Intervencia Komisie v rámci gréckej finančnej krízy: spolu s odpoveďami Komisie

Zhrnutie

O tejto správe

I

Preskúmali sme, ako Európska komisia spravuje tri programy makroekonomických úprav pre Grécko, zohľadniac pri tom inštitucionálnu štruktúru rôznych nástrojov finančnej pomoci, ktoré boli využité. Audit bol zameraný len na aspekty návrhu prebiehajúceho programu. Prvý program (GLF) sa v roku 2010 financoval sumou 110 mld. EUR, druhý (EFSF v roku 2012) sumou 172,6 mld. EUR a tretí (ESM v roku 2015) sumou 86 mld. EUR. K polovici roku 2017 Grécko stále potrebuje vonkajšiu finančnú podporu a zistili sme, že ciele programov boli splnené len v obmedzenom rozsahu. Návrh programov z celkového hľadiska umožnil napredovanie reforiem v Grécku, zistili sme však nedostatky. Komisii predkladáme niekoľko odporúčaní pre budúce programy podpory.

O programoch makroekonomických úprav Grécka

II

Od vstupu Grécka do eurozóny zažívala krajina hospodársky rozmach poháňaný ľahkým prístupom k úverom a veľkorysou fiškálnou politikou. Celosvetová finančná kríza v rokoch 2008 – 2009 však odhalila nedostatky krajiny: čoraz väčšie makroekonomické nerovnováhy, veľké objemy verejného a zahraničného dlhu, slabú vonkajšiu konkurencieschopnosť, neudržateľný dôchodkový systém a slabé inštitúcie. Tieto nedostatky spoločne s odhaleniami týkajúcimi sa nesprávneho vykazovania oficiálnych štatistických údajov narušili medzinárodnú dôveru. Cena, ktorú Grécko muselo platiť za úvery na finančných trhoch, dosiahla neudržateľnú úroveň a v apríli 2010 krajina požiadala členské štáty eurozóny a MMF o finančnú pomoc.

III

Prvý program makroekonomických úprav pre Grécko bol schválený v roku 2010 a zahŕňal finančné prostriedky vo výške 110 mld. EUR. Tento program však napriek prijatým fiškálnym a štrukturálnym opatreniam a reštrukturalizácii dlhu v roku 2012 nestačil na to, aby sa krajina vrátila k trhovému financovaniu. Dohodnuté boli preto dva ďalšie programy vo výške 172,6 mld. EUR v roku 2012 a 86 mld. EUR v roku 2015.

IV

Programy makroekonomických úprav boli zamerané na riešenie hospodárskych nerovnováh v Grécku, čím sa malo zabrániť nákaze medzi gréckou hospodárskou krízou a zvyškom eurozóny. Ich cieľom bolo vytvorenie zdravej a udržateľnej hospodárskej a finančnej situácie v Grécku a obnovenie jeho schopnosti v plnom rozsahu získavať financovanie na finančných trhoch. Na pomoc sa vzťahovali podmienky politiky vymedzené v dohode medzi gréckymi orgánmi a veriteľmi. Podmienky sa týkali prakticky všetkých funkcií gréckeho štátu a zaoberali sa tromi hlavnými cieľmi: fiškálnou udržateľnosťou, finančnou stabilitou a obnovením rastu. Európska komisia overila dodržiavanie podmienok Gréckom a vypracovala o ňom správu.

V

Komisia spravovala programy makroekonomických úprav v súčinnosti s Európskou centrálnou bankou v mene európskych veriteľov v rámci každého programu: členských štátov eurozóny v prípade prvého programu, Európskeho nástroja finančnej stability v prípade druhého a Európskeho mechanizmu pre stabilitu v prípade tretieho programu.

Ako sme vykonali audit

VI

Preskúmali sme, či bola správa programov makroekonomických úprav pre Grécko zo strany Komisie primeraná. Konkrétne sme položili tieto otázky:

• Zaviedla Komisia vhodné mechanizmy na správu programov?
• Boli podmienky politiky navrhnuté primerane a realizovali sa účinne?
• Splnili programy makroekonomických úprav svoje hlavné ciele?

VII

V súlade s mandátom EDA na vykonávanie auditov prevádzkovej efektívnosti riadenia Európskej centrálnej banky sme sa pokúsili preskúmať účasť banky na programoch makroekonomických úprav pre Grécko. ECB však v tomto ohľade spochybnila mandát Dvora audítorov, neposkytla dostatočné množstvo dôkazov, a tak nemôžeme informovať o jej úlohe v rámci gréckych programov.

Čo sme zistili

VIII

Na začiatku gréckeho programu Komisia nemala nijaké skúsenosti s riadením takéhoto procesu. Postupy sa zaviedli až takmer po uplynutí jedného roku, boli však zamerané na formálne mechanizmy schvaľovania dokumentov, informačné toky a harmonogram vyplácania. Neexistovali osobitné interné usmernenia Komisie týkajúce sa vlastného návrhu podmienok programov, napríklad z hľadiska rozsahu alebo úrovne podrobností. V prvom ani v druhom programe sa napriek čoraz väčšiemu počtu podmienok nestanovili primerané priority podľa ich relatívnej dôležitosti a programy sa nezačlenili do širšej stratégie pre krajinu. Komisia zaviedla fungujúci systém na posudzovanie podmienok, zistili sme však závažné nedostatky, najmä pokiaľ ide o posudzovanie vykonávania štrukturálnych reforiem.

IX

Napriek komplexnému inštitucionálnemu usporiadaniu v rámci programov neboli prevádzkové podrobnosti spolupráce Komisie s partnermi programov, najmä s MMF a ECB, nikdy formálne schválené.

X

Celkový hospodársky rámec týkajúci sa návrhu programov bol vytvorený na základe makroekonomických prognóz a výpočtov likvidnej medzery. Komisia pravidelne aktualizovala svoju analýzu v tejto oblasti a presnosť prognóz bola v porovnaní s inými medzinárodnými organizáciami podobná. Zistili sme však nedostatky v oblasti dokumentácie, odôvodnenia predpokladov a kontrol kvality.

