Intervencija Komisije u grčku financijsku krizu

Sažetak

O ovom izvješću

I

Sud je ispitao način na koji je Europska komisija upravljala trima programima ekonomske prilagodbe za Grčku, vodeći računa o institucijskoj strukturi različitih instrumenata financijske pomoći koji su se primjenjivali. Kad je riječ o programu koji je u tijeku revizija je bila usmjerena na aspekte njegova definiranja. Za financiranje prvog programa (Kreditni instrument za Grčku) 2010. godine izdvojeno je 110 milijardi eura, za financiranje drugoga (EFFS, 2012.) 172,6 milijardi eura te trećega (ESM, 2015.) 86 milijardi eura. Sredinom 2017. Grčkoj je i dalje bila potrebna vanjska financijska potpora te je Sud utvrdio da su ciljevi tih programa ostvareni tek u ograničenoj mjeri. Općenito govoreći, načinom na koji su programi definirani omogućen je napredak reformi u Grčkoj, ali Sud je utvrdio nedostatke. Sud Komisiji iznosi niz preporuka za buduće programe potpore.

O programima prilagodbe za Grčku

II

Od svojeg ulaska u europodručje Grčka je bilježila snažan gospodarski rast potaknut jednostavnim pristupom kreditima te blagom fiskalnom politikom. Međutim, svjetska financijska kriza 2008. i 2009. godine razotkrila je slabosti te zemlje: rastuće makroekonomske neravnoteže, visoke razine javnog i vanjskog duga, slabu konkurentnost na stranim tržištima, neodrživ mirovinski sustav i nezadovoljavajuće djelovanje institucija. Navedeni nedostatci, u spoju s otkrićem da su službeni statistički podatci prikazivani netočno, utjecali su na međunarodno povjerenje. Cijena koju je Grčka bila prisiljena plaćati kako bi se zaduživala na financijskim tržištima postala je neodrživa te je u travnju 2010. ta zemlja od država članica europodručja i MMF-a zatražila financijsku pomoć.

III

Prvi program ekonomske prilagodbe za Grčku dogovoren je 2010. te je za njegovo financiranje izdvojeno 110 milijardi eura. Međutim, unatoč poduzetim fiskalnim i strukturnim mjerama te restrukturiranju duga 2012., to nije bilo dovoljno da se Grčkoj opet omogući pristup financiranju na tržištima. Stoga su dogovorena još dva programa te je za prvi od njih 2012. izdvojeno 172,6 milijardi eura, a za drugi 2015. 86 milijardi eura.

IV

Programi prilagodbe bili su usmjereni na rješavanje ekonomskih neravnoteža u Grčkoj, a time i na sprječavanje širenja grčke gospodarske krize na ostatak europodručja. Tim programima nastojalo se uspostaviti pouzdano i održivo gospodarsko i financijsko stanje u Grčkoj te joj ponovno omogućiti da sve svoje potrebe u cijelosti financira na financijskim tržištima. Pružanje pomoći ovisilo je o uvjetima u području relevantnih politika koji su utvrđeni sporazumom između grčkih vlasti i zajmodavaca. Tim su uvjetima obuhvaćene gotovo sve funkcije grčke države, a odnosili su se na tri glavna cilja: fiskalnu održivost, financijsku stabilnost i ponovni rast. Europska komisija provjeravala je ispunjava li Grčka te uvjete te je o tome izvješćivala.

V

Komisija je upravljala programima prilagodbe u suradnji s Europskom središnjom bankom u ime europskih zajmodavaca za svaki program: u prvome su to bile države članice europodručja, u drugome Europski fond za financijsku stabilnost, a u trećemu Europski stabilizacijski mehanizam.

Kako je Sud proveo reviziju

VI

Sud je ispitao je li Komisija primjereno upravljala programima prilagodbe za Grčku. Posebno je ispitao sljedeće:

• Je li Komisija uspostavila primjerena rješenja za upravljanje programima?
• Jesu li uvjeti u području relevantnih politika primjereno definirani i djelotvorno primijenjeni?
• Jesu li ostvareni glavni ciljevi programa prilagodbe?

VII

U skladu s ovlastima Suda da obavlja revizije učinkovitosti upravljanja ESB-a, Sud je pokušao ispitati ulogu Banke u programima ekonomske prilagodbe za Grčku. Međutim, ESB je doveo u pitanje ovlasti Suda u tom području te nije pružio dovoljno dokaza, pa Sud stoga nije bio u mogućnosti osvrnuti se na ulogu ESB-a u programima za Grčku.

Što je Sud utvrdio

VIII

Na početku provedbe programa za Grčku Komisija nije imala iskustva u upravljanju takvim procesom. Postupci su utvrđeni nakon gotovo godinu dana, ali su bili usredotočeni na formalna rješenja za odobravanje dokumenata, protok informacija i određivanje datuma za isplatu sredstava. Nisu postojale posebne interne smjernice Komisije za stvarno definiranje uvjeta programa, na primjer u pogledu njihova opsega ili razine detaljnosti. Unatoč sve većem broju uvjeta, u prvom i drugom programu nije bilo na odgovarajući način utvrđeno kojim uvjetima treba dati prednost u smislu njihove relativne važnosti te oni nisu bili uključeni u širu strategiju za tu zemlju. Komisija je uspješno uspostavila funkcionalan sustav za procjenu uvjeta, no Sud je u njemu utvrdio određene nedostatke, posebice u vezi s procjenom provedbe strukturnih reformi.

IX

Unatoč složenim institucijskim rješenjima u okviru programa, operativne pojedinosti o suradnji Komisije s partnerima u provedbi programa, u prvom redu MMF-om i ESB-om, nisu nikada formalno dogovorene.

X

Opći ekonomski okvir za definiranje programa temeljio se na izračunu manjka financijskih sredstava i makroekonomskim projekcijama. Komisija je redovito ažurirala svoju analizu u tom pogledu, dok je točnosti projekcija bila usporediva s projekcijama drugih međunarodnih organizacija. Međutim, Sud je utvrdio nedostatke u dokumentaciji, obrazloženju pretpostavki i kontrolama kvalitete.

XI

Dubinska analiza definiranja i provedbe reformi u četirima ključnim područjima politike (porezni sustav, javna uprava, tržište rada i financijski sektor) dala je neujednačene rezultate. Reforme poreznog sustava i javne uprave omogućile su fiskalne uštede, ali provedba strukturnih komponenti bila je manje zadovoljavajuća. Tržište rada postalo je fleksibilnije i konkurentnije, dok su daljnje regulatorne promjene još u tijeku u okviru trećeg programa. Financijski sektor u velikoj je mjeri restrukturiran, ali uz veliki trošak od 45 milijardi eura, koje su ubrizgane kao injekcija u bankarski sustav i od kojih samo mali dio može biti vraćen. U svim područjima politika provedba nekoliko ključnih reformi uvelike je kasnila ili nije bila djelotvorna.

XII

Općenito govoreći, načinom na koji su uvjeti definirani omogućen je napredak reformi, ali Sud je utvrdio nedostatke. Neke od ključnih mjera nisu bile dovoljno obrazložene ili dovoljno prilagođene specifičnim nedostatcima u određenom sektoru. Kad je riječ o drugim mjerama, tijekom procesa njihova definiranja Komisija nije temeljito razmotrila provedbene kapacitete Grčke i stoga nije u skladu s tim prilagodila njihov opseg i rokove. Sud je također utvrdio primjere uvjeta čiji je opseg bio preuzak da bi doprinio otklanjanju ključnih neravnoteža u predmetnom sektoru, kao i primjere zakašnjelog uvođenja mjera za otklanjanje ključnih neravnoteža u program.

XIII

Komisija nije provela sveobuhvatnu evaluaciju prvih dvaju programa, iako bi takva analiza mogla biti relevantna za prilagodbu procesa reformi. Sredinom 2017. Grčkoj je i dalje bila potrebna vanjska financijska potpora, što pokazuje da joj se ranijim programima, također zbog nedostataka u provedbi, nije uspjelo omogućiti da svoje potrebe ponovno financira na tržištima. Posebni ciljevi programa ostvareni su tek u ograničenoj mjeri:

• ponovni rast: tijekom provedbe programa BDP se smanjio za više od četvrtine te Grčka nije 2012. počela ostvarivati ponovni rast, kako je u početku bilo predviđeno
• fiskalna održivost: došlo je do fiskalne konsolidacije velikih razmjera u pogledu strukturnog salda. Međutim, zbog negativnih makroekonomskih kretanja i troškova kamata na postojeći dug, udio duga u BDP-u nastavio se povećavati.
• financijska stabilnost: programima je zajamčena kratkoročna financijska stabilnost, ali se nije uspjelo spriječiti naglo pogoršanje bilanci banaka, koje je u prvom redu posljedica negativnih makroekonomskih kretanja i nepovoljnih političkih promjena, te je ograničena sposobnost banaka da financiraju realno gospodarstvo.

Što Sud preporučuje

XIV

Europska komisija trebala bi:

1. poboljšati postupke za definiranje programa potpore, pri čemu je osobito potrebno utvrditi opseg analitičkih aktivnosti potrebnih za obrazloženje sadržaja uvjeta
2. bolje utvrditi prioritetne uvjete i navesti mjere koje je potrebno hitno provesti radi otklanjanja neravnoteža i koje su ključne za ostvarivanje ciljeva programa
3. u slučajevima u kojima je potrebno otkloniti temeljne ekonomske neravnoteže, zajamčiti da su programi ugrađeni u sveobuhvatnu strategiju rasta za predmetnu zemlju
4. uspostaviti jasne postupke i, u relevantnim slučajevima, definirati ključne pokazatelje uspješnosti kako bi se zajamčilo da je praćenje programa sustavno i točno dokumentirano
5. temeljitije se posvetiti rješavanju problema nedostatka podataka od samog početka
6. ustrajati u postizanju dogovora s partnerima u provedbi programa kako bi se jasno i transparentno utvrdile njihove uloge i načini suradnje
7. bolje dokumentirati pretpostavke i izmjene ekonomskih izračuna na temelju kojih se programi definiraju
8. sustavnije procjenjivati administrativne kapacitete predmetne države članice za provedbu reformi, kao i potrebu za tehničkom pomoći. Uvjete bi trebalo prilagoditi na temelju rezultata te analize.
9. unaprijediti analitičke aktivnosti u vezi s definiranjem programa. Osobito bi se trebala usredotočiti na pitanja u vezi s primjerenošću i rokovima mjera, uzimajući u obzir posebne okolnosti u predmetnoj državi članici
10. provoditi evaluacije u sredini razdoblja provedbe za uzastopne programe koji zajedno traju dulje od tri godine te upotrebljavati dobivene rezultate za procjenu definiranja i praćenja programa
11. analizirati primjereni okvir potpore i nadzora za razdoblje nakon završetka provedbe programa.

Uvod

Tri programa ekonomske prilagodbe za Grčku

01

Nakon početka svjetske financijske krize međunarodno okruženje drastično se promijenilo. Kriza je uzrokovala potrebu za dotad nezabilježenim razmjerima sanacija financijskih institucija i drugih izvanrednih mjera monetarne i fiskalne politike. Bez obzira na to uslijedio je pad svjetskog gospodarstva i dužnička kriza u Europi. Iako su se zemlje s čvrstim temeljima uspjele vratiti na put rasta u relativno kratkom vremenu, zemlje s makroekonomskim neravnotežama i strukturnim nedostatcima suočile su se s velikim poteškoćama¹.

02

U okolnostima svjetske financijske krize, Grčka je zbog gomilanja makroekonomskih neravnoteža, visoke razine javnog i vanjskog duga, slabe konkurentnosti na stranim tržištima, neodrživog mirovinskog sustava i nezadovoljavajućeg djelovanja institucija postala posebice izložena povećanom strahu od preuzimanja rizika na međunarodnim tržištima. Ti su čimbenici, u spoju s otkrićem da su službeni statistički podatci prikazivani netočno i znatnim izmjenama fiskalnih podataka za 2008.i 2009., nepovoljno utjecali na povjerenje na tržištima. Slijedom toga, vodeće agencije za kreditni rejting snizile su rejting te države (s razine A na kraju 2008. na razinu C 2011. godine). Tržište je snažno reagiralo na taj negativan razvoj događaja te su se troškovi financiranja grčkog duga u tjednima prije nego što je ta zemlja podnijela zahtjev za financijsku pomoć povećali do neodržive razine.

03

Uslijed gubitka pristupa tržištu po razumnim cijenama Grčka je zatražila financijsku pomoć od država članica europodručja i MMF-a² 23. travnja 2010. Unatoč fiskalnim i strukturnim mjerama koje je Grčka poduzela, prvi program ekonomske prilagodbe nije bilo dovoljan da joj opet omogući pristup financiranju na tržištima pa su dogovorena još dva programa, redom 2012. i 2015. (vidi tablicu 1.).

Tablica 1

Programi ekonomske prilagodbe za Grčku

Program	Instrument	Početak	Kraj	Ukupna sredstva (u milijardama eura)	Isplaćena potpora europodručja (u milijardama eura)	Isplaćena potpora MMF-a (u milijardama eura)
Grčka I.	Kreditni instrument za Grčku1	2010.	2012.	110	52,9	20,7 (17,541 posebna prava vučenja)
Grčka II.	EFFS	2012.	2015.	172,6	141,8	11,6 (10,2 posebna prava vučenja)
Prijelazno financiranje	MEFS	2015.	2015.	7,16	7,16	—
Grčka III.	ESM	2015.	U tijeku (2018.)	86	39,4(2)	—

04

Prvi program prilagodbe za Grčku potpisan je u svibnju 2010. (vidi sliku 1. i prilog I). Završetak provedbe programa izvorno je planiran za lipanj 2013. te je za njega bilo potrebno izdvojiti iznos od 110 milijardi eura (financijska sredstva MMF-a i država članica europodručja), kojim su se trebale pokriti potrebe za financiranjem tamošnjeg gospodarstva i pružiti potpora bankarskom sustavu (vidi tablicu 1.). Grčka je zauzvrat pristala provesti program strukturnih reformi koji je obuhvaćao ekonomsku, fiskalnu i financijsku politiku te politiku tržišta rada. Provedba prvog programa završila je preuranjeno, u ožujku 2012., jer je zbog neodržive razine duga i smanjenja gospodarske aktivnosti u mjeri većoj od očekivane postalo jasno da je potrebno dodatno financiranje. Do tog trenutka isplaćeno je 73,6 milijardi eura.

05

U ožujku 2012. s državama članicama europodručja i MMF-om dogovoren je drugi paket financijske pomoći uz financiranje u ukupnom iznosu od 172,6 milijardi eura. U tu je svrhu uspostavljen Europski fond za financijsku stabilnost (EFFS), u koji su zemlje europodručja na koncu dale doprinos u obliku zajma u iznosu od 141,8 milijardi eura. Ključni element drugog programa bilo je uključivanje privatnog sektora, na temelju kojega su privatni ulagači dali doprinos u iznosu od približno 107 milijardi eura, i to otpisom dijela vrijednosti duga prema njima.

06

Nakon kraja razdoblja provedbe drugog programa u prosincu 2014. i isteka dvaju produljenja³ u tijeku su bili pregovori o trećem paketu financijske pomoći te je Grčkoj, s obzirom na njih, u srpnju 2015. odobren prijelazni zajam iz Mehanizma za europsku financijsku stabilnost. S obzirom na neizvjesne okolnosti, u lipnju 2015. uvedena su ograničenja slobodnog kretanja kapitala radi očuvanja financijske stabilnosti (vidi prilog II.). U kolovozu 2015. grčke vlasti i partneri iz europodručja dogovorili su naposljetku treći program, koji se provodio u obliku državnog zajma iz Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM). Predviđeno je da će se program provoditi do 2018. Na zahtjev Grčke izvršni odbor MMF-a odobrio je 20. srpnja 2017. načelno preventivan stand-by aranžman u iznosu od 1,6 milijardi eura, pod uvjetom da se pruže dodatna jamstva. Do rujna 2017. MMF nije izvršio nijednu isplatu sredstava.

