Komission puuttuminen Kreikan rahoituskriisiin

Tiivistelmä

Kertomuksen kuvaus

I

Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten Euroopan komissio on hallinnoinut kolmea Kreikan talouden sopeutusohjelmaa. Tarkastelussa kiinnitettiin huomiota käytössä olleiden erilaisten rahoitustukivälineiden institutionaaliseen rakenteeseen. Käynnissä olevan ohjelman osalta tarkastuksessa keskityttiin ainoastaan rakenteellisiin näkökohtiin. Ensimmäisen ohjelman (Kreikan lainajärjestely) rahoitus vuonna 2010 oli 110 miljardia euroa, toisen ohjelman (ERVV, 2012) rahoitus 172,6 miljardia euroa ja kolmannen (EVM, 2015) rahoitus oli 86 miljardia euroa. Vuoden 2017 puolivälissä Kreikka tarvitsee yhä ulkoista rahoitustukea, ja tilintarkastustuomioistuin totesi, että ohjelmien tavoitteet saavutettiin vain rajallisesti. Ohjelmien rakenne mahdollisti kaiken kaikkiaan Kreikan uudistuksen edistymisen, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi niissä heikkouksia. Tilintarkastustuomioistuin esittää joukon suosituksia komissiolle tulevia tukiohjelmia varten.

Kreikan sopeutusohjelmat

II

Liityttyään euroalueeseen Kreikka hyötyi talouden noususuhdanteesta, jota ruokkivat helppo luotonsaanti ja avokätinen finanssipolitiikka. Vuosien 2008–2009 maailmanlaajuinen finanssikriisi kuitenkin paljasti Kreikan haavoittuvat kohdat: kasvava makrotalouden epätasapaino, suuri julkinen ja ulkoinen velka, heikko ulkoinen kilpailukyky, kestämätön eläkejärjestelmä ja heikot instituutiot. Nämä seikat yhdessä virallisten tilastotietojen virheellistä raportointia koskevien paljastusten kanssa vaikuttivat kansainväliseen luottamukseen. Hinta, joka Kreikan oli maksettava saadakseen lainaa rahoitusmarkkinoilta, kasvoi kestämättömäksi, ja huhtikuussa 2010 maa pyysi rahoitustukea euroalueen jäsenvaltioilta ja IMF:ltä.

III

Ensimmäisestä Kreikan talouden sopeutusohjelmasta sovittiin vuonna 2010, ja sen rahoitus oli 110 miljardia euroa. Huolimatta toteutetuista julkisen talouden toimenpiteistä ja rakenteellisista toimenpiteistä sekä vuonna 2012 toteutetusta velkojen uudelleenjärjestelystä ohjelma ei kuitenkaan ollut riittävä, jotta Kreikka olisi jälleen voinut saada rahoitusta markkinoilta. Tästä syystä sovittiin kahdesta lisäohjelmasta. Vuoden 2012 ohjelman määrärahat olivat 172,6 miljardia euroa ja vuoden 2015 ohjelman määrärahat 86 miljardia euroa.

IV

Sopeutusohjelmien tarkoituksena oli puuttua Kreikan talouden epätasapainoon ja siten estää Kreikan talouskriisin leviäminen muulle euroalueelle. Niillä pyrittiin luomaan Kreikkaan vakaa ja kestävä taloudellinen ja rahoitustilanne ja palauttamaan sen kyky hankkia tarvitsemansa rahoitus kokonaisuudessaan rahoitusmarkkinoilta. Tukeen liittyi poliittisia ehtoja, jotka määriteltiin Kreikan viranomaisten ja lainanantajien välisellä sopimuksella. Ehdot kattoivat lähes kaikki Kreikan valtion toiminnot, ja niillä pyrittiin kolmeen päätavoitteeseen: julkisen talouden kestävyyteen, rahoitusjärjestelmän vakauteen ja kasvun palauttamiseen. Euroopan komissio tarkasti, että Kreikka noudatti ehtoja, ja raportoi siitä.

V

Komissio hallinnoi sopeutusohjelmia yhdessä Euroopan keskuspankin kanssa kunkin ohjelman eurooppalaisten lainanantajien puolesta, jotka olivat euroalueen jäsenvaltiot ensimmäisessä ohjelmassa, Euroopan rahoitusvakausväline toisessa ohjelmassa ja Euroopan vakausmekanismi kolmannessa ohjelmassa.

Tarkastus

VI

Tarkastuksessa selvitettiin, hallinnoiko komissio Kreikan sopeutusohjelmia asianmukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin kysyi erityisesti seuraavaa:

• Oliko komissiolla käytössä asianmukaiset järjestelyt ohjelmien hallinnoimiseksi?
• Olivatko poliittiset ehdot asianmukaisesti suunniteltuja, ja toteutettiinko ne vaikuttavasti?
• Täyttyivätkö sopeutusohjelmien tärkeimmät tavoitteet?

VII

Koska tilintarkastustuomioistuimen toimeksiantoon kuuluu EKP:n hallinnon tehokkuuden tarkastus, se on pyrkinyt arvioimaan EKP:n osallistumista Kreikan talouden sopeutusohjelmiin. EKP kuitenkin kyseenalaisti tilintarkastustuomioistuimen mandaatin tältä osin; se ei toimittanut riittävästi evidenssiä, eikä tilintarkastustuomioistuin siksi kyennyt tekemään selkoa EKP:n roolista Kreikan ohjelmissa.

Havainnot

VIII

Kreikan ohjelman alussa komissiolla ei ollut kokemusta tällaisen prosessin hallinnoinnista. Menettelyt vahvistettiin lähes vuoden kuluttua, mutta niissä keskityttiin muodollisiin järjestelyihin, jotka koskivat asiakirjojen hyväksymistä, tietovirtoja sekä maksuaikataulua. Komissio ei ollut laatinut erityisiä sisäisiä ohjeita ohjelmien ehtojen tosiasiallisesta suunnittelusta esimerkiksi niiden laajuuden tai yksityiskohtaisuuden osalta. Ehtojen määrän lisääntymisestä huolimatta ensimmäisessä ja toisessa ohjelmassa niitä ei asetettu riittävissä määrin tärkeysjärjestykseen niiden suhteellisen merkityksen mukaan eikä niitä sisällytetty laajempaan Kreikkaa koskevaan strategiaan. Komissio otti käyttöön toimivan järjestelmän ehtojen arvioimiseksi, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi heikkouksia, joilla oli seurauksia etenkin rakenneuudistusten toteutuksen arvioinnin kannalta.

IX

Huolimatta ohjelmien sisäisistä monimutkaisista institutionaalisista järjestelyistä komission ja ohjelmien kumppanien, lähinnä IMF:n ja EKP:n, välisen yhteistyön toiminnallisia yksityiskohtia ei koskaan virallistettu.

X

Ohjelmien suunnittelun yleinen taloudellinen kehys muodostui rahoitusvajelaskelmista ja makrotalousennusteista. Komissio päivitti säännöllisesti analyysiaan tässä suhteessa, ja ennusteiden tarkkuus oli samanlainen kuin muilla kansainvälisillä organisaatioilla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin heikkouksia dokumentoinnissa, olettamien perusteluissa ja laadunvalvonnassa.

XI

Perusteellinen analyysi neljällä keskeisellä politiikanalalla (verotus, julkishallinto, työmarkkinat ja rahoitusala) toteutettujen uudistusten suunnittelusta ja toteutuksesta antaa vaihtelevan kuvan. Verotuksen ja julkishallinnon uudistukset tuottivat julkisen talouden säästöjä, mutta uudistusten rakenteellisten osien täytäntöönpano oli heikompaa. Työmarkkinat ovat muuttuneet joustavammiksi ja kilpailukykyisemmiksi, mutta kolmannessa ohjelmassa on silti tarkoitus toteuttaa lisää sääntelymuutoksia. Rahoitusalan rakennetta uudistettiin huomattavasti, mutta tämä edellytti yli 45 miljardin euron sijoittamista pankkijärjestelmään, ja tästä määrästä on mahdollista saada takaisin vain pieni osa. Kaikilla politiikanaloilla monien keskeisten uudistusten toteutus myöhästyi huomattavasti tai se ei ollut vaikuttavaa.

XII

Kokonaisuutena katsoen ehtojen määrittelytapa mahdollisti uudistuksen etenemisen, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi siinä heikkouksia. Eräitä keskeisiä toimenpiteitä ei perusteltu riittävästi tai mukautettu alan erityisiin heikkouksiin. Toisissa toimenpiteissä komissio ei ottanut suunnitteluprosessissa kattavasti huomioon Kreikan täytäntöönpanovalmiuksia eikä siten mukauttanut laajuutta ja ajoitusta vastaavasti. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös tapauksia, joissa ehtojen kattama ala oli liian kapea alan keskeisten epätasapainotekijöiden ratkaisemiseksi ja toimenpiteitä niihin puuttumiseksi lisättiin ohjelmaan myöhäisessä vaiheessa.

XIII

Komissio ei suorittanut kattavaa arviointia kahdesta ensimmäisestä ohjelmasta, vaikka tällaisesta analyysista olisi voinut olla hyötyä uudistusprosessin mukauttamiseksi. Vuoden 2017 puolivälissä Kreikka tarvitsee yhä ulkoista rahoitustukea, mikä viittaa siihen, ettei aiemmilla ohjelmilla kyetty – niin ikään täytäntöönpanovaikeuksien takia – palauttamaan maan kykyä hankkia tarvitsemansa rahoitus markkinoilta. Ohjelmien erityistavoitteet saavutettiin vain rajallisesti:

• Kasvun palauttaminen: BKT laski ohjelmien aikana yli neljänneksen, eikä Kreikan kasvu palautunut vuoden 2012 aikana, kuten alun perin kaavailtiin.
• Julkisen talouden kestävyys: Rakenteellisen rahoitusaseman suhteen tapahtui laajamittainen julkisen talouden vakauttaminen. Makrotalouden kielteisen kehityksen ja nykyisen velan korkokustannusten vuoksi velkasuhde kuitenkin kasvoi edelleen.
• Rahoitusvakaus: Ohjelmilla varmistettiin rahoitusvakaus lyhyellä aikavälillä, mutta ei pystytty estämään pankkien taseiden jyrkkää huononemista. Tämä johtui pääasiassa kielteisestä makrotaloudellisesta ja poliittisesta kehityksestä, minkä lisäksi pankkien kyky tarjota rahoitusta reaalitaloudelle oli rajallinen.

Suositukset

XIV

Euroopan komission olisi

1. parannettava tukiohjelmien suunnittelumenettelyjä erityisesti rajaamalla ehtojen sisällön perustelemiseksi tarvittavan analyysityön laajuus
2. priorisoitava ehdot paremmin ja määritettävä epätasapainon ratkaisemiseksi pikaisesti tarvittavat toimenpiteet, jotka ovat ratkaisevan tärkeitä ohjelmien tavoitteiden saavuttamiseksi
3. puututtava tarpeen mukaan taustalla vaikuttaviin talouden epätasapainotekijöihin varmistamalla, että ohjelmat sisältyvät maan yleiseen kasvustrategiaan
4. otettava käyttöön selvät menettelyt ja määriteltävä tarvittaessa keskeisiä tulosindikaattoreita varmistaakseen, että ohjelmien seuranta on järjestelmällistä ja se dokumentoidaan tarkasti
5. puututtava tietoaukkoihin kattavammin alusta lähtien
6. pyrittävä pääsemään ohjelmakumppanien kanssa sopimukseen roolien ja yhteistyömenetelmien tarkentamisesta ja avoimuudesta.
7. dokumentoitava paremmin ohjelman suunnittelun taustalla olevien taloudellisten laskelmien olettamat ja laskelmiin tehdyt muutokset
8. arvioitava järjestelmällisemmin jäsenvaltion hallinnollisia valmiuksia toteuttaa uudistukset sekä teknisen avun tarvetta; ehdot olisi mukautettava tämän analyysin tuloksiin
9. lisättävä ohjelman suunnittelua koskevaa analyysityötään; ennakkoanalyysissa olisi käsiteltävä erityisesti toimenpiteiden asianmukaisuutta ja ajoitusta jäsenvaltion erityistilanteen mukaan.
10. Komission olisi kohdistettava väliarviointi peräkkäisiin ohjelmiin, joiden yhteenlaskettu kesto on yli kolme vuotta. Sen olisi arvioitava saamiensa tulosten perusteella ohjelmien rakennetta ja seurantajärjestelyjä.
11. Komission olisi analysoitava, mikä on tarkoituksenmukainen tuki- ja valvontakehys ohjelman päätyttyä.

Johdanto

Kreikan talouden kolme sopeutusohjelmaa

01

Maailmanlaajuisen finanssikriisin käynnistyessä kansainvälinen toimintaympäristö muuttui jyrkästi. Kriisi edellytti ennennäkemättömiä rahoituslaitosten pelastusoperaatioita ja muita poikkeuksellisia raha- ja finanssipoliittisia toimia. Tästä huolimatta kriisiä seurasi maailmanlaajuinen talouden laskusuhdanne ja velkakriisi Euroopassa. Vaikka maat, joiden perustekijät olivat kunnossa, onnistuivat palauttamaan kasvun suhteellisen nopeasti, mailla, joissa oli makrotalouden epätasapainoa ja rakenteellisia heikkouksia, oli suuria vaikeuksia.¹

02

Maailmanlaajuisen finanssikriisin yhteydessä makrotalouden ajautuminen epätasapainoon, suuri julkinen ja ulkoinen velka, heikko ulkoinen kilpailukyky, kestämätön eläkejärjestelmä ja heikot instituutiot tekivät Kreikasta erityisen haavoittuvan, kun riskien välttäminen lisääntyi kansainvälisillä markkinoilla. Nämä seikat sekä paljastunut virallisten tilastojen virheellinen raportointi ja vuosien 2008 ja 2009 julkisen talouden tietojen merkittävä tarkistus heikensivät markkinoiden luottamusta. Tämän tuloksena johtavat luottoluokituslaitokset laskivat julkisyhteisöjen luottoluokituksia (A-tasoilta vuoden 2008 lopussa C-tasoille vuonna 2011). Markkinat reagoivat voimakkaasti tähän kielteiseen kehitykseen, ja Kreikan velan rahoituskustannukset nousivat kestämättömälle tasolle maan rahoitustukipyyntöä edeltäneinä viikkoina.

03

Koska Kreikka ei saanut rahoitusta markkinoilta kohtuulliseen hintaan, se pyysi 23. huhtikuuta 2010 rahoitustukea euroalueen jäsenvaltioilta ja IMF:ltä². Kreikan toteuttamista julkisen talouden toimenpiteistä ja rakenteellisista toimenpiteistä huolimatta ensimmäinen talouden sopeutusohjelma ei ollut riittävä sen kannalta, että maa olisi jälleen voinut saada rahoitusta markkinoilta, ja tästä syystä vuosina 2012 ja 2015 sovittiin kahdesta lisäohjelmasta (ks. taulukko 1).

Taulukko 1

Kreikan talouden sopeutusohjelmat

Ohjelma	Rahoitusväline	Alku	Loppu	Kokonaisrahoitus (miljardia euroa)	Maksettu euroalueen tuki (miljardia euroa)	Maksettu IMF:n tuki (miljardia euroa)
Kreikka I	Kreikan lainajärjestely(1)	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 erityisnosto-oikeutta)
Kreikka II	ERVV	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 erityisnosto-oikeutta)
Väliaikaisrahoitus	ERVM	2015	2015	7,16	7,16	–
Kreikka III	EVM	2015	Kesken (2018)	86	39,4(2)	–

04

Ensimmäinen sopeutusohjelma allekirjoitettiin toukokuussa 2010 (ks. kaavio 1 ja liite I). Sen oli määrä jatkua kesäkuuhun 2013, ja sen rahoitus oli 110 miljardia euroa (IMF:ltä ja euroalueen jäsenvaltioilta). Varoilla oli tarkoitus kattaa talouden rahoitustarpeet ja tukea pankkijärjestelmää (ks. taulukko 1). Vastineeksi Kreikka suostui toteuttamaan rakenneuudistusohjelman, joka kattoi talous-, vero-, finanssi- ja työmarkkinapolitiikat. Ensimmäinen ohjelma päättyi ennenaikaisesti maaliskuussa 2012, kun kestämätön velkataso ja odotettua jyrkempi taloudellisen toiminnan supistuminen paljastivat lisärahoituksen tarpeen. Tällöin oli maksettu 73,6 miljardia euroa.

05

Toisesta rahoitustukipaketista sovittiin euroalueen jäsenvaltioiden ja IMF:n kanssa maaliskuussa 2012, ja sen kokonaismäärärahat olivat 172,6 miljardia euroa. Euroalueen maat maksoivat lopulta 141,8 miljardia euroa lainoina Euroopan rahoitusvakausvälineestä (ERVV), joka oli perustettu tätä tarkoitusta varten. Keskeinen elementti toisessa ohjelmassa oli yksityisen sektorin osallistuminen, jossa yksityiset sijoittajat maksoivat noin 107 miljardia euroa kirjaamalla alas osan velkakirjojensa arvosta.

06

Joulukuussa 2014 päättyneen toisen ohjelman ja sen kahden jatkamisen³ jälkeen Kreikalle myönnettiin kolmannesta rahoitustukipaketista tuolloin käytyjä neuvotteluja silmälläpitäen heinäkuussa 2015 tilapäislaina Euroopan rahoituksenvakautusmekanismista. Tilanteen epävarmuuden vuoksi kesäkuussa 2015 otettiin käyttöön pääoman vapaan liikkuvuuden rajoituksia rahoitusvakauden turvaamiseksi (ks. liite II). Elokuussa 2015 Kreikan viranomaiset ja euroalueen kumppanit sopivat varsinaisesta kolmannesta ohjelmasta, joka toteutettiin Euroopan vakausmekanismin (EVM) antaman julkisen lainan muodossa. Ohjelman on määrä jatkua vuoteen 2018. IMF:n johtokunta hyväksyi 20. heinäkuuta 2017 Kreikan pyynnöstä 1,6 miljardin euron suuruisen, periaatteessa varautuvan valmiusluottojärjestelyn, jonka ehdoksi asetettiin lisätakuut. Syyskuuhun 2017 mennessä IMF ei ollut suorittanut yhtään maksua.

