Komisjoni sekkumine Kreeka finantskriisi

Kokkuvõte

Käesoleva aruande kohta

I

Kontrollikoda uuris, kuidas Euroopa Komisjon on juhtinud Kreeka kolme makromajanduslikku kohandamisprogrammi, võttes seejuures arvesse programmide käigus kasutatud finantsabivahendite institutsioonilist ülesehitust. Käimasoleva programmi auditeerimisel keskenduti üksnes ülesehituse aspektidele. Esimest programmi (Kreeka laenuleping, 2010) rahastati 110 miljardi euroga; teist (EFSF, 2012) rahastati 172,6 miljardi euroga ja kolmandat programmi (ESM, 2015) rahastati 86 miljardi euroga. Kreeka vajab 2017. aasta keskpaiga seisuga endiselt välisfinantstoetust ja kontrollikoda leidis, et programmide eesmärgid on täidetud ainult piiratud ulatuses. Üldjoontes muutis programmide ülesehitus reformide edenemise Kreekas küll võimalikuks, kuid kontrollikoda tuvastas puudusi. Kontrollikoda esitas komisjonile mitu soovitust tulevaste toetusprogrammide kohta.

Kreeka kohandamisprogrammid

II

Pärast Kreeka ühinemist euroalaga nautis riik majanduse kiiret kasvu, mida soodustasid lihtne juurdepääs laenudele ja helde eelarvepoliitika. Kuid 2008. ja 2009. aasta üleilmne finantskriis paljastas riigi nõrgad kohad: suurenev makromajanduslik tasakaalustamatus, suured valitsemissektori võlad ja välisvõlad, nõrk väline konkurentsivõime, jätkusuutmatu pensionisüsteem ja nõrgad institutsioonid. Koos paljastustega ametliku statistika võltsimise kohta mõjutasid need rahvusvahelist usaldust. Hind, mida Kreekal tuli maksta finantsturgudel laenamise eest, muutus jätkusuutmatuks ning 2010. aasta aprillis palus riik euroala liikmesriikidelt ja IMFilt finantsabi.

III

Esimeses Kreeka makromajanduslikus kohandamisprogrammis lepiti kokku 2010. aastal ja see hõlmas 110 miljardi euro väärtuses vahendeid. Hoolimata võetud eelarve- ja struktuurimeetmetest ning võla restruktureerimisest 2012. aastal ei olnud see aga piisav, et riik saaks finantsturgudele naasta. Seepärast lepiti kokku veel kahes programmis: 2012. aasta programm hõlmas 172,6 miljardit eurot ja 2015. aasta programm 86 miljardit eurot.

IV

Kohandamisprogrammide eesmärk oli tegeleda Kreeka majandusliku tasakaalustamatusega ja vältida selle kaudu Kreeka majanduskriisi ülekandumist ülejäänud euroalale. Programmidega püüti saavutada Kreekas kindlat ja jätkusuutlikku majandus- ja finantsolukorda ning taastada Kreeka suutlikkus end täielikult finantsturgudel rahastada. Abi suhtes kehtisid poliitilised tingimused, mis olid määratletud Kreeka ametiasutuste ja laenuandjate vahelises lepingus. Tingimused hõlmasid peaaegu kõiki Kreeka riigi funktsioone ja puudutasid kolme peamist eesmärki: riigi rahanduse jätkusuutlikkust, finantsstabiilsust ja majanduskasvu taastamist. Euroopa Komisjon kontrollis, kuidas Kreeka tingimusi täitis, ja andis sellest aru.

V

Komisjon juhtis kohandamisprogramme koostöös Euroopa Keskpangaga programmide Euroopa laenuandjate nimel, kelleks olid esimeses programmis euroala liikmesriigid, teises programmis Euroopa Finantsstabiilsuse Fond ja kolmandas programmis Euroopa stabiilsusmehhanism.

Kuidas audit läbi viidi

VI

Kontrollikoda uuris, kas komisjon juhtis Kreeka kohandamisprogramme asjakohaselt. Kontrollikoda uuris eelkõige järgmist.

• Kas komisjon on kehtestanud asjakohase korra programmide juhtimiseks?
• Kas poliitilised tingimused olid asjakohaselt kavandatud ja kas neid rakendati tõhusalt?
• Kas kohandamisprogrammide põhieesmärgid täideti?

VII

Kooskõlas kontrollikoja volitusega auditeerida EKP haldamise tõhusust, püüdis kontrollikoda uurida panga osalemist Kreeka makromajanduslikes kohandamisprogrammides. EKP seadis aga kahtluse alla kontrollikoja mandaadi sellise auditi tegemiseks ega esitanud auditi jaoks piisavalt tõendusmaterjali, mistõttu ei olnud kontrollikojal võimalik kajastada EKP rolli Kreeka programmides.

Kontrollikoja leiud

VIII

Kreeka programmi alguses puudusid komisjonil sellise protsessi juhtimise kogemused. Menetlused loodi peaaegu aasta hiljem, kuid need keskendusid dokumentide ja teabevoo heakskiitmise ning väljamaksete ajakava ametlikule korrale. Puudusid komisjoni konkreetsed sisemiseks kasutuseks mõeldud suunised programmide tingimuste ülesehituse (näiteks ulatuse ja üksikasjalikkuse) kohta. Kuigi tingimuste arv suurenes, ei peetud neid esimeses ega teises programmis piisavalt tähtsaks ja neid ei lõimitud Kreekat käsitlevasse laiemasse strateegiasse. Komisjon võttis küll kasutusele toimiva süsteemi tingimuste hindamiseks, kuid kontrollikoda avastas selles olulisi puudusi, eriti struktuurireformide elluviimise hindamises.

IX

Hoolimata programmide keerukast institutsioonilisest korraldusest ei sõnastatudki ametlikult komisjoni ja programmipartnerite, peamiselt IMFi ja EKP vahelise koostöö üksikasjalikke tegevusjuhiseid.

X

Programmide kavandamise majanduslik üldraamistik koosnes rahastamispuudujääkide arvutustest ja makromajanduslikest prognoosidest. Selles vallas ajakohastas komisjon oma analüüsi korrapäraselt ja prognoosid olid täpsuselt sarnased teiste rahvusvaheliste organisatsioonide prognoosidega. Siiski leidis kontrollikoda puudusi dokumentatsioonis, eelduste põhjendustes ja kvaliteedikontrollis.

XI

Reformide kavandamise ja elluviimise üksikasjalik analüüs neljas tähtsas poliitikavaldkonnas (maksustamine, avalik haldus, tööturg ja finantssektor) annab eriilmelise pildi. Avaliku halduse ja maksureformidega säästeti eelarvevahendeid, kuid struktuuriliste osade elluviimine oli kehvem. Tööturg on muutunud paindlikumaks ja konkurentsivõimelisemaks, kuid kolmanda programmi täiendavad regulatiivsed muudatused on veel ellu viimata. Finantssektorit restruktureeriti märkimisväärselt, aga selle hind oli pangandussüsteemi süstitud enam kui 45 miljardit eurot, millest võib tagasi saada vaid väikese osa. Kõigis poliitikavaldkondades oli mitme tähtsa reformi elluviimine kas ebatõhus või selles esines suuri viivitusi.

XII

Üldjoontes muutis tingimuste ülesehitus küll reformide edenemise võimalikuks, kuid kontrollikoda tuvastas sellegipoolest puudusi. Mõningad tähtsad meetmed ei olnud piisavalt põhjendatud või neid ei olnud kohandatud sektorite konkreetsete puuduste järgi. Teiste puhul ei võtnud komisjon kavandamisprotsessis igakülgselt arvesse Kreeka rakendussuutlikkust ning seega ei kohandanud vastavalt ei nende ulatust ega ajastust. Lisaks leidsid audiitorid tingimusi, mille kohaldamisala oli liiga kitsas, et see oleks vähendanud sektori peamisi tasakaalustamatuse tegureid, ja programmi peamist tasakaalustamatust käsitlevaid meetmeid, mida võeti hilinemisega.

XIII

Komisjon ei hinnanud põhjalikult esimest kaht programmi, kuigi selline analüüs võiks olla reformiprotsessi kohandamiseks vajalik. Kreeka vajab 2017. aasta keskpaiga seisuga jätkuvalt välist finantsabi, mis näitab, et varasemad programmid ei suutnud (muu hulgas rakendamisel esinenud puudustest tulenevalt) taastada riigi suutlikkust rahastada oma vajadusi turgudel. Programmi täpsemad eesmärgid täideti ainult piiratud ulatuses:

• majanduskasvu taastamine: SKP vähenes programmide jooksul enam kui veerandi võrra ja esialgsete plaanide kohaselt 2012. aastale kavandatud majanduskasv Kreekas ei taastunud;
• riigi rahanduse jätkusuutlikkus: toimus suuremahuline eelarve konsolideerimine struktuurse eelarvepositsiooni vallas, kuid kahjulike makromajanduslike muutuste ja olemasoleva võla intressikulude tõttu jätkas suurenemist valitsemissektori võla suhe SKPsse;
• finantsstabiilsus: programmidega tagati lühiajaline finantsstabiilsus, kuid need ei suutnud ära hoida pankade bilansside järsku halvenemist (põhjuseks oli peamiselt makromajanduslike näitajate ja poliitilise olukorra ebasoodne muutumine); lisaks oli piiratud pankade suutlikkus reaalmajandust rahastada.

Kontrollikoja soovitused

XIV

Euroopa Komisjon peaks

1. täiustama toetusprogrammide kavandamise menetlusi, andes eelkõige ülevaate tingimuste sisu põhjendamiseks vajalikust analüütilisest tööst;
2. seadma tingimused paremini tähtsuse järjekorda ja määratlema meetmed, mida on kiiresti vaja, et vähendada programmide eesmärkide täitmise seisukohast olulist tasakaalustamatust;
3. tegelema vajaduse korral majanduse tasakaalustamatuse probleemidega ning tagama, et programmid oleksid lõimitud riigi üldisesse kasvustrateegiasse;
4. looma vajaduse korral selged menetlused ja määratlema peamised tulemusnäitajad, et programmide järelevalve oleks süstemaatiline ja dokumentatsioon täpne;
5. tegelema kohe alguses põhjalikumalt andmelünkade täitmisega;
6. püüdma jõuda programmipartneritega kokkuleppele, mis paneks täpselt ja läbipaistvalt paika koostöö rollid ja meetodid;
7. dokumenteerima paremini programmi ülesehituse aluseks olevad eeldused ja majanduslike arvutuste muudatused;
8. olema süstemaatilisem reforme ellu viiva liikmesriigi haldussuutlikkuse ja tehnilise abi vajalikkuse hindamisel. Tingimusi tuleks kohandada käesoleva analüüsi tulemuste järgi;
9. parandama programmide väljatöötamisel oma analüütilist tööd. See peaks eelkõige käsitlema meetmete asjakohasust ja ajastust, võttes arvesse vastava liikmesriigi konkreetset olukorda;
10. tegema üksteisele järgnevate ja kokku kauem kui kolm aastat kestvate programmide kohta vahehindamised ja kasutama tulemusi nende ülesehituse ja järelevalvekorra kohandamiseks;
11. analüüsima peale programmi lõppemist perioodi tugi- ja järelevalvesüsteemi.

Sissejuhatus

Kolm Kreeka makromajanduslikku kohandamisprogrammi

01

Üleilmse finantskriisi puhkedes muutus rahvusvaheline keskkond järsult. Kriis tõi kaasa finantsasutuste päästmise ennenägematus ulatuses ning muu erakorralise raha- ja eelarvepoliitika. Sellegipoolest järgnes kriisile üleilmne majanduslangus ja Euroopa võlakriis. Kuigi kindlatele alustele ehitatud riigid suutsid taastada majanduskasvu suhteliselt lühikese aja jooksul, oli makromajandusliku tasakaalustamatuse ja struktuursete puudustega riikidel selles suuri raskusi.¹

02

Üleilmse finantskriisi kontekstis tegid suurenev makromajanduslik tasakaalustamatus, suured valitsemissektori võlad ja välisvõlad, nõrk väline konkurentsivõime, jätkusuutmatu pensionisüsteem ja nõrgad institutsioonid Kreeka eriti haavatavaks rahvusvahelistel turgudel suurenenud soovimatusele võtta riske. Need tegurid koos teadetega ametliku statistika võltsimise kohta ning 2008. ja 2009. aasta eelarveandmete märkimisväärse muutmisega vähendasid turgude usaldust. Sellest tulenevalt alandasid juhtivad reitinguagentuurid riigireitingut (tasemelt A 2008. aasta lõpus tasemele C 2011. aastal). Turg reageeris sellele negatiivsele muudatusele tugevalt ja riigi finantsabi taotlemisele eelnenud nädalatel jõudsid Kreeka võla rahastamise kulud jätkusuutmatu tasemeni.

03

Mõistliku hinnaga turulepääsu kaotamise tõttu palus Kreeka 23. aprillil 2010 euroala liikmesriikidelt ja IMFilt² finantsabi. Hoolimata Kreeka võetud eelarve- ja struktuurimeetmetest ei olnud esimene makromajanduslik kohandamisprogramm piisav, et riik võiks naasta turupõhise rahastamise juurde ning seetõttu lepiti vastavalt 2012. ja 2015. aastal kokku kahes täiendavas programmis (vt tabel 1).

Tabel 1.

Kreeka makromajanduslikud kohandamisprogrammid

Programm	Vahend	Algus	Lõpp	Rahastamine kokku (miljardites eurodes)	Euroala väljamakstud toetus (miljardites eurodes)	IMFi väljamakstud toetus (miljardites eurodes)
Kreeka I	Kreeka laenuleping1	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 SDRi)
Kreeka II	EFSF	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 SDRi)
Ülemineku-rahastamine	EFSM	2015	2015	7,16	7,16	–
Kreeka III	ESM	2015	Jätkub (2018)	86	39,42	–

04

Esimesele kohandamisprogrammile kirjutati alla 2010. aasta mais (vt joonis 1 ja I lisa). See tuli ellu viia 2013. aasta juuniks ning eraldatud 110 miljardi euroga (IMFilt ja euroala liikmesriikidelt) tuli katta majanduse rahastamise vajadused ja toetada pangandussüsteemi (vt tabel 1). Vastutasuks nõustus Kreeka ellu viima struktuurireformide programmi, mis hõlmas majandus-, eelarve-, finants- ja tööturupoliitikat. Esimene programm lõppes ennetähtaegselt 2012. aasta märtsis, sest jätkusuutmatu võlatase ja oodatust suurem majanduslangus tõid esile vajaduse lisavahendite järele. Selleks ajaks oli välja makstud 73,6 miljardit eurot.

05

Euroala liikmesriikide ja IMFiga lepiti 2012. aasta märtsis kokku teises finantsabipaketis, mille maht oli kokku 172,6 miljardit eurot. Lõpuks panustasid euroala riigid 141,8 miljardit eurot laenudena, mis olid pärit selleks eesmärgiks loodud Euroopa Finantsstabiilsuse Fondist (EFSF). Teise programmi tähtis element oli erasektori osalus, mille raames panustasid erainvestorid ligikaudu 107 miljardit eurot, hinnates osa oma laenude väärtusest alla.

