Intervenția Comisiei în criza financiară din Grecia: însoțit de răspunsurile Comisiei

Sinteză

Informații despre raport

I

Curtea de Conturi Europeană a analizat gestionarea de către Comisia Europeană a celor trei programe de ajustare economică pentru Grecia, ținând seama de cadrul instituțional aflat la baza diferitelor instrumente de asistență financiară utilizate. În ceea ce privește programul aflat în desfășurare, auditul s-a axat doar pe aspectele legate de concepție. Finanțarea pentru primul program (prin intermediul Mecanismului de împrumut pentru Grecia, în 2010), s-a ridicat la 110 miliarde de euro; pentru cel de al doilea program (prin FESF, în 2012), finanțarea a fost de 172,6 miliarde de euro, iar pentru cel de al treilea program (prin MES, în 2015), aceasta a însumat 86 de miliarde de euro. La jumătatea anului 2017, Grecia avea în continuare nevoie de sprijin financiar extern, iar Curtea a constatat că obiectivele programelor au fost îndeplinite numai într-o măsură limitată. În ansamblu, modul în care au fost concepute programele a permis progresul reformelor în Grecia, dar Curtea a constatat anumite deficiențe. Curtea formulează o serie de recomandări în atenția Comisiei, vizând viitoarele programe de sprijin.

Cu privire la programele de ajustare puse în aplicare în Grecia

II

După intrarea sa în zona euro, Grecia a beneficiat de o expansiune economică alimentată de un acces facil la creditare și de o politică fiscală generoasă. Criza financiară mondială din perioada 2008-2009 a expus însă vulnerabilitățile țării: dezechilibre macroeconomice tot mai mari, o datorie publică și o datorie externă foarte ridicate, un grad redus de competitivitate externă, un sistem de pensii nesustenabil și instituții fragile. Toate acestea, combinate cu dezvăluirile referitoare la raportările false cu privire la statisticile oficiale, au afectat încrederea pe plan internațional. Prețul pe care Grecia a trebuit să îl plătească pentru a se împrumuta pe piețele financiare a devenit nesustenabil și, în luna aprilie 2010, țara a solicitat asistență financiară din partea statelor membre din zona euro și a FMI.

III

Primul program de ajustare macroeconomică pentru Grecia a fost convenit în anul 2010 și a inclus o finanțare în valoare de 110 miliarde de euro. Cu toate acestea, nici măsurile fiscale și structurale adoptate și nici restructurarea datoriei din 2012 nu au fost suficiente pentru ca țara să se poată finanța din nou pe piață. Prin urmare, au fost convenite alte două programe: unul în 2012, cu o finanțare de 172,6 miliarde de euro, și al doilea în 2015, în valoare de 86 de miliarde de euro.

IV

Programele de ajustare vizau corectarea dezechilibrelor economice din Grecia, astfel încât să se prevină propagarea crizei economice din această țară în restul zonei euro. Programele aveau drept scop stabilirea unei situații economice și financiare solide și sustenabile în Grecia și restabilirea capacității țării de a se finanța integral de pe piețele financiare. Asistența a făcut obiectul unor condiții în materie de politici, stabilite de comun acord între autoritățile elene și creditori. Condițiile acopereau practic toate funcțiile statului elen și vizau trei obiective principale: sustenabilitatea finanțelor publice, stabilitatea financiară și redresarea creșterii economice. Comisia Europeană era însărcinată să verifice măsura în care Grecia se conforma condițiilor și să raporteze cu privire la aceasta.

V

Comisia a gestionat programele de ajustare în colaborare cu Banca Centrală Europeană și în numele creditorilor europeni, respectiv: statele membre ale zonei euro pentru primul program, Fondul european de stabilitate financiară pentru al doilea și Mecanismul european de stabilitate pentru al treilea.

Cum a fost efectuat auditul Curții

VI

Curtea a examinat dacă Comisia a gestionat în mod adecvat programele de ajustare pentru Grecia. S-au pus în special următoarele întrebări:

• A dispus Comisia de mecanisme adecvate de gestionare a programelor?
• Condițiile în materie de politici au fost definite în mod adecvat și puse în aplicare în mod eficace?
• Programele de ajustare și-au atins obiectivele principale?

VII

În conformitate cu mandatul Curții de Conturi Europene privind auditarea eficienței operaționale a administrării BCE, Curtea a încercat să examineze implicarea Băncii în programele de ajustare economică pentru Grecia. BCE a contestat însă mandatul Curții în acest sens și nu a furnizat dovezi suficiente, Curtea nefiind așadar în măsură să raporteze cu privire la rolul BCE în cadrul programelor pentru Grecia.

Care au fost constatările Curții

VIII

La începutul programului pentru Grecia, Comisia nu avea experiență în gestionarea unui astfel de proces. Procedurile au fost stabilite după aproape un an, dar s-au axat pe mecanismele formale de aprobare a documentelor, pe fluxurile de informații și pe calendarul plăților. Nu existau orientări interne specifice din partea Comisiei privind definirea efectivă a condițiilor programelor, de exemplu în ceea ce privește domeniul de aplicare sau nivelul de detaliere. În pofida numărului lor din ce în ce mai mare, condițiile din cadrul primelor două programe nu au fost prioritizate în mod adecvat în funcție de importanța lor relativă și nu au fost integrate într-o strategie mai amplă pentru țară. Comisia a instituit un sistem funcțional pentru verificarea respectării condițiilor, însă Curtea a constatat deficiențe purtătoare de consecințe, în special în ceea ce privește evaluarea punerii în aplicare a reformelor structurale.

IX

În pofida aranjamentelor instituționale complexe din cadrul programelor, detaliile operaționale ale cooperării Comisiei cu partenerii de program, în primul rând cu FMI și BCE, nu au fost niciodată formalizate.

X

Cadrul economic global utilizat pentru conceperea programelor era alcătuit din calcule ale deficitului de finanțare și din proiecții macroeconomice. Comisia și-a actualizat periodic analiza în acest sens, iar exactitatea proiecțiilor era similară cu cea observată la alte organizații internaționale. Totuși, Curtea a constatat deficiențe în ceea ce privește documentația, justificarea ipotezelor și controlul calității.

XI

O analiză aprofundată a modului în care au fost concepute și puse în aplicare reformele în patru domenii de politică esențiale (impozitare, administrație publică, piața muncii și sectorul financiar) oferă o imagine eterogenă. Reformele privind impozitarea și administrația publică au permis realizarea de economii bugetare, dar punerea în aplicare a componentelor structurale a fost mai puțin satisfăcătoare. Piața muncii a devenit mai flexibilă și mai competitivă, alte modificări ale reglementărilor aflându-se încă în curs în cadrul celui de al treilea program. Sectorul financiar a fost restructurat în mod substanțial, însă această restructurare a necesitat injectarea în sistemul bancar a peste 45 de miliarde de euro, din care numai o mică parte pot fi eventual recuperați. La nivelul tuturor domeniilor de politică, punerea în aplicare a mai multor reforme-cheie s-a realizat cu întârzieri semnificative sau nu a fost eficace.

XII

În ansamblu, modul în care au fost definite condițiile a permis, într-adevăr, progresul reformelor, dar Curtea a constatat anumite deficiențe. Unele măsuri-cheie nu au fost justificate suficient sau adaptate la deficiențele specifice sectorului. În alte cazuri, Comisia nu a ținut cont pe deplin, în cadrul procesului de elaborare a programelor, de capacitatea Greciei de punere în aplicare și, astfel, nu a adaptat domeniul de aplicare și calendarul în consecință. Curtea a identificat de asemenea cazuri în care condițiile erau prea limitative pentru a soluționa problema dezechilibrelor majore din sector, precum și cazuri de includere târzie în program a unor măsuri care abordau dezechilibrele majore.

XIII

Comisia nu a realizat o evaluare cuprinzătoare a primelor două programe, deși o astfel de analiză ar putea fi relevantă pentru ajustarea procesului de reformă. La jumătatea anului 2017, Grecia avea nevoie în continuare de sprijin financiar extern, ceea ce indică faptul că programele anterioare nu au permis restabilirea capacității țării de a-și finanța nevoile pe piață, aceasta și din cauza existenței unor deficiențe în materie de implementare. Obiectivele specifice ale programelor nu au fost îndeplinite decât într-o măsură limitată:

• revenirea la creșterea economică: PIB-ul s-a contractat cu peste un sfert în timpul programelor, iar Grecia nu a revenit la o creștere economică în 2012, așa cum se prevăzuse inițial;
• sustenabilitatea finanțelor publice: a existat o consolidare fiscală pe scară largă în ceea ce privește soldurile structurale. Dar, din cauza evoluțiilor macroeconomice nefavorabile și a costurilor cu dobânzile aferente datoriilor existente, ponderea datoriei în PIB a continuat să crească;
• stabilitatea financiară: programele au asigurat o stabilitate financiară pe termen scurt, dar nu au putut preveni deteriorarea abruptă a bilanțurilor băncilor, cauzată în principal de evoluțiile macroeconomice și politice negative, iar capacitatea băncilor de a finanța economia reală s-a diminuat.

Care sunt recomandările Curții

XIV

Comisia Europeană ar trebui:

1. să îmbunătățească procedurile de concepere a programelor de sprijin, îndeosebi prin descrierea domeniului de aplicare al tuturor activităților analitice necesare pentru justificarea conținutului condițiilor;
2. să prioritizeze mai bine condițiile și să specifice măsurile care trebuie adoptate în mod urgent pentru corectarea dezechilibrelor și care sunt esențiale pentru atingerea obiectivelor programelor;
3. acolo unde acest lucru este relevant pentru remedierea dezechilibrelor economice subiacente, Comisia ar trebui să se asigure că programele sunt integrate într-o strategie globală de creștere pentru țară;
4. să dispună de proceduri clare și, dacă este cazul, să definească indicatori-cheie de performanță pentru a asigura faptul că monitorizarea programelor este sistematică și corect documentată;
5. să remedieze în mai mare măsură și încă de la început lacunele în materie de date;
6. să încerce să ajungă la un acord cu partenerii de program, astfel încât rolurile și metodele de cooperare să fie bine precizate și transparente;
7. să documenteze mai bine ipotezele și modificările aduse calculelor economice care stau la baza conceperii programelor;
8. să evalueze mai sistematic capacitatea administrativă a statului membru de a pune în aplicare reformele, precum și nevoile în materie de asistență tehnică și să adapteze condițiile la rezultatele acestei analize;
9. să își consolideze activitatea analitică referitoare la conceperea programelor și, în special, să abordeze problema caracterului adecvat și a calendarului măsurilor, dată fiind situația specifică din statul membru;
10. să efectueze evaluări intermediare pentru programele succesive a căror durată combinată depășește trei ani și să utilizeze rezultatele acestor evaluări pentru a analiza mecanismele de concepție și de monitorizare;
11. să analizeze care ar fi cadrul adecvat de sprijin și de supraveghere pentru perioada de după finalizarea unui program.

Introducere

Cele trei programe de ajustare macroeconomică pentru Grecia

01

De la izbucnirea crizei financiare mondiale, mediul internațional s-a schimbat drastic. Criza a impus salvări fără precedent ale instituțiilor financiare și alte politici monetare și fiscale excepționale. Cu toate acestea, ea a fost urmată de un declin economic mondial și de o criză a datoriilor în Europa. Deși țările cu fundamente solide au reușit să revină pe calea către creștere economică într-un termen relativ scurt, țările cu dezechilibre macroeconomice și deficiențe structurale au întâmpinat dificultăți majore¹.

02

În contextul crizei financiare mondiale, acumularea de dezechilibre macroeconomice, datoria publică și datoria externă foarte ridicate, gradul redus de competitivitate externă, un sistem de pensii nesustenabil și existența unor instituții fragile au făcut ca Grecia să fie deosebit de vulnerabilă la aversiunea sporită față de risc pe piețele internaționale. Acești factori, alături de dezvăluirile privind raportările false cu privire la statisticile oficiale și de revizuirea semnificativă a datelor fiscale pentru anii 2008 și 2009, au afectat negativ încrederea pieței. Drept urmare, principalele agenții de rating de credit au retrogradat ratingurile suverane (de la nivelurile A la sfârșitul anului 2008, la nivelurile C în anul 2011). Piața a reacționat puternic la această evoluție negativă, costul finanțării datoriei elene atingând niveluri nesustenabile în săptămânile care au precedat depunerea de către de Grecia a unei cereri de asistență financiară.

03

Ca urmare a pierderii accesului la piață la un preț rezonabil, la 23 aprilie 2010, Grecia a solicitat asistență financiară din partea statelor membre ale zonei euro și din partea FMI². În pofida măsurilor fiscale și structurale adoptate de Grecia, primul program de ajustare economică nu a fost suficient pentru ca țara să revină la finanțarea pe piață și, astfel, două alte programe au fost convenite, în 2012 și, respectiv, 2015 (a se vedea tabelul 1).

Tabelul 1

Programele de ajustare economică pentru Grecia

Program	Instrument	Data de început	Data de încheiere	Finanțare totală (miliarde de euro)	Sprijin acordat de zona euro (miliarde de euro)	Sprijin acordat de FMI (miliarde de euro)
Grecia I	Mecanismul de împrumut pentru Grecia1	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 DST)
Grecia II	FESF	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 DST)
Finanțare „punte”	MESF	2015	2015	7,16	7,16	-
Grecia III	MES	2015	În curs (2018)	86	39,42	-

04

Primul program de ajustare a fost semnat în luna mai 2010 (a se vedea figura 1 și anexa I). Acesta a fost conceput a se derula până în iunie 2013, cu o finanțare de 110 miliarde de euro (din partea FMI și a statelor membre ale zonei euro), în scopul acoperirii nevoilor de finanțare a economiei și al sprijinirii sistemului bancar (a se vedea tabelul 1). În schimb, Grecia a acceptat să pună în aplicare un program de reforme structurale care să acopere politica economică, fiscală, financiară și a pieței muncii. Primul program s-a încheiat prematur, în martie 2012, întrucât nivelul nesustenabil al datoriei și contracția mai puternică decât se prevăzuse a activității economice au relevat nevoia unor fonduri suplimentare. Până la acel moment, fuseseră plătite 73,6 miliarde de euro.

05

Al doilea pachet de asistență financiară a fost convenit cu statele membre ale zonei euro și FMI în luna martie 2012, implicând o finanțare totală de 172,6 miliarde de euro. Țările zonei euro au contribuit, în final, cu 141,8 miliarde de euro sub formă de credite acordate de Fondul european de stabilitate financiară (FESF), care fusese creat în acest scop. Un element-cheie al celui de al doilea program a fost implicarea sectorului privat, investitorii privați contribuind cu aproximativ 107 miliarde de euro, prin reducerea parțială a valorii titlurilor lor de datorie.

