Kommissionens arbete med den grekiska finanskrisen: med kommissions svar

Sammanfattning

Om rapporten

I

Vi granskade Europeiska kommissionens hantering av de tre ekonomiska anpassningsprogrammen för Grekland och beaktade den institutionella strukturen på de olika instrument för ekonomiskt bistånd som användes. När det gäller det program som nu pågår granskades endast utformningen. Stödmedlen i det första programmet (GLF) 2010 var 110 miljarder euro, i det andra (EFSF 2012) 172,6 miljarder euro och i det tredje (ESM 2015) 86 miljarder euro. När halva 2017 har gått behöver Grekland fortfarande ekonomiskt stöd utifrån, och vi konstaterar att målen i programmet endast i begränsad utsträckning har uppnåtts. Överlag utformades programmen så att det blev möjligt att genomföra reformer i Grekland, men vi fann brister. Vi lämnar ett antal rekommendationer till kommissionen inför framtida anpassningsprogram.

Om de grekiska anpassningsprogrammen

II

När Grekland införde euron upplevde landet ett ekonomiskt uppsving som ett resultat av lättillgängliga lån och en generös finanspolitik. I och med den ekonomiska krisen 2008–2009 blottlades dock landets svagheter: växande makroekonomiska obalanser, höga stats- och utlandsskulder, en svag extern konkurrenskraft, ett ohållbart pensionssystem och svaga institutioner. Dessa faktorer i kombination med avslöjanden om att man uppgett felaktig officiell statistisk påverkade det internationella förtroendet. Det pris som Grekland tvingades betala för att få låna på finansmarknaderna blev ohållbart, och i april 2010 begärde landet ekonomiskt bistånd från länderna i euroområdet och IMF.

III

Det första ekonomiska anpassningsprogrammet för Grekland förhandlades fram 2010 och inbegrep finansiering på 110 miljarder euro. De finanspolitiska och strukturella åtgärderna och den skuldsanering som genomfördes 2012 räckte dock inte för att landet skulle kunna återgå till marknadsfinansiering. Därför enades man om två program till, ett på 172,6 miljarder euro 2012 och ett på 86 miljarder euro 2015.

IV

Syftet med anpassningsprogrammen vara att råda bot på de ekonomiska obalanserna i Grekland och därigenom förhindra att den grekiska finanskrisen skulle smitta av sig på resten av euroområdet. Genom programmen skulle en sund och hållbar ekonomisk situation med statsfinanser i balans skapas i Grekland, och landet skulle åter komma i stånd att finansiera sig självt på finansmarknaderna. För att stödet skulle betalas ut skulle ett antal villkor uppfyllas enligt avtalet mellan Grekland och långivarna. Villkoren berörde i stort sett alla delar av den grekiska statsapparaten och utgick från tre huvudmål: finanspolitisk hållbarhet, finansiell stabilitet och återställd tillväxt. Europeiska kommissionen kontrollerade och redovisade Greklands uppfyllelse av villkoren.

V

Kommissionen förvaltade anpassningsprogrammen i samarbete med Europeiska centralbanken som företrädare för de europeiska långivarna i respektive program, det vill säga euroländerna i det första programmet, Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten i det andra och Europeiska stabiliseringsmekanismen i det tredje.

Vår revision

VI

Vi granskade om kommissionen hade förvaltat anpassningsprogrammen för Grekland på ett tillfredsställande sätt. I synnerhet ställde vi följande frågor:

• Hade kommissionen den nödvändiga organisationen för att förvalta programmen?
• Var de politiska villkoren utformade på ett tillfredsställande och ändamålsenligt sätt?
• Uppnåddes anpassningsprogrammens huvudmål?

VII

I linje med revisionsrättens uppdrag att granska effektiviteten i ECB:s förvaltning gjorde vi även försök att undersöka bankens medverkan i de grekiska ekonomiska anpassningsprogrammen. ECB ifrågasatte dock revisionsrättens mandat i det här avseendet, banken gav oss inte tillräckligt med underlag och vi kan därför inte rapportera om ECB:s roll i de grekiska programmen.

Våra iakttagelser

VIII

När det grekiska programmet startade hade kommissionen ingen erfarenhet av att hantera en sådan process. Rutiner fastställdes först efter nästan ett år, men de gällde främst de formella förfarandena för godkännande av dokument, informationsflöden och tidpunkter för utbetalningar. Kommissionen hade inga särskilda interna riktlinjer för hur villkoren i programmen skulle utformas i praktiken, till exempel deras omfattning eller hur detaljerade de skulle vara. Trots att villkoren blev fler och fler gjordes det i det första och andra programmet ingen lämplig prioritering mellan dem och de hade inte satts in i en mer övergripande strategi för landet. Kommissionen införde förvisso ett fungerande system för hur villkoren skulle kontrolleras, men vi fann betydande brister, särskilt när det gäll bedömningen av genomförandet av strukturreformer.

IX

Trots den komplexa institutionella organisationen inom programmen formaliserades aldrig kommissionens operativa samarbete med de övriga programpartnerna, främst IMF och ECB.

X

Den övergripande ekonomiska ramen för hur programmen skulle utformas utgjordes av beräkningar av likviditetsgapet och makroekonomiska prognoser. Kommissionen uppdaterade regelbundet sin analys i detta avseende, och träffsäkerheten i prognoserna stod sig relativt väl i jämförelse med andra internationella organisationers prognoser. Vi fann dock brister i dokumentationen, underlagen för antaganden och kvalitetskontrollerna.

XI

En ingående analys av hur reformer på fyra avgörande politikområden (skatter, offentlig förvaltning, arbetsmarknad och finanssektor) hade utformats och genomförts ger en blandad bild. Reformerna på skatteområdet och inom offentlig förvaltning stärkte statskassan, men genomförandet av de strukturella delarna var bristfälligt. Arbetsmarknaden har blivit mer flexibel och konkurrenskraftig, samtidigt som fler regeländringar fortfarande ska genomföras inom ramen för det tredje programmet. Finanssektorn omstrukturerades i grunden, men till en kostnad på över 45 miljarder euro som pumpades in i banksystemet, varav förmodligen endast en mycket liten del kommer att kunna fås tillbaka. På alla politikområden genomfördes många stora reformer med avsevärd försening, eller så var de inte ändamålsenliga.

XII

På det hela taget möjliggjorde villkorens utformning visserligen reformer, men vi fann brister. För vissa viktiga åtgärder fanns det inte tillfredsställande underlag eller så var de inte anpassade till svagheterna i de specifika sektorerna. Vid utformningen av vissa andra åtgärder tog kommissionen ingen övergripande hänsyn till Greklands förutsättningar att genomföra dem, och anpassade därför inte omfattningen och tidsramarna till förutsättningarna. Vi fann även fall där villkoren var för hårda för att kunna avhjälpa större obalanser i sektorn, och där åtgärder som skulle vidtas mot sådana obalanser i programmet lades till sent.

XIII

Kommissionen gjorde ingen övergripande utvärdering av de första två programmen trots att en sådan analys kunde ha varit relevant för att justera reformprocessen. I mitten av 2017 var Grekland fortfarande beroende av ekonomiskt bistånd utifrån, vilket visar att de tidigare programmen – också på grund av brister i genomförandet – inte lyckats hjälpa landet att återfå sin förmåga att finansiera sina behov på marknaderna. De specifika målen med programmen har endast uppfyllts i begränsad omfattning:

• Återgång till tillväxt: BNP sjönk med mer än en fjärdedel under programmens gång och Grekland återgick inte till tillväxt 2012, vilket man först hade räknat med.
• Finanspolitisk hållbarhet: De offentliga finanserna konsoliderades i stor skala när det gäller det strukturella saldot, men på grund av en ogynnsam makroekonomisk utveckling och räntekostnaderna för den befintliga skulden ökade hela tiden skuldkvoten i förhållande till BNP.
• Finansiell stabilitet: Genom programmen säkerställdes finansiell stabilitet på kort sikt, men de lyckade inte förhindra att bankernas balansräkningar försämrades drastiskt – främst på grund av negativa makroekonomiska och politiska utvecklingar – och bankernas förmåga att förse marknaden med kapital begränsades.

Våra rekommendationer

XIV

Europeiska kommissionen bör

1. förbättra rutinerna för utformning av stödprogram, särskilt genom att specificera hur mycket analytiskt arbete som behövs som underlag för innehållet i villkoren,
2. på ett bättre sätt specificera hur villkoren ska prioriteras och ange vilka åtgärder som är särskilt brådskande för att råda bot på de obalanser som är avgörande för att målen i programmen ska uppnås,
3. när det krävs för att råda bot på de underliggande ekonomiska obalanserna, se till att programmen ingår i en övergripande tillväxtstrategi för landet,
4. se till att det finns tydliga rutiner och, när det är lämpligt, nyckeltal så att kontrollen av program är systematisk och dokumenteras tillräckligt väl,
5. redan från början göra en mer omfattande analys av inom vilka områden det råder brist på uppgifter,
6. försöka få till stånd en överenskommelse med programpartnerna så att rollerna och samarbetsrutinerna är specificerade och öppna,
7. bättre dokumentera antagandena och ändringarna i de ekonomiska beräkningarna som ligger till grund för programmens utformning,
8. se till att mer systematiskt bedöma den aktuella medlemsstatens administrativa kapacitet att genomföra reformerna och behovet av tekniskt stöd och därefter anpassa villkoren efter resultatet av denna analys,
9. förbättra det analytiska arbetet vid utformningen av programmet, och särskilt bedöma åtgärdernas lämplighet och tidpunkten för dem mot bakgrund av den specifika situationen i medlemsstaten,
10. göra halvtidsutvärderingar av program som följer på varandra och tillsammans pågår i mer än tre år och använda resultaten för att bedöma rutinerna för utformning och kontroll,
11. analysera den lämpliga stöd- och övervakningsramen för perioden efter programmets slut.

Inledning

De tre grekiska ekonomiska anpassningsprogrammen

01

När finanskrisen slog till förändrades det internationella klimatet drastiskt. Räddningspaket av aldrig tidigare skådat slag betalades ut till finansinstitut, och andra exceptionella penning- och finanspolitiska åtgärder vidtogs. Trots det följdes krisen av en global konjunkturnedgång och en skuldkris i Europa. Länder med sunda fundamenta lyckades ta sig ur krisen relativt snabbt, medan länder med makroekonomiska obalanser och strukturella brister fann sig stå inför stora svårigheter.¹

02

Den globala finanskrisen medförde att Greklands växande makroekonomiska obalanser, höga stats- och utlandsskulder, svaga externa konkurrenskraft, ohållbara pensionssystem och svaga institutioner gjorde landet särskilt sårbart för ökad riskaversion på de internationella marknaderna. Dessa faktorer, tillsammans med att felrapporteringen av officiell statistik uppdagades och den därpå följande omfattande revideringen av uppgifterna om de offentliga finanserna för 2008 och 2009, hade en negativ inverkan på marknadens förtroende. Som ett resultat av detta sänkte ledande kreditvärderingsinstitut kreditbetyget på statspapper (från A-nivåer i slutet av 2008 till C-nivåer 2011). Marknaderna reagerade kraftigt på denna negativa utveckling, och kostnaderna för att finansiera den grekiska statsskulden ökade till ohållbara nivåer veckorna före landets ansökan om ekonomiskt bistånd.

03

När Grekland inte längre hade tillgång till marknaden till rimlig kostnad begärde landet ekonomiskt bistånd från länderna i euroområdet och IMF² den 23 april 2010. Trots de finanspolitiska och strukturella åtgärder som Grekland vidtog var inte det första ekonomiska anpassningsprogrammet tillräckligt för att landet skulle kunna återgå till marknadsfinansiering, varpå man kom överens om ytterligare två program, ett 2012 och ett 2015 (se tabell 1).

Tabell 1

De grekiska ekonomiska anpassningsprogrammen

Program	Facilitet	Början	Slut	Total finansiering (miljarder euro)	Stöd från euroområdet (miljarder euro)	Stöd från IMF (miljarder euro)
Grekland I	GLF1	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 SDR)
Grekland II	EFSF	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 SDR)
Bryggfinansiering	EFSM	2015	2015	7,16	7,16	–
Grekland III	ESM	2015	Pågående (2018)	86	39.42	–

04

Överenskommelsen om det första anpassningsprogrammet ingicks i maj 2010 (se figur 1 och bilaga I). Det var utformat för att pågå fram till 2013 med finansiering på 110 miljarder euro (från IMF och euroländerna) som skulle täcka ekonomins finansieringsbehov och stötta banksystemet (se tabell 1). I utbyte åtog sig Grekland att genomföra ett program med strukturreformer inom ekonomi-, finans- och arbetsmarknadspolitiken. Det första programmet avslutades i förtid i maj 2012 eftersom skuldnivån blev ohållbar och den ekonomiska nedgången värre än förväntat och eftersom det blev uppenbart att ytterligare finansiering skulle bli nödvändig. Då hade 73,6 miljarder euro betalats ut.

05

Det andra stödpaketet avtalades fram med euroländerna och IMF i mars 2012 med en finansiering på totalt 172,6 miljarder euro. Till slut bidrog euroländerna med 141,8 miljarder euro i form av lån till Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) som hade inrättats just för detta ändamål. En viktig del i det andra programmet var deltagandet av den privata sektorn, där privata investerare bidrog med cirka 107 miljarder euro genom att skriva ned värdet på sina fordringar.

06

Efter det andra programmets slut i december 2014 och de båda förlängningarna av det³, och på grund av de pågående förhandlingarna om ett tredje paket med ekonomiskt bistånd, beviljades Grekland överbryggningslån från den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen i juli 2015. På grund av det osäkra läget infördes i juni 2015 begränsningar av den fria rörligheten för kapital i syfte att säkerställa finansiell stabilitet (se bilaga II). I augusti 2015 enades Grekland och euroländerna till slut om det tredje programmet som tog formen av ett statligt lån från Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM). Programmet förväntas pågå fram till 2018. Den 20 juli 2017 godkände IMF:s styrelse, efter en begäran från Grekland, i princip ett förebyggande stand-by-avtal på 1,6 miljarder euro, med förbehåll för ytterligare säkerhet. I september 2017 hade IMF ännu inte gjort några utbetalningar.