06

Pärast teise programmi lõppemist 2014. aasta detsembris ja ka selle kahe lisatähtaja möödumist³, ning arvestades käimasolevaid läbirääkimisi kolmanda finantsabipaketi üle, anti Kreekale 2015. aasta juulis Euroopa finantsstabiilsusmehhanismist üleminekulaen. Et olukord oli ebakindel, kehtestati 2015. aasta juunis piirangud kapitali vabale liikumisele, et kaitsta finantsstabiilsust (vt II lisa). Kreeka ametiasutused ja euroala partnerid leppisid 2015. aasta augustis kokku kolmandas programmis, mis on sisuliselt Euroopa stabiilsusmehhanismi (ESM) valitsuslaen. Kava kohaselt kestab programm 2018. aastani. 20. juulil 2017 kiitis Rahvusvahelise Valuutafondi (IMF) juhatus Kreeka taotlusel põhimõtteliselt heaks (eeldusel, et Kreeka annab täiendavaid lubadusi) ennetava reservkrediidi lepingu, mille maht oli 1,6 miljardit eurot. 2017. aasta septembri seisuga ei olnud IMF sellest väljamakseid teinud.

Programmide eesmärgid

07

Kreeka kohandamisprogrammide sekkumisloogika seisneb peamiselt Kreeka majandusliku tasakaalustamatusega tegelemises ja selles, et vältida Kreeka majanduskriisi ülekandumist ülejäänud euroalale. Selleks püüti programmidega saavutada Kreekas kindel ja jätkusuutlik majandus- ja finantsolukord ning taastada riigi suutlikkus end täielikult finantsturgudel rahastada. Eesmärkide täitmiseks keskenduti Kreeka programmides⁴ kolmele peamisele probleemile ja Kreeka võttis kohustuse tegeleda nendega tervikliku reformimeetmete kogumi abil:

1. finantsturgude usalduse ja riigi rahanduse jätkusuutlikkuse taastamine: programmides nähti ette jõulised fiskaalmeetmed (sealhulgas pensioni- ja tervishoiusüsteemi ning avaliku halduse kulude vähendamine) ning maksupoliitika ja maksuhalduse reformid. Eelarvereformide eesmärk oli suurendada usaldust, taastada turulepääs ja viia valitsemissektori võla suhe SKPsse jätkusuutlikule alusele;
2. finantssektori stabiilsuse kaitsmine: programmidega anti Kreeka pankadele finantstoetust Kreeka finantsstabiilsuse fondi (HFSF) kaudu, mille eesmärk on rahuldada nende kiireloomulisi kapitalivajadusi. Reforme viidi ellu ka sektori restruktureerimise ja tugevdamise, viivislaenude halduse, juhtimistava, järelevalve ja likviidsuse valdkonnas;
3. majanduskasvu edendamine ja konkurentsivõime taastamine: programmide eesmärk oli struktuurireformide kaudu parandada kulude vähendamise abil konkurentsivõimet ja edendada üldist ettevõtluskeskkonda. Sellega kavatseti aidata Kreekal üle võtta investeeringu- ja ekspordipõhisemat majanduskasvu mudelit. Reformivaldkondade hulka kuulusid töö- ja tooteturud, avalik haldus, õigussüsteem ja haridus.

Programmipartnerid ja Euroopa institutsioonide roll

08

Esimesed kaks programmi kavandati arutelude käigus, mis toimusid Kreeka ametiasutuste ja nn kolmiku ehk komisjoni, EKP ja IMFi (kolmandas programmis kasutatakse koondnimetust „institutsioonid”) vahel. Puudus ametlik kord koostöö üksikasjade määratlemiseks. Kolmanda programmi kavandamises ja järelevalves osales vastavalt enda asutamislepingu sätetele⁵ ka ESM. Kuigi IMF kolmandat programmi ei rahasta, osaleb fond jätkuvalt aktiivselt aruteludes, mis puudutavad tingimuste kohaldamisala ja kohandamiskava.

09

Programmide kestel on komisjoni roll olnud tegutseda euroala liikmesriikide nimel tihedas koostöös teiste partneritega. Kreeka laenulepingu raames vastutas komisjon programmi koordineerimise ja elluviimise eest euroala liikmesriikide nimel ja juhiste kohaselt, toetas laenukorralduse lepingut ja poliitiliste tingimuste vastastikuse mõistmise memorandumit ning pidas nende üle läbirääkimisi ja kirjutas neile alla. Teise programmi suhtes kohaldatavas EFSFi raamlepingus ja ELi määruses⁶ usaldati komisjonile sarnased kohustused. ESMi asutamislepingus tehti ESMi juhatajate nõukogule ülesandeks anda Euroopa Komisjonile „volitused leppida koostöös EKPga kokku iga finantsabi andmisega seotud majanduspoliitilised tingimused”.

10

EKP roll programmide jooksul on olnud koostöös komisjoniga hinnata finantsabi poliitilisi tingimusi ja teha regulaarselt järelevalvet nende tingimuste rakendamisel tehtud edusammude üle. Esimeses programmis kutsus Euroopa Ülemkogu komisjoni juba 11. veebruaril 2010 seirama koostöös EKPga reformimeetmete rakendamist. EFSF raamlepingus, ESMi asutamislepingus ja ELi määruses⁷ määratleti EKP roll teise ja kolmanda programmi puhul sarnaselt. Selles kontekstis jagas EKP nõu ja teadmisi eri poliitikavaldkondades. Alates ühtse järelevalvemehhanismi loomisest (2014. aasta novembris) on ta osalenud ka institutsioonide ja Kreeka ametiasutustega peetud aruteludel. Peale selle avaldas EKP ajavahemikus 2010–2016 ja programmitöö protsessist sõltumatult mitu arvamust Kreeka ametiasutuste esitatud õigusaktide eelnõude kohta, sest need võisid olulisel määral mõjutada finantsstabiilsust⁸.

Programmitöö protsess

11

Kreekale antud finantsabi sõltus poliitilistest tingimustest⁹, oli seotud riigi makromajanduslike kohandamisprogrammidega ja korraldatud vastavalt nende programmide põhieesmärkidele (eelarve-, finants- ja struktuurilised eesmärgid). Kreeka ametiasutused alustasid ametlikult programmitöö protsessi, esitades laenuandjatele dokumendid (vt 1. selgitus), mida ajakohastati programmi iga läbivaatamise käigus¹⁰. IMF ja Euroopa laenuandjad olid programmidokumentide ja laenuotsuste heakskiitmisel sõltumatud (vt joonis 2).

12

Programmidokumendid koostati komisjoni, Rahvusvahelise Valuutafondi¹¹ ja Euroopa Keskpangaga peetud läbirääkimisprotsessis, mis kujutas endast läbirääkimiste raames tehtud külastusi¹². Komisjonile läbirääkimisteks antud volitused sätestati eelnevalt poliitika lühiülevaates, milles analüüsiti olukorda Kreeka peamistes poliitikavaldkondades ja pakuti välja programmi kaasamise meetmeid. Komisjoni töötajad valmistasid läbirääkimiste jaoks ette programmi aluseks oleva makromajandusliku prognoosi. Pärast iga läbivaatamise lõppu avaldas komisjon läbivaatamise koos makromajandusliku ja finantsolukorra kvalitatiivse analüüsi, vastavushindamise ja ametlike programmidokumentidega.

13

Pärast läbirääkimiste lõppu arutas nõukogu Kreeka ametiasutuste esitatud teksti komisjoni esitatud dokumentide põhjal¹³ ning tegi otsuse ELi toimimise lepingu artiklite 126 ja 136 alusel¹⁴. Nõukogu otsuse vastuvõtmise järel allkirjastas komisjoni asepresident (teiste volinike heakskiidul) lõpliku vastastikuse mõistmise memorandumi laenuandvate liikmesriikide (esimene programm) või EFSFi nimel (teine programm). Laenu tehnilised ja õiguslikud üksikasjad (näiteks keskmise lõpptähtaja arvutused, intressimäärad, välja- ja tagasimaksete kord) täpsustati laenulepingus (esimene programm)¹⁵ või EFSFi rahalise abi süsteemi lepingus (teine programm).

14

Kolmandas programmis lepiti kokku Euroopa Komisjoni (mis tegutses ESMi nimel), Kreeka Vabariigi ja Kreeka keskpanga vahelise vastastikuse mõistmise memorandumi kaudu. Seejärel kiitis kolmanda programmi heaks nõukogu. Laenutingimused määratleti finantsabi rahalise abi süsteemi lepingus ja ESMi juhatajate nõukogu kiitis väljamaksed heaks komisjoni vastavusaruannete põhjal, mis koostati koostöös EKPga.

15

Eurorühm¹⁶ nõustas protsessi poliitiliselt terve programmitöö perioodi jooksul ja, mis kõige tähtsam, jõudis kokkuleppele programmide käivitamises, peamistes poliitilistes tingimustes, rahaliste vahendite eraldamises ja tähtsaimates rahastamistingimustes. Eurorühma abistas eurorühma töörühm¹⁷, kellega peeti aru programmide ülesehituse üle ja kes otsustas esimese ja teise programmi vahendid välja maksta (kolmanda programmi vahendite väljamaksmise otsustas ESMi juhatajate nõukogu).

Auditi lähenemisviis

16

Auditis uuriti, kas komisjon juhtis Kreeka kohandamisprogramme asjakohaselt. See täiendab kontrollikoja kaht varasemat eriaruannet, milles hinnati, kuidas komisjon juhtis finantsabi andmist raskustes olevatele riikidele maksebilansi toetamise mehhanismi ja Euroopa finantsstabiilsusmehhanismi raames (eriaruanne nr 18/2015)¹⁸ ning tehnilise abi andmist Kreekale (eriaruanne nr 19/2015). Auditis jagati need alljärgnevateks alaküsimusteks.

1. Kas komisjon on kehtestanud asjakohased meetmed programmide juhtimiseks?
2. Kas poliitilised tingimused olid asjakohaselt kavandatud ja kas neid rakendati tõhusalt?
3. Kas kohandamisprogrammide põhieesmärgid täideti?

17

Auditis käsitleti seda, kuidas komisjon juhtis kolme Kreeka makromajanduslikku kohandamisprogrammi, kuid käimasoleva kolmanda programmi auditeerimisel keskenduti ülesehitusega seotud aspektidele. Programmitingimuste kavandamise, järelevalve ja täitmise auditeerimiseks kasutati valimit, mis hõlmas programmide kõiki põhieesmärke. Uuriti ka komisjoni koostööd programmipartneritega, kuid mitte IMFi¹⁹ ega ESMi²⁰ tegevust. Peale selle ei auditeeritud Kreeka ametiasutuste tegevust, sealhulgas isevastutuse küsimusi, mis võisid avaldada mõju rakendamisprotsessile. Et auditi ulatus on piiratud, ei käsitleta aruandes EKP osalemist (vt punkt 20).

18

Kontrollikoda ei auditeerinud ELi kõrgel tasandil tehtud poliitilisi otsuseid, näiteks otsust Kreekale finantsabi andmise põhjendatuse kohta, ja piiras auditi ulatust mitmest aspektist. Kontrollikoda ei kaalunud vastupidist stsenaariumi, mille kohaselt finantsabi ei oleks antud. Samuti ei hinnanud kontrollikoda seda, kas nõukogu valis kõige asjakohasema toetuse mahu, eelarvepuudujäägi eesmärgid ja fiskaalmeetmed kriisi lahendamiseks. Ei hinnatud Kreekale antud laenude rahastamistingimusi, võlakergenduse õigeaegsust ja asjakohasust ega võla jätkusuutlikkust. Kontrollikoda hindas komisjoni makromajanduslikke prognoose ja rahastamispuudujäägi arvutusi. Auditeerides komisjoni koostööd teiste partneritega, ei hinnanud kontrollikoda sellise osalemise põhjendatust.

19

Auditi tõendusmaterjali kogumisel lähtuti ELi finantsabi programmide dokumentatsiooni üksikasjalikust analüüsist (programmidokumendid, komisjoni institutsioonisisesed analüüsid, tabelarvutusega tehtud prognoosid, hindamised ja teiste organisatsioonide tehtud uuringud); programmitingimuste tulemuskaardi analüüsist; intervjuudest komisjoni töötajate, liikmesriikide ametiasutuste (näiteks valdkondlike ministeeriumide), Kreeka keskpanga, ametiühingute ja sidusrühmadega ning IMFi, ESMi ja OECD töötajatega.

Piirangud EKP osalemise käsitlemisel

20

Kooskõlas kontrollikoja volitusega auditeerida EKP tegevuse tõhusust²¹, püüdis kontrollikoda uurida panga osalemist Kreeka makromajanduslikes kohandamisprogrammides²². EKP seadis kahtluse alla kontrollikoja vastava volituse ega esitanud kontrollikojale audititöö läbiviimiseks piisavalt tõendeid²³. Auditi ulatuse sellise piiratuse tõttu ei olnud kontrollikojal võimalik anda aru EKP osalemise kohta Kreeka makromajanduslikes kohandamisprogrammides.

Tähelepanekud

I osa. Kreeka makromajanduslike kohandamisprogrammide juhtimine

21

Kreeka makromajanduslike kohandamisprogrammide juhtimine hõlmas mitut komisjonisisest keerulist protsessi, mis moodustasid poliitikapõhise analüüsi ja vastavushindamiste horisontaalse raamistiku (vt II osa). Need horisontaalsed protsessid võib jagada üldiselt kolme liiki:

• programmide kavandamise ja järelevalve kord – programmijuhtimise ja otsustamismenetluste põhimõtete ja toimimise määratlemine;
• koostöö programmipartneritega – kohustuste jaotus, teabevahetus ja meetmete koordineerimine IMFi, EKP ja ESMiga;
• majanduslikud fundamentaalanalüüsid – makromajanduslike prognooside ja rahastamispuudujäägi arvutuste ettevalmistamine ning programmide tähtsaimate majanduslike eelduste fikseerimine.

Programmide tingimuste kavandamise ja järelevalve kord

Kiireloomulisus programmide alguses

22

Algse Kreeka makromajandusliku kohandamisprogrammi ülesehitust ja institutsioonilist korraldust tuleb vaadelda programmi algatamise kiireloomulisuse kontekstis. Finantsabi taotlemise otsene põhjus oli vajadus laenata 9 miljardit eurot, mida vajati 19. mai 2010. aasta tähtajaga laenu tagasimaksmiseks. Et 2010. aasta kevadel tõusid Kreeka võla turupõhise rahastamise kulud jätkusuutmatu tasemeni, pidi Kreeka valitsus leidma lühikese aja jooksul alternatiivse rahastamisallika²⁴ (kriisi üksikasjalik kronoloogia on esitatud joonisel 1 ja I lisas).

23

Arvestades ootuspäraseid raskusi finantsturgudelt lühiajalise laenu saamisel, lepiti 25. märtsil 2010. aastal euroala tippkohtumisel²⁵ kokku Kreekale antava finantsabi tingimustes. Kreeka ametiasutused esitasid ametliku rahastamistaotluse 23. aprillil 2010 ehk vähem kui üks kuu enne tagasimakse tähtaega. Esimene Kreeka makromajanduslik kohandamisprogramm allkirjastati 3. mail 2010. Arvestades Kreeka majanduse tasakaalustamatuse tõsidust ja ulatust, oli see kõiki puudusi käsitleva tervikliku programmi kavandamiseks väga lühike ajavahemik.

Kavandamise kord ja tulemused

24

Komisjoni üldine kord makromajandusliku abi programmide juhtimiseks loodi 2011. aasta aprillis, st 11 kuud pärast Kreeka programmi algust ja kolme läbivaatamise lõpetamist. Dokumendis määratleti sisekord komisjonisisese ning nõukogu ja programmipartneritega toimuva teabevoo ja heakskiitmise jaoks. Näiteks täpsustati selles peamiste programmidokumentide (poliitika lühiülevaated, vastavusaruanded, vastastikuse mõistmise memorandumite eelnõud ja asjakohasel juhul nõukogu otsuse soovituste eelnõud) heakskiitmise etapid. Lisaks koostas komisjon iga rahastamisvahendi kohta tegevuskava, milles sätestati ametlikud etapid väljamaksete tegemiseks.