06

După încheierea celui de al doilea program, în decembrie 2014, precum și a celor două prelungiri ale acestuia³, și având în vedere negocierile în curs cu privire la cel de al treilea pachet de asistență financiară, în iulie 2015, Mecanismul european de stabilizare financiară a acordat Greciei un credit „punte”. Dată fiind incertitudinea situației, în iunie 2015 au fost introduse restricții privind libertatea de circulație a capitalurilor, pentru a se proteja stabilitatea financiară (a se vedea anexa II). În august 2015, autoritățile elene și partenerii din zona euro au convenit cu privire la al treilea program propriu-zis, care a luat forma unui împrumut al statului de la Mecanismul european de stabilitate (MES). Se prevede ca programul să se deruleze până în 2018. La 20 iulie 2017, Comitetul executiv al FMI a aprobat în principiu, la cererea Greciei, un acord stand-by preventiv pentru suma de 1,6 miliarde de euro, sub rezerva unor asigurări ulterioare. Până în septembrie 2017, FMI nu efectuase nicio plată.

Obiectivele programelor

07

Logica de intervenție a programelor de ajustare pentru Grecia a constat în principal în corectarea dezechilibrelor economice din țară și, astfel, în prevenirea propagării crizei economice din Grecia în restul zonei euro. În acest scop, programele s-au axat pe stabilirea unei situații economice și financiare solide și sustenabile în Grecia și pe restabilirea capacității țării de a se finanța integral de pe piețele financiare. Pentru a atinge acest obiectiv, programele pentru Grecia⁴ au vizat trei provocări esențiale pe care țara s-a angajat să le abordeze printr-un set cuprinzător de măsuri de reformă:

1. Restabilirea încrederii pieței financiare și a sustenabilității finanțelor publice: programele prevedeau măsuri fiscale robuste (inclusiv reduceri ale cheltuielilor consacrate pensiilor, sistemului de sănătate și administrației publice), precum și reforme ale politicii fiscale și ale administrației fiscale. Reformele fiscale aveau ca scop stimularea încrederii, recâștigarea accesului pe piață și plasarea ponderii datoriei în PIB pe o traiectorie sustenabilă.
2. Protejarea stabilității sectorului financiar: programele furnizau sprijin financiar băncilor elene prin intermediul Fondului elen pentru stabilitate financiară (HFSF), destinat abordării nevoilor urgente de capital ale acestora. Domeniile acoperite de reforme includeau, de asemenea, restructurarea și consolidarea sectorului, gestionarea creditelor neperformante, guvernanța, supravegherea și lichiditatea.
3. Promovarea creșterii economice și redresarea competitivității: prin reforme structurale, programele vizau îmbunătățirea competitivității prin costuri și a mediului de afaceri în ansamblu. Aceasta avea drept obiectiv facilitarea tranziției Greciei către un model de creștere bazat mai mult pe investiții și export. Domeniile acoperite de reforme includeau piața muncii și piața produselor, administrația publică, sistemul juridic și educația.

Partenerii de program și rolul instituțiilor europene

08

Primele două programe au fost concepute în cadrul discuțiilor dintre autoritățile elene și așa-numită „troică” formată din Comisie, BCE și FMI (denumite „instituții” în cadrul celui de al treilea program). Nu au existat dispoziții oficiale care să definească modalitățile cooperării lor. În cadrul celui de al treilea program, în conformitate cu tratatul său de instituire⁵, MES a fost de asemenea implicat în conceperea și monitorizarea programului. Deși nu a contribuit la finanțarea celui de al treilea program, FMI a continuat să ia parte în mod activ la discuțiile privind domeniul de aplicare al condițiilor și traiectoria de ajustare.

09

Pe tot parcursul programelor, rolul Comisiei a fost acela de a acționa în numele statelor membre ale zonei euro, în strânsă cooperare cu alți parteneri. În cadrul Mecanismului de împrumut pentru Grecia, Comisia era responsabilă de coordonarea și de punerea în aplicare a programelor în numele și conform instrucțiunilor statelor membre ale zonei euro, furnizând sprijin pentru încheierea cu Grecia a unui acord privind un plan de împrumut și a unui memorandum de înțelegere referitor la condițiile impuse în materie de politici, precum și negociind și semnând actele menționate. Acordul-cadru privind FESF și regulamentul UE⁶, aplicabile celui de al doilea program, au conferit Comisiei responsabilități similare. Tratatul privind MES cerea Consiliului guvernatorilor MES să acorde Comisiei Europene un mandat în vederea negocierii, în colaborare cu BCE, a condițiilor în materie de politici economice aferente fiecărei asistențe financiare.

10

Rolul BCE pe tot parcursul programelor a fost acela de a acționa în colaborare cu Comisia în vederea evaluării condițiilor în materie de politici pentru acordarea asistenței financiare și de a monitoriza periodic progresele înregistrate în ceea ce privește punerea în aplicare a condițiilor respective. Pentru primul program, Consiliul European a solicitat Comisiei, încă de la 11 februarie 2010, să monitorizeze punerea în aplicare a măsurilor de reformă în colaborare cu BCE. Acordul-cadru privind FESF, Tratatul privind MES și regulamentul UE⁷ prevedeau un rol similar pentru BCE în ceea ce privește al doilea și al treilea program. În acest context, BCE a furnizat consiliere și expertiză cu privire la diferite domenii de politică. De la înființarea Mecanismului unic de supraveghere (în noiembrie 2014), BCE a participat, de asemenea, la discuțiile cu instituțiile și cu autoritățile elene. În plus, între 2010 și 2016 și independent de derularea programului în sine, BCE a publicat mai multe avize privind proiectele de acte legislative transmise de autoritățile elene, întrucât acestea ar fi putut influența în mod substanțial stabilitatea financiară⁸.

Procesul de programare

11

Asistența financiară acordată Greciei a fost supusă unor condiții în materie de politici⁹, înscrise în programele de ajustare economică pentru Grecia și structurate în funcție de principalele obiective ale acestora (fiscale, financiare și structurale). Autoritățile elene au lansat oficial procesul de programare, transmițând creditorilor un set de documente (a se vedea caseta 1), care erau apoi actualizate pentru fiecare evaluare a programului¹⁰. FMI și creditorii europeni au aprobat documentele aferente programelor și deciziile de creditare, rămânând complet independenți (a se vedea figura 2).

12

Documentele aferente programelor au fost întocmite ca parte a procesului de negociere cu Comisia, Fondul Monetar Internațional¹¹ și Banca Centrală Europeană; acest proces s-a derulat în cursul unor vizite de negociere¹². Mandatul de negociere al Comisiei a fost stabilit în avans, în cadrul unei note de sinteză care analiza situația Greciei în anumite domenii principale de politică și propunea măsuri care să fie incluse în program. În scopul negocierilor, serviciile Comisiei au realizat prognoza macroeconomică aflată la baza fiecărui program. Această prognoză, însoțită de analize calitative ale situației macroeconomice și financiare, de o evaluare a conformității și de documentele oficiale aferente programului, a fost publicată de Comisie după terminarea fiecărei evaluări.

13

După încheierea negocierilor, Consiliul a discutat textul transmis de autoritățile elene, pe baza documentelor prezentate de Comisie¹³, și a emis o decizie în temeiul articolelor 126 și 136 TFUE¹⁴. După adoptarea deciziei Consiliului, vicepreședintele Comisiei (abilitat de colegiul comisarilor) a semnat Memorandumul de înțelegere final în numele statelor membre creditoare (pentru primul program) sau al FESF (pentru al doilea program). Detaliile tehnice și juridice ale împrumutului (de exemplu, calcularea scadenței medii, ratele dobânzilor, modalitățile de plată și de rambursare) au fost specificate în Acordul de împrumut (pentru primul program)¹⁵ sau în Convenția de asistență financiară din partea FESF (pentru al doilea program).

14

Al treilea program a fost convenit pe baza unui Memorandum de înțelegere între Comisia Europeană (care acționa în numele MES), Republica Elenă și Banca Greciei și a fost aprobat ulterior de Consiliu. Condițiile și modalitățile de finanțare a împrumutului au fost definite în cadrul unei convenții de asistență financiară, iar plata a fost aprobată de Consiliul guvernatorilor MES pe baza rapoartelor de conformitate prezentate de Comisie (în colaborare cu BCE).

15

Eurogrupul¹⁶ a furnizat orientări politice pentru proces pe parcursul întregii perioade de programare și, în special, a ajuns la un acord privind demararea programelor, principalele condiții în materie de politici, alocarea financiară și condițiile esențiale de finanțare. Eurogrupul a beneficiat de sprijinul Grupului de lucru pentru Eurogrup¹⁷, care a fost consultat cu privire la conceperea programelor, și a decis să plătească fondurile pentru primele două programe (pentru al treilea program, această decizie a fost luată de Consiliul guvernatorilor MES).

Abordarea auditului

16

În cadrul auditului s-a examinat dacă Comisia a gestionat în mod adecvat programele de ajustare pentru Grecia. Prezentul raport vine să completeze două rapoarte speciale anterioare ale Curții, care au evaluat gestionarea de către Comisie a sprijinului financiar acordat țărilor aflate în dificultate în cadrul Mecanismului UE de asistență pentru balanța de plăți și al Mecanismului european de stabilizare financiară (Raportul special nr. 18/2015)¹⁸, precum și furnizarea de asistență tehnică Greciei (Raportul special nr. 19/2015). Întrebările secundare abordate în cadrul auditului au fost următoarele:

1. A dispus Comisia de mecanisme adecvate de gestionare a programelor?
2. Condițiile în materie de politici au fost definite în mod adecvat și puse în aplicare în mod eficace?
3. Programele de ajustare și-au atins obiectivele principale?

17

Auditul a acoperit gestionarea de către Comisie a celor trei programe de ajustare economică pentru Grecia, dar, în cazul celui de al treilea program în curs, auditul s-a axat pe aspecte legate de modul în care acesta a fost conceput. Definirea, monitorizarea și punerea în aplicare a condițiilor din cadrul programelor au fost auditate pe baza unui eșantion care acoperea toate obiectivele principale ale programului. Curtea a examinat totodată cooperarea dintre Comisie și partenerii de program, dar nu și acțiunile FMI¹⁹ și ale MES²⁰. Curtea nu a auditat nici acțiunile autorităților elene și nici aspectele legate de aproprierea programelor, care este posibil să fi avut un impact asupra procesului de punere în aplicare. Raportul Curții nu se referă la implicarea BCE din cauza limitărilor care au afectat sfera auditului (a se vedea punctul 20).

18

Curtea nu a auditat deciziile politice la nivel înalt luate de UE, de exemplu cu privire la justificarea acordării asistenței financiare Greciei, și a limitat sfera auditului în mai multe aspecte. Curtea nu a luat în considerare scenariul contrafactual al neacordării asistenței financiare. De asemenea, Curtea nu a evaluat dacă Consiliul a ales alocările financiare, țintele de deficit și traiectoriile bugetare cele mai adecvate pentru soluționarea crizei. Nu au fost evaluate nici condițiile financiare ale împrumuturilor acordate Greciei sau calendarul și caracterul adecvat al reducerii datoriei ori sustenabilitatea datoriei. Curtea a evaluat proiecțiile macroeconomice și calculele deficitului de finanțare realizate de Comisie. Atunci când a examinat cooperarea Comisiei cu alți parteneri, Curtea nu a evaluat dacă implicarea acestora era justificată.

19

Probele de audit au fost colectate pe baza unei analize detaliate a documentației referitoare la programele de asistență financiară acordată de UE (documente aferente programelor, analize interne ale Comisiei, tabele cu previziuni, evaluări și studii elaborate de alte organizații); a unei analize sub formă de grilă de evaluare a condițiilor aferente programelor și a unor interviuri cu personalul Comisiei; a unor interviuri cu reprezentanți ai autoritățile naționale, de exemplu ministerele de resort, ai Băncii Greciei, ai sindicatelor și ai altor părți interesate, precum și cu membri ai personalului FMI, MES și OCDE.

Limitarea sferei în ceea ce privește implicarea BCE

20

În conformitate cu mandatul Curții de Conturi Europene privind auditarea eficienței operaționale a BCE²¹, Curtea a încercat să examineze implicarea băncii în programele de ajustare economică pentru Grecia²². BCE a contestat mandatul Curții în acest sens, iar documentația pe care a pus-o la dispoziția Curții nu a furnizat dovezi suficiente pentru derularea activității de audit a acesteia²³. Din cauza acestei limitări a sferei auditului, Curtea nu a fost în măsură să raporteze cu privire la implicarea BCE în programele de ajustare economică pentru Grecia.

Observații

Partea I – Gestionarea programelor de ajustare economică pentru grecia

21

Gestionarea programelor de ajustare economică pentru Grecia a implicat o serie de procese interne complexe în cadrul Comisiei, care au constituit un cadru orizontal pentru analizele și evaluările de conformitate specifice diverselor politici (a se vedea partea II). Se pot distinge, în general, trei tipuri de astfel de procese orizontale:

• Mecanisme procedurale pentru conceperea și monitorizarea programelor – definesc principiile și mecanica gestionării programului, precum și procedurile de luare a deciziilor.
• Cooperarea cu partenerii de program – împărțirea responsabilităților, comunicarea și coordonarea acțiunilor cu FMI, BCE și MES.
• Analize economice fundamentale – elaborarea proiecțiilor macroeconomice și a calculelor deficitului de finanțare, stabilirea principalelor ipoteze economice ale programelor.

Mecanismele pentru definirea și monitorizarea condițiilor programelor

Gradul de urgență la începutul programelor

22

Conceperea și mecanismele instituționale ale programului inițial de ajustare economică pentru Grecia trebuie analizate în contextul urgenței cu care programul a fost instituit. Motivul imediat care a stat la baza solicitării de asistență financiară a fost nevoia de a împrumuta nouă miliarde de euro pentru rambursarea unei datorii scadente la 19 mai 2010. Dat fiind faptul că, în primăvara anului 2010, costurile finanțării pe piață pentru datoria greacă atinseseră niveluri nesustenabile, guvernul elen a fost nevoit să găsească rapid o modalitate alternativă de finanțare²⁴ (a se vedea figura 1 și anexa 1 pentru o cronologie detaliată a crizei).

23

La 25 martie 2010, anticipând dificultățile cu care avea să se confrunte Grecia pentru a-și finanța pe piață datoria pe termen scurt, au fost convenite în cadrul summitului Euro²⁵ condițiile în care să fie acordat sprijin financiar Greciei. Autoritățile elene au transmis solicitarea oficială de finanțare la 23 aprilie 2010, și anume cu mai puțin de o lună înainte de data la care trebuia efectuată plata. Primul program de ajustare economică pentru Grecia a fost semnat la 3 mai 2010. Având în vedere profunzimea și amploarea dezechilibrelor din economia greacă, intervalul de timp disponibil pentru conceperea unui program cuprinzător care să permită corectarea tuturor deficiențelor era foarte scurt.

Procedurile de elaborare și rezultatele acestora

24

Procedurile generale ale Comisiei pentru gestionarea programelor de asistență macroeconomică au fost stabilite inițial în aprilie 2011, și anume la 11 luni după demararea programului pentru Grecia și după trei evaluări finalizate. Documentul definea mecanismele interne pentru fluxul de informații și pentru circuitul de aprobare în interiorul Comisiei, cu Consiliul și cu partenerii de program. De exemplu, acesta preciza etapele pentru aprobarea principalelor documente aferente programelor (note de sinteză, rapoarte de conformitate, proiecte de memorandumuri de înțelegere și proiecte de recomandări pentru deciziile Consiliului, după caz). De asemenea, Comisia a elaborat foi de parcurs pentru fiecare mecanism de finanțare, stabilind etapele formale pentru efectuarea plății.

