoni kien, b’mod ġenerali, simili għal dak ta’ organizzazzjonijiet oħra³⁹ u kien influwenzat parzjalment mir-rappurtar skorrett, mill-awtoritajiet Griegi, tad-data statistika għall-perjodu ta’ qabel il-programmi. Għas-snin 2010 u 2011, it-tbassir inizjali tal-Kummissjoni ssottovaluta l-bilanċ tal-gvern ġenerali, għall-kuntrarju tas-snin 2012-2013.

53

Il-kalkoli tad-diskrepanza fil-finanzjament ħallew ftit li xejn flessibbiltà lill-Greċja fir-rigward tal-marġini ta’ likwidità, iddefinit f’termini tal-pożizzjoni tal-likwidità. Bħala medja, dan naqas matul il-perjodu ta’ programmazzjoni, iżda mingħajr ġustifikazzjoni. Il-marġini kien saħansitra projettat li jkun żero fit-tmiem tal-ewwel kwart tal-2014. Il-pożizzjoni medja tal-likwidità ta’ EUR 3 biljun kienet tirrappreżenta biss 11-il jum ta’ nfiq primarju. Madankollu, żieda fil-marġini ta’ likwidità tkun teħtieġ l-aġġustament tal-finanzjament globali tal-programm jew l-introduzzjoni ta’ miżuri fiskali ulterjuri fil-programm.

54

Minħabba l-marġini limitat ta’ likwidità u d-deterjorament tas-sitwazzjoni fiskali, il-Greċja ħadet self fuq terminu qasir billi ħarġet Kambjali tat-Teżor jew inkella dewmet il-pagamenti u żiedet l-arretrati. L-ammont ta’ Kambjali tat-Teżor li kellu jinħareġ varja b’mod sinifikanti bejn il-kalkoli tad-diskrepanza fil-finanzjament u serva bħala l-varjabbli prinċipali ta’ aġġustament biex iżomm il-finanzjament tal-ekonomija Griega fit-triq it-tajba.

Parti II - Tfassil u implimentazzjoni tar-riformi

55

L-appoġġ finanzjarju żborżat taħt it-tliet Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku għall-Greċja kien kundizzjonali fuq l-implimentazzjoni ta’ riformi marbuta mat-tliet objettivi tal-programmi, jiġifieri objettivi fiskali, finanzjarji u relatati mat-tkabbir. It-tfassil u l-ambitu speċifiku tar-riformi evolva matul il-programmi, iżda kien wiesa’ ħafna mill-bidu nett. Il-programmi kienu jkopru prattikament il-funzjonijiet kollha tal-istat Grieg, u f’xi każijiet kienu jeħtieġu bidliet strutturali profondi. Kien hemm dewmien sostanzjali fil-konformità mal-kundizzjonijiet tal-programmi fl-oqsma ta’ politika (ara l-Anness VII).

56

L-analiżi tagħna, kif ippreżentata f’din it-taqsima tar-rapport, kienet tkopri kampjun ta’ politiki u ffukat fuq dawk bl-akbar impatt f’termini tal-ilħuq tal-objettivi tal-programmi. Din il-parti tinkludi taqsimiet iddedikati dwar ir-riformi fiskali, kif ukoll dawk fl-amministrazzjoni pubblika, fis-settur finanzjarju u fis-suq tax-xogħol, filwaqt li oqsma ta’ politika oħra koperti mix-xogħol tal-awditjar tagħna kkontribwew għall-analiżi fil-Partijiet I u III (ara l-Figura 4). ⁴⁰

57

Għal kull wieħed mill-oqsma ta’ politika, ix-xogħol tal-awditjar tagħna kopra l-aspetti li ġejjin:

• it-tfassil tal-kundizzjonijiet ta’ politika (il-ġustifikazzjoni u l-isfond analitiku tal-miżuri, l-adegwatezza, l-ispeċifiċità u t-twaqqit); u
• l-implimentazzjoni u r-riżultati (il-konformità mal-kundizzjonijiet ta’ politika u l-progress tar-riformi fl-oqsma speċifiċi suġġetti għall-kundizzjonijiet tal-programm). B’kuntrast, l-impatti usa’ tar-riformi (f’termini ta’ tkabbir, sostenibbiltà fiskali u stabbiltà finanzjarja) huma diskussi fil-Parti III tar-rapport biex ikunu distinti mir-riżultati tal-kundizzjonijiet speċifiċi li huma ppreżentati fit-taqsimiet li ġejjin tal-Parti II.

Tassazzjoni

58

It-titjib sostenibbli tal-bilanċ fiskali Grieg u l-għoti ta’ spinta lit-tkabbir kienu fost l-objettivi prinċipali tat-tliet Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku kollha. Dawn l-objettivi fuq terminu medju kienu kondiviżi wkoll mill-FMI. Sabiex dawn jintlaħqu, il-programm kien jinkludi kundizzjonijiet li kellhom l-għan li jżidu d-dħul mit-taxxa u jagħmlu l-amministrazzjoni tat-taxxa aktar effettiva fil-ġbir tat-taxxi (jiġifieri “riformi biex tissaħħaħ il-kapaċità tal-gvern li jiġbor id-dħul”). Fix-xogħol tal-awditjar tagħna, iffukajna fuq il-bidliet fis-sistema tat-tassazzjoni (inklużi l-kontribuzzjonijiet soċjali) kif ukoll fuq ir-riformi fl-amministrazzjoni pubblika, biex jitjieb il-ġbir tad-dħul mit-taxxa.

Tfassil tal-kundizzjonalità - politiki tat-tassazzjoni

Taħlita u stabbiltà tal-miżuri ta’ tassazzjoni

59

Ir-rakkomandazzjonijiet ġenerali dwar il-politika li tirrigwarda l-konsolidazzjonijiet fiskali (eż. l-OECD) u l-valutazzjonijiet tas-sistema fiskali fil-Greċja li twettqu qabel il-kriżi qiesu li kien jenħtieġ li l-miżuri li jirrigwardaw it-taxxi fuq il-konsum (taxxi indiretti) u t-twessigħ tal-bażijiet għat-tassazzjoni jiġu pprijoritizzati fost il-miżuri ta’ tassazzjoni, minħabba li l-impatt negattiv tagħhom fuq it-tkabbir ekonomiku kien aktar baxx. Għall-kuntrarju għal dawn il-valutazzjonijiet, iż-żieda fir-rati tat-taxxa u t-taxxi temporanji kellhom prijorità fuq it-twessigħ tal-bażijiet għat-tassazzjoni matul l-ewwel programm, minħabba l-kontribut ta’ malajr mistenni minnhom biex jintlaħqu l-miri fiskali fuq terminu qasir.

60

Il-miżuri biex jitwessgħu l-bażijiet għat-tassazzjoni kienu, fil-biċċa l-kbira, jagħmlu parti mit-tieni u t-tielet programmi, u xi wħud minnhom kienu jeħtieġu riformi konsiderevoli tal-kodiċijiet tat-taxxa. Iż-żidiet fid-dħul mit-taxxa matul l-ewwel żewġ programmi qagħdu prinċipalment fuq it-tassazzjoni indiretta kif previst (b’mod partikolari, żdiedu r-rati tat-taxxi indiretti u ġiet introdotta taxxa rikorrenti ta’ bażi wiesgħa fuq il-proprjetà). Madankollu, ċerti żidiet fir-rati indiretti (eż. taxxi fuq l-enerġija/it-tniġġis) poġġew pressjoni addizzjonali fuq l-ispejjeż tal-produzzjoni tan-negozji.

61

Il-kundizzjonijiet tal-programmi wasslu għal instabbiltà konsiderevoli fil-politika tat-tassazzjoni, li affettwa it-tipi prinċipali kollha tat-taxxi, u lanqas id-direzzjoni tal-bidliet ma baqgħet stabbli (pereżempju l-ewwel programm irrakkomanda trattament fiskali unifikat tas-sorsi tal-introjtu personali, filwaqt li t-tieni programm mexa fid-direzzjoni opposta; ara l-Anness IV, il-Parti B). Sa ċertu punt, l-instabbiltà kienet dovuta għal problemi bil-kapaċità amministrattiva fil-qasam tat-tfassil tal-politika tat-tassazzjoni kif ukoll implimentazzjoni dgħajfa, kif irrikonoxxiet il-Kummissjoni, u dan kien jeħtieġ aġġustamenti frekwenti fil-kundizzjonijiet tal-programmi. Taħt l-ewwel programm, l-instabilità kienet xprunata wkoll mit-tfittxija għal miżuri ta’ tassazzjoni ad hoc u urġenti biex jintlaħqu l-miri tad-defiċit. In-nuqqas ta’ strateġija inizjali tal-Kummissjoni dwar il-politiki tat-tassazzjoni u d-diskrepanzi fid-data (ara l-Anness IV, il-Parti A) ukoll ikkontribwiet għall-problema, għalkemm xi titjib kien evidenti tul id-durata tal-programmi.

Ġustifikazzjoni tal-miżuri

62

Il-ġustifikazzjoni tal-kundizzjonijiet tal-politika tat-tassazzjoni ma ġietx iddokumentata b’mod sistematiku⁴¹. Iż-żidiet importanti fir-rati tal-VAT u tad-dazji tas-sisa li saru fl-2010 kienu ġġustifikati fuq il-bażi tal-ħtieġa għal konsolidazzjoni fiskali, u ġew maqbula mal-awtoritajiet, iżda ma kien hemm l-ebda studju tal-konsegwenzi ta’ miżuri ta’ tassazzjoni alternattivi, bħal taxxa rikorrenti wiesgħa fuq il-proprjetà residenzjali⁴², li ġiet introdotta fl-2011 bħala parti minn pjan fiskali addizzjonali. Id-dokumentazzjoni fl-istadju tat-tfassil tjiebet maż-żmien, ibbażat fuq data aħjar mill-awtoritajiet rilevanti (eż. l-immudellar tar-riformi fiskali fuq l-introjtu personali matul it-tieni programm u taż-żidiet fir-rati tal-VAT tat-tielet programm).

Tfassil tal-kundizzjonalità - infurzar tat-taxxa

63

Bosta istituzzjonijiet internazzjonali (l-FMI, l-OECD, u l-Kummissjoni) indikaw il-problemi konsiderevoli bil-konformità fiskali fil-Greċja fil-perjodu ta’ qabel il-kriżi. Ir-riżultati tal-ewwel programm fil-qasam tal-infurzar tat-taxxa kienu dgħajfa⁴³ u jistgħu jiġu attribwiti għal tliet tipi ġenerali ta’ problemi: (i) il-kundizzjonijiet ingħataw prijorità limitata, u la kienu speċifikati b’mod ċar, u lanqas ma kienu solidi biżżejjed (ara l-Kaxxa 5); (ii) l-implimentazzjoni tal-pjanijiet proprji tal-awtoritajiet kontra l-evażjoni kienet dgħajfa; u (iii) il-monitoraġġ tal-Kummissjoni kien ibbażat fuq data u kriterji insuffiċjenti (ara l-Parti I).

64

Il-biċċa l-kbira mill-kundizzjonijiet għat-tisħiħ tal-amministrazzjoni tat-taxxa ġew inklużi fit-tieni u t-tielet programmi, u b’hekk ġew indirizzati xi wħud mid-dgħufijiet fit-tfassil fl-ewwel programm. Fil-biċċa l-kbira, il-kundizzjonijiet qagħdu fuq ir-rakkomandazzjonijiet tat-Task Force għall-Greċja (TFGR) u wasslu għal titjib f’termini ta’ ċarezza, iżda dan żied ukoll il-livell ta’ dettall b’mod sinifikanti⁴⁴. Din it-tendenza kienet spjegata mill-fatt li l-kundizzjonijiet preċedenti kienu ġew implimentati inadegwatament. Xi kundizzjonijiet kellhom ukoll skadenzi mhux realistiċi (ara l-Anness IV, il-Parti C).

Implimentazzjoni u riżultati

65

B’riżultat tal-miżuri ta’ politika fiskali maqbula fil-programmi, il-piż tat-taxxa⁴⁵ fuq l-ekonomija żdied matul il-perjodu 2010-2014 (b’5.3 % tal-PDG) u kompla jiżdied matul it-tielet programm minħabba f’miżuri ta’ tassazzjoni addizzjonali. Dan juri li l-miżuri implimentati kkontribwew b’mod durabbli għat-titjib tal-finanzi pubbliċi. Iż-żieda kienet ogħla milli fi kwalunkwe pajjiż ieħor tal-programm u biha l-Greċja laħqet il-medja (mhux ipponderata) tal-piżijiet tat-taxxa tal-Istati Membri taż-żona tal-euro fl-aħħar tal-2014 (ara l-Figura 5). Il-biċċa l-kbira miż-żieda ntlaħqet matul is-snin 2010-2012, li kienet il-fażi l-aktar profonda tal-kriżi ekonomika Griega.