Ohjelmien tavoitteet

07

Kreikan sopeutusohjelmien tärkeimpänä toimintalogiikkana oli puuttua Kreikan talouden epätasapainoon ja siten estää Kreikan talouskriisin leviäminen muulle euroalueelle. Tätä varten ohjelmilla pyrittiin luomaan Kreikkaan vakaa ja kestävä taloudellinen ja rahoitustilanne ja palauttamaan sen kyky hankkia tarvitsemansa rahoitus kokonaisuudessaan rahoitusmarkkinoilta. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi Kreikan ohjelmissa⁴ keskityttiin kolmeen keskeiseen haasteeseen, jotka Kreikka sitoutui ratkaisemaan kattavilla uudistustoimenpiteillä:

1. Rahoitusmarkkinoiden luottamuksen ja julkisen talouden kestävyyden palauttaminen: Ohjelmissa kaavailtiin vahvoja julkisen talouden toimenpiteitä (muun muassa eläkkeisiin, terveydenhuoltojärjestelmään ja julkishallintoon käytettävien menojen vähennyksiä) sekä veropolitiikan ja verohallinnon uudistuksia. Julkisen talouden uudistuksilla oli tarkoitus lisätä luottamusta, saada jälleen rahoitusta markkinoilta ja palauttaa velkasuhde kestäväksi.
2. Rahoitusalan vakauden turvaaminen: Ohjelmilla annettiin Kreikan rahoitusvakausrahaston kautta rahoitustukea Kreikan pankeille niiden kiireellisten pääomatarpeiden kattamiseksi. Uudistusten kattamia aloja olivat myös alan rakenneuudistus ja vakauttaminen, järjestämättömien lainojen hallinta, hallinto, valvonta ja maksuvalmius.
3. Taloudellisen kasvun edistäminen ja kilpailukyvyn palauttaminen: Rakenneuudistusten avulla ohjelmilla pyrittiin parantamaan kustannuskilpailukykyä ja yleistä liiketoimintaympäristöä. Tällä oli tarkoitus helpottaa Kreikan siirtymistä kohti enemmän investointeihin ja vientiin perustuvaa kasvumallia. Uudistusten kattamia aloja olivat muun muassa työ- ja tuotemarkkinat, julkishallinto, oikeusjärjestelmä ja koulutus.

Ohjelmakumppanit ja unionin toimielinten rooli

08

Kaksi ensimmäistä ohjelmaa suunniteltiin Kreikan viranomaisten ja komissiosta, EKP:stä ja IMF:stä koostuvan niin kutsutun ”troikan” (joita kolmannessa ohjelmassa kutsuttiin ”toimielimiksi”) välisissä neuvotteluissa. Kumppanien yhteistyön yksityiskohtia ei määritelty millään virallisilla järjestelyillä. Kolmannessa ohjelmassa EVM on siitä tehdyn sopimuksen⁵ mukaisesti osallistunut myös ohjelman suunnitteluun ja seurantaan. Vaikka IMF ei ole osallistunut kolmannen ohjelman rahoitukseen, se on edelleen osallistunut aktiivisesti keskusteluihin ehtojen laajuudesta ja mukautusten etenemisreitistä.

09

Kaikissa ohjelmien vaiheissa komission roolina on ollut toimia euroalueen jäsenvaltioiden puolesta tiiviissä yhteistyössä muiden kumppanien kanssa. Kreikan lainajärjestelyssä komissio vastasi ohjelman koordinoinnista ja toteutuksesta euroalueen jäsenvaltioiden puolesta ja niiden ohjeiden mukaisesti ja neuvotteli ja allekirjoitti lainajärjestelysopimuksen sekä poliittisia ehtoja koskevan yhteisymmärryspöytäkirjan Kreikan kanssa sekä antoi jäsenvaltioille tukea. ERVV:tä koskevassa puitesopimuksessa ja toiseen ohjelmaan sovellettavassa EU:n asetuksessa⁶ komissiolle annettiin samanlaisia tehtäviä. EVM:n perustamissopimuksessa kehotettiin EVM:n hallintoneuvostoa valtuuttamaan Euroopan komissio neuvottelemaan yhdessä EKP:n kanssa rahoitusavun talouspoliittisista ehdoista.

10

EKP:n tehtävänä kaikissa ohjelmissa on ollut tehdä yhteistyötä komission kanssa rahoitusavun poliittisten ehtojen arvioimiseksi ja seurata säännöllisesti näiden ehtojen täyttämisessä saavutettua edistystä. Ensimmäisen ohjelman osalta Eurooppa-neuvosto kehotti komissiota jo 11. helmikuuta 2010 seuraamaan uudistustoimenpiteiden toteutusta yhdessä EKP:n kanssa. ERVV:tä koskevassa puitesopimuksessa, EVM:n perustamissopimuksessa ja EU:n asetuksessa⁷ määriteltiin EKP:n rooli toista ja kolmatta ohjelmaa varten samalla tavoin. Tässä yhteydessä EKP tarjosi neuvoja ja asiantuntemusta eri politiikanaloilla. Yhteisen valvontamekanismin perustamisen (marraskuussa 2014) jälkeen se on myös osallistunut instituutioiden ja Kreikan viranomaisten kanssa käytäviin keskusteluihin. Lisäksi EKP julkaisi kaudella 2010–2016 – riippumatta itse ohjelmaprosessista – useita lausuntoja Kreikan viranomaisten esittämistä lainsäädäntöluonnoksista, koska nämä olisivat voineet vaikuttaa oleellisesti rahoitusvakauteen⁸.

Ohjelmasuunnitteluprosessi

11

Kreikalle myönnettyyn rahoitustukeen liittyi poliittisia ehtoja⁹, jotka kirjattiin Kreikan talouden sopeutusohjelmiin ja organisoitiin niiden päätavoitteiden (julkinen talous, finanssipolitiikka ja rakenteet) mukaan. Kreikan viranomaiset aloittivat virallisesti ohjelmasuunnitteluprosessin toimittamalla lainanantajille joukon asiakirjoja (ks. laatikko 1), jotka päivitettiin jokaista ohjelman tarkistusta varten¹⁰. IMF ja eurooppalaiset lainanantajat hyväksyivät itsenäisesti ohjelma-asiakirjat ja lainanantopäätökset (ks. kaavio 2).

12

Ohjelma-asiakirjat laadittiin osana komission, Kansainvälisen valuuttarahaston¹¹ ja Euroopan keskuspankin kanssa käytyä neuvotteluprosessia; tämä tapahtui neuvotteluvierailujen muodossa¹². Komission osalta neuvotteluvaltuutus oli vahvistettu ennakolta poliittisessa katsauksessa, jossa analysoitiin Kreikan tilannetta keskeisillä politiikanaloilla ja ehdotettiin ohjelmaan sisällytettäviä toimenpiteitä. Neuvotteluja varten komission yksiköt laativat ohjelmaa tukevan makrotalousennusteen. Kunkin tarkistuksen valmistuttua komissio julkaisi sen yhdessä makrotalous- ja rahoitustilannetta koskevien laadullisten analyysien, vaatimustenmukaisuuden arvioinnin ja virallisten ohjelma-asiakirjojen kanssa.

13

Kun neuvottelut oli saatu päätökseen, neuvosto käsitteli Kreikan viranomaisten toimittamaa tekstiä komission julkaisemien asiakirjojen¹³ pohjalta ja antoi päätöksen SEUT-sopimuksen 126 ja 136 artiklan nojalla¹⁴. Kun neuvoston päätös oli hyväksytty, komission varapuheenjohtaja allekirjoitti (muiden komission jäsenten valtuuttamana) lopullisen yhteisymmärryspöytäkirjan lainanantajajäsenvaltioiden (ensimmäinen ohjelma) tai ERVV:n (toinen ohjelma) puolesta. Lainan tekniset ja oikeudelliset tiedot (kuten keskimääräisen maturiteetin laskenta, korot, maksuerät ja takaisinmaksujärjestelyt) määriteltiin lainasopimuksessa (ensimmäisen ohjelman osalta)¹⁵ tai ERVV:n rahoitustukiohjelmassa (toisen ohjelman osalta).

14

Kolmannesta ohjelmasta sovittiin yhteisymmärryspöytäkirjalla Euroopan komission (joka toimi EVM:n puolesta), Kreikan tasavallan ja Kreikan keskuspankin välillä. Neuvosto hyväksyi tämän jälkeen kolmannen ohjelman. Lainan rahoitusehdot määriteltiin rahoitustukiohjelmassa, ja EVM:n hallintoneuvosto hyväksyi varojen maksun komission (yhteistyössä EKP:n kanssa) laatimien vaatimustenmukaisuuskertomusten perusteella.

15

Euroryhmä¹⁶ antoi prosessia koskevia poliittisia ohjeita koko ohjelmakauden ajan ja erityisesti sopi ohjelmien käynnistämisestä, tärkeimmistä poliittisista ehdoista, määrärahoista ja keskeisistä rahoitusehdoista. Euroryhmää tuki euroryhmän työryhmä (ET)¹⁷, jota kuultiin ohjelmien suunnittelusta ja joka päätti varojen maksamisesta ensimmäisen ja toisen ohjelman osalta (EVM:n hallintoneuvosto päätti tästä kolmannen ohjelman osalta).

Tarkastustapa

16

Tarkastuksessa selvitettiin, hallinnoiko komissio Kreikan sopeutusohjelmia asianmukaisesti. Tarkastus täydentää tilintarkastustuomioistuimen kahta aiempaa erityiskertomusta, joissa arvioitiin vaikeuksissa oleville maille maksutasemekanismista ja Euroopan rahoituksenvakautusmekanismista annetun rahoitustuen hallinnointia komissiossa (erityiskertomus nro 18/2015)¹⁸ ja Kreikalle annettavan teknisen avun toimittamista (erityiskertomus nro 19/2015). Lisäksi esitettiin seuraavat alakysymykset:

1. Oliko komissiolla käytössä asianmukaiset järjestelyt ohjelmien hallinnoimiseksi?
2. Olivatko poliittiset ehdot asianmukaisesti suunniteltuja, ja toteutettiinko ne vaikuttavasti?
3. Täyttyivätkö sopeutusohjelmien tärkeimmät tavoitteet?

17

Tarkastus kattoi Kreikan talouden kolmen sopeutusohjelman hallinnoinnin komissiossa, mutta meneillään olevan kolmannen ohjelman osalta tarkastuksessa keskityttiin suunnittelunäkökohtiin. Ohjelmien ehtojen suunnittelu, seuranta ja toteutus tarkastettiin kaikki ohjelmien keskeiset tavoitteet kattavan otoksen perusteella. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös komission yhteistyötä ohjelmakumppanien kanssa, mutta ei IMF:n¹⁹ ja EVM:n²⁰ toimia. Myöskään Kreikan viranomaisten toimia, kuten omistajuuskysymyksiä, jotka ovat voineet vaikuttaa toteutusprosessiin, ei tarkastettu. Tarkastuksen laajuutta koskevien rajoitusten vuoksi tilintarkastustuomioistuin ei raportoi EKP:n osallistumisesta ohjelmiin (ks. kohta 20).

18

Tilintarkastustuomioistuin ei tarkastanut EU:n korkealla tasolla tehtyjä poliittisia päätöksiä, jotka koskivat esimerkiksi Kreikalle myönnettävän rahoitustuen perusteita, ja tarkastuksen laajuutta rajoitettiin useissa suhteissa. Tilintarkastustuomioistuin ei ottanut huomioon vaihtoehtoista skenaariota, jossa rahoitustukea ei anneta. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään arvioinut sitä, onko neuvosto valinnut kriisin ratkaisemisen kannalta tarkoituksenmukaisimmat määrärahat, alijäämätavoitteet tai julkisen talouden etenemisreitit. Tilintarkastustuomioistuin ei arvioinut Kreikalle myönnettyjen lainojen rahoitusehtoja, velkahelpotuksen oikea-aikaisuutta ja asianmukaisuutta tai velanhoitokykyä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi komission makrotalousennusteita ja rahoitusvajelaskelmia. Tarkastaessaan komission ja muiden kumppanien yhteistyötä tilintarkastustuomioistuin ei arvioinut, oliko niiden osallistuminen perusteltua.

19

Tarkastusevidenssi kerättiin perehtymällä yksityiskohtaisesti EU:n rahoitustukiohjelmiin liittyvään dokumentaatioon (ohjelma-asiakirjoihin, komission sisäisiin analyyseihin, taulukkolaskentaennusteisiin sekä muiden organisaatioiden arviointeihin ja tutkimuksiin). Lisäksi tehtiin ohjelmaehtojen tulostaulukkoon perustuva analyysi ja haastateltiin komission henkilöstöä, kansallisia viranomaisia, kuten alakohtaisten ministeriöiden edustajia, Kreikan keskuspankin, yritysjärjestöjen ja sidosryhmien edustajia sekä IMF:n, EVM:n ja OECD:n henkilöstöä.

Laajuuden rajoittaminen EKP:n osallistumisen osalta

20

Koska tilintarkastustuomioistuimen toimeksiantoon kuuluu EKP:n toiminnan tehokkuuden tarkastus²¹, se on pyrkinyt arvioimaan EKP:n osallistumista Kreikan talouden sopeutusohjelmiin²². EKP kyseenalaisti tilintarkastustuomioistuimen toimeksiannon tässä suhteessa eikä tilintarkastustuomioistuin saanut siltä riittävästi evidenssiä kattavan tarkastustyön suorittamiseksi²³. Tämän laajuutta koskevan rajoituksen vuoksi tilintarkastustuomioistuin ei pystynyt raportoimaan EKP:n osallistumisesta Kreikan talouden sopeutusohjelmiin.

Huomautukset

Osa 1 – Kreikan Talouden Sopeutusohjelmien Hallinnointi

21

Kreikan talouden sopeutusohjelmien hallinnointiin liittyi useita monimutkaisia komission sisäisiä prosesseja, jotka muodostivat horisontaalisen kehyksen toimikohtaiselle analyysille ja vaatimustenmukaisuusarvioinneille (ks. osa 2). Laajasti ottaen voidaan erottaa kolme tällaisten horisontaalisten prosessien tyyppiä:

• Ohjelmien suunnittelu- ja seurantamenettelyt – ohjelmien hallinnoinnin periaatteiden ja mekanismien sekä päätöksentekomenettelyjen määrittely.
• Yhteistyö ohjelmakumppanien kanssa – tehtävien jako, viestintä ja toimien koordinointi IMF:n, EKP:n ja EVM:n kanssa.
• Keskeiset taloudelliset analyysit – makrotalousennusteiden ja rahoitusvajelaskelmien laatiminen, ohjelmien keskeisten taloudellisten olettamien määrittäminen.

Ohjelmien ehtojen suunnitteluun ja seurantaan sovelletut järjestelyt

Ohjelmien kiireellinen aloittaminen

22

Kreikan talouden ensimmäisen sopeutusohjelman suunnittelua ja institutionaalisia järjestelyjä on tarkasteltava ottaen huomioon se kiireellinen tilanne, jossa ohjelma perustettiin. Välitön syy rahoitustuen hakemiseen oli tarve lainata yhdeksän miljardia euroa velan takaisinmaksuun, jonka eräpäivä oli 19. toukokuuta 2010. Kustannukset Kreikan velan rahoittamiseksi markkinoilta saatavalla rahoituksella nousivat keväällä 2010 kestämättömälle tasolle, joten Kreikan hallituksen oli haettava nopeasti vaihtoehtoista rahoitusta²⁴ (ks. kaavio 1 ja liite I, joissa annetaan tarkka kuvaus kriisin etenemisestä).

23

Koska markkinarahoituksen saamisen lyhytaikaisten velkojen rahoitukseen ennakoitiin olevan vaikeaa, eurohuippukokouksessa 25. maaliskuuta 2010²⁵ sovittiin Kreikalle annettavan rahoitustuen ehdoista. Kreikan viranomaiset toimittivat virallisen rahoituspyynnön 23. huhtikuuta 2010 eli alle kuukauden ennen kuin maksu täytyi suorittaa. Ensimmäinen Kreikan talouden sopeutusohjelma allekirjoitettiin 3. toukokuuta 2010. Kreikan talouden epätasapainon syvyyden ja laajuuden huomioon ottaen tämä jätti hyvin lyhyen ajan suunnitella kattava ohjelma, jolla puututaan kaikkiin heikkouksiin.

Suunnittelun menettelyt ja tulokset

24

Komission yleiset menettelyt makrotaloudellisten tukiohjelmien hallinnoimiseksi vahvistettiin vasta huhtikuussa 2011 eli 11 kuukautta Kreikan ohjelman käynnistämisen ja kolmen suoritetun tarkistuksen jälkeen. Asiakirjassa määriteltiin komission sisäisiä samoin kuin komission sekä neuvoston ja ohjelmakumppanien välisiä tieto- ja hyväksyntävirtoja koskevat sisäiset järjestelyt. Asiakirjassa määriteltiin esimerkiksi hyväksymisvaiheet tärkeimpiä ohjelma-asiakirjoja varten (poliittiset katsaukset, vaatimustenmukaisuuskertomukset, yhteisymmärryspöytäkirjaluonnokset ja tarvittaessa suositusluonnokset neuvoston päätöksiksi). Komissio laati myös etenemissuunnitelmat kullekin rahoitusvälineelle ja vahvisti maksuun johtavat viralliset vaiheet.