XI

Podrobná analýza návrhu a realizácie reforiem v štyroch kľúčových oblastiach politiky (daňový systém, verejná správa, trh práce a finančný sektor) poskytuje zmiešaný obraz. Reformami daňového systému a verejnej správy sa dosiahli fiškálne úspory, ale vykonávanie štrukturálnych prvkov bolo slabšie. Zvýšila sa flexibilita a konkurencieschopnosť trhu práce, zatiaľ čo v treťom programe stále prebiehajú ďalšie regulačné zmeny. Finančný sektor prešiel výraznou reštrukturalizáciou, ktorej náklady však dosiahli výšku viac než 45 mld. EUR naliatych do bankového systému, z ktorých možno potenciálne získať späť iba malú časť. Vo všetkých oblastiach politiky sa realizácia niekoľkých kľúčových reforiem uskutočnila s výrazným oneskorením alebo nebola účinná.

XII

Návrh podmienok z celkového hľadiska umožnil napredovanie reforiem, zistili sme však nedostatky. Niektoré kľúčové opatrenia neboli dostatočne odôvodnené alebo prispôsobené nedostatkom konkrétneho sektora. V prípade iných opatrení Komisia v rámci procesu navrhovania dôsledne nezohľadnila kapacitu Grécka na vykonávanie, a preto primeraným spôsobom neprispôsobila rozsah a časový plán. Zistili sme aj prípady podmienok, ktorých rozsah bol príliš úzky na to, aby sa nimi riešili odvetvové nerovnováhy, a oneskorené začlenenie opatrení určených na riešenie kľúčových nerovnováh do programu.

XIII

Komisia nevykonala ucelené hodnotenie prvých dvoch programov, hoci by takáto analýza mohla byť prínosná pre úpravu reformného procesu. V polovici roku 2017 Grécko stále potrebovalo vonkajšiu finančnú podporu, čo poukazuje na to, že skoršie programy aj z dôvodu nedostatkov v ich vykonávaní nedokázali obnoviť schopnosť krajiny financovať svoje potreby na trhoch. Konkrétne ciele programov boli splnené len v obmedzenom rozsahu:

• návrat k rastu: v priebehu programov došlo k zníženiu HDP o vyše štvrtinu a Grécko sa v roku 2012 nevrátilo k rastu, ako sa pôvodne plánovalo,
• fiškálna udržateľnosť: z hľadiska štrukturálneho salda došlo k značnej fiškálnej konsolidácii. Z dôvodu nepriaznivého makroekonomického vývoja a úrokových nákladov za existujúci dlh sa však naďalej zvyšoval pomer dlhu k HDP,
• finančná stabilita: programy zabezpečili krátkodobú finančnú stabilitu, nedokázali však odvrátiť prudké zhoršenie súvah bánk primárne z dôvodu nepriaznivého makroekonomického a politického vývoja a schopnosť bánk financovať reálnu ekonomiku bola obmedzená.

Čo odporúčame

XIV

Európska komisia by mala:

1. zlepšiť postupy navrhovania programov podpory, najmä stanovením rozsahu všetkých analýz potrebných na odôvodnenie obsahu podmienok;
2. lepšie určovať priority medzi podmienkami a stanovovať opatrenia naliehavo potrebné na riešenie nerovnováh, ktoré sú zásadné pre dosahovanie cieľov programov;
3. pokiaľ je to vhodné na riešenie príslušných hospodárskych nerovnováh, zabezpečiť, aby boli programy zakotvené v celkovej stratégii rastu krajiny;
4. zaviesť jasné postupy a, pokiaľ je to vhodné, vymedziť kľúčové ukazovatele výkonnosti s cieľom zabezpečiť systematické monitorovanie programu a jeho presné zadokumentovanie;
5. od začiatku dôkladnejšie riešiť nedostatok údajov;
6. snažiť sa dosiahnuť dohodu s programovými partnermi, aby boli úlohy a spôsoby spolupráce špecifikované a transparentné;
7. lepšie dokumentovať predpoklady, z ktorých vychádzajú hospodárske výpočty súvisiace s návrhom programu, a úpravy týchto výpočtov;
8. systematickejšie posudzovať administratívnu kapacitu členského štátu, ktorý má realizovať reformy, a potrebu technickej pomoci. Podmienky by sa mali prispôsobiť výsledkom tejto analýzy;
9. posilniť svoje analytické činnosti týkajúce sa návrhu programov. Pozornosť by mala predovšetkým venovať vhodnosti a načasovaniu opatrení s ohľadom na konkrétnu situáciu v členskom štáte;
10. vykonávať priebežné hodnotenia následných programov s kombinovaným trvaním presahujúcim tri roky a využiť výsledky na posúdenie ich návrhu a mechanizmov monitorovania;
11. analyzovať primeraný rámec podpory a dohľadu v období po ukončení programov.

Úvod

Tri programy makroekonomických úprav pre Grécko

01

S nástupom celosvetovej finančnej krízy sa radikálne zmenilo medzinárodné prostredie. V dôsledku krízy sa musela uskutočniť bezprecedentná záchrana finančných inštitúcií pomocou vonkajších zdrojov a iné mimoriadne peňažné a fiškálne politiky. Po kríze však jednako nasledoval celosvetový hospodársky pokles a dlhová kríza v Európe. Hoci sa krajiny so zdravými základmi zvládli v pomerne krátkom čase vrátiť k rastu, krajiny s makroekonomickými nerovnováhami a štrukturálnymi nedostatkami postihli veľké ťažkosti.¹

02

V kontexte celosvetovej finančnej krízy sa Grécko v dôsledku nárastu makroekonomických nerovnováh, veľkých objemov verejného a zahraničného dlhu, slabej vonkajšej konkurencieschopnosti, neudržateľného dôchodkového systému a slabých inštitúcií stalo mimoriadne zraniteľným voči väčšej neochote riskovať na medzinárodných trhoch. Tieto faktory spoločne s odhalením nesprávneho vykazovania oficiálnych štatistických údajov a významnými zmenami fiškálnych údajov za roky 2008 a 2009 negatívne ovplyvnili dôveru trhov. V dôsledku toho popredné ratingové agentúry znížili rating štátu (z úrovne A na konci roku 2008 na úroveň C v roku 2011). Trhy na tento negatívny vývoj zareagovali veľmi výrazne, pričom sa v týždňoch pred žiadosťou Grécka o finančnú pomoc náklady na financovanie gréckeho dlhu zvýšili na neudržateľnú úroveň.