66

Sa tmiem it-tieni programm, il-Kummissjoni qieset li l-Greċja kienet implimentat firxa wiesgħa ta’ kundizzjonijiet dwar l-evażjoni u l-ġbir tat-taxxa, iżda l-kontribut tagħhom għall-konsolidazzjoni fiskali kien limitat⁴⁶. Dan kien dovut għall-fatt li xi wħud mir-riformi ma kinux implimentati kif xieraq, kienu jeħtieġu aktar żmien biex ikunu viżibbli fl-istatistika jew l-effettività tagħhom kienet affettwata mill-instabilità tal-ambjent fiskali. L-indikaturi tal-prestazzjoni tal-programmi għall-amministrazzjoni tat-taxxa juru titjib fraġli u parzjali f’termini tal-għadd ta’ spezzjonijiet tat-taxxa u r-rati ta’ ġbir fiċ-ċentri speċjalizzati tal-awditjar, filwaqt li l-miri rarament intlaħqu bejn l-2012 u l-2014 (ara l-Anness IV, il-Parti D). Matul il-perjodu 2010-2014, id-djun fiskali żdiedu b’medja ta’ madwar EUR 8.2 biljun fis-sena (4.2 % tal-PDG), minkejja t-tħassir tad-dejn u l-miżuri ta’ ġbir. Il-programmi ma stabbilew l-ebda indikatur għall-monitoraġġ tat-taxxi mhux iddikjarati stmati (“diskrepanza fit-taxxi”) jew ta’ xogħol mhux iddikjarat, iżda d-diskrepanza stmata fil-VAT⁴⁷ kienet turi li l-evażjoni żdiedet matul l-ewwel programm u rat titjib fraġli fl-2014, meta mqabbel mal-2010.

Riforma fl-amministrazzjoni pubblika

67

L-għan tar-riforma fl-Amministrazzjoni Pubblika (AP) kien li tiżdied l-effiċjenza billi jitnaqqas l-infiq fuq l-amministrazzjoni pubblika filwaqt li fl-istess ħin titjieb il-kwalità tas-servizzi pubbliċi offruti. Għalhekk, il-programmi kienu jinkludu komponenti fiskali u strutturali. It-tielet programm qiegħed aktar enfasi akbar fuq l-importanza tar-riforma fl-amministrazzjoni pubblika, li huwa stabbilixxa bħala pilastru ddedikat tal-programm. Ix-xogħol tal-awditjar tagħna ffoka fuq iż-żidiet fl-effiċjenza li nkisbu permezz ta’ riforma fil-livell ċentrali tal-amministrazzjoni pubblika.

Tfassil tal-kundizzjonalità

Il-prijoritajiet fuq terminu qasir u l-prospettiva strateġika tar-riforma fl-amministrazzjoni pubblika

68

F’ambjent ta’ kriżi fiskali, il-prijorità prinċipali tal-ewwel programm fil-qasam tal-amministrazzjoni pubblika kienet il-konsolidazzjoni fiskali⁴⁸. Il-kundizzjonalità strutturali żiedet fil-momentum fit-tieni programm, iżda ma kinitx ibbażata fuq ippjanar strateġiku adegwat. Il-kundizzjonalità tal-AP fuq ir-riformi strutturali ma kinitx parti minn aġenda usa’ għar-riforma applikabbli għall-gvern kollu, li tavviċinaha sekwenzjalment b’mod ippjanat u koerenti. Ir-riformi strutturali tal-amministrazzjoni pubblika ma indirizzawx fatturi ewlenin li l-Kummissjoni nfisha identifikat bħala meħtieġa għat-tfassil b’suċċess ta’ riforma komprensiva fl-amministrazzjoni pubblika, jiġifieri skambju tal-aħjar prattiki fil-livell tal-UE, l-involviment tal-partijiet interessati u tas-soċjetà ċivili, il-kontinwità u l-istabbiltà tar-riformi (ara l-Anness VIII, il-Parti A).

69

Fl-2013, it-tieni programm talab li l-awtoritajiet Griegi jippreżentaw strateġija u pjan ta’ azzjoni għar-riformi fl-AP, madankollu r-rekwiżit ma kienx sinkronizzat ma’ azzjonijiet ewlenin fil-programm (ir-riorganizzazzjoni tas-settur pubbliku Grieg bdiet fl-2012, sentejn qabel it-twassil tal-istrateġija). Dan il-pjan ma ġiex implimentat u, fl-2015, it-tielet programm talab strateġija ġdida ta’ tliet snin għar-riformi fl-PA.

Il-komprensività tar-riformi

70

L-ewwel programm talab li jsir rieżami funzjonali tal-amministrazzjoni ċentrali, li kellu jitwettaq mill-OECD, biex jgħin jiġu prijoritizzati r-riformi fl-amministrazzjoni pubblika u jiġi stabbilit approċċ individwalizzat u speċifiku għall-pajjiż. Filwaqt li r-rieżami identifika b’mod ċar id-dgħufijiet fl-amministrazzjoni Griega u dawk l-oqsma ta’ politika li kienu jeħtieġu appoġġ amministrattiv, 13 mir-rakkomandazzjonijiet tal-OECD ġew inklużi fil-kundizzjonijiet wara xi dewmien (ara l-Kaxxa 6). Ir-rakkomandazzjonijiet ma ngħatawx segwitu sistematiku, u la kien hemm qafas biex jiġi ttraċċat il-progress tar-riformi u lanqas xi strateġija biex jiġu indirizzati l-problemi tal-ġbir u l-ġestjoni tad-data (ara l-Anness VIII, il-Parti B).

71

Saħansitra qabel ma beda l-ewwel programm, kien hemm stabbiliti strumenti tal-UE (primarjament il-Programm Operazzjonali “Riforma Amministrattiva” – AROP – iffinanzjat mill-Fond Soċjali Ewropew) biex jindirizzaw id-dgħufijiet tal-amministrazzjoni pubblika tal-Greċja. Għalkemm il-Kummissjoni kienet konxja mill-profondità ta’ dawn il-problemi, il-programmi ma inkorporawx miżuri ddedikati għall-iżvilupp tal-kapaċità istituzzjonali⁴⁹. F’dan ir-rigward, xi appoġġ, għalkemm kien ta’ skala u ambitu limitati, kien ikkoordinat mit-TFGR⁵⁰. B’kuntrast ma’ dan, il-proġetti ta’ bini tal-kapaċità tal-AROP, li diġà kienu stabbiliti fl-2010, ma kinux marbuta mal-kundizzjonalità tal-programmi u xi wħud ġew ikkanċellati matul il-perjodu ta’ programmazzjoni. Il-komprensività tal-kundizzjonijiet u l-koordinazzjoni ma’ strumenti oħra (inkluża l-assistenza teknika) tjiebu taħt it-tielet programm, b’mod partikolari billi ġiet stabbilita rabta espliċita bejn l-assistenza teknika u l-programm.

Ġustifikazzjoni tal-miżuri

72

Minkejja xi xogħol analitiku li l-Kummissjoni wettqet fir-rigward tat-tfassil tar-riformi fl-amministrazzjoni pubblika, il-ġustifikazzjoni pprovduta għal ċerti miżuri speċifiċi ma kinitx sodisfaċenti. B’mod partikolari, il-Kummissjoni ma setgħetx tipprovdi analiżijiet kwantitattivi/kwalitattivi għaż-żewġ miri ewlenin tar-riformi (jiġifieri li l-impjiegi fis-settur pubbliku jitnaqqsu b’150 000 impjegat fil-perjodu 2011-2015 u li jiġi kkompletat l-irtirar obbligatorju ta’ 15 000 impjegat sal-2014⁵¹).

73

Il-problema ta’ ġustifikazzjoni insuffiċjenti kienet tapplika wkoll għas-sekwenzjar tar-riformi u l-iskadenzi. Għalkemm il-Kummissjoni ma setgħetx tipprovdi l-analiżi li fuqha kien ibbażat it-tfassil tal-programmi f’dan ir-rigward, l-iskadenzi għal ċerti kundizzjonijiet eventwalment kienu ambizzjużi żżejjed u ma qisux il-kapaċità ta’ implimentazzjoni. Pereżempju, il-perjodu ta’ żmien għall-istabbiliment u l-implimentazzjoni ta’ sistema ġdida ta’ evalwazzjoni tal-persunal għall-amministrazzjoni pubblika kollha kemm hi kien ta’ 11-il xahar, filwaqt li studju kumparattiv li l-OECD/SIGMA wettqu dwar is-sistemi ta’ AP f’sitt pajjiżi tal-UE kien jissuġġerixxi li qafas ta’ żmien ta’ bejn 1.5 sena u 3 snin kien ikun ottimali għat-tħejjija ta’ riformi bħal dawn. Il-membri tal-persunal tal-amministrazzjoni pubblika ma kinux suġġetti għal evalwazzjoni matul it-tieni programm. B’riżultat ta’ dan, it-tielet programm issettja kundizzjoni ġdida, jiġifieri li fi żmien erba’ xhur (sa Novembru 2015) għandha tiġi lleġislata sistema moderna u ġdida ta’ valutazzjoni tal-prestazzjoni. Il-leġiżlazzjoni primarja għaddiet fi Frar 2016, iżda kien meħtieġ li tiġi introdotta leġislazzjoni sekondarja addizzjonali sa Ġunju 2016 (seba’ xhur wara). L-ewwel valutazzjoni se titwettaq sa Ġunju 2017, kważi sentejn wara l-bidu tat-tielet programm.

Implimentazzjoni u riżultati

74

Ir-riformi tal-amministrazzjoni pubblika tal-Greċja laħqu l-objettiv tal-programmi li jitnaqqsu l-ispejjeż. Il-mira għat-tnaqqis tal-impjiegi ġenerali fis-settur pubbliku ntlaħqet fl-2013, jiġifieri sentejn qabel iż-żmien skedat, b’riżultat tar-regola ta’ attrizzjoni għar-reklutaġġ il-ġdid, it-tnaqqis fl-impjieg ta’ persunal kuntrattwali u l-iskemi ta’ rtirar kmieni. Bejn l-2009 u l-2015, l-għadd ta’ impjiegi fis-settur pubbliku naqas b’aktar minn 225 000 (ara l-Figura 6).

75

F’termini ta’ riżultati fiskali, bejn l-2009 u l-2015, l-ispiża annwali tal-impjiegi fis-settur pubbliku naqset b’37.9 % (EUR 9.6 biljun). Sal-2015, il-livell tal-pagi fis-settur pubbliku ġie allinjat mal-medja taż-żona tal-euro (9.1 % tal-PDG fiż-żona tal-euro, meta mqabbel ma’ 9 % fil-Greċja; ara l-Figura 7). Madankollu, dan it-tfaddil irriżulta f’infiq akbar fuq is-sistema tal-pensjonijiet.

76

Il-komponenti strutturali tar-riforma fl-amministrazzjoni pubblika kellhom appoġġ limitat fuq il-livell nazzjonali u kienu affettwati b’mod avvers mill-instabbiltà politika (ara l-Paragrafi 31-32). Konsegwentement, dawn kisbu ferm inqas riżultati tanġibbli mill-miżuri fiskali. L-ewwel programmi għamlu progress limitat f’termini tar-riorganizzazzjoni tal-entitajiet pubbliċi, il-Ġestjoni tar-Riżorsi Umani, u d-depolitiċizzazzjoni tas-servizz pubbliku (ara l-Kaxxa 7). B’kuntrast, l-iżviluppi pożittivi kienu jinkludu l-ħolqien ta’ Kunsill Governattiv għar-Riforma, is-Segretarjat Ġenerali għall-Koordinazzjoni tax-Xogħol tal-Gvern, l-Aġenzija Unika ta’ Pagament u database ta’ ċensiment għall-impjiegi fis-settur pubbliku.

Riformi fis-settur finanzjarju

77

Is-salvagwardja tal-istabbiltà finanzjarja domestika kienet wieħed mill-pilastri ewlenin tal-Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku Griegi kollha kemm huma. Biex jilħqu dan l-objettiv, il-programmi inkludew kundizzjonijiet biex isaħħu s-solidità u r-reżiljenza tas-settur finanzjarju billi jsaħħu l-kapital tal-banek, iżommu biżżejjed likwidità, jindirizzaw is-self improduttiv (NPLs) u jtejbu l-governanza u s-superviżjoni (ara l-Kaxxa 8 u d-dettalji dwar l-istrateġiji tal-programmi u l-kundizzjonijiet ewlenin għas-settur finanzjarju fl-Anness IX, il-Parti A). L-analiżi tagħna ffukat fuq il-miżuri li ttieħdu biex jiġi ristrutturat u rikapitalizzat is-settur bankarju, u r-riformi relatati mal-governanza u l-kwalità tal-assi, b’mod partikolari l-NPLs.