25

Menettelyissä ei kuitenkaan käsitelty ohjelman ehtojen sisältöä. Komissiolla ei ollut sisäisiä ohjeita ohjelman ehtojen suunnittelusta niiden laajuuden ja yksityiskohtaisuuden sekä niiden perustelemiseksi tarvittavan analyysityön syvällisyyden suhteen²⁶.

26

Keskeiset valmisteluasiakirjat, joihin ohjelman ehdot perustuivat, olivat poliittiset katsaukset. Näitä poliittisesti suuntautuneita asiakirjoja julkaistiin jokaisen tarkistuksen yhteydessä, ja ne toimivat ohjelman tarkistuksista käytyjen neuvottelujen perustana (joskin joustovaraa oli jonkin verran). Poliittisten katsausten tarkistusprosessi määriteltiin komission menettelyissä, mutta sitä ei dokumentoitu.

27

Komission henkilöstö laati useaan otteeseen analyysiasiakirjoja, jotka tukivat poliittisia katsauksia ja vahvistivat ehtojen suunnittelua tietyillä aloilla. Tätä ei kuitenkaan tehty järjestelmällisesti kaikissa ohjelmissa ja kaikilla toimintalohkoilla (ks. kaavio 3).

28

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tiettyjä ongelmia ehtojen suunnittelussa useilla politiikanaloilla:

• Varsinkin ohjelmien alkuvaiheessa useat ohjelman ehdot kuvattiin yleisesti ja epämääräisesti eivätkä ne olleet mitattavissa. Esimerkiksi vienninedistämisen alalla sellaisissa ehdoissa kuin ”julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia edistävien toimenpiteiden käyttöönotto” tai ”toimenpiteet vienninedistämispolitiikan tehostamiseksi” ei määritelty mitään selviä tai konkreettisia toimia. Toisessa ohjelmassa oli rahoitusalaa koskeva ehto, joka koski täytäntöönpanosuunnitelman laatimista järjestämättömien lainojen perinnän parantamiseksi ja tätä koskevien tavoitteiden asettamista likvidaatiomenettelyssä oleville pankeille heinäkuun 2013 loppuun mennessä. Ehto oli tulkinnanvarainen ja vaikutti huomattavaan viivästykseen täytäntöönpanossa.
• Ehtoja tarkennettiin asteittain. Toisessa ohjelmassa ehtojen määrä ja yksityiskohtaisuus lisääntyivät merkittävästi. Tämä oli osittain seurausta täytäntöönpano-ongelmista ja viivästyksistä. Toisaalta suuri yksityiskohtaisuus muodosti haasteen viranomaisten hallinnollisille valmiuksille ja sitoutumiselle, koska ehdoista ei aina keskusteltu riittävästi ja sovittu suunnitteluvaiheessa²⁷.
• Yksityiskohtaisuuden lisäksi tilanteeseen vaikutti se, ettei ohjelman yksittäisten ehtojen suhteellisesta merkityksestä ollut selvyyttä etukäteen. Tietyt ehdot tunnustettiin erityisen tärkeiksi vasta jälkikäteen, kun niitä ei ollut pantu täytäntöön ajoissa, jolloin ne nimettiin valmistelutoimiksi ohjelman tarkistuksissa. Näiden ehtojen täyttymistä edellytettiin nimenomaisesti ennen kuin lainan erä vapautettiin²⁸. Kolmannessa ohjelmassa tärkeät ehdot on nyt merkitty ”keskeisiksi tuotoksiksi”.

Yleinen kasvustrategia

29

Ohjelmilla oli selkeät keskipitkän aikavälin tavoitteet, ja ensisijainen odotettu tulos oli palauttaa Kreikan mahdollisuus saada rahoitusta markkinoilta, mikä edellytti keskittymistä julkisen talouden vakauttamiseen. Ohjelmia ei kuitenkaan komission pyrkimyksistä huolimatta tuettu yleisellä Kreikan johtamalla kasvustrategialla, joka olisi voinut ulottua ohjelmia pidemmälle. Pitkän aikavälin strategia olisi voinut olla vaikuttavampi sopeutusprosessin koordinoimisen ja kyseisten eri toimintalohkojen toimenpiteiden suunnittelemisen kannalta.

30

Strategian puute oli erityisen merkityksellinen viennin helpottamisen alalla. Ohjelmien toimenpiteiden laajuus tässä suhteessa – keskittyminen hintakilpailukykyyn ja hallinnolliseen rasitukseen – ei ollut riittävä edistämään siirtymistä kohti vientipainotteisempaa kasvumallia. Ohjelmilla ei myöskään puututtu kaikkiin ennen ohjelmia tehdyssä analyysissa yksilöityihin heikkouksiin. Erityisesti todettakoon, ettei ensimmäisessä ohjelmassa ehdotettu kattavaa strategiaa aloille, joilla oli kilpailuetu, ottamalla huomioon Kreikan talouden erityinen rakenne. Alakohtaiset ehdot sisällytettiin kuitenkin toiseen ohjelmaan. Esimerkit epäjohdonmukaisesti suunnitelluista toimenpiteistä ja riittämättömästä eri toimintapolitiikkojen välisestä koordinoinnista (ks. laatikko 2) osoittavat, että myös Kreikan ohjelmien yleisestä suunnittelusta puuttui yksiselitteinen strategia.

Poliittinen epävakaus ohjelmakauden aikana

31

Toinen ohjelmien hallinnointiin vaikuttava haaste oli nykivä lähestymistapa uudistuksiin, joka aiheutui jossain määrin Kreikan poliittisesta epävakaudesta. Lokakuusta 2009 tammikuuhun 2015 Kreikassa pidettiin kuudet vaalit ja kerran, marraskuussa 2011, hallitus vaihtui ilman vaaleja (ks. liite I). Joka kerran uudelta johdolta kesti jonkin aikaa vahvistaa sitoutumisensa ja lähestymistapansa uudistuksiin ja määritellä uudelleen työskentelyjärjestelyt instituutioiden kanssa. Toimenpidepaketista heinäkuussa 2015 järjestetty kansanäänestys lisäsi myös osaltaan epävarmuutta ohjelman tulevaisuudesta sekä talouden epävakautta²⁹. Pitkät poliittiset neuvottelut ja epävarmuus ohjelman jatkumisesta haittasivat ohjelmien sujuvaa hallinnointia ja uudistusten toteuttamista.

32

Ohjelman tarkistusten tosiasiallinen ajoitus poikkesi huomattavasti alkuperäisestä neljännesvuosittaisesta aikataulusta, mikä johtui toteutuksen viivästyksistä ja vaikeuksista päästä sopimukseen uusista toimenpiteistä (ks. taulukko 2). Tässä suhteessa vaikein tilanne oli toisen ja kolmannen ohjelman välinen siirtymä, jossa viimeisimmän tarkistuksen ja uuden ohjelman hyväksymisen välillä kului 16 kuukautta. Vaikka toista ohjelmaa ei koskaan saatettu päätökseen³⁰, siirtymään liittyi kaksi toisen ohjelman jatkamista ja ERVM:stä myönnetty tilapäislaina.

Taulukko 2

Kreikan talouden sopeutusohjelmien tarkistukset

Vuosi	Tarkistus	Raportoinnin päivämäärä	Tarkistuksen kesto (kuukautta)
2010	1. ohjelma	Toukokuu 2010
	1. tarkistus	elokuu 2010	3
2011	2. tarkistus	joulukuu 2010	4
	3. tarkistus	helmikuu 2011	2
	4. tarkistus	heinäkuu 2011	5
	5. tarkistus	lokakuu 2011	3
2012	2. ohjelma	maaliskuu 2012	5
	1. tarkistus	joulukuu 2012	9
2013	2. tarkistus	toukokuu 2013	5
	3. tarkistus	heinäkuu 2013	2
2014	4. tarkistus	huhtikuu 2014	9
2015	3. ohjelma	elokuu 2015	16
2016	Täydentävä yhteisymmärryspöytäkirja	kesäkuu 2016	10

Seurantamenettelyt

33

Ohjelman ehtojen noudattamisen seurantaprosessi otettiin huomioon komission yleisissä makrotaloudellisten tukiohjelmien hallinnointimenettelyissä, mutta vain menettelyllisten näkökohtien osalta (vastuualuejako ja vaatimustenmukaisuuskertomuksen hyväksymisprosessi). Komissiolla ei kuitenkaan ollut menettelyä, jolla olisi määritelty seurannan laajuutta, luonnetta ja dokumentointia koskevat keskeiset vaatimukset.

34

Ensisijainen väline toimielinten yhteisesti suorittamassa Kreikan ohjelmaehtojen noudattamisen seurannassa oli ”noudattamista koskeva taulukko”. Ensimmäisen ja toisen ohjelman osalta tämä asiakirja oli kiinteä osa kunkin tarkistuksen jälkeen julkaistuja asiakirjoja. Komission henkilöstö laati ja tarkisti noudattamista koskevan taulukon, ja tämän jälkeen se esiteltiin euroryhmän työryhmälle yhdessä muiden ohjelma-asiakirjojen kanssa. Tarkistusprosesseja ei kuitenkaan dokumentoitu. Lisäksi komissio ilmoitti neuvostolle virallisesti, miten se oli seurannut neuvoston päätöksissä erityisesti mainittuja ehtoja.

35

Taulukoissa esitettiin yleensä tarkasti, miten kutakin erityistä tarkistusta edellyttävää ohjelman ehtoa oli noudatettu, ja esitettiin lyhyt perustelu (viittaukset oikeusperustaan, kulloinenkin tilanne ja mahdollisten viivästysten syyt). Kaikkia ehtoja ei kuitenkaan seurattu järjestelmällisesti tällä tavoin tai oikea-aikaisesti. Toista ohjelmaa ei ole saatu päätökseen, joten viimeisimmässä (neljännessä) tarkistuksessa lisättyjä ehtoja ei ole arvioitu virallisesti. Komissio seurasi Kreikassa toisen ja kolmannen ohjelman välillä tapahtuvaa kehitystä esimerkiksi poliittisten katsausten avulla. Ensimmäinen kolmatta ohjelmaa koskeva vaatimustenmukaisuuskertomus (joka julkaistiin kesäkuussa 2016) ei sisältänyt noudattamista koskevaa taulukkoa, vaikka useat ehdoista oli määrä täyttää kesäkuuhun 2016 mennessä.

Seurantakäytännöt

36

Useimpien analysoitujen ehtojen osalta komissio pystyi osoittamaan, että se oli arvioinut ohjelman ehtojen noudattamista ja että arvioinnilla oli vankka perusta. Komissio suoritti useilla politiikanaloilla ehtojen kohteina olleiden säädösten perusteellisia uudelleentarkistuksia ja seurasi tarvittavia muutoksia. Joissakin tapauksissa komissio käytti ulkopuolista asiantuntemusta (esimerkiksi säänneltyjen ammattien alalla) varmistaakseen kattavan arvioinnin ja muutti vastaavia ehtoja tämän mukaisesti seuraavissa ohjelmatarkistuksissa.

37

Vaikka komissio seurasi säännöllisesti ohjelman ehtojen muodollista noudattamista ja raportoi siitä, tilintarkastustuomioistuin havaitsi paikoin heikkouksia, kuten puuttuvia tai epätarkkoja arviointeja (ks. liite III). Lisäksi komission vaatimustenmukaisuuskertomukset olivat joskus epäselviä ehtojen arvioinnin suhteen. Se, että raportoitaessa ohjelman ehtojen noudattamatta jättämisestä käytettiin monia erilaisia termejä³¹, aiheutti epäselvyyttä arvioinnin yleisestä merkityksestä.

38

Joissakin tapauksissa ehdon muodollinen noudattaminen (esimerkiksi tietyn säädöksen hyväksyminen) ei kuitenkaan varmistanut kyseisen ehdon tosiasiallista täytäntöönpanoa eli se ei johtanut tarkoitettuihin tuloksiin. Yksi esimerkki tästä oli paremman sääntelyn agendan toteutus. Kun sitä koskeva laki oli säädetty vuonna 2012, tosiasialliset heikkoudet jatkuivat edelleen, kuten OECD huomautti sääntelyä koskevassa arviossaan ”Regulatory Policy Outlook” vuonna 2015³².

39

Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että vaikka komissio seurasi ohjelmien määrällisten tavoitteiden saavuttamista (esimerkiksi julkisten työpaikkojen, palkkakustannusten ja johtotehtävien vähenemistä), sillä oli käytössään rajalliset välineet sen tarkastamiseksi, että rakenneuudistukset toteutettiin asianmukaisesti. Vaikeudet saada kattavia tietoja pahensivat osaltaan tätä ongelmaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi erityisesti tietoaukkoja verotuksen (ks. liite IV, osa A) ja säänneltyjen ammattien aloilla (puutteelliset tiedot asianajajien, notaarien, insinöörien ja arkkitehtien kaltaisiin keskeisiin ammatteihin kohdistuvista rajoituksista). Ohjelmissa ei puututtu kattavasti tietopuutteisiin, vaikka myöhemmissä tarkistuksissa tehtiin joitakin parannuksia. Komissio pystyi useimpien rakenteita koskevien ehtojen kohdalla seuraamaan lainsäädäntömuutosten hyväksymistä, mutta sillä ei ollut riittäviä tulosindikaattoreita ja tavoitearvoja, joiden avulla olisi voitu arvioida uudistusten täytäntöönpanoa.

40

Asianmukaisten tulosindikaattorien puute esti komissiota esimerkiksi tarkastamasta tehokkuustavoitteiden saavuttamista keskushallinnon uudelleenorganisoinnin yhteydessä. Rahoitusalalla otettiin vasta huhtikuussa 2014 toisessa ohjelmassa käyttöön ehto, jonka mukaan Kreikan keskuspankin oli määriteltävä keskeisiä tulosindikaattoreita, jotta voidaan seurata pankkien edistymistä niiden mittavien järjestämättömien lainojen salkkujen pienentämisessä. Komissio ei rahoitusalalla myöskään hyödyntänyt täysimääräisesti Kreikan rahoitusvakausrahaston päätöksentekoelimissä tarkkailijan asemaansa, joka olisi tarjonnut lisämahdollisuuden varmistaa ohjelman ehtojen noudattaminen³³.

Yhteistyö ohjelmakumppanien kanssa

41

Teknisellä tasolla ehtojen suunnittelun suorittivat lähinnä komissio (talouden ja rahoituksen pääosaston koordinoimana) ja IMF EKP:tä kuullen. Kolmannessa ohjelmassa EVM toimi neljäntenä toimielinkumppanina. Lopullisissa yhteisymmärryspöytäkirjan teksteissä otettiin huomioon toimielinten välinen sekä toimielinten ja Kreikan viranomaisten välinen sopimus, jonka mukaan kaikkien osapuolten oli tarvittaessa joustettava kannoistaan.

42

Toimielinten välistä yhteistyötä varten ei ollut ohjeita tai erityisiä menettelyjä, eikä prosessia dokumentoitu virallisesti (esimerkiksi pöytäkirjoihin), mikä vaikutti prosessin avoimuuteen. Kunkin ohjelman ohjelmatyöryhmät perustivat kuitenkin epävirallisia yhteistyöjärjestelyjä. Työryhmät pitivät säännöllisesti yhteyttä puhelimitse ja sähköpostitse ja järjestivät kokouksia. Työryhmät vaihtoivat tietoja ja alustavia analyyseja ja keskustelivat ohjelmien suunnittelun eri vaihtoehdoista. Komissio ja IMF jakoivat ohjelma-asiakirjaluonnoksensa ehtojen johdonmukaisuuden varmistamiseksi. Kaikkien kolmen toimielimen henkilöstön asiantuntemuksen ja kokemuksen monipuolisuuden ansiosta voitiin tuottaa perusteellisempia arvioita ja ennusteita, mikä vähensi virheiden ja puutteiden riskiä ohjelmien suunnittelussa ja päivityksissä.

43

EKP ja Kreikan keskuspankki mukauttivat osan välineistään ohjelmien talouspolitiikkaan³⁴. Ohjelmissa ei kuitenkaan ilmaistu selväsanaisesti, missä määrin Kreikalle tarjottava likviditeetti oli riippuvaista ohjelmien ehtojen täyttämisestä³⁵ ja miten tämä tuki otettiin huomioon makrotalousennusteiden ja rahoitusvajeiden arvioinnissa.

Ohjelmien taloudelliset olettamat

44

Makrotalousennusteiden laatiminen ja rahoitusvajeen laskenta olivat kaksi keskeistä prosessia, jotka määrittivät ohjelmien suunnittelun ja muuttamisen taloudellisen kehyksen (ks. laatikko 3). Komissio teki nämä analyysit jokaista ohjelmaa varten ja laati päivityksen jokaista tarkistusta varten. Kaikki ohjelmien hallinnointiin osallistuneet toimielimet suorittivat erikseen omat taloudelliset analyysinsa, mutta lopputulos heijasti niiden saavuttamaa yksimielisyyttä.

Menetelmien vahvuudet ja heikkoudet

45

Makrotalousennusteisiin käytetyt laskentataulukot antoivat selkeää ja yksityiskohtaista tietoa useiden makrotalouden muuttujien aikaisemmista tiedoista ja ennusteista. Tärkeimpien makrotalouden ja julkisen talouden muuttujien ennustetut kehityssuuntaukset noudattivat niiden osatekijöiden ennusteita ja niissä otettiin huomioon useita erilaisia tietolähteitä. Komissio käytti viimeisimpiä olettamia kansainvälisen talouden ja teknisten indikaattorien dynamiikasta. Komissio ei kuitenkaan nimenomaisesti sisällyttänyt laskelmiin eräitä makrotalouden malleissa tavanomaisesti käytettyjä tekijöitä eikä yhdistänyt riittävästi makrotalouden ja julkisen talouden ennusteita (ks. laatikko 4).