03

Z dôvodu straty prístupu na trh za primeranú cenu Grécko 23. apríla 2010 požiadalo členské štáty eurozóny a MMF² o finančnú pomoc. Napriek fiškálnym a štrukturálnym opatreniam, ktoré Grécko prijalo, prvý program makroekonomických úprav nestačil na to, aby sa krajina vrátila k trhovému financovaniu, a preto boli schválené ďalšie dva programy, a to v roku 2012 a 2015 (pozri tabuľku 1).

Tabuľka 1

Programy makroekonomických úprav pre Grécko

Program	Nástroj	Začiatok	Koniec	Finančné prostriedky spolu (mld. EUR)	Vyplatená podpora eurozóny (mld. EUR)	Vyplatená podpora MMF (mld. EUR)
Grécko I	GLF1	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 SDR)
Grécko II	ENFS	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 SDR)
Preklenovacie financovanie	EFSM	2015	2015	7,16	7,16	-
Grécko III	EMS	2015	Prebieha (2018)	86	39,42	-

04

Prvý program makroekonomických úprav bol podpísaný v máji 2010 (pozri graf 1 a prílohu I). Podľa návrhu mal fungovať do júna 2013, pričom finančné prostriedky vo výške 110 mld. EUR (od MMF a členských štátov eurozóny) sa mali použiť na krytie potrieb hospodárstva týkajúcich sa financovania a na podporu bankového systému (pozri tabuľku 1). Výmenou za pomoc Grécko súhlasilo, že vykoná program štrukturálnych reforiem týkajúci sa hospodárskych, fiškálnych a finančných politík a politík trhu práce. Prvý program sa skončil predčasne v marci 2012, keďže neudržateľná výška dlhu a väčší pokles hospodárskych činností, ako sa očakávalo, odhalili potrebu ďalšieho financovania. V tom čase sa už vyplatilo 73,6 mld. EUR.

05

Druhý balík finančnej pomoci bol členskými štátmi eurozóny a MMF schválený v marci 2012 a celková výška financovania bola 172,6 mld. EUR. Krajiny eurozóny nakoniec prispeli sumou 141,8 mld. EUR vo forme úverov z Európskeho nástroja finančnej stability (ENFS), ktorý bol vytvorený na tento účel. Kľúčovým prvkom druhého programu bolo zapojenie súkromného sektora, v rámci ktorého súkromní investori prispeli sumou približne 107 mld. EUR odpísaním časti hodnoty ich pohľadávok.

06

Po skončení druhého programu v decembri 2014 a jeho dvoch predĺženiach³ a so zreteľom na prebiehajúce rokovania o treťom balíku finančnej pomoci Grécko v júli 2015 dostalo z Európskeho finančného stabilizačného mechanizmu preklenovací úver. Vzhľadom na neistú situáciu boli v júni 2015 na zachovanie finančnej stability zavedené obmedzenia voľného pohybu kapitálu (pozri prílohu II). V auguste 2015 grécke orgány a partneri z eurozóny dohodli samotný tretí program, ktorý mal podobu štátneho úveru z Európskeho mechanizmu pre stabilitu (EMS). Program má podľa plánu prebiehať do roku 2018. Dňa 20. júla 2017 Výkonná rada MMF na žiadosť Grécka schválila v zásade preventívny pohotovostný úver vo výške 1,6 mld. EUR, ktorý podliehal ďalším zárukám. Do septembra 2017 MMF nevyplatil nič.

Ciele programov

07

Hlavným odôvodnením intervencií programov makroekonomických úprav pre Grécko je riešenie hospodárskych nerovnováh v Grécku, čím sa má zabrániť nákaze medzi gréckou hospodárskou krízou a zvyškom eurozóny. Cieľom programov preto bolo vytvorenie zdravej a udržateľnej hospodárskej a finančnej situácie v Grécku a obnovenie jeho schopnosti v plnom rozsahu získavať financovanie na finančných trhoch. Na dosiahnutie tohto cieľa boli grécke programy⁴ zamerané na tri kľúčové problémy, ktoré sa Grécko zaviazalo riešiť prostredníctvom uceleného súboru reformných opatrení:

1. Obnovenie dôvery finančných trhov a fiškálnej udržateľnosti: v programoch sa počítalo s ráznymi fiškálnymi opatreniami (vrátane zníženia výdavkov na dôchodky, na systém zdravotnej starostlivosti a verejnú správu), ako aj s reformami daňovej politiky a finančnej správy. Účelom fiškálnych reforiem bolo posilniť dôveru, znovu získať prístup na trh a vrátiť pomer dlhu k HDP na udržateľnú cestu.
2. Ochrana stability finančného sektora: programy zabezpečili finančnú podporu gréckym bankám prostredníctvom Helénskeho fondu finančnej stability (HFSF) zameraného na riešenie ich naliehavých kapitálových potrieb. Medzi oblasti, na ktoré sa reformy vzťahovali, patrí aj reštrukturalizácia a konsolidácia sektora, správa nesplácaných úverov, riadenie, dohľad a likvidita.
3. Podpora hospodárskeho rastu a obnovenie konkurencieschopnosti: prostredníctvom štrukturálnych reforiem, programov zameraných na zvýšenie nákladovej konkurencieschopnosti a zlepšenie celkového podnikateľského prostredia. Účelom bolo podporiť prechod Grécka na model rastu, ktorý poháňajú investície a vývoz. Medzi oblasti, na ktoré sa reformy vzťahovali, patrí trh práce a trh s výrobkami, verejná správa, právny systém a vzdelávanie.