78

Minkejja d-domanda dgħajfa għas-self matul il-perjodu ta’ programmazzjoni, il-programmi kollha pprovdew għadd limitat ħafna ta’ riformi fis-settur finanzjarju⁵² biex jindirizzaw direttament il-kwistjoni tal-kontrazzjoni tal-kreditu fil-Greċja, kemm f’termini tal-forniment ta’ kreditu bankarju kif ukoll tal-ispejjeż tal-kreditu. Ir-restrizzjonijiet fuq id-disponibbiltà tal-kreditu xekklu l-isforzi biex tiġi rrestawrata l-kompetittività tal-ekonomija Griega, billi l-SMEs domestiċi ffaċċjaw diffikultajiet sinifikanti biex jiksbu aċċess għall-kreditu.

Tfassil tal-kundizzjonalità

79

L-analiżi tal-Kummissjoni mhux dejjem iġġustifikat b’mod suffiċjenti r-riskji ta’ xi opzjonijiet ta’ politika. Pereżempju, fil-kuntest tar-rikapitalizzazzjoni tal-banek tal-2013, il-Kummissjoni qieset bosta opzjonijiet biex jiġu attirati investituri privati. Billi hija kkonkludiet li l-proposti tal-awtoritajiet Griegi kienu joffru inċentivi eċċessivi lill-investituri privati, fl-aħħar mill-aħħar hija għażlet il-ħruġ ta’ warrants⁵³. Madankollu, l-analiżi tal-Kummissjoni ma identifikatx b’mod komprensiv xi wħud mir-riskji tal-warrants, eż. l-impatt potenzjali tagħhom fuq il-prezzijiet tal-ishma tal-banek (ara l-Anness IX, il-Parti B).

Ristrutturar u rikapitalizzazzjoni tas-settur bankarju

(i) Valutazzjonijiet tal-ħtiġijiet ta’ kapital

80

Il-valutazzjonijiet tal-ħtiġijiet ta’ kapital li kienu ġew previsti fl-ewwel żewġ programmi mhux dejjem użaw suppożizzjonijiet prudenti biżżejjed. Pereżempju, anke x-xenarju avvers għat-tkabbir tal-PDG, datat Jannar 2011, kien aktar pożittiv mill-prestazzjoni ekonomika reali, 4.6 p.p, 7.8 p.p u 4.7 p.p rispettivament għall-2011, l-2012 u l-2013⁵⁴. Barra minn hekk, il-bqija tal-fondi tat-tieni programm (madwar EUR 11-il biljun) influwenzaw parzjalment l-analiżi li l-Kummissjoni wettqet fir-rigward ta’ valutazzjoni ta’ segwitu tal-ħtiġijiet ta’ kapital, li twettqet mill-BoG fl-ewwel xhur tal-2014.

(ii) Valutazzjoni tal-vijabbiltà

81

Waħda mill-kundizzjonijiet tat-tieni programm kienet titlob lill-Bank of Greece (BoG) jivvaluta liema mill-15-il bank domestiku kienu vijabbli u għalhekk eliġibbli għal rikapitalizzazzjoni permezz tal-fondi tal-programm. Il-banek li jifdal kellhom jiġu riżolti, sakemm ma setgħax jinġabar kapital privat. Il-programm ma kienx jeħtieġ li l-BoG jiżgura li l-proċess ikun trasparenti biżżejjed. Pereżempju, il-banek ma kellhomx aċċess għall-valutazzjoni proprja tagħhom u l-kalkoli sottostanti tagħha.

(iii) Rikapitalizzazzjonijiet tal-banek tal-2014 u tal-2015

82

Il-kundizzjonijiet fit-tieni u t-tielet programmi ippermettew li l-HFSF jintuża biss bħala l-aħħar rikors fir-rikapitalizzazzjonijiet tal-2014 u tal-2015 (ara l-Anness IX, il-Parti B). Dan fisser li l-HFSF ma setax jipparteċipa fir-rikapitalizzazzjonijiet tal-banek fil-każ ta’ interess mis-settur privat, sabiex jiġu mminimizzati injezzjonijiet ulterjuri ta’ fondi pubbliċi. Għaldaqstant, fil-proċess ta’ rikapitalizzazzjoni kien hemm pressjoni sinifikanti minn fuq għal isfel fuq il-prezzijiet tal-ishma, li wasslet għad-dilwizzjoni sostanzjali tal-HFSF⁵⁵, li diġà kien azzjonista maġġoritarju minħabba r-rikapitalizzazzjoni tal-2013.

Kwalità tal-assi – Self Improduttiv

83

Fil-każ tal-immaniġġjar tal-NPLs, il-ħolqien ta’ kumpanija maniġerjali tal-assi (KMA) huwa waħda mill-aktar soluzzjonijiet komuni fil-livell internazzjonali. Madankollu, din is-soluzzjoni ma ntużatx fil-programmi Griegi minħabba r-restrizzjonijiet ta’ finanzjament u fatturi oħra, bħad-diversifikazzjoni tas-self improduttiv fis-setturi kollha, problemi fil-governanza u kunsiderazzjonijiet tal-UE rigward l-għajnuna mill-Istat. Minkejja r-restrizzjonijiet potenzjali, l-istimi li l-Kummissjoni wettqet tal-ħtiġijiet ta’ finanzjament ta’ KMA, ma kinux konkreti biżżejjed biex jipprovdu valutazzjoni komprensiva ta’ jekk il-miżura kinitx xierqa fil-kuntest tal-Greċja.

84

L-ewwel żewġ programmi għamlu enfasi fuq ir-rikapitalizzazzjoni tal-banek u l-għoti ta’ appoġġ ta’ likwidità, iżda dan ma kienx akkumpanjat minn azzjoni effettiva dwar il-ġestjoni tal-NPLs (eż. l-ewwel programm ipprovda biss impenn ta’ rieżami tal-leġislazzjoni dwar l-insolvenza). It-tieni programm ipprova jindirizza l-problema tal-NPLs billi fil-biċċa l-kbira joqgħod fuq il-ġestjoni interna tal-banek fir-rigward tal-NPLs li, għalkemm hija essenzjali, ġeneralment ma kinitx effettiva⁵⁶. Hekk kif it-tieni programm kien miexi ’l quddiem, il-kapaċità tal-banek li jimmaniġġjaw l-NPLs kienet identifikata bħala ta’ prijorità akbar, iżda riformi tanġibbli biex jittejbu l-proċessi ta’ ġestjoni interni ġew stabbiliti biss mit-tielet programm.

85

Fir-rigward tal-insolvenza tan-negozji u dik personali fil-Greċja, il-kundizzjonijiet fl-ewwel u t-tieni programmi baqgħu ta’ natura ġenerali u s-sensiela ta’ emendi leġislattivi li ġew introdotti biex jindirizzaw l-assi f’diffikultà, fil-biċċa l-kbira kellhom ambitu limitat u ma kinux effettivi⁵⁷. Ħafna riformi kienu kkaratterizzati minn approċċ frammentat u sett diversifikat ta’ prijoritajiet ta’ politika, li sikwit wassal għal objettivi ta’ politika konfliġġenti. F’xi każijiet, dawn saħansitra ttieħdu mingħajr konsultazzjoni xierqa mal-partijiet interessati u analiżi tal-impatt. Il-kumplessità tal-qafas ta’ insolvenza pperpetwat il-problema tal-NPLs minflok indirizzatha fi ħdan qafas strateġiku koerenti, ċentralizzat, u li għandu prijoritajiet ta’ politika ċari. It-tfassil tal-qafas lanqas ma ħa kont tal-kapaċità limitata tas-sistema ġudizzjarja biex tittratta b’mod effettiv il-volum kbir ta’ każijiet. Meħudin flimkien, kumplessità u problemi ta’ kapaċità bħal dawn iġġeneraw xogħol b’lura, u b’hekk xerrdu l-inadempjenza strateġika u l-periklu morali fis-sistema kollha (ara l-Kaxxa 9).

86

It-tielet programm biss kien jinkludi kundizzjoni li jinħoloq suq li jiffunzjona għas-servizzjar u l-bejgħ tal-NPLs. Madankollu, diversi impedimenti ewlenin ma tneħħewx, la bil-liġi adottata lejn tmiem l-2015 u lanqas b’żewġ emendi ulterjuri fl-2016 (li kienu jkopru wkoll is-self produttiv), u l-qafas legali baqa’ ta’ piż.

87

Fil-każ ta’ banek taħt likwidazzjoni speċjali li fil-biċċa l-kbira kienu jimmaniġġjaw self improduttiv, l-operazzjonijiet kienu frammentati għal perjodu twil, fatt li wassal għal effiċjenza baxxa f’termini ta’ ġbir tal-NPLs u tal-ispejjeż operatorji. Pereżempju, il-konsolidazzjoni tal-operazzjonijiet (16-il entità f’waħda) kienet kundizzjoni biss fit-tielet programm u ġiet implimentata aktar minn tliet snin wara l-proposta oriġinali li saret minn konsulenti esterni. Il-proċedura ta’ likwidazzjoni assorbiet EUR 13.5 biljun mill-finanzjament tal-programmi permezz tal-HFSF (ara t-Tabella 3) u EUR 1.7 biljun oħra mill-fond nazzjonali ta’ garanzija tad-depożiti.

Tabella 3

Riżultati mistennija tal-intervent fis-settur bankarju Grieg (f’biljun EUR, 2016)

	Fondi użati	Fondi rkuprati	Ammont rekuperabbli stmat	Telf mistenni
Banek sistemiċi	31.91	2.72	3.83	25.4
Banek taħt likwidazzjoni	13.5	0.5	1.9	11.0
Total	45.4	3.2	5.7	36.4

Governanza

(i) Il-governanza tal-banek

88

Filwaqt li r-riformi fis-settur finanzjarju żiedu fl-importanza matul l-ewwel programm, il-programm innifsu ma kienx jinkludi kundizzjonijiet biex tissaħħaħ il-governanza tal-banek. Madankollu, il-problemi relatati mal-governanza (eż. is-self lil partijiet relatati b’termini mhux tas-suq) kienu jeżistu ferm qabel il-kriżi, billi l-governanza korporattiva tal-banek Griegi kienet mill-bidu nett, bħala medja, konsiderevolment inferjuri għal dik tal-kontropartijiet Ewropej tagħhom.

89

It-tieni programm kien jipprovdi li l-akbar erba’ banek Griegi (“sistemiċi”) jiġu rikapitalizzati fil-biċċa l-kbira minn fondi tal-programm permezz tal-HFSF, iżda mingħajr ma kien jiżgura skrutinju suffiċjenti tal-ġestjoni privata tagħhom. Għall-kuntrarju tal-prattika internazzjonali, il-bidliet fis-sjieda li fl-2013 wasslu għan-nazzjonalizzazzjoni kważi sħiħa tas-settur bankarju domestiku ma kinux riflessi fil-biċċa l-kbira mill-bordijiet tal-banek. Fil-fatt, f’xi każijiet, il-kontroll tal-maniġment baqa’ għand l-azzjonisti storiċi u l-HFSF ma kellux id-dritt li jivvalutahom f’termini tal-esperjenza, ir-reputazzjoni u l-indipendenza tagħhom. Kundizzjoni dwar l-evalwazzjoni tal-governanza korporattiva tal-banek ġiet inkluża biss fit-tielet programm meta l-HFSF kellu jirrieżamina l-membri kollha tal-bordijiet tal-banek.

90

Għal dan il-għan, u sabiex jindirizza wkoll l-interferenza politika jew kummeċjali potenzjali, it-tielet programm ippreveda kriterji tal-għażla aktar stretti fir-rigward tal-kwalifiki u l-esperjenza tal-membri tal-bordijiet tal-banek. Madankollu, il-kriterji llimitaw il-kandidati għall-għarfien espert bankarju u finanzjarju; rekwiżit bħal dan ma kienx kompletament allinjat mal-prattiki internazzjonali u r-rekwiżiti tal-UE/MSU, li, fil-prinċipju, jippromwovu d-diversità fil-bordijiet u l-għarfien kollettiv.

91

Ir-riformi fis-settur finanzjarju lanqas ma ffukaw biżżejjed fuq il-governanza u s-superviżjoni domestika ta’ banek inqas sinifikanti. Kważi sitt snin wara l-introduzzjoni tal-ewwel programm, spezzjoni fuq il-post li twettqet mill-BoG u l-MSU f’Marzu 2016 żvelat defiċjenzi interni serji f’termini tal-governanza, il-ġestjoni tar-riskju u l-prattiki tas-self f’wieħed mill-banek.