25

See kord ei hõlmanud aga programmitingimuste sisu. Komisjonis puudusid programmitingimuste kohta konkreetsed sisemiseks kasutuseks mõeldud suunised, mis oleks käsitlenud programmi ulatust ja üksikasjalikkust ning tingimuste põhjendamiseks vajaliku analüütilise töö põhjalikkust²⁶.

26

Programmitingimuste väljatöötamisel olid peamised töödokumendid poliitika lühiülevaated. Need poliitikakesksed dokumendid koostati iga läbivaatamise jaoks ja nende alusel toimusid programmide läbivaatamiste alased läbirääkimised (kuigi selles oli teatavat paindlikkust). Poliitika lühiülevaadete läbivaatamise protsess sätestati komisjoni menetlustes, kuid seda ei dokumenteeritud.

27

Mitmel juhul esitasid komisjoni töötajad poliitika lühiülevaateid toetavaid ja teatud valdkondades kavandatud tingimusi põhjendavaid analüütilisi dokumente. Seda aga ei tehtud süstemaatiliselt kõigis programmides ega poliitikavaldkondades (vt joonis 3).

28

Kontrollikoda leidis mitmes poliitikavaldkonnas teatavaid probleeme tingimuste kavandamisega.

• Mitut programmitingimust kirjeldati üldiselt ja ebamääraselt ning need ei olnud mõõdetavad, eriti programmide alguses. Näiteks ekspordi edendamise valdkonnas ei viidanud sellised tingimused nagu „meetmete võtmine avaliku ja erasektori partnerluste hõlbustamiseks” või „ekspordi edendamise poliitika tugevdamise meetmed” selgetele ega konkreetsetele meetmetele. Teises programmis kehtestati finantssektorile tingimus koostada kava, mille eesmärk oli edendada viivislaenude sissenõudmist ja luua likvideerimisele kuuluvates pankades sellekohased eesmärgid 2013. aasta juuli lõpuks. Tingimus oli mitmeti tõlgendatav ja oli üks tegur, mis põhjustas programmi täitmisel märkimisväärseid viivitusi.
• Tasapisi tingimusi täpsustati. Teises programmis suurenesid märgatavalt nii nende arv kui üksikasjalikkus. Seda tehti osaliselt tingimuste täitmisel tekkinud probleemide ja viivituste kõrvaldamiseks. Teisest küljest pani suur üksikasjalikkus proovile ametiasutuste haldussuutlikkuse ja ohustas programmi omaksvõtmist, sest kavandamisetapis ei arutatud tingimusi alati piisavalt ega lepitud nendes piisaval määral kokku²⁷.
• Suurema üksikasjalikkusega kaasnes see, et iga programmitingimuse suhteline tähtsus ei olnud eelnevalt selge. Teatavad tingimused tunnistati eriti tähtsaks alles hiljem, kui neid ei olnud õigel ajal täidetud, ja seejärel määratleti need programmi läbivaatamise käigus eelnevate meetmetena. Nende tingimuste täitmist nõuti sõnaselgelt enne järgmise laenuosa väljamaksmist²⁸. Kolmandas programmis nimetatakse tähtsaid tingimusi peamisteks tulemusteks, mis programmiga tuleb saavutada.

Majanduskasvu üldstrateegia

29

Programmidel olid selged keskpika perioodi eesmärgid ja peamine oodatav tulemus oli Kreeka turupõhise rahastamise taastamine, mis eeldas keskendumist eelarve konsolideerimisele. Komisjoni jõupingutustest hoolimata puudus aga programme toetav Kreeka juhitav majanduskasvu üldstrateegia, mis võinuks kehtida ka pärast programmide lõppu. Pikaajaline strateegia oleks olnud tõhusam kohandamisprotsessi koordineerimisel ja erinevate asjakohaste poliitikavaldkondade meetmete kavandamisel.

30

Strateegia puudumine oli eriti ilmne ekspordi edendamise valdkonnas. Programmide meetmete ulatus selles valdkonnas – keskendumine hinnapõhisele konkurentsivõimele ja halduskoormusele – ei olnud piisav, et soodustada üleminekut ekspordipõhisemale majanduskasvu mudelile ning meetmetega ei käsitletud kõiki programmieelse analüüsiga tuvastatud puudusi. Nimelt ei võetud arvesse Kreeka majanduse erilist struktuuri ja seega ei pakutud esimese programmi raames välja terviklikku strateegiat konkurentsieelisega sektorite jaoks. Teine programm sisaldas aga ka sektorispetsiifilisi tingimusi. Juhud, kus meetmed on ebajärjepidevalt kavandatud ja poliitikavaldkonnad ebapiisavalt koordineeritud (vt 2. selgitus), viitavad sellele, et Kreeka programmide üldisel kavandamisel ei järgitud selget strateegiat.

Poliitiline ebastabiilsus programmiperioodil

31

Programmide elluviimist raskendas ka reformide pidev peatamine ja alustamine, mis tulenes teataval määral riigi poliitilisest ebastabiilsusest. 2009. aasta oktoobrist 2015. aasta jaanuarini toimusid Kreekas kuuel korral valimised ja 2011. aasta novembris vahetus valitsus ilma valimisteta (vt I lisa). Igal korral läks uutel juhtidel mõnevõrra aega, et taaskinnitada oma kohustusi ja lähenemisviisi reformidele ning määratleda uuesti riigi ja institutsioonide vaheline töökorraldus. Samuti suurendas programmi tulevikuga seotud ebakindlust ja majanduslikku ebastabiilsust 2015. aasta juulis toimunud rahvahääletus meetmepaketi üle²⁹. Programmi sujuvat juhtimist ja reformide elluviimist raskendasid pikaldased poliitilised läbirääkimised ja see, et programmi jätkumine oli ebakindel.

32

Programmide läbivaatamiste tegelik ajastus erines suurel määral algsest kvartalipõhisest ajakavast, peegeldades täitmisel esinenud viivitusi ja raskusi uutes meetmetes kokkuleppele jõudmisel (vt tabel 2). Sellega seoses oli kõige keerulisem üleminek teiselt programmilt kolmandale, kus viimase lõpuleviidud läbivaatamise ja uue programmi heakskiitmise vahele jäi 16-kuuline ajavahemik. Teist programmi ei viidudki lõpule³⁰, kuid üleminek hõlmas teise programmi kahekordset pikendamist ja EFSMilt saadud üleminekulaenu.

2. tabel.

Kreeka makromajanduslike kohandamisprogrammide läbivaatamised

Aasta	Läbivaatamine	Aruande kuupäev	Läbivaatamise kestus (kuudes)
2010	1. programm	mai 2010
	1. läbivaatamine	aug 2010	3
2011	2. läbivaatamine	dets 2010	4
	3. läbivaatamine	veebr 2011	2
	4. läbivaatamine	juuli 2011	5
	5. läbivaatamine	okt 2011	3
2012	2. programm	märts 2012	5
	1. läbivaatamine	dets 2012	9
2013	2. läbivaatamine	mai 2013	5
	3. läbivaatamine	juuli 2013	2
2014	4. läbivaatamine	aprill 2014	9
2015	3. programm	aug 2015	16
2016	Täiendav vastastikuse mõistmise memorandum	juuni 2016	10

Järelevalve kord

33

Komisjoni üldises makromajandusliku abi programmide juhtimise korras kajastati programmitingimuste täitmise järelevalve protsessi, kuid ainult seoses menetluslike aspektidega (st kohustuste jagamine ja vastavusaruannete heakskiitmine). Komisjonil puudus aga kord, milles oleks määratletud peamised nõuded järelevalve ulatuse, olemuse ja dokumentatsiooni kohta.

34

Peamine vahend, millega jälgiti, kuidas Kreeka programmitingimusi täitis, ja mida haldasid institutsioonid koos, oli vastavustabel. Esimeses ja teises programmis kuulus see dokument alati iga läbivaatamise järel avaldatud dokumentide hulka. Vastavustabeli koostasid ja vaatasid läbi komisjoni töötajad ja esitasid selle seejärel koos teiste programmidokumentidega eurorühma töörühmale. Läbivaatamisprotsesse aga ei dokumenteeritud. Lisaks teavitas komisjon nõukogu ametlikult sellest, kuidas ta oli jälginud nõukogu otsustes konkreetselt nimetatud tingimuste täitmist.

35

Tabelites täpsustati tavaliselt iga programmitingimuse täitmise seisund, mis eeldas erikontrolli ja lühipõhjendust (viited õiguslikule alusele, hetkeolukorrale ja viivituste põhjustele). Siiski ei jälgitud kõiki tingimusi süstemaatiliselt ja õigeaegselt. Kuna teine programm oli veel lõpule viimata, ei olnud ametlikult hinnatud ka viimase (neljanda) läbivaatamise käigus lisatud tingimusi. Teise ja kolmanda programmi vahel käsitles komisjon Kreekas toimuvat ka poliitikakokkuvõtete formaadis. Kolmanda programmi esimeses vastavusaruandes, mis avaldati 2016. aasta juunis, ei olnud vastavustabelit, kuigi 2016. aasta juuniks tuli täita mitu tingimust.

Järelevalvetavad

36

Enamiku analüüsitud tingimuste puhul suutis komisjon tõendada, et oli hinnanud programmide tingimuste täitmist ja et see töö põhines kindlal alusel. Komisjon vaatas mitmes poliitikavaldkonnas põhjalikult läbi õigusaktid, mille suhtes tingimusi kohaldatakse, ja tegi vajalikud muudatused. Hindamise terviklikkuse tagamiseks kasutas komisjon mõnel juhul välisekspertide abi (näiteks reguleeritud kutsealade valdkonnas) ja muutis nõuetekohaselt vastavaid tingimusi programmide järgmistes läbivaatamistes.

37

Kuigi komisjon jälgis korrapäraselt programmitingimuste ametlikku täitmist ja andis sellest aru, tuvastas kontrollikoda mõningaid puudujääke (nagu puuduvad või ebatäpsed hindamised) (vt III lisa). Lisaks ei olnud komisjoni vastavusaruanded alati piisavalt selged tingimuste hindamise seisukohast. Et programmitingimuste mittetäitmisest teatamiseks kasutati mitut eri mõistet³¹, oli hindamise üldine tähendus mitmeti mõistetav.

38

Mõnel juhul aga ei taganud tingimuse vormiline täitmine (näiteks kindla õigusakti vastuvõtmine) selle tingimuse tegelikku täitmist, st see ei toonud kaasa kavandatud tulemusi. Üks selline näide on parema õigusloome tegevuskava rakendamine. Pärast asjaomase seaduse vastuvõtmist 2012. aastal jäid tegelikud puudused püsima, nagu märkis OECD oma 2015. aasta regulatiivpoliitika väljavaates³².

39

Kokkuvõttes võib öelda, et kuigi komisjon jälgis programmide kvantitatiivsete eesmärkide (st avaliku sektori tööhõive, palgakulude ja juhtivtöötajate arvu vähendamine) saavutamist, oli tal struktuurireformide nõuetekohaseks kontrollimiseks kasutusel siiski piiratud arvul vahendeid. Seda probleemi süvendasid raskused terviklikele andmetele juurdepääsul. Kontrollikoda tuvastas konkreetseid andmelünki maksustamise (vt IV lisa A osa) ja reguleeritud kutsealade valdkonnas (puudulikud andmed peamisi kutsealasid, nagu õiguspraktikud, notarid, insenerid ja arhitektid, puudutavate piirangute kohta). Programmides andmelünkadega põhjalikult ei tegeldud, kuigi hilisemates läbivaatamistes oli näha mõningast paranemist. Enamiku struktuursete tingimuste puhul sai komisjon küll jälgida õigusaktide vastu võtmist, ent tal puudusid asjakohased tulemusnäitajad ja sihtarvud nende rakendamise hindamiseks.

40

Näiteks takistas piisavate tulemusnäitajate puudumine komisjonil tõhususe eesmärkide saavutamise kontrollimist keskvalitsuse tegevuse ümberkorraldamise kontekstis. Finantssektoris võeti alles 2014. aastal teises programmis kasutusele tingimus, mille kohaselt paluti Kreeka keskpangal kehtestada peamised tulemusnäitajad, et jälgida pankade edusamme nende suurte viivislaenuportfellide vähendamisel. Lisaks sellele ei kasutanud komisjon finantssektoris täielikult ära oma rolli Kreeka finantsstabiilsuse fondi otsustusorganite vaatlejana, mis pakkus lisavõimalust programmitingimuste täitmise tagamiseks³³.

Koostöö programmipartneritega

41

Tehnilise tasandi tingimused töötas peamiselt välja komisjon (koostöös majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadiga) ning IMF koostöös EKPga. Kolmandas programmis oli neljandaks institutsiooniliseks partneriks Euroopa stabiilsusmehhanism. Vastastikuse mõistmise memorandumi lõplikud tekstid kajastasid institutsioonidevahelist kokkulepet, samuti institutsioonide ja Kreeka ametiasutuste vahelist kokkulepet, millega nõuti, et kõik pooled kohandaksid vajaduse korral oma seisukohti.

42

Institutsioonidevahelise koostöö juhendeid või erimenetlusi ei olnud ja protsessi ametlikult ei dokumenteeritud (nt protokollides), mis mõjutas protsessi läbipaistvust. Programmide töörühmad sõlmisid siiski mitteametlikud koostöökokkulepped. Töörühmad olid korrapäraselt ühenduses telefoni ja e-posti teel ning pidasid ka koosolekuid. Töörühmad vahetasid teavet, andmeid ja esialgseid analüüsitulemusi ning arutasid programmi ülesehituse alternatiivseid võimalusi. Komisjon ja IMF jagasid oma programmidokumentide projekte, tagamaks, et tingimused oleksid ühtsed. Asjaolu, et kolme institutsiooni töötajatel oli mitmesuguseid teadmisi ja kogemusi, võimaldas koostada põhjalikumaid hinnanguid ja prognoose, vähendades seeläbi programmi väljatöötamise ja ajakohastamisega seotud vigade ja väljajätmiste ohtu.

43

EKP ja Kreeka keskpank kohandasid mõningad oma instrumendid programmide majanduspoliitika järgi³⁴. Siiski ei olnud programmides selge, mil määral oli Kreekale antava likviidsuse eeltingimuseks programmide tingimuste³⁵ täitmine, ja kuidas võeti seda toetust arvesse makromajanduslike prognooside ja rahastamispuudujääkide hindamisel.

Programmide majanduslikud eeldused

44

Makromajanduslikud prognoosid ja rahastamispuudujäägi arvutamine olid kaks peamist protsessi, mis määratlesid programmide kavandamise ja muutmise majandusliku raamistiku (vt 3. selgitus). Komisjon tegi need analüüsid iga programmi jaoks ja ajakohastas neid peale iga läbivaatamist. Kõik programmi juhtimises osalenud institutsioonid tegid oma majandusanalüüsid eraldi, kuid lõpptulemus kajastas nende saavutatud üksmeelt.