25

Cu toate acestea, procedurile nu vizau conținutul condițiilor programului. Nu existau orientări interne specifice din partea Comisiei cu privire la definirea condițiilor programelor în ceea ce privește domeniul de aplicare, nivelul de detaliere și profunzimea activității analitice necesare pentru justificarea acestora²⁶.

26

Documentele de lucru principale, care reprezentau baza pentru condițiile programului, erau notele de sinteză. Aceste documente axate pe politici au fost publicate pentru fiecare evaluare și au servit drept bază pentru negocierea evaluărilor programului (cu un anumit grad de flexibilitate). Procesul de evaluare a notelor de sinteză era prevăzut în procedurile Comisiei, însă nu era documentat.

27

În mai multe rânduri, serviciile Comisiei au elaborat documente analitice care veneau în sprijinul notelor de sinteză și care confirmau modul în care fuseseră definite condițiile în anumite domenii. Totuși, acest lucru nu a fost realizat în mod sistematic pentru toate programele și pentru toate domeniile de politică (a se vedea figura 3).

28

Curtea a constatat anumite probleme în definirea condițiilor, la nivelul mai multor domenii de politică:

• Mai multe condiții ale programelor erau descrise în termeni generali și vagi și nu erau măsurabile, îndeosebi la începutul programelor. De exemplu, în domeniul promovării exporturilor, condiții precum „adoptarea de măsuri pentru facilitarea parteneriatelor public-privat” sau „măsuri de consolidare a politicii de promovare a exporturilor” nu specificau nicio acțiune clară sau concretă. În sectorul financiar, una dintre condițiile din cadrul celui de al doilea program privea stabilirea, până la sfârșitul lunii iulie 2013, a unui plan de punere în aplicare destinat îmbunătățirii colectării creditelor neperformante și fixării unor ținte în această privință pentru băncile aflate în lichidare. Condiția era interpretabilă și a contribuit la acumularea unei întârzieri semnificative la nivelul punerii în aplicare.
• Condițiile au devenit treptat mai precise. În cel de al doilea program, numărul lor și nivelul de detaliere s-au mărit semnificativ. Aceasta s-a datorat, în parte, lecțiilor învățate ca urmare a problemelor și întârzierilor înregistrate în punerea în aplicare. Pe de altă parte, nivelul ridicat de detaliere a pus la încercare capacitatea administrativă a autorităților, care au întâmpinat dificultăți în a-și apropria aceste condiții, în măsura în care ele nu au fost întotdeauna discutate suficient și convenite în etapa de concepție²⁷.
• La acest nivel tot mai mare de detaliere s-a adăugat faptul că importanța relativă a fiecărei condiții a programului nu fusese indicată în mod clar încă de la început. Anumite condiții au fost recunoscute ca fiind deosebit de importante numai ex post, adică atunci când a reieșit că nu fuseseră puse în aplicare la timp și, așadar, au fost calificate drept acțiuni prealabile în cadrul evaluărilor programului. Plata tranșelor împrumutului era explicit subordonată respectării acestor condiții²⁸. În cadrul celui de al treilea program, condițiile importante sunt marcate acum drept „elemente livrabile esențiale”.

Strategia generală de creștere

29

Programele aveau obiective clare pe termen mediu, principalul rezultat scontat fiind restabilirea accesului Greciei la finanțarea pe piață, ceea ce necesita axarea pe consolidarea fiscală. Cu toate acestea, în ciuda eforturilor Comisiei, ele nu s-au înscris într-o strategie generală de creștere promovată de autoritățile elene și care s-ar fi putut prelungi dincolo de termenul lor. O strategie pe termen lung ar fi putut aduce mai multă eficacitate în coordonarea procesului de ajustare și în conceperea măsurilor în diversele domenii de politică vizate.

30

Lipsa unei strategii s-a resimțit îndeosebi în domeniul facilitării exporturilor. În această privință, domeniul de aplicare al măsurilor din cadrul programelor – axarea pe competitivitatea prețurilor și pe sarcina administrativă – nu era suficient pentru a favoriza tranziția către un model de creștere axat mai mult pe exporturi și nu permitea corectarea tuturor deficiențelor identificate în analiza efectuată înainte de demararea programului. În special, pentru sectoarele care beneficiau de un avantaj competitiv, primul program nu propunea o strategie cuprinzătoare care să ia în considerare structura specifică a economiei Greciei. Condițiile specifice diverselor sectoare au fost totuși incluse în cel de al doilea program. Anumite exemple de măsuri concepute în mod inconsecvent și de coordonare transversală insuficientă a politicilor (a se vedea caseta 2) indică faptul că, în general, nici modul în care au fost concepute programele pentru Grecia nu s-a bazat pe o strategie bine definită.

Instabilitate politică în perioada acoperită de programe

31

O altă dificultate care a avut un impact asupra gestionării programelor a constat în abordarea de tipul „stop-start” a reformelor, generată într-o anumită măsură de instabilitatea politică din țară. În perioada octombrie 2009-ianuarie 2015, în Grecia s-au organizat șase alegeri, iar un guvern a fost schimbat fără alegeri în noiembrie 2011 (a se vedea anexa I). De fiecare dată, noua conducere a avut nevoie de o perioadă de timp pentru a-și reconfirma angajamentul și abordarea față de reforme, precum și pentru a redefini mecanismele de lucru cu instituțiile. Referendumul organizat în iulie 2015 cu privire la pachetul de măsuri a contribuit, de asemenea, la creșterea incertitudinii în ceea ce privește viitorul programului și la instabilitatea economică²⁹. Negocierile politice îndelungate și incertitudinea cu privire la continuarea programelor au împiedicat gestionarea fără sincope a acestora și punerea în aplicare a reformelor.

32

Calendarul efectiv al evaluărilor programelor s-a îndepărtat în mare măsură de datele trimestriale prevăzute inițial, reflectând întârzieri în punerea în aplicare și dificultăți în obținerea unui acord cu privire la noi măsuri (a se vedea tabelul 2). Cea mai dificilă situație în această privință a fost tranziția de la al doilea la al treilea program, cu o pauză de 16 luni între ultima evaluare finalizată și aprobarea noului program. Deși al doilea program nu a fost niciodată dus la bun sfârșit³⁰, el a fost totuși prelungit de două ori pentru a se asigura tranziția, acordându-se totodată și un credit „punte” din partea MESF.

Tabelul 2

Evaluări ale programelor de ajustare economică pentru Grecia

Anul	Evaluare	Data raportului	Durata evaluării (în luni)
2010	Primul program	Mai 2010
	Prima evaluare	August 2010	3
2011	A doua evaluare	Decembrie 2010	4
	A treia evaluare	Februarie 2011	2
	A patra evaluare	Iulie 2011	5
	A cincea evaluare	Octombrie 2011	3
2012	Al doilea program	Martie 2012	5
	Prima evaluare	Decembrie 2012	9
2013	A doua evaluare	Mai 2013	5
	A treia evaluare	Iulie 2013	2
2014	A patra evaluare	Aprilie 2014	9
2015	Al treilea program	August 2015	16
2016	Memorandum de înțelegere suplimentar	Iunie 2016	10

Procedurile de monitorizare

33

Procesul de monitorizare a respectării condițiilor programului era descris în procedurile generale ale Comisiei pentru gestionarea programelor de asistență macroeconomică, însă numai cu privire la aspectele procedurale (și anume, împărțirea responsabilităților și procesul de aprobare a raportului de conformitate). Cu toate acestea, Comisia nu dispunea de o procedură care să definească cerințele-cheie privind domeniul de aplicare, natura și documentația monitorizării.

34

Instrumentul principal pentru monitorizarea respectării de către Grecia a condițiilor programului, care a fost realizată în comun de către instituții, era „tabelul de conformitate”. În cazul primelor două programe, acest document făcea parte integrantă din setul de documente publicate după fiecare evaluare. Tabelul de conformitate era completat și analizat de serviciile Comisiei și, ulterior, prezentat Grupului de lucru pentru Eurogrup, alături de alte documente aferente programelor. Totuși, procesele de evaluare nu erau documentate. În plus, Comisia a notificat oficial Consiliul cu privire la modul în care monitorizase condițiile menționate în mod specific în deciziile Consiliului.

35

De obicei, tabelele precizau în ce măsură era respectată fiecare condiție a programului care necesita o evaluare specifică și prezentau o scurtă justificare (trimiteri la temeiul juridic, situația de fapt și motivele eventualelor întârzieri). Totuși, nu toate condițiile erau monitorizate în mod sistematic în acest mod sau la timp. Întrucât cel de al doilea program nu a fost finalizat, nu s-a realizat o evaluare formală a condițiilor adăugate cu ocazia ultimei (celei de a patra) evaluări. Comisia a urmărit evoluțiile din Grecia, inclusiv prin intermediul notelor de sinteză, intervenite între cel de al doilea și cel de al treilea program. Primul raport de conformitate pentru al treilea program (publicat în iunie 2015) nu conținea un tabel de conformitate, deși mai multe condiții trebuiau îndeplinite până în iunie 2016.

Practici în materie de monitorizare

36

Pentru majoritatea condițiilor analizate, Comisia a putut demonstra că evaluase respectarea condițiilor programului și că dispunea de o bază solidă pentru a acționa în acest sens. În mai multe domenii de politică, Comisia a efectuat analize aprofundate ale actelor juridice care făceau obiectul condițiilor și a urmărit modificările necesare. În unele cazuri, Comisia a recurs la experți externi (de exemplu, în domeniul profesiilor reglementate) pentru a asigura o evaluare cuprinzătoare și a modificat în mod corespunzător condițiile respective în evaluările ulterioare ale programului.

37

Deși Comisia a monitorizat și a raportat periodic cu privire la respectarea formală a condițiilor aferente programelor, Curtea a identificat ocazional deficiențe, cum ar fi evaluări lipsă sau inexacte (a se vedea anexa III). Mai mult, rapoartele de conformitate ale Comisiei nu erau clare uneori în ceea ce privește evaluarea condițiilor. Utilizarea mai multor termeni diferiți³¹ pentru a raporta faptul că o condiție a programului nu fusese respectată a introdus o ambiguitate în ceea ce privește sensul general al evaluării.

38

În unele cazuri însă, respectarea formală a unei condiții (de exemplu, adoptarea unui anumit act legislativ) nu a asigurat o punere în aplicare eficace a condiției respective, mai exact nu a condus la rezultatele vizate. Un exemplu în acest sens a fost punerea în aplicare a Agendei pentru o mai bună reglementare. După adoptarea legii aferente în 2012, deficiențele care ar fi trebuit corectate au persistat, așa cum nota OCDE în documentul său intitulat Regulatory Policy Outlook (Perspective privind politica de reglementare), din 2015³².

39

În ansamblu, deși a monitorizat atingerea țintelor cantitative ale programelor (și anume, reducerea numărului de salariați în administrația publică, a costurilor salariale și a posturilor de conducere), Comisia dispunea de instrumente limitate pentru verificarea realizării adecvate a reformelor structurale. Dificultățile privind accesul la date complete au contribuit la această problemă. Curtea a identificat lacune în materie de date îndeosebi în domeniul fiscalității (a se vedea anexa IV, partea A) și în cel al profesiilor reglementate (date incomplete privind restricțiile pentru profesii importante, cum ar fi cea de avocat, notar, inginer și arhitect). Programele nu au permis înlăturarea în totalitate a lacunelor în materie de date, deși au existat unele îmbunătățiri în evaluările ulterioare. În ceea ce privește majoritatea condițiilor structurale, Comisia a fost în măsură să monitorizeze introducerea unor modificări legale, însă nu a dispus de indicatori de performanță adecvați și de ținte corespunzătoare pentru a evalua punerea în aplicare a reformelor.

40

Lipsa unor indicatori de performanță adecvați a împiedicat Comisia, de exemplu, să verifice atingerea obiectivelor privind eficiența în contextul reorganizării administrației centrale. În sectorul financiar, abia în aprilie 2014 s-a introdus, prin al doilea program, o condiție care impunea Băncii Greciei să stabilească indicatori-cheie de performanță în vederea monitorizării progreselor băncilor în ceea ce privește reducerea portofoliilor lor ample de credite neperformante. În plus, în sectorul financiar, Comisia nu a făcut uz pe deplin de capacitatea sa de observator în cadrul organismelor decizionale ale Fondului elen pentru stabilitate financiară, care îi oferea o posibilitate suplimentară de a se asigura de respectarea condițiilor programului³³.

Cooperarea cu partenerii de program

41

La nivel tehnic, condițiile au fost definite, în principal, de Comisie (în coordonare cu DG ECFIN) și de FMI, în consultare cu BCE. În cadrul celui de al treilea program, MES a acționat în calitate de al patrulea partener instituțional. Textele finale ale Memorandumurilor de înțelegere au reflectat acordul între instituții, precum și între instituții și autoritățile elene, ceea ce a necesitat ca fiecare pare să își adapteze poziția, dacă acest lucru a fost necesar.

42

Nu existau orientări sau proceduri specifice de cooperare între instituții, iar procesul nu a fost documentat în mod formal (de exemplu, în procese-verbale), fapt care i-a afectat transparența. Totuși, echipele de program respective au stabilit mecanisme informale de cooperare. Echipele au ținut legătura periodic prin telefon și e-mail, precum și cu ocazia reuniunilor. Ele au făcut schimb de informații, de date și de analize preliminare și au discutat opțiuni alternative pentru conceperea programelor. Comisia și FMI au partajat proiectele de documente aferente programelor pentru a asigura consecvența condițiilor. Faptul că personalul celor trei instituții dispunea de o expertiză și de o experiență variate a permis realizarea unor evaluări și a unor prognoze mai riguroase, ceea ce a redus riscul de erori și de omisiuni la conceperea și actualizarea programelor.

43

BCE și Banca Greciei au adaptat unele dintre instrumentele pe care le utilizau la politicile economice prevăzute în programe³⁴. Totuși, programele nu indicau în mod explicit în ce măsură furnizarea de lichidități Greciei depindea de îndeplinirea condițiilor programelor³⁵ și nici modul în care acest sprijin era luat în considerare la realizarea prognozelor macroeconomice și la estimarea deficitelor de finanțare.

Ipotezele economice ale programelor

44

Proiecțiile macroeconomice și calculul deficitului de finanțare au reprezentat două procese-cheie care au definit cadrul economic pentru conceperea și modificarea programelor (a se vedea caseta 3). Comisia a efectuat aceste analize pentru fiecare program și a realizat o actualizare pentru fiecare evaluare. Toate instituțiile implicate în gestionarea programelor și-au efectuat analizele economice separat, dar rezultatul final a reflectat consensul la care au ajuns.

Puncte forte și deficiențe metodologice

45

Foile de calcul utilizate pentru proiecțiile macroeconomice furnizau informații clare și detaliate privind datele istorice și proiecțiile pentru seria de variabile macroeconomice. Tendințele prognozate pentru principalele variabile macroeconomice și fiscale erau în conformitate cu proiecțiile componentelor lor și se bazau pe o serie amplă de surse de informații. Comisia a utilizat cele mai recente ipoteze privind dinamica economiei internaționale și indicatorii tehnici. Totuși, Comisia nu a încorporat în mod explicit unii factori utilizați de regulă în modelele macroeconomice și nu a integrat suficient proiecțiile macroeconomice și fiscale (a se vedea caseta 4).