Målen i programmen

07

Syftet med de grekiska anpassningsprogrammen var främst att råda bot på de ekonomiska obalanserna i Grekland och därigenom förhindra att den grekiska finanskrisen skulle smitta av sig på resten av euroområdet. Därför inrättades program som skulle leda till en sund och hållbar ekonomisk situation med statsfinanser i balans i Grekland och som skulle medföra att landet åter helt kunde finansiera sig på finansmarknaderna. För att detta mål skulle uppnås byggdes de grekiska programmen⁴ upp runt tre huvudutmaningar som Grekland åtog sig att anta genom ett antal genomgripande reformer:

1. Återställa finansmarknadens förtroende och uppnå finanspolitisk hållbarhet: Enligt programmen skulle kraftfulla finanspolitiska åtgärder vidtas (bland annat nedskärningar i utgifterna för pensioner, hälso- och sjukvården och den offentliga förvaltningen), och skattepolitiken och skatteförvaltningen skulle reformeras. De finanspolitiska reformerna skulle öka förtroendet för landet, få landet att återfå marknadstillträde och leda till en hållbar utveckling av skuldkvoten i förhållande till BNP.
2. Säkerställa stabilitet i finanssektorn: Genom programmen fick grekiska banker via Greklands finansiella stabilitetsfond (HFSF) ekonomiskt bistånd som skulle tillgodose bankernas akuta behov av kapital. I reformerna ingick även omstrukturering och konsolidering av sektorn, hantering av nödlidande lån, styrning, tillsyn och likviditet.
3. Främja tillväxt i ekonomin och återupprätta konkurrenskraften: Genom strukturreformer skulle programmen förbättra kostnadskonkurrenskraften samt företagsklimatet i allmänhet. Tanken var att Grekland skulle gå över till en mer investerings- och exportdriven tillväxtmodell. De områden som skulle reformeras var bland annat arbets- och produktmarknaderna, den offentliga förvaltningen samt rätts- och utbildningssystemen.

Programpartnernas och EU-institutionernas roll

08

De första två programmen utformades i diskussioner mellan Grekland och den så kallade trojkan bestående av kommissionen, ECB och IMF (i det tredje programmet kallade ”institutionerna”). Det fanns inga formella rutiner för exakt hur samarbetet mellan dem skulle gå till. I linje med fördraget om ESM⁵ deltar även ESM i utformningen och tillsynen av det tredje programmet. Trots att IMF inte bidrar med finansiering i det tredje programmet deltar man ändå aktivt i diskussionerna om hur omfattande villkoren ska vara och om hur anpassningen ska gå till.

09

Under programmens gång har kommissionens roll varit att agera som företrädare för euroländerna i nära samarbete med övriga programpartner. I lånefaciliteten till förmån för Grekland ansvarade kommissionen för att samordna och genomföra programmet för euroländernas räkning och enligt deras instruktioner. Kommissionen tillhandahöll stöd till Grekland och förhandlade tillsammans med landet fram och skrev under ett lånefacilitetsavtal och ett samförståndsavtal innehållande krav på politiska åtgärder. Enligt EFSF-ramavtalet och EU-förordningen⁶ som gällde för det andra programmet fick kommissionen liknande ansvarsuppgifter även i detta program. Enligt ESM-fördraget ska ESM-rådet bevilja ett mandat för Europeiska kommissionen att ”tillsammans med Europeiska centralbanken förhandla om de villkor avseende den ekonomiska politiken som är förknippade med allt finansiellt stöd”.

10

ECB:s roll har under programmens gång varit att i samarbete med kommissionen utvärdera de politiska villkoren för ekonomiskt bistånd och regelbundet kontrollera att dessa villkor uppfylls. För det första programmet uppmanade Europeiska rådet redan den 11 februari 2010 kommissionen att utöva tillsyn över genomförandet av reformåtgärderna i samarbete med ECB. I EFSF-ramavtalet, ESM-fördraget och EU-förordningen⁷ fastställdes det att ECB:s roll skulle vara ungefär densamma även i det andra och tredje programmet. ECB bidrog i detta sammanhang med råd och sakkunskap inom olika politikområden. Sedan den gemensamma tillsynsmekanismen inrättades (i november 2014) har den också deltagit i diskussionerna med institutionerna och de grekiska myndigheterna. Under perioden 2010–2016 offentliggjorde ECB dessutom oberoende av programmen flera yttranden angående förslag till rättsregler som Grekland hade lagt fram eftersom de kunde ha inverkat väsentligt på den finansiella stabiliteten⁸.

Programförfarandet

11

Grekland beviljades ekonomiskt bistånd på ett antal politiska villkor⁹, specificerade i de grekiska anpassningsprogrammen och indelade efter villkorens huvudmål (finanspolitiska, finansiella och strukturella). Grekland inledde formellt programförfarandet genom att till långivarna överlämna dokumentsamlingen (se ruta 1) som sedan uppdaterades i varje översyn av programmet¹⁰. IMF och de europeiska långivarna godkände programdokumenten och fattade beslut om att bevilja lån helt oberoende av varandra (se figur 2).

12

Programdokumenten utarbetades under förhandlingarna med kommissionen, Internationella valutafonden¹¹ och Europeiska centralbanken genom förhandlingsbesök¹². För kommissionen fastställdes förhandlingsmandatet i förväg i ett policydokument där situationen i Grekland analyserades med avseende på de huvudsakliga politikområdena och det fanns förslag på åtgärder som skulle ingå i programmet. Inför förhandlingarna tog kommissionens tjänstemän fram makroekonomiska prognoser som skulle ligga till grund för programmet. Efter varje översyn offentliggjorde kommissionen programmet tillsammans med kvalitativa analyser av den makroekonomiska och finansiella situationen, kontrollen av villkorsuppfyllelse och de officiella programdokumenten.

13

När förhandlingarna var klara diskuterade rådet den text som Grekland lämnat in utifrån de dokument som lagts fram av kommissionen¹³ och utfärdade ett beslut i enlighet med artiklarna 126 och 136 i EUF-fördraget¹⁴. När rådets beslut hade antagits undertecknade kommissionens vice ordförande (på mandat av sina kommissionskolleger) det slutgiltiga samförståndsavtalet på de långivande medlemsstaternas vägnar (för det första programmet) eller på EFSF:s vägnar (för det andra programmet). Lånets tekniska och juridiska aspekter (som beräkning av genomsnittlig löptid, räntor, utbetalning och återbetalningsförfaranden) angavs i låneavtalet (för det första programmet)¹⁵ eller i det finansiella stödavtalet med EFSF (för det andra programmet).

14

Det tredje programmet fastställdes genom ett samförståndsavtal mellan Europeiska kommissionen (som agerade i egenskap av företrädare för ESM), Grekland och Greklands centralbank. Det tredje programmet godkändes därefter av rådet. De finansiella villkoren för lånet fastställdes i ett finansiellt stödavtal och utbetalningen godkändes av ESM-rådet på grundval av kommissionens rapporter om villkorsuppfyllelse (som utarbetats i samarbete med ECB).

15

Eurogruppen¹⁶ bidrog med politisk vägledning genom hela programförfarandet och bestämde framför allt när programmen skulle inledas, de främsta politiska villkoren, anslagstilldelningen och de huvudsakliga finansieringsvillkoren. Eurogruppen understöddes av Eurogruppens arbetsgrupp¹⁷, som konsulterades angående utformningen av programmen och fattade beslut om utbetalningen av medlen i det första och andra programmet (i det tredje programmet gjordes detta av ESM-rådet).

Revisionsmetod

16

Vi granskade om kommissionen hade förvaltat anpassningsprogrammen för Grekland på ett tillfredsställande sätt. Revisionen kompletterar våra två tidigare särskilda rapporter där vi bedömde kommissionens förvaltning av det ekonomiska bistånd som, genom betalningsbalansfaciliteten och Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen, hade beviljats länder som har svårigheter (särskild rapport nr 18/2015¹⁸) och tillhandahållandet av tekniskt bistånd till Grekland (särskild rapport nr 19/2015). Vid revisionen behandlades följande delfrågor:

1. Hade kommissionen den nödvändiga organisationen för att förvalta programmen?
2. Var de politiska villkoren utformade på ett tillfredsställande och ändamålsenligt sätt?
3. Uppnåddes anpassningsprogrammens huvudmål?

17

Revisionen omfattade kommissionens förvaltning av de tre grekiska ekonomiska anpassningsprogrammen, men för det tredje programmet som fortfarande pågår har vi främst tittat på utformningsaspekterna. Vi granskade utformningen, kontrollerna och uppfyllandet av villkoren genom att titta på ett urval av villkor som inbegrep alla de olika huvudmålen. Vi undersökte även kommissionens samarbete med de andra programpartnerna, dock inte IMF:s¹⁹ och ESM:s²⁰ agerande. Vi granskade inte heller de grekiska myndigheternas agerande, inbegripet de ansvarsfrågor som kan ha påverkat genomförandet. Vi rapporterar inte om ECB:s insatser på grund av begränsningarna för revisionens inriktning och omfattning (se punkt 20).

18

Vi granskade inte de beslut som fattades på hög politisk nivå i EU, till exempel motiveringen till att bevilja ekonomiskt bistånd till Grekland, och vi begränsade revisionens inriktning och omfattning i flera avseenden. Vi tittade inte på vad som hade hänt om inget ekonomiskt bistånd hade beviljats. Inte heller utvärderade vi om rådet valde de lämpligaste anslagsbeloppen, underskottsmålen eller finanspolitiska metoderna för att lösa krisen. Vi undersökte inte finansieringsvillkoren för lånen som Grekland fick eller lägligheten eller lämpligheten i skuldlättnader eller skuldens hållbarhet. Vi tittade på kommissionens makroekonomiska prognoser och beräkningar av likviditetsgapet. När vi granskade kommissionens samarbete med andra parter bedömde vi inte om detta samarbete var motiverat.

19

Revisionsbevisen samlades in på grundval av en noggrann genomgång av dokumentation om EU:s program för ekonomiskt bistånd (programdokument, kommissionens interna analyser, prognoser i kalkylbladsformat och utvärderingar och studier gjorda av andra organisationer), en analys med hjälp av en resultattavla för programvillkor, och genom intervjuer med personal vid kommissionen, de nationella myndigheterna, till exempel fackministerier, Greklands centralbank, näringsliv och berörda parter samt personal vid IMF, ESM och OECD.

Begränsningar i revisionen av ECB:s medverkan

20

I linje med revisionsrättens mandat att granska effektiviteten i ECB:s förvaltning²¹ försökte vi undersöka bankens medverkan i de grekiska ekonomiska anpassningsprogrammen²². ECB ifrågasatte revisionsrättens mandat för sådan granskning och den dokumentation som ECB ställde till vårt förfogande räckte inte som bevis för att vi skulle kunna utföra revisionsarbetet²³. På grund av dessa hinder för revisionsarbetet kan vi inte rapportera om ECB:s medverkan i de grekiska ekonomiska anpassningsprogrammen.

Iakttagelser

Del I – Förvaltningen av de ekonomiska anpassningsprogrammen för grekland

21

Förvaltningen av de grekiska ekonomiska anpassningsprogrammen inbegrep ett flertal komplexa interna processer inom kommissionen, som bildade ett ramverk med flera parallella delar för politikspecifik analys och kontroll av villkorsuppfyllelse (se del II). Vi kan i stora drag urskilja tre typer av övergripande processer:

• Arbetsorganisation för programutformning och programkontroll: Här utarbetades rutinerna och mekanismerna för programförvaltningen, liksom arbetsgången för beslutsfattande.
• Samarbete med de andra programpartnerna: Här angavs ansvarsfördelningen, kommunikation och samordning med IMF, ECB och ESM.
• Grundläggande ekonomisk analys: Här tog man fram makroekonomiska prognoser och beräkningar av likviditetsgapet och fastställde centrala ekonomiska antaganden för programmen.

Organisationen för utformning och kontroll av programvillkoren

Tidspress när programmen började

22

Utformningen och den institutionella organisationen för det första grekiska ekonomiska anpassningsprogrammet måste ses mot bakgrund av den tidspress som rådde när programmen sattes samman. Den direkta orsaken till varför Grekland ansökte om ekonomiskt bistånd var att man behövde ett lån på nio miljarder euro för att kunna göra en avbetalning på en skuld den 19 maj 2010. Eftersom kostnaderna för att finansiera Greklands statsskuld våren 2010 hade ökat till ohållbara nivåer var Greklands regering tvungen att snabbt försöka hitta alternativ finansiering²⁴ (se figur 1 och bilaga I för en detaljerad tidslinje över krisen).

23

På grund av de förväntade svårigheterna att få marknadsfinansiering för kortfristiga skulder kom man på eurotoppmötet den 25 mars 2010²⁵ överens om villkoren för att bevilja ekonomiskt bistånd till Grekland. Grekland lämnade in den officiella ansökan om finansiering den 23 april 2010, det vill säga mindre än en månad innan skulden skulle förfalla till betalning. Det första grekiska ekonomiska anpassningsprogrammet skrevs under den 3 maj 2010. Med tanke på hur djupgående och omfattande obalanserna i den grekiska ekonomin var fanns det väldigt lite tid för att utforma ett program som kunde lösa alla svagheter.

Utformningsförfaranden och utfall

24

Kommissionens allmänna rutiner för förvaltningen av makroekonomiska stödprogram upprättades först i april 2011, det vill säga elva månader efter att det grekiska programmet hade inletts och tre översyner genomförts. I dokumentet fastställdes den interna arbetsgången för informations- och godkännandeflöden inom kommissionen och med rådet och de övriga programpartnerna. Till exempel fastställdes rutiner för godkännande av huvuddokumenten i programmen (policydokument, rapporter om villkorsuppfyllelse, förslag till samförståndsavtal och förslag till rekommendationer för rådsbeslut i tillämpliga fall). Kommissionen tog även fram färdplaner för de enskilda finansieringsfaciliteterna innehållande de formella steg som skulle genomföras på vägen mot utbetalning.