Ciljevi programa

07

Glavna logika intervencije programa prilagodbe za Grčku bila je rješavanje ekonomskih neravnoteža u Grčkoj, a time i sprječavanje širenja grčke gospodarske krize na ostatak europodručja. U tu se svrhu tim programima nastojalo uspostaviti pouzdano i održivo ekonomsko i financijsko stanje u Grčkoj te joj ponovno omogućiti da sve svoje potrebe u cijelosti financira na financijskim tržištima. Kako bi se ostvario taj cilj, programi za Grčku⁴ bili su usmjereni na tri ključna izazova s kojima se Grčka obvezala uhvatiti u koštac provedbom sveobuhvatnog niza reformskih mjera:

1. obnavljanje povjerenja na financijskim tržištima i ponovna uspostava fiskalne održivosti: programima su predviđene odlučne fiskalne mjere (uključujući smanjenje rashoda za mirovine, zdravstveni sustav i javnu upravu) te reforme porezne politike i porezne uprave. Cilj je fiskalnih reformi bio učvrstiti povjerenje, ponovno dobiti pristup tržištu i dovesti udio duga u BDP-u na održivu razinu.
2. očuvanje stabilnosti financijskog sektora: u okviru programa grčkim je bankama pružena financijska potpora iz Grčkog fonda za financijsku stabilnost (GFFS) s ciljem zadovoljavanja hitnih potreba za kapitalom. Reformama su također obuhvaćeni preustroj i konsolidacija predmetnog sektora, upravljanje lošim kreditima, upravni sustav (engl. governance), nadzor i likvidnost.
3. poticanje gospodarskog rasta i obnavljanje konkurentnosti: cilj je programa da se strukturnim reformama poveća troškovna konkurentnost i poboljša opće poslovno okruženje. Time se namjeravao olakšati prijelaz Grčke na model rasta koji se u većoj mjeri temelji na ulaganjima i izvozu. Reformama su obuhvaćeni tržište rada i tržišta proizvoda, javna uprava, pravni sustav i obrazovanje.

Partneri u provedbi programa i uloga europskih institucija

08

Prva dva programa definirana su u jeku rasprava između grčkih vlasti i tzv. „Trojke” koju su činili Komisija, ESB i MMF (i koje se u trećem programu nazivaju „institucijama”). Nisu postojala formalna rješenja za njihovu suradnju, sa svim definiranim pojedinostima. U okviru trećeg programa, u skladu s ugovorom o uspostavi ESM-a⁵, i ta je institucija bila uključena u definiranje i praćenje programa. Iako MMF nije doprinio financiranju trećeg programa, i dalje vrlo aktivno sudjeluje u raspravama o opsegu uvjeta i planu prilagodbe.

09

Tijekom provedbe svih triju programa Komisija je djelovala u ime država članica europodručja u bliskoj suradnji s ostalim partnerima. U okviru Kreditnog instrumenta za Grčku Komisija je bila odgovorna za koordinaciju i provedbu programa u ime i prema uputama država članica europodručja, kao i za podupiranje, dogovaranje i potpisivanje ugovora o kreditiranju i Memoranduma o razumijevanju s Grčkom, i to u pogledu uvjeta u području relevantnih politika. Okvirnim sporazumom o EFFS-u i relevantnom uredbom EU-a⁶, koji se primjenjuju na drugi program, Komisiji su povjerene slične odgovornosti. Ugovorom o ESM-u Vijeće guvernera ESM-a poziva se da ovlasti Europsku komisiju „da pregovara, u suradnji s ESB-om, o uvjetima ekonomske politike koji prate svaki instrument financijske pomoći”.

10

Tijekom provedbe tih programa uloga ESB-a bila je surađivati s Komisijom na procjeni uvjeta u području relevantnih politika koje je potrebno ispuniti za dobivanje financijske pomoći te na redovitom praćenju napretka u ispunjavanju tih uvjeta. U okviru prvog programa Europsko vijeće već je 11. veljače 2010. pozvalo Komisiju da u suradnji s ESB-om prati provedbu reformskih mjera. Uloga ESB-a u drugom i trećem programu definirana je na sličan način Okvirnim sporazumom o EFFS-u, Ugovorom o ESM-u i relevantnom uredbom EU-a⁷. U tom je kontekstu ESB pružao savjete i stručno znanje za različita područja relevantnih politika. Od uspostave jedinstvenog nadzornog mehanizma (u studenome 2014.) ESB također sudjeluje u raspravama s institucijama i grčkim vlastima. Osim toga, u razdoblju 2010. – 2016. i neovisno o samom procesu izrade programa ESB je objavio nekoliko mišljenja o nacrtima propisa koje su izradile grčke vlasti jer su oni mogle značajno utjecati na financijsku stabilnost⁸.

Proces izrade programa

11

Financijska pomoć dodijeljena Grčkoj ovisila je o ispunjavanju uvjeta u području relevantnih politika⁹, koji su bili utvrđeni u programima ekonomske prilagodbe za Grčku te strukturirani prema glavnim ciljevima (fiskalnim, financijskim i strukturnim). Grčke vlasti službeno su pokrenule proces izrade programa dostavljanjem dokumentacije zajmodavcima (vidi okvir 1.), koju su ažurirale prije svakog preispitivanja programa¹⁰. MMF i europski zajmodavci neovisno su odobravali programske dokumente i donosili odluke o kreditiranju (vidi sliku 2.).

12

Programski dokumenti sastavljeni su u okviru pregovaračkog procesa s Komisijom, Međunarodnim monetarnim fondom¹¹ i Europskom središnjom bankom, odnosno tijekom posjeta u svrhu pregovora¹². Kad je riječ o Komisiji, njezine pregovaračke ovlasti unaprijed su utvrđene u smjernicama za relevantne politike koje sadržavaju analizu stanja u Grčkoj s obzirom na ključna područja politika i prijedlog mjera koje bi trebalo uključiti u program. Za potrebe pregovora osoblje Komisije izradilo je makroekonomsku prognozu koja je poslužila kao osnova za program. Nakon zaključenja svakog preispitivanja Komisija je povrh kvalitativnih analiza makroekonomskog i financijskog stanja objavljivala i procjenu ispunjavanja uvjeta te službenu programsku dokumentaciju.

13

Nakon završetka pregovora Vijeće je raspravljalo o tekstu koji su dostavile grčke vlasti, na temelju dokumenata koje mu je na raspolaganje stavila Komisija¹³, te donijelo odluku u skladu s člancima 126. i 136. UFEU-a¹⁴. Nakon što je Vijeće donijelo odluku, potpredsjednik Komisije (na temelju ovlaštenja svojih kolega povjerenika) potpisao je konačni Memorandum o razumijevanju u ime država članica zajmodavateljica (za prvi program), odnosno EFFS-a (za drugi program). Tehničke i pravne pojedinosti o zajmu (npr. izračun prosječnog dospijeća, kamatne stope te uvjeti isplate sredstava i otplate) navedene su u ugovoru o zajmu (za prvi program)¹⁵, odnosno ugovoru o financijskoj pomoći iz EFFS-a (za drugi program).

14

Treći program dogovoren je na temelju Memoranduma o razumijevanju između Europske komisije (u ime ESM-a), Helenske Republike i Grčke središnje banke. Treći program potom je odobrilo Vijeće. Financijski uvjeti zajma bili su definirani ugovorom o financijskoj pomoći, a isplate je odobravalo Vijeće guvernera ESM-a na temelju izvješća o ispunjavanju uvjeta koje je dostavljala Komisija (u suradnji s ESB-om).

15

Euroskupina¹⁶ je pružala političke smjernice za taj proces tijekom cijelog programskog razdoblja, a naročito je postigla dogovor o pokretanju programa, glavnim uvjetima u području relevantnih politika, dodjeli financijskih sredstava i ključnim uvjetima financiranja. Rad Euroskupine podržavala je Radna skupina za euro¹⁷, s kojom se savjetovalo o definiranju programa i koja je odlučila da se isplate sredstva za prvi i drugi program (za treći program odluku je donijelo Vijeće guvernera ESM-a).

Revizijski pristup

16

Revizijom se ispitalo je li Komisija primjereno upravljala programima prilagodbe za Grčku. Ova se revizija nastavlja na dva prethodna tematska izvješća Suda, u kojima se procjenjivao način na koji je Komisija upravljala financijskom potporom zemljama u poteškoćama u okviru Instrumenta financijske pomoći za platne bilance i Mehanizma za europsku financijsku stabilnost (tematsko izvješće br. 18/2015)¹⁸ te o pružanju tehničke pomoći Grčkoj (tematsko izvješće br. 19/2015). Revizija je bila usmjerena na sljedeća potpitanja:

1. Je li Komisija uspostavila primjerena rješenja za upravljanje programima?
2. Jesu li uvjeti u području relevantnih politika primjereno definirani i djelotvorno primijenjeni?
3. Jesu li ostvareni glavni ciljevi programa prilagodbe?

17

Revizijom je provjereno kako je Komisija upravljala trima programima ekonomske prilagodbe za Grčku, no u vezi s trećim programom, koji je još u tijeku, revizija je bila usmjerena na aspekte njegova definiranja. Revizija definiranja, praćenja i provedbe uvjeta programa obavljena je na temelju uzorka kojim su obuhvaćeni svi ključni ciljevi programa. Sud je također ispitao kako je Komisija surađivala s partnerima u provedbi programa, ali ne i mjere koje su poduzimali MMF¹⁹ i ESM²⁰. Sud također nije obavio reviziju mjera koje su provodile grčke vlasti, uključujući pitanja u vezi s razinom preuzete odgovornosti koja su mogla imati utjecaja na proces provedbe. Sud se nije osvrtao na ulogu ESB-a zbog ograničenja u pogledu opsega revizije (vidi odlomak 20.).

18

Sud revizijom nije obuhvatio političke odluke EU-a na visokoj razini, na primjer odluke o opravdanosti financijske pomoći Grčkoj, te je suzio opseg revizije u nekoliko pogleda. Nije se razmatrao protučinjenični scenarij u kojem ne bi bilo financijske pomoći. Sud također nije procijenio je li Vijeće odabralo najprimjereniji način dodjele financijskih sredstava, ciljne vrijednosti deficita i fiskalno usmjerenje za rješavanje krize. Sud nije procijenio uvjete financiranja zajmova odobrenih Grčkoj, kao ni pravodobnost i primjerenost otpisa ili održivosti duga. Sud je procijenio makroekonomske projekcije i izračune manjka financijskih sredstava koje je izradila Komisija. Pri reviziji suradnje Komisije s partnerskim institucijama Sud nije procijenio je li njihovo sudjelovanje bilo opravdano.

19

Revizijski dokazi pribavljeni su temeljitim pregledom dokumentacije u vezi s programima financijske pomoći EU-a (programskih dokumenata, internih analiza koje je obavila Komisija, tablica s projekcijama makroekonomskih varijabli te evaluacija i studija drugih organizacija) te na temelju rezultata bodovane analize uvjeta programa i razgovora s osobljem Komisije, nacionalnih tijela kao što su resorna ministarstva, Grčke središnje banke, udruženja poduzeća i dionika te s osobljem MMF-a, ESM i OECD-a.

Ograničenje opsega revizije nad ulogom ESB-a

20

U skladu s ovlastima Suda da obavlja revizije učinkovitosti upravljanja ESB-a²¹ Sud je pokušao ispitati ulogu Banke u programima ekonomske prilagodbe za Grčku²². ESB je doveo u pitanje ovlasti Suda u tom području te dokumentacija koju je ESB dostavio Sudu nije pružala dovoljno dokaza da se provede revizija²³. Zbog navedenog ograničenja opsega revizije Sud nije bio u mogućnosti osvrnuti se na ulogu ESB-a u programima ekonomske prilagodbe za Grčku.

Opažanja

Dio I. – Upravljanje Programima Ekonomske Prilagodbe Za Grčku

21

Upravljanje programima ekonomske prilagodbe za Grčku podrazumijevalo je niz složenih internih procesa na razini Komisije koji su sačinjavali horizontalni okvir za analizu relevantnih politika i procjene ispunjavanja uvjeta (vidi dio II.). Općenito govoreći, mogu se razlikovati tri vrste horizontalnih procesa:

• proceduralna rješenja za definiranje i praćenje programa, kojima su utvrđena načela i mehanizmi upravljanja programima, kao i postupci donošenja odluka
• suradnja s partnerima u provedbi programa, odnosno podjela odgovornosti, komunikacija i koordinacija aktivnosti s MMF-om, ESB-om i ESM-om
• temeljne ekonomske analize, odnosno izrada makroekonomskih projekcija i izračun manjka financijskih sredstava, određivanje ključnih ekonomskih pretpostavki programa.

Rješenja za definiranje uvjeta programa i praćenje njihova ispunjavanja

Hitnost situacije na začetku programa

22

Definiranje i institucijska rješenja za prvotni program ekonomske prilagodbe za Grčku potrebno je sagledati u kontekstu hitnosti situacije u kojoj je program uspostavljen. Neposredni razlog za traženje financijske pomoći bila je potreba za posudbom devet milijardi eura za otplatu duga koji je dospijevao 19. svibnja 2010. S obzirom na to da su troškovi financiranja grčkog duga na tržištima u proljeće 2010. dosegnuli neodržive razine, grčka vlada morala je u kratkom roku²⁴ pronaći druge oblike financiranja (vidi sliku 1. i prilog I. za detaljan kronološki pregled krize).

23

S obzirom na očekivane poteškoće u pristupu financiranju kratkoročnog duga na tržištima, na sastanku na vrhu država europodručja²⁵ održanome 25. ožujka 2010. dogovoreni su uvjeti financijske potpore Grčkoj. Grčke vlasti podnijele su službeni zahtjev za financiranje 23. travnja 2010., odnosno manje od mjesec dana prije nego što se trebala izvršiti isplata sredstava. Prvi program ekonomske prilagodbe za Grčku potpisan je 3. svibnja 2010. S obzirom na težinu i opseg neravnoteža u grčkom gospodarstvu, rokovi za definiranje sveobuhvatnog programa kojim bi se otklonili svi nedostatci bili su vrlo kratki.

Postupci i ishod definiranja programa

24

Opći postupci Komisije za upravljanje programima makropomoći prvi su put utvrđeni u travnju 2011., tj. 11 mjeseci nakon početka provedbe programa za Grčku i nakon triju dovršenih preispitivanja. U tom dokumentu utvrđena su interna rješenja za protok informacija i odobravanje dokumenata unutar Komisije te u okviru suradnje s Vijećem i partnerima u provedbi programa. Na primjer, u njemu su pobliže utvrđeni koraci za odobravanje glavnih programskih dokumenata (smjernice za relevantne politike, izvješća o ispunjavanju uvjeta, nacrt memoranduma o razumijevanju i, u relevantnim slučajevima, nacrt preporuka za odluke Vijeća).Komisija je također izradila planove za svaki financijski instrument, u kojima su utvrđeni formalni koraci na putu do isplate sredstava.

25

Međutim, tim postupcima nije se uzeo u obzir sadržaj uvjeta programa. Nisu postojale posebne interne smjernice Komisije za definiranje uvjeta programa u pogledu njihova opsega, razine detaljnosti i temeljitosti analitičkih aktivnosti potrebnih za obrazloženje uvjeta²⁶.