Programoví partneri a úloha európskych inštitúcií

08

Prvé dva programy sa pripravovali v priebehu rokovaní medzi gréckymi orgánmi a tzv. trojkou tvorenou Komisiou, ECB a MMF (v treťom programe označovanými ako „inštitúcie“). Neexistovali formálne pravidlá, ktoré by vymedzovali podrobnosti ich spolupráce. V treťom programe bol Európsky mechanizmus pre stabilitu v súlade so zmluvou o jeho zriadení⁵ takisto zapojený do návrhu a monitorovania programu. Hoci MMF neprispel k financovaniu tretieho programu, naďalej sa aktívne zapájal do diskusií o rozsahu podmienok a postupe úprav.

09

Úlohou Komisie v programoch bolo vystupovať v mene členských štátov eurozóny v úzkej spolupráci s ostatnými partnermi. V rámci úverového nástroja pre Grécko Komisia zodpovedala za koordináciu a realizáciu programu v mene členských štátov eurozóny a podľa ich pokynov, za poskytovanie podpory pre dohodu o mechanizme pôžičiek a memorandum o porozumení o podmienenosti politík s Gréckom, ako aj za dohodnutie a podpísanie tejto dohody a memoranda. V rámcovej dohode o ENFS a nariadení EÚ⁶ vzťahujúcom sa na druhý program bola Komisia poverená podobnými povinnosťami. V zmluve o EMS sa od Rady guvernérov EMS požaduje, aby udelila mandát Európskej komisii na to, „aby v spolupráci s ECB rokovala o podmienenosti hospodárskej politiky spojenej s každou finančnou pomocou“.

10

Úlohou ECB v programoch bolo konať v spolupráci s Komisiou s cieľom posúdiť politické podmienky pre finančnú pomoc a pravidelne monitorovať pokrok dosiahnutý pri plnení týchto podmienok. Pri prvom programe Európska rada už 11. februára 2010 vyzvala Komisiu, aby monitorovala vykonávanie reformných opatrení v spolupráci s ECB. Podobne bola v rámcovej dohode o ENFS, zmluve o zriadení EMS a nariadení EÚ⁷ vymedzená úloha ECB pre druhý a tretí program. Za týchto okolností ECB poskytovala poradenstvo a odborné znalosti týkajúce sa rôznych oblastí politiky. Od zriadenia jednotného mechanizmu dohľadu (v novembri 2014) sa zúčastňovala aj na diskusiách s inštitúciami a gréckymi orgánmi. Európska centrálna banka okrem toho v období rokov 2010 – 2016 bez ohľadu na samotný programový proces vydala niekoľko stanovísk k návrhom právnych predpisov predložených gréckymi orgánmi, ktoré by mohli významne ovplyvniť finančnú stabilitu⁸.

Proces tvorby programov

11

Na finančnú pomoc poskytnutú Grécku sa vzťahovala podmienenosť politík⁹, ktorá je zakotvená v programe makroekonomických úprav pre Grécko, a bola usporiadaná podľa ich hlavných cieľov (fiškálny, finančný a štrukturálny). Grécke orgány oficiálne začali proces tvorby programov predložením súboru dokumentov (pozri rámček 1) veriteľom, pričom tieto dokumenty boli pri každom preskúmaní programu aktualizované¹⁰. MMF a európski veritelia si zachovali nezávislosť pri schvaľovaní programových dokumentov a rozhodnutí o úveroch (pozri graf 2).

12

Programové dokumenty boli vypracované v rámci rokovaní s Komisiou, Medzinárodným menovým fondom¹¹ a Európskou centrálnou bankou a ich vypracovanie malo podobu návštev na účely rokovaní¹². Mandát Komisie na tieto rokovania bol stanovený vopred v prehľade politiky, v ktorom sa rozoberala situácia v Grécku s ohľadom na kľúčové oblasti politiky a navrhované opatrenia na zaradenie do programu. Na účely rokovaní zamestnanci Komisie pripravili makroekonomickú prognózu podporujúcu program. Po dokončení každého preskúmania Komisia túto prognózu zverejnila spoločne s kvalitatívnymi analýzami makroekonomickej a finančnej situácie, hodnotením súladu a oficiálnymi programovými dokumentmi.

13

Po ukončení rokovaní Rada diskutovala o texte, ktorý predložili grécke orgány, pričom vychádzala z dokumentov predložených Komisiou¹³, a vydala rozhodnutie v súlade s článkami 126 a 136 ZFEÚ¹⁴. Keď bolo prijaté rozhodnutie Rady, podpredseda Komisie (splnomocnený ostatnými členmi Komisie) podpísal konečné memorandum o porozumení v mene členských štátov poskytujúcich pôžičku (pri prvom programe) alebo v mene ENFS (pri druhom programe). Technické a právne podrobnosti úveru (napríklad výpočet priemernej splatnosti, úverové sadzby, dohody o vyplácaní a splácaní) boli stanovené v dohode o úvere (pri prvom programe)¹⁵ alebo v zmluve o poskytnutí finančnej pomoci ENFS (pri druhom programe).

14

Tretí program bol dohodnutý prostredníctvom memoranda o porozumení medzi Európskou komisiou (ktorá konala v menej EMS), Helénskou republikou a Gréckou centrálnou bankou. Tretí program bol následne schválený Radou. Podmienky financovania úveru boli vymedzené v zmluve o poskytnutí finančnej pomoci a poskytnutie schválila Rada guvernérov EMS na základe správ o plnení záväzkov, ktoré vypracovala Komisia (v súčinnosti s ECB).