25

Rutinerna hade dock inget att göra med innehållet i programvillkoren. Kommissionen hade inga specifika interna riktlinjer om utformningen av programvillkor vad gäller omfattning, detaljnivå och hur utförligt det analytiska arbete som skulle tjäna som underlag till villkoren måste vara²⁶.

26

De arbetsdokument som främst låg till grund för programvillkoren var policydokumenten. Sådana policyinriktade dokument utarbetades inför varje översyn och fungerade som utgångspunkt för förhandlingarna om programöversynerna (med utrymme för viss flexibilitet). Rutinerna för översyn av policydokumenten var fastställda i kommissionens förfaranden, men de var inte dokumenterade.

27

Vid flera tillfället tog kommissionspersonalen fram analytiska dokument som låg till grund för policydokumenten och som utformningen av villkor på vissa områden. Detta skedde dock inte systematiskt för alla program och alla politikområden (se figur 3).

28

Vi fann vissa brister i hur villkoren var utformade inom flera politikområden:

• Flera av programvillkoren var skrivna i allmänna, svävande ordalag och var inte mätbara, särskilt i början av programmen. När det till exempel gällde villkoren för exportfrämjande åtgärder skulle åtgärder vidtas för att underlätta offentlig-privata partnerskap liksom åtgärder för att stärka exportfrämjande politik. Några exempel på specifika och konkreta åtgärder gavs inte. För finanssektorn fanns det ett villkor i det andra programmet om att man skulle utarbeta en genomförandeplan för förbättrad indrivning av nödlidande lån och sätta upp mål om detta för banker i likvidation före slutet av juli 2013. Villkoret kunde tolkas på olika sätt och bidrog till att genomförandet försenades betydligt.
• Villkoren blev successivt mer specificerade. I det andra programmet höjdes deras antal och detaljnivå väsentligt. Det berodde till viss del på problemen och förseningarna i genomförandet. Den höga detaljnivån innebar å andra sidan en utmaning för myndigheternas administrativa kapacitet och ansvar eftersom man inte i tillräckligt stor utsträckning diskuterade och kom överens om villkoren på utformningsstadiet²⁷.
• Samtidigt som detaljnivån ökade angavs det inte i förväg vilka villkor i programmen som var viktigast och vilka som var mindre viktiga. Vissa villkor pekades inte ut som särskilt viktiga förrän i efterhand när de inte hade uppfyllts i tid. Vid översynen av programmet kom de att utpekas som förhandsvillkorsåtgärder. Dessa villkor måste uttryckligen vara uppfyllda innan en viss lånetranch kunde betalas ut²⁸. I det tredje programmet markeras nu särskilt viktiga villkor som förväntade resultat.

Strategi för allmän tillväxt

29

Programmen innehöll tydliga mål på medellång sikt, varav det viktigaste var att Grekland åter skulle få tillgång till marknadsfinansiering. Därmed var det nödvändigt att lägga fokus på konsolidering av de offentliga finanserna. Trots kommissionens ansträngningar fanns det dock ingen underliggande strategi för allmän inhemsk tillväxt som kunde ha fortsatt efter programmen. En långsiktig strategi hade varit mer ändamålsenlig för samordningen av anpassningsarbetet och utformningen av åtgärderna inom de olika berörda politikområdena.

30

Bristen på strategi var särskilt märkbar när det gällde exportfrämjande. Åtgärderna i programmet – som var inriktade på konkurrenskraftiga priser och mindre byråkrati – räckte inte för att främja en övergång till en mer exportdriven tillväxtmodell, och de var inte anpassade efter alla de brister som framkommit i den analys som gjordes inför programmet. För branscher som hade en konkurrensfördel saknades det framförallt en övergripande strategi som tog hänsyn till den grekiska ekonomins särskilda struktur i det första programmet. De sektorspecifika förutsättningarna behandlades dock i det andra programmet. Det faktum att det fanns inkonsekvent utformade åtgärder och otillräcklig samordning mellan de olika politikområdena (se ruta 2) visar att det inte heller fanns någon tydlig strategi för den övergripande utformningen av de grekiska programmen.

Politisk instabilitet under programperioden

31

En annan utmaning som påverkade programmens förvaltning var att reformarbetet påbörjades men sedan avstannade, vilket delvis berodde på politisk instabilitet i landet. Mellan oktober 2009 och januari 2015 hölls sex val i Grekland och gjordes ett regeringsbyte utan föregående val i november 2011 (se bilaga I). Vid varje tillfälle tog det en viss tid innan den nya regeringen bekräftade sin avsikt att genomföra reformerna och hur den skulle göra det, och även att omstrukturera samarbetet med institutionerna. Den folkomröstning om ett åtgärdspaket som hölls i juli 2015 bidrog också till osäkerheten om programmets framtid och till ekonomisk instabilitet²⁹. De utdragna politiska förhandlingarna och osäkerheten om huruvida programmet skulle fortsätta gjorde det svårt att administrera programmen och genomföra reformerna på ett smidigt sätt.

32

Programöversynerna följde inte det först inplanerade kvartalsvisa schemat på grund av förseningar i genomförandet av reformerna och svårigheter att komma överens om nya åtgärder (se tabell 2). Den svåraste situationen i detta avseende var övergången mellan det andra och det tredje programmet, då det blev ett glapp på 16 månader mellan den senast genomförda översynen och godkännandet av det nya programmet. Det andra programmet avslutades aldrig³⁰, och övergången bestod av två förlängningar av det andra programmet och ett överbryggningslån från EFSM.

Tabell 2

Översynerna av de grekiska ekonomiska anpassningsprogrammen

År	Översyn	Rapportdatum	Antal månader som översynen tog
2010	Första programmet	maj 2010
	Första översynen	augusti 2010	3
2011	Andra översynen	december 2010	4
	Tredje översynen	februari 2011	2
	Fjärde översynen	juli 2011	5
	Femte översynen	oktober 2011	3
2012	Andra programmet	mars 2012	5
	Första översynen	december 2012	9
2013	Andra översynen	maj 2013	5
	Tredje översynen	juli 2013	2
2014	Fjärde översynen	april 2014	9
2015	Tredje programmet	augusti 2015	16
2016	Kompletterande samarbetsavtal	juni 2016	10

Kontrollförfaranden

33

I kommissionens allmänna förfaranden för hantering av makroekonomiska stödprogram fanns det rutiner för kontrollen av om villkoren i programmen uppfylldes men endast vad gäller hur själva förfarandet praktiskt skulle gå till (dvs. ansvarsfördelningen och rutinerna för godkännande av kontrollrapporten). Kommissionen hade dock inga rutiner för att fastställa vad kontrollen skulle omfatta, vilken typ av kontroll som skulle utföras och hur den skulle dokumenteras.

34

Huvudverktyget för kontrollen av hur Grekland uppfyllde programvillkoren, som institutionerna utförde gemensamt, var en kontrolltabell. För det första och andra programmet ingick denna tabell i de dokument som offentliggjordes efter varje kontroll. Kontrolltabellen fylldes i och granskades av kommissionens tjänstemän och lades därefter fram för Eurogruppens arbetsgrupp tillsammans med de andra programdokumenten. Granskningsprocesserna dokumenterades dock inte. Därutöver informerade kommissionen rådet om hur man hade kontrollerat de villkor som särskilt omnämnts i rådets beslut.

35

I tabellerna angavs vanligtvis varje enskilt programvillkor som skulle kontrolleras specifikt och om det uppfyllts eller inte samt en kort motivering (hänvisning till den rättsliga grunden, en lägesbeskrivning och orsaken till eventuella förseningar). Alla villkor kontrollerades dock inte systematiskt på detta sätt eller i tid. Eftersom det andra programmet inte slutfördes gjordes ingen formell bedömning av de villkor som lades till vid den sista (fjärde) översynen. Kommissionen följde upp utvecklingen i Grekland, bland annat genom policydokument, mellan det andra och det tredje programmet. Den första rapporten om villkorsuppfyllelse för det tredje programmet (som offentliggjordes i juni 2016) innehöll inte någon kontrolltabell trots att flera villkor skulle ha uppfyllts i juni 2016.

Kontrollrutiner

36

För de flesta villkor som vi analyserade kunde kommissionen visa att man hade kontrollerat uppfyllandet av programvillkoren och att man hade goda underlag för kontrollerna. På flera politikområden gjorde kommissionen djupgående översyner av rättsakterna som upprättats för att uppfylla villkoren och följde upp nödvändiga ändringar. I några fall tog kommissionen hjälp av sakkunniga utifrån (t.ex. i fråga om reglerade yrken) för att säkerställa en grundlig utvärdering. Kommissionen ändrade också de berörda villkoren i efterföljande programöversyner.

37

Trots att kommissionen regelbundet kontrollerade och redovisade det formella uppfyllandet av programvillkoren fann vi ändå brister som till exempel att utvärderingar saknades eller var felaktiga (se bilaga III). Dessutom var kommissionens kontrollrapporter ibland otydliga när det gällde bedömningen av villkor. En mängd olika uttryck³¹ användes för att ange att programvillkor inte var uppfyllda, vilket ledde till oklarhet om utvärderingens allmänna innebörd.

38

I vissa fall innebar dock inte det faktum att ett villkor formellt var uppfyllt (t.ex. att en viss lag skulle antas) att det faktiskt genomfördes på ett ändamålsenligt sätt, det ledde alltså inte till önskat resultat. Ett sådant exempel är genomförandet av agendan för bättre lagstiftning. Efter att lagen i fråga hade antagits 2012 kvarstod de faktiska bristerna, vilket OECD påpekade 2015 i sin rapport om regleringspolitik (OECD Regulatory Policy Outlook 2015)³².

39

Kommissionen kontrollerade om programmens kvantitativa mål hade uppnåtts (t.ex. minskning av antalet offentliganställda, lönekostnader och chefsbefattningar) men hade begränsad tillgång till verktyg för att kontrollera om strukturreformerna genomfördes på avsett sätt. Svårigheter att få tag på fullständiga uppgifter bidrog till detta problem. Vi fann att det rådde särskild brist på uppgifter på skatteområdet (se del A i bilaga IV) och om reglerade yrken (ofullständiga uppgifter om begränsningarna för viktiga yrken som jurister, notarier, ingenjörer och arkitekter). Programmen innehöll inga större åtgärder för att komma till rätta med bristen på uppgifter, även om vissa förbättringar gjordes vid senare översyner. För de flesta strukturella villkoren kunde kommissionen övervaka genomförandet av lagändringar men den hade inga lämpliga resultatindikatorer och mål för att bedöma genomförandet av reformer.

40

Bristen på lämpliga resultatindikatorer hindrade kommissionen från att till exempel kontrollera om effektivitetsmålen hade uppnåtts genom omorganisationen av den centrala förvaltningen. Inom finanssektorn var det först i april 2014 som man i det andra programmet införde ett villkor om att Greklands centralbank skulle fastställa ett antal nyckeltal för att kontrollera bankernas framsteg när det gällde att minska sina stora innehav av nödlidande lån. Inom finanssektorn utnyttjade kommissionen inte heller fullt ut sin roll som observatör i de beslutsfattande organen i Greklands finansiella stabilitetsfond, vilket var ytterligare ett tillfälle att kontrollera uppfyllandet av programvillkor³³.

Samarbetet med programpartnerna

41

Villkoren på teknisk nivå utformades främst av kommissionen (samordnat av GD Ekonomi och finans) och IMF i samråd med ECB. I det tredje programmet agerade ESM som en fjärde institutionell partner. De slutliga avtalstexterna var en kompromiss mellan institutionerna, liksom mellan institutionerna och Grekland, och alla parter var tvungna att göra eftergifter där så behövdes.

42

Det fanns inga riktlinjer eller särskilda rutiner för hur samarbetet mellan institutionerna skulle gå till, och förfarandet dokumenterades inte (t.ex. genom protokoll), vilket fick konsekvenser för insynen i förfarandet. De som arbetade med de olika programmen utarbetade dock egna informella rutiner för samarbetet. Medarbetarna i programmen hade regelbunden kontakt med varandra genom telefonsamtal och e-post, såväl som genom möten. Man utbytte information, uppgifter och preliminära analyser och diskuterade olika alternativ för hur programmen skulle utformas. Kommissionen och IMF visade de föreslagna programdokumenten för varandra för att villkoren skulle bli konsekventa. Det faktum att det fanns en stor bredd på sakkunskaperna och erfarenheterna hos personalen vid de tre institutionerna innebar att det gick att göra grundligare bedömningar och prognoser, vilket minskade risken för fel och brister när programmen utformades och uppdaterades.

43

ECB och Greklands centralbank skräddarsydde några av sina instrument till programmens ekonomiska politik³⁴. Det angavs dock inte uttryckligen i programmen i vilken utsträckning Grekland måste uppfylla villkoren i programmen för att likviditet skulle tillhandahållas³⁵ och inte heller hur detta bistånd beaktades vid utarbetandet av makroekonomiska prognoser och likviditetsgapsberäkningar.

De ekonomiska antagandena i programmen

44

De makroekonomiska prognoserna och beräkningarna av likviditetsgapet låg till grund för den ekonomiska ram som programmen utformades och ändrades efter (se ruta 3). Kommissionen utförde sådana analyser för varje program och tog fram en uppdatering inför varje översyn. Alla institutioner som deltog i programmen gjorde sina egna analyser, men det slutliga resultatet var en kompromiss dem emellan.

Styrkor och svagheter i de använda metoderna

45

De kalkylblad som användes för makroekonomiska prognoser gav klar och tydlig information om uppgifter bakåt i tiden och prognoser framåt för alla de olika makroekonomiska variablerna. De förutsedda trenderna för de viktigaste makroekonomiska och finanspolitiska variablerna var i linje med prognoserna för de olika beståndsdelarna i dem, och en stor mängd olika informationskällor vägdes in. Kommissionen använde de allra senaste antagandena om dynamiken i den internationella ekonomin och de senaste tekniska indikatorerna. Kommissionen tog dock inte uttryckligen hänsyn till vissa faktorer som brukar användas i makroekonomiska modeller och vägde inte tillräckligt samman de makroekonomiska och finanspolitiska prognoserna(se ruta 4).