Metoodika tugevad ja nõrgad küljed

45

Makromajanduslike prognooside jaoks kasutatud arvutustabelid andsid selget ja üksikasjalikku teavet erinevate makromajanduslike muutujate varasemate andmete ja prognooside kohta. Peamised makromajanduslikud ja rahandusvaldkonna muutujad olid kooskõlas nende komponentide prognoosidega ja need pärinesid paljudest allikatest. Komisjon kasutas kõige uuemaid eeldusi rahvusvahelise majanduse dünaamika ja tehniliste näitajate kohta. Siiski ei võtnud komisjon selgelt arvesse teatud tegureid, mida makromajanduslikes mudelites tavaliselt kasutatakse, ega integreerinud piisavalt makromajanduslikke ja eelarveprognoose (vt 4. selgitus).

46

Kokkuvõttes suurenes rahastamispuudujäägi metoodika keerukus programmide lõikes ning teise programmi tabelid sisaldasid palju keerukamaid arvutusi, hindamisi ja modelleerimisvahendeid. Samuti laiendati rahastamispuudujäägi arvutamise ulatust, et arvestada programmis hiljem täiendavaid tegureid ja elemente, kuigi teatavad metoodilised puudused jäid püsima (vt V lisa). Kolmandas programmis jäi metoodika enamjaolt samaks.

47

Komisjonis puudusid rahastamispuudujäägi arvutuste algatamise, kinnitamise, registreerimise, töötlemise ja aruandluse menetlused. Kvaliteedikontroll oli mitteametlikku laadi ja kontrollikoda tuvastas arvutustabelite kontrollikeskkonnas olulisi puudusi³⁶. Selles osas kolme programmi jooksul mingit paranemist ei toimunud.

48

Hoolimata mitme allika kasutamisest ei olnud andmed viidetega varustatud ega kuupäevastatud. See tõi kaasa kooskõlastusprobleeme ja kontrollikojal ei olnud võimalik kontrollida, kas alati kasutati kõige uuemat teavet. Kontrollikoda tuvastas esimese programmi rahastamispuudujäägi tulemustes mitu viga. Need ei mõjutanud rahastamispuudujäägi üldsummat, vaid osutasid komisjoni sisemise kvaliteedikontrolli korra ebapiisavusele³⁷.

Tundlikkusanalüüsid ja eelduste põhjendatus

49

Komisjon jälgis korrapäraselt Kreeka likviidsuse olukorda ja ajakohastas ka läbivaatamiste vahepeal rahastamispuudujäägi arvutamiseks kasutatud toimikut. Avalikes programmidokumentides ei esitatud analüüse, millega tehakse kindlaks, kui tundlik on rahastamispuudujäägi arvutus erinevate tulemuste või arengusuundumuste suhtes, kuid sellised analüüsid tehti komisjoni töödokumentides. Komisjon rajas oma stsenaariumid erinevatele elementidele, näiteks eri väljamaksete ajakava, erastamistulud ja maksevõlgade tase. Teisest küljest ei tehtud makromajanduslike prognooside jaoks ühtegi stsenaariumide analüüsi. Prognoosid ei hõlmanud Kreeka majandust mõjutavaid väliseid šokke järjepidevalt, näiteks euro suurt odavnemist ega toormehindade järsku langust, mis hiljem programmide vältel tegelikult realiseerusid.

50

Mis puudutab eelduste ja dokumentide põhjendamist, leidis kontrollikoda mõlemas protsessis puudusi. Rahastamispuudujäägi puhul sisaldasid programmidokumendid lõiku riigikassa haldamise ja programmide rahastamise kohta. Märkused olid aga sageli ebamäärased ega selgitanud rahastamispuudujäägi arvutuse ajakohastatud summades tehtud muudatusi. Mitmel juhul vajasid rahastamispuudujäägi arvutuse aluseks olevad konkreetsed eeldused selget põhjendust³⁸. Põhjendamisega seotud probleemid jäid kolmandas programmis püsima. Komisjon nõustus IMFi soovitusega, et eesmärgiks seatud likviidsuspuhvrit tuleks suurendada 8 miljardi euroni. Komisjon ei suutnud siiski soovitud likviidsuspuhvri suurust põhjendada ja viitas teiste varasemate programmide käigus saadud kogemustele.

51

Kui komisjon võttis makromajanduslikes prognoosides arvesse struktuurireformide mõju, kasutas ta hinnangulisi andmeid, mida ei dokumenteeritud. Lisaks sellele ei olnud eelarve- ja makromajanduslike prognooside eraldi käsitlemise tõttu võimalik kontrollida, kuidas komisjon määratles ja mõõtis eelarvepoliitika mõju makromajanduslikele prognoosidele.

Täpsus ja kohandamised

52

Eriti esimeses programmis alahindas komisjon oma prognoosis oluliselt kriisi tõsidust (vt VI lisa). Selle põhjuseks oli eelkõige eratarbimise ja investeeringute vähenemise alahindamine. Komisjoni makromajandusliku prognoosi üldine täpsus oli siiski üldiselt sarnane teiste organisatsioonide prognooside täpsusega³⁹ ja osaliselt mõjutas seda valede statistiliste andmete esitamine programmieelse perioodi kohta Kreeka ametiasutuste poolt. Erinevalt aastatest 2012–2013 alahinnati komisjoni 2010. ja 2011. aasta esialgses prognoosis üldist valitsemissektori eelarvepositsiooni.

53

Rahastamispuudujääkide arvutused jätsid Kreekale väga väikese tegutsemisruumi likviidsuspuhvri osas, mis määratletakse likviidsuspositsiooni seisukohast. Keskmiselt puhver programmitöö perioodil vähenes, kuid ilma põhjenduseta. Prognoosi kohaselt pidi puhver olema 2014. aasta esimese kvartali lõpus isegi null. Keskmine likviidsuspositsioon (3 miljardit eurot) vastas ainult 11 päeva esmaste kulutuste summale. Likviidsuspuhvri suurendamine eeldaks siiski programmi üldise rahastamise kohandamist või programmis täiendavate fiskaalmeetmete kehtestamist.

54

Arvestades piiratud likviidsuspuhvrit ja halvenevat eelarveolukorda, võttis Kreeka lühiajalisi laene, emiteerides lühiajalisi riigikassa võlakirju või viivitades maksetega ja suurendades võlgnevusi. Emiteeritud lühiajaliste riigikassa võlakirjade summa erines rahastamispuudujäägi arvutuste lõikes märkimisväärselt ja see oli peamine kohandatav muutuja, et hoida Kreeka majanduse rahastamist järjel.

II osa. Reformide väljatöötamine ja elluviimine

55

Kreeka kolme makromajandusliku kohandamisprogrammi raames eraldatud rahaline toetus sõltus kolme programmi eesmärkidega, st eelarve, rahanduse ja majanduskasvuga seotud reformide elluviimisest. Reformide konkreetset ülesehitust ja ulatust on programmide kestel edasi arendatud, kuid need on juba algusest peale väga laiad. Programmid hõlmasid peaaegu kõiki Kreeka riigi funktsioone, nõudes mõnel juhul sügavaid struktuurimuutusi. Programmide tingimuste täitmisel kõikides poliitikavaldkondades esines olulisi viivitusi (vt VII lisa).

56

Kontrollikoja analüüs, nagu kirjeldatakse aruande käesolevas jaos, hõlmas poliitikasuundade valimit ja keskendus neile, mis avaldavad programmi eesmärkide saavutamise seisukohalt kõige suuremat mõju. Käesolev osa sisaldab eraldi jagusid maksunduse, avaliku halduse, finantssektori ja tööturu reformide kohta, samas kui kontrollikoja muudes poliitikavaldkondades tehtud audititöö aitas kaasa käesoleva aruande I ja III osas esitatud analüüsile (vt joonis 4).⁴⁰

57

Iga poliitikavaldkonna puhul hõlmas kontrollikoja audititöö järgmisi aspekte:

• poliitiliste tingimuste kujundamine (meetmete põhjendus ja analüütiline taust, asjakohasus, spetsiifilisus ja ajastus); ning
• elluviimine ja tulemused (vastavus poliitilistele tingimustele ja reformide edukus konkreetsetes valdkondades, sõltuvalt programmi tingimustest). Seevastu käsitletakse aruande III osas reformide laiemat mõju (majanduskasvu, eelarve jätkusuutlikkuse ja finantsstabiilsuse seisukohast), et eristada seda II osa järgmistes jaotistes esitatud eritingimuste tulemustest.

Maksustamine

58

Kreeka eelarve tasakaalu jätkusuutlik parandamine ja majanduskasvu kiirendamine olid kõigi kolme makromajandusliku kohandamisprogrammi põhieesmärgid. Neid keskpika tähtajaga eesmärke pooldas ka IMF. Nende saavutamiseks sisaldas programm tingimusi, mille eesmärk oli maksutulu suurendamine ja maksudehalduri suurem tulemuslikkus maksude kogumisel (st „reformid valitsuse tulude suurendamise suutlikkuse parandamiseks”). Kontrollikoda keskendus oma audititöös maksusüsteemi muudatustele (sh sotsiaalmaksud) ja avaliku halduse reformidele maksutulude kogumise parandamiseks.

Tingimuslikkuse väljatöötamine – maksupoliitika

Maksumeetmete valik ja stabiilsus

59

Üldistes poliitilistes soovitustes eelarve konsolideerimise (nt OECD) ja Kreeka maksusüsteemi kriisieelsete hinnangute kohta leiti, et tarbimismaksude (kaudsed maksud) ja maksubaasi laiendamise meetmed tuleks maksumeetmete seas esikohale seada nende väiksema negatiivse mõju tõttu majanduskasvule. Erinevalt nendest hinnangutest oli maksumäärade ja ajutiste maksude tõstmine esimese programmi jooksul esmatähtsal kohal selle eeldatava kiire panuse tõttu lühiajaliste eelarve-eesmärkide täitmisse.

60

Maksubaasi laiendamise meetmed olid enamasti teise ja kolmanda programmi osad ning mõned neist tõid kaasa vajaduse maksukoode oluliselt reformida. Kahe esimese programmi aegne maksutulude suurenemine põhines peamiselt kaudsetel maksudel, nagu oli ette nähtud (eelkõige suurendati kaudseid makse ja kehtestati perioodiline laiapõhjaline omandimaks). Teatavad kaudsed maksutõusud (nt energia-/saastetasud) suurendavad aga täiendavalt äriühingute tootmiskulusid.

61

Programmide tingimused tõid kaasa maksupoliitika märkimisväärse ebastabiilsuse, mis mõjutas kõiki peamisi maksuliike ja isegi muutuste suund ei jäänud stabiilseks (näiteks toetati esimeses programmis füüsiliste isikute tuluallikate ühtset maksustamist, samas kui teise programmiga liiguti vastupidises suunas, vt IV lisa B osa). Komisjon möönis, et mõningal määral oli ebastabiilsus tingitud haldussuutlikkusega seotud probleemidest maksupoliitika kujundamise valdkonnas ja nõrgast rakendamisest, mis tingis vajaduse programmide tingimusi sageli kohandada. Esimeses programmis tekitas ebastabiilsust ka eelarvepuudujäägi sihtnäitajate täitmiseks ajutiste ja kiireloomuliste maksumeetmete kehtestamine. Probleemi süvendas ka komisjoni esialgne maksupoliitikat ja andmete puudujääki käsitlev strateegia (vt IV lisa A osa), kuigi programmide kestel oli märgata paranemist.

Meetmete põhjendatus

62

Maksupoliitika tingimuste põhjendus ei olnud järjepidevalt dokumenteeritud⁴¹. 2010. aasta olulisi käibemaksu- ja aktsiisimäärade tõuse põhjendati eelarve konsolideerimise vajadusega ja need lepiti ametiasutustega kokku; samas ei uuritud selliste alternatiivsete maksumeetmete tagajärgi, nagu näiteks laiaulatuslik perioodiline eluasemena kasutatava kinnisvara maks⁴², mis võeti kasutusele 2011. aastal täiendava eelarvekava osana. Kavandamisetapi dokumentatsioon paranes aja jooksul, tuginedes asjaomastelt ametiasutustelt saadud parematele andmetele (nt üksikisiku tulumaksu reformi modelleerimine teise programmi ajal ja kolmanda programmi käibemaksumäära tõus).

Tingimuslikkuse väljatöötamine – maksude sissenõudmine

63

Mitmed rahvusvahelised institutsioonid (IMF, OECD ja komisjon) juhtisid tähelepanu suurtele probleemidele maksukohustuste täitmisega Kreekas kriisieelsel perioodil. Esimese programmi tulemused olid maksude sissenõudmise valdkonnas nõrgad⁴³ ja selle põhjuseks võib pidada kolme laiaulatuslikku probleemi: i) tingimusi peeti väheprioriteetseks ja need ei olnud ei selgelt määratletud ega piisavalt usaldusväärsed (vt 5. selgitus); ii) ametiasutuste enda maksudest kõrvalehoidumise vastaste kavade rakendamine oli nõrk; ning iii) komisjoni järelevalve põhines ebapiisavatel andmetel ja kriteeriumidel (vt I osa).

64

Enamik maksuhalduse tugevdamise tingimusi lisati teise ja kolmandasse programmi, kõrvaldades sellega mõningad esimese programmi kavandamisega seotud puudused. Tingimused tuginesid enamjaolt Kreeka rakkerühma soovitustele ja nende tulemusel paranes selgus; samas tõstsid need märgatavalt ka üksikasjalikkuse taset⁴⁴. Seda suundumust selgitab asjaolu, et varasemaid tingimusi rakendati ebapiisavalt. Mõnel tingimusel oli ka ebarealistlik tähtaeg (vt IV lisa C osa).

Elluviimine ja tulemused

65

Programmides kokku lepitud maksupoliitika meetmete tulemusel majanduse maksukoormus⁴⁵ aastatel 2010–2014 suurenes (5,3 % võrra SKPst) ja jätkas kolmanda programmi vältel suurenemist täiendavate maksumeetmete tõttu. See näitab, et rakendatud meetmed aitasid riigi rahandust püsivalt paremaks muuta. Kasv oli suurem kui üheski teises programmi kohaldavas riigis ja selle tulemusel jõudis Kreeka 2014. aasta lõpus euroala liikmesriikide (kaalumata) keskmise maksukoormuseni (vt joonis 5). Suurim kasv saavutati aastatel 2010–2012, mis oli Kreeka majanduskriisi sügavaim faas.

66

Teise programmi lõpuks leidis komisjon, et Kreeka oli täitnud paljud maksudest kõrvalehoidumise ja maksude sissenõudmise tingimused, kuid nende panus eelarve konsolideerimisse oli piiratud⁴⁶. Selle põhjuseks oli asjaolu, et mõnda reformi ei õnnestunud nõuetekohaselt ellu viia, need vajasid veel rohkem aega, et statistilistes andmetes nähtavaks muutuda, või mõjutas nende tulemuslikkust maksukeskkonna ebastabiilsus. Programmides maksuhalduse mõõtmiseks kasutatud tulemusnäitajad osutavad, et spetsialiseerunud auditikeskustes maksukontrollide arv ja kogumismäärad küll veidi ja osaliselt paranesid, kuid aastatel 2012–2014 saavutati eesmärke harva (vt IV lisa D osa). Hoolimata mahakandmistest ja maksukogumise parandamiseks võetud meetmetest suurenesid maksuvõlad aastatel 2012–2014 keskmiselt umbes 8,2 miljardi euro võrra aastas (4,2 % SKPst). Programmides ei kehtestatud ühtegi deklareerimata maksude (nn maksulõhe) või deklareerimata töö näitajat, kuid hinnanguline käibemaksu puudujääk⁴⁷ näitas, et maksudest kõrvalehoidumine suurenes esimese programmi ajal ja paranes veidi 2014. aastal (võrreldes 2010. aastaga).