46

În ansamblu, complexitatea metodologiei privind deficitul de finanțare a crescut pe parcursul programelor, iar foile de calcul pentru al doilea program au inclus calcule, evaluări și instrumente de modelare mult mai complexe. Sfera calculului deficitului de finanțare a fost, de asemenea, extinsă pentru a ține cont de factori și de elemente suplimentare mai târziu în cadrul programului, deși s-au menținut unele deficiențe metodologice (a se vedea anexa V). Metodologia a rămas în mare parte aceeași pentru cel de al treilea program.

47

În cadrul Comisiei nu existau proceduri pentru inițierea, autorizarea, înregistrarea, procesarea și raportarea calculelor deficitului de finanțare. Controalele de calitate aveau un caracter informal, iar Curtea a identificat deficiențe semnificative în mediul de control în ceea ce privește foile de calcul³⁶. Nu au existat îmbunătățiri în această privință în timpul celor trei programe.

48

În pofida utilizării unei multitudini de surse, datele nu erau introduse cu referințe sau datate. Această situație a condus la probleme de reconciliere, iar Curtea nu a putut verifica dacă au fost întotdeauna utilizate informațiile cele mai recente. În prezentarea rezultatelor cu privire la deficitul de finanțare din primul program, Curtea a identificat o serie de erori. Chiar dacă nu aveau niciun impact asupra valorii totale a deficitului de finanțare, aceste erori indică faptul că, la nivelul Comisiei, nu existau suficiente mecanisme interne de control al calității³⁷.

Teste ale sensibilității și justificarea ipotezelor

49

Comisia a monitorizat periodic situația lichidității în Grecia și a actualizat, de asemenea, fișierul utilizat pentru calcularea deficitului de finanțare între evaluări. Documentele aferente programelor care erau accesibile publicului nu prezentau testele utilizate pentru a stabili sensibilitatea calculului deficitului de finanțare față de diferite rezultate sau evoluții, însă astfel de analize apăreau în documentele de lucru ale Comisiei. Comisia și-a elaborat scenariile ținând cont de mai multe elemente, cum ar fi calendarul diferitelor plăți, nivelul veniturilor din privatizare și arieratele achitate. Pe de altă parte, pentru proiecțiile macroeconomice nu a fost realizată nicio analiză a scenariilor. Proiecțiile nu țineau cont, în mod sistematic, de efectul asupra economiei Greciei al unor șocuri externe, cum ar fi deprecierea puternică a euro sau un declin abrupt al prețurilor materiilor prime, evenimente care s-au materializat, de fapt, mai târziu, pe parcursul programelor.

50

În ceea ce privește justificarea ipotezelor și documentația, Curtea a identificat deficiențe în ambele procese. În cazul deficitului de finanțare, documentația programelor includea un paragraf referitor la gestiunea trezoreriei și la finanțarea programelor. Totuși, observațiile erau adesea vagi și nu explicau modificările aduse actualizărilor calculelor deficitului de finanțare. Într-o serie de cazuri, ipotezele specifice de la baza calculului deficitului de finanțare meritau o justificare explicită³⁸. Problemele de justificare s-au menținut și în al treilea program. Comisia a acceptat sugestia FMI potrivit căreia rezerva de lichiditate vizată ar trebui majorată la 8 miliarde de euro. Totuși, Comisia nu a putut justifica acest nivel specific al rezervei de lichiditate și a făcut trimitere la experiența anterioară dobândită în urma derulării altor programe.

51

Atunci când a inclus impactul reformelor structurale în proiecțiile macroeconomice, Comisia s-a bazat pe elemente pe care le-a introdus în mod discreționar și care nu au fost documentate. În plus, ca urmare a tratării separate a proiecțiilor fiscale și a celor macroeconomice, nu s-a putut verifica modul în care Comisia a definit și a cuantificat impactul politicilor fiscale asupra proiecțiilor macroeconomice.

Exactitate și ajustări

52

Comisia a subestimat cu mult profunzimea crizei în cadrul prognozelor sale, în special în primul program (a se vedea anexa VI). Acest lucru s-a datorat în principal subestimării scăderii consumului și a investițiilor private. Totuși, precizia de ansamblu a prognozelor macroeconomice ale Comisiei a fost, în general, comparabilă cu cea a prognozelor altor organizații³⁹ și a fost influențată parțial de raportarea falsă, de către autoritățile elene, a datelor statistice pentru perioada anterioară programelor. Pentru anii 2010 și 2011, prognoza inițială a Comisiei a subestimat soldul primar, ceea ce nu s-a întâmplat în anii 2012-2013.

53

Calculele deficitului de finanțare au lăsat Greciei foarte puțin spațiu de manevră în ceea ce privește rezerva de lichiditate, definită ca poziție de trezorerie. În medie, aceasta a scăzut pe perioada programelor, dar fără justificare. S-a prognosticat chiar că rezerva va ajunge la zero la sfârșitul primului trimestru 2014. Poziția de trezorerie medie, egală cu 3 miliarde de euro, a reprezentat numai 11 zile de cheltuieli primare. Majorarea rezervei de lichiditate ar fi necesitat însă ajustarea finanțării generale a programului sau introducerea unor noi măsuri fiscale în program.

54

Dat fiind că rezerva de lichiditate era limitată și ținând cont de deteriorarea situației bugetare, Grecia s-a împrumutat pe termen scurt emițând obligațiuni de trezorerie sau întârziind plăți și sporind arieratele. Valoarea obligațiunilor de trezorerie care urmau să fie emise a variat semnificativ între calculele deficitului de finanțare și a servit drept variabilă de ajustare principală pentru menținerea finanțării economiei Greciei.

Partea II – Conceperea și punerea în aplicare a reformelor

55

Sprijinul financiar acordat în cadrul celor trei programe de ajustare economică pentru Grecia era condiționat de punerea în aplicare a reformelor legate de cele trei obiective ale programelor, și anume obiectivul fiscal, obiectivul financiar și obiectivul vizând creșterea economică. Conceperea și domeniul de aplicare specific al reformelor au evoluat pe parcursul derulării programelor, dar au fost foarte ample încă de la început. Programele acopereau practic toate funcțiile statului elen, în unele cazuri impunând modificări structurale profunde. Au existat întârzieri considerabile în ceea ce privește respectarea condițiilor programelor la nivelul domeniilor de politică (a se vedea anexa VII).

56

Analiza Curții, astfel cum este prezentată în această secțiune a raportului, a acoperit un eșantion de politici și s-a axat pe cele cu cel mai mare impact în ceea ce privește atingerea obiectivelor programelor. Această parte include secțiuni consacrate sectorului fiscal, precum și reformelor din administrația publică, sectorul financiar și piața muncii, în timp ce celelalte domenii de politică acoperite de auditul Curții sunt analizate în cadrul părților I și III (a se vedea figura 4)⁴⁰.

57

Pentru fiecare dintre domeniile de politică, activitatea de audit a Curții a acoperit următoarele aspecte:

• definirea condițiilor de politică (justificare și context analitic pentru măsuri, caracterul adecvat, specificitate și calendar); și
• punerea în aplicare și rezultatele (respectarea condițiilor de politică și progresul reformelor în domenii specifice care fac obiectul condițiilor programului). În schimb, impacturile mai ample ale reformelor (în ceea ce privește creșterea economică, sustenabilitatea finanțelor publice și stabilitatea financiară) sunt examinate în partea III a raportului, pentru a le diferenția de rezultatele condițiilor specifice, care sunt prezentate în următoarele secțiuni ale părții II.

Fiscalitatea

58

Îmbunătățirea sustenabilă a soldului bugetar al Greciei și stimularea creșterii economice se numărau printre principalele obiective ale celor trei programe de ajustare economică. Aceste obiective pe termen mediu erau, de asemenea, partajate de FMI. Pentru atingerea lor, programul a inclus condiții care vizau creșterea veniturilor din impozite, precum și creșterea eficacității administrației fiscale în ceea ce privește colectarea impozitelor (și anume, reforme de consolidare a capacității administrației centrale de a colecta venituri). În cadrul activității sale de audit, Curtea s-a axat pe modificările din sistemul fiscal (inclusiv contribuțiile sociale) și pe reformele administrației publice destinate îmbunătățirii colectării veniturilor fiscale.

Definirea condițiilor – politici fiscale

Mix de măsuri fiscale și stabilitatea acestora

59

Recomandările generale de politică privind consolidările fiscale (de exemplu, din partea OCDE) și evaluările cu privire la sistemul fiscal din Grecia efectuate anterior crizei preconizau să se acorde prioritate, în cadrul măsurilor fiscale, măsurilor referitoare la impozitele pe consum (impozite indirecte) și la extinderea bazelor de impozitare, având în vedere faptul că impactul lor negativ asupra creșterii economice era mai scăzut. Contrar acestor evaluări, creșterea impozitelor și impozitele temporare au avut prioritate față de extinderea bazelor de impozitare pe parcursul primului program, pentru că se aștepta ca acestea să contribuie rapid la atingerea țintelor fiscale pe termen scurt.

60

Măsurile de extindere a bazelor de impozitare au făcut parte, în largă măsură, din al doilea și al treilea program, iar unele dintre ele au necesitat reforme considerabile ale codurilor fiscale. Creșterea veniturilor fiscale în timpul primelor două programe s-a bazat, în principal, pe impozitarea indirectă, astfel cum fusese prevăzut (în special, ratele impozitelor indirecte au fost majorate și a fost introdus un impozit generalizat recurent pe proprietate). Totuși, unele creșteri ale ratelor impozitelor indirecte (de exemplu, impozite pe energie/poluare) au adăugat o presiune suplimentară asupra costurilor de producție ale întreprinderilor.

61

Condițiile programelor au condus la o instabilitate considerabilă a politicii fiscale, care a afectat toate tipurile principale de impozite și chiar și direcția modificărilor, care nu s-a menținut stabilă (de exemplu, primul program preconiza un tratament fiscal unificat al surselor de venit personal, în timp ce al doilea program mergea în direcția opusă; a se vedea anexa IV, partea B). Într-o anumită măsură, instabilitatea se datora problemelor de capacitate administrativă în materie de elaborare a politicii fiscale, precum și punerii în aplicare deficitare, astfel cum a recunoscut Comisia, ceea ce a necesitat ajustări frecvente ale condițiilor programului. În cadrul primului program, instabilitatea a fost, de asemenea, generată de eforturile depuse pentru identificarea unor măsuri fiscale ad hoc și urgente pentru atingerea țintelor de deficit. Lipsa unei strategii inițiale a Comisiei cu privire la politicile fiscale și lacunele în materie de date (a se vedea anexa IV, partea A) au contribuit, de asemenea, la problemă, deși îmbunătățirea a fost vizibilă pe întreaga durată a programelor.

Justificarea măsurilor

62

Justificarea condițiilor aferente politicii fiscale nu a fost documentată în mod sistematic⁴¹. Creșterile importante din 2010 ale cotelor de TVA și ale accizelor au fost justificate de nevoia de consolidare fiscală și au fost convenite cu autoritățile, dar nu a existat niciun studiu privind consecințele unor măsuri fiscale alternative, cum ar fi impozitul generalizat recurent pe proprietatea imobiliară⁴², care a fost introdus în 2011 ca parte a unui plan fiscal suplimentar. Documentația din etapa de concepție s-a îmbunătățit în timp, pe baza unor date optimizate transmise de autoritățile relevante (de exemplu, modelarea reformelor privind impozitul pe venitul persoanelor fizice în timpul celui de al doilea program sau modelarea creșterilor cotei de TVA în cadrul celui de al treilea program).

Definirea condițiilor – disciplina fiscală

63

Mai multe instituții internaționale (FMI, OCDE și Comisia) au semnalat problemele considerabile legate de respectarea politicii fiscale în Grecia, în perioada anterioară crizei. Rezultatele primului program în domeniul disciplinei fiscale au fost deficitare⁴³ și pot fi atribuite unei serii de trei tipuri ample de probleme: (i) s-a acordat o prioritate limitată condițiilor, iar acestea fie nu erau clar specificate, fie nu erau suficient de solide (a se vedea caseta 5); (ii) punerea în aplicare a planurilor proprii ale autorităților de combatere a evaziunii a fost deficitară; și (iii) monitorizarea Comisiei s-a bazat pe date și pe criterii insuficiente (a se vedea partea I).

64

Majoritatea condițiilor pentru consolidarea administrației fiscale au fost incluse în al doilea și în al treilea program, ceea ce a permis astfel corectarea anumitor deficiențe de concepție din primul program. Condițiile se bazau, în principal, pe recomandările Grupului operativ pentru Grecia și au condus la o îmbunătățire a clarității, dar aceasta a sporit semnificativ și nivelul de detaliere⁴⁴. Această tendință a fost explicată de aplicarea neadecvată a condițiilor anterioare. Unele condiții aveau, de asemenea, termene-limită nerealiste (a se vedea anexa IV, partea C).

Punerea în aplicare și rezultatele

65

Ca urmare a măsurilor de politică fiscală convenite în programe, sarcina fiscală⁴⁵ asupra economiei a sporit în perioada 2010-2014 (cu 5,3 % din PIB) și a continuat să crească pe parcursul celui de al treilea program, ca urmare a măsurilor fiscale suplimentare. Aceasta arată că măsurile puse în aplicare în mod durabil au contribuit la îmbunătățirea finanțelor publice. Creșterea a fost mai mare decât în orice altă țară vizată de program și a ajutat Grecia să atingă media (neponderată) a sarcinilor fiscale ale statelor membre din zona euro la sfârșitul anului 2014 (a se vedea figura 5). Cea mai mare parte a creșterii a fost realizată în perioada 2010-2012, care a reprezentat cea mai profundă fază a crizei economice din Grecia.

66

Până la sfârșitul celui de al doilea program, Comisia a considerat că Grecia pusese în aplicare o gamă largă de condiții privind evaziunea fiscală și colectarea, însă contribuția acestora la consolidarea fiscală a fost limitată⁴⁶. Această situație s-a datorat faptului că unele reforme nu au fost puse în aplicare în mod adecvat, aveau în continuare nevoie de timp pentru a deveni vizibile în statistici sau eficacitatea lor a fost influențată de instabilitatea mediului fiscal. Indicatorii de performanță ai programelor pentru administrația fiscală arată o îmbunătățire fragilă și parțială în ceea ce privește numărul de inspecții fiscale și ratele de colectare în centrele de audit specializate, iar țintele au fost rar atinse în perioada 2012-2014 (a se vedea anexa IV, partea D). Între anii 2010 și 2014, datoriile fiscale au crescut cu aproximativ 8,2 miliarde de euro pe an (4,2 % din PIB) în medie, în pofida eliminărilor din bilanț și a măsurilor de colectare. Programele nu au stabilit niciun indicator pentru monitorizarea impozitelor nedeclarate estimate („decalaj fiscal”) sau a muncii nedeclarate, dar deficitul de încasare a TVA-ului estimat⁴⁷ a arătat că evaziunea a sporit în cursul primului program și că a înregistrat o ușoară scădere în 2014, comparativ cu anul 2010.