46

Kokonaisuutena katsoen rahoitusvajemenetelmän monimutkaisuus lisääntyi ohjelmasta toiseen, ja toisen ohjelman laskentataulukot sisälsivät paljon monimutkaisempia laskelmia, arvonmäärityksiä ja mallintamisvälineitä. Rahoitusvajelaskelmaa myös laajennettiin myöhemmin ohjelmassa kattamaan lisää tekijöitä ja elementtejä, mutta tietyt menetelmälliset heikkoudet säilyivät (ks. liite V). Menetelmä pysyi pääosin muuttumattomana kolmannessa ohjelmassa.

47

Komissiossa ei ollut menettelyjä rahoitusvajelaskelmien aloittamista, valtuuttamista, kirjaamista, käsittelyä ja raportointia varten. Laadunvalvonta oli luonteeltaan epämuodollista, ja tilintarkastustuomioistuin havaitsi huomattavia heikkouksia laskentataulukoiden valvontaympäristössä³⁶. Tässä suhteessa ei tapahtunut parannuksia kolmen ohjelman aikana.

48

Useiden lähteiden käytöstä huolimatta tietoihin ei liitetty viittauksia tai päiväyksiä. Tämä aiheutti täsmäytysongelmia, eikä tilintarkastustuomioistuin voinut todentaa, oliko aina käytetty ajantasaisimpia tietoja. Ensimmäisen ohjelman rajoitusvajetuloksia koskevassa esityksessä havaittiin joukko virheitä. Niillä ei ollut vaikutusta rahoitusvajeen kokonaismäärään, mutta ne osoittavat, että komission sisäisissä laadunvalvontajärjestelyissä on puutteita³⁷.

Herkkyystestit ja olettamien perustelut

49

Komissio seurasi säännöllisesti Kreikan maksuvalmiustilannetta ja myös päivitti rahoitusvajeen laskentaan käytetyn tiedoston tarkistusten välillä. Julkisissa ohjelma-asiakirjoissa ei esitetty testejä sen määrittämiseksi, kuinka herkkä rahoitusvajelaskelma oli erilaisille tuloksille tai kehityssuuntauksille, mutta tällaisia analyyseja suoritettiin komission valmisteluasiakirjoissa. Komissio perusti skenaarionsa useisiin erilaisiin seikkoihin, kuten eri maksujen aikatauluun, yksityistämistulojen määrään ja maksettuihin rästeihin. Toisaalta makrotalousennusteiden osalta ei suoritettu skenaarioanalyysia. Ennusteet eivät sisältäneet järjestelmällisesti Kreikan talouden ulkoisia häiriöitä, kuten euron huomattavaa heikkenemistä tai hyödykkeiden hintojen jyrkkää laskua, jotka toteutuivat myöhemmin ohjelmien aikana.

50

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi heikkouksia sekä olettamien perustelemisessa että dokumentoinnissa. Rahoitusvajeen osalta ohjelman dokumentointi sisälsi varainhallintaa ja ohjelmien rahoitusta koskevan kappaleen. Kommentit olivat kuitenkin usein epämääräisiä, eikä niillä selitetty rahoitusvajelaskelmien päivityksissä tehtyjä muutoksia. Monissa tapauksissa rahoitusvajelaskelman taustaolettamat olisi ollut suotavaa perustella selkeästi³⁸. Perusteluongelmat jatkuivat kolmannessa ohjelmassa. Komissio oli samaa mieltä IMF:n ehdotuksesta, jonka mukaan tavoiteltu maksuvalmiuspuskuri olisi kasvatettava kahdeksan miljardin euron suuruiseksi. Komissio ei kuitenkaan pystynyt perustelemaan juuri tätä maksuvalmiuspuskurin tasoa. Se viittasi muista ohjelmista aiemmin saatuihin kokemuksiin.

51

Sisällyttäessään rakenneuudistusten vaikutukset makrotalousennusteisiin komissio toimi harkinnan perusteella, eikä harkinnan perusteella sisällytettyjä tekijöitä dokumentoitu. Koska julkisen talouden ennusteet ja makrotalousennusteet käsiteltiin erikseen, ei myöskään ollut mahdollista tarkastaa, miten komissio määritteli ja kvantifioi julkisen talouden toimien vaikutuksen makrotalousennusteisiin.

Tarkkuus ja mukautukset

52

Varsinkin ensimmäisessä ohjelmassa komission ennusteessa aliarvioitiin kriisin syvyys huomattavasti (ks. liite VI). Tämä johtui lähinnä yksityisen kulutuksen ja investointien vähenemisen aliarvioinnista. Komission makrotalousennusteen kokonaistarkkuus vastasi kuitenkin yleisesti ottaen muiden organisaatioiden ennusteita³⁹, ja siihen vaikutti osittain se, että Kreikan viranomaiset olivat raportoineet tilastotietoja virheellisesti ohjelmaa edeltäneellä kaudella. Vuosien 2010 ja 2011 osalta komission alustavassa ennusteessa aliarvioitiin julkisen talouden rahoitusasema, toisin kuin vuosina 2012–2013.

53

Rahoitusvajelaskelmat jättivät Kreikalle hyvin vähän liikkumavaraa kassatilanteena määritellyn maksuvalmiuspuskurin suhteen. Se pieneni keskimäärin ohjelmakauden aikana, mutta tätä ei perusteltu. Puskurin jopa ennustettiin olevan nolla vuoden 2014 ensimmäisen neljänneksen lopussa. Keskimääräinen kassatilanne, kolme miljardia euroa, vastasi vain 11 päivän perusmenoja. Maksuvalmiuspuskurin kasvattaminen edellyttäisi kuitenkin ohjelman kokonaisrahoituksen mukauttamista tai uusien julkisen talouden toimenpiteiden lisäämistä ohjelmaan.

54

Niukan maksuvalmiuspuskurin ja julkisen talouden huononevan tilanteen vuoksi Kreikka otti lyhytaikaista lainaa laskemalla liikkeeseen valtion joukkovelkakirjalainoja tai viivyttämällä maksuja ja lisäämällä rästejä. Liikkeelle laskettavien valtion joukkovelkakirjalainojen määrä vaihteli huomattavasti eri rahoitusvajelaskelmien välillä, ja se toimi tärkeimpänä mukautusmuuttujana Kreikan talouden rahoituksen pitämiseksi oikealla uralla.

Osa 2 – Uudistusten suunnittelu ja toteutus

55

Kreikalle kolmesta talouden sopeutusohjelmasta maksetun rahoitustuen ehtona oli ohjelmien kolmeen tavoitteeseen – julkiseen talouteen, rahoitukseen ja kasvuun – liittyvien uudistusten toteuttaminen. Uudistusten tarkka suunnittelu ja laajuus ovat kehittyneet ohjelmasta toiseen, mutta ne ovat olleet varsin laajoja alusta lähtien. Ohjelmat kattoivat lähes kaikki Kreikan valtion toiminnot ja edellyttivät joissakin tapauksissa syviä rakennemuutoksia. Ohjelmien ehtojen noudattamisessa oli huomattavia viivästyksiä kaikilla politiikanaloilla (ks. liite VII).

56

Kertomuksen tässä jaksossa esitettävä tilintarkastustuomioistuimen analyysi kattoi otoksen toimista, ja siinä keskityttiin niihin toimiin, joiden vaikutus ohjelman tavoitteiden saavuttamiseen oli suurin. Tämä osa sisältää jaksoja, joissa käsitellään verotusta sekä julkishallinnon ja rahoitusalan uudistuksia ja työmarkkinauudistuksia, kun taas muut tarkastuksen kattamat politiikanalat ovat toimineet osissa 1 ja 3 esitetyn analyysin pohjana (ks. kaavio 4).⁴⁰

57

Kullakin politiikan alalla tarkastustyö kattoi seuraavat seikat:

• toimintapoliittisten ehtojen suunnittelu (toimenpiteiden perustelut ja analyyttinen tausta, asianmukaisuus, tarkkuus ja ajoitus)
• täytäntöönpano ja tulokset (toimintapoliittisten ehtojen noudattaminen ja uudistusten edistyminen ohjelman ehtojen mukaisilla erityisaloilla). Uudistusten laajempia vaikutuksia (kasvun, julkisen talouden kestävyyden ja rahoitusvakauden kannalta) sitä vastoin käsitellään kertomuksen osassa 3, jotta ne erotetaan erityisten ehtojen tuloksista, jotka esitellään osan 2 seuraavissa jaksoissa.

Verotus

58

Kreikan julkisen talouden tasapainon kestävä parantaminen ja kasvun tehostaminen olivat kaikkien kolmen talouden sopeutusohjelman päätavoitteita. Myös IMF jakoi nämä keskipitkän aikavälin tavoitteet. Niiden saavuttamiseksi ohjelma sisälsi ehtoja, joilla pyrittiin lisäämään verotuloja ja tehostamaan verohallinnon verojen keruuta (eli ”uudistukset hallinnon veronkantokapasiteetin lisäämiseksi”). Tilintarkastustuomioistuin keskittyi tarkastustyössään verotusjärjestelmän (sosiaaliturvamaksut mukaan luettuina) muutoksiin ja verotulojen keräämisen parantamiseksi tehtyihin julkishallinnon uudistuksiin.

Ehtojen suunnittelu – verotoimet

Verotoimenpiteiden yhdistelmä ja vakaus

59

Julkisen talouden vakauttamista koskevissa yleisissä poliittisissa suosituksissa (esimerkiksi OECD) ja kriisiä edeltäneissä Kreikan verojärjestelmän arvioinneissa katsottiin, että verotoimenpiteissä olisi asetettava etusijalle kulutukseen kohdistuvia veroja (välillisiä veroja) koskevat toimenpiteet ja veropohjan laajentaminen, koska ne haittaavat vähemmän talouskasvua. Näiden arviontien vastaisesti ensimmäisen ohjelman aikana verokantojen korottaminen ja väliaikaiset verot olivat etusijalla veropohjan laajentamiseen nähden, koska niiden odotettiin edistävän nopeasti julkisen talouden lyhyen aikavälin tavoitteiden saavuttamista.

60

Veropohjan laajentamiseen tähtääviä toimenpiteitä sisältyi lähinnä toiseen ja kolmanteen ohjelmaan, ja jotkin niistä edellyttivät huomattavia verolakien uudistuksia. Verotulojen lisääntyminen kahden ensimmäisen ohjelman aikana johtui lähinnä välillisestä verotuksesta, kuten oli suunniteltu (erityisesti välillisiä verokantoja korotettiin ja käyttöön otettiin toistuva laajapohjainen omaisuusvero). Tietyt välillisten verojen (kuten energia/saasteverojen) korotukset lisäsivät kuitenkin yritysten tuotantokustannuksiin kohdistuvaa painetta.

61

Ohjelmien ehdot aiheuttivat huomattavaa veropolitiikan epävakautta, joka vaikutti kaikkiin tärkeimpiin verotyyppeihin, eikä edes muutosten suunta pysynyt vakaana (esimerkiksi ensimmäisessä ohjelmassa ajettiin henkilökohtaisten tulolähteiden yhdennettyä verokohtelua, kun taas toisessa ohjelmassa mentiin vastakkaiseen suuntaan; ks. liite IV, osa B). Epävakaus johtui jossakin määrin komission myöntämistä ongelmista, jotka liittyivät veropolitiikan suunnittelun alan hallinnollisiin valmiuksiin sekä heikkoon täytäntöönpanoon ja jotka edellyttivät ohjelmien ehtojen tiheitä mukautuksia. Ensimmäisessä ohjelmassa epävakautta lisäsi myös pyrkimys tilapäisiin ja kiireellisiin verotoimenpiteisiin alijäämätavoitteiden saavuttamiseksi. Se, ettei komissiolla aluksi ollut verotoimia ja tietopuutteita koskevaa strategiaa (ks. liite IV, osa A) pahensi myös osaltaan ongelmaa, joskin parannusta tässä suhteessa voitiin havaita koko ohjelmien keston ajan.

Toimenpiteiden perustelut

62

Veropoliittisten ehtojen perusteluja ei dokumentoitu järjestelmällisesti⁴¹. Arvonlisäveron ja valmisteverojen merkittävät korotukset vuonna 2010 olivat perusteltuja julkisen talouden vakauttamistarpeen vuoksi, ja niistä sovittiin viranomaisten kanssa, mutta vaihtoehtoisten verotoimenpiteiden, kuten julkisen talouden lisäsuunnitelman osana vuonna 2011 käyttöön otetun laajapohjaisen toistuvan kiinteistöveron⁴², vaikutuksista ei tehty tutkimusta. Suunnitteluvaiheessa suoritettu dokumentointi parantui asianomaisilta viranomaisilta saatujen parempien tietojen ansiosta ajan mittaan (esimerkiksi toisen ohjelman aikana toteutettujen henkilökohtaisen tuloveron uudistusten ja kolmannen ohjelman alv-kannan korotusten mallinnus).

Ehtojen suunnittelu – verotuksen täytäntöönpano

63

Useat kansainväliset instituutiot (IMF, OECD ja komissio) huomauttivat mittavista ongelmista, joita Kreikalla oli verosäännösten noudattamisessa ennen kriisiä. Ensimmäisen ohjelman tulokset verotuksen täytäntöönpanon alalla olivat heikot⁴³, minkä voidaan laajasti ottaen katsoa johtuvan kolmentyyppisistä ongelmista: i) ehdot asetettiin vain rajallisesti etusijalle, ja lisäksi ne eivät olleet selvästi määriteltyjä eivätkä riittävän perusteltuja (ks. laatikko 5); ii) viranomaisten omia verojen kiertämisen vastaisia suunnitelmia pantiin heikosti täytäntöön; iii) komission seuranta perustui riittämättömiin tietoihin ja kriteereihin (ks. osa 1).

64

Useimmat verohallinnon vahvistamista koskevat ehdot sisältyivät toiseen ja kolmanteen ohjelmaan, joten niillä puututtiin joihinkin ensimmäisen ohjelman suunnittelun heikkouksiin. Ehdotukset perustuivat enimmäkseen Kreikka-työryhmän suosituksiin ja paransivat selkeyttä, mutta tämä lisäsi huomattavasti myös yksityiskohtaisuutta⁴⁴. Tämä kehityssuuntaus johtui siitä, ettei aiempia ehtoja ollut pantu täytäntöön asianmukaisesti. Joillakin ehdoilla oli myös epärealistiset määräajat (ks. liite IV, osa C).

Täytäntöönpano ja tulokset

65

Ohjelmissa sovittujen veropoliittisten toimenpiteiden tuloksena talouden verotaakka⁴⁵ kasvoi vuosina 2010–2014 (5,3 prosentilla BKT:stä), ja se jatkoi kasvuaan kolmannen ohjelman aikana uusien verotoimenpiteiden vuoksi. Tämä osoittaa, että toteutetut toimenpiteet paransivat osaltaan kestävästi julkista taloutta. Kasvu oli suurempi kuin missään muussa ohjelman piiriin kuuluneessa maassa, ja kasvun ansiosta Kreikka saavutti euroalueen jäsenvaltioiden verotaakkojen (painottamattoman) keskiarvon vuoden 2014 lopussa (ks. kaavio 5). Suurin osa lisäyksestä saavutettiin vuosina 2010–2012, jolloin Kreikan talouskriisi oli syvimmillään.

66

Toisen ohjelman lopussa komissio katsoi, että Kreikka oli pannut täytäntöön monia verojen kiertämistä ja veronkantoa koskevia ehtoja, mutta niiden vaikutus julkisen talouden vakauttamiseen oli rajallinen⁴⁶. Tämä johtui siitä, että joitakin uudistuksista ei toteutettu asianmukaisesti, ne tarvitsivat vielä aikaa näkyäkseen tilastoissa tai verotusympäristön epävakaus vaikutti niiden vaikuttavuuteen. Verohallintoa koskevat ohjelmien tulosindikaattorit osoittavat hienoista ja osittaista parannusta erikoistuneiden tarkastuskeskusten verotarkastusten määrässä ja kerättyjen verojen osuuksissa, kun taas vuosina 2012–2014 tavoitteet täyttyivät harvoin (ks. liite IV, osa D). Vuosina 2010–2014 verovelat kasvoivat keskimäärin noin 8,2 miljardilla eurolla vuodessa (4,2 prosenttia BKT:stä) huolimatta poistoista ja perintätoimenpiteistä. Ohjelmissa ei vahvistettu mitään indikaattoria arvioitujen ilmoittamattomien verojen (”verovaje”) tai pimeän työn seuraamiseksi, mutta arvioitu alv-vaje⁴⁷ osoitti, että veronkierto lisääntyi ensimmäisen ohjelman aikana ja väheni hieman vuonna 2014 verrattuna vuoteen 2010.

Julkishallinnon uudistus

67

Julkishallinnon uudistuksen tavoitteena oli lisätä tehokkuutta leikkaamalla julkishallinnon menoja ja samalla parantamalla tarjottavien julkisten palvelujen laatua. Tästä syystä ohjelmiin sisältyi julkista taloutta koskevia ja rakenteellisia osia. Kolmannessa ohjelmassa painotettiin entistä voimakkaammin julkishallinnon uudistamisen merkitystä, josta tehtiin erillinen ohjelman pilari. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi tarkastustyössään uudistusten avulla julkishallinnon keskustasolla saavutettuun toiminnan tehostamiseen.

Ehtojen suunnittelu

Lyhyen aikavälin prioriteetit ja julkishallinnon uudistuksen strateginen lähestymistapa

68

Toimintaympäristössä, jossa julkinen talous oli kriisissä, ensimmäisen ohjelman ensisijaisena tavoitteena julkishallinnon alalla oli julkisen talouden vakauttaminen⁴⁸. Rakenteita koskevat ehdot saivat vauhtia toisessa ohjelmassa, mutta toimet eivät perustuneet riittävään strategiseen suunnitteluun. Julkishallinnon rakenneuudistuksiin liittyvät ehdot eivät olleet osa laajempaa, koko hallinnon kattavaa uudistussuunnitelmaa, jolla uudistuksia olisi toteutettu vaiheittain, johdonmukaisesti ja suunnitellusti. Julkishallinnon rakenneuudistuksilla ei puututtu keskeisiin tekijöihin, jotka komissio itse määritteli välttämättömiksi julkishallinnon kattavan uudistuksen onnistuneen suunnittelun kannalta. Näihin lukeutuvat esimerkiksi parhaiden käytäntöjen vaihto EU:n tasolla, sidosryhmien ja kansalaisyhteiskunnan osallistuminen sekä uudistusten jatkuvuus ja vakaus (ks. liite VIII, osa A).