Avaliku halduse reform

67

Avaliku halduse reformi eesmärk oli suurendada tõhusust, vähendades avaliku halduse kulutusi, parandades samas pakutavate avalike teenuste kvaliteeti. Seetõttu hõlmasid programmid eelarve- ja struktuurikomponente. Kolmandas programmis rõhutati täiendavalt, kui tähtis on avaliku halduse reform, mis määratleti kui programmi eriotstarbeline sammas. Kontrollikoja audititöös keskenduti reformi kaudu avaliku halduse keskvalitsuse tasandil saavutatud suuremale tõhususele.

Tingimuste väljatöötamine

Avaliku halduse lühiajalised prioriteedid ja strateegiline väljavaade

68

Eelarvekriisi olukorras oli esimese programmi peamine prioriteet avaliku halduse valdkonnas eelarve konsolideerimine⁴⁸. Struktuursete tingimuste väljatöötamine sai teises programmis hoo sisse, kuid see ei põhinenud piisaval strateegilisel planeerimisel. Struktuurireformides avaliku halduse kohta seatud tingimused ei olnud osa laiemast, kogu valitsuse reformikavast, mis oleks käsitlenud valdkonda järjekindlalt, ühtselt ja kavakohaselt. Avaliku sektori struktuurireformid ei olnud suunatud võtmeteguritele, mida komisjon ise pidas vajalikuks ulatusliku avaliku halduse reformi edukaks kavandamiseks, st parimate tavade vahetamine ELi tasandil, sidusrühmade ja kodanikuühiskonna kaasamine, reformide järjepidevus ja stabiilsus (vt VIII lisa A osa).

69

2013. aastal teises programmis paluti Kreeka ametiasutustel esitada avaliku halduse reformide strateegia ja tegevuskava, kuid seda nõuet ei kooskõlastatud programmi põhimeetmetega (Kreeka avaliku sektori ümberkorraldamine algas 2012. aastal, kaks aastat enne strateegia väljatöötamist). Seda kava ellu viima ei hakatud ja 2015. aastal nõuti kolmandas programmis avaliku halduse reformide uut kolmeaastaset strateegiat.

Reformide ulatuslikkus

70

Esimeses programmis paluti keskvalitsuse tegevus funktsionaalselt läbi vaadata, mida pidi tegema OECD, et aidata avaliku halduse reforme tähtsuse järjekorda seada ja luua kohandatud, riigipõhine lähenemisviis. Kuigi läbivaatamisel tuvastati selgelt Kreeka ametiasutuste nõrgad küljed ja need poliitikavaldkonnad, mis vajasid haldustuge, lisati OECD 13 soovitust tingimustesse mõningase viivitusega (vt 6. selgitus). Neid soovitusi ei järgitud süstemaatiliselt ning puudus raamistik reformide edenemise jälgimiseks või strateegia andmete kogumise ja juhtimisega seotud küsimuste lahendamiseks (vt VIII lisa B osa).

71

Veel enne esimese programmi algust olid Kreeka avaliku halduse nõrkade külgedega tegelemiseks kasutusele võetud ELi vahendid (eeskätt haldusreformi rakenduskava AROP, mida rahastati Euroopa Sotsiaalfondi vahenditest). Kuigi komisjon oli teadlik nende probleemide tõsidusest, ei sisaldanud programmid institutsioonilise suutlikkuse arendamiseks vajalikke meetmeid⁴⁹. Sellega seotud mõningast toetust, kuigi selle ulatus ja määr olid piiratud, koordineeris Kreeka rakkerühm⁵⁰. Seevastu ei olnud juba 2010. aastal olemas olnud AROPi suutlikkuse suurendamise projektid seotud programmi tingimustega ja mõned neist tühistati programmiperioodi jooksul. Tingimuste ulatuslikkus ja kooskõlastamine muude vahenditega (sealhulgas tehnilise abiga) paranesid kolmandas programmis, eelkõige selge seose loomisega tehnilise abi ja programmi vahel.

Meetmete põhjendatus

72

Hoolimata komisjoni analüüsitööst avaliku halduse reformide kavandamisel, ei olnud teatavate konkreetsete meetmete põhjendus rahuldav. Eelkõige ei suutnud komisjon esitada kvantitatiivseid/kvalitatiivseid analüüse reformide kahe peamise eesmärgi kohta (st vähendada aastatel 2011–2015 avaliku sektori töötajate arvu 150 000 töötaja võrra ja viia 2014. aastaks lõpule 15 000 töötaja kohustuslik töölt lahkumine⁵¹).

73

Ebapiisava põhjenduse probleem puudutas ka reformide järjestamist ja tähtaegu. Kuigi komisjon ei suutnud esitada selles suhtes programmide kavandamise aluseks olevat analüüsi, osutusid teatavate tingimuste tähtajad lõpuks ülearu nõudlikuks ega võtnud arvesse rakendamissuutlikkust. Näiteks oli kogu avaliku halduse uue personalihindamissüsteemi väljatöötamise ja rakendamise tähtaeg 11 kuud, samas kui OECD/SIGMA võrdlevast uuringust kuue ELi riigi avaliku halduse süsteemide kohta soovitati selliste reformide ettevalmistamise optimaalseks ajakavaks 1,5 kuni 3 aastat. Teises programmis avaliku halduse töötajaid ei hinnatud. Selle tulemusena seati kolmandas programmis uus tingimus, nimelt et uus nüüdisaegne tulemuslikkuse hindamise süsteem tuleks parlamendis vastu võtta nelja kuu jooksul (2015. aasta novembriks). Esmane õigusakt võeti vastu 2016. aasta veebruaris, kuid täiendavad teisesed õigusaktid tuli kehtestada 2016. aasta juuniks (seitse kuud hiljem). Esimene hindamine viiakse läbi 2017. aasta juunis, peaaegu kaks aastat pärast kolmanda programmi algust.

Rakendamine ja tulemused

74

Kreeka avaliku halduse reformid saavutasid programmide eesmärgi vähendada kulusid. Avaliku sektori üldise töötajate arvu vähendamise eesmärk saavutati 2013. aastal, st kaks aastat enne tähtaega, uue töölevõtmise piiramise reegli, lepinguliste töötajate arvu vähendamise ja ennetähtaegselt pensionile jäämise kavade tulemusena. Ajavahemikus 2009–2015 vähenes avaliku sektoris hõivatute arv enam kui 225 000 inimese võrra (vt joonis 6).

75

Eelarvenumbrites vähenes avaliku sektori aastane tööhõivekulu 2009.–2015. aastal 37,9 % (9,6 miljardit eurot). Aastaks 2015 oli avaliku sektori palkade tase kooskõlas euroala keskmise tasemega (9,1 % SKPst euroalal vs. 9 % Kreekas, vt joonis 7). Selle kokkuhoiu tulemusena suurenesid kulutused pensionisüsteemile.

76

Avaliku halduse reformi struktuurikomponendid said riigi tasandil vähe toetust ja neile mõjus halvasti poliitiline ebastabiilsus (vt punktid 31–32). Sellest tulenevalt andsid need palju vähem käegakatsutavaid tulemusi kui fiskaalmeetmed. Esimeste programmidega tehti vähe edusamme avaliku sektori üksuste restruktureerimisel, personalijuhtimises ja avaliku teenistuse depolitiseerimisel (vt 7. selgitus). Seevastu kuulusid positiivsete tulemuste hulka valitsuse reforminõukogu, valitsuse töö koordineerimise peasekretariaadi, ühtse maksete ameti ja avaliku sektori töötajate loendusandmebaasi loomine.

Finantssektori reformid

77

Riigisisese finantsstabiilsuse tagamine oli kõigi Kreeka makromajanduslike kohandamisprogrammide üks peamisi sambaid. Selle eesmärgi saavutamiseks hõlmasid programmid tingimusi finantssektori seisundi ja vastupanuvõime tugevdamiseks, suurendades pankade kapitali, säilitades piisava likviidsuse, tegeledes viivislaenudega ning parandades juhtimist ja järelevalvet (vt 8. selgitus ning programmide strateegiad ja peamised tingimused finantssektori jaoks IX lisa A osas). Kontrollikoja analüüsis keskenduti pangandussektori restruktureerimiseks ja rekapitaliseerimiseks võetud meetmetele ning juhtimise ja varade kvaliteediga, eriti viivislaenudega seotud reformidele.

78

Olenemata nõrgast laenunõudlusest programmiperioodil, nähti kõigis programmides ette väga piiratud arv finantssektori reforme⁵², mis oleksid olnud otseselt suunatud Kreeka vähenenud laenumahtude probleemi lahendamisele (kas pankade laenupakkumise suurendamise või krediidikulude vähendamise abil). Laenude kättesaadavuse piirangud on takistanud Kreeka majanduse konkurentsivõime taastamiseks tehtud jõupingutusi, kuna kodumaistel VKEdel on olnud laenudele juurdepääsul märkimisväärseid raskusi.

Tingimuste väljatöötamine

79

Komisjoni analüüsis ei põhjendatud alati piisavalt mõne poliitikavalikuga seonduvaid riske. Näiteks seoses 2013. aasta pankade rekapitaliseerimisega kaalus komisjon erainvestorite ligimeelitamiseks mitmeid võimalusi. Kuna komisjon jõudis järeldusele, et Kreeka ametiasutuste ettepanekutes pakuti erainvestoritele ülemääraseid meelitusvahendeid, otsustas ta lõpuks ostutähtede emiteerimise kasuks⁵³. Analüüsis aga ei tuvastatud igakülgselt mõningaid ostutähtedega seotud riske, näiteks nende potentsiaalset mõju pankade aktsiahindadele (vt IX lisa B osa).

Pangandussektori ümberkujundamine ja rekapitaliseerimine

i) Kapitalivajaduste hindamised

80

Kahes esimeses programmis ette nähtud kapitalivajaduste hindamistes ei kasutatud alati piisavalt ettevaatlikke eeldusi. Näiteks oli isegi kõige ebasoodsam SKP kasvu stsenaarium (koostatud 2011. aasta jaanuaris) tegelikest majandustulemustest positiivsem – vahe tegelike tulemustega oli 2011. aastal 4,6 %, 2012. aastal 7,8 % ja 2013. aastal 4,7 %⁵⁴. Lisaks mõjutasid teisest programmist üle jäänud vahendid (umbes 11 miljardit eurot) osaliselt komisjoni analüüsi edasise kapitalivajaduste hindamise kohta, mille Kreeka keskpank viis läbi 2014. aasta alguses.

ii) Elujõulisuse hindamine

81

Teise programmi tingimuse kohaselt paluti Kreeka keskpangal hinnata, millised 15 omamaisest pangast on elujõulised ja seega kõlblikud programmi vahendite abil rekapitaliseerimiseks. Ülejäänud pankade puhul viidaks läbi kriisilahendus, välja arvatud juhul, kui oli võimalik kaasata erakapitali. Programmis ei nõutud Kreeka keskpangalt protsessi piisava läbipaistvuse tagamist. Näiteks ei olnud pankadel juurdepääsu neid käsitlevale hindamisele ega selle aluseks olevatele arvutustele.

iii) Pankade rekapitaliseerimine 2014. ja 2015. aastal

82

Teises ja kolmandas programmis esitatud tingimused võimaldasid 2014. ja 2015. aasta rekapitaliseerimiste käigus kasutada HFSFi ainult viimase abinõuna (vt IX lisa B osa). See tähendas, et erasektori huvi korral ei saanud HFSF pankade rekapitaliseerimisel osaleda (et minimeerida avaliku sektori vahendite täiendavat kasutamist). Rekapitaliseerimise käigus avaldati aktsiahindadele seega märkimisväärset hinnalanguse survet, mille tulemusena vähenes oluliselt HFSFi osalus⁵⁵ (fond oli 2013. aasta rekapitaliseerimise tagajärjel juba pankade enamusosanik).

Varade kvaliteet – viivislaenud

83

Viivislaenude haldamise puhul on varahaldusettevõtte loomine üks rahvusvaheliselt kõige levinumaid lahendusi. Sellist lahendust Kreeka programmides rahastamispiirangute ja muude tegurite tõttu, nagu viivislaenude hajutamine kõigile sektoritele, juhtimisprobleemid ja ELi riigiabi kaalutlused, siiski ei kasutatud. Hoolimata võimalikest piirangutest ei olnud komisjoni hinnangud varahaldusettevõtte rahastamisvajaduste kohta piisavalt konkreetsed, et anda kõikehõlmav hinnang selle kohta, kas meede oli Kreeka kontekstis asjakohane.

84

Kahes esimeses programmis pandi rõhku pankade rekapitaliseerimisele ja likviidsustoetuse andmisele, kuid sellega ei kaasnenud viivislaenude haldamise tõhusaid meetmeid (nt esimeses programmis nähti ette üksnes kohustus vaadata läbi maksejõuetust käsitlevad õigusaktid). Teises programmis üritati lahendada viivislaenude probleemi, tuginedes enamasti viivislaenude pangasisesele haldamisele, mis, kuigi see on oluline, osutus suurel määral ebatõhusaks⁵⁶. Teise programmi edenedes määrati pankade viivislaenude haldamise suutlikkus suurema prioriteetsusega küsimuseks, kuid käegakatsutavad reformid sisemiste juhtimisprotsesside parandamiseks käivitati alles alates kolmandast programmist.

85

Mis puudutab äriühingute ja füüsiliste isikute maksejõuetust Kreekas, olid esimese ja teise programmi tingimused jätkuvalt üldist laadi ja mitu seadusandlikku muudatust, mis probleemsete varadega tegelemiseks nõuetekohaselt vastu võeti, olid enamasti piiratud ulatusega ja ebatõhusad⁵⁷. Paljusid reforme iseloomustas killustatud lähenemisviis ja erinevad poliitilised prioriteedid, mille tulemuseks olid sageli vastuolulised poliitikaeesmärgid. Mõnel juhul võeti need vastu isegi ilma sidusrühmadega nõuetekohaselt konsulteerimata ja mõjuanalüüsi tegemata. Maksejõuetusmenetluse raamistiku keerukus pigem säilitas viivislaenude probleemi, selle asemel et lahendada see selgete poliitiliste prioriteetidega ühtses tsentraliseeritud strateegilises raamistikus. Raamistiku kujundamisel ei võetud arvesse ka kohtusüsteemi piiratud suutlikkust suure hulga juhtumite tõhusaks lahendamiseks. Kokkuvõttes on selline keerukus ja probleemid suutlikkusega tekitanud kohtuasjade kuhjumise, levitades seega kogu süsteemis strateegilist kohustuste mittetäitmist ja moraaliriski (vt 9. selgitus).

86

Alles kolmas programm sisaldas tingimust, mille kohaselt tuli luua toimiv turg viivislaenude teenindamiseks ja müügiks. Mitmeid peamisi takistusi ei kõrvaldatud aga ka 2015. aasta lõpus vastu võetud seadusega ega 2016. aasta kahe täiendava muudatusega (mis hõlmasid ka nõuetekohaselt teenindatavaid laene), ning õiguslik raamistik jäi koormavaks.

87

Spetsiaalselt likvideerimismenetlust läbivate pankade puhul, kus tegeldi enamasti viivislaenudega, olid toimingud pikka aega killustunud, mille tagajärjeks oli vähene jõudlus viivislaenude sissenõudmisel ja tegevuskulude ebatõhusus. Näiteks tegevuse konsolideerimine (16 üksust üheks üksuseks) oli alles kolmanda programmi tingimus ja seda rakendati rohkem kui kolm aastat pärast väliskonsultantide algset ettepanekut. Likvideerimismenetlus neelas 13,5 miljardit eurot programmide HFSFi kaudu antud finantsabist (vt tabel 3) ja veel 1,7 miljardit eurot riiklikust hoiuste tagamise fondist.