Reforma administrației publice

67

Scopul reformei administrației publice era acela de a spori eficiența prin reducerea cheltuielilor cu administrația publică, îmbunătățind, în același timp, calitatea serviciilor publice oferite. Prin urmare, programele conțineau componente fiscale și structurale. Al treilea program a evidențiat și mai mult importanța reformei administrației publice, care constituia unul dintre pilonii acestuia. Activitatea de audit a Curții s-a axat pe câștigurile de eficiență obținute prin intermediul reformei la nivelul central al administrației publice.

Definirea condițiilor

Prioritățile pe termen scurt și perspectiva strategică a reformei administrației publice

68

Într-un mediu de criză fiscală, principala prioritate a primului program în domeniul administrației publice a fost consolidarea fiscală⁴⁸. Aspectele structurale au dobândit mai multă importanță în cadrul condițiilor din al doilea program, însă acestea nu se bazau pe o planificare strategică adecvată. Condițiile aferente administrației publice referitoare la reformele structurale nu făceau parte dintr-o agendă de reformă mai amplă, care să se aplice în etape succesive, într-un mod coerent și planificat, întregii administrații. Reformele structurale din administrația publică nu țineau cont de factorii-cheie pe care însăși Comisia i-a identificat ca fiind necesari pentru elaborarea cu succes a unei reforme globale a administrației publice, și anume un schimb de bune practici la nivelul UE, implicarea părților interesate și a societății civile, continuitatea și stabilitatea reformelor (a se vedea anexa VIII, partea A).

69

În 2013, al doilea program a solicitat autorităților elene să prezinte o strategie și un plan de acțiune pentru reformele administrației publice, însă cerința nu a fost sincronizată cu măsurile-cheie din cadrul programului (reorganizarea sectorului public din Grecia a început în 2012, precedând prezentarea strategiei cu doi ani). Acest plan nu a fost pus în aplicare și, în 2015, al treilea program a solicitat o nouă strategie pe trei ani pentru reformele administrației publice.

Exhaustivitatea reformelor

70

Primul program a solicitat o evaluare funcțională a administrației centrale, care să fie efectuată de OCDE, pentru a contribui la prioritizarea reformelor administrației publice și la stabilirea unei abordări adaptate, specifice țării. Deși evaluarea a identificat în mod clar deficiențele administrației elene și domeniile de politică în care era necesar un sprijin administrativ, 13 dintre recomandările OCDE au fost incluse în condiții cu o anumită întârziere (a se vedea caseta 6). Recomandările nu au fost monitorizate sistematic și nu a existat un cadru pentru urmărirea progreselor reformelor sau o strategie prin care să fie abordate aspectele legate de colectarea datelor și de management (a se vedea anexa VIII, partea B).

71

Chiar înainte de lansarea primului program, existau deja instrumente ale UE (în principal Programul operațional Reforma administrativă – PORA – finanțat din Fondul social european) pentru a remedia deficiențele din administrația publică elenă. Deși Comisia cunoștea profunzimea acestor probleme, programele nu au inclus măsuri dedicate pentru dezvoltarea capacității instituționale⁴⁹. O parte din sprijinul acordat în această privință, deși limitat în ceea ce privește domeniul de acțiune și amploarea, a fost coordonat de Grupul operativ pentru Grecia⁵⁰. În schimb, proiectele PORA de consolidare a capacităților, care erau deja în curs în 2010, nu au fost corelate cu condițiile programului, iar unele au fost anulate pe parcursul perioadei programului. Exhaustivitatea condițiilor și coordonarea cu alte instrumente (inclusiv asistența tehnică) s-au îmbunătățit în cursul celui de al treilea program, în special prin stabilirea unei legături explicite între asistența tehnică și program.

Justificarea măsurilor

72

În pofida unor activități analitice derulate de Comisie în ceea ce privește conceperea reformelor administrației publice, justificarea furnizată pentru anumite măsuri specifice nu a fost satisfăcătoare. În special, Comisia nu a putut furniza nicio analiză cantitativă/calitativă pentru cele două ținte-cheie ale reformelor (reducerea numărului de salariați din domeniul public cu 150 000 în perioada 2011-2015 și finalizarea ieșirilor obligatorii de pe piața muncii a 15 000 de angajați până în 2014⁵¹).

73

Problema justificării insuficiente s-a aplicat și succesiunii reformelor și termenelor-limită. Deși Comisia nu a putut furniza analiza care a stat la baza elaborării programelor în această privință, termenele-limită pentru anumite condiții s-au dovedit, în cele din urmă, prea ambițioase și nu au ținut seama de capacitatea de punere în aplicare. De exemplu, intervalul de timp pentru stabilirea și punerea în aplicare a unui nou sistem de evaluare a personalului pentru întreaga administrație publică a fost de 11 luni, în timp ce un studiu comparativ al OCDE/SIGMA privind sistemele de administrație publică din șase țări ale UE sugera un interval optim de 1,5 până la 3 ani pentru pregătirea unor astfel de reforme. Personalul din administrația publică nu a făcut obiectul unei evaluări în timpul celui de al doilea program. Drept urmare, al treilea program a stabilit o nouă condiție, și anume legiferarea unui nou sistem modern de evaluare a performanței în termen de patru luni (până în noiembrie 2015). Legislația primară a fost adoptată în februarie 2016, dar legislația secundară suplimentară a trebuit să fie introdusă până în iunie 2016 (șapte luni mai târziu). Prima evaluare urma să fie efectuată până în iunie 2017, la aproape doi ani de la începutul celui de al treilea program.

Punerea în aplicare și rezultatele

74

Reforma administrației publice elene a permis atingerea obiectivului de reducere a costurilor stabilit de programe. Ținta reducerii numărului de salariați din sectorul public a fost atinsă în 2013, adică cu doi ani înainte de termen, ca urmare a aplicării regulii privind înlocuirea parțială în cazul plecărilor naturale, a reducerii posturilor pentru personalul contractual și a schemelor de pensionare timpurie. Numărul salariaților din domeniul public a scăzut cu peste 225 000 în perioada 2009-2015 (a se vedea figura 6).

75

În ceea ce privește rezultatele fiscale, costul anual al ocupării în sectorul public a scăzut cu 37,9 % (9,6 miliarde de euro) în perioada 2009-2015. Până în 2015, nivelul salariilor din sectorul public a fost aliniat la media zonei euro (9,1 % din PIB în zona euro față de 9 % în Grecia; a se vedea figura 7). Totuși, aceste economii au determinat cheltuieli sporite la nivelul sistemului de pensii.

76

Componentele structurale ale reformei administrației publice au beneficiat de un sprijin limitat la nivel național și au fost influențate negativ de instabilitatea politică (a se vedea punctele 31-32). Prin urmare, acestea au generat mult mai puține rezultate tangibile decât măsurile fiscale. Primele programe au înregistrat progrese limitate în ceea ce privește reorganizarea entităților publice, gestionarea resurselor umane și depolitizarea funcției publice (a se vedea caseta 7). În schimb, evoluțiile pozitive au inclus crearea unui Consiliu guvernamental pentru reformă, a Secretariatului general pentru coordonarea activității guvernamentale, a Agenției unice de plăți și a unei baze de date pentru recensământul angajaților din sectorul public.

Reformele din sectorul financiar

77

Protejarea stabilității financiare naționale a reprezentat unul dintre principalii piloni ai tuturor programelor de ajustare economică pentru Grecia. Pentru atingerea acestui obiectiv, programele au inclus condiții pentru îmbunătățirea robusteții și rezilienței sectorului financiar prin consolidarea capitalului bancar, menținerea unui nivel suficient de lichiditate, soluționarea problemei creditelor neperformante și îmbunătățirea guvernanței și a supravegherii (a se vedea caseta 8 și detalii privind strategiile programelor și condițiile-cheie pentru sectorul financiar în anexa IX, partea A). Analiza Curții s-a axat pe măsurile adoptate în vederea restructurării și recapitalizării sectorului bancar și pe reformele privind guvernanța și calitatea activelor, în special creditele neperformante.

78

În pofida cererii scăzute de împrumuturi pe perioada programelor, toate programele prevedeau un număr foarte limitat de reforme în sectorul financiar⁵² pentru a se soluționa în mod direct problema restrângerii creditării în Grecia, fie în ceea ce privește furnizarea de credite bancare, fie în ceea ce privește costurile creditării. Constrângerile privind disponibilitatea creditelor au afectat eforturile de redresare a competitivității economiei Greciei, întrucât IMM-urile naționale s-au confruntat cu dificultăți semnificative în ceea ce privește accesul la credite.

Definirea condițiilor

79

Analiza Comisiei nu a justificat întotdeauna suficient riscurile unor opțiuni de politică. De exemplu, în contextul recapitalizării bancare din 2013, Comisia a analizat mai multe opțiuni pentru atragerea investitorilor privați. Întrucât a conchis că propunerile autorităților elene ofereau gratificații excesive investitorilor privați, Comisia a optat în final pentru emiterea unor certificate cu opțiune⁵³. Totuși, analiza nu a identificat pe deplin unele dintre riscurile certificatelor cu opțiune, de exemplu impactul lor potențial asupra prețurilor acțiunilor băncilor (a se vedea anexa IX, partea B).

Restructurarea și recapitalizarea sectorului bancar

(i) Evaluări ale necesarului de capital

80

Evaluările necesarului de capital prevăzute în primele două programe nu au folosit întotdeauna ipoteze suficient de prudente. De exemplu, chiar și scenariul negativ pentru creșterea PIB, din ianuarie 2011, era mai pozitiv decât performanța economică efectivă cu 4,6 puncte procentuale, 7,8 puncte procentuale și 4,7 puncte procentuale pentru anii 2011, 2012 și, respectiv, 2013⁵⁴. În plus, fondurile rămase din cel de al doilea program (aproximativ 11 miliarde de euro) au influențat parțial analiza Comisiei privind o nouă evaluare a necesarului de capital, efectuată la începutul anului 2014 de către Banca Greciei.

(ii) Evaluarea viabilității

81

O condiție a celui de al doilea program solicita Băncii Greciei să evalueze care dintre cele 15 bănci elene erau viabile și, astfel, eligibile pentru recapitalizare prin intermediul fondurilor programului. Băncile rămase urmau să fie supuse rezoluției, cu excepția cazului în care s-ar fi putut colecta capital privat. Programul nu solicita Băncii Greciei să se asigure că procesul era suficient de transparent. De exemplu, băncile nu aveau acces la propria lor evaluare și la calculele aferente.

(iii) Recapitalizările băncilor din 2014 și 2015

82

Condițiile din al doilea și din al treilea program permiteau utilizarea HFSF numai ca sursă de ultimă instanță în sprijinul recapitalizărilor din 2014 și 2015 (a se vedea anexa IX, partea B). Aceasta a însemnat că HFSF nu putea participa la recapitalizările băncilor în cazul în care sectorul privat era interesat, pentru a reduce la minimum alte injecții de fonduri publice. În procesul de recapitalizare, s-a exercitat astfel o presiune semnificativă în sensul scăderii prețurilor acțiunilor, ceea ce a determinat diluarea substanțială a participațiilor HFSF⁵⁵, care era deja acționar majoritar ca urmare a recapitalizării din 2013.

Calitatea activelor – Creditele neperformante

83

În cazul gestionării creditelor neperformante, crearea unei societăți de administrare a investițiilor reprezintă una dintre cele mai răspândite soluții la nivel internațional. Totuși, o astfel de soluție nu a fost utilizată în programele pentru Grecia din cauza constrângerilor de finanțare și a altor factori, cum ar fi răspândirea creditelor neperformante în toate sectoarele, problemele de guvernanță și considerentele legate de normele UE în materie de ajutoare de stat. În pofida constrângerilor potențiale, estimările Comisiei privind nevoile de finanțare ale unei societăți de administrare a investițiilor nu au fost suficient de concrete pentru a oferi o evaluare cuprinzătoare a caracterului adecvat al măsurii în contextul grec.

84

Primele două programe au pus accentul pe recapitalizarea băncilor și pe asigurarea lichidității, însă acestea nu au fost însoțite de măsuri eficace privind gestionarea creditelor neperformante (de exemplu, primul program prevedea numai un angajament de revizuire a legislației privind insolvența). Al doilea program a încercat să soluționeze problema creditelor neperformante bazându-se, în principal, pe gestionarea internă a acestor credite de către bănci, care, deși esențială, s-a dovedit în mare măsură ineficace⁵⁶. Pe măsură ce al doilea program progresa, capacitatea băncilor de a gestiona creditele neperformante a fost identificată ca prioritate mai importantă, însă numai începând cu al treilea program au fost instituite reforme tangibile de îmbunătățire a proceselor de gestionare internă.

85

În ceea ce privește insolvența întreprinderilor și falimentul personal în Grecia, condițiile din primele două programe și-au păstrat caracterul general, iar seriile de amendamente legislative care au fost introduse în mod corespunzător pentru a trata problema activelor neperformante au fost, în majoritate, limitate ca sferă de acțiune și ineficace⁵⁷. Multe reforme s-au caracterizat printr-o abordare fragmentară și printr-o diversitate de priorități de politică ce au condus adesea la obiective de politică conflictuale. În unele cazuri, acestea au fost adoptate chiar în lipsa unei consultări adecvate a părților interesate și fără să existe o analiză a impactului. Complexitatea dispozitivului privind insolvența a permis perpetuarea problemei creditelor neperformante, mai degrabă decât soluționarea acesteia într-un cadru strategic coerent, centralizat și cu priorități de politică clare. De asemenea, acest dispozitiv a fost conceput fără să se țină seama de capacitatea limitată a sistemului judiciar de a trata cu eficacitate volume mari de cauze. Cumulate, problemele legate de complexitate și de capacitate au generat întârzieri, răspândind astfel neîndeplinirea strategică a obligațiilor de plată și hazardul moral la nivelul întregului sistem (a se vedea caseta 9).

86

Numai al treilea program a inclus o condiție referitoare la crearea unei piețe funcționale pentru vânzarea și serviciul creditelor neperformante. Totuși, mai multe impedimente majore nu au fost eliminate nici prin legea adoptată la sfârșitul anului 2015, nici prin alte două amendamente din 2016 (care acoperă și creditele performante), iar cadrul juridic a rămas împovărător.

87

În cazul băncilor aflate în lichidare specială, care se ocupau în principal de credite neperformante, operațiunile au fost fragmentate o lungă perioadă de timp, conducând la un nivel redus de eficiență în ceea ce privește colectarea creditelor neperformante și costurile operaționale. De exemplu, consolidarea operațiunilor (16 entități în una) a reprezentat o condiție numai în cadrul celui de al treilea program și a fost pusă în aplicare la mai mult de trei ani de la propunerea inițială a consultanților externi. Procedura de lichidare a absorbit 13,5 miliarde de euro din fondurile programelor prin intermediul HFSF (a se vedea tabelul 3) și alte 1,7 miliarde de euro din fondul național de garantare a depozitelor.

Guvernanța

(i) Guvernanța băncilor

88

Deși reformele din sectorul financiar au câștigat importanță pe parcursul primului program, programul în sine nu a inclus condiții de consolidare a guvernanței băncilor. Totuși, problemele legate de guvernanță (de exemplu, împrumuturi acordate părților afiliate în condiții diferite de cele oferite pe piață) au existat cu mult înainte de criză, întrucât guvernanța corporativă a băncilor elene era, în medie, considerabil inferioară guvernanței celorlalte bănci europene încă de la început.