(ii) Il-governanza tal-HFSF

92

L-ewwel programm fassal l-istruttura ta’ governanza oriġinali tal-HFSF, li ma wasslitx għal indipendenza msaħħa mill-awtoritajiet. Minkejja l-kundizzjoni tat-tieni programm li l-HFSF ikollu struttura maniġerjali fuq żewġ gradi (jiġifieri li tikkonsisti mill-Kunsill Ġenerali u l-Bord Eżekuttiv), il-problemi bl-indipendenza baqgħu jippersistu. It-tielet programm indirizza din id-dgħufija billi ffoka fuq il-proċess tal-għażla għall-maniġment superjuri tal-HFSF. Madankollu, is-soluzzjonijiet proposti mit-tieni u mit-tielet programmi ma żgurawx diviżjoni effiċjenti tar-responsabbiltajiet u tas-setgħat bejn iż-żewġ bordijiet deċiżjonali. Il-proċess deċiżjonali tal-HFSF qajjem ukoll tħassib serju dwar it-trasparenza tiegħu. Pereżempju, fl-2013, l-HFSF approva l-bejgħ ta’ sehem maġġoritarju f’sussidjarju ta’ bank, anki jekk it-tranżazzjoni ma kinitx ibbażata fuq proċess ta’ offerti kompetittiv b’diversi offerenti.

93

Il-kundizzjonijiet tal-programmi wasslu għal bidliet frekwenti fil-maniġment superjuri tal-HFSF (34 persuna f’ewwel 6 snin, inklużi 4 presidenti u 4 uffiċjali kapijiet eżekuttivi), prattika li kienet tinvolvi r-riskju ta’ diskrepanzi fl-għarfien u influwenza mnaqqsa fil-banek li fihom l-HFSF kellu xi ishma.

Riżultati finanzjarji mistennija

94

Sa Diċembru 2016, l-HFSF kien injetta EUR 45.4 biljun fis-settur bankarju Grieg, b’telf mistenni ta’ EUR 36.4 biljun (ara t-Tabella 3). B’mod ġenerali, parti żgħira biss mit-telf mistenni tista’ tiġi potenzjalment irkuprata maż-żmien, minħabba apprezzament fil-valur tas-suq tal-ishma fil-banek sistemiċi, u huwa mistenni li l-biċċa l-kbira mill-fondi tal-programmi għall-banek domestiċi jibqgħu jagħmlu parti mid-dejn pubbliku tal-Greċja.

Riformi fis-suq tax-xogħol

95

L-għan ġenerali tar-riformi fis-suq tax-xogħol ankrati fil-programmi kien li jtejbu l-prestazzjoni tas-suq tax-xogħol, fost l-oħrajn billi jippromwovu aġġustament rapidu tal-ispejjeż lavorattivi. Ir-riformi fis-suq tax-xogħol kienu mistennija jikkontribwixxu għar-ritorn għall-kompetittività tal-ispejjeż fl-ekonomija Griega, kif ukoll għall-kontroll tat-telf tal-impjiegi matul ir-reċessjoni. Fir-rigward tal-ispejjeż lavorattivi, it-tieni programm stabbilixxa mira indikattiva ta’ tnaqqis ta’ 15 % fl-ispejjeż ta’ unità lavorattiva (KUL) fil-perjodu 2012-2014.

96

Mill-bidu nett tagħhom fl-2010, il-programmi kienu jinkludu firxa wiesgħa ta’ miżuri biex jindirizzaw ir-riġiditajiet tas-suq tax-xogħol Grieg. Huma jiffukaw fuq in-negozjar u l-formazzjoni tal-pagi, l-issettjar u l-livell tal-paga minima, il-leġislazzjoni dwar il-protezzjoni tal-impjiegi, u l-flessibbiltà fil-ħinijiet tax-xogħol. B’mod parallel mal-miżuri ta’ liberalizzazzjoni, l-enfasi mit-tieni programm ’il quddiem kienet iffukata dejjem aktar fuq il-ġlieda kontra x-xogħol mhux iddikjarat u fuq politiki attivi dwar is-suq tax-xogħol li huma immirati direttament lejn il-ħolqien tal-impjiegi, iżda dawn l-aspetti ma kinux koperti mill-awditu.

Tfassil tal-kundizzjonalità

Il-ġustifikazzjoni u l-bażi li fuqha huma msejsin ir-riformi

97

Id-dokumenti informattivi dwar il-politika u dokumenti ta’ ħidma oħra kienu jissostanzjaw l-approċċ tal-Kummissjoni għar-riformi fis-suq tax-xogħol u kienu jipprovdu analiżi tal-possibbiltajiet alternattivi (eż. kif jitnaqqsu l-ispejjeż ta’ unità lavorattiva jew kif jissawwar il-qafas tan-negozjar tal-pagi). Madankollu, il-Kummissjoni ma koprietx xi wħud mir-riskji f’dawn l-analiżijiet, speċjalment fl-istadji bikrija tat-tfassil. B’mod partikolari, ma kien hemm l-ebda valutazzjoni ta’ kif ir-riformi setgħu jkollhom impatt fuq iż-żona griża tas-suq tax-xogħol, għalkemm xi wħud mill-miżuri kienu jinvolvu riskju akbar f’dan ir-rigward⁵⁸. L-impatt soċjali ġie valutat biss għat-tielet programm, iżda l-analiżi kienet ta’ natura deskrittiva u ma kien hemm l-ebda tentattiv biex l-impatti jew il-kondiviżjoni tal-piżijiet jiġu stmati b’mod kwantitattiv, kemm għal miżuri speċifiċi kif ukoll għas-sett sħiħ ta’ riformi fis-suq tax-xogħol.

98

Il-Kummissjoni ddokumentat skambji estensivi ta’ informazzjoni u diskussjonijiet ta’ politika mal-partijiet interessati (inklużi l-awtoritajiet Griegi, l-assoċjazzjonijiet tan-negozju u sħab oħra mhux governattivi), mal-FMI, kif ukoll interni. Rigward il-kompromess li ntlaħaq mis-sħab tat-Trojka, il-fehma tal-Kummissjoni rebħet f’xi każijiet (ma ġie impost l-ebda tnaqqis tal-pagi fis-settur privat, kif kien irrakkomandat mill-FMI), filwaqt li l-FMI rebaħ f’oħrajn (eż. il-leġislazzjoni dwar il-protezzjoni tal-impjiegi ġiet liberalizzata aktar wara l-ewwel sensiela ta’ riformi). Fil-każ tal-aħħar, il-Kummissjoni ma setgħetx tiġġustifika bis-sħiħ id-devjazzjoni mill-pożizzjoni inizjali tagħha.

Adegwatezza tal-miżuri

99

F’xi każijiet, it-tfassil ta’ kundizzjonijiet speċifiċi ma rnexxilux jieħu kont tal-karatteristiċi speċifiċi tal-ekonomija Griega, b’mod partikolari l-prevalenza ta’ intrapriżi mikro u żgħar. Pereżempju, ir-riforma tan-negozjar tal-pagi fit-tfassil inizjali tagħha pprovdiet opportunità għan-negozjar fil-livell tal-kumpaniji, għalkemm xorta waħda kienet teħtieġ rappreżentanza formali tal-persunal. Billi l-intrapriżi żgħar spiss ma jkollhomx arranġament bħal dan, huma ma setgħux jieħdu vantaġġ mir-riformi. Il-kwistjoni kienet indirizzata biss aktar tard fl-ewwel programm, bl-introduzzjoni tal-“għaqdiet tal-persuni”⁵⁹, li kienu jippermettu li n-negozjati dwar il-pagi jsiru direttament mal-impjegati fil-livell tal-kumpanija.

Twaqqit

100

Ir-riformi fis-suq tax-xogħol inbdew fl-2010 u l-awtoritajiet Griegi implimentaw l-ewwel sensiela ta’ riformi (in-negozjar tal-pagi u l-leġislazzjoni dwar il-protezzjoni tal-impjiegi) ftit wara li ġie approvat il-programm. Madankollu, għalkemm bosta miżuri tal-programm ġew implimentati fil-perjodu 2010-2016, l-istess temi kienu preżenti fin-negozjati għat-tielet programm. Dawn l-iżviluppi jindikaw problemi bit-twaqqit u s-sekwenzjar tar-riformi, li jmorru lil hinn mid-dewmien fl-implimentazzjoni (ara l-Kaxxa 10).

Implimentazzjoni u riżultati

101

F’diversi każijiet, l-implimentazzjoni tar-riformi fis-suq tax-xogħol iddewmet (sa 21 xahar), meta mqabbla mal-iskadenzi tal-programmi, jew saħansitra ma ssodisfathomx (ara l-Anness VII). Dawn il-kundizzjonijiet kienu marbuta ma’ aspetti ewlenin tar-riformi fis-suq tax-xogħol (eż. in-negozjar tal-pagi u l-LPI).

102

Minkejja d-dgħufijiet fl-implimentazzjoni, aħna osservajna xi titjib fl-indikaturi li jindikaw flessibbiltà u kompetittività akbar tas-swieq tax-xogħol:

• Tnaqqis fil-livell ta’ restrizzjoni tal-leġislazzjoni dwar il-protezzjoni tal-impjiegi. Madankollu, fl-2013 (jiġifieri wara li ġew introdotti riformi ewlenin), l-indikatur kien għadu ogħla mill-medja tal-OECD (ara l-Figura 8).
• Paga minima aktar baxxa – din naqset minn EUR 863 fl-2010 għal EUR 684 fl-2012.
• Aġġustament sinifikanti tal-ispejjeż ta’ unità lavorattiva. It-tnaqqis ta’ 14.1 % fil-KUL fil-perjodu 2010-2015 kien l-ogħla fost l-Istati Membri tal-UE. Madankollu, it-tieni programm kellu l-għan li, fil-perjodu 2012-2014, inaqqas il-KUL b’madwar 15 %. Din il-mira indikattiva ma ntlaħqitx minħabba li matul il-perjodu rispettiv, il-KUL kienu aġġustati b’10.9 %.

Parti III - Ilħuq tal-objettivi tal-programmi

103

Seba’ snin, tliet programmi u aktar minn EUR 265 biljun ta’ assistenza żborżata (aktar minn 150 % tal-PDG Grieg) jirriflettu d-dimensjonijiet mingħajr preċedenti tal-appoġġ konġunt li ngħata lill-Greċja miż-Żona tal-euro u l-FMI. Dawn iċ-ċifri waħedhom juru li l-programmi ma rnexxilhomx jikkoreġu l-iżbilanċi ekonomiċi profondi, jew jippermettu li l-Greċja timmaniġġja l-obbligi finanzjarji tagħha mingħajr appoġġ estern. Madankollu, huma pprevedew il-kontinwità ta’ finanzjament u attività ekonomika fil-Greċja.

104

Il-Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku Griegi kellhom objettivi fi tliet oqsma:

• is-sostenibbiltà fiskali;
• l-istabbiltà finanzjarja; u
• ir-ritorn għat-tkabbir.

105

F’seba’ snin, il-Kummissjoni ma ppruvatx tevalwa b’mod komprensiv il-punt sa fejn l-ewwel jew it-tieni programm laħqu l-objettivi tagħhom, permezz ta’ evalwazzjonijiet ta’ nofs it-terminu jew evalwazzjonijiet ex post. It-twettiq ta’ evalwazzjonijiet bħal dawn kien prattika normali għal programmi oħra ta’ appoġġ immaniġġjati mill-Kummissjoni u, billi jipprovdu tagħlimiet siewja, ikunu partikolarment rilevanti fil-każ tal-Greċja, fejn ġew implimentati tliet programmi sekwenzjali.

106

Din it-taqsima tar-rapport tanalizza l-ilħuq tat-tliet objettivi prinċipali tal-programmi, kull fejn ikun possibbli, billi jiġu applikati l-miri speċifiċi ankrati fil-programmi nfushom. F’din l-analiżi, aħna mmorru lil hinn mill-valutazzjoni tar-riżultati tal-miżuri speċifiċi (ippreżentati fil-Parti II) u niffukaw fuq l-impatti usa’ li ma jistgħux jintrabtu ma’ kundizzjonijiet uniċi tal-programmi. Analiżi bħal din hija utli għall-fehim tal-iżviluppi ekonomiċi ġenerali fil-Greċja taħt it-tliet Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku, għalkemm jenħtieġ li jiġi enfasizzat li l-iżviluppi inkwistjoni kienu influwenzati mhux biss mit-tfassil u l-implimentazzjoni tal-programmi, iżda wkoll minn għadd ta’ fatturi oħra. Dawn kienu jinkludu l-inċertezza politika, li wasslet għal dewmien fl-implimentazzjoni tar-riformi, kellha impatt fuq il-fiduċja tas-suq, u konsegwentement naqqset l-effettività tal-programmi.