69

Vuonna 2013 toisessa ohjelmassa Kreikan viranomaisia kehotettiin esittämään julkishallinnon uudistuksia koskeva strategia ja toimintasuunnitelma, mutta tätä vaatimusta ei synkronoitu ohjelman keskeisten toimien kanssa (Kreikan julkisen sektorin rakenneuudistus alkoi vuonna 2012, kaksi vuotta ennen strategian esittämistä). Suunnitelmaa ei toteutettu, ja vuonna 2015 kolmannessa ohjelmassa pyydettiin uutta kolmivuotista julkishallinnon uudistusten strategiaa.

Uudistusten kattavuus

70

Ensimmäisessä ohjelmassa pyydettiin OECD:tä tekemään keskushallinnon toimintaa koskeva selvitys, joka auttaisi priorisoimaan julkishallinnon uudistukset ja laatimaan yksilöllisen maakohtaisen lähestymistavan. Vaikka selvityksessä tunnistettiin selvästi Kreikan hallinnon heikkoudet ja hallinnollista tukea tarvitsevat politiikanalat, OECD:n suosituksista 13 sisällytettiin ehtoihin vasta jonkin ajan kuluttua (ks. laatikko 6). Suositusten noudattamista ei seurattu järjestelmällisesti, eikä käytössä ollut uudistusten edistymisen seurantakehystä tai tietojen keräämistä ja hallinnointikysymyksiä koskevaa strategiaa (ks. liite VIII, osa B).

71

Jo ennen ensimmäisen ohjelman alkua käytössä oli Kreikan julkishallinnon heikkouksien korjaamiseen tähtääviä EU:n välineitä (lähinnä Euroopan sosiaalirahaston rahoittama hallinnollista uudistusta koskeva toimenpideohjelma). Vaikka komissio oli tietoinen näiden ongelmien syvyydestä, ohjelmiin ei sisältynyt nimenomaisesti institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen tarkoitettuja toimenpiteitä⁴⁹. Kreikka-työryhmä koordinoi jonkin verran tätä koskevaa tukea, mutta sen laajuus ja määrä oli rajallinen⁵⁰. Hallinnollista uudistusta koskevaan toimenpideohjelmaan sisältyvät valmiuksien kehittämishankkeet, jotka olivat toiminnassa jo vuonna 2010, eivät sitä vastoin liittyneet ohjelman ehtoihin, ja jotkin niistä peruutettiin ohjelmakauden aikana. Ehtojen kattavuus ja koordinointi muiden välineiden (muun muassa teknisen avun) kanssa parantuivat kolmannessa ohjelmassa erityisesti siksi, että teknisen avun ja ohjelman välille luotiin selkeä yhteys.

Toimenpiteiden perustelut

72

Vaikka komissio teki jonkin verran analyysityötä julkishallinnon uudistusten suunnittelusta, eräiden erityistoimenpiteiden perustelut eivät olleet tyydyttävät. Erityisesti todettakoon, ettei komissio pystynyt toimittamaan määrällisiä/laadullisia analyyseja uudistusten kahdesta keskeisestä tavoitteesta (julkissektorin työntekijöiden vähentäminen 150 000 työntekijällä vuosina 2011–2015 ja 15 000 työntekijän pakkoirtisanomisten suorittaminen vuoteen 2014 mennessä⁵¹).

73

Riittämättömien perustelujen ongelma koski myös uudistusten toteuttamisjärjestystä ja määräaikoja. Vaikka komissio ei pystynyt toimittamaan ohjelmien suunnittelua tässä suhteessa tukevaa analyysia, tiettyjen ehtojen määräajat osoittautuivat lopulta liian kunnianhimoisiksi eikä niissä otettu huomioon täytäntöönpanovalmiuksia. Esimerkiksi koko julkishallinnon kattavan uuden henkilöstöarviointijärjestelmän laatimisen ja toteuttamisen määräaika oli 11 kuukautta, vaikka OECD:n/SIGMAn vertailututkimuksessa kuuden EU-jäsenvaltion julkishallintojärjestelmistä todettiin, että tällaisten uudistusten valmisteluun on varattava optimaalisesti 1,5–3 vuotta. Julkishallinnon henkilöstöä ei arvioitu toisessa ohjelmassa. Tämän seurauksena kolmannessa ohjelmassa asetettiin uusi ehto, jonka mukaan uudesta modernista tulosarviointijärjestelmästä olisi säädettävä lailla neljän kuukauden kuluessa (marraskuuhun 2015 mennessä). Asiaa koskeva primaarilainsäädäntö säädettiin helmikuussa 2016, mutta täydentävä sekundaarilainsäädäntö oli säädettävä kesäkuuhun 2016 mennessä (seitsemän kuukautta myöhemmin). Ensimmäisen arvioinnin määräaika on kesäkuu 2017, lähes kaksi vuotta kolmannen ohjelman alkamisen jälkeen.

Täytäntöönpano ja tulokset

74

Kreikan julkishallinnon uudistuksilla saavutettiin ohjelmien tavoite vähentää kustannuksia. Julkissektorin työntekijöiden kokonaismäärän vähentämistavoite saavutettiin vuonna 2013 eli kaksi vuotta aikataulua edellä uusien työntekijöiden työhönottoa koskevan vähennyssäännön, sopimussuhteisen henkilöstön vähentämisen ja varhaiseläkejärjestelmien avulla. Julkissektorin työntekijämäärä väheni yli 225 000 työntekijällä vuosina 2009–2015 (ks. kaavio 6).

75

Julkista taloutta koskevien tulosten osalta julkissektorin työntekijöiden vuosittaiset kustannukset vähenivät 37,9 prosenttia (9,6 miljardia euroa) vuosina 2009–2015. Vuoteen 2015 mennessä julkisen sektorin palkat oli saatu euroalueen keskiarvon tasolle (9,1 prosenttia BKT:stä euroalueella, kun Kreikan vastaava osuus oli yhdeksän prosenttia; ks. kaavio 7). Nämä säästöt aiheuttivat kuitenkin eläkejärjestelmän menojen lisääntymisen.

76

Julkishallinnon uudistuksen rakenteita koskevat osatekijät saivat niukasti tukea kansallisella tasolla, ja poliittinen epävakaus haittasi niitä (ks. kohdat 31 ja 32). Tästä syystä ne tuottivat paljon vähemmän konkreettisia tuloksia kuin julkisen talouden toimenpiteet. Ensimmäisissä ohjelmissa saavutettiin vain vähän edistystä julkisyhteisöjen rakenneuudistuksen, henkilöresurssien hallinnoinnin ja virkamieskunnan poliittisuuden vähentämisessä (ks. laatikko 7). Myönteistä kehitystä sitä vastoin oli muun muassa hallituksen uudistusneuvoston, hallinnon koordinoinnin pääsihteeristön, keskitetyn maksajaviraston ja julkissektorin työntekijöiden väestönlaskentatietokannan perustaminen.

Rahoitusalan uudistukset

77

Kotimaisen rahoitusvakauden turvaaminen oli yksi keskeisistä pilareista kaikissa Kreikan talouden sopeutusohjelmissa. Tämän tavoitteen savuttamiseksi ohjelmat sisälsivät ehtoja, joilla pyrittiin rahoitusalan terveyden ja sietokyvyn parantamiseen lisäämällä pankkien pääomaa, ylläpitämällä riittävää maksuvalmiutta, puuttumalla järjestämättömiin lainoihin ja parantamalla hallintoa ja valvontaa (ks. laatikko 8 ja liitteen IX osa A, jossa on tietoja ohjelmastrategioista ja rahoitusalan keskeisistä ehdoista). Tilintarkastustuomioistuimen analyysissa keskityttiin toteutettuihin pankkialan rakenneuudistus- ja pääomitustoimenpiteisiin sekä hallintoa ja omaisuuserien laatua, erityisesti järjestämättömiä lainoja, koskeviin uudistuksiin.

78

Huolimatta lainojen heikosta kysynnästä ohjelmakauden aikana kaikki ohjelmat sisälsivät hyvin vähän rahoitusalan uudistuksia⁵², jotka olisivat liittyneet suoraan Kreikan luottokannan supistumisen muodostaman ongelman ratkaisemiseen sen paremmin pankkien luotonannon kuin lainojen kustannusten suhteen. Luotonsaannin rajoitukset ovat haitanneet pyrkimyksiä palauttaa Kreikan talouden kilpailukyky, koska kotimaisilla pk-yrityksillä on ollut huomattavia vaikeuksia saada lainoja.

Ehtojen suunnittelu

79

Komission analyysissa ei aina perusteltu riittävästi joidenkin toimivaihtoehtojen riskejä. Esimerkiksi vuonna 2013 toteutetun pankkien pääomapohjan vahvistamisen yhteydessä komissio harkitsi useita vaihtoehtoja yksityisten sijoittajien houkuttelemiseksi. Koska se katsoi, että Kreikan viranomaisten ehdotuksissa tarjottiin liiallisia houkuttimia yksityisille sijoittajille, se lopulta päätyi optiotodistusten liikkeellelaskuun⁵³. Analyysissa ei kuitenkaan tunnistettu kaikilta osin joitakin optiotodistusten riskejä, kuten niiden mahdollista vaikutusta pankkien osakkeiden hintoihin (ks. liite IX, osa B).

Pankkialan rakenneuudistus ja pääomapohjan vahvistaminen

(i) Pääomatarpeiden arvioinnit

80

Kahdessa ensimmäisessä ohjelmassa suunnitelluissa pääomatarpeiden arvioinneissa ei aina käytetty riittävän maltillisia olettamia. Esimerkiksi jopa BKT:n kasvua koskeva epäsuotuisa skenaario, joka oli päivätty tammikuussa 2011, oli vuoden 2011 osalta 4,6 prosenttia, vuoden 2012 osalta 7,8 prosenttia ja vuoden 2013 osalta 4,7 prosenttia myönteisempi kuin todelliset taloudelliset tulokset⁵⁴. Lisäksi toisen ohjelman varojen loppuosa (noin 11 miljardia euroa) vaikutti osittain komission analyysiin Kreikan keskuspankin alkuvuonna 2014 suorittamasta pääomatarpeiden seuranta-arvioinnista.

(ii) Elinkelpoisuuden arviointi

81

Toisen ohjelman eräässä ehdossa edellytettiin Kreikan keskuspankin arvioivan, mitkä Kreikan 15 kotimaisesta pankista olivat elinkelpoisia ja siten oikeutettuja pääomapohjan vahvistamiseen ohjelman varoilla. Muihin pankkeihin sovellettaisiin kriisinratkaisua, ellei yksityistä pääomaa pystyttäisi hankkimaan. Ohjelmassa ei vaadittu, että Kreikan keskuspankin oli varmistettava prosessin riittävä avoimuus. Pankit eivät esimerkiksi voineet tutustua itseään koskevaan arviointiin ja sen perustana oleviin laskelmiin.

(iii) Pankkien pääomapohjien vahvistamiset vuosina 2014 ja 2015

82

Toisen ja kolmannen ohjelman ehtojen mukaan Kreikan rahoitusvakausrahastoa voitiin käyttää vain viimeisenä tukilähteenä vuosien 2014 ja 2015 pääomapohjien vahvistamisissa (ks. liite IX, osa B). Tämä merkitsi, että Kreikan rahoitusvakausrahasto ei voinut osallistua pankkien pääomapohjien vahvistamisiin, mikäli yksityinen sektori osoitti kiinnostusta, jotta minimoitiin julkisista varoista tehtävät lisäinvestoinnit. Pääomapohjien vahvistamisprosessissa osakkeiden hintoihin kohdistui siten huomattavaa painetta alaspäin, ja tämä johti Kreikan rahoitusvakausrahaston omistuksen merkittävään vähenemiseen⁵⁵. Rahasto oli jo enemmistöosakas vuonna 2013 suoritetun pääomapohjan vahvistamisen seurauksena.

Omaisuuserien laatu – järjestämättömät lainat

83

Järjestämättömien lainojen hallinnoinnissa omaisuudenhoitoyhtiön perustaminen on yksi yleisimmistä ratkaisuista kansainvälisellä tasolla. Tällaista ratkaisua ei kuitenkaan käytetty Kreikan ohjelmissa rahoitusrajoitteiden ja muiden tekijöiden vuoksi, joita olivat muun muassa järjestämättömien lainojen hajautuneisuus kaikille aloille, hallinto-ongelmat ja EU:n valtiontukisääntöjä koskevat näkökohdat. Mahdollisista rajoitteista huolimatta komission arviot omaisuudenhoitoyhtiön rahoitustarpeista eivät olleet riittävän konkreettisia sen kannalta, että olisi voitu arvioida kattavasti, oliko toimenpide asianmukainen Kreikan yhteydessä.

84

Kahdessa ensimmäisessä ohjelmassa painotettiin pankkien pääomapohjan vahvistamista ja maksuvalmiustuen antamista, mutta tähän ei liittynyt vaikuttavia järjestämättömien lainojen hallinnointia koskevia toimia (esimerkiksi ensimmäisessä ohjelmassa edellytettiin vain sitoutumista maksukyvyttömyyslainsäädännön tarkistamiseen). Toisessa ohjelmassa yritettiin puuttua järjestämättömien lainojen ongelmaan lähinnä pankkien sisäisen järjestämättömien lainojen hallinnoinnin avulla, joka on tärkeää, mutta osoittautui suurelta osin tehottomaksi⁵⁶. Toisen ohjelman edetessä pankkien järjestämättömien lainojen hallinnointivalmiudet määriteltiin tärkeämmäksi prioriteetiksi, mutta konkreettisia uudistuksia sisäisten hallinnointiprosessien parantamiseksi toteutettiin vasta kolmannessa ohjelmassa.

85

Kreikkalaisten yritysten maksukyvyttömyyden ja henkilökohtaisen maksukyvyttömyyden suhteen ensimmäisen ja toisen ohjelman ehdot olivat yleisluonteisia, ja ongelmallisiin omaisuuseriin puuttumiseksi oikeutetusti toteutetut lainsäädäntömuutokset olivat useimmiten suppea-alaisia ja tehottomia⁵⁷. Monille uudistuksille oli tunnusomaista lähestymistavan hajanaisuus ja poliittisten prioriteettien moninaisuus, mikä usein johti ristiriitaisiin poliittisiin tavoitteisiin. Joissakin tapauksissa uudistukset jopa toteutettiin ilman asianmukaista sidosryhmien kuulemista ja vaikutusanalyysia. Maksukyvyttömyyspuitteiden monitahoisuus on pitkittänyt järjestämättömien lainojen ongelmaa sen sijaan, että siihen olisi puututtu johdonmukaisella ja keskitetyllä strategisella kehyksellä, jolla on selvät poliittiset prioriteetit. Puitteiden suunnittelussa ei myöskään otettu huomioon oikeusjärjestelmän vähäisiä valmiuksia selviytyä tehokkaasti tapausten suuresta määrästä. Tällaiset monitahoisuuteen ja valmiuksiin liittyvät ongelmat ovat yhdessä aiheuttaneet asioiden kasaantumista ja levittäneet siten strategista maksujen laiminlyöntiä ja moraalikatoa koko järjestelmään (ks. laatikko 9).

86

Vasta kolmanteen ohjelmaan sisältyi ehto, joka koski toimivien markkinoiden luomista järjestämättömien lainojen hoitoa ja myyntiä varten. Useita keskeisiä esteitä ei kuitenkaan poistettu vuoden 2015 lopulla hyväksytyllä lailla eikä sen kahdella vuonna 2016 tehdyllä muutoksella (jotka kattoivat myös sovitusti hoidetut lainat), ja oikeuskehys pysyi hankalana.

87

Lähinnä järjestämättömiin lainoihin liittyneessä erityisessä selvitystilassa olleiden pankkien tapauksessa toimet olivat kauan hajanaisia, mikä teki järjestämättömien lainojen perinnästä tehotonta ja lisäsi toimintakustannuksia. Esimerkiksi toimien yhdistäminen (16 yhteisöä yhdeksi yhteisöksi) oli vasta kolmannen ohjelman ehto ja toteutettiin yli kolme vuotta sen jälkeen, kun ulkopuoliset konsultit olivat sitä ehdottaneet. Selvitystilamenettelyyn kului 13,5 miljardia euroa ohjelmien rahoituksesta Kreikan rahoitusvakausrahaston kautta (ks. taulukko 3) ja lisäksi 1,7 miljardia euroa kansallisesta talletussuojarahastosta.

Hallinto

(i) Pankkien hallinnointi ja ohjaus

88

Vaikka rahoitusalan uudistusten merkitys lisääntyi ensimmäisen ohjelman aikana, itse ohjelma ei sisältänyt ehtoja pankkien hallinnoinnin parantamiseksi. Hallinnointiin liittyviä ongelmia (esimerkiksi lainojen myöntäminen lähipiiriin kuuluville muilla kuin markkinaehdoilla) oli kuitenkin jo kauan ennen kriisiä, sillä Kreikan pankkien hallinnointi- ja ohjausjärjestelmä oli alusta lähtien keskimäärin huomattavasti heikompi kuin muissa Euroopan maissa.