89

Al doilea program a prevăzut recapitalizarea celor mai mari patru bănci elene („sistemice”) în principal din fondurile programului, prin intermediul HFSF, dar fără a asigura un control suficient al managementului privat. Contrar practicii internaționale, transferurile de proprietate, care au condus la naționalizarea aproape integrală a sectorului bancar grec în 2013, nu au fost reflectate în cele mai multe dintre consiliile de administrație ale băncilor. De fapt, în unele cazuri, controlul conducerii a rămas la vechii acționari, iar HFSF nu a avut dreptul de a-i evalua din punctul de vedere al experienței, reputației și independenței. Condiția evaluării guvernanței corporative a băncilor a fost inclusă numai în al treilea program, când HFSF a trebuit să evalueze toți membrii consiliilor de administrație ale băncilor.

90

În acest scop, precum și pentru a împiedica o eventuală interferență politică sau comercială, al treilea program a prevăzut criterii de selecție mai stricte în ceea ce privește calificările și experiența membrilor consiliilor de administrație ale băncilor. Totuși, criteriile limitau profilul candidaților la acele persoane care dispuneau de o expertiză bancară și financiară; o asemenea cerință nu era pe deplin aliniată la practicile internaționale și la cerințele UE/MUS care, în principiu, promovează diversitatea și cunoștințele colective.

91

Reformele din sectorul financiar nu s-au axat suficient nici pe guvernanța și supravegherea națională a băncilor mai puțin semnificative. La aproximativ șase ani de la introducerea primului program, o inspecție la fața locului efectuată de Banca Greciei și de MUS în martie 2016 a scos la lumină grave deficiențe interne în ceea ce privește guvernanța, gestionarea riscurilor și practicile de creditare în cadrul uneia dintre bănci.

(ii) Guvernanța HFSF

92

Structura inițială a guvernanței HFSF a fost stabilită în primul program, dar ea a condus la o independență sporită față de autorități. În pofida condiției din al doilea program, potrivit căreia HFSF ar trebui să aibă o structură de conducere pe două paliere (formată din Consiliul general și din Comitetul executiv), problemele de independență au persistat. Al treilea program a abordat această deficiență, axându-se pe procesul de recrutare a cadrelor de conducere superioare ale HFSF. Totuși, soluțiile propuse de al doilea și de al treilea program nu asigurau o separare eficientă a responsabilităților și a competențelor între cele două organisme decizionale. Procesul decizional în cadrul HFSF a suscitat, de asemenea, preocupări grave legate de transparență. De exemplu, în 2013, HFSF a aprobat vânzarea unui pachet majoritar dintr-o filială a unei bănci, deși tranzacția nu se baza pe un proces de licitație competitiv, cu mai mulți ofertanți.

93

Condițiile programelor au antrenat schimbări frecvente la nivelul conducerii superioare a HFSF (34 de persoane în primii șase ani, inclusiv patru președinți și patru directori generali), practică ce a implicat riscul unor lacune la nivelul cunoștințelor și a diminuat influența asupra băncilor în care HFSF deținea acțiuni.

Rezultatele financiare scontate

94

Începând cu luna decembrie 2016, HFSF a injectat 45,4 miliarde de euro în sectorul bancar din Grecia, cu pierderi estimate la 36,4 miliarde de euro (a se vedea tabelul 3). În ansamblu, numai o mică parte din pierderile estimate ar putea fi eventual recuperate în timp, ca urmare a unei aprecieri a valorii pe piață a acțiunilor în cadrul băncilor sistemice, și se preconizează că majoritatea fondurilor alocate băncilor elene prin intermediul programelor vor rămâne parte a datoriei publice a Greciei.

Tabelul 3

Rezultate estimate ale intervenției în sectorul bancar din Grecia (în miliarde de euro, 2016)

	Fonduri utilizate	Fonduri recuperate	Suma recuperabilă estimată	Pierderi estimate
Bănci sistemice	31,91	2,72	3,83	25,4
Bănci în lichidare	13,5	0,5	1,9	11,0
Total	45,4	3,2	5,7	36,4

Reformele pieței muncii

95

Obiectivul general al reformelor pe piața muncii stabilit în programe era acela de a îmbunătăți performanța pieței muncii, printre altele prin stimularea ajustării rapide a costurilor cu forța de muncă. Potrivit așteptărilor, reformele pe piața muncii urmau să contribuie la redresarea competitivității prin costuri a economiei Greciei și la reducerea pierderilor de locuri de muncă în perioada recesiunii. În ceea ce privește costurile cu forța de muncă, al doilea program a stabilit ca țintă indicativă scăderea cu 15 % a costurilor salariale unitare în perioada 2012-2014.

96

De la lansarea lor în 2010, programele au inclus o gamă largă de măsuri menite să soluționeze problema rigidităților de pe piața muncii din Grecia. Acestea se axează pe negocierea salarială și sistemul de formare a salariilor, stabilirea unui salariu minim și nivelul acestuia, legislația privind protecția muncii și flexibilitatea programului de lucru. Pe lângă măsurile de liberalizare, începând cu al doilea program, s-a pus accentul din ce în ce mai mult pe combaterea muncii nedeclarate și pe politicile active pe piața muncii, destinate direct creării de locuri de muncă, însă aceste aspecte nu au fost acoperite de audit.

Definirea condițiilor

Justificarea și susținerea analitică a reformelor

97

Abordarea Comisiei în ceea ce privește reformele pieței muncii se baza pe note de sinteză și pe alte documente de lucru care analizau opțiuni alternative (de exemplu, modalități de reducere a costurilor salariale unitare sau elaborarea cadrului de negociere salarială). Totuși, Comisia nu a acoperit unele riscuri în cadrul analizelor sale, în special în primele etape de elaborare. În special, nu a existat o evaluare a modului în care reformele ar putea influența zona gri a pieței muncii, deși unele măsuri au implicat un risc sporit în această privință⁵⁸. Impactul social a fost evaluat numai pentru al treilea program, dar analiza avea un caracter descriptiv și nu s-a încercat să se realizeze o estimare cantitativă a impacturilor sau a repartizării sarcinii, nici pentru măsurile specifice, nici pentru întregul set de reforme de pe piața muncii.

98

Comisia a documentat schimburile ample de informații și discuțiile în materie de politici pe care le-a avut cu părțile interesate (inclusiv autoritățile elene, asociațiile întreprinderilor și alți parteneri neguvernamentali), cu FMI și pe plan intern. În ceea ce privește compromisul obținut de partenerii din cadrul troicii, opinia Comisiei a prevalat în anumite cazuri (nu a existat o reducere a salariilor impusă în sectorul privat, așa cum susținea FMI), în timp ce opinia FMI a predominat în altele (de exemplu, legislația privind protecția muncii a fost liberalizată în continuare, după primul val de reforme). În cazul din urmă, Comisia nu a putut justifica pe deplin devierea de la poziția sa inițială.

Caracterul adecvat al măsurilor

99

În unele cazuri, nici definirea unor condiții specifice nu a reușit să țină seama de caracteristicile economiei Greciei, în special de prevalența microîntreprinderilor și a întreprinderilor mici. De exemplu, în forma sa inițială, reforma negocierii salariilor oferea posibilitatea negocierii la nivel de întreprindere, deși impunea în continuare reprezentarea oficială a personalului. Întrucât întreprinderile mici dispun rareori de o astfel de reprezentare, ele nu au putut beneficia de reforme. Chestiunea a fost abordată abia mai târziu în cadrul primului program, odată cu introducerea „asociațiilor de persoane”⁵⁹, care a permis ca negocierile salariilor să aibă loc direct cu angajații, la nivel de întreprindere.

Calendarul

100

Reformele pe piața muncii au fost inițiate în 2010, iar autoritățile elene au pus în aplicare primul val de reforme (negocierea salariilor și legislația privind protecția muncii) la scurt timp după aprobarea programului. Totuși, deși mai multe măsuri din cadrul programului au fost puse în aplicare în perioada 2010-2016, aceleași teme au fost prezente în negocierile pentru al treilea program. Aceste evoluții indică probleme legate de calendarul și succesiunea reformelor, care depășesc întârzierile în punerea în aplicare (a se vedea caseta 10).

Punerea în aplicare și rezultatele

101

În numeroase cazuri, condițiile din cadrul reformelor pieței muncii au fost respectate cu întârziere comparativ cu termenele-limită ale programelor (cu până la 21 de luni) sau nu au fost respectate deloc (a se vedea anexa VII). Aceste condiții erau legate de aspecte-cheie ale reformelor pieței muncii (de exemplu, negocierea salarială și legislația privind protecția muncii).

102

În pofida deficiențelor la nivelul punerii în aplicare, Curtea a constatat unele îmbunătățiri ale indicatorilor, care arată o flexibilitate și o competitivitate sporite pe piața muncii:

• legislația privind protecția muncii a devenit mai puțin restrictivă. Totuși, în 2013 (și anume după introducerea principalelor reforme), indicatorul era în continuare peste media OCDE (a se vedea figura 8);
• salariul minim a scăzut de la 863 de euro în 2010 la 684 de euro în 2012;
• costurile salariale unitare au fost ajustate în mod semnificativ. Scăderea cu 14,1 % a acestor costuri în perioada 2010-2015 a fost una dintre cele mai importante scăderi înregistrate în statele membre ale UE. Totuși, al doilea program a vizat reducerea costurilor salariale unitare în perioada 2012-2014 cu aproximativ 15 %. Această țintă indicativă nu a fost atinsă deoarece, în perioada respectivă, costurile salariale unitare au fost ajustate cu 10,9 %.

Partea III – Atingerea obiectivelor programelor

103

Șapte ani, trei programe și peste 265 de miliarde de euro plătiți sub formă de asistență (peste 150 % din PIB-ul Greciei) reflectă dimensiunile fără precedent ale sprijinului comun acordat Greciei de zona euro și de FMI. Aceste cifre arată singure că programele nu au înregistrat un succes în corectarea dezechilibrelor economice profunde sau în asigurarea capacității Greciei de a-și gestiona obligațiile financiare fără sprijin extern. Totuși, ele au asigurat continuitatea finanțării și a activității economice în Grecia.

104

Programele de ajustare economică pentru Grecia au avut obiective în trei domenii:

• sustenabilitatea finanțelor publice;
• stabilitatea financiară; și
• revenirea la creșterea economică.

105

Pe parcursul celor șapte ani, Comisia nu a încercat să evalueze în mod cuprinzător, prin evaluări la jumătatea perioadei sau ex post, măsura în care fie primul, fie al doilea program și-au atins obiectivele. Efectuarea unor astfel de evaluări era o practică obișnuită pentru alte programe de sprijin gestionate de Comisie și, oferind învățăminte utile, ele ar fi fost deosebit de relevante în cazul Greciei, unde au fost puse în aplicare trei programe succesive.

106

Prezenta secțiune a raportului analizează măsura în care au fost atinse cele trei obiective principale ale programelor, utilizând, ori de câte ori este posibil, țintele specifice prevăzute chiar în programele respective. Analiza Curții depășește evaluarea rezultatelor diferitelor măsuri (prezentate în partea II) și se axează pe impactul mai amplu, care nu poate fi asociat uneia sau alteia dintre condițiile programelor. Această analiză este utilă pentru a înțelege evoluțiile economice generale din Grecia ca urmare a celor trei programe de ajustare economică, deși trebuie subliniat faptul că evoluțiile în cauză au fost influențate nu numai de conceperea și de punerea în aplicare a programelor, ci și de o serie de alți factori. Printre aceștia se numără incertitudinea politică, care a condus la întârzieri în punerea în aplicare a reformelor, a influențat încrederea pieței și, prin urmare, a redus eficacitatea programelor.

Asigurarea sustenabilității finanțelor publice

107

Criza economică din Grecia a început ca o criză a datoriilor, iar redresarea sustenabilității finanțelor publice – inclusiv a capacității țării de a-și finanța nevoile pe piață – a reprezentat un obiectiv imediat al programelor.

Accesul la piețe

108

Primul program prevedea ca Grecia să recâștige accesul la piețele financiare în 2014 și să își finanțeze obligațiile de plată în valoare totală de 60 de miliarde de euro în 2015. În 2014, statul elen s-a finanțat pe piețele financiare de două ori, deși numai pentru un total de 4,5 miliarde de euro. Această sumă a reprezentat mai puțin de 5 % din totalul finanțării din al doilea program (110 miliarde de euro). Alte două programe de asistență au fost necesare (al treilea urmând să expire în 2018) deoarece țara nu și-a redobândit capacitatea de a-și finanța toate nevoile pe piață.

Utilizarea fondurilor și finanțarea în perioada ulterioară aplicării programului

109

Pe baza celei mai recente actualizări a deficitului de finanțare efectuate de Comisie pentru prima evaluare a celui de al treilea program, se preconizează că Grecia va atinge un excedent primar de 1,4 miliarde de euro în 2017 și de 3 miliarde de euro în perioada ianuarie-august 2018, adică în ultimele luni ale celui de al treilea program. Prin urmare, finanțarea acordată în cadrul programului pentru această perioadă va fi folosită pentru rambursarea datoriei și va permite o creștere a rezervei de lichiditate (a se vedea figura 9).

110

În perioada imediat ulterioară aplicării programului, Grecia va trebui să ramburseze sume semnificative din datorie (a se vedea figura 10). În 2019, necesarul brut de finanțare se va ridica la 21 de miliarde de euro în plăți de capital și de dobânzi. Ipoteza programului este că, după expirarea sa, rambursarea datoriei va fi finanțată integral din excedentul primar și din finanțarea de pe piață. Pentru cel de al doilea program, s-au efectuat în 2014 anumite activități analitice cu privire la posibilul cadru post-program, în timp ce, pentru cel de al treilea program, această activitate analitică este doar în punctul de început și, prin urmare, nu este reflectată în documentele aferente programului.

Consolidarea fiscală

111

Situația fiscală existentă la începutul crizei a necesitat o ajustare foarte profundă. În 2009, deficitul public depășea 15,1 % din PIB, comparativ cu pragul de 3 % prevăzut în Pactul de stabilitate și de creștere. Principalele ținte fiscale anuale ale programelor (și anume, deficitul nominal⁶⁰) au fost stabilite prin decizii ale Consiliului, ca parte a procedurii aplicabile deficitelor excesive care viza Grecia. Programele au stabilit noi criterii detaliate privind performanța fiscală nominală în Memorandumul privind politica economică și financiară, însă planurile fiscale care sprijineau aceste ținte nu erau întotdeauna credibile (a se vedea caseta 11).

112

Țintele fiscale pentru primele două programe au fost atinse abia în 2012 și în 2013 (a se vedea tabelul 4). Pentru ceilalți ani, au lipsit între 3 și 6 miliarde de euro pentru ca ele să fie atinse, în pofida faptului că Grecia a recurs la măsuri punctuale de creștere a veniturilor în vederea respectării proiecțiilor privind deficitul sau numerarul. În timpul primului program, țintele nominale neschimbate din procedura aplicabilă deficitelor excesive nu au fost atinse în principal din cauza înrăutățirii mediului economic (și anume, scăderi neașteptate ale veniturilor fiscale nominale și creșteri ale cheltuielilor cu dobânzile). Erodarea bazei de impozitare a eliminat parțial câștigurile de venituri obținute ca urmare a unor măsuri fiscale importante: aceasta a fost situația tipică pentru veniturile din TVA. În plus, conformarea cu țintele fiscale a fost susținută pe parcursul programelor prin acumularea de arierate aferente cheltuielilor publice și rambursărilor de impozite.