Juhtimine

i) Pankade juhtimine

88

Kuigi finantssektori reformide tähtsus esimese programmi jooksul suurenes, ei sisaldanud programm ise tingimusi pankade juhtimise tõhustamiseks. Siiski olid juhtimisprobleemid (nt seotud pooltele turuvälistel tingimustel laenude andmine) olemas juba tükk aega enne kriisi, sest Kreeka pankade üldjuhtimine oli algusest peale Euroopa analoogide omast oluliselt madalamal tasemel.

89

Teises programmis nähti ette, et neli Kreeka suurimat („süsteemselt olulist”) panka rekapitaliseeritakse peamiselt programmi rahaliste vahendite abil HFSFi kaudu, kuid ei tagatud piisavat kontrolli nende erasektori poolse juhtimise üle. Vastupidiselt rahvusvahelisele tavale ei kajastunud enamiku pankade juhtorganites omandiõiguse muudatused, mis viisid 2013. aastal omamaise pangandussektori peaaegu täieliku natsionaliseerimiseni. Tegelikult jäi juhtimiskontroll mõnel juhul varasematele aktsionäridele ja HFSFil ei olnud õigust neid hinnata nende kogemuste, maine ja sõltumatuse seisukohast. Pankade üldjuhtimise hindamise tingimus lisati alles kolmandasse programmi, kui HFSF pidi kontrollima kõiki panga juhatuste liikmeid.

90

Selleks ja ka võimaliku poliitilise või ärilise sekkumise takistamiseks nähti kolmandas programmis ette rangemad valikukriteeriumid seoses pankade juhtorganite liikmete kvalifikatsiooni ja kogemustega. Kriteeriumitega nõuti kandidaatidelt aga kindlasti pangandus- ja finantsteadmisi; selline nõue ei olnud täielikult kooskõlas rahvusvaheliste tavade ja ELi / ühtse järelevalvemehhanismi nõuetega, mis põhimõtteliselt edendavad juhtorganite mitmekesisust ja kollektiivseid teadmisi.

91

Samuti ei keskendunud finantssektori reformid piisavalt vähem oluliste pankade juhtimisele ja riiklikule järelevalvele. Peaaegu kuus aastat pärast esimese programmi käivitamist ilmnesid Kreeka keskpanga ja ühtse järelevalvemehhanismi 2016. aasta märtsis läbi viidud kohapealsel kontrollidel puudujäägid ühe panga juhtimises, riskijuhtimises ja laenuandmise tavades.

ii) HFSFi juhtimine

92

Esimeses programmis loodi HFSFi algne juhtimisstruktuur, mis ei toonud kaasa suuremat sõltumatust ametiasutustest. Hoolimata teise programmi tingimusest, et HFSFil peaks olema kahetasandiline juhtimisstruktuur (st koosneb nõukogust ja juhatusest), püsisid sõltumatuse probleemid. Kolmandas programmis tegeleti selle puudusega, keskendudes HFSFi kõrgema juhtkonna valimise protsessile. Teises ja kolmandas programmis pakutud lahendused ei taganud aga ülesannete ja pädevuse tõhusat jaotamist kahe otsustusorgani vahel. Ka HFSFi otsustusprotsess tekitas tõsiseid kartusi selle läbipaistvuse pärast. Näiteks kiitis HFSF 2013. aastal heaks ühe panga tütarettevõtte enamusosaluse müügi, kuigi tehing ei põhinenud mitmete pakkujatega võistupakkumise menetlusel.

93

Programmitingimused põhjustasid sagedasi muudatusi HFSFi kõrgemas juhtkonnas (esimesel kuuel aastal 34 inimest, sealhulgas neli nõukogu esimeest ja neli tegevjuhti), see teguviis põhjustas teadmiste puudujäägi ja väiksema mõjukuse ohu pankades, kus HFSF aktsiaid omas.

Oodatavad finantstulemused

94

Alates 2016. aasta detsembrist oli HFSF süstinud Kreeka pangandussektorisse 45,4 miljardit eurot, kusjuures oodatava kahjumi suuruseks oli 36,4 miljardit eurot (vt tabel 3). Kokkuvõttes õnnestub süsteemselt oluliste pankade aktsiate turuväärtuse suurenemise tõttu aja jooksul tõenäoliselt sisse nõuda vaid väike osa eeldatavast kahjumist ning eeldatakse, et enamik omamaistele pankadele programmist eraldatud vahendeid jääb Kreeka riigivõla osaks.

Tabel 3.

Kreeka pangandussektoris kasutatud sekkumismeetmete oodatavad tulemused (miljardites eurodes, 2016)

	Kasutatud vahendid	Sissenõutud vahendid	Hinnanguline sissenõutav summa	Oodatav kahjum
Süsteemselt olulised pangad	31,91	2,72	3,83	25,4
Likvideerimisel olevad pangad	13,5	0,5	1,9	11,0
Kokku	45,4	3,2	5,7	36,4

Tööturureformid

95

Programmides kehtestatud tööturureformide üldine eesmärk oli parandada tööturu toimivust, muu hulgas tööjõukulude kiire kohandamise soodustamise kaudu. Tööturureformidest oodati, et need aitavad kaasa Kreeka majanduse konkurentsivõime taastamisele ja töökohtade kadumise ohjamisele majanduslanguse ajal. Tööjõukulude jaoks kehtestati teises programmis soovituslik eesmärk vähendada tööjõu ühikukulusid 2014.–2015. aastal 15 %.

96

Alates programmide algusest 2010. aastal on need hõlmanud mitmeid meetmeid Kreeka tööturu jäikuse vähendamiseks. Meetmed keskendusid palgaläbirääkimistele ja palgakujundusele, miinimumpalga määramisele ja summale, töökaitsealastele õigusaktidele ning tööaja paindlikkusele. Paralleelselt liberaliseerimismeetmetega on alates teisest programmist pandud üha enam rõhku deklareerimata töö vastu võitlemisele ja aktiivsele tööturupoliitikale, mis on otseselt suunatud töökohtade loomisele, kuid auditis neid aspekte ei käsitletud.

Tingimuste väljatöötamine

Reformide põhjendatus ja analüütiline alus

97

Poliitikakokkuvõtetes ja muudes töödokumentides põhjendati komisjoni lähenemisviisi tööturureformidele ja esitati alternatiivsete võimaluste analüüs (nt kuidas vähendada tööjõu ühikukulusid või kujundada palgaläbirääkimiste raamistikku). Siiski ei võtnud komisjon kõnealustes analüüsides arvesse mõningaid riske, eriti reformide väljatöötamise varajases etapis. Eelkõige ei hinnatud seda, kuidas võiksid reformid mõjutada tööturu nii-öelda halli ala, kuigi mõne meetmega kaasnes sellega seoses suurem risk⁵⁸. Sotsiaalset mõju hinnati ainult kolmanda programmi puhul, kuid analüüs oli kirjeldava iseloomuga ning selles ei tehtud katset kvantitatiivselt hinnata konkreetsete meetmete või kogu tööturureformide kogumi mõju või koormuse jagunemist.

98

Komisjon dokumenteeris ulatusliku teabevahetuse ja poliitilised arutelud sidusrühmadega (sealhulgas Kreeka ametiasutused, äriringkonnad ja muud valitsusvälised partnerid), Rahvusvahelise Valuutafondiga ja komisjoni sees. Mis puudutab kolmiku partnerite saavutatud kompromissi, domineeris mõnel juhul komisjoni seisukoht (loobuti erasektori palgakärpest, mida IMF pooldas), samal ajal kui teistel juhtudel jäi peale IMFi arvamus (nt töökaitsealased õigusaktid liberaliseeriti pärast reformide esimest etappi). Viimasel juhul ei suutnud komisjon täielikult põhjendada oma esialgsest seisukohast kõrvale kaldumist.

Meetmete asjakohasus

99

Mõnel juhul ei võetud eritingimuste väljatöötamisel arvesse ka Kreeka majanduse eripära, eriti mikro- ja väikeettevõtete domineerimist. Näiteks palgaläbirääkimiste reformi esialgses projektis anti võimalus pidada läbirääkimisi ettevõtte tasandil, kuid samas nõuti ka töötajate esindusorgani olemasolu. Kuna väikeettevõtetes ei ole sageli sellist korda, ei saanud nad reformidest kasu. Seda küsimust käsitleti esimeses programmis alles hiljem, võttes kasutusele „isikute liidud”⁵⁹, mis võimaldas töötajatel otse ettevõtte tasandil palgaläbirääkimisi pidada.

Ajastus

100

Tööturureformid käivitati 2010. aastal ja Kreeka ametiasutused rakendasid reformide esimese etapi (palgaläbirääkimised ja töökaitsealased õigusaktid) varsti pärast programmi heakskiitmist. Kuigi aastatel 2010–2016 rakendati programmi mitu meedet, olid kolmanda programmi läbirääkimistel kõne all samad teemad. Selline asjade käik viitab reformide ajastamise ja järjestamise probleemidele, mis ulatuvad kaugemale kui viivitused rakendamisel (vt 10. selgitus).

Rakendamine ja tulemused

101

Paljudel juhtudel hilines tööturureformide rakendamine võrreldes programmide tähtaegadega (kuni 21 kuud) või neid ei viidudki ellu (vt VII lisa). Need tingimused olid seotud tööturureformide peamiste aspektidega (nt palgaläbirääkimised ja töökaitsealased õigusaktid).

102

Hoolimata rakendamise puudustest täheldas kontrollikoda mõningast paranemist näitajates, mis osutavad tööturu suuremale paindlikkusele ja konkurentsivõimele:

• töökaitsealaste õigusaktide väiksem piiravus. 2013. aastal (st pärast peamiste reformide algatamist) ületas näitaja siiski OECD keskmist (vt joonis 8);
• väiksem miinimumpalk – vähenes 863 eurolt 2010. aastal 684 euroni 2012. aastal;
• tööjõu ühikukulude oluline kohandamine Tööjõu ühikukulude 14,1 % vähenemine aastatel 2010–2015 oli ELi liikmesriikide seas suurim. Teise programmi eesmärk oli aga vähendada 2012.–2014. aastal tööjõu ühikukulu umbes 15 %. Seda soovituslikku eesmärki ei täidetud, sest vastava perioodi jooksul vähenes tööjõu ühikukulu 10,9 %.

III osa. Programmieesmärkide saavutamine

103

Seitse aastat, kolm programmi ja enam kui 265 miljardit eurot väljamakstud abi (üle 150 % Kreeka SKPst) peegeldavad euroala ja Rahvusvahelise Valuutafondi ühiselt Kreekale antud toetuse enneolematuid mõõtmeid. Juba need arvud üksi näitavad, et programmid ei olnud edukad, et parandada sügavat majanduslikku tasakaalustamatust ja võimaldada Kreekal hallata oma rahalisi kohustusi ilma välistoetuseta. Siiski tagasid need rahastamise ja majandustegevuse jätkuvuse Kreekas.

104

Kreeka makromajanduslikel kohandamisprogrammidel olid eesmärgid kolmes valdkonnas

• riigi rahanduse jätkusuutlikkus;
• finantsstabiilsus; ja
• majanduskasvu taastamine.

105

Seitsme aasta jooksul ei ole komisjon üritanud vahe- või järelhindamiste kaudu terviklikult hinnata, mil määral saavutasid esimene ja teine programm oma eesmärgid. Selliste hindamiste läbiviimine oli tavaline praktika teiste komisjoni hallatavate toetusprogrammide puhul ning, pakkudes kasulikke kogemusi, oleks need eriti asjakohased Kreeka puhul, kus rakendati kolme järjestikust programmi.

106

Aruande käesolevas osas analüüsitakse programmide kolme põhieesmärgi saavutamist, kasutades võimaluse korral programmides endis sätestatud konkreetseid eesmärke. Selles analüüsis läheb kontrollikoda kaugemale konkreetsete meetmete tulemuste hindamisest (esitatud II osas) ja keskendub laiemale mõjule, mida ei saa seostada programmide ühtsete tingimustega. Selline analüüs aitab mõista Kreeka laiaulatuslikke majanduslikke arengusuundumusi kolme makromajandusliku kohandamisprogrammi raames, kuigi tuleb rõhutada, et kõnealust arengut ei mõjutanud mitte ainult programmide kavandamine ja rakendamine, vaid ka mitmed muud tegurid. Nende hulgas olid poliitiline ebakindlus, mis tekitas viivitusi reformide rakendamisel, avaldas mõju turu usaldusele ja vähendas seega programmide tulemuslikkust.

Riigi rahanduse jätkusuutlikkuse tagamine

107

Kreeka majanduskriis algas võlakriisina ja programmide vahetu eesmärk oli riigi rahanduse jätkusuutlikkuse taastamine – sealhulgas riigi suutlikkus oma vajadusi turul rahastada.

Juurdepääs turgudele

108

Esimeses programmis nähti ette, et Kreeka taastab juurdepääsu finantsturgudele 2014. aastal ja rahastab oma võlakohustusi 2015. aastal kokku 60 miljardi euro ulatuses. Kreeka riik rahastas ennast 2014. aastal finantsturgudel kahel korral, kuigi kokku ainult 4,5 miljardi euro ulatuses. See summa moodustas vähem kui 5 % teise programmi kogurahastamisest (110 miljardit eurot). Vaja oli veel kahte abiprogrammi (kolmas lõpeb 2018. aastal), sest riik ei suutnud taastada suutlikkust rahastada kõiki oma vajadusi turul.

Rahaliste vahendite kasutamine ja programmijärgne rahastamine

109

Komisjoni kolmanda programmi esimese läbivaatamise käigus tehtud rahastamispuudujäägi kõige viimase ajakohastamise kohaselt saavutab Kreeka 2017. aastal eeldatavasti 1,4 miljardit euro suuruse esmase eelarveülejäägi ning 2018. aasta jaanuari ja augusti vahelisel ajal, kolmanda programmi viimastel kuudel, 3 miljardi euro suuruse esmase eelarveülejäägi. Seepärast kasutatakse programmi selle perioodi rahalisi vahendeid võlgade tagasimaksmiseks, mis võimaldab suurendada likviidsuspuhvrit (vt joonis 9).

110

Vahetult pärast programmi lõppu peab Kreeka tagasi maksma märkimisväärsed võlasummad (vt joonis 10). 2019. aastal vajatakse laenu- ja intressimakseteks 21 miljardit eurot. Programmide eelduseks on, et pärast nende lõppemist rahastatakse võla tagasimaksmist täielikult esmasest eelarveülejäägist ja turupõhise rahastamise kaudu. Teise programmi jaoks tehti 2014. aastal analüüsiti mõningal määral programmijärgset raamistikku, kolmanda programmi jaoks see töö aga alles algab ega peegeldu seetõttu programmidokumentides.

Eelarve konsolideerimine

111

Kriisi puhkemise aegne eelarveolukord nõudis väga põhjalikku kohandamist. 2009. aastal ületas üldine valitsemissektori eelarvepuudujääk 15,1 % SKPst võrreldes stabiilsuse ja kasvu paktis fikseeritud 3 % protsendiga. Programmide peamised iga-aastased eelarve-eesmärgid (st valitsemissektori nominaalne eelarvepuudujääk⁶⁰) sätestati nõukogu otsuses Kreeka ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse ühe osana. Programmides seati majandus- ja finantspoliitika memorandumis täiendavad üksikasjalikud nominaalsed eelarve täitmise kriteeriumid, kuid nende eesmärkide toetuseks mõeldud eelarvekavad ei olnud alati usaldusväärsed (vt 11. selgitus).