26

Ključni radni dokument na kojem su se temeljili uvjeti programa bile su smjernice za relevantne politike. Ti dokumenti usmjereni na relevantne politike izrađivani su za potrebe svakog preispitivanja te su služili kao osnova za pregovore o preispitivanjima programa (uz određenu razinu fleksibilnosti). Proces preispitivanja smjernica za relevantne politike bio je predviđen u okviru postupaka Komisije, no nije bio dokumentiran.

27

U nekoliko navrata osoblje Komisije izradilo je analitičke dokumente koji su išli u prilog sadržaju tih smjernica i opravdavali definiranje uvjeta u određenim područjima. Međutim, to se nije radilo sustavno za sve programe i sva područja politika (vidi sliku 3.).

28

Sud je utvrdio određene probleme u pogledu definiranja uvjeta u nekoliko područja politike:

• nekolicina uvjeta programa opisana je nejasno i u općim crtama te nije bila mjerljiva, posebno na začetku programa. Na primjer, u okviru uvjeta u području promicanja izvoza kao što su „donošenje mjera za poticanje javno-privatnih partnerstava” ili „mjere za jačanje politike za promicanje izvoza” nisu određene nikakve jasne ili konkretne aktivnosti. Kad je riječ o financijskom sektoru, u okviru drugog programa postojao je uvjet da se do kraja srpnja 2013. za banke u stečaju donese plan provedbe u svrhu bolje naplate loših kredita i da se u tom smislu utvrde ciljne vrijednosti. Taj se uvjet mogao različito tumačiti, što je doprinijelo znatnim kašnjenjima u provedbi.
• uvjeti su s vremenom postajali sve precizniji. U okviru drugog programa znatno se povećao njihov broj i razina detaljnosti. Do toga je djelomično došlo zbog problema i kašnjenja u provedbi. S druge strane, visoka razina detaljnosti dovela je u pitanje administrativne kapacitete grčkih tijela i razinu odgovornosti koju su preuzela jer se u fazi definiranja programa uvjeti nisu u svim slučajevima dovoljno raspravili i usuglasili²⁷.
• povećana razina detaljnosti bila je povezana s činjenicom da važnost pojedinačnih uvjeta programa nije bila unaprijed jasno poznata. Važnost određenih uvjeta prepoznata je tek naknadno, nakon što nisu ispunjeni na vrijeme, te su zatim označeni kao prioritetne aktivnosti tijekom preispitivanja programa. Ispunjavanje tih uvjeta izričita je obveza prije isplate tranše zajma²⁸. U trećem programu važni uvjeti nazivaju se „ključnim postignućima”.

Sveobuhvatna strategija rasta

29

U okviru programa postojali su jasni srednjoročni ciljevi, a glavni očekivani rezultat bio je da se Grčkoj opet omogući pristup financiranju na tržištima, zbog čega je bilo potrebno usmjeriti se na fiskalnu konsolidaciju. Međutim, unatoč nastojanjima Komisije programi nisu bili popraćeni sveobuhvatnom strategijom rasta kojom bi upravljala Grčka i koja se mogla nastaviti primjenjivati i nakon završetka programa. Dugoročnom strategijom mogla se postići djelotvornija koordinacija procesa prilagodbe i definiranja mjera u raznim relevantnim područjima politika.

30

Nedostatak strategije bio je osobito primjetan u području poticanja izvoza. Opseg programskih mjera u tom pogledu – s naglaskom na konkurentnost cijena i administrativno opterećenje – nije bio dovoljan da potakne prijelaz na model rasta koji se u većoj mjeri temelji na izvozu i nije otklonio sve nedostatke koji su utvrđeni pretprogramskom analizom. Naime, prvim programom nije bila predviđena sveobuhvatna strategija za konkurentnije sektore kojom bi se uzela u obzir specifična struktura grčkog gospodarstva. Međutim, sektorski uvjeti uključeni su u drugi program. Primjeri nedosljedno definiranih mjera i nedostatne koordinacije među relevantnim politikama (vidi okvir 2.) pokazuju da je jasna strategija nedostajala i u pogledu općenitog definiranja programa za Grčku.

Politička nestabilnost tijekom programskog razdoblja

31

Dodatan izazov koji je utjecao na upravljanje programima bila je isprekidana provedba reformi, što je u određenoj mjeri posljedica političke nestabilnosti u zemlji. Od listopada 2009. do siječnja 2015. u Grčkoj se održalo šest izbora, a u studenome 2011. došlo je i do jedne smjene vlasti bez izbora (vidi prilog I.). Nakon svake promjene bilo je potrebno određeno vrijeme da novo vodstvo ponovno potvrdi svoju predanost i pristup reformama, kao i da redefinira radne procedure u pogledu suradnje s institucijama. Referendum održan u srpnju 2015. o paketu mjera također je doprinio neizvjesnosti u pogledu budućnosti programa i ekonomskoj nestabilnosti²⁹. Zbog dugotrajnih pregovora na političkoj razini i neizvjesnosti u pogledu nastavka programa otežani su neometano upravljanje programima i provedba reformi.

32

Stvarni datumi preispitivanja programa u velikoj su mjeri odstupali od početnog tromjesečnog rasporeda, što je odraz kašnjenja u provedbi i poteškoća u postizanju dogovora o novim mjerama (vidi tablicu 2.). Najteža okolnost u tom pogledu bio je prijelaz između drugog i trećeg programa zbog stanke od 16 mjeseci između posljednjeg zaključenog preispitivanja i odobrenja novog programa. Drugi program nikada nije bio zaključen³⁰, no u prijelaznom razdoblju provedba drugog programa dvaput je produljivana te je odobren prijelazni zajam iz MEFS-a.

Tablica 2.

Preispitivanja programa ekonomske prilagodbe za Grčku

Godina	Preispitivanje	Mjesec objave izvješća	Trajanje preispitivanja (u mjesecima)
2010.	1. program	svibanj 2010.
	1. preispitivanje	kolovoz 2010.	3
2011.	2. preispitivanje	prosinac 2010.	4
	3. preispitivanje	veljača 2011.	2
	4. preispitivanje	srpanj 2011.	5
	5. preispitivanje	listopad 2011.	3
2012.	2. program	ožujak 2012.	5
	1. preispitivanje	prosinac 2012.	9
2013.	2. preispitivanje	svibanj 2013.	5
	3. preispitivanje	srpanj 2013.	2
2014.	4. preispitivanje	travanj 2014.	9
2015.	3. program	kolovoz 2015.	16
2016.	Dodatni memorandum o razumijevanju	lipanj 2016.	10

Postupci praćenja

33

Proces kojim se prati ispunjavaju li se uvjeti programa uključen je u opće postupke Komisije za upravljanje programima makropomoći, ali samo u pogledu proceduralnih aspekata (tj. podjele odgovornosti i procesa odobravanja izvješća o ispunjavanju uvjeta). Međutim, na razini Komisije nije postojao postupak kojim bi bili utvrđeni ključni zahtjevi u pogledu opsega, naravi i dokumentiranja praćenja.

34

Institucije su zajednički pratile ispunjava li Grčka uvjete programa te je glavni alat za praćenje bila „Tablica za praćenje ispunjavanja uvjeta”. Za prvi i drugi program taj je dokument bio sastavni dio niza dokumenata koji su se objavljivali nakon svakog preispitivanja. Tablicu za praćenje ispunjavanja uvjeta ispunjavalo je i provjeravalo osoblje Komisije te ju je potom, s drugim programskim dokumentima, dostavljalo Radnoj skupini za euro. Međutim, procesi preispitivanja nisu se dokumentirali. Osim toga, Komisija je službeno obavještavala Vijeće o načinu praćenja uvjeta koji su bili izričito navedeni u odlukama Vijeća.

35

U tablicama se u pravilu navodio stupanj ispunjenosti svakog uvjeta programa, popraćen kratkim osvrtom i kratkim obrazloženjem (referencije na pravnu osnove, opis trenutačnog stanja i razlozi eventualnih kašnjenja). Međutim, pojedini uvjeti nisu sustavno praćeni na taj način ili na vrijeme. Budući da drugi program još nije dovršen, nije obavljena službena procjena uvjeta dodanih u okviru posljednjeg (četvrtog) preispitivanja. Komisija poduzela daljnje korake vodeći računa o razvoju događaja u Grčkoj u razdoblju između drugog i trećeg programa, među ostalim, donošenjem smjernica za relevantne politike. Prvo izvješće o ispunjavanju uvjeta za treći program (objavljeno u lipnju 2016.) nije sadržavalo tablicu za praćenje ispunjavanja uvjeta, iako je do lipnja 2016 bilo potrebno ispuniti nekoliko uvjeta.

Praksa obavljanja praćenja

36

Kad je riječ o većini analiziranih uvjeta, Komisija je mogla dokazati da je obavila procjenu ispunjavanja uvjeta programa te da je tu procjenu utemeljila na čvrstim osnovama. U nekoliko područja politike Komisija je obavila dubinske preglede pravnih akata na koje su se uvjeti odnosili te je pratila uvođenje potrebnih izmjena. U pojedinim slučajevima Komisija se služila vanjskim stručnjacima (npr. u području reguliranih profesija) kako bi se zajamčilo sveobuhvatnu procjenu i na odgovarajući način izmijenilo odgovarajuće uvjete u narednim preispitivanjima programa.

37

Iako je Komisija redovito pratila formalno ispunjavanje uvjeta programa i o tome izvješćivala, Sud je u određenim slučajevima uočio nedostatke kao što su nepostojeće ili netočne procjene (vidi prilog III.). Osim toga, izvješća Komisije o ispunjavanju uvjeta ponekad nisu bila dovoljno jasna u pogledu procjene uvjeta. Činjenica da se neispunjavanje uvjeta programa u izvješću nazivalo brojnim različitim izrazima³¹ dovela je do nejasnoća u pogledu općenitog značenja procjene.

38

Međutim, u nekim slučajevima formalno ispunjavanje uvjeta (npr. donošenje određenog propisa) nije zajamčilo djelotvornu provedbu tog uvjeta, odnosno nije dovelo do željenih rezultata. Primjer toga bila je provedba plana za bolju regulativu. Nakon što je 2012. doneseno relevantno zakonodavstvo, stvarni nedostatci i dalje nisu otklonjeni, kao što je istaknuo OECD u svojim Perspektivama za regulatornu politiku 2015.³²

39

Općenito govoreći, iako je Komisija pratila postizanje kvantitativnih ciljnih vrijednosti programa (kao što su smanjenje broja zaposlenih, troškova plaća i broja rukovoditelja u javnom sektoru), raspolagala je ograničenim instrumentima za provjeru pravilne provedbe strukturnih reformi. Poteškoće s pristupom iscrpnim podatcima doprinijele su tom problemu. Sud je utvrdio da je nedostatak podataka osobito vidljiv u području poreznog sustava (vidi prilog IV., dio A) i reguliranih profesija (nepotpuni podatci o ograničenjima za ključne profesije kao što su odvjetnici, javni bilježnici, inženjeri i arhitekti). Programi se nisu bavili rješavanjem pitanja nedostatka podataka na sveobuhvatan način, iako su u okviru kasnijih preispitivanja zabilježena određena poboljšanja. Za većinu strukturnih uvjeta Komisija je bila u mogućnosti pratiti donošenje zakonskih promjena, ali nije primjenjivala odgovarajuće pokazatelje uspješnosti i ciljne vrijednosti za procjenu provedbe reformi.

40

Nedostatak odgovarajućih pokazatelja uspješnosti otežavao je Komisiji da, primjerice, provjeri ostvaruju li se u okviru preustroja središnje uprave ciljevi povezani s učinkovitošću. Kad je riječ o financijskom sektoru, tek je u travnju 2014. u okviru drugog programa uveden uvjet da Grčka središnja banka odredi ključne pokazatelje uspješnosti za praćenje napretka banaka u pogledu smanjenja opsežnih portfelja loših kredita. Osim toga, kad je riječ o financijskom sektoru, Komisija nije u potpunosti iskoristila svoju ulogu promatrača u tijelima GFFS-a nadležnima za odlučivanje, koja joj je pružala dodatnu priliku da se zajamči ispunjavanje uvjeta programa³³.

Suradnja s partnerima u provedbi programa

41

Uvjete na tehničkoj razini definirali su u prvom redu Komisija (uz koordinaciju GU-a ECFIN) i MMF, u dogovoru s ESB-om. U okviru trećeg programa ESM je djelovao kao četvrta partnerska institucija. Konačni tekst memoranduma o razumijevanju odražavao je postignuti dogovor među institucijama, kao i između institucija i grčkih vlasti, što je zahtijevalo da sve strane prilagode svoja stajališta tamo gdje je to bilo potrebno.

42

Nisu postojale smjernice ili posebni postupci za suradnju među institucijama te se taj proces nije formalno dokumentirao (npr. vođenjem zapisnika), što je utjecalo na njegovu transparentnost. Međutim, relevantni timovi za provedbu programa uspostavili su neslužbenu suradnju. Timovima su bili u redovitom kontaktu telefonom i e-porukama, ali i na sastancima. Razmjenjivali su informacije, podatke i preliminarne analize te su razmatrali različite mogućnosti za definiranje programa. Komisija i MMF razmjenjivali su nacrte svojih programskih dokumenata kako bi se zajamčila dosljednost uvjeta. Činjenica da je osoblje triju institucija raspolagalo raznovrsnim stručnim znanjem i iskustvom omogućila je izradu temeljitijih procjena i prognoza, što je smanjilo rizik od pogrešaka i propusta u definiranju i ažuriranju programa.

43

ESB i Grčka središnja banka oblikovale su dio svojih instrumenata prema ekonomskim politikama utvrđenima u programima³⁴. Međutim, u programima nije bilo jasno naznačeno u kojoj mjeri osiguravanje likvidnosti Grčkoj ovisi o ispunjavanju uvjeta programa³⁵ i na koji se način ta potpora uzela u obzir pri izradi makroekonomskih prognoza i procjeni manjka financijskih sredstava.

Ekonomske pretpostavke programa

44

Makroekonomske projekcije i izračun manjka financijskih sredstava dva su ključna procesa koja su odredila ekonomski okvir za definiranje i mijenjanje programa (vidi okvir 3.). Komisija je provela te analize za svaki program i sastavljala ažurirane podatke za svako preispitivanje programa. Sve institucije koje su sudjelovale u upravljanju programima zasebno su provodile svoje ekonomske analize, ali konačni rezultat odražavao je konsenzus koji su postigle.

Prednosti i nedostatci primijenjene metodologije

45

Tablice s projekcijama makroekonomskih varijabli pružale su jasne i detaljne informacije o povijesnim podatcima i projekcijama za niz makroekonomskih varijabli. Prognozirani trendovi za glavne makroekonomske i fiskalne varijable bili su u skladu s projekcijama njihovih komponenti i njima se uzeo u obzir čitav niz izvora informacija. Komisija se služila najnovijim pretpostavkama o dinamici međunarodnog gospodarstva i tehničkim pokazateljima. Međutim, Komisija u te projekcije nije izravno uključila neke čimbenike koji se obično upotrebljavaju u makroekonomskim modelima i nije u dovoljnoj mjeri integrirala makroekonomske i fiskalne projekcije (vidi okvir 4.).

46

Općenito gledajući, metodologija za izračun manjka financijskih sredstava tijekom provedbe programa postajala je sve složenija te su tablice s projekcijama makroekonomskih varijabli za drugi program sadržavale mnogo složenije izračune, procjene vrijednosti i alate za izradu modela. Opseg izračuna manjka financijskih sredstava također je proširen kako bi se uzeli u obzir dodatni čimbenici i elementi u kasnijim fazama provedbe programa, iako su i dalje bili prisutni određeni metodološki nedostatci (vidi prilog V.). Metodologija za treći program ostala je uglavnom nepromijenjena.