46

Generellt sett blev likviditetsgapsmetoden allt mer komplex under programmens gång, och kalkylbladen för det andra programmet innehåll mycket mer komplicerade beräknings-, värderings- och modelleringsverktyg. Likviditetsgapsberäkningarnas omfattning utökades också så att fler faktorer och delar togs med i beräkningen senare under programmet, men trots det hade metoderna fortfarande vissa brister (se bilaga V). Metoden förblev i stort sett oförändrad för det tredje programmet.

47

Kommissionen hade inga rutiner för att inleda, godkänna, dokumentera, behandla och redovisa likviditetsgapsberäkningarna. Kvalitetskontrollerna var av informellt slag, och vi kunde konstatera väsentliga brister i kontrollmiljön för kalkylbladen³⁶. Ingen förbättring kunde ses i detta avseende under de tre programmen.

48

Trots att man använde flera olika uppgiftskällor fanns det inga hänvisningar eller datumuppgifter. Detta gav upphov till problem med avstämningen, och vi kunde inte fastslå att det alltid var den mest aktuella informationen som hade använts. I framställningen över likviditetsgapet i det första programmet hittade vi ett antal fel. De hade ingen inverkan på den totala summan för likviditetsgapet men visar att kommissionens interna rutiner för kvalitetskontroll var otillräckliga³⁷.

Känslighetsprövningar och underlag för antagandena

49

Kommissionen övervakade regelbundet Greklands likviditetssituation och uppdaterade även den fil som användes för beräkning av likviditetsgapet mellan översynerna. I de offentliga programdokumenten ingår inga prövningar av hur känslig beräkningen av likviditetsgapet är för olika utfall och händelser, men sådana analyser utfördes i kommissionens arbetsdokument. Kommissionen byggde upp sina scenarier kring olika faktorer, såsom tidsplanen för olika utbetalningar, hur mycket som kom in från privatiseringar och betalningar av förfallna skulder. Däremot genomfördes ingen scenarieanalys för de makroekonomiska prognoserna. I prognoserna togs ingen systematisk hänsyn till externa chocker som kunde drabba Greklands ekonomi, såsom en större nedvärdering av euron eller en plötslig nedgång i råvarupriserna, vilket faktisk inträffade senare under programmen.

50

När det gäller underlagen för antaganden och dokumentation fann vi brister i båda processerna. När det gäller likviditetsgapet innehöll programdokumentationen ett stycke om likviditetsförvaltning och finansiering av programmen. Kommentarerna var dock oftast oklara, och det fanns ingen förklaring till de ändringar som gjordes när beräkningarna av likviditetsgapet uppdaterades. I ett flertal fall hade det varit önskvärt med en motivering till de specifika antaganden som låg till grund för beräkningarna av likviditetsgapet³⁸. Underlagsproblemen kvarstod för det tredje programmet. Kommissionen välkomnade IMF:s förslag om att målet för likviditetsbufferten borde höjas till 8 miljarder euro. Kommissionen kunde dock inte motivera just denna storlek på likviditetsbufferten och hänvisade till tidigare erfarenheter från andra program.

51

När konsekvenserna av strukturreformer räknades in i de makroekonomiska prognoserna förlitade sig kommissionen på subjektiva bedömningar som inte dokumenterades. Eftersom de finanspolitiska och makroekonomiska prognoserna behandlades separat var det dessutom inte möjligt att kontrollera hur kommissionen definierade och kvantifierade de finanspolitiska åtgärdernas inverkan på de makroekonomiska prognoserna.

Träffsäkerhet och justeringar

52

Särskilt i prognoserna för det första programmet hade kommissionen grovt underskattat hur djup krisen var (se bilaga VI). Det berodde främst på att man underskattade minskningen av den privata konsumtionen och de privata investeringarna. Generellt skilde sig dock träffsäkerheten i kommissionens makroekonomiska prognoser inte nämnvärt från den i andra organisationers prognoser³⁹, och den påverkades till viss del även av att de statistiska uppgifterna från de grekiska myndigheterna rörande perioden före programmet inte var korrekta. För 2010 och 2011 underskattades saldot i de offentliga finanserna i kommissionens första prognoser, till skillnad från för 2012 och 2013.

53

Beräkningarna av likviditetsgapet gav Grekland väldigt lite handlingsutrymme när det gällde likviditetsbufferten, om man med den menar tillgången till likvida medel. I genomsnitt minskade bufferten under programperioden, utan att det fanns någon motivering för det. Bufferten förutsågs till och med vara lika med noll i slutet av första kvartalet 2014. Den genomsnittliga behållningen av likvida medel på 3 miljarder euro motsvarade endast elva dagars primära utgifter. För att öka likviditetsbufferten skulle man dock ha varit tvungen att justera den totala finansieringen i programmet eller lägga in ytterligare finanspolitiska åtgärder i programmet.

54

På grund av den begränsade likviditetsbufferten och av att den finanspolitiska situationen blev allt sämre lånade Grekland kortfristigt genom att utfärda statsskuldväxlar eller genom att skjuta upp betalningar och öka de förfallna skulderna. Storleken på de statsskuldsväxlar som skulle utfärdas skilde sig markant mellan beräkningarna av finansieringsgapet och fungerade som den främsta justeringsvariabeln för att hålla i gång den grekiska ekonomin.

Del II – Utformningen och genomförandet av reformerna

55

Det ekonomiska stödet i de tre ekonomiska anpassningsprogrammen för Grekland betalades ut under förutsättning att Grekland genomförde reformer inom de tre målområdena för programmen, det vill säga finanspolitiska-, finansmarknads- och tillväxtrelaterade reformer. Den specifika utformningen och omfattningen av reformerna har utvecklats under tiden som programmen pågått, men reformprogrammen har ända sedan de inleddes varit omfångsrika. Programmen omfattade i princip alla funktioner i den grekiska statsapparaten, och i vissa fall krävdes djupgående strukturförändringar. Det tog väsentligt längre tid än beräknat att genomföra reformerna och uppfylla villkoren i programmen (se bilaga VII).

56

I vår analys, som presenteras i denna del av rapporten, ingick ett urval av de politiska åtgärderna, och vi koncentrerade oss på de som hade haft störst verkan när det gällde att uppnå programmålen. I denna del finns särskilda avsnitt om beskattning, offentlig förvaltning, finanssektorn och arbetsmarknadsreformer, medan andra politikområden som ingick i vår granskning tjänade som underlag till analysen i del I och del III (se figur 4).⁴⁰

57

Inom varje politikområde tittade vi vid revisionen på

• utformningen av de politiska villkoren (motivering och analysunderlag till åtgärderna, lämplighet, specificitet och val av tidpunkt) och
• genomförandet och resultaten (uppfyllandet av de politiska villkoren och hur reformerna fortskred inom de områden som omfattades av villkor i programmet). Reformernas mer övergripande konsekvenser (vad gäller tillväxt, finanspolitisk hållbarhet och finansiell stabilitet) diskuteras däremot i del III i denna rapport för att skilja detta från resultaten av de enskilda villkoren som redovisas i resten av del II.

Beskattning

58

Att på ett hållbart sätt förbättra balansen i de grekiska statsfinanserna och öka tillväxten var bland de främsta målen för alla tre ekonomiska anpassningsprogrammen. Dessa mål som skulle uppnås på medellång sikt höll även IMF med om. För att målen skulle uppnås innehöll programmen villkor vars syfte var att öka skatteintäkterna och få skatteförvaltningen att bli bättre på bära upp skatt (dvs. reformer som skulle öka statens förmåga att generera offentliga inkomster). Vid revisionen tittade vi främst på ändringarna av skattesystemet (även innefattande sociala avgifter) och på reformer av den offentliga förvaltningen för att förbättra uppbörden av skatteintäkter.

Villkorens utformning – skattepolitiska åtgärder

Typer av skatteåtgärder och deras stabilitet

59

I allmänna rekommendationer angående konsolidering av de offentliga finanserna (från t.ex. OECD) och i utvärderingar av det grekiska skattesystemet som hade gjorts före krisen hävdades att åtgärder rörande skatter på konsumtion (indirekta skatter) och en bredare skattebas borde prioriteras framför andra skatteåtgärder eftersom deras inverkan på den ekonomiska tillväxten är lägre. Tvärt emot dessa bedömningar prioriterades skattehöjningar och tillfälliga skatter framför åtgärder för att bredda skattebasen under det första programmet eftersom de antogs ha en snabbare effekt när det gällde att uppnå de kortsiktiga finanspolitiska målen.

60

Åtgärder för att bredda skattebasen återfanns till största i det andra och tredje programmet, och för vissa av dem krävdes väsentliga reformer av skattelagarna. Ökningarna av skatteintäkterna under de första två programmen berodde som förväntat främst på indirekt beskattning (indirekta skatter höjdes, och en periodiskt återkommande fastighetsskatt omfattande många skattesubjekt infördes). Höjningarna av vissa indirekta skatter (t.ex. på energi- och miljöskatter) ledde dock till ökade produktionskostnader för företagen.

61

Programmens villkor ledde till stor skattepolitisk instabilitet vilket påverkade alla de vanligaste typerna av skatter, och inte ens förändringarnas riktning förblev stabil (i det första programmet förespråkades till exempel att privatpersoners inkomster skulle beskattas enhetligt, medan det andra programmet gick i motsatt riktning, se del B i bilaga IV). Till viss del berodde instabiliteten på problem med den administrativa kapaciteten när det gällde utformningen av skattepolitiken och brister i genomförandet, vilket kommissionen bekräftat, som gjorde att programvillkoren behövde justeras ofta. Under det första programmet förvärrades instabiliteten även på grund av att man försökte ta fram specialkonstruerade skatteåtgärder som skulle genomföras snabbt för att underskottsmålen skulle uppnås. Avsaknaden av en inledande kommissionsstrategi i fråga om skattepolitik och bristen på uppgifter (se del A i bilaga IV) bidrog också till problemet, men en positiv utveckling kunde iakttas under programmens gång.

Underlaget till åtgärderna

62

Underlaget till de skattepolitiska villkoren dokumenterades inte systematiskt⁴¹. De stora moms- och punktskattehöjningarna 2010 motiverades utifrån behovet av att konsolidera de offentliga finanserna och man var överens med myndigheterna om dem. Man hade dock inte genomfört någon studie av konsekvenserna av andra skatteåtgärder, exempelvis en bred, periodiskt återkommande fastighetsskatt⁴², som infördes 2011 som en del av en kompletterande finanspolitisk plan. Dokumentationen i utformningsstadiet förbättrades med tiden eftersom man fick bättre uppgifter från de olika myndigheterna (t.ex. modellering av reformerna av inkomstskatten för privatpersoner i det andra programmet och av momshöjningar i det tredje programmet).

Villkorens utformning – skatteuppbörd

63

Många internationella organisationer (IMF, OECD och kommissionen) hade pekat på de avsevärda problemen med att bära upp skatt i Grekland före krisen. Det första programmets resultat på skatteuppbördsområdet var dåliga⁴³ och kan förklaras av tre övergripande typer av problem: (i) villkoren gavs inte tillräcklig prioritet och var varken tydligt specificerade eller tillräckligt väl utformade (se ruta 5), (ii) genomförandet av myndigheternas egna planer mot skatteflykt gick dåligt och (iii) kommissionens kontroller byggde på otillräckliga uppgifter och kriterier (se del I).

64

De flesta villkoren för att stärka skatteförvaltningen lades in i det andra och tredje programmet, och på så sätt rättade man till vissa av bristerna i utformningen av det första programmet. Villkoren byggde till största delen på rekommendationerna från arbetsgruppen för Grekland och ledde till förbättringar av tydligheten men även till att detaljnivån ökade betydligt⁴⁴. Denna trend förklarades av att de tidigare villkoren inte hade uppfyllts i tillräckligt hög grad. Tidsramen för uppfyllandet av vissa av villkoren var också orealistisk (se del C i bilaga IV).

Genomförande och resultat

65

Som ett resultat av de skattepolitiska åtgärder som man kom överens om i programmen ökade skattebördan⁴⁵ på ekonomin under perioden 2010–2014 (med 5,3 % av BNP) och fortsatte att öka under det tredje programmet på grund av ytterligare skatteåtgärder. Detta visar att de genomförda åtgärderna varaktigt bidrog till förbättringen av de offentliga finanserna. Ökningen var större än i de andra programländerna och medförde att Grekland uppnådde (den oviktade) genomsnittsnivån för skattebördor i euroländerna i slutet av 2014 (se figur 5). Den största ökningen skedde 2010–2012, som var den djupaste fasen i den grekiska ekonomiska krisen.

66

I slutet av det andra programmet ansåg kommissionen att Grekland hade uppfyllt många av de olika villkoren rörande skatteflykt och skatteuppbörd, men effekten på konsolideringen av de offentliga finanserna var begränsad⁴⁶. Detta berodde på att några reformer inte hade genomförts på avsett sätt, att det behövdes mer tid för att effekterna skulle visa sig i statistiken eller att deras ändamålsenlighet påverkades av det instabila skatteklimatet. Resultatindikatorerna för skatteförvaltning i programmen visar på en svag och delvis förbättring när det gäller antalet skatteinspektioner och uppbördssiffror för de särskilda granskningscentrumen, samtidigt som målen för 2012 och 2014 sällan uppnåddes (se del D i bilaga IV). Mellan 2010 och 2014 ökade skatteskulderna i genomsnitt med cirka 8,2 miljarder euro per år (4,2 % av BNP) trots avskrivningar och uppbördsåtgärder. I programmen fanns ingen indikator för kontroll av beräknade odeklarerade inkomster (det s.k. skattegapet) eller odeklarerat arbete, men uppskattningar av mervärdesskattegapet⁴⁷ har visat att momsfusket ökade under det första programmet och att det hade förbättrats marginellt 2014 jämfört med 2010.