15

Euroskupina¹⁶ poskytovala politické usmernenia pre proces počas celého programového obdobia a predovšetkým dosiahla dohodu o aktivácii programov, hlavných podmienkach politiky, pridelení finančných prostriedkov a kľúčových podmienkach financovania. Podporu Euroskupine poskytovala pracovná skupina pre Euroskupinu¹⁷, s ktorou sa konzultovalo o návrhu programov a rozhodla o vyplatení finančných prostriedkov na prvý a druhý program (pri treťom programe pomáhala Rada guvernérov EMS).

Audítorský prístup

16

V rámci auditu sa skúmalo, či Komisia riadi programy makroekonomických úprav pre Grécko vhodným spôsobom. Tento audit dopĺňa naše dve predchádzajúce osobitné správy, v ktorých sa posudzovalo riadenie finančnej podpory, ktoré vykonáva Komisia, poskytovanej krajinám s ťažkosťami v rámci nástroja pre platobnú bilanciu a Európskeho finančného stabilizačného mechanizmu (osobitná správa č. 18/2015)¹⁸ a poskytovania technickej pomoci Grécku (osobitná správa č. 19/2015). Audit sa týkal týchto podotázok:

1. Zaviedla Komisia vhodné mechanizmy na správu programov?
2. Boli podmienky politiky navrhnuté primerane a realizovali sa účinne?
3. Splnili programy makroekonomických úprav svoje hlavné ciele?

17

Audit sa týkal riadenia troch programov makroekonomických úprav pre Grécko zo strany Komisie, ale pri prebiehajúcom treťom programe bol audit zameraný na aspekty návrhu. Návrh, monitorovanie a plnenie podmienok programov sa kontrolovali na základe vzorky zahŕňajúcej všetky kľúčové programové ciele. Preskúmali sme aj spoluprácu Komisie s programovými partnermi, ale nie opatrenia MMF¹⁹ a EMS²⁰. Nekontrolovali sme ani opatrenia gréckych orgánov vrátane otázok súvisiacich so zodpovednosťou, ktoré mohli mať vplyv na vykonávanie. Nepodávame správu o účasti ECB, a to pre obmedzenia rozsahu auditu (pozri bod 20).

18

Nekontrolovali sme politické rozhodnutia EÚ na vysokej úrovni, napríklad o oprávnenosti poskytnutia finančnej pomoci Grécku, a rozsah auditu sme obmedzili v niekoľkých smeroch. Neposudzovali sme kontrafaktuálny scenár, podľa ktorého by sa neposkytla nijaká finančná pomoc. Rovnako tak sme nehodnotili, či Rada zvolila najvhodnejšiu výšku pridelených finančných prostriedkov, cieľové hodnoty deficitov alebo fiškálne postupy na vyriešenie krízy. Neposudzovali sme podmienky financovania úverov poskytnutých Grécku ani včasnosť a vhodnosť odpustenia dlhu alebo udržateľnosť dlhu. Hodnotili sme makroekonomické prognózy Komisie a jej výpočty likvidnej medzery. Pri kontrole spolupráce Komisie s inými partnermi sme neposudzovali, či bola táto účasť odôvodnená.

19

Audítorské dôkazy sa zhromažďovali na základe dôkladného preskúmania dokumentácie súvisiacej s programami finančnej pomoci EÚ (programové dokumenty, interné analýzy Komisie, tabuľkové prognózy a hodnotenia a štúdie iných organizácií), na základe hodnotiacej analýzy podmienok programu a rozhovorov so zamestnancami Komisie, vnútroštátnych orgánov, ako sú odvetvoví ministri, Gréckej centrálnej banky, podnikov, podnikateľských zväzov a zainteresovaných strán a so zamestnancami MMF, EMS a OECD.

Obmedzenie rozsahu účasti ECB

20

V súlade s mandátom Dvora audítorov na vykonávanie auditov prevádzkovej efektívnosti ECB²¹ sme sa pokúsili preskúmať účasť banky na programoch makroekonomických úprav pre Grécko²². ECB spochybnila mandát Dvora audítorov v tejto oblasti a dokumentácia, ktorú nám ECB sprístupnila, neposkytla dostatočné dôkazy potrebné na vykonanie úplného auditu²³. Z dôvodu tohto obmedzenia rozsahu sme nemohli podať správu o účasti ECB na programoch makroekonomických úprav pre Grécko.

Pripomienky

Časť I – Správa programov makroekonomických úprav pre grécko

21

Správa programov makroekonomických úprav pre Grécko zahŕňala zložité vnútorné procesy v rámci Komisie, ktoré tvorili horizontálny rámec analýzy jednotlivých politík a hodnotení súladu (pozri časť II). Vo všeobecnosti rozlišujeme tri typy horizontálnych procesov:

• Procedurálne opatrenia týkajúce sa návrhu a monitorovania programov – ktorými sa vymedzujú zásady a mechanizmus správy programu, ako aj postupy rozhodovania.
• Spolupráca s programovými partnermi – rozdelenie povinností s MMF, ECB a EMS, komunikácia s nimi a koordinácia opatrení.
• Základné hospodárske analýzy – príprava makroekonomických prognóz a výpočtov likvidnej medzery, určenie kľúčových hospodárskych predpokladov programov.

Opatrenia týkajúce sa návrhu a monitorovania podmienok programov

Naliehavosť pri začatí programov

22

Návrh a inštitucionálne opatrenia prvého programu makroekonomických úprav pre Grécko sa musia chápať v kontexte naliehavosti, s ktorou bol program zriadený. Bezprostredným dôvodom pre žiadosť o poskytnutie finančnej pomoci bola potreba požičať si deväť miliárd eur na úhradu dlhu so splatnosťou 19. mája 2010. Vzhľadom na to, že náklady na trhové financovanie gréckeho dlhu na jar 2010 narástli na neudržateľnú úroveň, grécka vláda musela v krátkom časovom období nájsť iný spôsob financovania²⁴ (podrobná chronológia krízy je uvedená v grafe 1 a prílohe I).