Tabelul 4

Conformitatea cu țintele actualizate din procedura aplicabilă deficitelor excesive

	Primul program1		Al doilea program1			Al treilea program1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Decizia Consiliului (mai 2010): sold global (miliarde de euro)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Decizia Consiliului (mar. 2012): sold primar, excluzând măsurile din sectorul bancar (miliarde de euro)			-2	3,7	9,4
Decizia Consiliului (dec. 2012): sold primar, excluzând măsurile din sectorul bancar (miliarde de euro)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Decizia Consiliului (aug. 2015): sold primar (% din PIB)						-0,25	0,5
Cifra reală (prima monitorizare ex post)	-22	-20	-2,6	1,5	nu se aplică	-3,4	3,9
Cifra reală (cele mai recente SEC 95 sau SEC 10)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	nu se aplică	-2,3	3,9
Diferența (ținta aplicabilă/ținta reală)	-6	-3	0,3	0,6	nu se aplică	-2,05	3,4

113

Deși Grecia nu a respectat țintele fiscale nominale, soldul structural primar⁶¹ s-a îmbunătățit semnificativ. Ajustarea globală a depășit 17 % din PIB în perioada 2009-2015, ceea ce reflectă cât de profund era dezechilibrul Greciei în acest domeniu, la începutul crizei.

114

În contextul situației macroeconomice dificile, datoria publică generală a continuat să crească pe parcursul perioadei programului, în pofida efortului fiscal depus. În 2016, datoria publică a Greciei depășea 181 % din PIB, comparativ cu 126,7 % în 2009 (a se vedea figura 11). Singurul an în care datoria publică a scăzut a fost 2012, datorită procedurii privind implicarea sectorului privat, în cadrul căreia investitorilor privați li s-a solicitat să fie de acord cu reducerea cu 53,5 % a valorii nominale a obligațiunilor guvernamentale elene pe care le dețineau. Proiecțiile din primul program estimau că datoria publică va atinge nivelul maxim în 2013 (la 149,7 % din PIB în cadrul primului program inițial și la 164,2 % din PIB în cadrul celui de al doilea program). Factorul cu cea mai puternică contribuție la creșterea relativă a datoriei a fost declinul PIB-ului nominal.

Sustenabilitatea sistemului de pensii

115

Unul dintre principalele impedimente în calea stabilizării situației fiscale din Grecia rămâne costul considerabil al sistemului de pensii. Reducerile succesive ale pensiilor au diminuat cheltuielile nominale cu pensiile cu 2,5 miliarde de euro în perioada 2009-2015. Totuși, din cauza declinului înregistrat de PIB, costurile cu pensiile ca procent din PIB au crescut sistematic între anii 2010 și 2015, indicând astfel eficacitatea limitată a reformelor în ceea ce privește ajustarea fiscală sustenabilă. În 2016, cheltuielile publice cu pensiile au fost cele mai ridicate din zona euro (peste 16 % din PIB-ul Greciei), iar finanțarea publică anuală a deficitelor sistemului de pensii a depășit 9 % din PIB (în zona euro, media a fost de 2,5 %).

116

Pe baza proiecțiilor din Rapoartele privind îmbătrânirea populației din 2012 și 2015, reformele sistemului de pensii incluse în primele două programe vor asigura, conform estimărilor, unele rezultate pozitive pentru sustenabilitatea pe termen lung a sistemului de pensii din Grecia. Potrivit condițiilor prevăzute în program, Grecia ar trebui să limiteze creșterea cheltuielilor cu pensiile în sectorul public în perioada 2010-2060 la mai puțin de 2,5 puncte procentuale din PIB. Potrivit Raportului privind îmbătrânirea populației din 2015, se preconizează că reformele sistemului de pensii vor genera o scădere globală cu 1,9 puncte procentuale a cheltuielilor cu pensiile în sectorul public, ceea ce reprezintă o performanță mai bună decât ținta stabilită în program. Totuși, aceste cheltuieli urmează să se mențină la un nivel foarte ridicat, de 14,3 % din PIB, în 2060.

Restaurarea stabilității financiare

117

Măsura în care reformele din sectorul financiar au succes depinde, de asemenea, de factori externi programelor. Cu toate acestea, pe baza unei serii de indicatori, se pot evalua evoluțiile generale din sectorul bancar pe tot parcursul programelor și, astfel, se poate stabili măsura în care au fost atinse obiectivele generale ale acestora. Aspectele-cheie care trebuie avute în vedere în această analiză sunt solvabilitatea, riscul de credit și calitatea activelor, lichiditatea și rentabilitatea; acești indicatori au fost vizați, de asemenea, de condițiile programelor și de planurile de restructurare a băncilor, aprobate de Comisie.

Solvabilitatea

118

În mare măsură datorită finanțării extinse acordate în cadrul programelor (31,9 miliarde de euro) și restructurării sectorului, ratele de adecvare a capitalului băncilor elene s-au îmbunătățit considerabil, în concordanță cu tendințele observate la nivel internațional de la începutul crizei mondiale. Prin urmare, rata principală de adecvare a capitalului (fonduri proprii de nivel 1 de bază) a fost majorată la 17 % în 2016, și anume peste media UE de 14,2 % și peste nivelul anterior crizei (a se vedea anexa X). Totuși, nivelul ridicat al creanțelor fiscale de încasat de la statul elen și al creditelor neperformante a rămas un motiv de îngrijorare în ceea ce privește solvabilitatea băncilor.

Riscul de credit și calitatea activelor

119

Pe perioada programului, ratingurile de credit ale celor mai mari patru bănci din Grecia au înregistrat un declin semnificativ, cu o scădere la stadiul de „incapacitate de plată” în 2015⁶². În pofida finalizării celei de a treia recapitalizări, care a consolidat adecvarea capitalului băncilor, toate ratingurile băncilor au rămas în categoria „non-investment grade”⁶³ pe parcursul anului 2016.

120

În ceea ce privește calitatea activelor, băncile elene au intrat în criza mondială din 2008 cu un volum de credite neperformante restante reprezentând 5,5 % din portofoliul total de credite (7 % în 2009), cu mult mai ridicat decât media zonei euro. Din cauza recesiunii economice fără precedent, a creșterii ulterioare a șomajului și a nesoluționării problemei privind organizarea propriei insolvențe de către debitori, creditele neperformante au crescut brusc pe parcursul programelor. Dacă se utilizează o definiție mai largă, în 2016, expunerile neperformante au atins cel mai înalt nivel din UE (45,9 %) și au fost de nouă ori mai ridicate decât media din UE (5,1 %; a se vedea anexa X).

Lichiditatea

121

Încă de la primul program, băncilor elene li s-a cerut să își reducă dependența de împrumuturile de la banca centrală (Eurosistem), întrucât situația lichidității era deja încordată. În acest context, primul program nu a reușit să reducă dependența de împrumuturile de la banca centrală, spre deosebire de al doilea și al treilea program, care au reușit. Cu toate acestea, în 2016, băncile elene au continuat să se confrunte cu condiții stricte privind lichiditatea, întrucât dependența lor de finanțarea din partea băncii centrale s-a menținut cu mult peste nivelul din 2009 (a se vedea tabelul 5), deși se situa sub nivelul cel mai ridicat de la jumătatea anului 2015 (150 de miliarde de euro). În ceea ce privește sursele standard de lichiditate, în 2016 nu existau dovezi ale unui randament susținut al depozitelor (aproximativ jumătate comparativ cu 2009, de la 238 de miliarde de euro la 121 de miliarde de euro), iar băncile locale aveau în continuare un acces limitat la alte surse de finanțare.

Tabelul 5

Profilul de finanțare al băncilor elene (în miliarde euro)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Împrumuturi de la banca centrală	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Depozite ale sectorului privat	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Rentabilitatea

122

Politicile din cadrul programelor care au fost instituite au încercat să îmbunătățească rentabilitatea băncilor printr-o consolidare și printr-o restructurare aprofundate. Reducând considerabil numărul angajaților și al agențiilor, băncile elene și-au îmbunătățit semnificativ indicatorul de eficiență a costurilor (51,9 % comparativ cu media UE de 65,7 % începând cu 2016) și cheltuielile de funcționare. Totuși, pe o bază consolidată, acestea au generat în continuare pierderi în cea mai mare parte a perioadei menționate mai sus, iar performanța lor în legătură cu o serie de indicatori ai rentabilității se afla încă printre cele mai scăzute din UE (a se vedea anexa X).

123

În ansamblu, programele nu au putut preîntâmpina o deteriorare abruptă a bilanțurilor băncilor elene, aceasta în principal din cauza unor evoluții macroeconomice și politice negative. Rolul de intermediar al băncilor a fost subminat, iar canalele de finanțare a economiei reale au fost restricționate⁶⁴ și au devenit costisitoare.

Revigorarea creșterii economice

124

În urma integrării sale în zona euro, în 2001, Grecia s-a bucurat de o perioadă de creștere economică foarte puternică, dar a suferit, în același timp, pierderi semnificative la nivelul competitivității. Corectarea dezechilibrelor structurale și înlăturarea barierelor în calea competitivității au reprezentat, prin urmare, unul dintre obiectivele programelor, scopul fiind redresarea creșterii durabile pe termen lung și, astfel, facilitarea ajustării fiscale. Acest obiectiv nu a fost atins, în sensul că Grecia s-a confruntat cu o recesiune prelungită și extrem de profundă, cu consecințe grave pentru piața muncii. Principalii indicatori macroeconomici au afișat sistematic rezultate inferioare celor estimate în programe (a se vedea anexa XI).

Creșterea economică și contextul acesteia

125

Economia greacă nu a revenit la creștere la fel de rapid precum alte state membre ale zonei euro, inclusiv cele care au beneficiat de programe de sprijin financiar (de exemplu, Irlanda și Portugalia). Unele deficiențe la nivelul conceperii și al punerii în aplicare a programelor (a se vedea partea II) nu au fost de natură să faciliteze redresarea, dar situația macroeconomică s-a datorat și unei serii de factori externi, precum și profunzimii dezechilibrelor acumulate înainte de criză. Programele nu au reușit să își îndeplinească obiectivele de creștere, însă Curtea ignoră care ar fi fost scenariul macroeconomic fără aceste programe.

126

Economia greacă a înregistrat în mod constant un randament inferior, comparativ cu obiectivele de creștere pe care s-au bazat proiecțiile macroeconomice. Între anii 2009 și 2016, economia Greciei s-a contractat cu peste un sfert. Creșterea efectivă a PIB-ului în 2011 și în 2012 a fost mai redusă decât se prognozase în programul inițial (mai 2010), cu 6,5 puncte procentuale și, respectiv, cu 8,4 puncte procentuale (a se vedea figura 12). Deși se prognozase o revenire la o creștere pozitivă în 2012, aceasta a avut loc, de fapt, în 2014 și numai pentru un an. Economia greacă a înregistrat randamente inferioare și în comparație cu prognozele din martie 2012 și aprilie 2014, deși discrepanțele au fost semnificativ mai mici.

127

Pe parcursul perioadei acoperite de programe (până în 2015), Grecia a realizat în mod constant o creștere pozitivă a exporturilor, deși aceasta a urmat unei contracții profunde a exporturilor în 2009. Comparativ cu prognoza programelor, exporturile au consemnat randamente inferioare în general, dar deviația a fost mai mică decât în prognoza privind PIB-ul. În 2013, exporturile se situau la nivelul lor din 2008, în timp ce importurile scăzuseră cu 30 % pe parcursul aceleiași perioade, ceea ce i-a permis Greciei o reechilibrare externă.

128

Redresarea exporturilor începând cu 2010 nu poate fi însă atribuită integral reformelor instituite în urma programelor. Anumite sectoare relevante, precum turismul, au beneficiat de devalorizarea internă. Cu toate acestea, analiza sectorială indică faptul că exporturile elene sunt influențate și de sectoare neafectate de prețurile și de salariile interne⁶⁵ (de exemplu, produsele petroliere și transportul maritim), performanța acestor sectoare reflectând tendințele pe piețele mondiale mai degrabă decât o îmbunătățire a competitivității pe plan intern (a se vedea anexa XI).

Prețurile și șomajul

129

Nivelurile prețurilor nu au evoluat conform proiecțiilor din cadrul programelor. Prognoza inițială (mai 2010) a subestimat în mod semnificativ inflația pentru anii 2010-2011 (inclusiv din cauza impactului măsurilor fiscale) și nu a anticipat deflația din perioada 2013-2014 (a se vedea anexa XI). Prin urmare, creșterea prețurilor pe parcursul primului program a încetinit procesul de devalorizare internă, ceea ce a împiedicat Grecia să își îmbunătățească competitivitatea externă. Discrepanțele între evoluțiile efective ale prețurilor și cele prognozate au persistat mai târziu, în cadrul programului, dar s-au redus.

130

Odată cu declinul economic mai profund decât se estimase, piața muncii a înregistrat performanțe semnificativ reduse, comparativ cu ipotezele programului inițial (a se vedea figura 13). Șomajul a atins cel mai ridicat nivel, de 27,5 %, în 2013, deși, inițial, se prognozase că urma să atingă un nivel maxim de 15,2 % în 2012. El a depășit totodată nivelul preconizat în prognozele ulterioare. Rata șomajului pentru tinerii sub 25 de ani a atins un nivel maxim de aproximativ 60 % în 2013, dar a scăzut semnificativ sub 50 % în următorii doi ani (a se vedea anexa XI).

Concluzii și recomandări

Gestionarea programelor de ajustare economică pentru Grecia

131

Primul program de ajustare economică pentru Grecia a fost conceput într-o situație de urgență extremă, iar gestionarea celor trei programe a fost influențată de incertitudini politice și economice. Comisia a fost numai unul dintre partenerii multipli implicați în proces, dat fiind faptul că era ținută să respecte orientările politice ale Eurogrupului, iar aprobarea programelor necesita acordul între autoritățile elene și toate instituțiile care reprezentau creditorii (FMI, Comisia, BCE și MES în cadrul celui de al treilea program; a se vedea introducerea, punctele 22-23 și 31-32).

132

Comisia a stabilit procedurile de gestionare a programelor la aproape un an de la lansarea primului program în Grecia. Procedurile prevedeau mecanisme interne pentru fluxurile de informații și de aprobare în cadrul Comisiei și al Consiliului și cu partenerii de program, dar nu furnizau orientări privind conceperea efectivă a programelor, de exemplu în ceea ce privește domeniul de aplicare și nivelul de detaliere al condițiilor (a se vedea punctele 24-25).

133

În primele etape ale procesului de programare, unele condiții erau vagi și nu specificau măsuri concrete. Condițiile au devenit mai clare în cel de al doilea program, când numărul lor și nivelul de detaliere au sporit. Doar în al treilea program Comisia a indicat condițiile importante ca fiind „elemente livrabile esențiale”, în timp ce în primele două programe, importanța relativă a măsurilor nu era precizată (a se vedea punctele 26-28).