Żgurar tas-sostenibbiltà fiskali

107

Il-kriżi ekonomika Griega bdiet bħala kriżi tad-dejn, u r-ritorn għas-sostenibbiltà fiskali – inkluża l-abilità tal-pajjiż li jiffinanzja l-ħtiġijiet tiegħu mis-suq – kien l-objettiv immedjat tal-programmi.

Aċċess għas-swieq

108

L-ewwel programm bassar li l-Greċja se terġa’ tikseb aċċess għas-swieq finanzjarji fl-2014 u li, fl-2015, kienet se tiffinanzja l-obbligi tad-dejn tagħha għal total ta’ EUR 60 biljun. Fl-2014, l-Istat Grieg iffinanzja lilu nnifsu mis-swieq finanzjarji f’żewġ okkażjonijiet, għalkemm għal total ta’ EUR 4.5 biljun biss. Dan l-ammont kien jammonta għal inqas minn 5 % tal-finanzjament totali tat-tieni programm (EUR 110 biljun). Kienu meħtieġa żewġ programmi oħra ta’ assistenza (bit-tielet wieħed jiskadi fl-2018) minħabba li l-pajjiż ma kienx reġa’ kiseb l-abilità li jiffinanzja l-ħtiġijiet kollha tiegħu mis-suq.

Użu tal-fondi u finanzjament ta’ wara l-programmi

109

Ibbażat fuq l-aġġornament l-aktar reċenti tad-diskrepanza fil-finanzjament li twettaq mill-Kummissjoni għall-ewwel rieżami tat-tielet programm, il-Greċja hija mistennija tikseb bilanċ pożittiv primarju ta’ EUR 1.4 biljun fl-2017, u ta’ EUR 3 biljun bejn Jannar u Awwissu 2018, l-aħħar xhur tat-tielet programm. Għalhekk, il-finanzjament tal-programm għal dan il-perjodu se jintuża biex jitħallas lura d-dejn u se jippermetti żieda fil-marġini ta’ likwidità (ara l-Figura 9).

110

Fil-perjodu immedjat ta’ wara l-programm, il-Greċja se jkollha tħallas lura ammonti sinifikanti ta’ dejn (ara l-Figura 10). Fl-2019, il-ħtiġijiet gross ta’ finanzjament jammontaw għal EUR 21 biljun f’pagamenti kapitali u mgħax. Is-suppożizzjoni tal-programm hija li wara l-iskadenza tiegħu, il-ħlas lura tad-dejn se jiġi ffinanzjat kompletament mill-bilanċ pożittiv primarju u l-finanzjament mis-suq. Għat-tieni programm, sar xi xogħol analitiku fl-2014 dwar il-qafas possibbli ta’ wara l-programm, filwaqt li għat-tielet programm dan ix-xogħol għadu qed jibda, u għalhekk mhuwiex rifless fid-dokumenti tal-programm.

Konsolidazzjoni fiskali

111

Is-sitwazzjoni fiskali fil-bidu tal-kriżi kienet teħtieġ aġġustament profond ħafna. Fl-2009, id-defiċit tal-gvern ġenerali qabeż 15.1 % tal-PDG, meta mqabbel mas-soll ta’ 3 % skont il-Patt ta’ Stabbiltà u Tkabbir. Il-miri fiskali annwali prinċipali tal-programmi (jiġifieri d-defiċit nominali⁶⁰) kienu ssettjati b’Deċiżjonijiet tal-Kunsill bħala parti mill-proċedura ta’ defiċit eċċessiv (EDP) tal-Greċja. Il-programmi ssettjaw aktar kriterji ddettaljati għall-prestazzjoni fiskali nominali fl-MPEF, madankollu l-pjanijiet fiskali li kienu jappoġġaw dawn il-miri mhux dejjem kienu kredibbli (ara l-Kaxxa 11).

112

Il-miri fiskali għall-ewwel u t-tieni programmi ntlaħqu biss fl-2012 u fl-2013 (ara t-Tabella 4). Għas-snin l-oħra, dawn ma ntlaħqux b’bejn EUR 3 biljun u EUR 6 biljun, minkejja l-fatt li l-Greċja rrikorriet għal miżuri ta’ darba li jżidu d-dħul sabiex tilħaq il-projezzjonijiet tad-defiċit jew tal-likwidità. Matul l-ewwel programm, il-miri nominali mhux mibdula tal-EDP ma ntlaħqux, prinċipalment minħabba d-deterjorament fl-ambjent ekonomiku (jiġifieri t-tnaqqis mhux mistenni fid-dħul mit-taxxa u ż-żidiet fil-infiq tal-interessi). L-erożjoni tal-bażi tat-taxxa ħassret, parzjalment, iż-żidiet fid-dħul minn miżuri ta’ tassazzjoni importanti: dan kien tipikament il-każ għad-dħul mill-VAT. Barra minn hekk, il-konformità mal-miri fiskali kienet appoġġata matul il-programmi mill-akkumulazzjoni tal-infiq tal-gvern u l-arretrati ta’ rifużjoni tat-taxxa.

Tabella 4

Konformità mal-miri aġġornati tal-EDP

	L-ewwel programm1		It-tieni programm1			It-tielet programm1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Id-Deċiżjoni tal-Kunsill (Mejju 2010): bilanċ nominali (biljun EUR)	-18.5	-17.1	-14.9	-11.4	-6.4
Id-Deċiżjoni tal-Kunsill (Marzu 2012): bilanċ primarju, esklużi l-miżuri bankarji (biljun EUR)			-2	3.7	9.4
Id-Deċiżjoni tal-Kunsill (Diċembru 2012): bilanċ primarju, esklużi l-miżuri bankarji (biljun EUR)			-2.9	0	2.8	5.7	9
Id-Deċiżjoni tal-Kunsill (Awwissu 2015): bilanċ primarju (% tal-PDG)						-0.25	0.5
Attwali (l-ewwel monitoraġġ ex post)	-22	-20	-2.6	1.5	M.A.	-3.4	3.9
Attwali (l-ESA95 jew l-ESA10 l-aktar reċenti)	-24.5	-20.1	-2.6	0.6	M.A.	-2.3	3.9
Differenza (mira applikabbli mqabbla ma’ dik reali)	-6	-3	0.3	0.6	M.A.	-2.05	3.4

113

Għalkemm il-Greċja ma kkonformatx mal-miri fiskali nominali, il-bilanċ strutturali primarju⁶¹ tjieb b’mod sinifikanti. L-aġġustament globali qabeż is-17 % tal-PDG fil-perjodu 2009-2015. Dan kien jirrifletti l-iżbilanċ profond ħafna tal-Greċja f’dan il-qasam, fil-bidu tal-kriżi.

114

Fil-kuntest tas-sitwazzjoni makroekonomika avversa, il-dejn pubbliku ġenerali kompla jiżdied matul il-perjodu ta’ programmazzjoni, minkejja l-isforz fiskali li sar. Fl-2016, id-dejn pubbliku fil-Greċja qabeż 181 % tal-PDG, meta mqabbel ma’ 126.7 % fl-2009 (ara l-Figura 11). L-unika sena meta d-dejn pubbliku naqas kienet l-2012, minħabba l-proċedura ta’ PSP li fiha l-investituri privati kienu ntalbu biex jaqblu li jħassru 53.5 % tal-valur nominali tal-bonds tagħhom tal-gvern Grieg. L-ewwel projezzjonijiet tal-programmi stmaw li d-dejn pubbliku kien se jilħaq l-ogħla livell fl-2013 (f’livell ta’ 149.7 % tal-PDG taħt l-ewwel programm inizjali u 164.2 % tal-PDG taħt it-tieni). L-aktar fattur b’saħħtu li kkontribwixxa għaż-żieda relattiva fid-dejn kien it-tnaqqis nominali tal-PDG.

Sostenibbiltà tas-sistema tal-pensjonijiet

115

Wieħed mill-impedimenti ewlenin għall-istabbilizzazzjoni tas-sitwazzjoni fiskali fil-Greċja jibqa’ l-ispiża konsiderevoli tas-sistema tal-pensjonijiet. It-tnaqqis suċċessiv fil-pensjonijiet naqqas l-infiq nominali fuq il-pensjonijiet bi EUR 2.5 biljun fil-perjodu 2009-2015. Madankollu, minħabba t-tnaqqis fil-PDG, l-ispejjeż tal-pensjonijiet bħala perċentwal tal-PDG żdiedu b’mod sistematiku fil-perjodu 2010-2015, li wera l-effettività limitata tar-riformi f’termini ta’ aġġustament fiskali sostenibbli. Fl-2016, l-infiq pubblika fuq il-pensjonijiet kien l-ogħla fiż-żona tal-euro (aktar minn 16 % tal-PDG tal-Greċja), filwaqt li l-finanzjament annwali mill-istat tad-defiċits tas-sistema tal-pensjonijiet kienu jaqbżu d-9 % tal-PDG (il-medja taż-żona tal-euro kienet 2.5 %).

116

Fuq il-bażi tal-projezzjonijiet tar-Rapporti 2012 u 2015 dwar it-Tixjiħ, ir-riformi tal-pensjonijiet ankrati fl-ewwel żewġ programmi huma mistennija jwasslu għal xi riżultati pożittivi għas-sostenibbiltà fuq terminu twil tas-sistema tal-pensjonijiet tal-Greċja. Skont il-kundizzjonalità tal-programmi, jenħtieġ li l-Greċja tillimita ż-żieda fl-infiq tas-settur pubbliku fuq il-pensjonijiet matul il-perjodu 2010-2060, biex dan ma jaqbiżx 2.5 punti perċentwali tal-PDG. Fid-dawl tar-Rapport 2015 dwar it-Tixjiħ, ir-riformi tal-pensjonijiet huma mistennija jirriżultaw fi tnaqqis globali ta’ 1.9 punti perċentwali fl-infiq pubbliku fuq il-pensjonijiet; prestazzjoni aħjar mill-mira tal-programm. Madankollu, huwa mistenni li dawn jibqgħu fil-livell għoli ħafna ta’ 14.3 % tal-PDG fl-2060.

Ritorn għall-istabbiltà finanzjarja

117

Il-punt sa fejn ir-riformi fis-settur finanzjarju jirnexxu jiddependi wkoll fuq fatturi li huma esterni għall-programmi. Madankollu, ibbażat fuq firxa ta’ indikaturi, huwa possibbli li jiġu evalwati l-iżviluppi ġenerali fis-settur bankarju matul il-programmi kollha, u b’hekk jiġi stabbilit kemm sa fejn intlaħqu l-objettivi wiesgħa tagħhom. L-aspetti ewlenin li għandhom jitqiesu f’din l-analiżi huma s-solvenza, ir-riskju ta’ kreditu u l-kwalità tal-assi, il-likwidità u l-profittabilità; dawn l-indikaturi kienu wkoll il-fokus tal-kundizzjonijiet tal-programmi u tal-pjanijiet ta’ ristrutturar tal-banek li ġew approvati mill-Kummissjoni.

Solvenza

118

Fil-biċċa l-kbira minħabba finanzjament estensiv mill-programmi (EUR 31.9 biljun) u r-ristrutturar tas-settur, wara l-kriżi l-proporzjonijiet kapitali tal-banek Griegi tjiebu b’mod konsiderevoli, f’konformità max-xejriet internazzjonali. Għalhekk, il-proporzjon kapitali prinċipali (Grad 1 ta’ Ekwità Komuni) tela’ għal 17 % sal-2016, jiġifieri ogħla mill-medja ta’ 14.2 % tal-UE u l-livell ta’ qabel il-kriżi (ara l-Anness X). Madankollu, il-livell għoli ta’ klejms tat-taxxa kontra l-Istat Grieg u s-self improduttiv baqgħu ta’ tħassib għas-solvenza tal-banek.

Ir-riskju ta’ kreditu u l-kwalità tal-assi

119

Matul il-perjodu ta’ programmazzjoni, il-klassifikazzjonijiet tal-kreditu tal-akbar erba’ banek Griegi niżlu b’mod sinifikanti, bi tnaqqis għall-istatus ta’ “inadempjenti” fl-2015⁶². Minkejja l-ikkompletar tat-tielet rikapitalizzazzjoni li saħħet l-adegwatezza kapitali tal-banek, tul-2016 il-klassifikazzjonijiet kollha tal-banek baqgħu fil-grad mhux ta’ investiment⁶³.