89

Toisessa ohjelmassa määrättiin, että Kreikan neljän suurimman (järjestelmän kannalta merkittävän) pankin pääomapohjaa vahvistettaisiin lähinnä ohjelman varoilla Kreikan rahoitusvakausrahaston kautta, mutta pankkien yksityisen hallinnoinnin riittävää valvontaa ei varmistettu. Vastoin kansainvälistä käytäntöä omistajuudessa tapahtuneet muutokset, jotka vuonna 2013 johtivat kotimaisen pankkialan lähes täydelliseen kansallistamiseen, eivät näkyneet useimpien pankkien hallituksissa. Joissakin tapauksissa hallinnointia koskeva määräysvalta säilyi itse asiassa aiemmilla osakkailla, eikä Kreikan rahoitusvakausrahastolla ollut oikeutta arvioida osakkaiden kokemusta, mainetta ja riippumattomuutta. Pankkien hallinnointi- ja ohjausjärjestelmien arviointia koskeva ehto sisällytettiin vasta kolmanteen ohjelmaan, kun Kreikan rahoitusvakausrahaston oli tarkastettava kaikki pankkien hallitusten jäsenet.

90

Tätä varten – ja myös mahdollisen poliittisen tai yritysten sekaantumisen torjumiseksi – kolmannessa ohjelmassa määrättiin tiukemmista valintaperusteista pankkien hallitusten jäsenten pätevyyden ja kokemuksen osalta. Perusteissa rajattiin kuitenkin ehdokkaat edellyttämällä heiltä pankki- ja finanssialan kokemusta. Tällainen vaatimus ei ollut täysin kansainvälisten käytäntöjen ja EU:n/YVM:n vaatimusten mukainen, joilla periaatteessa edistetään hallitusten monimuotoisuutta ja kollektiivista tietämystä.

91

Rahoitusalan uudistuksissa ei myöskään keskitytty riittävästi vähemmän merkittävien pankkien hallinnointiin ja kansalliseen valvontaan. Lähes kuusi vuotta ensimmäisen ohjelman käynnistymisen jälkeen Kreikan keskuspankin ja YVM:n maaliskuussa 2016 itse paikalla tekemä tutkinta paljasti vakavia sisäisiä puutteita erään pankin hallinnoinnissa, riskinhallinnassa ja lainauskäytännöissä.

(ii) Kreikan rahoitusvakausrahaston hallinto

92

Ensimmäisessä ohjelmassa suunniteltiin Kreikan rahoitusvakausrahaston alkuperäinen hallintorakenne, joka ei lisännyt sen riippumattomuutta viranomaisista. Riippumattomuusongelmat jatkuivat huolimatta toisen ohjelman ehdosta, jonka mukaan Kreikan rahoitusvakausrahastolla olisi oltava kaksikerroksinen hallintorakenne (joka koostuu yleisneuvostosta ja johtokunnasta). Kolmannessa ohjelmassa tähän heikkouteen puututtiin keskittymällä Kreikan rahoitusvakausrahaston ylimmän johdon valintaprosessiin. Toisessa ja kolmannessa ohjelmassa ehdotettujen ratkaisujen avulla ei kuitenkaan voitu varmistaa tehokasta vastuun- ja vallanjakoa rahaston kahden päätöksentekoelimen välillä. Myös Kreikan rahoitusvakausrahaston päätöksentekoprosessi herätti vakavaa huolta sen avoimuuden osalta. Esimerkiksi vuonna 2013 Kreikan rahoitusvakausrahasto hyväksyi erään pankin tytäryhtiön osake-enemmistön myynnin, vaikka liiketoimi ei perustunut useita tarjoajia käsittävään tarjouskilpailumenettelyyn.

93

Ohjelman ehdot johtivat tiheisiin vaihdoksiin Kreikan rahoitusvakausrahaston ylimmässä johdossa (34 henkilöä kuuden ensimmäisen vuoden aikana, muun muassa neljä puheenjohtajaa ja neljä toimitusjohtajaa). Tämä käytäntö aiheutti tietopuutteiden riskin ja vähensi vaikutusvaltaa pankkeihin, joiden osakkeita Kreikan rahoitusvakausrahasto omisti.

Odotetut taloudelliset tulokset

94

Joulukuussa 2016 Kreikan rahoitusvakausrahasto oli sijoittanut 45,4 miljardia euroa Kreikan pankkialalle, ja odotettavissa olevat tappiot olivat 36,4 miljardia euroa (ks. taulukko 3). Kaiken kaikkiaan vain pieni osa odotettavissa olevista tappioista voidaan mahdollisesti saada ajan mittaan takaisin järjestelmän kannalta merkittävien pankkien osakkeiden markkina-arvon nousun vuoksi. Suurimman osan kreikkalaisille pankeille myönnetyistä ohjelmavaroista odotetaan jäävän osaksi Kreikan julkista velkaa.

Taulukko 3

Kreikan pankkialaa koskevan toimenpiteen odotettavissa olevat tulokset (miljardia euroa, 2016)

	Käytetyt varat	Takaisin saadut varat	Arvioitu takaisin saatava määrä	Odotettavissa olevat tappiot
Järjestelmän kannalta merkittävät pankit	31,91	2,72	3,83	25,4
Selvitystilassa olevat pankit	13,5	0,5	1,9	11,0
Yhteensä	45,4	3,2	5,7	36,4

Työmarkkinauudistukset

95

Työmarkkinauudistusten ohjelmiin kirjattuna yleisenä tavoitteena oli parantaa työmarkkinoiden suorituskykyä muun muassa edistämällä työvoimakustannusten nopeaa mukauttamista. Työmarkkinauudistusten odotettiin edistävän Kreikan talouden kustannuskilpailukyvyn palauttamista ja rajoittavan työpaikkojen menetyksiä taantuman aikana. Työvoimakustannusten osalta toisessa ohjelmassa asetettiin suuntaa-antava tavoite yksikkötyökustannusten alentamisesta 15 prosentilla vuosina 2012–2014.

96

Ohjelmien vuonna 2010 tapahtuneesta käynnistämisestä lähtien ne ovat sisältäneet laajan valikoiman toimenpiteitä, joilla pyritään puuttumaan Kreikan työmarkkinoiden jäykkyyksiin. Ne keskittyvät palkkaneuvotteluihin ja palkanmuodostukseen, vähimmäispalkkojen määrittämiseen ja tasoon, työsuhdeturvalainsäädäntöön ja työaikojen joustavuuteen. Vapauttamistoimenpiteiden ohella painotus on toisesta ohjelmasta lähtien siirtynyt yhä vahvemmin pimeän työn torjuntaan ja aktiivisiin työmarkkinatoimiin, joilla pyritään suoraan työpaikkojen luomiseen. Nämä näkökohdat eivät kuitenkaan kuuluneet tarkastuksen piiriin.

Ehtojen suunnittelu

Uudistusten perustelut ja analyyttinen tausta

97

Poliittisissa katsauksissa ja muissa valmisteluasiakirjoissa perusteltiin työmarkkinauudistuksia koskeva komission lähestymistapa ja analysoitiin vaihtoehtoisia mahdollisuuksia (esimerkiksi miten yksikkötyökustannuksia vähennetään tai miten palkkaneuvottelukehys muotoillaan). Komissio ei kuitenkaan kattanut näissä analyyseissa eräitä riskejä varsinkaan suunnittelun varhaisissa vaiheissa. Arviointia ei laadittu esimerkiksi sitä, miten uudistukset voisivat vaikuttaa työmarkkinoiden harmaaseen alueeseen, vaikka jotkin toimenpiteistä sisälsivät tässä suhteessa suuremman riskin⁵⁸. Sosiaalisia vaikutuksia analysoitiin vasta kolmannen ohjelman osalta, mutta analyysi oli luonteeltaan kuvaileva, eikä vaikutuksia tai rasituksen jakautumista pyritty arviomaan määrällisesti yksittäisten toimenpiteiden tai kaikkien työmarkkinauudistusten osalta.

98

Komissio dokumentoi laajan tietojenvaihdon ja poliittiset keskustelut, joita käytiin sidosryhmien (muun muassa Kreikan viranomaisten, elinkeinoelämän järjestöjen ja muiden valtiosta riippumattomien kumppanien) ja IMF:n kanssa sekä komission sisällä. Troikan kumppanien aikaan saamassa sovitteluratkaisussa komission näkemys vei voiton joissakin tapauksissa (IMF:n kannattamaa yksityisen sektorin pakollista palkkojen leikkausta ei toteutettu), kun taas toisissa tapauksissa toimittiin IMF:n näkemyksen mukaan (esimerkiksi työsuhdeturvalainsäädäntöä liberalisoitiin edelleen ensimmäisen uudistusaallon jälkeen). Jälkimmäisessä tapauksessa komissio ei pystynyt perustelemaan täysin, miksi se poikkesi alkuperäisestä kannastaan.

Toimenpiteiden asianmukaisuus

99

Joissakin tapauksissa erityisten ehtojen suunnittelussa ei myöskään otettu huomioon Kreikan talouden erityispiirteitä, varsinkaan mikro- ja pienyritysten suurta määrää. Esimerkiksi palkkaneuvottelujen uudistuksen alkuperäisen suunnitelman mukaan neuvottelut olisivat olleet mahdollisia yritysten tasolla, vaikka edelleen edellytettiin virallista henkilöstön edustusta. Koska pienissä yrityksissä tällainen järjestely on käytössä vain harvoin, ne eivät voineet hyödyntää uudistuksia. Ongelman puututtiin vasta myöhemmin ensimmäisessä ohjelmassa ottamalla käyttöön ”henkilöiden liitot”⁵⁹, jotka mahdollistivat palkkaneuvottelut suoraan työntekijöiden kanssa yritystasolla.

Ajoitus

100

Työmarkkinauudistukset aloitettiin vuonna 2010, ja Kreikan viranomaiset toteuttivat uudistusten ensimmäisen aallon (palkkaneuvottelut ja työsuhdeturvalainsäädäntö) pian ohjelman hyväksymisen jälkeen. Vaikka useita ohjelman toimenpiteitä toteutettiin vuosina 2010–2016, samat aiheet olivat kuitenkin mukana kolmatta ohjelmaa koskevissa neuvotteluissa. Tämä viittaa uudistusten ajoitusta ja jaksottamista koskeviin ongelmiin, jotka ovat toteutuksen viivästymistä laajempia (ks. laatikko 10).

Täytäntöönpano ja tulokset

101

Useissa tapauksissa työmarkkinauudistukset toteutettiin ohjelmien määräaikoja myöhemmin (jopa 21 kuukautta myöhemmin) tai niitä ei toteutettu lainkaan (ks. liite VII). Nämä ehdot liittyivät työmarkkinauudistusten keskeisiin näkökohtiin (kuten palkkaneuvotteluihin ja työsuhdeturvalainsäädäntöön).

102

Toteutuksen heikkouksista huolimatta tilintarkastustuomioistuin havaitsi indikaattoreissa jonkin verran parannusta, joka viittaa työmarkkinoiden joustavuuden ja kilpailukyvyn lisääntymiseen:

• Työsuhdeturvalainsäädännön rajoittavuuden vähentyminen. Indikaattori oli kuitenkin vuonna 2013 (eli kun kaikki keskeiset uudistukset oli otettu käyttöön) yhä OECD:n keskiarvon yläpuolella (ks. kaavio 8).
• Matalampi vähimmäispalkka: vuonna 2010 se oli 863 euroa ja vuonna 2012 enää 684 euroa.
• Yksikkötyökustannusten huomattava mukautus. Yksikkötyökustannusten pienentyminen 14,1 prosentilla vuosina 2010–2015 oli EU-jäsenvaltioiden suurin. Toisessa ohjelmassa tavoitteena oli kuitenkin vähentää yksikkötyökustannuksia noin 15 prosenttia vuosina 2012–2014. Tätä suuntaa-antavaa tavoitetta ei saavutettu, koska kyseisenä ajanjaksona yksikkötyökustannukset pienenivät 10,9 prosenttia.

Osa 3 – Ohjelmien tavoitteiden saavuttaminen

103

Seitsemän vuotta, kolme ohjelmaa ja yli 265 miljardia euroa maksettua tukea (yli 150 prosenttia Kreikan BKT:stä) merkitsevät ennennäkemättömän laajaa euroalueen ja IMF:n yhteistä tukea Kreikalle. Pelkästään nämä luvut osoittavat, ettei ohjelmilla onnistuttu korjaamaan talouden syvää epätasapainoa tai palauttamaan Kreikan kykyä hoitaa taloudelliset velvoitteensa ilman ulkoista tukea. Ohjelmilla kuitenkin mahdollistettiin rahoituksen ja taloudellisen toiminnan jatkuvuus Kreikassa.

104

Kreikan talouden sopeutusohjelmilla oli tavoitteita kolmella alalla:

• julkisen talouden kestävyys
• rahoitusjärjestelmän vakaus
• kasvun palauttaminen.

105

Seitsemän vuoden aikana komissio ei ole yrittänyt arvioida kattavasti väli- tai jälkiarvioinneilla, missä määrin ensimmäisellä tai toisella ohjelmalla saavutettiin niiden tavoitteet. Tällaiset arvioinnit olivat tavanomainen käytäntö muissa komission hallinnoimissa tukiohjelmissa. Koska arvioinneista saadaan hyödyllisiä kokemuksia, ne olisivat erityisen merkityksellisiä Kreikan tapauksessa, jossa on toteutettu kolme peräkkäistä ohjelmaa.

106

Kertomuksen tässä osassa analysoidaan ohjelmien kolmen päätavoitteen saavuttamista soveltamalla mahdollisuuksien mukaan itse ohjelmiin kirjattuja erityisiä tavoitteita. Tämä analyysi ulottuu yksittäisten toimenpiteiden tulosten arviointia (joka on esitetty osassa 2) pidemmälle. Analyysissa keskitytään laajempiin vaikutuksiin, joita ei voida yhdistää ohjelmien yksittäisiin ehtoihin. Tällainen analyysi auttaa ymmärtämään Kreikan talouden laajaa kehitystä kolmen talouden sopeutusohjelman aikana, mutta on korostettava, että kyseiseen kehitykseen vaikutti ohjelmien suunnittelun ja toteutuksen lisäksi myös joukko muita tekijöitä. Yksi niistä oli poliittinen epävarmuus, joka viivästytti uudistusten toteuttamista, vaikutti markkinoiden luottamukseen ja heikensi siten ohjelmien vaikuttavuutta.

Julkisen talouden kestävyyden varmistaminen

107

Kreikan talouskriisi alkoi velkakriisinä, ja julkisen talouden kestävyyden palauttaminen – mukaan luettuna Kreikan kyky hankkia tarvitsemansa rahoitus markkinoilta – oli ohjelmien välitön tavoite.

Rahoituksen saanti markkinoilta

108

Ensimmäisessä ohjelmassa kaavailtiin, että Kreikka voisi taas saada rahoitusta rahoitusmarkkinoilta vuonna 2014 ja rahoittaa yhteensä 60 miljardin euron velkasitoumuksensa vuonna 2015. Vuonna 2014 Kreikan valtio hankki rahoitusta rahoitusmarkkinoilta kahdesti, mutta kokonaismäärä oli vain 4,5 miljardia euroa. Tämä määrä oli alle viisi prosenttia toisen ohjelman kokonaisrahoituksesta (110 miljardia euroa). Tarvittiin vielä kaksi tukiohjelmaa (kolmas ohjelma päättyy vuonna 2018), koska Kreikan kyky hankkia kaikki tarvitsemansa rahoitus markkinoilta ei ollut palautunut.

Varojen käyttö ja ohjelmien jälkeinen rahoitus

109

Komissio suoritti rahoitusvajeen tuoreimman päivityksen kolmannen ohjelman ensimmäistä tarkistusta varten. Päivityksen perusteella Kreikan odotetaan saavuttavan 1,4 miljardin euron perusylijäämän vuonna 2017 ja kolmen miljardin euron perusylijäämän tammi-elokuussa 2018 eli kolmannen ohjelman viimeisten kuukausien aikana. Ohjelmasta tälle ajanjaksolle myönnettävää rahoitusta käytetään näin ollen velan takaisinmaksuun, ja sen avulla on mahdollista kasvattaa maksuvalmiuspuskuria (ks. kaavio 9).

110

Välittömästi ohjelmakauden jälkeen Kreikan on maksettava takaisin huomattavia velkamääriä (ks. kaavio 10). Pääomalyhennysten ja korkojen perusteella lasketut bruttorahoitustarpeet ovat vuonna 2019 yhteensä 21 miljardia euroa. Ohjelmien olettamana on, että niiden päättymisen jälkeen velan takaisinmaksu rahoitetaan täysin perusylijäämällä ja markkinoilta saatavalla rahoituksella. Toista ohjelmaa varten tehtiin jonkin verran analyysityötä, joka koski mahdollista ohjelman jälkeistä toimintakehystä. Kolmannen ohjelman kohdalla tämä työ on vasta käynnistymässä, joten sitä ei käsitellä ohjelma-asiakirjoissa.

Julkisen talouden vakauttaminen

111

Julkisen talouden tilanne kriisin alkaessa edellytti hyvin jyrkkää sopeuttamista. Julkisyhteisöjen alijäämä oli vuonna 2009 yli 15,1 prosenttia BKT:stä, kun vakaus- ja kasvusopimuksen mukainen kynnysarvo on kolme prosenttia. Ohjelmien tärkeimmät vuosittaiset julkista taloutta koskevat tavoitteet (eli nimellisalijäämä⁶⁰) vahvistettiin neuvoston päätöksillä osana Kreikan liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä. Ohjelmissa asetettiin lisäksi yksityiskohtaisia nimellisiä julkisen talouden tuloskriteereitä talous- ja finanssipolitiikasta tehdyssä yhteisymmärryspöytäkirjassa, mutta näitä tavoitteita tukeneet julkisen talouden suunnitelmat eivät aina olleet uskottavia (ks. laatikko 11).