23

Vzhľadom na očakávané ťažkosti týkajúce sa prístupu k trhovému financovaniu krátkodobého dlhu sa na samite eurozóny²⁵, ktorý sa konal 25. marca 2010, dohodli podmienky finančnej podpory, ktorá sa mala poskytnúť Grécku. Grécke orgány podali oficiálnu žiadosť o finančnú pomoc 23. apríla 2010, t. j. menej než jeden mesiac pred dátumom splatnosti. Prvý program makroekonomických úprav pre Grécko bol podpísaný 3. mája 2010. Vzhľadom na hĺbku a rozsah nerovnováh gréckeho hospodárstva išlo o veľmi úzky časový rámec, v ktorom bolo potrebné navrhnúť ucelený program, ktorým by sa riešili všetky nedostatky.

Postupy týkajúce sa návrhu a výsledky

24

Všeobecné postupy Komisie pre riadenie programov makrofinančnej pomoci boli vytvorené až v apríli 2011, čiže jedenásť mesiacov po začiatku gréckeho programu a po troch dokončených preskúmaniach. V tomto dokumente boli vymedzené vnútorné mechanizmy pre toky informácií a schvaľovania v rámci Komisie, pri spolupráci s Radou a programovými partnermi. Napríklad sa v ňom uvádzali kroky pri schvaľovaní hlavných programových dokumentov (prehľady politiky, správy o plnení záväzkov, návrhy memoránd o porozumení a prípadne návrhy odporúčaní pre rozhodnutia Rady). Komisia vypracovala aj plány pre každý finančný nástroj a stanovila formálne postupy na vyplácanie finančných prostriedkov.

25

Tieto postupy sa však nezaoberali obsahom podmienok programu. Neexistovali osobitné interné usmernenia Komisie týkajúce sa návrhu podmienok programov z hľadiska rozsahu, úrovne podrobnosti a hĺbky analýz potrebných na odôvodnenie podmienok²⁶.

26

Kľúčovými pracovnými dokumentmi súvisiacimi s podmienkami programu boli prehľady politík. Tieto dokumenty zamerané na politiky vychádzali pri každom preskúmaní a slúžili ako základ na rokovania o preskúmaniach programu (s určitou mierou flexibility). Proces na preskúmanie prehľadov politík bol stanovený v postupoch Komisie, nebol však zdokumentovaný.

27

Zamestnanci Komisie pri viacerých príležitostiach vypracovali analýzy na podporu prehľadov politík a potvrdenie návrhu podmienok v určitých oblastiach. Nevypracúvali ich však systematicky pre všetky programy a pre všetky oblasti politiky (pozri graf 3).

28

V niekoľkých oblastiach politiky sme zistili určité problémy týkajúce sa návrhu podmienok:

• Niekoľko podmienok programu bolo opísaných všeobecnými, neurčitými výrazmi a nebolo možné ich merať, a to najmä na začiatku programov. Napríklad v oblasti podpory vývozu sa v podmienkach, ako je „prijatie opatrení na uľahčenie vytvárania verejno-súkromných partnerstiev“ alebo „opatrenia na posilnenie politiky na podporu vývozu“, nestanovovali nijaké zrejmé ani konkrétne opatrenia. V oblasti finančného sektora v rámci druhého programu existovala podmienka, aby sa do konca júla 2013 vytvoril plán vykonávania zameraný na zlepšenie vymáhania nesplácaných úverov a stanovili sa súvisiace ciele týkajúce sa bánk v likvidácii. Táto podmienka poskytovala široký priestor pre výklad a prispela k značnému oneskoreniu vo vykonávaní.
• Presnosť podmienok sa postupne zlepšovala. V druhom programe sa významne zvýšil ich počet a úroveň podrobnosti. Čiastočne boli príčinou problémy pri vykonávaní a omeškania. Vysoká úroveň podrobnosti na druhej strane predstavovala problém pre administratívnu kapacitu a zodpovednosť orgánov, pretože v štádiu návrhov sa o podmienkach nerokovalo vždy dostatočne a neboli vždy úplne dohovorené²⁷.
• Čoraz vyššia úroveň podrobnosti sa spojila s vopred nedostatočne objasnenou relatívnou dôležitosťou každej podmienky programu. Určité podmienky boli uznané ako mimoriadne dôležité až dodatočne, keď neboli splnené včas, a potom boli počas skúmania programu označené ako predbežné kroky. Splnenie týchto podmienok sa výslovne vyžadovalo pred uvoľnením tranže pôžičky²⁸. V treťom programe sa dôležité podmienky teraz označujú ako „kľúčové ciele“.

Celková stratégia rastu

29

Programy mali jasné strednodobé ciele, ktorých hlavným očakávaným výsledkom bolo obnovenie prístupu Grécka k trhovému financovaniu, čo si vyžiadalo zameranie na fiškálnu konsolidáciu. Napriek úsiliu Komisie však boli programy neboli podporované celkovou gréckou stratégiou rastu, ktorá sa mohla rozšíriť nad rámec programov. Pri koordinácii procesu prispôsobenia a v rámci navrhovania opatrení v rozličných príslušných oblastiach politiky mohla byť účinnejšia dlhodobá stratégia.

30

Neprítomnosť stratégie bola mimoriadne zrejmá v oblasti podpory vývozu. V tomto ohľade rozsah programových opatrení – zameranie na cenovú konkurencieschopnosť a administratívne zaťaženie – nestačil na uprednostnenie prechodu na model rastu poháňaného vývozom a neriešili sa ním všetky nedostatky zistené v analýze vykonanej pred programom. Konkrétne v rámci prvého programu nebola navrhnutá ucelená stratégia pre sektory s konkurenčnou výhodou, v ktorej by sa zohľadnila špecifická štruktúra gréckeho hospodárstva. Podmienky pre konkrétne odvetvia však boli zahrnuté do druhého programu. Z prípadov nedôsledne navrhnutých opatrení a nedostatočnej koordinácie medzi politikami (pozri rámček 2) vyplýva, že celkovému návrhu gréckych programov takisto chýbala jasná stratégia.