120

Fir-rigward tal-kwalità tal-assi, il-banek Griegi daħlu fil-kriżi globali fl-2008 b’NPLs pendenti li kienu jlaħħqu 5.5 % tal-portafoll totali tas-self (7 % fl-2009), jiġifieri konsiderevolment ogħla mill-medja taż-żona tal-euro. Minħabba r-reċessjoni ekonomika mingħajr preċedenti, iż-żieda sussegwenti fil-qgħad u l-inadempjenzi strateġiċi mill-mutwatarji li ma kinux indirizzati, l-NPLs żdiedu b’mod qawwi matul il-programmi. Fl-2016 - ibbażat fuq definizzjoni usa’ - l-esponimenti improduttivi laħqu l-ogħla livell fl-UE (45.9 %) u kienu disa’ darbiet ogħla mill-medja tal-UE (5.1 %; ara l-Anness X).

Likwidità

121

Mill-ewwel programm, il-banek Griegi ntalbu jnaqqsu d-dipendenza tagħhom fuq is-self mill-bank ċentrali (jiġifieri l-Eurosistema) billi s-sitwazzjoni tal-likwidità tagħhom kienet diġà taħt pressjoni. F’dan il-kuntest, l-ewwel programm ma rnexxilux inaqqas id-dipendenza fuq is-self mill-bank ċentrali, filwaqt li t-tieni u t-tielet programmi rnexxielhom jagħmlu dan. Madankollu, fl-2016, il-banek Griegi komplew jiffaċċjaw kundizzjonijiet stretti relatati mal-likwidità hekk kif id-dipendenza tagħhom fuq il-finanzjament mill-bank ċentrali baqgħet ferm ogħla mil-livell tal-2009 (ara t-Tabella 5); għalkemm kienet aktar baxxa mill-quċċata li ntlaħqet f’nofs l-2015 (EUR 150 biljun). Fir-rigward tas-sorsi standard ta’ likwidità, fl-2016 ma kien hemm l-ebda evidenza ta’ ritorn sostnut tad-depożiti (kważi n-nofs meta mqabbel mal-2009, minn EUR 238 biljun għal EUR 121 biljun), u l-banek domestiċi kien għad kellhom aċċess limitat għal sorsi oħra ta’ finanzjament.

Tabella 5

Profil ta’ finanzjament tal-banek Griegi (f’biljun EUR)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Self mill-Bank Ċentrali	49.7	97.7	128.7	121.2	73.0	56.0	107.6	66.6
Depożiti mis-settur privat	237.5	209.6	174.2	161.5	163.3	160.3	123.4	121.4

Profittabilità

122

Il-politiki tal-programmi li ġew stabbiliti ppruvaw itejbu ppruvaw itejbu l-profittabilità tal-banek permezz ta’ konsolidazzjoni u ristrutturar approfonditi. Billi naqqsu b’mod konsiderevoli kemm l-għadd ta’ membri tal-persunal kif ukoll il-fergħat, il-banek domestiċi tejbu b’mod sinifikanti l-proporzjon tagħhom tal-ispejjeż għad-dħul (51.9 %, meta mqabbel ma’ medja tal-UE ta’ 65.7 % fl-2016) u tal-ispejjeż operatorji. Madankollu, fuq bażi konsolidata huma baqgħu jagħmlu t-telf fil-biċċa l-kbira mill-perjodu ta’ hawn fuq, u l-prestazzjoni tagħhom fir-rigward ta’ għadd ta’ indikaturi tal-profittabilità kienet għadha fost l-agħar fl-UE (ara l-Anness X).

123

B’mod ġenerali, il-programmi ma setgħux jevitaw li jseħħ deterjorament qawwi fil-karti tal-bilanċ tal-banek Griegi, primarjament minħabba żviluppi makroekonomiċi u politiċi avversi. Ir-rwol intermedjarju tal-banek kien imminat u l-kanali għall-finanzjament tal-ekonomija reali kienu kemm ristretti⁶⁴ kif ukoll għaljin.

Qawmien mill-ġdid tat-tkabbir

124

Wara l-integrazzjoni tagħha fiż-Żona tal-euro fl-2001, il-Greċja gawdiet perjodu ta’ tkabbir ekonomiku għoli ħafna, iżda sofriet telf sinifikanti fil-kompetittività fl-istess ħin. Għalhekk, il-korrezzjoni tal-iżbilanċi strutturali u tal-ostakli għall-kompetittività kienet waħda mill-objettivi tal-programmi, bil-għan li jinkiseb ritorn għat-tkabbir sostenibbli fuq terminu twil u b’hekk jiġi ffaċilitat l-aġġustament fiskali. Dan l-objettiv ma ntlaħaqx, fis-sens li l-Greċja ffaċċjat reċessjoni twila u profonda b’mod eċċezzjonali, b’konsegwenzi serji għas-suq tax-xogħol. L-indikaturi makroekonomiċi ewlenin kellhom prestazzjoni sistematikament agħar minn dak li kien previst mill-programmi (ara l-Anness XI).

It-tkabbir ekonomiku u l-kuntest tiegħu

125

L-ekonomija Griega ma rritornatx għat-tkabbir bl-istess veloċità ta’ Stati Membri oħra taż-Żona tal-euro, inklużi dawk li bbenefikaw minn programmi ta’ appoġġ finanzjarju (eż. l-Irlanda u l-Portugall). Ċerti dgħufijiet fit-tfassil u l-implimentazzjoni tal-programmi (ara l-Parti II) ma wasslux għall-faċilitazzjoni tal-irkupru, iżda s-sitwazzjoni makroekonomika kienet dovuta wkoll għal għadd ta’ fatturi esterni u għall-profondità tal-iżbilanċi akkumulati qabel il-kriżi. Il-programmi ma rnexxilhomx jilħqu l-objettivi tagħhom tat-tkabbir; madankollu, aħna ma nafux x’kien ikun ix-xenarju makroekonomiku mingħajr il-programmi.

126

Il-prestazzjoni tal-ekonomija Griega kienet konsistentement aktar baxxa milli mistenni, meta mqabbla mal-objettivi tat-tkabbir li fuqhom kienu bbażati l-projezzjonijiet makroekonomiċi. Bejn l-2009 u l-2016, l-ekonomija tal-Greċja ċkienet b’aktar minn kwart. Fl-2011 u fl-2012, it-tkabbir attwali tal-PDG kien aktar baxx mit-tbassir inizjali tal-programm (Mejju 2010) b’6.5 punti perċentwali u 8.4 punti perċentwali rispettivament (ara l-Figura 12). Għalkemm it-tbassir ipprojetta ritorn għat-tkabbir pożittiv fl-2012, dan fil-fatt seħħ fl-2014 u għal sena waħda biss. L-ekonomija Griega marret għall-agħar ukoll meta mqabbel mat-tbassir ta’ Marzu 2012 u ta’ April 2014, għalkemm id-diskrepanzi kienu sinifikattivament iżgħar.

127

Matul il-perjodu ta’ programmazzjoni (sal-2015), il-Greċja kisbet tkabbir pożittiv konsistenti fl-esportazzjoni, għalkemm dan segwa tnaqqis profond fl-esportazzjoni fl-2009. Meta mqabbel mat-tbassir tal-programmi, l-esportazzjonijiet ġeneralment kellhom prestazzjoni inqas milli mistenni, iżda d-devjazzjoni kienet iżgħar milli fit-tbassir tal-PDG. Fl-2013, l-esportazzjonijiet kienu fil-livell tal-2008, filwaqt li l-importazzjonijiet naqsu bi 30 % matul l-istess perjodu, li ppermetta li l-Greċja tikseb riekwilibriju estern.

128

Madankollu, l-irkupru tal-esportazzjonijiet mill-2010 ma jistax jiġi attribwit kompletament għar-riformi tal-programmi. Xi setturi rilevanti bħat-turiżmu bbenefikaw mill-iżvalutazzjoni interna. Madankollu, analiżi settorjali turi li l-esportazzjonijiet Griegi huma influwenzati wkoll minn setturi li mhumiex affettwati mill-prezzijiet u l-pagi domestiċi⁶⁵ (eż. prodotti taż-żejt u trasport marittimu), li l-prestazzjoni tagħhom tirrifletti x-xejriet fis-swieq globali aktar milli titjib fil-kompetittività domestika (ara l-Anness XI).

Il-prezzijiet u l-qgħad

129

Il-livelli tal-prezzijiet ma żviluppawx skont il-projezzjonijiet tal-programmi. It-tbassir inizjali (Mejju 2010) stama l-inflazzjoni għall-perjodu 2010-2011 b’mod sinifikantivament insuffiċjenti (fost oħrajn, minħabba l-impatt tal-miżuri ta’ tassazzjoni), u ma antiċipax id-deflazzjoni fil-perjodu 2013-2014 (ara l-Anness XI). Konsegwentement, iż-żieda kontinwa fil-prezzijiet matul l-ewwel programm dewmet il-proċess ta’ żvalutazzjoni interna, li impedixxa li l-Greċja ttejjeb il-kompetittività esterna tagħha. Id-diskrepanzi bejn l-iżviluppi reali tal-prezzijiet u dawk imbassra baqgħu jippersistu aktar tard fil-programm, iżda saru iżgħar.

130

F’konformità mat-tnaqqis fir-ritmu ekonomiku, li kien aktar profond milli mistenni, is-suq tax-xogħol mar konsiderevolment għall-agħar meta mqabbel mas-suppożizzjonijiet inizjali tal-programmi (ara l-Figura 13). Il-qgħad laħaq l-ogħla livell ta’ 27.5 % fl-2013, anki jekk inizjalment kien ipprojettat li jilħaq l-ogħla livell ta’ 15.2 % fl-2012. Il-qgħad qabeż ukoll il-livell projettat fi previżjonijiet sussegwenti. Ir-rata tal-qgħad għall-persuni ta’ taħt il-25 sena laħqet l-ogħla livell ta’ kważi 60 % fl-2013, iżda naqset b’mod sinifikanti għal taħt 50 % fis-sentejn ta’ wara (ara l-Anness XI).

Konklużjonijiet u rakkomandazzjonijiet

Ġestjoni tal-Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku għall-Greċja

131

L-ewwel Programm ta’ Aġġustament Ekonomiku Grieg tfassal f’sitwazzjoni ta’ urġenza estrema u l-ġestjoni tat-tliet programmi kollha kienet affettwata mill-inċertezzi politiċi u ekonomiċi. Il-Kummissjoni kienet biss waħda minn diversi sħab involuti fil-proċess, billi kienet marbuta mill-gwida politika tal-Grupp tal-Euro, u l-approvazzjoni tal-programmi kienet teħtieġ qbil bejn l-awtoritajiet Griegi u l-Istituzzjonijiet kollha li kienu jirrappreżentaw lill-mutwanti (l-FMI, il-Kummissjoni, il-BĊE, u l-MES taħt it-tielet programm; ara l-Introduzzjoni, il-paragrafi 22 sa 23 u 31 sa 32).

132

Il-Kummissjoni stabbiliet proċeduri ta’ ġestjoni tal-programmi kważi sena wara t-tnedija tal-ewwel programm Grieg. Il-proċeduri stipulaw arranġamenti interni għall-flussi ta’ informazzjoni u ta’ approvazzjoni fil-Kummissjoni u l-Kunsill, u mas-sħab tal-programmi, iżda ma taw l-ebda linja gwida dwar it-tfassil innifsu tal-programmi, pereżempju f’termini tal-ambitu u l-livell ta’ dettall tal-kundizzjonijiet (ara l-paragrafi 24 sa 25).

133

Fl-istadji bikrija tal-proċess ta’ programmazzjoni, xi kundizzjonijiet kienu vagi u ma kienu jispeċifikaw l-ebda azzjoni konkreta. Il-kundizzjonijiet saru aktar ċari fit-tieni programm, meta l-għadd u l-livell ta’ dettall tagħhom żdiedu. Kien biss fit-tielet programm li l-Kummissjoni mmarkat il-kundizzjonijiet importanti bħala “riżultati tanġibbli ewlenin”, filwaqt li fl-ewwel żewġ programmi l-importanza relattiva tal-miżuri ma kinitx indikata (ara l-paragrafi 26 sa 28).

Rakkomandazzjoni 1

Jenħtieġ li l-Kummissjoni ttejjeb il-proċeduri ġenerali għat-tfassil tal-programmi ta’ appoġġ, b’mod partikolari billi tiddeskrivi fil-qosor l-ambitu tax-xogħol analitiku meħtieġ għall-ġustifikazzjoni tal-kontenut tal-kundizzjonijiet, u fejn possibbli billi tindika l-għodod li jistgħu jintużaw f’sitwazzjonijiet rilevanti. Fil-każ ta’ programmi futuri, gwida bħal din għandha tagħmilha aktar faċli biex il-Kummissjoni torganizza l-ħidma tagħha f’sitwazzjoni ta’ urġenza estrema fl-istadju tal-bidu nett tal-programm.