112

Ensimmäisen ja toisen ohjelman julkisen talouden tavoitteet saavutettiin vasta vuosina 2012 ja 2013 (ks. taulukko 4). Muina vuosina tavoitteista jäätiin 3–6 miljardia euroa huolimatta siitä, että Kreikka turvautui kertaluonteisiin tuloja lisääviin toimenpiteisiin saavuttaakseen joko alijäämä- tai kassatilanne-ennusteet. Ensimmäisen ohjelman aikana ennallaan säilytettyjä liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn tavoitteita ei saavutettu lähinnä talouden toimintaympäristön huonontumisen vuoksi (esimerkiksi nimellisten verotulojen odottamaton pieneneminen ja korkomenojen kasvu). Veropohjan rapautuminen mitätöi tärkeiden verotoimenpiteiden aiheuttaman verotulojen kasvun vaikutuksen: näin kävi erityisesti alv-tulojen kohdalla. Julkisen talouden tavoitteiden täyttymistä tuettiin lisäksi kaikissa ohjelmissa antamalla julkisten menojen ja veronpalautusten maksurästien kasautua.

Taulukko 4

Liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn päivitettyjen tavoitteiden saavuttaminen

	1. ohjelma1		2. ohjelma1			3. ohjelma1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Neuvoston päätös (toukokuu 2010): julkisen talouden rahoitusasema (miljardia euroa)	–18,5	–17,1	–14,9	–11,4	–6,4
Neuvoston päätös (maaliskuu 2012): perusjäämä pankkitoimenpiteet pois luettuina (miljardia euroa)			-2	3,7	9,4
Neuvoston päätös (joulukuu 2012): perusjäämä pankkitoimenpiteet pois luettuina (miljardia euroa)			–2,9	0	2,8	5,7	9
Neuvoston päätös (elokuu 2015): perusjäämä (% BKT:stä)						–0,25	0,5
Toteutunut (ensimmäinen jälkiseuranta)	-22	-20	–2,6	1,5	Ei sovelleta	–3,4	3,9
Toteutunut (viimeisin EKT95 tai EKT10)	–24,5	–20,1	–2,6	0,6	Ei sovelleta	-2,3	3,9
Ero (sovellettava tavoitearvo vs. toteutuma)	-6	-3	0,3	0,6	Ei sovelleta	-2,05	3,4

113

Vaikka Kreikka ei täyttänyt nimellisiä julkisen talouden tavoitteita, rakenteellinen rahoitusasema⁶¹ parantui huomattavasti. Kokonaissopeutus oli yli 17 prosenttia BKT:stä vuosina 2009–2015. Tämä kuvasti kriisin alkaessa tällä alalla Kreikassa vallinnutta hyvin syvää epätasapainoa.

114

Epäsuotuisassa makrotaloudellisessa tilanteessa julkinen kokonaisvelka jatkoi kasvuaan koko ohjelmakauden ajan huolimatta toteutetuista julkisen talouden toimista. Vuonna 2016 Kreikan julkinen velka oli yli 181 prosenttia BKT:stä, kun se vuonna 2009 oli 126,7 prosenttia (ks. kaavio 11). Ainoa vuosi, jona julkinen velka väheni, oli vuosi 2012. Tämä johtui yksityisen sektorin osallistumismenettelystä, jossa yksityisiä sijoittajia pyydettiin poistamaan 53,5 prosenttia Kreikan valtion joukkovelkakirjojen nimellisarvosta. Ohjelmien ensimmäisissä ennusteissa arvioitiin, että julkisen velan huippu saavutettaisiin vuonna 2013 (149,7 prosenttia BKT:stä alkuperäisen ensimmäisen ohjelman mukaan ja 164,2 prosenttia BKT:stä toisen ohjelman mukaan). Velan suhteellista kasvua voimakkaimmin edistänyt tekijä oli nimellisen BKT:n supistuminen.

Eläkejärjestelmän kestävyys

115

Yksi Kreikan julkisen talouden vakauttamisen keskeisistä esteistä on edelleen eläkejärjestelmän huomattavat kustannukset. Eläkkeiden toistuvat leikkaukset vähensivät nimellisiä eläkemenoja 2,5 miljardia euroa vuosina 2009–2015. BKT:n supistumisen vuoksi eläkekustannukset ilmaistuna osuutena BKT:stä nousivat kuitenkin järjestelmällisesti vuosina 2010–2015, mikä osoittaa uudistusten rajallisen vaikuttavuuden julkisen talouden kestävän sopeutuksen aikaansaamisessa. Vuonna 2016 eläkkeisiin käytetyt julkiset menot olivat euroalueen suurimmat (yli 16 prosenttia Kreikan BKT:stä), ja eläkejärjestelmän alijäämien rahoitukseen vuosittain käytetyt valtion varat muodostivat yli yhdeksän prosenttia BKT:stä (euroalueen keskiarvo oli 2,5 prosenttia).

116

Vuosien 2012 ja 2015 ikääntymisraporttien ennusteiden perusteella kahteen ensimmäiseen ohjelmaan kirjattujen eläkeuudistusten odotetaan tuottavan joitakin myönteisiä tuloksia Kreikan eläkejärjestelmän pitkän aikavälin kestävyyden kannalta. Ohjelmien ehtojen mukaan Kreikan olisi rajoitettava eläkkeisiin käytettävien julkisen sektorin menojen kasvu vuosina 2010–2060 alle 2,5 prosenttiyksikköön BKT:stä. Vuoden 2015 ikääntymisraportin valossa eläkeuudistusten odotetaan johtavan julkisten eläkemenojen vähentymiseen 1,9 prosenttiyksiköllä; tulos on parempi kuin ohjelman tavoite. Menojen ennustetaan kuitenkin pysyvän edelleen hyvin korkeina ja olevan 14,3 prosenttia BKT:stä vuonna 2060.

Rahoitusvakauden palauttaminen

117

Rahoitusalan uudistusten menestys riippuu myös ohjelmien ulkopuolisista tekijöistä. Useiden indikaattorien perusteella on kuitenkin mahdollista arvioida ohjelmien aikaista pankkialan yleistä kehitystä ja siten yksilöidä, missä määrin niiden laajat tavoitteet on saavutettu. Keskeiset tässä analyysissa huomioon otettavat seikat ovat vakavaraisuus, luottoriski ja omaisuuserien laatu, maksuvalmius ja kannattavuus. Näitä indikaattoreita myös korostettiin ohjelmien ehdoissa ja komission hyväksymissä pankkien uudelleenjärjestelysuunnitelmissa.

Vakavaraisuus

118

Pitkälti ohjelmien mittavan rahoituksen (31,9 miljardia euroa) ja alan rakenneuudistuksen ansiosta Kreikan pankkien vakavaraisuussuhteet ovat parantuneet huomattavasti globaalin kriisin jälkeen ilmenneiden kansainvälisten kehityssuuntausten mukaisesti. Tästä syystä tärkein vakavaraisuussuhde (ydinpääoma) korotettiin 17 prosenttiin vuoteen 2016 mennessä, mikä on yli EU:n keskiarvon – 14,2 prosenttia – ja kriisiä edeltäneen tason (ks. liite X). Kreikan valtiota vastaan esitettyjen veronpalautusvaatimusten sekä järjestämättömien lainojen suuri määrä muodosti kuitenkin edelleen ongelman pankkien vakavaraisuuden kannalta.

Luottoriski ja omaisuuserien laatu

119

Ohjelmakauden aikana Kreikan neljän suurimman pankin luottoluokitukset laskivat huomattavasti ja putosivat maksukyvyttömyyden tasolle vuonna 2015⁶². Huolimatta kolmannesta pääomapohjan vahvistamisesta, jolla vahvistettiin pankkien pääoman riittävyyttä, kaikkien pankkien luottoluokitukset pysyivät sijoituskelvottomien luokitusten⁶³ tasolla vuonna 2016.

120

Omaisuuserien laadun osalta voidaan todeta, että Kreikan pankeilla oli globaalin kriisin puhjetessa vuonna 2008 maksamattomia järjestämättömiä lainoja yhteensä 5,5 prosenttia kokonaislainasalkusta (osuus oli seitsemän prosenttia vuonna 2009), mikä oli huomattavasti enemmän kuin euroalueen keskiarvo. Talouden ennennäkemättömän taantuman, sitä seuranneen työttömyyden lisääntymisen ja ilman ratkaisua jääneen lainanottajien strategisen maksujen laiminlyönnin vuoksi järjestämättömien lainojen määrä on noussut jyrkästi ohjelmien aikana. Vuonna 2016 järjestämättömät vastuut – laajemman määritelmän mukaan – nousivat korkeimmalle tasolle EU:ssa (45,9 prosenttia), ja niiden osuus oli yhdeksän kertaa suurempi kuin EU:n keskiarvo (5,1 prosenttia; ks. liite X).

Maksuvalmius

121

Ensimmäisestä ohjelmasta lähtien Kreikan pankkeja on pyydetty vähentämään riippuvuuttaan keskuspankin lainanannosta (eli eurojärjestelmästä), koska niiden maksuvalmiustilanne oli jo vaikea. Tässä yhteydessä ensimmäisellä ohjelmalla ei pystytty vähentämään riippuvuutta keskuspankin lainanannosta, mutta toisella ja kolmannella ohjelmalla tässä onnistuttiin. Tästä huolimatta Kreikan pankkien maksuvalmiusolosuhteet olivat vuonna 2016 edelleen tiukat, sillä niiden riippuvuus keskuspankin rahoituksesta pysyi selvästi vuoden 2009 tason yläpuolella (ks. taulukko 5), joskin se oli alempi kuin vuoden 2015 puolivälissä saavutettu huipputaso (150 miljardia euroa). Tavanomaisista maksuvalmiuden lähteistä voidaan todeta, että vuonna 2016 ei ollut merkkejä talletusten kestävästä paluusta (talletusten määrä oli lähes puolittunut vuoden 2009 tasosta, 238 miljardista eurosta 121 miljardiin euroon) ja kotimaisten pankkien mahdollisuudet saada rahoitusta muista lähteistä olivat edelleen rajalliset.

Taulukko 5

Kreikan pankkien rahoitusprofiili (miljardia euroa)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Keskuspankin lainananto	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Yksityissektorin talletukset	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Kannattavuus

122

Käyttöön otetuilla ohjelmien toimilla pyrittiin parantamaan pankkien kannattavuutta perusteellisella vakauttamisella ja uudelleenjärjestämisellä. Vähentämällä huomattavasti työntekijöiden ja sivuliikkeiden määrää kotimaiset pankit paransivat merkittävästi kustannus-tuottosuhdettaan (51,9 prosenttia, kun EU:n keskiarvo oli 65,7 prosenttia vuonna 2016) ja toimintakustannuksiaan. Kokonaisuutena tarkasteltuna pankit kuitenkin tuottivat edelleen tappiota suurimman osan edellä mainitusta kaudesta ja niiden tulos useiden kannattavuusindikaattorien suhteen oli yhä yksi huonoimmista EU:ssa (ks. liite X).

123

Ohjelmien avulla ei kaiken kaikkiaan pystytty estämään Kreikan pankkien taseiden jyrkkää huononemista. Tämä johtui pääasiassa kielteisestä makrotaloudellisesta ja poliittisesta kehityksestä. Pankkien välittäjärooli heikkeni ja reaalitalouden rahoituskanavat olivat sekä rajallisia⁶⁴ että kalliita.

Kasvun elvyttäminen

124

Liityttyään euroalueeseen vuonna 2001 Kreikka nautti hyvin suuren talouskasvun kaudesta, mutta kärsi samanaikaisesti merkittävästä kilpailukyvyn heikkenemisestä. Rakenteellisen epätasapainon oikaiseminen ja kilpailukyvyn esteiden poistaminen olivat näin ollen yksi ohjelmien tavoitteista. Tarkoituksena oli pitkällä aikavälillä palauttaa kestävä kasvu ja siten helpottaa julkisen talouden sopeutusta. Tätä tavoitetta ei saavutettu sikäli, että Kreikka kärsi pitkästä ja poikkeuksellisen syvästä taantumasta, jolla oli vakavia seurauksia työmarkkinoille. Keskeisten makrotalouden indikaattorien tulokset olivat järjestelmällisesti huonompia kuin ohjelmissa oli oletettu (ks. liite XI).

Talouskasvu ja sen konteksti

125

Kreikan talouden kasvu ei palannut yhtä nopeasti kuin muissa euroalueen jäsenvaltioissa, myös niissä, jotka hyötyivät rahoitustukiohjelmista (esimerkiksi Irlanti ja Portugali). Tietyt heikkoudet ohjelmien suunnittelussa ja toteutuksessa (ks. osa 2) eivät olleet omiaan helpottamaan elpymistä, mutta makrotalouden tilanne johtui myös useista ulkoisista tekijöistä ja ennen kriisiä kasautuneen epätasapainon syvyydestä. Ohjelmilla ei saavutettu niiden kasvutavoitteita, mutta ei kuitenkaan voida tietää, millainen makrotalousskenaario olisi ollut ilman ohjelmia.

126

Kreikan talouden tulokset olivat johdonmukaisesti huonommat kuin kasvutavoitteet, joihin makrotalousennusteet perustuivat. Vuosina 2009–2016 Kreikan talous supistui yli neljänneksen. Tosiasiallinen BKT:n kasvu vuonna 2011 oli 6,5 prosenttiyksikköä ja vuonna 2012 puolestaan 8,4 prosenttiyksikköä pienempi kuin toukokuussa 2010 laadittu ohjelman alkuperäinen ennuste (ks. kaavio 12). Vaikka ennusteen mukaan kasvun piti palautua positiiviseksi vuonna 2012, tämä tapahtui todellisuudessa vasta vuonna 2014 ja kesti vain vuoden ajan. Kreikan talouden tulokset olivat myös huonompia kuin maaliskuussa 2012 ja huhtikuussa 2014 tehdyt ennusteet, joskin erot olivat huomattavasti pienemmät.

127

Ohjelmakauden aikana (vuoteen 2015 asti) Kreikan vienti kasvoi jatkuvasti, joskin tätä edelsi viennin jyrkkä supistuminen vuonna 2009. Ohjelman ennusteeseen verrattuna viennin tulokset olivat yleisesti ottaen huonommat, mutta poikkeama oli pienempi kuin BKT-ennusteessa. Vuonna 2013 vienti oli vuoden 2008 tasolla, kun taas tuonti väheni 30 prosenttia samana ajanjaksona, minkä ansiosta Kreikka pystyi saavuttamaan ulkoisen tasapainottamisen.

128

Vuodesta 2010 lähtien tapahtunutta viennin elpymistä ei voida kuitenkaan kaikilta osin katsoa ohjelmien uudistuksista johtuvaksi. Jotkin relevantit alat – esimerkiksi matkailuala – hyötyivät sisäisestä devalvaatiosta. Alakohtaiset analyysit kuitenkin osoittavat, että Kreikan vientiin vaikuttavat myös sellaiset alat, joihin kotimaiset hinnat ja palkat eivät vaikuta⁶⁵ (esim. öljytuotteet ja merenkulku). Niiden tuloksellisuus johtuu pikemmin maailmanmarkkinoiden kehityksestä kuin kotimaisen kilpailukyvyn kohenemisesta (ks. liite XI).

Hinnat ja työttömyys

129

Hintatasot eivät kehittyneet ohjelman ennusteiden mukaisesti. Ensimmäisessä ennusteessa (toukokuu 2010) aliarvioitiin merkittävästi vuosien 2010–2011 inflaatio (myös verotoimenpiteiden vaikutuksen vuoksi), eikä siinä ennakoitu vuosien 2013–2014 deflaatiota (ks. liite XI). Näin ollen ensimmäisen ohjelman aikana hintojen nousu hidasti sisäistä devalvointiprosessia, mikä esti Kreikkaa parantamasta ulkoista kilpailukykyään. Tosiasiallisen ja ennustetun hintakehityksen erot säilyivät myös myöhemmin ohjelmassa, mutta ne pienenivät.

130

Talouden odotettua syvemmän laskusuhdanteen mukaisesti työmarkkinoiden tulokset olivat merkittävästi huonommat kuin ohjelman alkuperäiset olettamat (ks. kaavio 13). Työttömyys saavutti huippunsa, 27,5 prosenttia, vuonna 2013, vaikka sen aluksi ennustettiin saavuttavan 15,2 prosentin huippuarvon vuonna 2012. Työttömyys kohosi ennakoitua tasoa korkeammaksi myös myöhemmissä ennusteissa. Alle 25-vuotiaiden työttömyysaste saavutti lähes 60 prosentin huipputason vuonna 2013, mutta laski seuraavina kahtena vuonna huomattavasti, alle 50 prosenttiin (ks. liite XI).

Johtopäätökset Ja Suositukset

Kreikan talouden sopeutusohjelmien hallinnointi

131

Ensimmäinen Kreikan talouden sopeutusohjelma suunniteltiin erittäin kiireellisessä tilanteessa, ja poliittinen ja taloudellinen epävarmuus haittasi kaikkien kolmen ohjelman hallinnointia. Komissio oli vain yksi useista prosessiin osallistuneista kumppaneista, sillä sitä sitoivat euroryhmän poliittiset ohjeet, ja ohjelmien hyväksyntä edellytti sopimusta Kreikan viranomaisten ja kaikkien lainanantajia edustavien instituutioiden välillä (IMF, komissio, EKP ja kolmannessa ohjelmassa EVM; ks. johdanto, kohdat 22 ja 23 sekä kohdat 31 ja 32).

132

Komissio vahvisti ohjelman hallinnointimenettelyt lähes vuosi Kreikan ensimmäisen ohjelman käynnistämisen jälkeen. Menettelyissä määriteltiin komission ja neuvoston sisäisiä samoin kuin ohjelmakumppanien kanssa käytettäviä tieto- ja hyväksyntävirtoja koskevat sisäiset järjestelyt, mutta niissä ei annettu ohjeita ohjelmien ehtojen tosiasiallisesta suunnittelusta esimerkiksi niiden laajuuden tai yksityiskohtaisuuden osalta (ks. kohdat 24 ja 25).