Reform av den offentliga förvaltningen

67

Syftet med reformen av den offentliga förvaltningen var att öka effektiviteten genom att sänka utgifterna för offentlig förvaltning och samtidigt höja kvaliteten på servicen till allmänheten. Programmen innehöll därför skattepolitiska och strukturella delar. I det tredje programmet lades mer vikt vid reformerna av den offentliga förvaltningen, och sådana reformer utgör en särskild pelare i det programmet. I vår granskning tittade vi främst på de effektivitetsförbättringar som uppnåtts genom reformer på central nivå inom den offentliga förvaltningen.

Villkorens utformning

De kortsiktiga prioriteringarna och den strategiska visionen för reformen av den offentliga förvaltningen

68

I en tid av finanspolitisk kris låg fokus på konsolidering av de offentliga finanserna i det första programmet när det gällde den offentliga förvaltningen⁴⁸. Strukturella villkor blev viktigare i det andra programmet, men byggde inte på en lämplig strategisk planering. Villkoren om strukturella reformer i offentlig förvaltning ingick inte i en bredare agenda för hela styrelseskicket där reformer skulle genomföras steg för steg på ett enhetligt och planerat sätt. De strukturella reformerna av offentlig förvaltning omfattade inte viktiga faktorer som kommissionen själv hade fastställt som nödvändiga för att övergripande reformer av den offentliga förvaltningen ska lyckas, till exempel utbyte av bästa praxis på EU-nivå, samarbete med berörda parter och civilsamhället samt kontinuitet och stabilitet i reformerna (se del A i bilaga VIII).

69

I det andra programmet 2013 ombads Grekland att ta fram en strategi och en åtgärdsplan för reform av den offentliga förvaltningen, men ändå synkroniserades inte det kravet med viktiga åtgärder i programmet (omorganisationen av Greklands offentliga sektor påbörjades 2012, alltså två år innan det fanns någon strategisk plan). Denna plan omsattes inte i praktiken, och 2015 efterfrågades i det tredje programmet en ny treårig strategi för reform av den offentliga förvaltningen.

Reformernas spännvidd

70

Enligt det första programmet skulle OECD göra en funktionell översyn av den centrala förvaltningen. Tanken var att översynen skulle vara till hjälp för att avgöra i vilken ordning reformerna av den offentliga förvaltningen skulle genomföras och för att utarbeta en plan som var särskilt anpassad till landets förutsättningar. Vid översynen identifierades tydligt bristerna i den grekiska förvaltningen och de politikområden som behövde administrativt stöd. Av OECD:s rekommendationer togs 13 med som villkor efter en viss försening (se ruta 6). Rekommendationerna följdes inte upp systematiskt, och det fanns ingen ram för hur reformernas genomförande skulle kontrolleras och ingen strategi för uppgiftsinsamling och styrningsrelaterade frågor (se del B i bilaga VIII).

71

Redan innan det första programmet inleddes tillämpades EU-instrument (främst det operativa programmet för administrativt stöd, Arop, med finansiering från Europeiska socialfonden) för att åtgärda brister i den grekiska offentliga förvaltningen. Trots att kommissionen visste hur djupgående dessa problem var fanns det inga särskilda åtgärder för att utveckla den institutionella kapaciteten i programmen⁴⁹. Visst stöd i detta avseende samordnades, om än i begränsad omfattning och skala, genom arbetsgruppen för Grekland⁵⁰. De kapacitetsuppbyggande projekten inom Arop, som redan pågick 2010, kopplades aldrig samman med programvillkoren, och några av dem avbröts under programperioden. Villkoren blev mer allomfattande i det tredje programmet och samordningen med andra instrument (även det tekniska stödet) blev bättre, särskilt genom att en tydlig koppling mellan det tekniska stödet och programmet upprättades.

Motivering till åtgärderna

72

Kommissionen utförde visserligen ett visst analysarbete inför utformningen av reformen av den offentliga förvaltningen, men trots det var motiveringen till vissa enskilda åtgärder bristfällig. Kommissionen kunde i synnerhet inte tillhandahålla några kvantitativa eller kvalitativa analyser av de två viktigaste faktorerna i reformerna (dvs. att minska antalet offentliganställda med 150 000 personer mellan 2011 och 2015 och att genomföra de obligatoriska avgångarna för 15 000 anställda fram till 2014⁵¹).

73

Problemet med bristfälliga motiveringar gällde även reformernas turordning och deras tidsfrister. Även om kommissionen inte kunde tillhandahålla de analyser som låg till grund för programmets utformning på detta område visade det sig att tidsplaneringen för vissa av villkoren var alltför ambitiös och att hänsyn inte tagits till kapaciteten att få reformerna genomförda. Tidsramen för att planera och inrätta ett nytt system för personalbedömning i hela den offentliga förvaltningen var till exempel elva månader, trots att OECD/Sigma gjort en jämförande studie om personalbedömningssystem för offentlig förvaltning i sex EU-länder, där man kom fram till att en tidsram på 1,5–3 år gav bäst resultat för denna typ av reformer. Det gjordes ingen personalbedömning av anställda inom den offentliga förvaltningen under det andra programmet. Därför infördes ett nytt villkor i det tredje programmet, nämligen att lagstiftning om ett modernt bedömningssystem skulle vara på plats inom fyra månader (till november 2015). Den primära lagen antogs i februari 2016, men i juni 2016 (sju månader senare) var man tvungen att införa kompletterande sekundär lagstiftning. Den första utvärderingen ägde rum i juni 2017, nästan två år efter att det tredje programmet inleddes.

Genomförande och resultat

74

Reformerna av Greklands offentliga förvaltning ledde till att programmålen med minskade kostnader uppnåddes. Målet att skära ned på antalet anställda inom offentlig sektor uppnåddes 2013, det vill säga två år tidigare än planerat, på grund av regeln om nyrekrytering vid naturliga avgångar, färre kontraktsanställda och system för förtida uttag av pension. Antalet offentliganställda minskade med över 225 000 mellan 2009 och 2015 (se figur 6).

75

När det gäller det finanspolitiska resultatet minskade de årliga kostnaderna för offentliganställda med 37,9 % (9,6 miljarder euro) mellan 2009 och 2015. År 2015 låg lönekostnaderna för den offentliga sektorn på genomsnittsnivån för euroområdet (9,1 % av BNP i euroområdet och 9 % i Grekland, se figur 7). Besparingarna gav dock upphov till ökade pensionskostnader.

76

De strukturella delarna i reformen av den offentliga förvaltningen hade begränsat stöd på nationell nivå och påverkades negativt av den politiska instabiliteten (se punkterna 31 och 32). Därför fick de också betydligt färre påtagliga resultat än de finanspolitiska åtgärderna. I de första programmen gjordes begränsade framsteg när det gällde omorganisation av offentliga organ, personalpolitik och avpolitisering av den offentliga sektorn (se ruta 7). Däremot kunde en positiv utveckling ses i inrättandet av ett statligt råd för reform, ett generalsekretariat för samordning av arbetet i statsförvaltningen, ett gemensamt utbetalningsorgan och en folkräkningsdatabas för offentliganställda.

Reformer av finanssektorn

77

Säkerställandet av finansiell stabilitet i landet var en av huvudpelarna i alla de tre grekiska ekonomiska anpassningsprogrammen. För att detta mål skulle uppnås innehöll programmen villkor som skulle stärka finanssektorns hälsotillstånd och motståndskraft genom förstärkning av bankernas kapital, upprätthållande av tillräcklig likviditet, hantering av nödlidande lån samt förbättrad styrning och tillsyn (se ruta 8 och mer utförlig information om programmens strategier och huvudvillkor för finanssektorn i del A i bilaga IX). Vår analys var främst inriktad på de åtgärder som vidtogs för att omstrukturera och rekapitalisera banksektorn och på reformerna som gällde styrning och tillgångskvalitet, särskilt nödlidande lån.

78

Trots den svaga efterfrågan på lån under programperioden innehöll inget av programmen mer än ett mycket begränsat antal finanssektorsreformer⁵² för att direkt avhjälpa problemet med kreditrestriktioner i Grekland i form av tillgång till bankkrediter eller kostnader för krediter. Inskränkningarna av möjligheterna att få kredit har verkat hämmande på försöken att återställa den grekiska ekonomins konkurrenskraft eftersom inhemska små och medelstora företag har haft stora svårigheter att erhålla kredit.

Villkorens utformning

79

I kommissionens analys fanns det inte alltid tillräckliga redogörelser för riskerna med vissa politiska alternativ. I samband med rekapitaliseringen av bankerna 2013 övervägde kommissionen till exempel olika alternativ för att uppmuntra privata investeringar. Kommissionen kom fram till att de grekiska myndigheternas förslag gav privata investerare alltför stora incitament och valde i stället att utfärda warranter⁵³. Vid analysen identifierades dock inte några av riskerna med warranter tillräckligt uttömmande, till exempel deras potentiella inverkan på priset på bankaktier (se del B i bilaga IX).

Omstrukturering och rekapitalisering av banksektorn

i) Uppskattning av kapitalbehoven

80

I kapitalbehovsbedömningarna i de två första programmen var antagandena inte alltid tillräckligt försiktiga. Exempelvis var till och med det ogynnsamma scenariot för BNP-tillväxt från januari 2011 mer positivt än den faktiska tillväxten med 4,6 procentenheter, 7,8 procentenheter och 4,7 procentenheter för 2011, 2012 respektive 2013⁵⁴. Den återstående delen av finansieringen i det andra programmet (omkring 11 miljarder euro) påverkade dessutom till viss del kommissionens analys av en uppföljande kapitalbehovsbedömning som genomfördes av Greklands centralbank i början av 2014.

ii) Bedömning av bärkraft

81

Enligt ett av villkoren i det andra programmet skulle Greklands centralbank göra en bedömning av vilka av de 15 inhemska bankerna som var bärkraftiga och därmed berättigade till rekapitalisering med programmedel. De återstående bankerna skulle försättas i resolution, såvida inte privat kapital kunde uppbådas. Det fanns inga krav på att Greklands centralbank skulle se till att förfarandet var tillräckligt öppet för insyn. Bankerna fick till exempel inte lov att se bedömningarna av dem eller de beräkningar som låg till grund för bedömningarna.

iii) Rekapitaliseringarna av banker 2014 och 2015

82

Enligt villkoren i det andra och tredje programmet kunde HFSF endast användas som en sista utväg för rekapitaliseringarna 2014 och 2015 (se del B i bilaga IX). Det innebar att HFSF inte kunde användas i rekapitaliseringarna av banker i de fall då det fanns intresse från den privata sektorn. Tanken var att tillskotten av offentliga medel skulle minskas. Under rekapitaliseringarnas gång pressades aktiepriserna således kraftigt nedåt, vilket resulterade i en betydande urholkning av HFSF:s aktieinnehav⁵⁵, som då redan hade aktiemajoritet efter rekapitaliseringen 2013.

Tillgångskvalitet – nödlidande lån

83

När det gäller hantering av nödlidande lån är inrättande av ett kapitalförvaltningsbolag en av de vanligaste lösningarna internationellt sett. En sådan lösning användes dock inte i de grekiska programmen på grund av begränsad finansiering och andra faktorer, som att de nödlidande lånen var utspridda över alla sektorer, styrningsfrågor och hänsyn till EU:s regler om statligt stöd. Trots de potentiella begränsningarna var kommissionens uppskattningar av ett eventuellt kapitalförvaltningsbolags finansieringsbehov inte tillräckligt konkreta för att ge ett uttömmande underlag för bedömningen av om en sådan åtgärd hade varit lämplig för Greklands del.

84

I de första två programmen låg fokus på rekapitalisering av banker och på att tillhandahålla likviditetsstöd, men det fanns inga ändamålsenliga åtgärder rörande hanteringen av nödlidande lån (i det första programmet fanns det t.ex. endast ett krav på att insolvenslagstiftningen skulle ses över). I det andra programmet försökte man hantera problemen med nödlidande lån genom att i första hand förlita sig på bankernas egen hantering av dem, som visserligen var viktig men som till stor del skulle visa sig vara föga ändamålsenlig⁵⁶. Under det andra programmets gång insåg man att bankernas hantering av nödlidande lån borde ges högre prioritet, men konkreta reformer för att förbättra bankernas interna rutiner för hantering av nödlidande lån kom på plats först i och med det tredje programmet.

85

När det gällde företags och privatpersoners insolvens i Grekland var villkoren i det första och andra programmet allmänt hållna, och de lagändringar som i vederbörlig ordning infördes för att man skulle komma till rätta med problemtillgångar var i de flesta fall av begränsad omfattning och mindre ändamålsenliga⁵⁷. Många reformer föreföll i mångt och mycket vara ett lappverk av olika politiska prioriteringar och mål som ofta motsade varandra. I vissa fall genomfördes de till och med utan föregående samråd med berörda parter och konsekvensanalys. Komplexiteten i regelverket för obestånd har förlängt problemen med nödlidande lån i stället för att lösa dem genom en enhetlig, centraliserad strategisk ram med tydliga politiska prioriteringar. I utformningen av regelverket togs heller ingen hänsyn till rättssystemets begränsade kapacitet att hantera det stora antalet fall på ett ändamålsenligt sätt. Tillsammans har komplexiteten och kapacitetsproblemen lett till eftersläpningar, vilket i sin tur har lett till en ökning av antalet strategiska konkurser och moraliska risker i systemet (se ruta 9).

86

Först i det tredje programmet fanns det ett villkor om att skapa en väl fungerande marknad för värdepapperisering och försäljning av nödlidande lån. Flera viktiga hinder kvarstod dock trots den lag som antogs i slutet av 2015 och de två senare lagändringarna 2016 (som även berörde säkra fordringar), och den rättsliga ramen var alltjämt betungande.

87

I fråga om banker som genomgick särskild likvidation och främst hanterade nödlidande lån var åtgärderna länge fragmenterade, vilket ledde till dåliga resultat när det gällde indrivningen av nödlidande lån och höga driftskostnader. Sammanslagningar av verksamhet (16 enheter till en) var till exempel ett villkor först i det tredje programmet och genomfördes mer än tre år efter att förslaget först lagts fram av externa konsulter. För likvidationsförfarandet togs 13,5 miljarder euro från programfinansieringen via HFSF (se tabell 3) och ytterligare 1,7 miljarder euro från den nationella insättningsgarantifonden.