Data fil-mira: tmiem l-2018

Rakkomandazzjoni 2

Jenħtieġ li l-Kummissjoni tipprijoritizza l-kundizzjonijiet b’mod aktar effettiv u tispeċifika l-miżuri li huma meħtieġa b’mod urġenti, sabiex jiġu indirizzati l-iżbilanċi li huma kruċjali għall-ilħuq tal-objettivi tal-programmi.

Data fil-mira: immedjatament, jekk applikabbli

134

Minkejja l-isforzi tal-Kummissjoni, il-kundizzjonijiet tal-programmi ma tqiegħdux fil-kuntest ta’ strateġija usa’ ta’ tkabbir għall-Greċja, li setgħet tibqa’ tintuża saħansitra wara tmiem il-programmi. Fl-istadji bikrija, il-fokus immedjat tal-programmi kien fuq ir-ritorn għas-sostenibbiltà fiskali, iżda l-ħtieġa għal strateġija bħal din saret aktar ċara matul iż-żmien. Aħna sibna dgħufijiet fil-koordinazzjoni bejn diversi politiki fit-tfassil tal-programmi, kif ukoll każijiet fejn il-miżuri tal-programmi ma kellhomx ambitu komprensiv. It-tnejn kellhom impatt fuq l-effettività tar-riformi strutturali, b’mod partikolari dawk li kellhom l-għan li jagħmlu l-ekonomija Griega aktar kompetittiva (ara l-paragrafi 29 sa 30).

Rakkomandazzjoni 3

Fejn ikun rilevanti li jiġu indirizzati l-iżbilanċi makroekonomiċi sottostanti, jenħtieġ li l-Kummissjoni tiżgura li l-programmi jkunu inkorporati fi strateġija ġenerali ta’ tkabbir għall-pajjiż, li jew tkun diġà stabbilita jew inkella tkun tfasslet mal-Istat Membru matul il-programmi. Jekk l-istrateġija ma tkunx tista’ tiġi stabbilita fl-istadju tal-bidu nett tal-programm, jenħtieġ li din issegwi mill-aktar fis possibbli u li tkun riflessa fi kwalunkwe rieżami sussegwenti tal-programm.

Data fil-mira: immedjatament, jekk applikabbli

135

Għalkemm il-Kummissjoni ma kinitx stabbiliet proċeduri formalizzati fir-rigward tal-ambitu tal-monitoraġġ, hija wettqet valutazzjonijiet u rrappurtat regolarment dwar il-konformità mal-kundizzjonijiet tal-programmi. Tipikament, il-Kummissjoni kienet kapaċi tiddimostra bażi solida għall-valutazzjonijiet tagħha, inkluż xi segwitu, bħal feedback iddettaljat dwar abbozzi ta’ atti legali. Kultant, aħna sibna problemi fil-monitoraġġ tal-konformità, bħal valutazzjonijiet neqsin, impreċiżi jew vagi (ara l-paragrafi 33 sa 37).

136

Barra minn hekk, fil-każ tar-riformi strutturali, il-konformità formali mhux dejjem irriżultat fil-bidliet li fil-fatt kienu previsti mill-programmi. Diskrepanzi sinifikanti fid-data u nuqqas ta’ indikaturi tal-prestazzjoni adegwati, għall-biċċa l-kbira mill-kundizzjonijiet strutturali, komplew ikollhom impatt fuq ir-rilevanza tal-monitoraġġ li l-Kummissjoni wettqet f’termini ta’ kemm setgħu jgħinu fil-fehim tal-implimentazzjoni u l-impatt tar-riformi, u fit-teħid ta’ azzjonijiet korrettivi meta meħtieġa (ara l-paragrafi 38 sa 40).

Rakkomandazzjoni 4

Jenħtieġ li l-Kummissjoni jkollha proċeduri ċari u, fejn xieraq, indikaturi ewlenin tal-prestazzjoni biex tiżgura li l-monitoraġġ tal-programmi jkun kemm sistematiku kif ukoll iddokumentat b’mod preċiż. Jenħtieġ li l-monitoraġġ tal-implimentazzjoni, b’mod partikolari għar-riformi strutturali, jiffoka aktar fuq l-effettività, imur lil hinn mill-adozzjoni ta’ leġiżlazzjoni primarja u jiffoka wkoll fuq l-adozzjoni ta’ leġiżlazzjoni sekondarja u atti ta’ implimentazzjoni oħra li jkunu rilevanti. Jenħtieġ li l-Kummissjoni ttejjeb l-arranġamenti tagħha għall-monitoraġġ tal-implimentazzjoni u tat-tnedija tar-riformi, sabiex tidentifika aħjar impedimenti amministrattivi jew impedimeni oħra għall-implimentazzjoni effettiva tar-riformi. Il-Kummissjoni trid tiżgura li hija jkollha r-riżorsi neċessarji biex twettaq valutazzjonijiet bħal dawn.

Data fil-mira: tmiem l-2018

Rakkomandazzjoni 5

Jenħtieġ li l-Kummissjoni tindirizza, b’mod aktar komprensiv, id-diskrepanzi fid-data mill-bidu nett tal-programmi. Jenħtieġ ukoll li hija tispeċifika b’mod ċar id-data kollha li hija teħtieġ biex timmonitorja l-programmi u r-riżultati tagħhom.

Data fil-mira: immedjatament, jekk applikabbli

137

Minkejja arranġamenti istituzzjonali kumplessi għall-programmi, qatt ma ġew ifformalizzati l-arranġamenti interni ta’ ħidma f’termini tal-mod kif il-Kummissjoni tikkoopera mas-sħab tal-programmi, primarjament l-FMI, il-BĊE u l-MES. Ma kienx hemm trasparenza adegwata fir-rigward tar-rwoli tal-sħab, it-tqassim tar-responsabbiltajiet jew il-metodi ta’ ħidma. Madankollu, l-istituzzjonijiet stabbilew, b’mod informali, arranġamenti effettivi ta’ kooperazzjoni u ta’ kondiviżjoni tal-informazzjoni (ara l-paragrafi 41 sa 43).

Rakkomandazzjoni 6

Jenħtieġ li l-Kummissjoni tfittex li tilħaq ftehim mas-sħab tal-programmi, fejn tiċċara r-rwoli tagħhom u l-metodi ta’ kooperazzjoni, li għandhom ikunu trasparenti u ddettaljati biżżejjed.

Data fil-mira: tmiem l-2018

138

It-tfassil ġenerali tal-programmi kien ibbażat fuq projezzjonijiet makroekonomiċi u kalkoli tad-diskrepanza fil-finanzjament li kienu tħejjew mill-Kummissjoni għal kull rieżami, f’kooperazzjoni mas-sħab tal-programmi. L-analiżi li l-Kummissjoni wettqet f’dan ir-rigward kienet internament konsistenti u bbażata fuq id-data l-aktar reċenti. Madankollu, aħna sibna għadd ta’ dgħufijiet metodoloġiċi, b’mod partikolari fid-dokumentazzjoni tas-suppożizzjonijiet, il-ġustifikazzjoni tal-inputs diskrezzjonali u l-użu limitat ta’ ttestjar tas-sensittività. Ma kienx hemm arranġamenti fformalizzati tal-kwalità biex jiġi żgurat li l-kalkoli kienu preċiżi. Fil-biċċa l-kbira, il-projezzjonijiet makroekonomiċi ssottovalutaw il-kriżi ekonomika fil-Greċja, iżda ġeneralment l-iżbalji ma kinux akbar minn dawk ta’ organizzazzjonijiet internazzjonali oħra (ara l-paragrafi 44 sa 54).

Rakkomandazzjoni 7

Jenħtieġ li l-Kummissjoni tiġġustifika aħjar is-suppożizzjonijiet u l-modifiki għall-kalkoli ekonomiċi li fuqhom ikun ibbażat it-tfassil tal-programm, inkluż permezz ta’ pubblikazzjonijiet xierqa. Jenħtieġ li proċessi bħal dawn ikunu suġġetti għal kontroll tal-kwalità xieraq. Dan għandu jkun japplika b’mod partikolari għar-rieżamijiet tal-programmi, li jitwettqu f’ċirkustanzi inqas urġenti milli huwa l-każ fl-istadju tal-bidu nett tal-programmi.

Data fil-mira: tmiem l-2018

Tfassil u implimentazzjoni tar-riformi

139

L-appoġġ finanzjarju għall-Greċja kien kundizzjonali fuq l-implimentazzjoni ta’ firxa wiesgħa ta’ riformi li jindirizzaw l-iżbilanċi fiskali, finanzjarji u strutturali. L-ambitu tar-riformi evolva, iżda mill-bidu nett kien ikopri l-funzjonijiet kważi kollha tal-Istat Grieg, li f’xi każijiet kien ifisser li riedu jiġu kkoreġuti żbilanċi strutturali profondi ħafna. L-aġenda għar-riforma Griega kienet partikolarment diffiċli u l-implimentazzjoni tagħha kienet affettwata mill-instabbiltà politika (ara l-paragrafi 55 sa 57).

140

Ir-riformi fil-politika tat-tassazzjoni wasslu għal xi riżultati fiskali, li fil-biċċa l-kbira kienu jiddependu fuq li jsiru bidliet fir-rati tat-taxxa jew fuq taxxi ġodda. Dan ikkontribwixxa għall-instabbiltà fil-politika tat-tassazzjoni, li seħħet għal diversi raġunijiet, inkluż in-nuqqas ta’ sforzi sostnuti għal riforma, u dan mar kontra valutazzjonijiet preċedenti li pprijoritizzaw it-twessigħ tal-bażi għat-tassazzjoni bħala mod kif jiżdied id-dħul mit-taxxa. Il-Kummissjoni ma ġġustifikatx b’mod suffiċjenti xi miżuri ewlenin (eż. iż-żidiet fil-VAT u fid-dazji tas-sisa) permezz ta’ analiżi tal-possibbiltajiet alternattivi u l-konsegwenzi tagħhom. Ir-riformi fl-amministrazzjoni tat-taxxa irriżultaw f’inqas riżultati tanġibbli, u dan huwa attribwibbli għall-problemi fil-kapaċità ta’ implimentazzjoni, iżda wkoll għal dgħufijiet fit-tfassil bħall-inklużjoni tardiva fil-programmi u l-ambitu limitat (ara l-paragrafi 58 sa 66).

141

L-implimentazzjoni simultanja tal-iffrankar fiskali, iġġustifikata għar-raġunijiet ta’ konsolidazzjoni fiskali, kif ukoll tal-bidliet strutturali fuq terminu twil kienet sfida għar-riformi fl-amministrazzjoni pubblika, b’dawn tal-aħħar ikollhom inqas suċċess. Aħna sibna li l-kawżi prinċipali min-naħa tat-tfassil kienu l-kunsiderazzjoni insuffiċjenti li ngħatat lill-kapaċità amministrattiva biex jiġu implimentati r-riformi, u r-rabtiet dgħajfin bejn il-programmi u strumenti oħra, bħall-assistenza teknika u l-programmi operazzjonali taħt il-fondi strutturali. Il-Kummissjoni ma setgħetx tiġġustifika miri kwantitattivi ewlenin għar-riformi fl-amministrazzjoni pubblika li kienu ankrati fil-programmi (ara l-paragrafi 67 sa 76).

142

Ir-riformi finanzjarji żguraw l-istabbiltà tas-settur fuq terminu qasir, iżda għadd ta’ dgħufijiet strutturali ma ġewx indirizzati b’mod komprensiv jew ġew inklużi tard fil-programm (eż. l-immaniġġjar tas-Self Improduttiv u l-governanza korporattiva). Il-miżuri kienu aktar komprensivi taħt it-tielet programm. Sibna wkoll dgħufijiet fl-analiżi tar-riskju li fuqha kienet imsejsa r-rikapitalizzazzjoni tal-banek tal-2013 u ineffiċjenzi fit-tfassil tar-rikapitalizzazzjonijiet sussegwenti. Is-sekwenzjar ta’ ċerti aspetti tar-riformi ma kienx ikkoordinat b’mod suffiċjenti (ara l-paragrafi 77 sa 94).

143

Il-Kummissjoni kienet kapaċi tiddimostra analiżi soda wara r-riformi fis-suq tax-xogħol, li ġabu riżultati tanġibbli f’termini tal-liberalizzazzjoni tas-suq. Madankollu, l-implimentazzjoni xxekklet minn dewmien sinifikanti. Xi kundizzjonijiet, b’mod partikolari fl-istadju tal-bidu nett tal-programmi, ma kinux orjentati biżżejjed lejn l-istruttura tal-ekonomija Griega, u miżuri ewlenin oħra ġew inklużi fil-programm wara xi dewmien (ara l-paragrafi 95 sa 102).