47

Na razini Komisije nisu postojali postupci za pokretanje, odobravanje, evidentiranje i obradu izračuna manjka financijskih sredstava, niti za izvješćivanje o njemu. Kontrole kvalitete bile su neformalne naravi te je Sud utvrdio znatne nedostatke u kontrolnom okruženju za tablice s projekcijama makroekonomskih varijabli³⁶. Tijekom provedbe triju programa nije bilo poboljšanja u tom pogledu.

48

Unatoč uporabi brojnih izvora, za podatke se nisu bilježile ni referencije ni datumi. To je dovelo do problema s usklađivanjem te Sud nije mogao provjeriti jesu li se u svim slučajevima upotrebljavali najnoviji podatci. U prikazu rezultata izračuna manjka financijskih sredstava u okviru prvog programa Sud je utvrdio niz pogrešaka. One nisu utjecale na ukupni iznos manjka financijskih sredstava, ali upućuju na nedostatnost mehanizama Komisije za unutarnju kontrolu kvalitete³⁷.

Ispitivanja osjetljivosti i obrazloženje pretpostavki

49

Komisija je redovito pratila stanje grčke likvidnosti te je ažurirala datoteku koja se upotrebljavala za izračun manjka financijskih sredstava nakon svakog preispitivanja. U javnim programskim dokumentima nisu bila prikazana ispitivanja čija je svrha bila utvrditi osjetljivost izračuna manjka financijskih sredstava na različite ishode ili kretanja, no takve analize iznesene su u radnim dokumentima Komisije. Komisija je izradu scenarija temeljila na različitim elementima, kao što su redoslijed rata isplate, razina privatizacijskih primitaka i podmirena dugovanja. S druge strane, za makroekonomske projekcije nije provedena nikakva analiza scenarija. U projekcije se nisu sustavno uključivali rizici od vanjskih šokova za grčko gospodarstvo, kao što su veliki pad vrijednosti eura ili nagli pad cijena robe, koji su se zapravo u kasnijim fazama programa i ostvarili.

50

Kad je riječ o obrazloženju pretpostavki i dokumentiranju, Sud je u obama procesima utvrdio nedostatke. U pogledu manjka financijskih sredstava programska dokumentacija sadržavala je odjeljak o upravljanju državnom blagajnom i financiranju programa. Međutim, komentari su često bili nedorečeni i nisu nudili objašnjenje za promjene u ažuriranju izračuna manjka financijskih sredstava. U određenom broju slučajeva za specifične pretpostavke na kojima se temeljio izračun manjka financijskih sredstava trebalo je dati jasno obrazloženje³⁸. Problemi povezani s obrazloženjima bili su prisutni i u trećem programu. Komisija se složila s prijedlogom MMF-a da se ciljana pričuva za likvidnost poveća na 8 milijardi eura. Međutim, Komisija nije mogla objasniti zašto je određen baš taj iznos pričuve za likvidnost te se pozvala na prethodna iskustva iz drugih programa.

51

Pri uključivanju učinka strukturnih reformi u makroekonomske projekcije Komisija se oslanjala na elemente koje je uvela na temelju vlastite prosudbe, što nije bilo dokumentirano. Osim toga, zbog zasebne obrade fiskalnih i makroekonomskih projekcija nije bilo moguće provjeriti kako je Komisija definirala i kvantificirala učinak fiskalnih politika na makroekonomske projekcije.

Točnost i prilagodbe

52

Prognozama koje je Komisija izradila znatno je podcijenjena ozbiljnost krize, što osobito vrijedi za prvi program (vidi prilog VI.). To se u prvom redu dogodilo zbog podcjenjivanja pada privatne potrošnje i ulaganja. Međutim, ukupna preciznost makroekonomskih prognoza Komisije općenito je bila slična prognozama drugih organizacija³⁹ i na nju je djelomično utjecalo to što su grčke vlasti netočno prikazivale statističke podatke za razdoblje prije provedbe programa. Prvotnim prognozama Komisije za 2010. i 2011. podcijenjen je saldo opće države, za razliku od razdoblja 2012. – 2013.

53

Izračun manjka financijskih sredstava ostavio je Grčkoj vrlo malo manevarskog prostora u pogledu pričuve za likvidnost, definirane u smislu stanja gotovinskih sredstava. Ona se tijekom programskog razdoblja u prosjeku smanjila, no bez obrazloženja. Čak je bilo predviđeno da će pričuva na kraju prvog tromjesečja 2014. biti jednaka nuli. Prosječnim stanjem gotovinskih sredstava u iznosu od 3 milijarde eura moglo se podmiriti tek 11 dana primarne potrošnje. Međutim, za povećanje pričuve za likvidnost bilo bi potrebno prilagoditi ukupna financijska sredstva dostupna u okviru programa ili u njega uvesti dodatne fiskalne mjere.

54

S obzirom na ograničenu pričuvu za likvidnost i pogoršanje fiskalne situacije Grčka se zaduživala na kraći rok izdavanjem trezorskih zapisa ili odgodom plaćanja i dopuštanjem gomilanja nepodmirenih obveza. Iznos trezorskih zapisa koje je trebalo izdati znatno se razlikovao od jednog izračuna manjka financijskih sredstava do drugoga te je služio kao glavna varijabla prilagodbe kako bi financiranje grčkog gospodarstva vratilo na pravi put.

Dio II. – Definiranje i Provedba Reformi

55

Financijska potpora koja se isplaćivala u okviru triju programa ekonomske prilagodbe za Grčku bila je uvjetovana provedbom reformi povezanih s trima vrstama ciljeva programa, i to s fiskalnim i financijskim ciljevima te ciljevima u vezi s rastom. Konkretno definiranje i opseg reformi mijenjali su se tijekom provedbe programa, ali su od samog početka bili vrlo široki. Programima su obuhvaćena gotovo sve funkcije grčke države te su u nekim slučajevima oni iziskivali duboke strukturne promjene. Došlo je do znatnih kašnjenja u ispunjavanju uvjeta u raznim područjima politike (vidi prilog VII.).

56

Analizom koju je obavio Sud i koja je prikazana u ovom dijelu izvješća obuhvaćen je uzorak politika i stavljen je naglasak na one koja su imale najveći učinak u smislu ostvarivanja ciljeva programa. Ovaj dio sadržava posebne odjeljke o poreznom sustavu, javnoj upravi, financijskom sektoru i reformama tržišta rada, dok su ostala područja politike koja je Sud obuhvatio revizijom doprinijela analizi u dijelu I. i III. (vidi sliku 4.).⁴⁰

57

Za svako od tih područja politike Sud je revizijom obuhvatio sljedeće aspekte:

• definiranje uvjeta u području relevantnih politika (obrazloženje i analitičku podlogu mjera, primjerenost, specifičnost i vremensku određenost) te
• provedbu i rezultate (ispunjavanje uvjeta u području relevantnih politika i napredak reformi u posebnim područjima na koja se primjenjuju uvjeti programa). S druge strane, o širim učincima reformi (u pogledu rasta, fiskalne održivosti i financijske stabilnosti) riječ je u dijelu III. izvješća kako bi ih se razlikovalo od rezultata posebnih uvjeta koji su prikazani u sljedećim odjeljcima dijela II.

Porezni sustav

58

Održivo poboljšanje grčkog fiskalnog salda i povećanje rasta bili su među glavnim ciljevima svih triju programa ekonomske prilagodbe. Ovi srednjoročni ciljevi bili su također ciljevi MMF-a. U svrhu njihova ostvarivanja programom su utvrđeni uvjeti čiji je cilj bio povećanje poreznih prihoda i povećanje djelotvornosti porezne uprave u ubiranju poreza (tj. „reforme za jačanje kapaciteta države za povećanje prihoda”). U okviru revizije Sud se usredotočio na promjene poreznog sustava (uključujući socijalne doprinose) i reforme javne uprave u svrhu boljeg ubiranja poreznih prihoda.

Definiranje uvjeta – porezne politike

Mješovite i stabilne porezne mjere

59

U općim preporukama u području relevantnih politika koje su se odnosile na fiskalnu konsolidaciju (npr. preporuke OECD-a) i pretkriznim procjenama poreznog sustava u Grčkoj prevladavao je stav da mjere koje se odnose na poreze na potrošnju (neizravni porezi) i proširenje poreznih osnovica trebaju biti prioritet među poreznim mjerama zbog njihova manjeg negativnog učinka na gospodarski rast. Protivno tim procjenama, podizanje poreznih stopa i privremeni porezi imali su prednost nad proširenjem porezne osnovice tijekom provedbe prvog programa zbog toga što se očekivalo da će se time ostvariti brz doprinos kratkoročnim fiskalnim ciljnim vrijednostima.

60

Mjere za proširenje poreznih osnovica uglavnom su bile dio drugog i trećeg programa, a za neke od njih bile su potrebne znatne reforme poreznih zakona. Veći porezni prihodi tijekom provedbe prvih dvaju programa uglavnom su se oslanjali na neizravno oporezivanje, kako je i bilo predviđeno (konkretno, povećane su neizravne porezne stope te je uveden redovni porez na imovinu sa širokom osnovicom). Međutim, povećanje određenih neizravnih stopa (npr. porezi na energiju/zagađenje) vršilo je dodatan pritisak na proizvodne troškove poduzeća.

61

Uvjeti programa uzrokovali su znatne nestabilnosti u poreznoj politici koje su utjecale na sve glavne vrste poreza, a stabilan nije ostao čak ni smjer promjena (na primjer, u okviru prvog programa zagovaralo se jedinstveno oporezivanje osobnog dohotka iz različitih izvora, dok se u drugom programu krenulo u suprotnom smjeru; vidi prilog IV., dio B). U određenoj mjeri nestabilnost je bila posljedica problema s administrativnim kapacitetima u području definiranja porezne politike i njezine nezadovoljavajuće provedbe, kao što je potvrdila i Komisija, zbog čega su često bile potrebne prilagodbe uvjeta programa. U okviru prvog programa nestabilnost je također bila rezultat traženja ad hoc i hitnih poreznih mjere kako bi se dosegnule ciljne vrijednosti u pogledu deficita. Problem se dodatno pogoršao zbog nepostojanja početne strategije Komisije u području poreznih politika i nedostatka podataka (vidi prilog IV., dio A), iako je tijekom provedbe programa zabilježeno određeno poboljšanje.

Obrazloženje mjera

62

Obrazloženje uvjeta porezne politike nije se sustavno dokumentiralo⁴¹. Važna povećanja stopa PDV-a i trošarina 2010. godine bila su obrazložena potrebom za fiskalnom konsolidacijom te su dogovorena s vlastima, ali nije izrađena nikakva studija o posljedicama alternativnih poreznih mjera, primjerice redovnog poreza na stambene nekretnine sa širokom poreznom osnovicom⁴², koji je uveden 2011. u sklopu dodatnog fiskalnog plana. Izrada dokumentacije u fazi definiranja s vremenom se poboljšala, i to zahvaljujući kvalitetnijim podatcima koje su dostavljala relevantna tijela (npr. izrada modela za reforme poreza na osobni dohodak u okviru drugog programa i za povećanje stope PDV-a u okviru trećeg programa).

Definiranje uvjeta – naplata poreznih dugovanja

63

Nekoliko međunarodnih institucija (MMF, OECD i Komisija) upozorilo je na znatne probleme u vezi s ispunjavanjem poreznih obveza u Grčkoj u razdoblju prije krize. Rezultati prvog programa u području naplate poreznih dugovanja bili su nezadovoljavajući⁴³, što se može pripisati jednoj od triju glavnih vrsta problema: (1) na relevantne uvjete stavljao se tek ograničen naglasak te oni nisu bili ni jasno definirani ni dovoljno kvalitetni (vidi okvir 5.), (2) relevantna tijela nezadovoljavajuće su provodila vlastite planove za borbu protiv utaje poreza i (3) praćenje koje je obavljala Komisija temeljilo se na nepotpunim podatcima i kriterijima (vidi dio I.).

64

Većina uvjeta za jačanje djelovanja porezne uprave bila je uključena u drugi i treći program, čime se pružilo rješenje za neke od nedostataka u definiranju prvog programa. Uvjeti su se uglavnom temeljili na preporukama Radne skupine za Grčku i omogućili su poboljšanja u pogledu jasnoće, no to je dovelo i do znatnog povećanja razine detaljnosti⁴⁴. Takav razvoj događaja objašnjava činjenica da je provedba prethodnih uvjeta bila neodgovarajuća. Za dio uvjeta također su postavljeni nerealni rokovi (vidi prilog IV., dio C).

Provedba i rezultati

65

Slijedom mjera porezne politike koje su dogovorene u okviru programa, porezno opterećenje⁴⁵ gospodarstva u razdoblju 2010. – 2014. povećalo se (za 5,3 % BDP-a) i nastavilo se povećavati tijekom provedbe trećeg programa zbog dodatnih poreznih mjera. Iz toga je vidljivo da se provedenim mjerama ostvario trajan doprinos poboljšanju javnih financija. Ostvareno povećanje bilo je više nego u ostalim zemljama koje sudjeluju u sličnim programima te je Grčka do kraja 2014. dosegnula (neponderirani) prosjek poreznog opterećenja država članica europodručja (vidi sliku 5.). Najveći dio povećanja ostvaren je u razdoblju 2010. – 2012., odnosno u najtežoj fazi gospodarske krize u Grčkoj.

66

Do kraja provedbe drugog programa Komisija je smatrala da je Grčka ispunila dugi niz uvjeta u području borbe protiv utaje poreza i ubiranja poreza, no njihov doprinos fiskalnoj konsolidaciji bio je ograničen⁴⁶. Do toga je došlo jer dio reformi nije bio pravilno proveden, jer još nije prošlo dovoljno vremena da učinci reformi budu vidljivi u statističkim podacima ili jer je na djelotvornost reformi utjecala nestabilnost poreznog okruženja. Pokazatelji uspješnosti koji su se u okviru programa upotrebljavali za praćenje porezne uprave pokazali su nestabilan i djelomičan napredak u pogledu broja poreznih inspekcija i stopa ubiranja poreza na razini specijaliziranih revizijskih centara, dok su se ciljne vrijednosti u razdoblju 2012. – 2014. rijetko dosezale (vidi prilog IV., dio D). Tijekom razdoblja 2010. – 2014. porezna dugovanja u prosjeku su se povećavala za oko 8,2 milijarde eura godišnje (4,2 % BDP-a) unatoč mjerama u vezi s otpisom duga i ubiranjem poreza. Programima nije uspostavljen nijedan pokazatelj za praćenje procijenjenog iznosa neprijavljenih poreza („nenaplaćeni porez”) ili neprijavljenog rada, no procijenjeni iznos nenaplaćenog PDV-a⁴⁷ pokazao je da se tijekom provedbe prvog programa razina utaje poreza povećala i da je 2014. došlo do blagog poboljšanja u odnosu na 2010.

Reforma javne uprave

67

Cilj reforme javne uprave bio je povećanje učinkovitosti smanjenjem rashoda za javnu upravu uz istodobno povećanje kvalitete javnih usluga. U okviru programa stoga su bile predviđene fiskalne i strukturne komponente. U sklopu trećeg programa stavljen je još veći naglasak na važnost reforme javne uprave te je ta reforma određena kao jedna od posebnih okosnica tog programa. Revizija koju je obavio Sud bila je usredotočena na povećanje učinkovitosti ostvareno reformom na središnjoj razini javne uprave.