Styrning

i) Bankstyrning

88

Mer vikt lades visserligen alltmer på reformer av finanssektorn under det första programmets gång, men programmet i sig innehöll inga villkor om förbättrad bankstyrning. Styrningsrelaterade problem (t.ex. utlåning till närstående på icke marknadsmässiga villkor) fanns dock långt före krisen. Generellt var bolagsstyrningen av de grekiska bankerna från början väsentligt underlägsen motsvarande europeiska bankers.

89

I det andra programmet skulle de fyra största grekiska bankerna (de systemviktiga bankerna) rekapitaliseras främst genom programmedel via HFSF men utan att deras interna förvaltning kontrollerades tillräckligt. Ägarbyten som 2013 ledde till att den inhemska banksektorn nästan helt och hållet förstatligades ledde tvärtemot internationell praxis inte till några förändringar i de flesta av bankernas styrelser. Faktum är att de traditionella aktieägarna i de flesta fall behöll kontrollen över bankernas verksamhet, och de ansvariga för HFSF hade ingen rätt att kontrollera deras erfarenhet, anseende och oberoende. Först i det tredje programmet infördes villkor om att bankernas bolagsstyrning skulle utvärderas och alla styrelseledamöter granskas av HFSF.

90

Av denna anledning, och även för att komma till rätta med eventuellt inflytande från politiskt håll eller från andra affärsintressen, infördes i det tredje programmet striktare urvalskriterier vad gäller bankstyrelseledamöternas kompetens och erfarenhet. Kriterierna begränsade dock kandidaterna till bank- och finansexperter. Sådana krav följer inte helt internationell praxis och EU:s krav för den gemensamma tillsynsmekanismen, där mångfald uppmuntras och hänsyn tas till den samlade kunskapen i styrelserna.

91

Finanssektorsreformerna berörde inte heller i tillräckligt stor utsträckning styrningen och den nationella tillsynen av mindre viktiga banker. Nästan sex år efter att det första programmet inleddes gjorde Greklands centralbank och den gemensamma tillsynsmekanismen en inspektion på plats i mars 2016 som avslöjade allvarliga interna brister rörande styrning, riskhantering och utlåningsrutiner i en av bankerna.

ii) Styrningen av HFSF

92

HFSF:s ursprungliga styrningsstruktur utformades i det första programmet och innebar inte något ökat oberoende från myndigheterna. Trots det andra programmets villkor om att HFSF skulle ha en dualistisk styrningsstruktur (med en lednings- och en tillsynsdel) fanns det fortfarande problem med oberoendet. I det tredje programmet försökte man åtgärda detta genom att förbättra urvalsförfarandet till HFSF:s högsta ledning. De lösningar som föreslogs i det andra och tredje programmet säkerställde dock inte en tydlig åtskillnad mellan de båda beslutsfattande organens ansvarsområden och befogenheter. Det finns även anledning att kritisera insynen i HFSF:s beslutsprocess. HFSF godkände till exempel 2013 en försäljning av en majoritetsandel av aktierna i en banks dotterbolag utan att affären föregicks av en upphandling med flera anbudsgivare.

93

Programvillkoren ledde till många byten i HFSF:s högsta ledning (34 personer under de sex första åren, bland annat fyra styrelseordföranden och fyra verkställande direktörer), vilket innebar en risk för kunskapsluckor och minskat inflytande i de banker där HFSF ägde aktier.

Förväntade ekonomiska resultat

94

Fram till december 2016 hade HFSF tillfört 45,4 miljarder euro till den grekiska banksektorn, med förväntade förluster på 36,4 miljarder euro (se tabell 3). Genom en ökning av marknadsvärdet på aktierna i de systemviktiga bankerna skulle förlusterna potentiellt kunna bli mindre över tid, men det skulle i så fall sannolikt röra sig endast om små summor, och den största delen av programmedlen till de inhemska bankerna förväntas förbli en del av Greklands statsskuld.

Tabell 3

Förväntade resultat av insatserna i den grekiska banksektorn (i miljarder euro 2016)

	Tillskjutna medel	Återfådda medel	Belopp som förväntas fås tillbaka	Förväntade förluster
Systemviktiga banker	31,91	2,72	3,83	25,4
Banker i likvidation	13,5	0,5	1,9	11,0
Summa	45,4	3,2	5,7	36,4

Arbetsmarknadsreformer

95

Det övergripande syftet med arbetsmarknadsreformerna i programmen var att få arbetsmarknaden att fungera bättre, bland annat genom att uppmuntra till en snabb anpassning av arbetskraftskostnaderna. Tanken var att arbetsmarknadsreformerna skulle leda till att man fick ett konkurrenskraftigt kostnadsläge i den grekiska ekonomin och till att antalet förlorade arbetstillfällen under recessionen skulle kunna hållas nere. När det gäller arbetskraftskostnader fastslogs i det andra programmet ett vägledande mål om att enhetsarbetskostnaderna skulle minska med 15 % mellan 2012 och 2014.

96

Sedan programmen började 2010 har de innehållit en stor mängd olika åtgärder mot stelheterna på den grekiska arbetsmarknaden. Fokus har legat på förhandlingar och lönebildning, fastställande av minimilön och dess nivå, lagstiftning om anställningsskydd och flexibilitet i fråga om arbetstid. Förutom liberaliseringsåtgärder har fokus sedan det andra programmet alltmer legat på problemet med odeklarerat arbete och på konkreta jobbskapande arbetsmarknadsåtgärder, men dessa aspekter har inte ingått i vår granskning.

Villkorens utformning

Underlaget och analyserna som låg till grund för reformerna

97

I kommissionens policydokument och andra arbetsdokument fanns en plan för hur arbetsmarknadsreformerna skulle se ut, och olika alternativ analyserades (t.ex. hur enhetsarbetskostnaderna skulle sänkas och regelverket kring löneförhandlingar utformas). Kommissionen analyserade dock inte vissa risker, särskilt inte i början av utformningen. I synnerhet gjordes ingen utvärdering av hur reformerna kunde påverka gråzonen på arbetsmarknaden, trots att vissa av åtgärderna innebar ökade risker i detta avseende⁵⁸. Samhällseffekterna utvärderades först i det tredje programmet, men analysen var i första hand av beskrivande slag, och det gjordes inga försök att kvantitativt uppskatta konsekvenserna eller bördefördelningen varken rörande enskilda åtgärder eller av alla arbetsmarknadsreformer tillsammans.

98

Kommissionen dokumenterade omfattande informationsutbyten och politiska diskussioner med berörda parter (däribland de grekiska myndigheterna, näringslivsorganisationer och andra icke-statliga partner), IMF och internt. I kompromisserna mellan partnerna i trojkan var det ibland kommissionen som fick sin vilja igenom (ingen lönesänkning inom den privata sektorn som IMF hade förespråkat) och ibland IMF (t.ex. att lagstiftningen om anställningstrygghet liberaliserades ytterligare efter den första omgången reformer). I det senare fallet kunde kommissionen inte helt motivera en avvikelse från sin ursprungliga ståndpunkt.

Åtgärdernas lämplighet

99

Vid utformningen av vissa villkor tog man ibland inte hänsyn till den grekiska ekonomins särart, särskilt den allmänna förekomsten av mikro- och småföretag. Såsom till exempel löneförhandlingsreformen först var utformad fanns det möjlighet till förhandlingar på företagsnivå även om deltagande av formella företrädare för arbetstagarna fortfarande krävdes. Eftersom småföretag oftast inte är organiserade på detta sätt fick de ingen nytta av reformerna. Problemet löstes först senare under det första programmet när så kallade personalsammanslutningar⁵⁹ infördes, genom vilka löneförhandlingar kunde föras direkt på företagsnivå med de anställda.

Tidsplaneringen

100

Arbetsmarknaden började reformeras 2010, och de grekiska myndigheterna genomförde den första omgången reformer (rörande löneförhandlingar och lagen om anställningsskydd) strax efter att programmet godkänts. Trots att många av åtgärderna i programmet genomfördes mellan 2010 och 2016 låg samma frågor fortfarande på bordet i förhandlingarna inför det tredje programmet. Detta visar att det finns problem med tidsplaneringen av reformerna och deras turordning som går utöver förseningar i genomförandet (se ruta 10).

Genomförande och resultat

101

I ett flertal fall genomfördes arbetsmarknadsreformerna senare än de skulle enligt programmen (upp till 21 månader senare) eller inte alls (se bilaga VII). Det gällde avgörande delar i arbetsmarknadsreformerna (t.ex. löneförhandlingar och lagar om anställningsskydd).

102

Trots bristerna i genomförandet noterade vi vissa förbättringar av indikatorer som visar på ökad flexibilitet och konkurrenskraft på arbetsmarknaden:

• Lagstiftningen om anställningsskydd har blivit mindre restriktiv. År 2013 (dvs. efter att avgörande reformer genomförts) låg indikatorn dock fortfarande över genomsnittet i OECD (se figur 8).
• Minimilönen sänktes från 863 euro 2010 till 684 euro 2012.
• Enhetsarbetskostnaderna har justerats väsentligt. Minskningen av enhetsarbetskostnaden på 14,1 % mellan 2010 och 2015 var den största i alla EU:s medlemsstater. Målet i det andra programmet var dock att minska enhetsarbetskostnaden med cirka 15 % mellan 2012 och 2014. Detta vägledande mål uppnåddes inte eftersom enhetsarbetskostnaden under perioden justerades med 10,9 %.

Del III – Uppnåendet av programmål

103

Sju år, tre program och över 265 miljarder euro i utbetalat stöd (mer än 150 % av Greklands BNP) – det gemensamma stödet från euroområdet och IMF till Grekland är större än något annat tidigare stöd. Dessa siffror visar att programmen inte lyckades rätta till de djupa ekonomiska obalanserna eller få Grekland att klara sina betalningsskyldigheter utan hjälp utifrån. Programmen bidrog dock till kontinuitet i finansieringen och den ekonomiska verksamheten i Grekland.

104

De grekiska ekonomiska anpassningsprogrammen hade mål inom tre områden:

• Finanspolitisk hållbarhet.
• Finansiell stabilitet.
• Återgång till tillväxt.

105

Under dessa sju år har kommissionen inte gjort några försök att på ett uttömmande sätt genom halvtids- eller efterhandsutvärderingar utvärdera i hur stor utsträckning målen i det första och andra programmet uppnåtts. Att genomföra sådana utvärderingar hade varit allmän praxis i andra stödprogram som kommissionen genomför, och det hade varit särskilt relevant i fallet Grekland med tanke på att tre program genomfördes i landet efter varandra och att man hade kunnat dra bra lärdom om vad som fungerar och inte fungerar.

106

I denna del av rapporten analyserar vi i hur stor utsträckning de tre huvudmålen i programmen har uppnåtts genom att där så är möjligt utgå från de specifika mål som är fastställda i programmen. I denna analys går vi djupare än att bara utvärdera resultaten av enskilda åtgärder (vilka presenteras i del II) och fokuserar på de större konsekvenser som inte kan tillskrivas enskilda programvillkor. En sådan analys är användbar för att få en helhetsbild av den allmänna ekonomiska utvecklingen i Grekland under de tre ekonomiska anpassningsprogrammen, även om det bör påpekas att utvecklingen inte endast beror på utformningen och genomförandet av programmen utan även på en rad andra faktorer. En av dessa faktorer är den politiska osäkerheten som ledde till förseningar i genomförandet av reformerna och som påverkade marknadens förtroende och därmed gjorde programmen mindre ändamålsenliga.

Säkerställa finanspolitisk hållbarhet

107

Den grekiska ekonomiska krisen började som en skuldkris, och att återställa finanspolitisk hållbarhet, bland annat landets möjligheter att finansiera sina behov på marknaden, var det direkta målet med programmen.

Tillgång till marknadsfinansiering

108

I det första programmet förutsågs att Grekland åter skulle få tillgång till finansmarknaden 2014 och finansiera sina skuldförbindelser med sammanlagt 60 miljarder euro 2015. Under 2014 finansierade den grekiska staten sig på finansmarknaden vid två tillfällen, men endast med sammanlagt 4,5 miljarder euro. Denna summa utgjorde mindre än 5 % av den sammanlagda finansieringen i det andra programmet (110 miljarder euro). Det behövdes två ytterligare program (det tredje pågår fram till 2018) eftersom landet inte hade återfått sina möjligheter att finansiera alla sina behov på marknaden.

Användning av medlen och finansieringen efter programmen

109

Enligt den senaste beräkning av likviditetsgapet som gjordes av kommissionen för den första översynen av det tredje programmet förväntas Grekland uppnå ett primärt överskott på 1,4 miljarder euro 2017 och 3 miljarder euro mellan januari och augusti 2018, det vill säga de sista månaderna av det tredje programmet. Därför kommer programfinansieringen för denna period att användas för att betala tillbaka på skulden samtidigt som det finns utrymme för att öka likviditetsbufferten (se figur 9).

110

Precis efter att det sista programmet är slut måste Grekland betala tillbaka ansenliga summor på sin skuld (se figur 10). År 2019 uppgår finansieringsbehovet brutto till 21 miljarder euro i amorteringar och räntor. Enligt antagandena i programmen ska Grekland efter programmens slut helt och hållet kunna finansiera skuldåterbetalningarna genom sitt primära överskott och upplåning på marknaden. För det andra programmet gjordes 2014 visst analysarbete inom en tänkbar ram för tiden efter programmen, men för det tredje programmet har det arbetet just inletts och återspeglas därför inte i programdokumenten.

Konsolidering av de offentliga finanserna

111

På grund av den finanspolitiska situationen när krisen slog till behövdes en mycket djupgående anpassning. År 2009 var underskottet i de offentliga finanserna mer än 15,1 % av BNP, vilket ska jämföras med taket på 3 % inom stabilitets- och tillväxtpakten. De årliga finanspolitiska huvudmålen i programmen (dvs. det nominella underskottet⁶⁰) fastställdes genom rådsbeslut som en del i förfarandet vid alltför stora underskott för Grekland. I memorandumet om den ekonomiska och finansiella politiken fanns fler utförliga kriterier för det nominella finanspolitiska resultatet, men de finanspolitiska planerna för att nå dessa mål var inte alltid trovärdiga (se ruta 11).