112

Esimese ja teise programmi eelarve-eesmärgid saavutati ainult 2012. ja 2013. aastal (vt tabel 4). Teistel aastatel jäid need täitmata vahemikus 3 kuni 6 miljardit eurot; seda hoolimata asjaolust, et Kreeka kasutas eelarvepuudujäägi- või rahaprognooside täitmiseks tulusid suurendavaid ühekordseid meetmeid. Esimese programmi jooksul ei täidetud ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse nominaalseid eesmärke eelkõige majanduskeskkonna halvenemise tõttu (st nominaalse maksutulu ootamatu vähenemine ja intressikulu suurenemine). Maksubaasi kahanemine vähendas osaliselt olulistest maksumeetmetest saadavat tulu: tavaliselt oli see nii käibemaksutulu puhul. Lisaks viivitas Kreeka eelarve-eesmärkide täitmise nimel kõigi programmide vältel valitsemissektori kulude maksmisega ja käibemaksutagastuste tegemisega.

Tabel 4.

Kooskõla ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse ajakohastatud eesmärkidega

	1. programm1		2. programm1			3. programm1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Nõukogu otsus (mai 2010): valitsemissektori nominaalne eelarvepositsioon (miljardites eurodes)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Nõukogu otsus (märts 2012): esmane eelarvepositsioon, v.a pangandusmeetmed (miljardites eurodes)			-2	3,7	9,4
Nõukogu otsus (dets 2012): esmane eelarvepositsioon, v.a pangandusmeetmed (miljardites eurodes)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Nõukogu otsus (august 2015): esmane eelarvepositsioon (% SKPst)						-0,25	0,5
Tegelik (esimene järelkontroll)	-22	-20	-2,6	1,5	Ei kohaldata	-3,4	3,9
Tegelik (viimane ESA95 või ESA10)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	Ei kohaldata	-2,3	3,9
Eesmärgi ja tegeliku näitaja erinevus	-6	-3	0,3	0,6	Ei kohaldata	-2,05	3,4

113

Kuigi Kreeka ei täitnud nominaalseid eelarve-eesmärke, paranes esmane struktuurne eelarvepositsioon⁶¹ märkimisväärselt. Kohandamine kokku ületas 2009.–2015. aastal 17 % SKPst. See peegeldas Kreeka väga sügavat tasakaalustamatust selles valdkonnas kriisi alguses.

114

Ebasoodsa makromajandusliku olukorra kontekstis suurenes valitsemissektori koguvõlg jätkuvalt kogu programmiperioodi vältel, hoolimata võetud stimuleerivast fiskaalmeetmest. Kreeka valitsemissektori võlg ületas 2016. aastal 181 % SKPst (võrreldes 126,7 protsendiga 2009. aastal) (vt joonis 11). Valitsemissektori võlg vähenes üksnes 2012. aastal tänu erasektori osaluse programmile, mille raames paluti erainvestorite nõusolekut, et maha kanda 53,5 % nende Kreeka riigivõlakirjade nominaalväärtusest. Esimese programmi prognoosides hinnati, et riigivõla osakaal SKPst tipneb 2013. aastal (esialgse esimese programmi raames 149,7 % SKPst ja teise raames 164,2 % SKPst). Kõige olulisem võla suhtelisele suurenemisele kaasa aidanud tegur oli nominaalse SKP vähenemine.

Pensionisüsteemi jätkusuutlikkus

115

Kreeka eelarveolukorra stabiliseerimise üheks peamiseks takistuseks on endiselt pensionisüsteemi märkimisväärne kulu. Pensionide järjestikused kärped vähendasid nominaalkulutusi pensionidele 2009.–2015. aastal 2,5 miljardi euro võrra. SKP vähenemise tõttu kasvasid aga pensionikulud aastatel 2010–2015 protsendina SKPst, näidates seega reformide piiratud tõhusust eelarve jätkusuutliku kohandamise seisukohast. Aastal 2016 olid avaliku sektori kulutused pensionidele euroala suurimad (üle 16 % Kreeka SKPst), samas kui pensionisüsteemi puudujäägi iga-aastane riiklik rahastamine ületas 9 % SKPst (euroala keskmine oli 2,5 %).

116

Rahvastiku vananemist käsitlevate 2012. ja 2015. aasta aruannete prognooside kohaselt peaks kahes esimeses programmis ette nähtud pensionireformid andma Kreeka pensionisüsteemi pikaajalise jätkusuutlikkuse saavutamisel eeldatavasti mõningaid positiivseid tulemusi. Vastavalt programmide tingimustele peaks penisonideks makstavad Kreeka avaliku sektori kulutused suurenema aastatel 2010–2060 vähem kui 2,5 protsendipunkti võrra SKPst. Võttes arvesse vananemist käsitlevat 2015. aasta aruannet, eeldatakse, et pensionireformide tulemusena vähenevad avaliku sektori kulutused pensionidele üldiselt 1,9 protsendipunkti võrra; see on parem tulemus kui programmi eesmärk. Siiski prognoositakse, et need jäävad 2060. aastal väga kõrgele tasemele – 14,3 % SKPst.

Finantsstabiilsuse taastamine

117

Finantssektori reformide edukus sõltub ka programmivälistest teguritest. Mitme näitaja põhjal on siiski võimalik hinnata pangandussektori üldist arengut programmide vältel ja seega kindlaks määrata, kui suures ulatuses on nende ulatuslikud eesmärgid saavutatud. Peamised aspektid, mida tuleb käesolevas analüüsis arvesse võtta, on maksevõime, krediidirisk ja varade kvaliteet, likviidsus ja kasumlikkus; need näitajad olid ka programmitingimuste ja komisjoni heakskiidetud pankade restruktureerimiskavade keskmes.

Maksevõime

118

Suuresti tänu laiaulatuslikule rahastamisele programmi raames (31,9 miljardit eurot) ja sektori restruktureerimisele on Kreeka pankade omavahendite suhtarvud pärast üleilmset kriisi märkimisväärselt paranenud. Seepärast suurendati peamist omavahendite suhtarvu (esimese taseme põhiomavahendid) 2016. aastaks 17 protsendini, st üle ELi keskmise (14,2 %) ja kriisieelse taseme (vt X lisa). Küll aga tekitasid pankade maksevõime puhul endiselt muret Kreeka riigilt saada olevate maksutagastuste suur maht ja viivislaenud.

Krediidirisk ja varade kvaliteet

119

Programmiperioodi jooksul alanesid Kreeka nelja suurima panga krediidireitingud oluliselt, langedes 2015. aastaks nn makseviivituse staatusse⁶². Hoolimata sellest, et läbi viidi kolmas rekapitaliseerimine, mis tugevdas pankade kapitali adekvaatsust, jäid kõigi pankade reitingud 2016. aasta jooksul mitteinvesteerimisjärgu krediidireitingu⁶³ vahemikku.

120

Mis puudutab varade kvaliteeti, siis sisenesid Kreeka pangad 2008. aastal üleilmsesse kriisi tasumata viivislaenudega, mis moodustasid kokku 5,5 % kogu laenuportfellist (2009. aastal 7 %), st oluliselt rohkem kui euroala keskmine. Tulenevalt enneolematust majanduslangusest, sellele järgnenud tööpuuduse suurenemisest ja laenuvõtjate poolse strateegilise kohustuste täitmatajätmise tähelepanuta jätmisest on viivislaenude hulk kõigi programmide vältel järsult suurenenud. 2016. aastal jõudsid viivisnõuded (tuginedes laiemale määratlusele) ELi kõrgeimale tasemele (45,9 %) ja see oli üheksa korda kõrgem kui ELi keskmine (5,1 %, vt X lisa).

Likviidsus

121

Alates esimesest programmist on Kreeka pankadel palutud vähendada keskpangalt (st eurosüsteemilt) laenamist, kuna nende likviidsete vahendite olukord oli juba pingeline. Selles kontekstis ei olnud esimene programm keskpangalt laenamisest sõltuvuse vähendamisel edukas, kuid teine ja kolmas programm olid edukad. Sellest hoolimata oli Kreeka pankade likviidsuse olukord 2016. aastal endiselt pingeline, kuna nende sõltuvus keskpangalt laenamisest oli 2009. aasta tasemest tunduvalt suurem (vt tabel 5); kuigi see oli väiksem kui 2015. aasta keskpaiga tipptase (150 miljardit eurot). Mis puudutab standardseid likviidsusallikaid, ei olnud 2016. aastal tõendeid hoiuste püsivate pankadesse naasmise kohta (nende maht oli 2009. aastaga võrreldes pea poole väiksem – vähenemine 238 miljardilt 121 miljardi euroni) ja omamaiste pankade juurdepääs muudele rahastamisallikatele oli endiselt piiratud.

Tabel 5.

Kreeka pankade rahastamisprofiil (miljardites eurodes)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Laenamine keskpangalt	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Erasektori hoiused	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Kasumlikkus

122

Programmidega püüti parandada pankade kasumlikkust põhjaliku konsolideerimise ja restruktureerimise kaudu. Vähendades oluliselt töötajate ja filiaalide arvu, parandasid omamaised pangad märkimisväärselt oma kulude ja tulude suhet (51,9 % – võrreldes ELi keskmisega, mis oli 2016. aastal 65,7 %) ja kärpisid tegevuskulusid. Konsolideeritud alusel jäid nad siiski enamiku eespool nimetatud ajavahemiku vältel kahjumlikuks ja nende paljud kasumlikkuse näitajad olid endiselt ELi halvimate hulgas (vt X lisa).

123

Kokkuvõttes ei suudetud programmidega ära hoida Kreeka pankade bilansside järsku halvenemist, mille põhjuseks olid peamiselt negatiivsed muutused makromajanduslikes näitajates ja poliitilise olukorras. See õõnestas pankade vahendajarolli ning reaalmajanduse rahastamise kanalid olid ühtaegu nii piiratud⁶⁴ kui ka kulukad.

Majanduskasvu elavdamine

124

Pärast euroalaga ühinemist 2001. aastal oli Kreekas väga suure majanduskasvu periood, kuid samal ajal vähenes oluliselt riigi konkurentsivõime. Seetõttu oli struktuurilist tasakaalustamatust ja konkurentsivõimet vähendavate tegurite kõrvaldamine üks programmide eesmärke; pikemaajalises perspektiivis oli plaan taastada jätkusuutlik majanduskasv ja hõlbustada seega eelarve kohandamist. Seatud eesmärki ei saavutatud selles mõttes, et Kreeka seisis silmitsi pikaajalise ja erakordselt sügava majanduslangusega, millel olid tõsised tagajärjed tööturule. Peamised makromajanduslikud näitajad olid järjepidevalt halvemad kui programmides eeldati (vt XI lisa).

Majanduskasv ja selle kontekst

125

Kreeka majandus ei kasvanud nii kiiresti kui teistes euroala riikides – isegi teistes abiprogrammidest rahalist toetust saanud maades (nt Iirimaa ja Portugal) kasvas majandus kiiremini. Programmide kavandamise ja rakendamise teatud puudused (vt II osa) ei aidanud kaasa majanduse elavdamisele, kuid makromajanduslik olukord oli tingitud ka mitmest välisest tegurist ja enne kriisi tekkinud tasakaalustamatuse tõsidusest. Programmid ei saavutanud oma majanduskasvu eesmärke; samas ei ole aga teada, missugune oleks makromajanduslik stsenaarium olnud programmideta.

126

Kreeka majandustulemused olid järjepidevalt oodatust kehvemad ka makromajanduslike prognooside aluseks olnud majanduskasvu eesmärkidega võrreldes. Aastatel 2009–2016 vähenes Kreeka majanduse maht enam kui veerandi võrra. SKP tegelik kasv 2011. ja 2012. aastal oli väiksem kui 2010. mais avaldatud programmi esialgne prognoos – vastavalt 6,5 protsendipunkti ja 8,4 protsendipunkti võrra (vt joonis 12). Kuigi prognoos ennustas positiivse kasvu taastumist 2012. aastal, toimus see tegelikult 2014. aastal ja ainult ühel aastal. Kreeka majandustulemused olid kehvemad ka võrreldes 2012. aasta märtsi ja 2014. aasta aprilli prognoosidega, kuigi lahknevused olid oluliselt väiksemad.

127

Programmiperioodil (kuni 2015. aastani) Kreeka eksport järjepidevalt kasvas, kuigi see järgnes ekspordi tugevale vähenemisele 2009. aastal. Ekspordikasv oli küll üldiselt programmidokumentides prognoositust väiksem, kuid kõrvalekalle ei olnud nii suur kui SKP prognoosis esitatud. Aastal 2013 oli eksport 2008. aasta tasemel, samas kui import vähenes samal perioodil 30 %, mis võimaldas Kreekal saavutada välise tasakaalu.

128

Ekspordi taastumist alates 2010. aastast ei saa siiski panna täielikult programmides ette nähtud reformide arvele. Mõned tähtsad majandusharud (nt turism) said riigisisesest devalveerimisest kasu. Majandusharude analüüs näitab aga, et Kreeka eksporti mõjutavad ka sektorid, millele sisemaised hinnad ja palgad mõju ei avalda⁶⁵ (nt naftatooted ja meretransport); nende käekäiku mõjutavad kodumaise konkurentsivõime paranemise asemel pigem ülemaailmsete turgude suundumused (vt XI lisa).

Hinnad ja töötus

129

Hinnad ei muutunud kooskõlas programmi jaoks tehtud prognoosidega. Esialgses prognoosis (2010. aasta mai) alahinnati oluliselt 2010.–2011. aasta inflatsiooni (ka maksumeetmete mõju tõttu) ega nähtud ette aastatel 2013–2014 toimunud deflatsiooni (vt XI lisa). Sellest tulenevalt aeglustasid tõusvad hinnad esimese programmi ajal riigisisest devalveerimisprotsessi, mis omakorda takistas Kreeka välise konkurentsivõime parandamist. Programmi hilisemas etapis tegelike ja prognoositud hinnamuutuste erinevused püsisid, kuid nende suurus vähenes.

130

Koos oodatust suurema majanduslangusega halvenesid võrreldes programmide algsete eeldustega märkimisväärselt ka tööjõuturu tulemused (vt joonis 13). Tööpuudus tipnes 2013. aastal (27,5 %), kuigi esialgu prognoositi kõige kõrgemat tööpuudust (15,2 %) 2012. aastal. Tööpuudus tõusis ka järgnevates prognoosides ennustatust kõrgemale. Alla 25-aastaste töötuse määr jõudis 2013. aastal peaaegu 60 protsendini, kuid langes järgmise kahe aasta jooksul oluliselt alla 50 % (vt XI lisa).

Järeldused Ja Soovitused

Kreeka makromajanduslike kohandamisprogrammide juhtimine

131

Esimene Kreeka makromajanduslik kohandamisprogramm kavandati äärmiselt kiireloomulises olukorras ja kõigi kolme programmi juhtimist mõjutas poliitiline ja majanduslik ebakindlus. Komisjon oli vaid üks paljudest protsessi kaasatud partneritest, kuna ta oli seotud eurorühma poliitiliste juhistega ning programmide heakskiitmiseks oli vaja Kreeka ametiasutuste ja kõiki laenuandjaid esindavate institutsioonide (IMF, komisjon, EKP ja kolmanda programmi puhul ESM; vt sissejuhatus ning punktid 22–23 ja 31–32) kokkulepet.