Definiranje uvjeta

Kratkoročni prioriteti i strateška perspektiva reforme javne uprave

68

U okolnostima fiskalne krize glavni prioritet prvog programa u području javne uprave bila je fiskalna konsolidacija⁴⁸. Uvjeti povezani sa strukturnim reformama dobili su na važnosti u okviru drugog programa, ali nisu bili utemeljeni na odgovarajućem strateškom planiranju. Uvjeti povezani sa strukturnim reformama javne uprave nisu bili dio šireg plana reformi na svim razinama vlasti koji bi omogućio da se reformama pristupa po utvrđenom redoslijedu te na dosljedan i organiziran način. Strukturnim reformama javne uprave nisu obuhvaćeni ključni čimbenici koje je i sama Komisija prepoznala kao nužne za uspješno definiranje sveobuhvatne reforme javne uprave, kao što su razmjena primjera najbolje prakse na razini EU-a, uključivanje zainteresiranih strana i civilnog društva te kontinuitet i stabilnost reformi (vidi prilog VIII., dio A).

69

U okviru drugog programa od grčkih je vlasti 2013. zatraženo da predstave strategiju i akcijski plan za reforme javne uprave, no taj zahtjev nije bio usklađen s ključnim aktivnostima u programu (preustroj grčkog javnog sektora započeo je 2012., odnosno dvije godine prije donošenja strategije). Taj plan nije proveden u djelo te je 2015. u okviru trećeg programa zatražena nova trogodišnja strategija za reforme javne uprave.

Sveobuhvatnost reformi

70

U okviru prvog programa zatraženo je preispitivanje funkcija središnje uprave, koje je trebao provesti OECD, kako bi se moglo odrediti prioritetne reforme javne uprave i primijeniti prilagođeni pristup za predmetnu zemlju. Preispitivanje je jasno uputilo na nedostatke grčke uprave i ona područja politike u kojima je potrebna administrativna potpora, no 13 preporuka OECD-a uvršteno je u uvjete uz određena kašnjenja (vidi okvir 6.). Provedba preporuka nije se sustavno pratila te nije postojao okvir za praćenje napretka reformi ni strategija za rješavanje problema u vezi s upravljanjem podatcima i njihovim prikupljanjem (vidi prilog VIII., dio B).

71

Čak i prije početka provedbe prvog programa EU je raspolagao instrumentima za rješavanje nedostataka u grčkoj javnoj upravi (u prvom redu operativnim programom za reformu uprave, koji se financirao iz Europskog socijalnog fonda). Iako je Komisija bila svjesna ozbiljnosti tih problema, programi nisu sadržavali namjenske mjere za jačanje institucionalnih kapaciteta⁴⁹. Dijelom potpore koja se pružala u tu svrhu koordinirala je Radna skupina za Grčku, iako je bila riječ o potpori ograničenog opsega i razmjera⁵⁰. S druge strane, projekti izgradnje kapaciteta u okviru operativnog programa za reformu uprave, čija je provedba bila u tijeku 2010., nisu bili povezani s uvjetima programa te je dio njih tijekom programskog razdoblja bio otkazan. U okviru trećeg programa došlo je do poboljšanja razine iscrpnosti uvjeta i koordinacije s drugim instrumentima (uključujući tehničku pomoć), osobito dovođenjem tehničke pomoći u jasnu vezu s programima.

Obrazloženje mjera

72

Unatoč tome što je Komisija za potrebe definiranja reformi javne uprave obavila određene analize, obrazloženje za određene posebne mjere nije bilo zadovoljavajuće. Naime, Komisija nije mogla pružiti nikakve kvantitativne/kvalitativne analize za dvije ključne ciljne vrijednosti reformi (smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru za 150 000 zaposlenika u razdoblju 2011. – 2015. i obvezni odlazak 15 000 zaposlenika iz službe do 2014.⁵¹).

73

Problem nezadovoljavajućeg obrazloženja također se odnosio na utvrđivanje redoslijeda reformi i rokove. Iako Komisija nije mogla pružiti analizu na kojoj se temeljilo definiranje programa u tom pogledu, rokovi za ispunjavanje određenih uvjeta u konačnici su se pokazali preambicioznima te se pri njihovu određivanju nisu uzeli u obzir provedbeni kapaciteti. Na primjer, rok za utvrđivanje i uvođenje novog sustava za vrednovanje osoblja na razini cijele javne uprave bio je 11 mjeseci, dok je komparativna studija OECD-a/SIGMA-e o sustavima javne uprave u šest zemalja EU-a pokazala da bi optimalan rok za pripremu takvih reformi bio od 1,5 do 3 godine. Tijekom provedbe drugog programa osoblje javne uprave nije bilo predmet ocjenjivanja. Slijedom toga, u okviru trećeg programa utvrđen je novi uvjet – da se u roku od četiri mjeseca (do studenoga 2015.) zakonski uredi novi moderni sustav za procjenu uspješnosti. Primarno zakonodavstvo doneseno je u veljači 2016., no do lipnja 2016. (odnosno u roku od sedam mjeseci) bilo je potrebno donijeti i dodatno sekundarno zakonodavstvo. Prva procjena trebala bi biti obavljena do lipnja 2017., gotovo dvije godine nakon početka provedbe trećeg programa.

Provedba i rezultati

74

Reformama javne uprave u Grčkoj ostvaren je cilj smanjivanja troškova utvrđen u programima. Ciljna vrijednost za smanjenje ukupnog broja zaposlenih u javnom sektoru dosegnuta je 2013., odnosno dvije godine prije planiranog roka, zahvaljujući primjeni načela nepopunjavanja svih radnih mjesta osoba koje su otišle iz službe, rjeđem zapošljavanju ugovornog osoblja i programima prijevremenog umirovljenja. Broj zaposlenih u javnom sektoru u razdoblju 2009. – 2015. smanjio se za više od 225 000 (vidi sliku 6.).

75

U pogledu fiskalnih rezultata godišnji trošak za zaposlene u javnom sektoru smanjio se u razdoblju 2009. – 2015. za 37,9 % (9.6 milijardi eura). Razina plaća u javnom sektoru približila se do 2015. godine prosjeku europodručja (9,1 % BDP-a u europodručju u odnosu na 9 % u Grčkoj, vidi sliku 7.). Međutim, te su uštede dovele do povećanja rashoda za mirovinski sustav.

76

Za strukturne komponente reforme javne uprave pružena je ograničena potpora na nacionalnoj razini te je na njih nepovoljno utjecala politička nestabilnost (vidi odlomke 31. i 32.). Slijedom toga, one su urodile mnogo manjim brojem opipljivih rezultata od fiskalnih mjera. Prvim programima ostvaren je ograničen napredak u pogledu preustroja javnih tijela, upravljanja ljudskim resursima i depolitizacije javne službe (vidi okvir 7.). S druge strane, pozitivna promjena bila je uspostava vladina vijeća za reforme, glavnog tajništva za koordinaciju rada vlade, jedinstvene agencije za plaćanja i baze podataka s popisom djelatnika u javnom sektoru.

Reforme financijskog sektora

77

Zaštita domaće financijske stabilnosti bila je jedna od glavnih okosnica svih programa ekonomske prilagodbe za Grčku. Kako bi se ostvario taj cilj, u programima su bili utvrđeni uvjeti za jačanje stabilnosti i otpornosti financijskog sektora, i to povećavanjem kapitala banaka, održavanjem dostatne likvidnosti, rješavanjem problema loših kredita i poboljšanjem upravnog sustava (engl. governance) i nadzora (vidi okvir 8. i pojedinosti o programskim strategijama i ključnim uvjetima za financijski sektor u prilogu IX., dijelu A). Sud je usredotočio svoju analizu na poduzete mjere za preustroj i dokapitalizaciju bankovnog sektora i na reforme koje se odnose na upravni sustav i kvalitetu imovine, posebice u pogledu loših kredita.

78

Neovisno o slaboj potražnji za zajmovima tijekom razdoblja provedbe programa, predmetnim programima bio je predviđen vrlo ograničen broj reformi financijskog sektora⁵² kojima bi se izravno riješio problem smanjene razine kreditiranja u Grčkoj, ili u pogledu ponude bankovnih kredita ili u pogledu troška kredita. Ograničenja dostupnosti kredita nepovoljno su utjecala na nastojanja da se obnovi konkurentnost grčkog gospodarstva s obzirom na to da su domaća mala i srednja poduzeća naišla na znatne poteškoće u pogledu pristupa kreditima.

Definiranje uvjeta

79

Analizom koju je obavila Komisija nisu se u svim slučajevima dovoljno obrazložili rizici pojedinih opcija u području relevantnih politika. Na primjer, u kontekstu dokapitalizacije banaka 2013. godine Komisija je razmatrala nekoliko opcija za privlačenje privatnih ulagača. S obzirom na to da je zaključila da se prijedlogom grčkih vlasti privatnim ulagačima nude prekomjerni poticaji, Komisija se na kraju odlučila za izdavanje varanta⁵³. Međutim, analizom se nisu u potpunosti utvrdili pojedini rizici varanata, kao što je njihov mogući utjecaj na cijene dionica banaka (vidi prilog IX., dio B).

Preustroj i dokapitalizacija bankovnog sektora

(1) Procjene potreba za kapitalom

80

U procjenama potreba za kapitalom koje su bile predviđene u okviru prvih dvaju programa nisu se u svim slučajevima upotrebljavale dovoljno utemeljene pretpostavke. Na primjer, čak i u negativom scenariju iz siječnja 2011. predviđeni rast BDP-a bio je optimističniji od stvarne gospodarske uspješnosti za 4,6 p. b. 2011., 7,8 p. b. 2012. i 4,7 p. b. 2013. godine⁵⁴ Osim toga, preostala sredstva iz drugog programa (otprilike 11 milijardi eura) djelomično su utjecala na analizu Komisije u pogledu daljnjih procjena potreba za kapitalom koju je početkom 2014. obavila Grčka središnja banka.

(2) Procjena održivosti

81

Jednim od uvjeta iz drugog programa od Grčke središnje banke tražilo se da procijeni kojih je 15 domaćih banaka održivo te time prihvatljivo za dokapitalizaciju programskim sredstvima. Za preostale banke, osim u slučaju da se osigura privatni kapital, pokrenuo bi se postupak sanacije. Programom se od Grčke središnje banke nije tražilo da zajamči da je postupak dovoljno transparentan. Primjerice, banke nisu imale uvid u procjenu koja se na njih odnosila, kao ni u izračune na kojima se temeljila.

(3) Dokapitalizacije banaka iz 2014. i 2015. godine

82

Uvjetima iz drugog i trećeg programa uporaba GFFS-a bila je dopuštena je samo u krajnjoj nuždi, i to za potporu dokapitalizacijama iz 2014. i 2015. godine (vidi prilog IX., dio B). Drugim riječima, GFFS nije se mogao upotrebljavati za dokapitalizacije banaka u slučajevima u kojima je postojalo zanimanje privatnog sektora kako bi se daljnje dokapitalizacije javnim sredstvima svele na najmanju moguću mjeru. U procesu dokapitalizacije stoga je postojao snažan pritisak da se cijene dionica snize, što je dovelo do znatnog smanjenja udjela GFFS-a⁵⁵, koji je već bio većinski dioničar slijedom dokapitalizacije iz 2013. godine.

Kvaliteta imovine – loši krediti

83

Kad je riječ o upravljanju lošim kreditima, uspostava poduzeća za upravljanje imovinom jedno je od najraširenijih rješenja na međunarodnoj razini. Međutim, takvo rješenje nije primijenjeno u okviru programa za Grčku zbog financijskih ograničenja i drugih čimbenika, kao što su diversifikacija loših kredita u svim sektorima, problemi u upravnom sustavu i aspekti državnih potpora EU-a. Neovisno o mogućim ograničenjima, procjene koje je Komisija dala u pogledu potreba za financiranjem poduzeća za upravljanje imovinom nisu bile dovoljno konkretne da omoguće sveobuhvatnu procjenu primjerenosti te mjere u grčkom kontekstu.

84

U prvim dvama programima naglasak je stavljen na dokapitalizaciju banaka i pružanje potpore za likvidnost, ali to nije bilo popraćeno djelotvornim mjerama u vezi s upravljanjem lošim kreditima (u prvom programu, primjerice, postojala je tek obveza preispitivanja zakonodavstva o insolventnosti). U okviru drugog programa pokušao se riješiti problem loših kredita, i to u prvom redu oslanjanjem na interno upravljanje lošim kreditima na razini banaka koje se, iako je bilo neophodno, pokazalo nedjelotvornim⁵⁶. Kako je provedba drugog programa odmicala, kapacitet banaka za upravljanje lošim kreditima prepoznat je kao važniji prioritet, no opipljive reforme za poboljšanje internih postupaka upravljanja pokrenute su tek u okviru trećeg programa.

85

Kad je riječ o stečaju poduzeća ili osobnom stečaju u Grčkoj, uvjeti iz prvog i drugog programa ostali su općenite naravi, dok je niz zakonodavnih izmjena koje su uvedene zbog potrebe rješavanja problema s imovinom na koju je utjecala kriza uglavnom bio ograničena opsega i nedjelotvoran⁵⁷. Velik dio reformi bio je obilježen nesustavnim pristupom i različitim skupovima prioriteta u području relevantnih politika, što je često dovodilo do proturječnih ciljeva politike. U nekim slučajevima reforme su se pokretale čak i bez odgovarajućih rasprava s dionicima i analize učinka. Složenost stečajnog okvira doprinijela je pogoršanju problema loših kredita, umjesto da ga riješi s pomoću usklađenog, centraliziranog strateškog okvira s jasnim prioritetima u području relevantnih politika. Pri definiranju tog okvira također se nisu uzeli u obzir ograničeni kapaciteti pravosuđa za djelotvornu obradu velikog broja predmeta. Takvi problemi povezani sa složenošću i kapacitetima zajednički su uzrokovali zaostatke, zbog čega je sve više dužnika donijelo stratešku odluku da prestanu otplaćivati dug te je na razini cijelog sustava dovedena u pitanje moralnost odluka (vidi okvir 9.).

86

Tek u okviru trećeg programa uveden je uvjet uspostave funkcionalnog tržišta za otplaćivanje i prodaju loših kredita. Međutim, nekoliko ključnih prepreka nije uklonjeno ni zakonom donesenim krajem 2015. ni njegovim dvjema dodatnim izmjenama tijekom 2016. (kojima su obuhvaćeni i kvalitetni krediti), a pravni okvir i dalje je bio izvor opterećenja.

87

U slučaju banaka koje su u posebnom stečaju i koje su poslovale uglavnom s lošim kreditima poslovanje je tijekom duljeg razdoblja bilo isprekidano, što je dovelo do niske učinkovitosti u pogledu naplate loših kredita i operativnih troškova. Na primjer, konsolidacija poslovanja (spajanjem 16 subjekata u jedan) postala je uvjet tek u okviru trećeg programa koji je proveden više od tri godine nakon prvotnog prijedloga vanjskih konzultanata. Za stečajni postupak iskorišten je iznos od 13,5 milijardi eura programskih financijskih sredstava iz GFFS-a (vidi tablicu 3.) i od dodatnih 1,7 milijardi eura iz nacionalnog fonda za osiguranje depozita.

Upravni sustav (engl. governance)

(1) Upravni sustav banaka

88

Dok su reforme financijskog sektora sve više dobivale na važnosti kako je odmicala provedba prvog programa, u sami program nisu uključeni uvjeti za jačanje upravnih sustava banaka. Međutim, problemi povezani s upravnim sustavom (npr. kreditiranje povezanih subjekata po netržišnim uvjetima) postojali su davno prije krize, s obzirom na to da je korporativni upravni sustav u grčkim bankama od samog početka bio u prosjeku znatno nekvalitetniji nego u ostalim europskim bankama.