112

De finanspolitiska målen i det första och andra programmet uppnåddes först 2012 och 2013 (se tabell 4). De andra åren missades målen med mellan 3 och 6 miljarder euro, trots att Grekland vidtog inkomsthöjande engångsåtgärder för att leva upp till prognoserna för antingen underskottet eller likviditeten. Under det första programmet uppnåddes inte de oförändrade nominella målen i förfarandet vid alltför stora underskott främst på grund av att de ekonomiska omständigheterna försämrades (oväntade minskningar av nominella skatteintäkter och ökade ränteutgifter). Urholkningen av skattebasen förtog till viss del inkomstökningarna från viktiga skatteåtgärder. Så var till exempel fallet med mervärdesskatteintäkterna. Dessutom försökte man under programmens gång uppnå de finanspolitiska målen genom att ackumulera obetalda statsutgifter och obetalda skatteåterbäringar.

Tabell 4

Uppnående av uppdaterade mål i förfarandet vid alltför stora underskott

	Första programmet1		Andra programmet1			Tredje programmet1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Rådsbeslut (maj 2010): totalt budgetsaldo (miljarder euro)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Rådsbeslut (mars 2012): primärsaldo, exkl. bankåtgärder (miljarder euro)			-2	3,7	9,4
Rådsbeslut (mars 2012): primärsaldo, exkl. bankåtgärder (miljarder euro)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Rådsbeslut (augusti 2015): primärsaldo (% av BNP)						-0,25	0,5
Utfall (första efterhandskontrollen)	-22	-20	-2,6	1,5	–	-3,4	3,9
Utfall (senaste ENS 95 eller ENS 10)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	e.t.	-2,3	3,9
Differens (gällande mål i förhållande till faktiskt mål)	-6	-3	0,3	0,6	e.t.	-2,05	3,4

113

Trots att Grekland inte uppnådde de nominella finanspolitiska målen förbättrades det strukturella primärsaldot⁶¹ avsevärt. Den sammantagna förbättringen översteg 17 % av BNP mellan 2009 och 2015. Det visar vilken extremt djup obalans Grekland hade på detta område vid krisens början.

114

På grund av det ogynnsamma makroekonomiska läget fortsatte den sammantagna statsskulden att växa under programperioden trots den finanspolitiska ansträngning som gjorts. År 2016 uppgick Greklands statsskuld till 181 % av BNP jämfört med 126,7 % 2009 (se figur 11). Det enda år då statsskulden minskade var 2012, till följd av att privata investerare ombads acceptera en nedskrivning på 53,5 % av det nominella värdet på sina grekiska statsobligationer. Enligt det första programmets prognoser beräknades statsskulden nå sin högsta punkt 2013 (149,7 % av BNP inom det första programmet och 164,2 % av BNP i det andra). Den enskilt största bidragande orsaken till den relativa skuldökningen var att nominell BNP sjönk.

Hållbarheten i pensionssystemet

115

Ett av de främsta hindren för att det finanspolitiska läget i Grekland ska stabiliseras är fortfarande de höga kostnaderna för pensionssystemet. Genom gradvisa sänkningar av pensionerna minskade de nominella utgifterna med 2,5 miljarder euro mellan 2009 och 2015. På grund av minskad BNP ökade dock pensionskostnaderna i förhållande till BNP systematiskt 2010–2015, vilket visar reformernas begränsade ändamålsenlighet för att åstadkomma hållbara finanspolitiska anpassningar. År 2016 var de offentliga utgifterna för pensioner de högsta i euroområdet (över 16 % av Greklands BNP), samtidigt som den statliga finansieringen av underskott i pensionssystemet översteg 9 % av BNP (genomsnittet för euroområdet var 2,5 %).

116

Enligt prognoserna i 2012 och 2015 års åldranderapporter förväntas pensionsreformerna i de två första programmen ge vissa positiva resultat för den långsiktiga hållbarheten i det grekiska pensionssystemet. Enligt programvillkoren ska Grekland minska de offentliga utgifterna för pensioner till under 2,5 procentenheter av BNP under perioden 2010–2060. Enligt 2015 års åldranderapport förväntas pensionsreformerna leda till att de offentliga utgifterna för pensioner minskar med sammanlagt 1,9 procentenheter, vilket är bättre än programmålet. Prognosen visar dock att de fortfarande kommer att ligga på en så hög nivå som 14,3 % av BNP 2060.

Återställande av finansiell stabilitet

117

Hur bra resultat reformerna av finanssektorn får beror även på faktorer utanför programmen. Genom att titta på ett brett urval av indikatorer går det dock att utvärdera allmänna tendenser i banksektorn under programmens gång och därmed även slå fast i hur stor utsträckning de allmänna programmålen har uppnåtts. De viktigaste aspekterna att titta på i denna analys är solvens, kreditrisk och tillgångskvalitet, likviditet och lönsamhet. Dessa indikatorer stod även i fokus för de programvillkor och de bankomstruktureringsplaner som kommissionen godkände.

Solvens

118

Främst på grund av omfattande programfinansiering (31,9 miljarder euro) och omstruktureringen av sektorn har de grekiska bankernas kapitaltäckningskvot förbättrats betydligt i linje med internationella trender efter den globala krisen. Den viktigaste kapitaltäckningskvoten (kärnprimärkapitalet) hade därför höjts till 17 % 2016, det vill säga över EU-genomsnittet på 14,2 % och över nivån före krisen (se bilaga X). De stora skattekraven på den grekiska staten och nödlidande lån är dock fortfarande en stor källa till oro när det gäller bankernas solvens.

Kreditrisk och tillgångskvalitet

119

Medan programmen pågick sänktes kreditbetygen för de fyra största grekiska bankerna rejält, med en sänkning till fallissemangsstatus 2015⁶². Trots den tredje rekapitaliseringen som förbättrade bankernas kapitaltäckning låg kreditbetygen kvar på skräpstatus⁶³ under 2016.

120

När det gäller tillgångskvalitet gick de grekiska bankerna in i den globala krisen 2008 med utestående nödlidande lån som uppgick till 5,5 % av den sammanlagda låneportföljen (7 % 2009), det vill säga betydligt högre än genomsnittet för euroområdet. På grund av den extremt djupa lågkonjunkturen och den därpå följande ökade arbetslösheten och det olösta problemet med att låntagare går i strategisk konkurs har antalet nödlidande lån ökat markant under programmens gång. Med en bredare definition låg de nödlidande exponeringarna på den högsta nivån i EU (45,9 %) 2016, nio gånger högre än EU-genomsnittet (5,1 %; se bilaga X).

Likviditet

121

Ända sedan det första programmet har man försökt få de grekiska bankerna att minska sitt beroende av lån från centralbanken (dvs. eurosystemet) eftersom deras likviditetsläge redan var ansträngt. I det första programmet lyckades man inte få ned beroendet av lån från centralbanken. Det gjorde man dock i det andra och tredje programmet. Trots det fortsatte likviditetsläget att vara ansträngt för de grekiska bankerna 2016 i och med att beroendet av centralbankslån fortfarande låg över 2009 års nivå (se tabell 5). Beroendet var dock mindre än i mitten av 2015, då det var som högst (150 miljarder euro). När det gäller de vanliga likviditetskällorna fanns det 2016 inga tecken på någon ihållande ökning av inlåningen (dagens nivå är nästan hälften så stor som 2009: 238 miljarder euro 2009 jämfört med 121 miljarder euro i dag) och de inhemska bankerna hade fortfarande begränsad tillgång till andra finansieringskällor.

Tabell 5

De grekiska bankernas finansieringsprofil (i miljarder euro)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Lån från centralbanken	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Inlåning från privata sektorn	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Lönsamhet

122

Syftet med programåtgärderna var att förbättra bankernas lönsamhet genom djupgående konsolidering och omstrukturering. Genom betydande nedskärningar av antalet anställda och antalet filialer förbättrade de inhemska bankerna kostnaderna i relation till intäkterna (K/I-talet) (51,9 % jämfört med EU-genomsnittet på 65,7 % 2016) och rörelsekostnaderna väsentligt. Som grupp betraktat fortsatte de dock att vara förlustföretag under största delen av ovanstående period, och deras resultat enligt ett antal lönsamhetsindikatorer var fortfarande bland de sämsta i EU (se bilaga X).

123

På det stora hela kunde programmen inte hejda en drastisk försämring av de grekiska bankernas balansräkningar, främst på grund av negativa makroekonomiska och politiska utvecklingar. Bankernas roll som mellanhänder underminerades, och kanalerna för finansiering av realekonomin blev både begränsade⁶⁴ och kostsamma.

Återställa tillväxten

124

Efter Greklands inträde i euroområdet 2001 upplevde landet en period av mycket hög ekonomisk tillväxt, men tappade samtidigt väsentligt i konkurrenskraft. Att korrigera de strukturella obalanserna och hindren för konkurrenskraft var därför ett av målen i programmen, och syftet var att uppnå hållbar tillväxt på lång sikt och på så sätt underlätta finanspolitiska anpassningar. Detta mål uppnåddes inte, i och med att Grekland gick in i en långdragen och extremt djup recession med allvarliga konsekvenser för arbetsmarknaden. Viktiga makroekonomiska indikatorer visade systematiskt sämre siffror än antagandena i programmen (se bilaga XI).

Ekonomisk tillväxt och dess förutsättningar

125

Greklands ekonomi återgick inte till tillväxt lika snabbt som andra euroländer, inte ens de andra länderna med ekonomiska stödprogram (t.ex. Irland och Portugal). Vissa brister i programmens utformning och genomförande (se del II) gjorde att programmen inte bidrog till att underlätta återhämtning, men det makroekonomiska läget berodde även på ett antal externa faktorer och de stora obalanser som hade byggts upp före krisen. Tillväxtmålen i programmen uppnåddes inte, men vi vet inte hur det makroekonomiska läget hade sett ut utan programmen.

126

Den grekiska ekonomin underpresterade konstant i jämförelse med de tillväxtmål som de makroekonomiska prognoserna byggde på. Mellan 2009 och 2016 krympte Greklands ekonomi med mer än en fjärdedel. Den faktiska BNP-tillväxten 2011 och 2012 understeg den första programprognosen (från maj 2010) med 6,5 respektive 8,4 procentenheter (se figur 12). Enligt prognosen skulle landet återgå till positiv tillväxt 2012, men det skedde inte förrän 2014 och då endast under ett års tid. Den grekiska ekonomin underpresterade även jämfört med prognoserna från mars 2012 och april 2014, även om skillnaderna då var betydligt mindre.

127

Under programperioden (fram till 2015) hade Grekland konstant en positiv exporttillväxt, även om det var jämfört med en drastisk exportnedgång 2009. Jämfört med prognoserna i programmet gick exporten sämre än förväntat, men skillnaden var mindre än i BNP-prognosen. År 2013 låg exporten på samma nivå som 2008, men importen föll med 30 % under samma period, vilket innebar att Grekland åter kunde uppnå handelsbalans.

128

Att exporten vände uppåt 2010 kan dock inte helt och hållet tillskrivas programreformerna. Några relevanta sektorer, såsom turismen, gynnades av den interna devalveringen. En sektoranalys visar dock att den grekiska exporten också påverkas av sektorer som inte påverkas av inhemska priser och löner⁶⁵ (t.ex. oljeprodukter och sjöfart), vars utveckling snarare är avhängig av trenderna på de globala marknaderna än av förbättringar i landets konkurrenskraft (se bilaga XI).

Priser och arbetslöshet

129

Prisnivåerna utvecklades inte enligt prognoserna i programmen. I den första prognosen (maj 2010) underskattades inflationen för 2010–2011 grovt (vilket även berodde på skatteåtgärdernas effekter), och deflationen 2013–2014 hade inte förutsetts (se bilaga XI). På grund av de stigande priserna under det första programmet gick den interna devalveringen långsammare än beräknat och Grekland kunde inte förbättra sin konkurrenskraft mot omvärlden. Skillnaderna mellan den uppskattade och den faktiska prisutvecklingen kvarstod senare i programmen men blev mindre.

130

På grund av att konjunkturnedgången blev djupare än förväntat visade arbetsmarknaden en betydligt sämre utveckling i jämförelse med antagandena i det första programmet (se figur 13). Arbetslösheten nådde sin högsta nivå på 27,5 % 2013, trots att man hade förutsett att den skulle nå en högsta nivå på 15,2 % 2012. Arbetslösheten har också legat högre än vad som förutsetts i senare prognoser. Arbetslösheten för personer under 25 år nådde som högst nästan 60 % 2013 men sjönk avsevärt till under 50 % under de följande två åren (se bilaga XI).

Slutsatser och rekommendationer

Förvaltningen av de ekonomiska anpassningsprogrammen för Grekland

131

Det första grekiska ekonomiska anpassningsprogrammet utformades under extrem tidspress, och förvaltningen av alla tre programmen påverkades av politisk och ekonomisk osäkerhet. Kommissionen var bara en av flera partner som deltog i processen eftersom man var bunden vid den politiska vägledningen från Eurogruppen, och för att programmen skulle godkännas var den grekiska regimen och alla institutioner som företrädde långivarna (IMF, kommissionen, ECB och ESM i det tredje programmet) tvungna att komma överens. Se inledningen, punkterna 22–23 och 31–32.

132

Kommissionen upprättade rutiner för hur förvaltningen skulle gå till nästan ett år efter att det första grekiska programmet hade inletts. Rutinerna rörde den interna arbetsgången för informations- och godkännandeflöden inom kommissionen och rådet och med de övriga programpartnerna, men de innehöll inga riktlinjer för den faktiska utformningen av programmen, till exempel när det gäller villkorens omfattning och detaljnivå (se punkterna 24–25).

133

Tidigt under programförfarandet var några villkor vagt formulerade och angav inga konkreta åtgärder. Villkoren blev tydligare i det andra programmet när deras antal och detaljnivå höjdes. Först i det tredje programmet markerade kommissionen särskilt viktiga villkor som förväntade resultat, medan prioriteringen mellan åtgärderna inte hade specificerats i de första två programmen (se punkterna 26–28).