133

Ohjelmasuunnitteluprosessin alkuvaiheissa jotkin ehdot olivat epämääräisiä, eikä niissä määritelty konkreettisia toimia. Ehdot selkenivät toisessa ohjelmassa, kun niiden määrä ja yksityiskohtaisuus lisääntyivät. Vasta kolmannessa ohjelmassa komissio merkitsi tärkeät ehdot ”keskeisiksi tuloksiksi”, kun taas kahdessa ensimmäisessä ohjelmassa toimenpiteiden suhteellista merkitystä ei ilmoitettu (ks. kohdat 26–28).

Suositus 1

Komission olisi parannettava tukiohjelmien yleisiä suunnittelumenettelyjä erityisesti rajaamalla ehtojen sisällön perustelemiseksi tarvittavan analyysityön laajuus. Sen olisi mahdollisuuksien mukaan myös osoitettava välineet, jotka voidaan ottaa käyttöön relevanteissa tilanteissa. Tulevissa ohjelmissa tällaiset ohjeet helpottaisivat komission työn organisoimista erittäin kiireellisissä tilanteissa ohjelman alkuvaiheessa.

Tavoiteajankohta: vuoden 2018 loppuun mennessä

Suositus 2

Komission olisi priorisoitava ehdot paremmin ja määritettävä epätasapainon ratkaisemiseksi pikaisesti tarvittavat toimenpiteet, jotka ovat ratkaisevan tärkeitä ohjelmien tavoitteiden saavuttamiseksi.

Tavoiteajankohta: soveltuvissa tapauksissa välittömästi

134

Ohjelmien ehtoja ei komission pyrkimyksistä huolimatta asetettu sellaisen laajemman Kreikkaa koskevan kasvustrategian kontekstiin, joka olisi voinut kestää ohjelmia kauemmin. Ohjelmien ensi vaiheissa välittömänä painopisteenä oli julkisen talouden kestävyyden palauttaminen, mutta tällaisen strategian tarve kävi ajan mittaan ilmeisemmäksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi politiikkojen välisen koordinoinnin heikkouksia ohjelmien suunnittelussa sekä tapauksia, joissa ohjelmien toimenpiteet eivät olleet laajuudeltaan kattavia. Molemmat seikat haittasivat varsinkin niiden rakenneuudistusten vaikuttavuutta, joilla pyrittiin parantamaan Kreikan talouden kilpailukykyä (ks. kohdat 29 ja 30).

Suositus 3

Komission olisi tarpeen mukaan puututtava taustalla vaikuttaviin talouden epätasapainotekijöihin varmistamalla, että ohjelmat sisällytetään yleiseen maakohtaiseen kasvustrategiaan, joka joko on jo olemassa tai on laadittu jäsenvaltion kanssa ohjelmien aikana. Jos strategiaa ei voida laatia ohjelman aloitusvaiheessa, se olisi laadittava mahdollisimman nopeasti ja otettava huomioon myöhemmissä ohjelman tarkistuksissa.

Tavoiteajankohta: soveltuvissa tapauksissa välittömästi

135

Vaikka komissiolla ei ollut seurannan laajuuden osalta käytössä virallisia menettelyjä, se arvioi ohjelmien ehtojen noudattamista säännöllisesti ja raportoi siitä. Tavallisesti komissio pystyi osoittamaan, että sen arvioinneilla oli vankka perusta, johon sisältyi myös jonkin verran seurantaa, kuten yksityiskohtainen palaute säädösluonnoksista. Paikoitellen noudattamisen seurannassa havaittiin ongelmia, kuten puuttuvia, epätarkkoja tai epämääräisiä arviointeja (ks. kohdat 33–37).

136

Rakenneuudistusten tapauksessa muodollinen noudattaminen ei myöskään aina johtanut ohjelmissa tosiasiallisesti kaavailtuihin muutoksiin. Huomattavat tietoaukot ja riittävien tulosindikaattorien puute vaikuttivat myös useimpien rakenteita koskevien ehtojen kohdalla komission seurannan merkityksellisyyteen, kun seurannan avulla oli tarkoitus helpottaa uudistusten täytäntöönpanon ja vaikutusten ymmärtämistä ja ryhtyä tarvittaessa korjaaviin toimiin (ks. kohdat 38–40).

Suositus 4

Komissiolla olisi oltava käytössä selvät menettelyt ja tarvittaessa keskeiset tulosindikaattorit varmistaakseen, että ohjelmien seuranta on järjestelmällistä ja se dokumentoidaan tarkasti. Toteutuksen seurannassa olisi erityisesti rakenneuudistusten kohdalla keskityttävä enemmän vaikuttavuuteen, ja seurannan olisi ulotuttava primaarilainsäädännön säätämistä laajemmalle. Seurannassa olisi painotettava myös relevantin sekundäärilainsäädännön ja muiden täytäntöönpanosäädösten säätämistä. Komission olisi parannettava järjestelyjä, joita se soveltaa uudistusten täytäntöönpanon ja käyttöönoton seurantaan, jotta hallinnolliset ja muut uudistusten vaikuttavan täytäntöönpanon esteet kyettäisiin yksilöimään paremmin. Komission on varmistettava, että sillä on tällaisten arviointien suorittamiseen tarvittavat resurssit.

Tavoiteajankohta: vuoden 2018 loppuun mennessä

Suositus 5

Komission olisi puututtava tietopuutteisiin kattavammin ohjelmien alusta lähtien. Sen olisi myös määritettävä selkeästi kaikki tiedot, joita se tarvitsee ohjelmien ja niiden tulosten seuraamiseksi.

Tavoiteajankohta: soveltuvissa tapauksissa välittömästi

137

Huolimatta ohjelmien monimutkaisista institutionaalisista järjestelyistä komission ja ohjelmakumppanien, lähinnä IMF:n, EKP:n ja EVM:n, väliseen yhteistyöhön liittyviä sisäisiä työjärjestelyjä ei ole koskaan virallistettu. Kumppanien rooleja, vastuunjakoa tai työskentelymenetelmiä ei määritelty riittävän avoimesti. Instituutiot ovat kuitenkin epävirallisesti laatineet tehokkaita yhteistyö- ja tiedonjakojärjestelyjä (ks. kohdat 41–43).

Suositus 6

Komission olisi pyrittävä pääsemään ohjelmakumppanien kanssa sopimukseen rooleista ja yhteistyömenetelmistä siten, että ne olisivat avoimia ja riittävän tarkasti määritettyjä.

Tavoiteajankohta: vuoden 2018 loppuun mennessä

138

Ohjelmien yleinen suunnittelu perustui makrotalousennusteisiin ja rahoitusvajelaskelmiin, jotka komissio laati yhteistyössä ohjelmakumppanien kanssa kutakin tarkistusta varten. Komission tätä varten tekemä analyysi oli sisäisesti johdonmukainen ja perustui viimeisimpiin tietoihin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin useita menetelmällisiä heikkouksia, jotka liittyivät esimerkiksi olettamien dokumentointiin, arviointeihin komission harkinnan perusteella sisällytettyjen tekijöiden perusteluun ja herkkyystestien vähäiseen käyttöön. Käytössä ei ollut virallisia laatujärjestelyjä sen varmistamiseksi, että laskelmat pitivät paikkansa. Makrotalousennusteissa aliarvioitiin paljolti Kreikan talouskriisiä, mutta virheet eivät yleensä olleet suurempia kuin muiden kansainvälisten organisaatioiden ennusteissa (ks. kohdat 44–54).

Suositus 7

Komission olisi perusteltava paremmin ohjelman suunnittelun taustalla olevien taloudellisten laskelmien olettamat ja laskelmiin tehdyt muutokset. Tässä yhteydessä olisi käytettävä esimerkiksi tarkoituksenmukaisia julkaisuja. Tällaisiin prosesseihin olisi kohdistettava tarkoituksenmukaista laadunvalvontaa. Niitä olisi sovellettava erityisesti ohjelmien tarkistuksissa, jotka suoritetaan ohjelman aloitusvaihetta vähemmän kiireellisissä olosuhteissa.

Tavoiteajankohta: vuoden 2018 loppuun mennessä

Uudistusten suunnittelu ja toteutus

139

Kreikalle annetun rahoitustuen ehtona oli, että Kreikka toteuttaa monia uudistuksia, joilla puututaan julkisen talouden, rahoitusalan ja rakenteiden epätasapainoon. Uudistusten laajuus kehittyi ajan myötä, mutta ne kattoivat alusta lähtien lähes kaikki Kreikan valtion toiminnot, mikä merkitsi sitä, että joissakin tapauksissa oli oikaistava hyvin syvä rakenteellinen epätasapaino. Kreikan uudistussuunnitelma oli erityisen haastava, ja poliittinen epävakaus haittasi sen toteutusta (ks. kohdat 55–57).

140

Veropoliittiset uudistukset tuottivat tuloksia julkisessa taloudessa, mutta nämä perustuivat enimmäkseen verokantojen muutoksiin tai uusiin veroihin. Tämä lisäsi veropolitiikan epävakautta, joka johtui lukuisista eri syistä, esimerkiksi kestävien uudistuspyrkimysten puuttumisesta. Tämä oli vastoin aiempia arviointeja, joissa asetettiin veropohjan laajentaminen etusijalle verotulojen lisäämiskeinona. Komissio ei perustellut riittävästi eräitä keskeisiä toimenpiteitä (esimerkiksi alv:n ja valmisteverojen korotuksia) esittämällä analyysia vaihtoehtoisista mahdollisuuksista ja niiden seurauksista. Verohallinnon uudistukset tuottivat vähemmän konkreettisia tuloksia, mikä johtui täytäntöönpanovalmiuksiin liittyvistä ongelmista, mutta myös suunnittelun heikkouksista, kuten myöhäisestä sisällyttämisestä ohjelmiin ja suppeasta kattavuudesta (ks. kohdat 58–66).

141

Julkisen talouden säästöjen, jotka olivat perusteltuja julkisen talouden vakauttamistarpeen vuoksi, ja pitkän aikavälin rakennemuutosten samanaikainen toteutus muodosti haasteen julkishallinnon uudistuksille, ja jälkimmäiset osoittautuivat vähemmän onnistuneiksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että suunnittelupuolella pääsyinä olivat uudistusten toteuttamiseksi tarvittavien hallinnollisten valmiuksien riittämätön huomioon ottaminen sekä heikot yhteydet ohjelmien ja muiden välineiden, kuten teknisen avun ja rakennerahastojen toimenpideohjelmien välillä. Komissio ei pystynyt perustelemaan ohjelmiin kirjattuja julkishallinnon uudistusten keskeisiä määrällisiä tavoitteita (ks. kohdat 67–76).

142

Rahoitusalan uudistuksilla varmistettiin alan vakaus lyhyellä aikavälillä, mutta useisiin rakenteellisiin heikkouksiin ei puututtu kattavasti tai ne sisällytettiin ohjelmaan myöhäisessä vaiheessa (esimerkiksi järjestämättömien lainojen hallinnointi ja hallinnointi- ja ohjausjärjestelmät). Toimenpiteet olivat kattavampia kolmannessa ohjelmassa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi heikkouksia myös riskianalyysissa, johon vuonna 2013 toteutettu pankkien pääomapohjan vahvistaminen perustui, sekä tehottomuutta myöhempien pääomapohjan vahvistamisten suunnittelussa. Uudistusten tiettyjen näkökohtien jaksottamista ei koordinoitu riittävästi (ks. kohdat 77–94).

143

Komissio pystyi osoittamaan, että työmarkkinauudistukset perustuivat luotettavaan analyysiin, ja ne tuottivat konkreettisia tuloksia markkinoiden vapauttamisen suhteen. Huomattavat viivästykset haittasivat kuitenkin toteutusta. Erityisesti ohjelman alkuvaiheessa eräitä ehtoja ei ollut mukautettu riittävästi Kreikan talouden rakenteeseen, ja muita keskeisiä toimenpiteitä sisällytettiin ohjelmaan vasta jonkin ajan kuluttua (ks. kohdat 95–102).

Suositus 8

Mahdollisten heikkouksien lieventämiseksi komission olisi arvioitava järjestelmällisemmin jäsenvaltioiden hallinnollisia valmiuksia toteuttaa uudistuksia. Teknisen avun tarvetta ja komission rakenneuudistusten tukipalvelun mahdollista tukea olisi arvioitava ohjelman alkuvaiheessa yhteistyössä jäsenvaltion viranomaisten kanssa. Valittavat ehdot sekä niiden yksityiskohtaisuus ja ajoitus olisi mukautettava tämän analyysin tuloksiin.

Tavoiteajankohta: soveltuvissa tapauksissa välittömästi

Suositus 9

Komission olisi lisättävä uudistusten suunnittelua koskevaa analyysityötään. ennakkoanalyysissa olisi käsiteltävä erityisesti toimenpiteiden asianmukaisuutta ja ajoitusta jäsenvaltion erityistilanteen mukaan.

Tavoiteajankohta: soveltuvissa tapauksissa välittömästi

Ohjelmien tavoitteiden saavuttaminen

144

Osallistumalla kolmeen talouden sopeutusohjelmaan Kreikka vältti maksukyvyttömyyden. Ohjelmien tavoitteiden – julkisen talouden kestävyyden, rahoitusvakauden ja kasvun palauttamisen – saavuttaminen onnistui kuitenkin vain rajallisesti. Ulkoisesta arvioinnista olisi voinut olla hyötyä, jotta olisi voitu ymmärtää taustalla oleva monitahoinen kehitys kattavasti, mutta komissio ei ole teettänyt sellaista (ks. kohdat 103–106).

145

Julkisen talouden kestävyyden osalta ohjelmilla saatiin aikaan merkittävää vakautusta: rakenteellista perusjäämää mukautettiin 17 prosentilla BKT:stä vuosina 2009–2015. Samana ajanjaksona BKT kuitenkin supistui yli neljänneksen ja työttömyys nousi yli 25 prosenttiin. Kreikka kirjasi talouskasvua vasta vuonna 2014, vaikka ohjelmien alkuperäisen olettaman mukaan kasvu olisi palautunut kestävästi vuodesta 2012 lähtien (ks. kohdat 107, 111–113 ja 124–130).

146

Makrotalouden huonot tulokset yhdessä aiemmin keräytyneen velan rahoituskustannusten kanssa johtivat siihen, että Kreikan velkasuhde on kasvanut koko ohjelmakauden ajan (paitsi vuonna 2012 yksityissektorin osallistumisen ansiosta). Kreikka ei myöskään pystynyt hankkimaan tarvitsemaansa rahoitusta markkinoilta. Välittömästi ohjelmakauden jälkeen Kreikan on maksettava takaisin huomattavia velkamääriä, ja ohjelman olettaman mukaan ne rahoitetaan täysimääräisesti perusylijäämällä ja markkinarahoituksella. Rahoitusalan suhteen ohjelmilla varmistettiin rahoitusjärjestelmän vakaus lyhyellä aikavälillä, mutta ei pystytty estämään pankkien taseiden jyrkkää huononemista. Tämä johtui pääasiassa kielteisestä makrotaloudellisesta ja poliittisesta kehityksestä (ks. kohdat 114–123; 108–110).

Suositus 10

Ohjelmista olisi tehtävä jälkiarviointi ainakin niiden päättymisen jälkeen. Peräkkäisistä ohjelmista, joiden kokonaiskesto on huomattavasti vakiomuotoista kolmea vuotta pidempi, olisi tehtävä väliarvioinnit, joiden tuloksia käytettäisiin suunnittelun ja seurannan arviointiin.

Tavoiteajankohta: vuoden -2018 loppuun mennessä

Suositus 11

Komission olisi analysoitava, mikä on tarkoituksenmukainen tuki- ja valvontakehys ohjelman päätyttyä. Tämän olisi tapahduttava riittävän ajoissa ennen ohjelman päättymistä. Analyysissa olisi otettava huomioon maan rahoitustarpeet.

Tavoiteajankohta: välittömästi

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Tomé Muguruzan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 3. lokakuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Lyhenteet

BKT: Bruttokansantuote

ECFIN-pääosasto: Euroopan komission talouden ja rahoituksen pääosasto

EDP: Excessive Deficit Procedure

EEFs: European Economic Forecasts

EKP: Euroopan keskuspankki

EKT: Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmä

ENFIA-vero: Yhdenmukainen kiinteistövero

EPL: Employment protection legislation

ERVM: Euroopan rahoituksenvakautusmekanismi

ERVV: Euroopan rahoitusvakausväline

EUTI: Euroopan unionin tuomioistuin

EVM: Euroopan vakausmekanismi

HFSF: Kreikan rahoitusvakausrahasto

IMF: Kansainvälinen valuuttarahasto

Lyhytaikaiset valtionobligaatiot: Yhden vuoden tai lyhyemmäksi ajaksi liikkeeseen laskettavat lyhytaikaiset velkainstrumentit

OECD: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

SEUT: Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus

YVM: Yhteinen valvontamekanismi

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän kertomuksen laati IV tarkastusjaosto, jonka erikoisaloina ovat markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Raportoivana jäsenenä toimii jaoston puheenjohtaja Baudilio Tomé Muguruza. Kertomuksen laadintaan osallistuivat Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda ja Simon Dennett Baudilio Tomé Muguruzan kabinetista sekä johtaja Zacharias Kolias ja tehtävävastaava Kamila Lepkowska. Tarkastustiimiin kuuluivat Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele ja Natalia Krzempek.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8387-0	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/72755	QJ-AB-17-017-FI-N
HTML	ISBN 978-92-872-8357-3	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/633453	QJ-AB-17-017-FI-Q

©Euroopan unioni, 2017.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä

Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: http://europa.eu/contact

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse

Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: http://europa.eu/contact

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, http://europa.eu

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta http://publications.europa.eu/eubookshop. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. http://europa.eu/contact).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.