89

Drugim programom predviđena je dokapitalizacija četiriju najvećih grčkih banaka („važnih za sustav”) u prvom redu programskim sredstvima u okviru GFFS-a, no pritom nije zajamčen dostatan nadzor nad privatnim upravljanjem tim sredstvima. Protivno međunarodnoj praksi, promjene vlasništva koje su 2013. dovele do gotovo potpune nacionalizacije domaćeg bankovnog sektora nisu se odrazile na većinu upravnih odbora banaka. Naime, u nekim su slučajevima kontrolu nad upravljanjem zadržali prijašnji dioničari i GFFS nije imao pravo procjenjivati njihovo iskustvo, ugled i neovisnost. Uvjet u vezi s evaluacijom korporativnog upravnog sustava banaka uključen je tek u treći program kada je GFFS morao preispitati sve članove upravnih odbora banaka.

90

U tu svrhu, kao i radi suzbijanja mogućih političkih ili poslovnih uplitanja, trećim su programom predviđeni stroži kriteriji odabira u pogledu kvalifikacija i iskustva članova upravnih odbora banaka. Međutim, prema kriterijima u obzir su se mogli uzimati samo kandidati s bankarskim i financijskim stručnim znanjem, no to nije bilo u potpunosti usklađeno s međunarodnom praksom i zahtjevima na razini EU-a/SSM-a, kojima se u načelu promiču raznolikost u upravnim odborima i raznovrsno znanje kolektiva.

91

Reforme financijskog sektora također nisu bile dovoljno usredotočene na upravni sustav i domaći nadzor nad manje važnim bankama. Gotovo šest godina nakon uvođenja prvog programa, izravnim nadzorom koji su proveli Grčka središnja banka i SSM u ožujku 2016. u jednoj su banci otkriveni ozbiljni interni nedostatci u pogledu upravnog sustava, upravljanja rizikom i praksi kreditiranja.

(2) Upravni sustav GFFS-a

92

U okviru prvog programa definirana je izvorna struktura upravnog sustava GFFS-a, koja nije doprinijela povećanju neovisnosti o tijelima vlasti. Unatoč uvjetu iz drugog programa prema kojem bi GFFS trebao imati upravljačku strukturu na dvije razine (koja bi se sastojala od općeg vijeća i izvršnog odbora), i dalje su postojali problemi u pogledu neovisnosti. U okviru trećeg programa riješen je taj nedostatak, i to stavljanjem većeg naglaska na postupak odabira višeg rukovodstva GFFS-a. Međutim, rješenjima koja su predložena u okviru drugog i trećeg programa nije se zajamčila učinkovita podjela odgovornosti i ovlasti između dvaju navedenih tijela koja su donosila odluke. Ozbiljno je dovedena u pitanje i transparentnost procesa donošenja odluka na razini GFFS-a. Na primjer, GFFS je 2013. odobrio prodaju većinskog udjela u jednoj banci kćeri iako ta transakcija nije bila utemeljena na natječajnom postupku s više ponuđača.

93

Zbog uvjeta programa dolazilo je do čestih promjena u višem rukovodstvu GFFS-a (34 osobe u prvih šest godina, uključujući četiri predsjednika i četiri izvršna direktora), što je praksa koja je sa sobom nosila rizik od diskontinuiteta znanja i smanjenog utjecaja u bankama u kojima je GFFS bio vlasnik udjela.

Očekivani financijski rezultati

94

Do prosinca 2016. GFFS je u grčki bankovni sektor unio 45,4 milijarde eura, uz očekivane gubitke od 36,4 milijarde eura (vidi tablicu 3.). Općenito govoreći, tek mali dio očekivanih gubitaka mogao bi biti vraćen nakon određenog vremena, i to zbog rasta tržišne vrijednosti dionica banaka važnih za sustav, te se očekuje da će većina programskih sredstava za domaće banke i dalje biti dio grčkog javnog duga.

Tablica 3

Očekivani rezultati intervencije u grčkom bankovnom sektoru (u milijardama eura, 2016.)

	Iskorištena sredstva	Vraćena sredstva	Procijenjeni iznos koji može biti vraćen	Očekivani gubitci
Banke važne za sustav	31,91	2,72	3,83	25,4
Banke u stečaju	13,5	0,5	1,9	11,0
Ukupno	45,4	3,2	5,7	36,4

Reforme tržišta rada

95

Opći cilj reformi tržišta rada utvrđenih u programima bio je povećanje uspješnosti tržišta rada, među ostalim poticanjem brze prilagodbe troškova rada. Reforme tržišta rada trebale su doprinijeti obnovi troškovne konkurentnosti grčkog gospodarstva i ograničavanju gubitaka radnih mjesta tijekom recesije. Kad je riječ o troškovima rada, u okviru drugog programa postavljena je okvirna ciljna vrijednost prema kojoj su se jedinični troškovi rada u razdoblju 2012. – 2014. trebali smanjiti za 15 %.

96

Programi od svojeg začetka 2010. godine sadržavaju širok raspon mjera za rješavanje nefleksibilnosti tržišta rada u Grčkoj. Te su mjere bile usmjerene na pregovaranje o plaćama i sustav određivanja plaća, utvrđivanje minimalne plaće i određivanje njezine razine, radno zakonodavstvo i fleksibilno radno vrijeme. Usporedno s mjerama liberalizacije, od drugog programa nadalje naglasak se sve više stavljao na borbu protiv neprijavljenog rada i na aktivne politike tržišta rada koje su bile izravno usmjerene na otvaranje radnih mjesta, no ti aspekti nisu obuhvaćeni revizijom.

Definiranje uvjeta

Obrazloženje i analitičke osnove reformi

97

Smjernice za relevantne politike i drugi radni dokumenti potvrda su pristupa Komisije reformama tržišta rada te je u njima iznesena analiza drugih mogućnosti (npr. načina smanjenja jediničnih troškova rada ili oblikovanja okvira za pregovaranje o plaćama). Međutim, Komisija u tim analizama nije razmotrila određene rizike, posebice u ranim fazama definiranja. Naime, nije obavljena procjena mogućeg utjecaja reformi na sivu zonu tržišta rada, iako su neke od mjera sa sobom nosile povećani rizik u tom pogledu⁵⁸. Društveni učinak procijenjen je samo za treći program, no ta je analiza bila opisne naravi i nije bilo pokušaja da se izrazi kvantitativna procjena učinaka ili raspodjele opterećenja, ni za pojedinačne mjere ni za čitav niz reformi tržišta rada.

98

Komisija je dokumentirala opsežnu razmjenu informacija i rasprava u području relevantnih politika s dionicima (uključujući grčke vlasti, udruženja poduzeća i ostale nevladine partnere), MMF-om i interno. Kad je riječ o kompromisu koji su postigli partneri iz Trojke, u nekim je slučajevima prevladalo stajalište Komisije (nije uvedeno smanjenje plaća u privatnom sektoru kao što je zagovarao MMF), a u nekima stajalište MMF-a (npr. radno zakonodavstvo dodatno je liberalizirano nakon prvog vala reformi). U potonjem slučaju Komisija nije mogla u potpunosti obrazložiti odstupanje od svojeg početnog stajališta.

Primjerenost mjera

99

U pojedinim se slučajevima pri definiranju posebnih uvjeta također nije vodilo računa o posebnim obilježjima grčkog gospodarstva, osobito kad je riječ o raširenosti mikropoduzeća i malih poduzeća. Na primjer, reforma pregovaranja o plaćama u svom je prvotnom obliku pružala mogućnost pregovaranja na razini poduzeća, iako je i dalje bio potrebno formalno sudjelovanje predstavnika zaposlenika. Budući da u malim poduzećima često ne postoji takva mogućnost, ona nisu mogla iskoristiti reforme. O tom je pitanju bilo više riječi tek u kasnijim fazama prvog programa zahvaljujući uvođenju „udruga pojedinaca”⁵⁹, čime se omogućilo da se pregovaranje o plaćama odvija izravno sa zaposlenicima na razini poduzeća.

Vremenski okvir

100

Reforme tržišta rada započete su 2010. te su grčke vlasti provele prvi val reformi (u području pregovaranja o plaćama i radnog zakonodavstva) nedugo nakon što je program odobren. Međutim, iako je u razdoblju 2010. – 2016. provedeno nekoliko programskih mjera, iste su teme bile prisutne i u pregovorima za treći program. Takvo stanje upućuje na probleme u pogledu vremenskog okvira i utvrđivanja redoslijeda reformi, što podrazumijeva više od pukog kašnjenja u provedbi (vidi okvir 10.).

Provedba i rezultati

101

U brojnim je slučajevima provedba reformi tržišta rada kasnila u odnosu na rokove utvrđene u programima (i do 21 mjesec) ili uopće nije došlo do njihove provedbe (vidi prilog VII). Ti su uvjeti bili povezani s ključnim aspektima reformi tržišta rada (npr. pregovaranje o plaćama i radno zakonodavstvo).

102

Unatoč nedostatcima u provedbi Sud je utvrdio određeni napredak u pogledu pokazatelja koji su uputili na veću fleksibilnost i konkurentnost tržišta rada:

• manja restriktivnost radnog zakonodavstva. Međutim, taj je pokazatelj 2013. (odnosno nakon uvođenja ključnih reformi) i dalje bio iznad prosjeka OECD-a (vidi sliku 8.)
• niža minimalna plaća – smanjena je s 863 eura 2010. godine na 684 eura 2012. godine
• znatna prilagodba jediničnih troškova rada. Smanjenje jediničnih troškova rada za 14,1 % u razdoblju 2010. – 2015. bilo je veće nego u svim ostalim državama članicama EU-a. Međutim, cilj drugog programa bio je smanjiti jedinične troškove rada u razdoblju 2012. – 2014. za otprilike 15 %. Ta okvirna ciljna vrijednost nije dosegnuta jer su navedeni troškovi tijekom predmetnog razdoblja prilagođeni za 10,9 %.

Dio III. – Ostvarivanje ciljeva programa

103

Sedmogodišnje razdoblje, tri programa i više od 265 milijardi eura isplaćene pomoći (više od 150 % grčkog BDP-a) odraz su dosad nezabilježenih razmjera zajedničke potpore europodručja i MMF-a Grčkoj. Već iz tih brojki vidljivo je da predmetnim programima nije ostvaren uspjeh u pogledu ispravljanja ozbiljnih ekonomskih neravnoteža ili omogućavanja Grčkoj da ispunjava svoje financijske obveze bez vanjske potpore. Međutim, njima je omogućen nastavak financiranja i gospodarske aktivnosti u Grčkoj.

104

Programima ekonomske prilagodbe za Grčku postavljeni su ciljevi u trima područjima, a to su:

• fiskalna održivost
• financijska stabilnost i
• ponovni rast.

105

Tijekom sedmogodišnjeg razdoblja Komisija nije provedbom evaluacije u sredini razdoblja provedbe ili ex post evaluacijom pokušala na sveobuhvatan način procijeniti mjeru u kojoj su prvim ili drugim programom ostvareni njihovi ciljevi. Provedba takvih evaluacija uobičajena je praksa za druge programe potpore kojima upravlja Komisija te bi one, upućivanjem na korisno stečeno iskustvo, bile osobito važne u slučaju Grčke, u kojoj su se tri programa provodila uzastopno.

106

U ovom dijelu izvješća analizira se ostvarivanje triju glavnih ciljeva programa, kad god je to moguće primjenom posebnih ciljnih vrijednosti koje su utvrđene u samim programima. Ovom analizom Sud je obuhvatio više od puke procjene rezultata posebnih mjera (prikazanih u dijelu II.) te je stavio naglasak na općenitije učinke koji se ne mogu povezati s pojedinačnim uvjetima programa. Takva analiza korisna je za razumijevanje općenitih ekonomskih kretanja u Grčkoj u okviru triju programa ekonomske prilagodbe, iako valja naglasiti da na razvoj predmetnih događaja nisu utjecali samo definiranje i provedba tih programa, nego i niz drugih čimbenika. Među njima je i politička neizvjesnost, zbog koje je provedba reformi kasnila, što je utjecalo na povjerenje na tržištima i time smanjilo djelotvornost programa.

Osiguravanje fiskalne održivosti

107

Grčka gospodarska kriza započela je kao dužnička kriza te je ponovna uspostava fiskalne održivosti – uključujući sposobnost te zemlje da financira svoje potrebe na tržištu – bila neposredni cilj tih programa.

Pristup tržištima

108

U okviru prvog programa bilo je predviđeno da će Grčka tijekom 2014. ponovno dobiti pristup financijskim tržištima i da će 2015. moći financirati svoje dužničke obveze u ukupnom iznosu od 60 milijardi eura. Grčka je država 2014. godine sama osigurala financiranje na financijskim tržištima u dva navrata, no samo za ukupni iznos od 4,5 milijardi eura. Taj iznos čini manje od 5 % ukupnih financijskih sredstava drugog programa (110 milijardi eura). Bila su potrebna još dva programa pomoći (treći će biti zaključen 2018.) jer Grčka nije bila u mogućnosti ponovno financirati sve svoje potrebe na tržištu.

Uporaba sredstava i financiranje nakon provedbe programa

109

Na temelju najnovijeg ažuriranog podatka o manjku financijskih sredstava koji je izračunala Komisija u okviru prvog preispitivanja trećeg programa, očekuje se da će Grčka 2017. ostvariti primarni suficit od 1,4 milijarde eura te da će u razdoblju između siječnja i kolovoza 2018., odnosno tijekom posljednjih mjeseci provedbe trećeg programa, taj suficit iznositi 3 milijarde eura. Prema tome, programska financijska sredstva za to razdoblje bit će upotrijebljena za otplatu duga te će omogućiti povećanje pričuve za likvidnost (vidi sliku 9.).

110

Odmah nakon završetka provedbe programa Grčka će morati vratiti velike iznose duga (vidi sliku 10.). Bruto potrebe za financiranjem 2019. godine iznosit će 21 milijardu eura, što obuhvaća kapitalna plaćanja i kamate. Pretpostavka iz programa glasi da će se nakon njegova zaključenja otplata duga moći u potpunosti financirati iz primarnog suficita i financiranjem na tržištu. Kad je riječ o drugom programu, dio analitičkih aktivnosti u mogućem okviru za razdoblje nakon provedbe programa proveden je 2014., a kad je riječ o trećem programu, s takvim se aktivnostima tek započinje te stoga nisu uzete u obzir u programskim dokumentima.

Fiskalna konsolidacija

111

Zbog fiskalne situacije na samom početku krize bila je potrebna vrlo opsežna prilagodba. Deficit opće države 2009. godine prelazio je 15,1 % BDP-a, dok je Paktom o stabilnosti i rastu utvrđen prag od 3 %. Glavne godišnje fiskalne ciljne vrijednosti programa (tj. nominalni deficit⁶⁰) bile su utvrđene odlukama Vijeća u sklopu postupka u slučaju prekomjernog deficita (EDP) koji je pokrenut za Grčku. U skladu s programima, dodatni detaljni nominalni kriteriji za fiskalnu uspješnost utvrđeni su u memorandumu o ekonomskoj i financijskoj politici, no fiskalni planovi koji su bili osnova za te ciljne vrijednosti nisu u svim slučajevima bili pouzdani (vidi okvir 11.).