Rekommendation 1

Kommissionen bör förbättra de allmänna rutinerna för hur stödprogram ska utformas, särskilt genom att specificera hur mycket analytiskt arbete som behövs för att underbygga innehållet i villkoren och när det är möjligt ange de verktyg som kan användas i olika situationer. Med sådan vägledning bör det bli enklare för kommissionen att i framtida program organisera sitt arbete när program måste påbörjas under extrem tidspress.

Måldatum: slutet av 2018

Rekommendation 2

Kommissionen bör på ett mer ändamålsenligt sätt ange hur olika villkor ska prioriteras och vilka åtgärder som det är särskilt angeläget att genomföra först för att råda bot på de obalanser som är avgörande för att målen i programmen ska uppnås.

Måldatum: direkt, i tillämpliga fall

134

Trots kommissionens ansträngningar sattes inte programvillkoren in i ett större sammanhang med en mer övergripande tillväxtstrategi för Grekland som kunde ha fortsatt efter programmen. I inledningsskedet var programmens direkta mål att återställa finanspolitisk hållbarhet, men behovet av en sådan strategi blev med tiden allt tydligare. Vi fann brister i samordningen mellan de olika politikområdena av programutformningen och fall där åtgärderna inte var tillräckligt vittomfattande. Båda dessa brister medförde att strukturreformerna blev mindre ändamålsenliga, särskilt de som syftade till att stärka den grekiska ekonomins konkurrenskraft (se punkterna 29–30).

Rekommendation 3

När det krävs för att hantera den underliggande ekonomiska obalansen bör kommissionen se till att programmen ingår i en övergripande tillväxtstrategi för landet, antingen en befintlig strategi eller en som utarbetas med medlemsstaterna under programmens gång. Om en sådan strategi inte kan upprättas innan programmet påbörjas bör den fastställas så snart som möjligt och beaktas i de påföljande programöversynerna.

Måldatum: direkt, i tillämpliga fall

135

Trots att kommissionen inte hade några formella rutiner för hur omfattande kontrollerna skulle vara, bedömde och redovisade man regelbundet uppfyllandet av programvillkoren. I de flesta fall kunde kommissionen visa upp goda underlag för sina bedömningar. Även viss uppföljning gjordes, till exempel utförlig återkoppling på lagstiftningsförslag. I några fall påträffade vi problem med kontrollen av villkorsuppfyllelsen, till exempel att utvärderingar saknades, var felaktiga eller vagt formulerade (se punkterna 33–37).

136

I fråga om strukturreformer ledde det formella uppfyllandet av villkor dessutom inte alltid till de förändringar som hade förutsetts i programmen. Den stora bristen på uppgifter och avsaknaden av lämpliga resultatindikatorer för de flesta strukturella villkoren påverkade relevansen hos kommissionens kontroller när det gällde att göra det lättare att förstå genomförandet och effekterna av reformer och vidta korrigerande åtgärder när så behövdes (se punkterna 38–40).

Rekommendation 4

Kommissionen bör ha tydliga rutiner och, när det är lämpligt, nyckeltal så att kontrollen av program är både systematisk och noggrant dokumenterad. Vid kontroll av genomförandet, särskilt av strukturreformer, bör fokus ligga mer på ändamålsenlighet, gå utöver antagande av primärrättsliga lagar och även omfatta antagandet av relevant sekundärlagstiftning och andra genomförandeakter. Kommissionen bör förbättra sina rutiner för kontroll av genomförandet och införandet av reformer så att den bättre kan identifiera administrativa eller andra hinder för att reformerna ska genomföras ändamålsenligt. Kommissionen måste se till att ha de resurser som behövs för att göra denna typ av bedömningar.

Måldatum: slutet av 2018

Rekommendation 5

Kommissionen bör göra en mer omfattande analys av inom vilka områden det råder brist på uppgifter redan när programmen inleds. Man bör även tydligt specificera vilka uppgifter som behövs för att programvillkoren och resultaten ska kunna kontrolleras.

Måldatum: direkt, i tillämpliga fall

137

Trots den komplexa institutionella organisationen av programmen har de interna arbetsrutinerna för hur kommissionen samarbetar med programpartner, främst IMF, ECB och ESM, aldrig formaliserats. Insynen i de olika partnernas roller eller i ansvarsfördelningen och arbetsmetoderna var otillräcklig. Institutionerna har dock informellt upprättat ändamålsenliga rutiner för hur samarbetet och informationsutbytet ska gå till (se punkterna 41–43).

Rekommendation 6

Kommissionen bör försöka få till stånd en överenskommelse med programpartnerna som förtydligar deras roller och samarbetsrutiner som bör vara öppna och tillräckligt specificerade.

Måldatum: slutet av 2018

138

Den övergripande utformningen av programmen byggde på makroekonomiska prognoser och beräkningar av likviditetsgapet som kommissionen i samarbete med de andra programpartnerna tog fram inför varje översyn. Kommissionens analys var i detta avseende konsekvent och byggde på de senaste uppgifterna. Vi fann dock att metoderna hade ett antal brister, särskilt när det gällde dokumentationen av antaganden, underlagen till subjektiva bedömningar och den begränsade användningen av känslighetstester. Det fanns inga formella kvalitetskontrollrutiner för att säkerställa att beräkningar var riktiga. De makroekonomiska prognoserna underskattade grovt den ekonomiska krisen i Grekland, men felaktigheterna var i allmänhet inte större än i andra internationella organisationers analyser (se punkterna 44–54).

Rekommendation 7

Kommissionen bör bättre motivera antagandena och ändringarna i de ekonomiska beräkningar som ligger till grund för programmens utformning, och även offentliggöra motiveringarna på lämpligt sätt. Detta arbete bör kvalitetskontrolleras på lämpligt sätt. Det gäller framför allt vid programöversyner, som utförs under lägre tidspress än när programmen börjar.

Måldatum: slutet av 2018

Utformningen och genomförandet av reformerna

139

Grekland fick ekonomiskt bistånd på villkor att man genomförde en rad olika reformer som skulle rätta till finanspolitiska obalanser, obalanser i finanssektorn och strukturella obalanser. Reformernas omfattning ändrades under programmens gång men omfattade redan från början nästan alla delar av det grekiska samhället, vilket innebar att det i vissa fall var väldigt djupa strukturella obalanser som skulle rättas till. Den grekiska reformagendan innebar en särskild utmaning, och dess genomförande påverkades av den politiska instabiliteten (se punkterna 55–57).

140

Reformer på skatteområdet gav finanspolitiska resultat som oftast åstadkoms med hjälp av ändringar av skattesatser och nya skatter. Detta bidrog till skattepolitisk instabilitet, som uppkom av en mängd olika orsaker, inbegripet avsaknad av varaktiga reformansträngningar, och gick stick i stäv med tidigare bedömningar där det hävdats att en bredare skattebas var det bästa sättet att öka skatteintäkterna. Kommissionen visade inte tillräckligt underlag för vissa viktiga åtgärder (t.ex. moms- och punktskattehöjningar) genom att tillhandahålla en analys av möjliga alternativ och vilka konsekvenser de skulle kunna få. Reformerna av skatteförvaltningen gav mindre påtagliga resultat, vilket berodde på problem med kapaciteten att genomföra dem, men även på brister i utformningen, till exempel att de infördes sent i programmen och var av begränsad omfattning (se punkterna 58–66).

141

Att man samtidigt gjorde besparingar i de offentliga finanserna, vilket krävdes för att åstadkomma finanspolitisk konsolidering, och långsiktiga strukturella förändringar var en utmaning vid genomförandet av reformerna av den offentliga förvaltningen och ledde även till att reformerna gav sämre resultat. Vi fann att de främsta utformningsrelaterade orsakerna var att man inte tog tillräcklig hänsyn till den administrativa kapaciteten att genomföra reformerna samt de svaga kopplingarna mellan programmen och andra instrument, såsom tekniskt stöd och operativa program inom strukturfonderna. Kommissionen hade inget underlag för viktiga kvantitativa mål för programmens reformer av den offentliga förvaltningen (se punkterna 67–76).

142

Reformerna av finanssektorn gav kortsiktig stabilitet i sektorn, men ett antal strukturella svagheter åtgärdades inte i tillräckligt stor utsträckning eller lades in sent i programmet (t.ex. hanteringen av nödlidande lån och bolagsstyrning). Åtgärderna var mer omfattande i det tredje programmet. Vi fann även brister i den riskanalys som låg till grund för rekapitaliseringen av banker 2013 och ineffektivitet i utformningen av de senare rekapitaliseringarna. Turordningen för vissa reformaspekter var inte tillräckligt samordnad (se punkterna 77–94).

143

Kommissionen kunde visa upp en fullgod analys bakom arbetsmarknadsreformerna som gav påtagliga resultat i form av marknadsliberalisering. Dessa reformer genomfördes dock med ansenliga förseningar. Vissa villkor, särskilt i början av programmen, var inte tillräckligt anpassade till strukturen på den grekiska ekonomin, och andra viktiga åtgärder infördes i programmen först efter viss försening (se punkterna 95–102).

Rekommendation 8

För att förebygga potentiella svagheter bör kommissionen mer systematiskt bedöma medlemsstaternas administrativa kapacitet att genomföra reformer. Behoven av tekniskt stöd och eventuellt bistånd från kommissionens stödavdelning för strukturreformer bör undersökas i ett tidigt skede i programmen i samarbete med den berörda medlemsstaten. Valet av villkor, hur detaljerade de är och tidsfristerna för dem bör anpassas efter resultaten av analysen.

Måldatum: direkt, i tillämpliga fall

Rekommendation 9

Kommissionen bör förbättra sitt analytiska arbete om utformningen av reformer. Den bör särskilt bedöma åtgärdernas lämplighet och tidpunkten för dem mot bakgrund av den specifika situationen i medlemsstaten.

Måldatum: direkt, i tillämpliga fall

Uppnående av programmens mål

144

Genom att delta i de tre ekonomiska anpassningsprogrammen undvek Grekland statsbankrutt. Programmålen, det vill säga finanspolitisk hållbarhet, finansiell stabilitet och återgång till tillväxt, uppnåddes dock endast till viss del. En extern utvärdering hade kunnat vara bra för att få en helhetsbild av den underliggande komplexa utvecklingen, men kommissionen har inte gjort någon sådan (se punkterna 103–106)).

145

När det gäller finanspolitisk hållbarhet ledde programmen till en betydande konsolidering: det strukturella primärsaldot förbättrades med 17 % av BNP mellan 2009 och 2015. BNP sjönk dock med mer än en fjärdedel under samma period, och arbetslösheten översteg 25 %. Först 2014 kunde Grekland redovisa ekonomisk tillväxt, trots att man i de första antagandena i programmen hade förutsett en hållbar återgång till tillväxt från och med 2012 (se punkterna 107, 111–113 och 124–130).

146

Dåliga makroekonomiska resultat, tillsammans med kostnader för finansiering av tidigare skulder, innebär att Grekland hela tiden som programmen pågick ökade sin skuld i förhållande till BNP (förutom under 2012 på grund av den privata sektorns deltagande). Landet kunde inte heller finansiera sina behov på marknaderna. Precis efter att det sista programmet är slut måste Grekland betala tillbaka ansenliga summor på sin skuld, och enligt antagandena i programmet ska landet helt och hållet kunna finansiera återbetalningarna med sitt primära överskott och upplåning på marknaden. På finansområdet säkerställde programmen kortsiktig stabilitet i det finansiella systemet, men de kunde inte förhindra att bankernas balansräkningar försämrades drastiskt, vilket främst berodde på negativa makroekonomiska och politiska utvecklingar (se punkterna 114–123 och 108–110).

Rekommendation 10

x

Efterhandsutvärderingar bör göras av programmen, åtminstone efter att de har tagit slut. När det gäller program som följer på varandra och tillsammans pågår betydligt längre än standardperioden på tre år bör det göras en halvtidsutvärdering vars resultat bör användas för att bedöma programmens rutiner för utformning och kontroll.

Måldatum: slutet av 2018.

Rekommendation 11

Kommissionen bör analysera vilken stöd- och övervakningsram som är lämplig för perioden efter programmets slut. Analysen bör göras tillräckligt långt innan programmet tar slut och ta hänsyn till landets finansieringsbehov.

Måldatum: direkt

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Baudilo Tomé Muguruza som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 3 oktober 2017.

Förkortningar

Arop: Operativt program för administrativa reformer, för programperioden 2007–2013

BNP: Bruttonationalprodukt

EAP: Ekonomiskt anpassningsprogram

ECB: Europeiska centralbanken

EFSM: Den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen

ESM: Europeiska stabilitetsmekanismen

EUF-fördraget: Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten

GD Ekonomi och finans: Europeiska kommissionens generaldirektorat för ekonomi och finans

GLF: Lånefaciliteten till förmån för Grekland

HFSF: Greklands finansiella stabilitetsfond

IMF: Internationella valutafonden

MoU: Samförståndsavtal

OECD: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

PSI: Den privata sektorns deltagande

T-bills: Statsskuldsväxlar med korta löptider på ett år eller mindre

TMoU: Tekniskt samförståndsavtal

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna rapport producerades av revisionsrättens avdelning IV som är inriktad på områdena marknadsreglering och en konkurrenskraftig ekonomi. Baudilio Tomé Muguruza, doyen i avdelningen, är rapporterande ledamot. Han fick stöd i arbetet med rapporten av Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda och Simon Dennett (från hans kansli), Zacharias Kolias (direktör) och Kamila Lepkowska (uppgiftsansvarig). Granskningsteamet bestod av Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele och Natalia Krzempek.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8341-2	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/94325	QJ-AB-17-017-SV-N
HTML	ISBN 978-92-872-8374-0	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/294604	QJ-AB-17-017-SV-Q

© Europeiska unionen, 2017

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök

Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på http://europa.eu/contact

Telefon eller mejl

Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (http://europa.eu/contact).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (http://europa.eu).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (http://publications.europa.eu/eubookshop). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (http://europa.eu/contact).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.