Rakkomandazzjoni 8

Sabiex jiġu mmitigati d-dgħufijiet potenzjali, jenħtieġ li l-Kummissjoni tkun aktar sistematika meta tivvaluta l-kapaċità amministrattiva tal-Istati Membri biex jimplimentaw ir-riformi. Jenħtieġ li l-ħtiġijiet ta’ assistenza teknika u l-appoġġ possibbli mid-dipartiment ta’ Appoġġ għal Riformi Strutturali, tal-Kummissjoni, jiġu vvalutati fl-istadji bikrija ta’ programm f’kooperazzjoni mal-awtoritajiet tal-Istat Membru. L-għażla, il-livell ta’ dettall u t-twaqqit tal-kundizzjonijiet għandhom ikunu orjentati lejn ir-riżultati tal-analiżi.

Data fil-mira: immedjatament, jekk applikabbli

Rakkomandazzjoni 9

Jenħtieġ li l-Kummissjoni ssaħħaħ ix-xogħol analitiku tagħha fuq it-tfassil tar-riformi. B’mod partikolari, jenħtieġ li hija tindirizza l-adegwatezza u t-twaqqit tal-miżuri, fid-dawl tas-sitwazzjoni speċifika fl-Istat Membru.

Data fil-mira: immedjatament, jekk applikabbli

Ilħuq tal-objettivi tal-programmi

144

Bil-parteċipazzjoni tagħha fit-tliet Programmi ta’ Aġġustament Ekonomiku, il-Greċja evitat l-inadempjenza. Madankollu, l-ilħuq tal-objettivi tal-programmi – is-sostenibbiltà fiskali, l-istabbiltà finanzjarja u r-ritorn għat-tkabbir – irnexxa biss sa ċertu punt limitat. Evalwazzjoni esterna setgħet tkun utli biex jiġu mifhuma b’mod komprensiv l-iżviluppi kumplessi sottostanti, iżda l-Kummissjoni ma wettqitx waħda (ara l-paragrafi 103 sa 106).

145

Fil-każ tas-sostenibbiltà fiskali, il-programmi wasslu għal konsolidazzjoni sinifikanti: il-bilanċ strutturali primarju ġie aġġustat bi 17 % tal-PDG fil-perjodu 2009-2015. Madankollu, fl-istess perjodu, il-PDG ċkien b’aktar minn kwart u l-qgħad żdied b’25 %. Kien biss fl-2014 li l-Greċja rreġistrat tkabbir ekonomiku, għalkemm is-suppożizzjoni inizjali tal-programmi pprojettat ritorn sostenibbli għat-tkabbir mill-2012 (ara l-paragrafi 107; 111 sa 113; 124 sa 130).

146

Il-prestazzjoni makroekonomika fqira, flimkien mal-ispejjeż ta’ finanzjament fuq id-dejn akkumulat preċedentement, ifissru li l-Greċja ilha żżid il-proporzjon tad-dejn għall-PDG tagħha b’mod konsistenti tul il-perjodu ta’ programmazzjoni (minbarra fl-2012 minħabba l-PSP). Hija lanqas ma setgħet tiffinanzja l-ħtiġijiet tagħha mis-swieq. Fil-perjodu immedjat ta’ wara l-programmi, il-Greċja se jkollha tħallas lura ammonti sostanzjali ta’ dejn, u s-suppożizzjoni tal-programm hija li dawn se jiġu ffinanzjati kompletament mill-bilanċ pożittiv primarju u l-finanzjament mis-suq. Min-naħa finanzjarja, il-programmi żguraw l-istabbiltà tas-sistema finanzjarja fuq terminu qasir, iżda ma setgħux jevitaw li jseħħ deterjorament qawwi fil-karti tal-bilanċ tal-banek, primarjament minħabba żviluppi makroekonomiċi u politiċi avversi (ara l-paragrafi 114 sa 123; 108 sa 110).

Rakkomandazzjoni 10

Jenħtieġ li l-programmi jkunu suġġetti għal evalwazzjoni ex post tal-inqas wara li jkunu ntemmu. Fil-każ ta’ programmi suċċessivi li d-durata kkombinata tagħhom tkun sostanzjalment itwal mill-perjodu standard ta’ tliet snin, jenħtieġ li titwettaq evalwazzjoni interim u li r-riżultati jintużaw biex jiġu vvalutati l-arranġamenti ta’ tfassil u ta’ monitoraġġ tagħhom.

Data fil-mira: tmiem l-2018

Rakkomandazzjoni 11

Jenħtieġ li l-Kummissjoni tanalizza l-qafas xieraq ta’ appoġġ u sorveljanza għall-perjodu ta’ wara li jintemm il-programm. Jenħtieġ li dan isir biżżejjed minn qabel tmiem il-programm, u li jieħu inkunsiderazzjoni l-ħtiġijiet ta’ finanzjament tal-pajjiż.

Data fil-mira: immedjatament

Dan ir-Rapport ġie adottat mill-Awla IV, immexxija mis-Sur Tomé MUGURUZA, Membru tal-Qorti tal-Awdituri, fil-Lussemburgu fil-laqgħa tagħha tat-3 ta’ Ottubru 2017.

Abbrevjazzjonijiet

AP: Amministrazzjoni Pubblika

AROP: Programm Operazzjonali “Riforma Amministrattiva”, għall-perjodu ta’ programmazzjoni 2007-2013

BĊE: Bank Ċentrali Ewropew

BoG: Bank of Greece

DF: Diskrepanza fil-Finanzjament

DĠ ECFIN: Direttorat Ġenerali tal-Kummissjoni Ewropea għall-Affarijiet Ekonomiċi u Finanzjarji

EDP: Proċedura ta’ Defiċit Eċċessiv

EFSF: Faċilità Ewropea ta’ Stabbiltà Finanzjarja

EFSM: Mekkaniżmu Ewropew ta’ Stabbilizzazzjoni Finanzjarja

ESA: Sistema Ewropea tal-Kontijiet

FFS: Ftehim dwar Faċilità ta’ Self

FMI: Fond Monetarju Internazzjonali

FSG: Faċilità ta’ Self għall-Greċja

HFSF: Fond Elleniku għall-Istabbiltà Finanzjarja

IDB: Investiment Dirett Barrani

Imposta tal-KPE: Imposta tal-Korporazzjoni Pubblika tal-Enerġija

Kambjali tat-teżor (T-bills): Ħarġiet ta’ strumenti ta’ dejn fuq terminu qasir, għal perjodu ta’ sena jew inqas

KE: Kummissjoni Ewropea

KMA: Kumpanija Maniġerjali tal-Assi

KUL: Spejjeż ta’ unità lavorattiva

LPI: Leġislazzjoni dwar il-protezzjoni tal-impjiegi

MES: Mekkaniżmu Ewropew ta’ Stabbiltà

MPEF: Memorandum ta’ Politiki Ekonomiċi u Finanzjarji

MSU: Mekkaniżmu Superviżorju Uniku

MtQ: Memorandum ta’ Qbil

MtQT: Memorandum ta’ Qbil Tekniku

NPL: Self Improduttiv

OECD: Organizzazzjoni għall-Kooperazzjoni u l-Iżvilupp Ekonomiċi

PAE: Programm ta’ Aġġustament Ekonomiku

PDG: Prodott Domestiku Gross

PSC: Punt ta’ Kuntatt Waħdieni

PSP: Parteċipazzjoni tas-Settur Privat

QtĠ: Qorti Ewropea tal-Ġustizzja

SĠDP: Segretarjat Ġenerali għad-Dħul Pubbliku

Taxxa ENFIA: Taxxa uniformi fuq il-proprjetà immobbli

TEE: Tbassir Ekonomiku Ewropew

TFGR: Task Force għall-Greċja

TFUE: Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea

Tim tal-awditjar

Ir-rapporti speċjali tal-QEA jippreżentaw ir-riżultati tal-awditi tagħha f’dak li jirrigwarda l-politiki u l-programmi tal-UE jew suġġetti ta’ ġestjoni relatati ma’ oqsma baġitarji speċifiċi. Il-QEA tagħżel u tfassal dawn il-kompiti tal-awditjar biex timmassimizza l-impatt tagħhom billi tqis ir-riskji għall-prestazzjoni jew għall-konformità, il-livell ta’ introjtu jew ta’ nfiq involut, l-iżviluppi li jkunu għad iridu jseħħu u l-interess politiku u pubbliku.

Dan ir-rapport ġie prodott mill-Awla IV tal-Awditjar, li tiffoka fuq l-oqsma ta’ regolamentazzjoni tas-swieq u ekonomija kompetittiva. Is-Sur Baudilio Tomé Muguruza, id-Dekan ta’ din l-Awla, huwa l-Membru relatur. Fit-tħejjija tar-rapport, huwa kien appoġġat minn Daniel Costa de Magalhães; Ignacio García de Parada Miranda; u Simon Dennett mill-Kabinett tiegħu; Zacharias Kolias, Direttur; u Kamila Lepkowska, Kap tal-Kompitu. It-tim tal-awditjar kien jikkonsisti minn Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele u Natalia Krzempek.

Kuntatt

IL-QORTI EWROPEA TAL-AWDITURI
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Mistoqsijiet: eca.europa.eu/mt/Pages/ContactForm.aspx
Sit web: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Ħafna informazzjoni addizzjonali dwar l-Unjoni Ewropea hija disponibbli fuq l-Internet.
Jista’ jsir aċċess għaliha permezz tas-server Europa (http://europa.eu).

Il-Lussemburgu: L-Uffiċċju tal-Pubblikazzjonijiet tal-Unjoni Ewropea, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8345-0	ISSN 1977-5741	doi:10.2865/1973	QJ-AB-17-017-MT-N
HTML	ISBN 978-92-872-8375-7	ISSN 1977-5741	doi:10.2865/665981	QJ-AB-17-017-MT-Q

© Unjoni Ewropea, 2017.

Għal kull użu jew riproduzzjoni ta’ ritratti jew materjal ieħor li ma jaqax taħt id-drittijiet tal-awtur tal-Unjoni Ewropea, irid jintalab il-permess direttament mingħand id-detenturi tad-drittijiet tal-awtur.

KIF TIKKUNTATTJA LILL-UE

Personalment
Madwar l-Unjoni Ewropea kollha hemm mijiet ta’ ċentri ta’ informazzjoni tal-Europe Direct. Tista’ ssib l-indirizz tal-eqreb ċentru għalik f’dan is-sit: http://europa.eu/contact

Bit-telefown jew bil-posta elettronika
Europe Direct huwa servizz li jwieġeb il-mistoqsijiet tiegħek dwar l-Unjoni Ewropea. Tista’ tikkuntattja dan is-servizz:

• bit-telefown bla ħlas: 00 800 6 7 8 9 10 11 (ċerti operaturi jafu jimponu ħlas għal dawn it-telefonati),
• fuq dan in-numru standard: +32 22999696, jew
• bil-posta elettronika permezz: http://europa.eu/contact

KIF ISSIB TAGĦRIF DWAR L-UE

Onlajn
L-informazzjoni dwar l-Unjoni Ewropea bil-lingwi uffiċjali kollha tal-UE hija disponibbli fuq is-sit web Europa fuq: http://europa.eu

Pubblikazzjonijiet tal-UE
Tista’ tniżżel mill-internet jew tordna l-pubblikazzjonijiet tal-UE, li xi wħud minnhom huma bla ħlas u xi oħrajn bil-ħlas, mill-EU Bookshop fl-indirizz li ġej: http://publications.europa.eu/eubookshop. Kopji multipli ta’ pubblikazzjonijiet bla ħlas tista’ tiksibhom billi tikkuntattja lil Europe Direct jew liċ-ċentru tal-informazzjoni lokali tiegħek (ara http://europa.eu/contact).

Il-liġi tal-UE u dokumenti relatati
Għal aċċess għall-informazzjoni legali tal-UE, inkluż il-liġijiet kollha tal-UE mill-1951 ’l hawn, fil-verżjonijiet lingwistiċi uffiċjali kollha, żur is-sit EUR-Lex hawnhekk: http://eur-lex.europa.eu

Dejta Miftuħa mill-UE
Il-portal tad-Dejta Miftuħa mill-UE (http://data.europa.eu/euodp) jipprovdi aċċess għal settijiet tad-dejta mill-UE. Id-dejta tista’ titniżżel mill-internet u tintuża mill-ġdid bla ħlas, kemm għal skopijiet kummerċjali kif ukoll mhux kummerċjali.