Politická nestabilita v programovom období

31

Ďalšou výzvou, ktorá mala vplyv na riadenie programov, bol prerušovaný prístup k reformám, ktorý do určitej miery vyplýval z politickej nestability v krajine. Od októbra 2009 do januára 2015 sa v Grécku uskutočnilo šesť volieb a v novembri 2011 došlo k zmene vlády bez volieb (pozri prílohu I). Zakaždým určitý čas trvalo, kým nové vedenie znovu potvrdilo svoj záväzok a prístup k reformám, ako aj znovu vymedzilo podmienky práce s inštitúciami. Referendum o balíku opatrení, ktoré sa konalo v júli 2015, takisto prispelo k neistote týkajúcej sa budúcnosti programu a k hospodárskej nestabilite²⁹. Zdĺhavé politické rokovania a neistota súvisiaca s pokračovaním programu sťažovali plynulé riadenie programov a realizáciu reforiem.

32

Skutočné načasovanie preskúmaní programov sa značne odchýlilo od pôvodného štvrťročného plánu, čo odzrkadľovalo oneskorenia pri vykonávaní a ťažkosti pri dosahovaní dohody o nových opatreniach (pozri tabuľka 2). Najťažšou situáciou v tomto ohľade bol prechod medzi druhým a tretím programom, ktoré oddeľovalo obdobie 16 mesiacov medzi posledným ukončeným preskúmaním a schválením nového programu. Hoci druhý program nebol nikdy ukončený³⁰, súčasťou prechodu boli dve predĺženia druhého programu a preklenovací úver z mechanizmu EFSM.

Tabuľka 2

Preskúmania programov makroekonomických úprav pre Grécko

Rok	Preskúmanie	Dátum správy	Dĺžka trvania preskúmania (v mesiacoch)
2010	1. program	máj 2010
	1. preskúmanie	august 2010	3
2011	2. preskúmanie	december 2010	4
	3. preskúmanie	február 2011	2
	4. preskúmanie	júl 2011	5
	5. preskúmanie	október 2011	3
2012	2. program	marec 2012	5
	1. preskúmanie	december 2012	9
2013	2. preskúmanie	máj 2013	5
	3. preskúmanie	júl 2013	2
2014	4. preskúmanie	apríl 2014	9
2015	3. program	august 2015	16
2016	Doplňujúce memorandum o porozumení	jún 2016	10

Postupy monitorovania

33

Proces monitorovania súladu s podmienkami programu sa odzrkadľoval vo všeobecných postupoch Komisie na riadenie programov makrofinančnej pomoci, ale len s ohľadom na procedurálne aspekty (t. j. rozdelenie povinností a proces schvaľovania správy o plnení záväzkov). Neexistoval však nijaký postup Komisie, ktorým by sa vymedzovali kľúčové požiadavky na rozsah, povahu a dokumentovanie monitorovania.

34

Hlavným nástrojom na monitorovanie dodržiavania podmienok programu Gréckom, ktoré spoločne vykonali inštitúcie, bola tzv. tabuľka súladu. V prípade prvého a druhého programu tvoril tento dokument neoddeliteľnú súčasť dokumentácie zverejnenej po každom preskúmaní. Tabuľku súladu vyhotovili a prekontrolovali zamestnanci Komisie a neskôr sa tabuľka predložila spoločne s ďalšími programovými dokumentmi pracovnej skupine pre Euroskupinu. Nezdokumentovali sa však postupy preskúmania. Komisia okrem toho oficiálne oznámila Rade, ako monitorovala podmienky osobitne uvedené v rozhodnutiach Rady.

35

V tabuľkách sa zvyčajne uvádzal stav plnenia každej podmienky programu vyžadujúci si osobitné preskúmanie a stručné odôvodnenie (odkazy na právny základ, aktuálny stav a príčiny každého oneskorenia). Nie všetky podmienky sa však monitorovali systematicky týmto spôsobom alebo včas. Keďže druhý program nebol dokončený, posledné (štvrté) preskúmanie neobsahovalo oficiálne posúdenie podmienok. Komisia sledovala vývoj v Grécku aj prostredníctvom prehľadov politík medzi druhým a tretím programom. Prvá správa o plnení záväzkov k tretiemu programu (uverejnená v júni 2016) neobsahovala tabuľku súladu, hoci do júna 2016 malo byť splnených niekoľko podmienok.

Monitorovanie

36

Pri väčšine analyzovaných podmienok mohla Komisia preukázať, že posúdila súlad s podmienkami programov a že mala spoľahlivý základ pre toto posúdenie. V niekoľkých oblastiach politiky Komisia vykonala hĺbkové preskúmania právnych aktov, na ktoré sa vzťahovali podmienky, a po nich skontrolovala potrebné zmeny. V niektorých prípadoch Komisia využila externé odborné kapacity (napr. v oblasti regulovaných povolaní), aby zabezpečila ucelené posúdenie, a v ďalších preskúmaniach programu náležite zmenila príslušné podmienky.

37

Hoci Komisia pravidelne monitorovala a podávala správy o dodržiavaní formálnych podmienok programu, občas sme zistili nedostatky, napríklad chýbajúce alebo chybné posúdenia (pozri prílohu III). Okrem toho boli správy Komisie o plnení záväzkov niekedy nezrozumiteľné, pokiaľ ide o posudzovanie podmienok. Skutočnosť, že na vykázanie nesplnenia podmienok programu sa použilo veľa rôznych pojmov³¹, viedla k nejednoznačnosti, pokiaľ ide o celkový význam posúdenia.

38

V niektorých prípadoch však formálny súlad s podmienkou (napr. prijatie osobitného právneho predpisu) nezaručoval faktické splnenie tejto podmienky, t. j. nemal za následok plánované výsledky. Príkladom je realizácia programu lepšej právnej regulácie. Po prijatí príslušného zákona v roku 2012 stále pretrvávali aktuálne nedostatky, na čo poukázala OECD vo svojom výhľade v oblasti regulačnej politiky na rok 2015³².