112

Fiskalne ciljne vrijednosti za prvi i drugi program dosegnute su tek 2012. i 2013. (vidi tablicu 4.). Za ostale godine te vrijednosti nisu dosegnute uz razliku od 3 do 6 milijardi eura, unatoč činjenici da je Grčka uvela jednokratne mjere za povećanje prihoda kako bi se zadovoljile ili projekcije deficita ili novčane projekcije. Tijekom prvog programa, nepromijenjene nominalne ciljne vrijednosti u vezi s EDP-om nisu bile dosegnute uglavnom zbog sve lošijeg gospodarskog okruženja (tj. neočekivanog pada nominalnih poreznih prihoda i povećanja rashoda za kamate). Smanjenje porezne osnovice djelomično je poništilo povećanje prihoda od važnih poreznih mjera, što je obično bio slučaj s prihodima od PDV-a. Osim toga, za dosezanje fiskalnih ciljnih vrijednosti pružala se potpora tijekom provedbe svih programa, i to akumulacijom kašnjenja pri poravnanju rashoda opće države i povratu poreza.

Tablica 4

Dosezanje ažuriranih ciljnih vrijednosti u vezi s EDP-om

	1. program1		2. program1			3. program1
	2010.	2011.	2012.	2013.	2014.	2015.	2016.
Odluka Vijeća (svibanj 2010.): ukupni saldo (u milijardama eura)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Odluka Vijeća (ožujak 2012.): primarni saldo bez bankovnih mjera (u milijardama eura)			-2	3,7	9,4
Odluka Vijeća (prosinac 2012.): primarni saldo bez bankovnih mjera (u milijardama eura)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Odluka Vijeća (kolovoz 2015.): primarni saldo (% BDP-a)						-0,25	0,5
Stvarno stanje (prvo ex post praćenje)	-22	-20	-2,6	1,5	—	-3,4	3,9
Stvarno stanje (posljednji ESA95 ili ESA10)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	—	-2,3	3,9
Razlika (primjenjiva ciljna vrijednost u odnosu na stvarnu)	-6	-3	0,3	0,6	—	-2,05	3,4

113

Iako Grčka nije dosezala nominalne fiskalne ciljne vrijednosti, primarni strukturni saldo⁶¹ znatno se poboljšao. Ukupna prilagodba u razdoblju 2009. – 2015. prešla je 17 % BDP-a. U tome se odražavala vrlo ozbiljna neravnoteža u Grčkoj u tom području na samom početku krize.

114

U okolnostima nepovoljne makroekonomske situacije ukupni javni dug nastavio je rasti tijekom cijelog programskog razdoblja, unatoč uloženim fiskalnim naporima. Javni dug u Grčkoj 2016. godine iznosio je preko 181 % BDP-a, dok je 2009. iznosio 126,7 % (vidi sliku 11.). Jedina godina u kojoj se javni dug smanjio bila je 2012., i to zbog uključivanja privatnog sektora na temelju kojeg se od privatnih ulagača zatražilo da pristanu na otpis 53,5 % nominalne vrijednosti grčkih državnih obveznica u njihovu vlasništvu. Projekcijama u okviru prvog programa procijenjeno je da će javni dug dosegnuti vrhunac tijekom 2013. (prema prvotnoj inačici prvog programa iznosio bi 149,7 % BDP-a, a prema drugome 164,2 % BDP-a). Čimbenik koji je najviše doprinio relativnom rastu duga bio je pad nominalnog BDP-a.

Održivost mirovinskog sustava

115

Jedna od glavnih prepreka stabilizaciji fiskalne situacije u Grčkoj i dalje su visoki troškovi mirovinskog sustava. Uzastopnim smanjenjima mirovina nominalni rashodi za mirovine u razdoblju 2009. – 2015. pali su za 2,5 milijardi eura. Međutim, zbog pada BDP-a troškovi mirovina izraženi kao postotak BDP-a u razdoblju 2010. – 2015. sustavno su se povećavali, što pokazuje ograničenu djelotvornost reformi u pogledu održive fiskalne prilagodbe. Tako izraženi javni rashodi za mirovine za 2016. bili su viši nego igdje drugdje u europodručju (više od 16 % grčkog BDP-a), dok je godišnje državno financiranje tamošnjeg deficita u mirovinskom sustavu prelazilo 9 % BDP-a (prosjek u europodručju bio je 2,5 %).

116

Na temelju projekcija o starenju stanovništva iz 2012. i 2015., mirovinske reforme koje su utvrđene u prvim dvama programima trebale bi dati određene pozitivne rezultate za dugoročnu održivost mirovinskog sustava u Grčkoj. U skladu s uvjetima programa Grčka bi u razdoblju 2010. – 2060. trebala ograničiti povećanje rashoda javnog sektora za mirovine na manje od 2,5 postotnih bodova BDP-a. Uzimajući u obzir izvješće o starenju stanovništva za 2015., očekuje se da će mirovinske reforme imati za posljedicu sveukupno smanjenje javnih rashoda za mirovine za 1,9 postotnih bodova, što je bolji rezultat od ciljne vrijednosti koja je utvrđena u programu. Međutim, prema projekcijama ti će rashodi i dalje ostati na vrlo visokoj razini koja će 2060. iznositi 14,3 % BDP-a.

Ponovna uspostava financijske stabilnosti

117

Stupanj uspješnosti reformi financijskog sektora ovisi i o vanjskim čimbenicima programa. Međutim, na temelju niza pokazatelja moguće je obaviti evaluaciju općih kretanja u bankovnom sektoru tijekom provedbe programa i time utvrditi u kojoj su mjeri ostvareni njihovi općeniti ciljevi. Ključni aspekti koje je potrebno razmotriti u toj analizi uključuju solventnost, kreditni rizik i kvalitetu imovine, likvidnost i profitabilnost. Ti su pokazatelji također zauzeli središnje mjesto u uvjetima programa i planovima preustroja banaka koje je odobrila Komisija.

Solventnost

118

U najvećoj mjeri zbog izdašnog financiranja u okviru programa (31,9 milijardi eura) i preustroja sektora, omjeri kapitala grčkih banaka znatno su se poboljšali u skladu s međunarodnim kretanjima nakon svjetske krize. Stoga je stopa osnovnog kapitala (redovni osnovni kapital, engl. Common Equity Tier 1) do 2016. povećana na 17 %, tj. iznad prosjeka EU-a od 14,2 % i razine prije krize (vidi prilog X.). Međutim, visoka razina poreznih potraživanja od grčke države i loši krediti i dalje izazivaju zabrinutost u pogledu solventnosti banaka.

Kreditni rizik i kvaliteta imovine

119

Tijekom razdoblja provedbe programa kreditni rejtinzi četiriju najvećih grčkih banaka znatno su sniženi te im je status 2105. spušten na „neispunjavanje obveza”⁶². Unatoč završetku treće dokapitalizacije kojom je učvršćena adekvatnost kapitala banaka, sve su banke tijekom 2016. zadržale neinvesticijski rejting⁶³.

120

Kad je riječ o kvaliteti imovine, na početku svjetske krize 2008. neotplaćeni loši krediti u grčkim su bankama činili 5,5 % ukupnog portfelja kredita (2009. taj je udio iznosio 7 %), što je znatno više od prosjeka europodručja. Zbog dotad nezabilježene gospodarske recesije, porasta nezaposlenosti koji je uslijedio te neriješenog problema strateških odluka dužnika da prestanu otplaćivati dug, broj loših kredita naglo je rastao tijekom provedbe svih programa. Ako se primijeni šira definicija neprihodujućih izloženosti, one su 2016. dosegnule najvišu razinu u EU-u (45,9 %) i bile su devet puta više od prosjeka EU-a (5,1 %, vidi prilog X.).

Likvidnost

121

Već u okviru prvog programa od grčkih banaka tražilo se da smanje oslanjanje na zaduživanje kod središnje banke (tj. Eurosustava) jer im je stanje likvidnosti već bilo preopterećeno. U tim okolnostima, prvim programom nije se uspjelo smanjiti ovisnost o zaduživanju kod središnje banke, dok je u okviru drugog i trećeg programa to postignuto. Ipak, grčke su banke tijekom 2016. i dalje bile suočene sa strogim uvjetima likvidnosti jer su se oslanjale na financiranje iz središnje banke u mjeri koja je i dalje bila osjetno veća nego 2009. (vidi tablicu 5.), no manja nego sredinom 2015. kada je bila na vrhuncu (150 milijardi eura). Kad je riječ o standardnim izvorima likvidnosti, 2016. godine nije bilo dokaza o postupnom povećanju depozita (bilo ih je gotovo upola manje nego 2009., tj. smanjili su se sa 238 milijardi eura na 121 milijardu eura), a domaće banke i dalje su imale ograničen pristup drugim izvorima financiranja.

Tablica 5

Profil financiranja grčkih banaka (u milijardama eura)

	2009.	2010.	2011.	2012.	2013.	2014.	2015.	2016.
Zaduživanje kod središnje banke	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Depoziti privatnog sektora	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Profitabilnost

122

Uspostavljenim politikama u okviru programa pokušalo se povećati profitabilnost banaka dubinskom konsolidacijom i preustrojem. Znatnim smanjenjem broja osoblja i podružnica domaće su banke znatno poboljšale omjer troškova i prihoda (51,9 %, u usporedbi s prosjekom EU-a za 2016. od 65,7 %) i smanjile troškove poslovanja. Međutim, na konsolidiranoj su osnovi tijekom većine navedenog razdoblja i dalje poslovale s gubitcima te im je razina uspješnosti prema nizu pokazatelja profitabilnosti i dalje bila među najgorima u EU-u (vidi prilog X.).

123

Općenito govoreći, programima se nije uspjelo spriječiti naglo pogoršanje bilanci grčkih banaka, koje je u prvom redu posljedica negativnih makroekonomskih kretanja i nepovoljnih političkih promjena. Posrednička uloga banaka bila je otežana, a kanali za financiranje realnog gospodarstva postali su i ograničeni⁶⁴ i skupi.

Oživljavanje rasta

124

Nakon integracije Grčke u europodručje 2001. godine ta je zemlja jedno vrijeme bilježila vrlo visoku stopu gospodarskog rasta, ali je istodobno pretrpjela znatne gubitke u pogledu konkurentnosti. Ispravljanje strukturnih neravnoteža i prepreka konkurentnosti stoga je bio jedan od ciljeva programa, čija je svrha bila ponovno dugoročno bilježiti održiv rast, a time i olakšati fiskalne prilagodbe. Taj cilj nije ostvaren jer se Grčka suočila s dugotrajnom i iznimno teškom recesijom koja je ostavila ozbiljne posljedice na tržište rada. Ključni makroekonomski pokazatelji sustavno su upućivali na lošije rezultate od onoga što se u programima pretpostavljalo (vidi prilog XI.).

Gospodarski rast i njegov kontekst

125

Grčkom gospodarstvu trebalo je više vremena da ponovno počne bilježiti rast nego drugim državama članicama europodručja, uključujući one u kojima se provodio program financijske pomoći (kao što su Irska i Portugal). Određeni nedostatci u definiranju i provedbi programa (vidi dio II.) nisu pogodovali lakšem oporavku, no makroekonomska situacija također je bila posljedica brojnih vanjskih čimbenika i težini neravnoteža nagomilanih prije krize. Programima se nisu uspjeli ostvariti ciljevi u vezi s rastom, no ne zna se kakav bi bio makroekonomski scenarij da programi nisu provedeni.

126

Grčko gospodarstvo bez iznimke je ostvarivalo lošije rezultate u usporedbi s ciljevima rasta na kojima su se temeljile makroekonomske projekcije. U razdoblju 2009. – 2016. grčko je gospodarstvo zabilježilo pad veći od 25 %. Stvarni rast BDP-a 2011. i 2012. bio je manji nego što je prvotno prognozirano u okviru programa (u svibnju 2010.) za redom 6,5 postotnih bodova i 8,4 postotna boda (vidi sliku 12.). Iako su prognoze predviđale da će se ponovni pozitivni rast zabilježiti 2012., do toga je zapravo došlo 2014. i to samo na jednu godinu. Grčko gospodarstvo podbacilo je i u usporedbi s prognozama iz ožujka 2012. i travnja 2014., iako su odstupanja bila znatno manja.

127

Tijekom programskog razdoblja (do 2015.) Grčka je bez iznimke bilježila pozitivan rast izvoza, iako je to uslijedilo tek nakon snažnog smanjenja izvoza 2009. U usporedbi s programskim prognozama izvoz je općenito podbacio, ali su odstupanja bila manja nego u slučaju prognoza BDP-a. Izvoz je 2013. bilo na razini iz 2008., dok se uvoz tijekom istog razdoblja smanjio za 30 %, što je omogućilo Grčkoj da ponovno uspostavi ravnotežu bilance vanjske trgovine.

128

Međutim, oporavak izvoza od 2010. godine ne može se u potpunosti pripisati reformama koje su donijeli programi. Pojedinim važnim sektorima, kao što je turizam, pogodovala je unutarnja devalvacija. Međutim, sektorska analiza pokazuje da utjecaj na grčki izvoz imaju i sektori na koje nisu utjecale domaće cijene i plaće⁶⁵ (npr. naftni derivati i pomorski promet) te čija je uspješnost bila odraz kretanja na svjetskim tržištima, a ne poboljšanja domaće konkurentnosti (vidi prilog XI.).

Cijene i nezaposlenost

129

Razine cijena nisu se kretale u skladu s projekcijama u okviru programa. U prvotnoj prognozi (iz svibnja 2010.) znatno je podcijenjena inflacije za razdoblje 2010. – 2011. (također i zbog učinka poreznih mjera) i nije bila predviđena deflacija u razdoblju 2013. – 2014. (vidi prilog XI.). Slijedom toga, porast cijena tijekom provedbe prvog programa usporio je proces unutarnje devalvacije, zbog čega Grčka nije mogla poboljšati vanjsku konkurentnost. Odstupanja između stvarnih i prognoziranih kretanja cijena postojala su i u kasnijim fazama programa, no u manjoj mjeri.

130

U skladu s neočekivano velikim gospodarskim padom tržište rada znatno je podbacilo u odnosu na početne pretpostavke programa (vidi sliku 13.). Stopa nezaposlenosti popela se 2013. na čak 27,5 %, iako je prvotno prognozirano da neće prijeći 15,2 %, i to 2012. Stopa nezaposlenosti bila je viša od razine projicirane u narednim prognozama. Stopa nezaposlenosti za osobe mlađe od 25 godina dosegnula je 2013. gotovo 60 %, no u naredne dvije godine znatno se smanjila na ispod 50 % (vidi prilog XI.).

Zaključci i preporuke

Upravljanje programima ekonomske prilagodbe za Grčku

131

Prvi program ekonomske prilagodbe za Grčku definiran je u situaciji iznimne hitnosti te je na upravljanje svim trima programima utjecala politička i gospodarska neizvjesnost. Komisija je bila tek jedan od nekoliko partnera koji su sudjelovali u cjelokupnom procesu te je bila obvezna pridržavati se političkih smjernica Euroskupine, dok je za odobravanje programa bio potreban dogovor između grčkih vlasti i svih institucija koje su predstavljale zajmodavce (MMF, Komisija, ESB i ESM u okviru trećeg programa; vidi Uvod, odlomke 22., 23., 31. i 32.).

132

Komisija je utvrdila postupke za upravljanje programima gotovo godinu dana nakon početka provedbe prvog programa za Grčku. Tim su postupcima utvrđena interna rješenja za protok informacija i odobravanje dokumenata na razini Komisije i Vijeća te u okviru suradnje s partnerima u provedbi programa, ali nisu pružene smjernice za stvarno definiranje programa, na primjer u pogledu opsega ili razine detaljnosti uvjeta (vidi odlomke 24. i 25.).