Recomandarea 1

Comisia ar trebui să îmbunătățească procedurile generale de concepere a programelor de sprijin, îndeosebi prin descrierea domeniului de aplicare al activității analitice necesare pentru justificarea conținutului condițiilor și, acolo unde este posibil, prin indicarea instrumentelor care ar putea fi utilizate în situații relevante. În cazul unor programe viitoare, aceste orientări ar trebui să permită Comisiei să își organizeze mai ușor activitatea într-o situație de urgență extremă în etapa de demarare a programului.

Data-țintă: sfârșitul anului 2018

Recomandarea 2

Comisia ar trebui să prioritizeze condițiile într-un mod mai eficace și să precizeze măsurile care sunt necesare urgent în vederea corectării dezechilibrelor care trebuie în mod imperativ remediate pentru atingerea obiectivelor programelor.

Data-țintă: imediat, dacă este cazul

134

În ciuda eforturilor Comisiei, condițiile din cadrul programelor nu au fost plasate în contextul unei strategii mai ample de creștere economică pentru Grecia, care s-ar fi putut prelungi după încheierea programelor. În primele etape, programele au pus imediat accentul pe restabilirea sustenabilității bugetare, însă nevoia unei astfel de strategii a devenit mai evidentă în timp. Curtea a identificat deficiențe la nivelul coordonării transversale în ceea ce privește conceperea programelor și cazuri în care măsurile din cadrul programelor nu aveau un domeniu de aplicare cuprinzător. Ambele probleme au afectat eficacitatea reformelor structurale, în special a celor destinate sporirii nivelului de competitivitate al Greciei (a se vedea punctele 29-30).

Recomandarea 3

Acolo unde acest lucru este relevant pentru remedierea dezechilibrelor economice subiacente, Comisia ar trebui să se asigure că programele sunt integrate într-o strategie globală de creștere pentru țară, care fie există deja, fie este elaborată împreună cu statul membru pe parcursul programelor. Dacă o astfel de strategie nu poate fi stabilită la momentul demarării programului, ea ar trebui să urmeze cât de curând posibil și să fie luată în considerare în orice evaluare ulterioară a programului.

Data-țintă: imediat, dacă este cazul

135

Deși nu dispunea de proceduri formalizate cu privire la domeniul de aplicare al monitorizării, Comisia a evaluat și a raportat periodic cu privire la respectarea condițiilor programului. În general, Comisia a putut demonstra că evaluările sale se sprijineau pe o bază solidă, inclusiv pe anumite activități de urmărire a gradului de respectare a condițiilor, cum ar fi feedback-ul detaliat cu privire la proiectele de acte normative. Ocazional, Curtea a constatat probleme în ceea ce privește monitorizarea conformității, cum ar fi evaluări lipsă, inexacte sau vagi (a se vedea punctele 33-37).

136

În plus, în cazul reformelor structurale, conformitatea formală nu a condus întotdeauna la modificările efectiv preconizate de programe. Existența unor lacune importante în materie de date și lipsa unor indicatori de performanță adecvați pentru majoritatea condițiilor structurale au avut de asemenea un impact asupra relevanței monitorizării efectuate de Comisie în ceea ce privește capacitatea de a contribui la înțelegerea punerii în aplicare și a impactului reformelor și de a întreprinde acțiuni corective în caz de nevoie (a se vedea punctele 38-40).

Recomandarea 4

Comisia ar trebui să dispună de proceduri clare și, dacă este cazul, de indicatori-cheie de performanță pentru a asigura faptul că monitorizarea programelor este sistematică și corect documentată. Monitorizarea punerii în aplicare, în special pentru reformele structurale, ar trebui să se axeze mai mult pe eficacitate, să meargă dincolo de adoptarea legislației primare și, de asemenea, să pună accentul pe adoptarea legislației secundare și a altor acte de punere în aplicare relevante. Comisia ar trebui să își îmbunătățească mecanismele de monitorizare a punerii în aplicare și a derulării reformelor, astfel încât să poată identifica mai bine impedimentele administrative sau de altă natură din calea punerii în aplicare eficace a reformelor. Comisia trebuie să se asigure că dispune de resursele necesare pentru realizarea unor astfel de evaluări.

Data-țintă: sfârșitul anului 2018

Recomandarea 5

Comisia ar trebui să abordeze problema lacunelor în materie de date într-un mod mai cuprinzător încă de la începutul programelor. De asemenea, ar trebui să precizeze în mod clar de ce date are nevoie pentru a monitoriza programele și rezultatele acestora.

Data-țintă: imediat, dacă este cazul

137

În pofida mecanismelor instituționale complexe din cadrul programelor, organizarea internă a activității în ceea ce privește modul în care Comisia cooperează cu partenerii de program, în primul rând cu FMI, cu BCE și cu MES, nu a fost niciodată formalizată. Nu a existat un nivel adecvat de transparență în ceea ce privește rolurile partenerilor, împărțirea responsabilităților sau metodele de lucru. Totuși, instituțiile au stabilit în mod informal mecanisme eficace de cooperare și de partajare a informațiilor (a se vedea punctele 41-43).

Recomandarea 6

Comisia ar trebui să încerce să ajungă la un acord cu partenerii de program, astfel încât rolurile și metodele de cooperare cu aceștia să fie clarificate, transparente și suficient de bine precizate.

Data-țintă: sfârșitul anului 2018

138

Întreaga concepție a programelor se baza pe proiecții macroeconomice și pe calcule ale deficitului de finanțare care erau întocmite, pentru fiecare evaluare, de către Comisie în cooperare cu partenerii de program. Analiza Comisiei în această privință era consecventă la nivel intern și se baza pe cele mai recente date. Totuși, Curtea a identificat o serie de deficiențe metodologice, în special în documentarea ipotezelor, justificarea elementelor introduse în mod discreționar și utilizarea limitată a testării sensibilității. Nu exista niciun mecanism formalizat de control al calității pentru a se asigura exactitatea calculelor. Proiecțiile macroeconomice au subestimat cu mult criza economică în Grecia, însă erorile nu au fost, în general, mai mari decât cele ale altor organizații internaționale (a se vedea punctele 44-54).

Recomandarea 7

Comisia ar trebui să justifice mai bine ipotezele și modificările aduse calculelor economice care stau la baza conceperii programelor, inclusiv prin publicări corespunzătoare. Astfel de procese ar trebui să facă obiectul unui control adecvat al calității. Aceasta ar trebui să se aplice în special evaluărilor programelor, care sunt efectuate în împrejurări mai puțin urgente decât cele din etapa de demarare a programului.

Data-țintă: sfârșitul anului 2018

Conceperea și punerea în aplicare a reformelor

139

Sprijinul financiar pentru Grecia era condiționat de punerea în aplicare a unei serii ample de reforme care vizau dezechilibrele fiscale, financiare și structurale. Domeniul de aplicare al reformelor a evoluat, dar, încă de la început, a acoperit aproape toate funcțiile statului elen, însemnând, în unele cazuri, că au trebuit corectate dezechilibre structurale foarte profunde. Agenda reformei în Grecia a fost deosebit de dificilă, iar punerea ei în aplicare a fost influențată de instabilitatea politică (a se vedea punctele 55-57).

140

Reformele politicii fiscale au dat rezultate pe plan bugetar, acestea bazându-se mai ales pe modificări ale ratelor impozitelor sau pe noi impozite. Această situație a contribuit și ea la instabilitatea de la nivelul politicii fiscale, care era cauzată de o serie de motive, inclusiv lipsa unor eforturi susținute de reformare, și era contrară evaluărilor anterioare care dădeau prioritate extinderii bazei de impozitare ca modalitate de creștere a veniturilor din impozite. Comisia nu a justificat suficient unele măsuri-cheie (de exemplu, creșterile TVA-ului și ale accizelor), printr-o analiză a opțiunilor alternative și a consecințelor acestora. Reformele administrației fiscale au adus rezultate mai puțin tangibile, situație care poate fi imputată problemelor întâmpinate în legătură cu capacitatea de punere în aplicare, dar și deficiențelor de concepție, cum ar fi includerea lor târzie în programe și domeniul de aplicare limitat (a se vedea punctele 58-66).

141

Realizarea simultană a unor economii bugetare, justificată de motive de consolidare fiscală, precum și a unor modificări structurale pe termen lung a reprezentat o provocare pentru reformele administrației publice, acestea înregistrând un succes mai redus. Curtea a constatat că, în ceea ce privește etapa de concepție, cauzele principale erau atenția insuficientă acordată capacității administrative de punere în aplicare a reformelor, precum și legăturile deficitare între programe și alte instrumente, cum ar fi asistența tehnică și programele operaționale din cadrul fondurilor structurale. Comisia nu a putut justifica anumite ținte cantitative-cheie pentru reforma administrației publice care figurau în cadrul programelor (a se vedea punctele 67-76).

142

Reformele financiare au asigurat stabilitatea pe termen scurt în sector, dar o serie de deficiențe structurale nu au fost abordate în mod exhaustiv sau au fost incluse târziu în program (de exemplu, gestionarea creditelor neperformante și guvernanța corporativă). Măsurile au fost mai cuprinzătoare în cadrul celui de al treilea program. De asemenea, Curtea a constatat deficiențe la nivelul analizei riscurilor care a stat la baza recapitalizării băncilor din 2013 și ineficiențe în ceea ce privește conceperea recapitalizărilor ulterioare. Succesiunea anumitor aspecte ale reformei nu a fost coordonată suficient (a se vedea punctele 77-94).

143

Comisia a putut demonstra că reformele pieței muncii, care au generat rezultate tangibile în ceea ce privește liberalizarea pieței, se bazau pe o analiză solidă. Totuși, punerea în aplicare a fost afectată de întârzieri semnificative. Unele condiții, în special în etapa de demarare a programului, nu erau suficient direcționate către structura economiei Greciei, iar alte măsuri-cheie au fost incluse în program cu unele întârzieri (a se vedea punctele 95-102).

Recomandarea 8

Pentru a diminua eventualele deficiențe, Comisia ar trebui să fie mai sistematică la evaluarea capacității administrative a statelor membre de a pune în aplicare reformele. Nevoile în materie de asistență tehnică și eventualitatea unui sprijin din partea departamentului de sprijin pentru reforme structurale din cadrul Comisiei ar trebui să fie analizate în etapele incipiente ale programelor, în cooperare cu autoritățile statelor membre. Opțiunile, nivelul de detaliere și calendarul condițiilor ar trebui adaptate la rezultatele acestei analizei.

Data-țintă: imediat, dacă este cazul

Recomandarea 9

Comisia ar trebui să își consolideze activitatea analitică referitoare la conceperea reformelor și, în special, să abordeze problema caracterului adecvat și a calendarului măsurilor, dată fiind situația specifică din statul membru.

Data-țintă: imediat, dacă este cazul

Atingerea obiectivelor programelor

144

Prin participarea la cele trei programe de ajustare economică, Grecia a evitat intrarea în incapacitate de plată. Totuși, obiectivele programelor – sustenabilitatea finanțelor publice, stabilitatea financiară și o revenire la creșterea economică – au fost atinse numai într-o măsură limitată. O evaluare externă ar fi putut fi utilă pentru a înțelege în mod cuprinzător evoluțiile complexe subiacente, însă Comisia nu a efectuat o astfel de evaluare (a se vedea punctele 103-106).

145

În cazul sustenabilității finanțelor publice, programele au generat o consolidare semnificativă: soldul structural primar a fost ajustat cu 17 % din PIB în perioada 2009-2015. Totuși, în aceeași perioadă, PIB-ul a scăzut cu peste un sfert, iar șomajul a depășit 25 %. Grecia a înregistrat o creștere economică abia în 2014, deși ipoteza inițială a programelor prognoza o revenire sustenabilă la creștere încă din 2012 (a se vedea punctele 107, 111-113, 124-130).

146

Slaba performanță macroeconomică, combinată cu costuri financiare aferente datoriilor acumulate anterior, înseamnă că Grecia a înregistrat constant o majorare a ponderii datoriei în PIB pe parcursul perioadei programelor (mai puțin în 2012, ca urmare a implicării sectorului privat). De asemenea, Grecia nu și-a putut finanța nevoile pe piețe. În perioada imediat ulterioară ultimului program, Grecia va trebui să ramburseze sume substanțiale din datorie, iar ipoteza programului este că acestea vor fi finanțate integral din excedentul primar și din fonduri de pe piață. Pe plan financiar, programele au asigurat stabilitatea pe termen scurt a sistemului financiar, dar nu au putut preveni deteriorarea abruptă a bilanțurilor băncilor, cauzată în principal de evoluțiile macroeconomice și politice negative (a se vedea punctele 114-123 și 108-110).

Recomandarea 10

Programele ar trebui să facă obiectul unei evaluări ex post cel puțin după ce au fost încheiate. În cazul programelor succesive a căror durată combinată este mult mai lungă decât perioada standard de trei ani, ar trebui efectuată o evaluare intermediară, iar rezultatele ar trebui să fie utilizate pentru evaluarea modalităților de concepție și de monitorizare a acestor programe.

Data-țintă: sfârşitul anului 2018

Recomandarea 11

Comisia ar trebui să analizeze care ar fi cadrul adecvat de sprijin și de supraveghere pentru perioada de după finalizarea unui program. Această analiză ar trebui realizată cu suficient timp înainte de sfârșitul programului și ar trebui să țină seama de necesarul de finanțare al țării.

Data-țintă: imediat

Prezentul raport a fost adoptat de Camera IV, condusă de domnul Baudilio Tomé MUGURUZA, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 3 octombrie 2017.

Acronime

BCE: Banca Centrală Europeană

DG ECFIN: Direcția Generală Afaceri Economice și Financiare din cadrul Comisiei Europene

FESF: Fondul european de stabilitate financiară

FMI: Fondul Monetar Internațional

HFSF: Fondul elen pentru stabilitate financiară

MES: Mecanismul european de stabilitate

MESF: Mecanismul european de stabilizare financiară

MUS: Mecanismul unic de supraveghere

Obligațiuni de trezorerie: Instrumente de îndatorare pe termen scurt, emise cu scadență de un an sau mai puțin

OCDE: Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică

PIB: Produsul intern brut

PORA: Programul operațional „Reforma administrativă” pentru perioada de programare 2007-2013

SEC: Sistemul european de conturi

TFUE: Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Raportul a fost elaborat de Camera de audit IV, care este specializată pe domeniile legate de reglementarea piețelor și de economia competitivă. Membrul raportor pentru acest audit este domnul Baudilio Tomé Muguruza, decanul Camerei IV. În vederea elaborării raportului, el a fost sprijinit de: Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda și Simon Dennett din cadrul cabinetului; Zacharias Kolias, director; și Kamila Lepkowska, coordonatoarea echipei de audit. Din echipa de audit au făcut parte Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele și Natalia Krzempek.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8384-9	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/501151	QJ-AB-17-017-RO-N
HTML	ISBN 978-92-872-8393-1	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/060996	QJ-AB-17-017-RO-Q

© Uniunea Europeană, 2017.

Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană

În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: http://europa.eu/contact

La telefon sau prin e-mail

Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: http://europa.eu/contact

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: http://europa.eu

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: http://publications.europa.eu/eubookshop. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea http://europa.eu/contact).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.