132

Komisjon kehtestas programmide juhtimismenetlused peaaegu aasta pärast Kreeka esimese programmi käivitamist. Menetlused nägid küll ette andmevahetuse ja heakskiitmise töövoogude sisemise korralduse komisjonis, nõukogus ning programmipartnerite vahel, kuid ei esitanud mingeid suuniseid programmide tegeliku ülesehituse kohta, näiteks seoses nende ulatuse ja seatud tingimuste üksikasjalikkusega (vt punktid 24–25).

133

Programmitöö protsessi varastes etappides olid mõned tingimused ebamäärased ega täpsustanud konkreetseid meetmeid. Tingimused muutusid selgemaks teises programmis, kui suurenesid nende arv ja üksikasjalikkus. Alles kolmandas programmis märkis komisjon ära olulised tingimused (nt peamised tulemused, mis programmiga tuleb saavutada), samas kui esimeses kahes programmis meetmete suhtelisele tähtsusele ei osutatud (vt punktid 26–28).

1. soovitus

Komisjon peaks parandama toetusprogrammide kavandamise üldiseid menetlusi, täpsustades eelkõige tingimuste sisu põhjendamiseks vajaliku analüütilise töö ulatust ning näidates, milliseid vahendeid millises olukorras peaks kasutama. Sellised suunised peaksid tulevaste programmide puhul lihtsustama komisjoni jaoks töö korraldamist programmide käivitamisetapi äärmiselt kiireloomulises olukorras.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp

2. soovitus

Komisjon peaks tingimused tulemuslikumalt tähtsuse järjekorda seadma ja määrama kindlaks meetmed, mida on vaja võtta kiiresti, et lahendada probleemid, mis on programmieesmärkide saavutamiseks otsustava tähtsusega.

Soovituse täitmise tähtaeg: niipea, kui võimalik

134. Komisjoni jõupingutustest hoolimata ei paigutatud programmitingimusi Kreeka laiema majanduskasvu strateegia konteksti, mis oleks võinud olla programmide omast pikem. Programmide alguses keskenduti kitsamalt eelarvepoliitika jätkusuutlikkusele, kuid vajadus laiema majanduskasvu strateegia järele ilmnes alles hiljem. Kontrollikoda leidis puudusi valdkondadevahelises koordineerimises programmide väljatöötamisel ja juhtumeid, kus programmide meetmed ei olnud piisavalt ulatuslikud. Mõlemad puudused mõjutasid struktuurireformide tõhusust, eelkõige neid, mille eesmärk oli muuta Kreeka majandus konkurentsivõimelisemaks (vt punktid 29–30).

3. soovitus

Kui osutub vajalikuks tegeleda majanduse tasakaalustamatuse probleemiga, peaks komisjon tagama, et programmid oleksid integreeritud riigi üldisesse majanduskasvu strateegiasse, mis on kas juba olemas või mis koostatakse koostöös liikmesriikidega programmide käigus. Kui strateegiat ei ole võimalik vastu võtta programmi koostamise etapis, peaks see järgnema võimalikult kiiresti ja seda tuleks programmi järgneval läbivaatamisel arvesse võtta.

Soovituse täitmise tähtaeg: niipea, kui võimalik

135

Kuigi komisjon ei olnud järelevalve ulatuse kohta ametlikke menetlusi kehtestatud, hindas ta programmitingimusi korrapäraselt ja andis nende täitmisest aru. Tavaliselt oli komisjonil võimalik näidata, et tema hindamised tuginevad kindlale alusele, sealhulgas mõningatele järelmeetmetele, nagu üksikasjalik tagasiside õigusaktide eelnõude kohta. Kohati leidis kontrollikoda probleeme nõuetele vastavuse järelevalves – näiteks puuduvad, ebatäpsed või ebamäärased hindamised (vt punktid 33–37).

136

Peale selle ei andnud vormiline vastavus struktuurireformide puhul alati tulemuseks programmides kavandatud tegelikke muudatusi. Olulised andmelüngad ja enamiku struktuuritingimuste jaoks asjakohaste tulemusnäitajate puudumine avaldasid komisjonipoolse järelevalve asjakohasusele täiendavat negatiivset mõju, kuna see vähendas võimet mõista reformide rakendamist ja mõju ning võtta vajaduse korral parandusmeetmeid (vt punktid 38–40).

4. soovitus

Komisjonil peaksid olema selged menetlused ja vajaduse korral peamised tulemusnäitajad, et tagada nii programmide järelevalve süstemaatilisus kui täpne dokumenteerimine. Järelevalve programmide elluviimise üle, eelkõige struktuurireformide puhul, peaks keskenduma rohkem tulemuslikkusele ning keskenduma lisaks esmaste õigusaktide vastuvõtmisele ka asjakohaste teiseste õigusaktide ja muude rakendusaktide vastuvõtmisele. Komisjoni kasutatavat reformide elluviimise hindamiskorda tuleks parandada, et paremini tuvastada halduslikke või muid tegureid, mis taksitavad reformide tulemuslikku elluviimist. Komisjon peab tagama, et tal on selliste hindamiste läbiviimiseks vajalikud vahendid.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp

5. soovitus

Komisjon peaks tegelema andmelünkadega põhjalikumalt programmide algusest peale. Samuti peaks ta selgelt määratlema kõik andmed, mida ta vajab programmide ja nende tulemuste seireks.

Soovituse täitmise tähtaeg: niipea, kui võimalik

137

Hoolimata programmide keerukast institutsioonilisest korraldusest ei ole kunagi ametlikult vormistatud sisemist töökorda, mille alusel teeb komisjon koostööd programmipartnerite, eelkõige IMFi, EKP ja ESMiga. Partnerite rollid, vastutuse jaotus ja töömeetodid ei olnud küllaldase läbipaistvusega fikseeritud. Siiski on institutsioonid kehtestanud mitteametlikult koostöö- ja teabevahetuse tõhusa korra (vt punktid 41–43).

6. soovitus

Komisjon peaks püüdma jõuda programmipartneritega kokkuleppele, mis fikseeriks küllaldase üksikasjalikkusega paika nende rollid ja koostöömeetodid.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp

138

Programmide üldine kavandamine põhines makromajanduslikel prognoosidel ja rahastamispuudujäägi arvutustel, mille komisjon koostas koos programmipartneritega iga läbivaatamise jaoks. Komisjoni sellekohane analüüs oli sisemiselt järjepidev ja põhines kõige uuematel andmetel. Kontrollikoda leidis siiski metoodilisi puudusi, eelkõige eelduste dokumenteerimisel, hinnanguliste sisendite põhjendamises ja tundlikkustestide piiratud kasutamises. Puudusid ametlikult vormistatud kvaliteedinõuded, mis tagaksid arvutuste täpsuse. Makromajanduslikes prognoosides alahinnati suurel määral Kreeka majanduskriisi, kuid need vead ei olnud üldiselt suuremad kui teiste rahvusvaheliste organisatsioonide omad (vt punktid 44–54).

7. soovitus

Komisjon peaks paremini põhjendama programmide kavandamise aluseks olevate majandusarvutuste eeldusi ja muudatusi (sh asjakohastes väljaannetes). Nende protsesside kvaliteeti tuleks asjakohaselt kontrollida. See peaks kehtima eelkõige programmide läbivaatamiste suhtes, mida viiakse läbi vähem pakilistes tingimustes kui programmide alustamise etapis.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp

Reformide väljatöötamine ja elluviimine

139

Rahaline toetus Kreekale sõltus mitmesuguste fiskaal-, finants- ja struktuurilise tasakaalustamatuse reformide elluviimisest. Reformide ulatus suurenes, kuid hõlmas algusest peale peaaegu kõiki Kreeka riigi funktsioone, mis tähendab, et mõnel juhul tuli parandada väga tõsist struktuurilist tasakaalustamatust. Kreeka reformikava oli eriti keeruline ja selle rakendamist mõjutas poliitiline ebastabiilsus (vt punktid 55–57).

140

Maksupoliitika reformid parandasid küll eelarveseisundit, mis saavutati enamasti tänu maksumäärade muutmisele või uutele maksudele. See suurendas maksupoliitika ebastabiilsust, millel oli omakorda palju põhjuseid (muu hulgas ka järjepidevate reformide puudumine), ning mis oli vastuolus varasemate hindamistega, milles eelistati maksutulu suurendamiseks maksubaasi laiendamist. Komisjon ei põhjendanud mõnda peamist meedet (nt käibemaksu ja aktsiisimaksu tõus) piisavalt alternatiivsete võimaluste ja nende tagajärgede analüüsiga. Maksuhalduse reformid andsid vähem käegakatsutavaid tulemusi, mille põhjuseks olid rakendamissuutlikkuse probleemid, aga ka sellised kavandamise puudused, nagu meetmete hiline lisamine programmidesse ja nende piiratud ulatus (vt punktid 58–66).

141

Eelarvekokkuhoiu (mida põhjendati eelarve konsolideerimise vajadusega) ja pikaajaliste struktuurimuudatuste üheaegne rakendamine oli avaliku halduse reformide jaoks keeruline ülesanne, kusjuures viimane osutus vähem edukaks. Kontrollikoda leidis, et vähese edukuse peamised põhjused kavandamise poolel olid reformide elluviimise haldussuutlikkuse ebapiisav arvessevõtmine ning programmide ja muude vahendite, näiteks struktuurifondide tehnilise abi ja rakenduskavade vahelised nõrgad seosed. Komisjon ei suutnud põhjendada programmides seatud avaliku halduse reformide peamisi kvantitatiivseid eesmärke (vt punktid 67–76).

142

Finantsreformid tagasid sektori lühiajalise stabiilsuse, kuid mitme struktuurilise puudusega ei tegeldud põhjalikult või lisati need programmi hilja (nt viivislaenude haldamine ja ühingujuhtimine). Kolmanda programmi meetmed olid terviklikumad. Kontrollikoda leidis puudusi ka 2013. aasta pankade rekapitaliseerimise aluseks olnud riskianalüüsis ning vajakajäämisi järgnenud rekapitaliseerimiste kavandamisel. Reformide teatavate aspektide järjestus ei olnud piisavalt kooskõlastatud (vt punktid 77–94).

143

Komisjon suutis esitada põhjaliku analüüsi tööturureformide kohta, mis andsid turu liberaliseerimise seisukohast käegakatsutavaid tulemusi. Reformide elluviimist takistasid aga märkimisväärsed viivitused. Mõned tingimused, eelkõige programmide alustamise etapis, ei olnud piisavalt kohandatud Kreeka majanduse struktuuri järgi ning teised peamised meetmed lisati programmidesse mõningase hilinemisega (vt punktid 95–102).

8. soovitus

Võimalike puuduste leevendamiseks peaks komisjon olema süsteemsem, hinnates liikmesriikide haldussuutlikkust reformide elluviimiseks. Komisjoni struktuurireformi tugiteenistuse antava tehnilise abi vajadusi ja võimalikku tuge tuleks hinnata programmi varastes etappides koostöös liikmesriikide ametiasutustega. Valikud, üksikasjalikkus, ja tingimuste ajastamine peaksid põhinema analüüsi tulemustel.

Soovituse täitmise tähtaeg: kohe, kui see on kohaldatav

9. soovitus

Komisjon peaks parandama oma analüütilist tööd, mida tehakse reformide väljatöötamiseks. See peaks eelkõige käsitlema meetmete asjakohasust ja ajastust, võttes arvesse vastava liikmesriigi konkreetset olukorda.

Soovituse täitmise tähtaeg: kohe, kui see on kohaldatav

Programmide eesmärkide täitmine

144

Kolmes makromajanduslikus kohandamisprogrammis osalemisega vältis Kreeka maksejõuetust. Siiski oli programmieesmärkide täitmine – eelarve jätkusuutlikkus, finantsstabiilsus ja majanduskasvu taastamine – edukas vaid piiratud ulatuses. Majandusprotsesside aluseks olevate keerukate mehhanismide mõistmiseks oleks võinud olla kasu välishindamisest, kuid komisjon ei ole seda läbi viinud (vt punktid 103–106).

145

Eelarve jätkusuutlikkuse puhul tõid programmid kaasa märkimisväärse konsolideerimise: esmase struktuurse eelarvepositsiooni kohandamine 2009.–2015. aastal moodustas 17 % SKPst. Samal ajavahemikul vähenes aga SKP üle veerandi ja töötus ületas 25 %. Kreeka majandus kasvas alles 2014. aastal, kuigi programmide esialgne eeldus nägi jätkusuutliku majanduskasvu taastumise ette alates 2012. aastast (vt punktid 107, 111–113, 124–130).

146

Halvad makromajanduslikud tulemused koos eelnevalt kogunenud võla rahastamiskuludega tähendavad seda, et Kreeka võla suhe SKPsse on programmide vältel pidevalt suurenenud (välja arvatud 2012. aastal erasektori osaluse tõttu). Samuti ei suutnud riik oma vajadusi finantsturgudel rahastada. Programmidele vahetult järgneval perioodil peab Kreeka maksma tagasi suured võlasummad ja programmide eeldus on, et neid rahastatakse täielikult esmasest eelarveülejäägist ja finantsturgudelt saadud vahenditega. Rahanduse poole pealt tagasid programmid finantssüsteemi lühiajalise stabiilsuse, kuid ei suutnud ära hoida pankade bilansside järsku halvenemist (põhjuseks oli peamiselt makromajanduslike näitajate ja poliitilise olukorra halvenemine) (vt punktid 114–123; 108–110).

10. soovitus

Programme tuleks hinnata hiljemalt peale nende lõppemist. Järjestikuste programmide korral, mille kogupikkus ületab oluliselt programmide tavapärase kolmeaastase kestuse, tuleks läbi viia vahehindamine ja kasutada tulemusi nende ülesehituse ja järelevalvekorra hindamiseks.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

11. soovitus

Komisjon peaks analüüsima, millist tugi- ja järelevalvesüsteemi oleks peale programmi lõppemist asjakohane kasutada. Seda peaks tegema piisavalt vara enne programmi lõppemist ja arvestama seejuures riigi rahastamisvajadusi.

Soovituse täitmise tähtaeg: kohe

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Baudilio TOMÉ MUGURUZA, võttis käesoleva aruande vastu 3. oktoobri 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Lühendid

EFSF: Euroopa finantsstabiilsusvahend

EFSM: Euroopa finantsstabiilsusmehhanism

EK: Euroopa Komisjon

EKP: Euroopa Keskpank

ELTL: Euroopa Liidu toimimise leping

EPL: töökaitsealased õigusaktid

ESA: Euroopa arvepidamise süsteem

ESM: Euroopa stabiilsusmehhanism

HFSF: Kreeka finantsstabiilsuse fond

IMF: Rahvusvaheline Valuutafond

OECD: Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon

SKP: sisemajanduse koguprodukt

SSM: ühtne järelevalvemehhanism

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate ELi poliitika ja programmide auditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Aruande koostas turgude reguleerimise ja konkurentsivõimelise majanduse valdkondade auditeerimise eest vastutav IV auditikoda. Auditit juhtis IV auditkoja eesistuja Baudilio Tomé Muguruza. Teda toetasid aruande koostamisel kabineti töötajad Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda ja Simon Dennett, direktor Zacharias Kolias ning auditijuht Kamila Lepkowska. Auditirühma kuulusid Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele ja Natalia Krzempek.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8381-8	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/76873	QJ-AB-17-017-ET-N
HTML	ISBN 978-92-872-8356-6	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/39635	QJ-AB-17-017-ET-Q

©Euroopa Liit, 2017

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult

Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: http://europa.eu/contact

Telefoni või e-postiga

Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: http://europa.eu/contact

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: http://europa.eu

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: http://publications.europa.eu/eubookshop Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt http://europa.eu/contact).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.