133

U ranim fazama procesa izrade programa pojedini uvjeti bili su nejasni i u vezi s njima nisu bile određene nikakve konkretne aktivnosti. U okviru drugog programa uvjeti su postali jasniji te im se povećao broj i razina detaljnosti. Tek u okviru trećeg programa Komisija je važne uvjete izdvojila kao„ključna postignuća”, dok u okviru prvih dvaju programa nije bila navedena relativna važnost mjera (vidi odlomke 26. – 28.).

1. preporuka

Komisija bi trebala poboljšati opće postupke za definiranje programa potpore, pri čemu je osobito potrebno utvrditi opseg analitičkih aktivnosti potrebnih za obrazloženje sadržaja uvjeta i, po mogućnosti, uputiti na alate koji se mogu primijeniti u relevantnim situacijama. U slučaju budućih programa takve bi smjernice Komisiji trebale u fazi začetka programa omogućiti lakšu organizaciju rada u situaciji iznimne hitnosti.

Ciljni rok: kraj 2018.

2. preporuka

Komisija bi trebala djelotvornije utvrditi prioritetne uvjete i navesti mjere koje je potrebno hitno provesti radi otklanjanja neravnoteža koje su ključne za ostvarivanje ciljeva programa.

Ciljni rok: odmah, ako je relevantno

134

Unatoč nastojanjima Komisije uvjeti programa nisu postavljeni u kontekstu šire strategije rasta za Grčku koja se mogla nastaviti primjenjivati i nakon završetka programa. U početnim fazama programa središte pozornosti bilo je na ponovnoj uspostavi fiskalne održivosti, no potreba za takvom strategijom s vremenom je postajala sve jasnija. Sud je utvrdio nedostatke u koordinaciji među relevantnim politikama u pogledu definiranja programa te slučajeve u kojima programske mjere nisu bile sveobuhvatne. I jedno i drugo utjecalo je na djelotvornost strukturnih reformi, posebice onih čiji je cilj povećati konkurentnost grčkog gospodarstva (vidi odlomke 29. i 30.).

3. preporuka

U slučajevima u kojima je potrebno otkloniti temeljne ekonomske neravnoteže Komisija bi trebala zajamčiti da su programi ugrađeni u sveobuhvatnu strategiju rasta za predmetnu zemlju, koja ili već postoji ili je u suradnji s tom državom članicom izrađena tijekom provedbe programa. Ako se strategija ne može donijeti u fazi začetka programa, to bi trebalo učiniti što je prije moguće te bi se takva strategija trebala uzeti u obzir u svim narednim preispitivanjima programa.

Ciljni rok: odmah, ako je relevantno

135

Iako Komisija nije formalno utvrdila postupke u pogledu opsega praćenja, redovito je procjenjivala ispunjavaju li se uvjeti programa i o tome izvješćivala. Komisija je u pravilu mogla dokazati da postoji čvrsta osnova za procjene koje obavlja, uključujući i određeno daljnje postupanje kao što je davanje detaljnih povratnih informacija o nacrtima pravnih akata. Sud je utvrdio povremene probleme u praćenje ispunjavanja uvjeta, kao što su manjkave, netočne ili nejasne procjene (vidi odlomke 33. – 37.).

136

Osim toga, kad je riječ o strukturnim reformama, formalno ispunjavanje uvjeta nije u svim slučajevima dovelo do promjena koje su zapravo planirane u okviru programa. Osjetan nedostatak podataka i nepostojanje odgovarajućih pokazatelja uspješnosti za većinu strukturnih uvjeta dodatno su utjecali na relevantnost praćenja koje je obavljala Komisija u smislu njegova doprinosa razumijevanju provedbe i učinka reformi te poduzimanju potrebnih korektivnih mjera (vidi odlomke 38. – 40.).

4. preporuka

Komisija bi trebala uspostaviti jasne postupke i, u relevantnim slučajevima, definirati ključne pokazatelje uspješnosti kako bi se zajamčilo da je praćenje programa i sustavno i točno dokumentirano. Praćenje provedbe, osobito za strukturne reforme, trebalo bi biti usmjerenije na djelotvornost i obuhvatiti više od pukog donošenja primarnog zakonodavstva, odnosno trebalo bi biti usmjerenije na donošenje relevantnog sekundarnog zakonodavstva i ostalih provedbenih akata. Komisija bi trebala poboljšati rješenja koja primjenjuje u svrhu praćenja provedbe i uvođenja reformi kako bi mogla bolje utvrditi administrativne ili druge prepreke djelotvornoj provedbi reformi. Komisija se mora pobrinuti za to da raspolaže potrebnim resursima za provođenje takvih procjena.

Ciljni rok: kraj 2018.

5. preporuka

Komisija bi se trebala temeljitije posvetiti rješavanju problema nedostatka podataka od samog početka provedbe programa. Također bi trebala jasno navesti koji su joj sve podatci potrebni za praćenje programa i njihovih rezultata.

Ciljni rok: odmah, ako je relevantno

137

Unatoč složenim institucijskim rješenjima za programe, interne radne procedure u smislu načina suradnje Komisije s partnerima u provedbi programa, u prvom redu MMF-om, ESB-om i ESM-om, nisu nikada formalno dogovorene. Nije bilo odgovarajuće razine transparentnosti u pogledu uloga partnera, podjele odgovornosti ili radnih metoda. Međutim, institucije su neformalno uspostavile djelotvornu suradnju i razmjenu informacija (vidi odlomke 41. – 43.).

6. preporuka

Komisija bi trebala ustrajati u postizanju dogovora s partnerima u provedbi programa kako bi se jasno, transparentno i dovoljno detaljno utvrdile njihove uloge i načini suradnje.

Ciljni rok: kraj 2018.

138

Općenito definiranje programa temeljilo se na makroekonomskim projekcijama i izračunu manjka financijskih sredstava koje je Komisija u suradnji s partnerima u provedbi programa pripremala za svako preispitivanje programa. Analiza Komisije u tom je pogledu bila interno dosljedna te se temeljila na najnovijim podatcima. Međutim, Sud je utvrdio nekoliko metodoloških nedostataka, posebice u pogledu dokumentiranja pretpostavki, obrazloženja elemenata koji su uvedeni na temelju prosudbe i ograničene uporabe ispitivanja osjetljivosti. Nije bilo formalno utvrđenih rješenja za provjeru kvalitete kojim bi se zajamčila točnost izračuna. Makroekonomskim projekcijama gospodarska kriza u Grčkoj u velikoj je mjeri podcijenjena, no pogreške u projekcijama najčešće nisu bile veće od pogrešaka drugih međunarodnih organizacija (vidi odlomke 44. – 54.).

7. preporuka

Komisija bi trebala davati bolja obrazloženja za pretpostavke i izmjene ekonomskih izračuna na temelju kojih se programi definiraju, među ostalim i objavom primjerenih publikacija. Na takve bi se procese trebala primjenjivati primjerena kontrola kvalitete. To posebno vrijedi za preispitivanja programa, koja se provode u manje hitnim okolnostima negoli je faza začetka programa.

Ciljni rok: kraj 2018.

Definiranje i provedba reformi

139

Financijska potpora Grčkoj bila je uvjetovana provedbom širokog spektra reformi usmjerenih na uklanjanje fiskalnih, financijskih i strukturnih neravnoteža. Opseg reformi s vremenom se mijenjao, no od samog početka one su obuhvaćale gotovo sve funkcije grčke države, što je u pojedinim slučajevima značilo da je trebalo ispravljati vrlo ozbiljne strukturne neravnoteže. Plan reformi za Grčku bio je osobito zahtjevan te je na njegovu provedbu utjecala politička nestabilnost (vidi odlomke 55. – 57.).

140

Reforme porezne politike dale su fiskalne rezultate, koji su se u prvom redu temeljili na promjenama poreznih stopa ili novim porezima. To je doprinijelo nestabilnosti porezne politike do koje je došlo zbog niza različitih razloga, među kojima je i nepostojanost reformskih napora, te se ujedno kosilo s prijašnjim procjenama na temelju kojih se, u svrhu povećanja poreznih prihoda, prioritet davao proširenju porezne osnovice. Komisija nije dovoljno obrazložila neke od ključnih mjera (kao što je povećanje PDV-a i trošarina), odnosno nije obavila analizu alternativnih mogućnosti i njihovih posljedica. Reformama porezne uprave ostvareni su manje opipljivi rezultati, što se može pripisati problemima s provedbenim kapacitetima, ali i nedostatcima u definiranju reformi, kao što su zakašnjelo uključivanje u programe i ograničeni opseg (vidi odlomke 58. – 66.).

141

Istodobna provedba fiskalne štednje, koja je bila motivirana fiskalnom konsolidacijom, i dugoročnih strukturnih promjena bila je izazov u okviru reformi javne uprave, koje su se pokazale manje uspješnima. Sud je utvrdio da su glavni uzroci sa stajališta definiranja reformi bili nedovoljno obraćanje pozornosti na administrativne kapacitete za provedbu reformi i slabu povezanost programa s drugim instrumentima, kao što su tehnička pomoć i operativni programi u okviru strukturnih fondova. Komisija nije mogla obrazložiti ključne kvantitativne ciljne vrijednosti za reforme javne uprave koje su bile utvrđene u programima (vidi odlomke 67. – 76.).

142

Financijskim reformama postignuta je kratkoročna stabilnost sektora, ali nisu pronađena cjelovita rješenja za niz strukturnih nedostataka ili su ta rješenja kasno uvedena u programe (npr. upravljanje lošim kreditima i korporativni upravni sustav). Mjere su bile cjelovitije u okviru trećeg programa. Sud je također utvrdio nedostatke u analizi rizika na kojoj se temeljila dokapitalizacija iz 2013., kao i nedovoljnu učinkovitost definiranja narednih dokapitalizacija. Utvrđivanje redoslijeda određenih aspekata reformi nije bilo dovoljno koordinirano (vidi odlomke 77. – 94.).

143

Komisija je uspjela dokazati da je reforme tržišta rada utemeljila na pouzdanoj analizi te su te reforme dale opipljive rezultate u pogledu liberalizacije tržišta. Međutim, provedbu su otežavala znatna kašnjenja. Pojedini uvjeti, posebice u fazi začetka programa, nisu bili dovoljno prilagođeni strukturi grčkog gospodarstva, a ostale ključne mjere uključene su u program uz određena zakašnjenja (vidi odlomke 95. – 102.).

8. preporuka

Kako bi se ublažio učinak potencijalnih nedostataka, Komisija bi trebala sustavnije procjenjivati administrativne kapacitete država članica za provedbu reformi. Potrebe za tehničkom pomoći i mogućnost dobivanja pomoći od službe Komisije za potporu strukturnim reformama trebale bi se procjenjivati u ranim fazama programa u suradnji s tijelima predmetne države članice. Odabir, razina detaljnosti i rokovi za ispunjavanje uvjeta trebali bi biti prilagođeni rezultatima te analize.

Ciljni rok: odmah, ako je relevantno

9. preporuka

Komisija bi trebala unaprijediti analitičke aktivnosti u vezi s definiranjem reformi. Osobito bi se trebala usredotočiti na pitanja u vezi s primjerenošću i rokovima mjera, uzimajući u obzir posebne okolnosti u predmetnoj državi članici

Ciljni rok: odmah, ako je relevantno

Ostvarivanje ciljeva programa

144

Sudjelovanjem u trima programima ekonomske prilagodbe Grčka je izbjegla neispunjavanje obveza. Međutim, ostvarivanje ciljeva programa, a to su fiskalna održivost, financijska stabilnost i ponovni rast, bilo je uspješno samo u ograničenoj mjeri. Vanjska evaluacija mogla je doprinijeti temeljitijem razumijevanju temeljnih složenih kretanja, ali Komisija je nije obavila (vidi odlomke 103. – 106.).

145

Kad je riječ o fiskalnoj održivosti, programima je ostvarena znatna konsolidacija: u razdoblju 2009. – 2015. primarni strukturni saldo prilagođen je za 17 % BDP-a. Međutim, u istom se razdoblju BDP smanjio za više od četvrtine, a nezaposlenost je prešla 25 %. Grčka je zabilježila gospodarski rast tek 2014., iako je prema prvoj pretpostavci programa predviđeno da će se održivi ponovni rast zabilježiti već 2012. godine (vidi odlomke 107., 111. – 113. i 124. – 130.).

146

Loši makroekonomski rezultati, u spoju s troškovima financiranja za prethodno akumulirani dug, znače da se u Grčkoj tijekom cijelog programskog razdoblja (osim 2012. zbog uključivanja privatnog sektora) trajno povećavao udio duga u BDP-u. Grčka također nije mogla financirati svoje potrebe na tržištima. Odmah nakon završetka provedbe programa Grčka će morati vratiti velike iznose duga te pretpostavka iz programa glasi da će se to moći u potpunosti financirati iz primarnog suficita i financiranjem na tržištu. Kad je riječ o financijskom sustavu, programima je zajamčena njegova kratkoročna stabilnost, ali se nije uspjelo spriječiti naglo pogoršanje bilanci banaka, koje je u prvom redu posljedica negativnih makroekonomskih kretanja i nepovoljnih političkih promjena (vidi odlomke 114. – 123. i 108. – 110.).

10. preporuka

Nad programima bi se trebala obavljati ex post evaluacija, barem nakon njihova zaključenja. Za uzastopne programe koji zajedno traju znatno dulje od uobičajenog razdoblja od tri godine trebale bi se provoditi evaluacije u sredini razdoblja provedbe te bi se dobiveni rezultati trebali upotrebljavati za procjenu definiranja i praćenja programa.

Ciljni rok: kraj 2018.

11. preporuka

Komisija bi trebala analizirati primjereni okvir potpore i nadzora za razdoblje nakon završetka provedbe programa. Takvu je analizu potrebno obaviti dovoljno vremena prije završetka provedbe programa, uzimajući u obzir potrebe predmetne zemlje za financiranjem.

Ciljni rok: odmah

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Baudilio Tomé Muguruza, na sastanku održanom u Luxembourgu 3. listopada 2017.

Pokrate

BDP: bruto domaći proizvod

EDP: postupak u slučaju prekomjernog deficita

EFFS: Europski fond za financijsku stabilnost

ESB: Europska središnja banka

ESM: Europski stabilizacijski mehanizam

ESR: Europski sustav računa

GFFS: Grčki fond za financijsku stabilnost

GU ECFIN: Glavna uprava Europske komisije za gospodarske i financijske poslove

MEFS: Mehanizam za europsku financijsku stabilnost

MMF: Međunarodni monetarni fond

OECD: Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj

SSM: jedinstveni nadzorni mehanizam

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovo izvješće izradilo je IV. revizijsko vijeće, koje je specijalizirano za područja reguliranja tržišta i konkurentnog gospodarstva. Ulogu izvjestitelja za ovo izvješće ima član Suda Baudilio Tomé Muguruza, doajen navedenog revizijskog vijeća. Pri izradi izvješća potporu su mu pružali djelatnici njegova ureda Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda i Simon Dennett, ravnatelj Zacharias Kolias te voditeljica radnog zadatka Kamila Lepkowska. Revizorski tim činili su Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele i Natalia Krzempek.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

PDF	ISBN 978-92-872-8336-8	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/372797	QJ-AB-17-017-HR-N
HTML	ISBN 978-92-872-8349-8	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/845181	QJ-AB-17-017-HR-Q

© Europska unija, 2017.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: http://europa.eu/contact

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: http://europa.eu/contact

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: http://europa.eu

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: http://publications.europa.eu/eubookshop. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti http://europa.eu/contact).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.