39

Hoci Komisia monitorovala dosahovanie kvantitatívnych cieľov programov (t. j. zníženie počtu zamestnancov vo verejnom sektore, mzdových nákladov a riadiacich pozícií), vo všeobecnosti mala obmedzené nástroje na overenie riadneho vykonávania štrukturálnych reforiem. K tomuto problému prispeli ťažkosti s prístupom k súhrnným údajom. Zistili sme konkrétne nedostatky údajov v oblasti daňového systému (pozri časť A prílohy IV) a regulovaných povolaní (neúplné údaje týkajúce sa obmedzení pre kľúčové povolania, ako sú právnici, notári, inžinieri a architekti). Programy sa riešením nedostatkov údajov nezaoberali komplexne, hoci v posledných preskúmaniach došlo k určitému zlepšeniu. Pri väčšine štrukturálnych podmienok Komisia mohla monitorovať prijatie právnych zmien, ale chýbali jej primerané ukazovatele výkonnosti a ciele na posúdenie vykonania reforiem.

40

Nedostatok primeraných ukazovateľov výkonnosti bránil Komisii napríklad v overovaní dosiahnutia cieľov v oblasti efektívnosti v kontexte reorganizácie ústrednej štátnej správy. Vo finančnom sektore sa až v apríli 2014 prostredníctvom druhého programu zaviedla podmienka, na základe ktorej sa vyžadovalo, aby Grécka centrálna banka stanovila kľúčové ukazovatele výkonnosti na monitorovanie pokroku bánk pri znižovaní ich veľkých portfólií nesplácaných úverov. Komisia okrem toho v rámci finančného sektora plne nevyužívala svoju pozíciu pozorovateľa v rozhodovacích orgánoch Helénskeho fondu finančnej stability, čo jej poskytovalo ďalšiu príležitosť na zabezpečenie súladu s podmienkami programu³³.

Spolupráca s programovými partnermi

41

Podmienenosť na technickej úrovni navrhla prevažne Komisia (koordinovaná GR ECFIN) a MMF na základe konzultácií s ECB. V rámci tretieho programu vystupoval mechanizmus EMS ako štvrtý inštitucionálny partner. V konečných zneniach memoranda o porozumení sa odzrkadľovala zhoda v rámci inštitúcií, ako aj medzi inštitúciami a gréckymi orgánmi, čo si vyžiadalo, aby všetky zmluvné strany v prípade potreby prispôsobili svoje stanoviská.

42

Neexistovali nijaké usmernenia ani osobitné postupy týkajúce sa spolupráce medzi inštitúciami a tento proces nebol formálne zdokumentovaný (napr. prostredníctvom zápisníc), čo ovplyvnilo transparentnosť procesu. Príslušné programové tímy si však vytvorili nástroje neformálnej spolupráce. Medzi tímami prebiehala pravidelná telefonická a e-mailová komunikácia, ako aj komunikácia na zasadnutiach. Tímy si vymieňali informácie, údaje a predbežné analýzy a rokovali o alternatívnych možnostiach návrhu programu. Komisia a MMF si navzájom poskytovali svoje návrhy programových dokumentov, aby zabezpečili dohodu, pokiaľ ide o podmienenosť. Skutočnosť, že zamestnanci troch inštitúcií mali rozmanité skúsenosti a odbornosť, umožnila vypracúvať dôslednejšie posúdenia a prognózy, čím sa znížilo riziko chýb a opomenutí v návrhu a aktualizáciách programov.

43

ECB a Grécka centrálna banka prispôsobili niektoré zo svojich nástrojov hospodárskym politikám programov³⁴. V programoch sa však jasne neuvádzalo, do akej miery bolo poskytnutie likvidity Grécku podmienené splnením podmienok programov³⁵ a ako sa táto podpora zohľadnila na účely odhadu makroekonomických prognóz a likvidných medzier.

Hospodárske predpoklady programov

44

Makroekonomické prognózy a výpočet likvidnej medzery predstavovali dva kľúčové procesy, ktorými sa vymedzil hospodársky rámec pre návrh a zmenu programov (pozri rámček 3). Komisia uskutočnila tieto analýzy pri každom programe a pri každom preskúmaní vypracovala aktualizáciu. Všetky inštitúcie zapojené do správy programu vykonávali svoje hospodárske analýzy samostatne, v konečnom výsledku sa však odzrkadľoval konsenzus, ktorý dosiahli.

Silné a slabé stránky metodiky

45

Tabuľkové hárky používané na účely makroekonomických prognóz poskytli jasné a podrobné informácie o historických údajoch a prognózach širokého okruhu makroekonomických premenných. Prognózy vývoja hlavných makroekonomických a fiškálnych premenných boli v súlade s prognózami ich zložiek a boli zahrnuté do širokého okruhu informačných zdrojov. Komisia použila najnovšie predpoklady dynamiky medzinárodného hospodárstva a technických ukazovateľov. Výslovne však nezahrnula niektoré faktory obvykle používané v makroekonomických modeloch a dostatočne nespojila makroekonomické a fiškálne prognózy (pozri rámček 4).

46

Celkovo sa zložitosť metodiky likvidnej medzery vo všetkých programoch zvýšila a tabuľkové hárky pre druhý program obsahovali oveľa zložitejšie výpočty, ocenenia a modelovacie nástroje. Rozšíril sa aj rozsah výpočtu likvidnej medzery, aby sa v ňom neskôr v programe zohľadnili dodatočné faktory a prvky, hoci pretrvali určité metodické nedostatky (pozri prílohu V). Metodika ostala v treťom programe do značnej miery nezmenená.

47

Komisia nemala postupy na začatie, schválenie, zaznamenávanie, spracovanie a vykazovanie výpočtov likvidnej medzery. Kontroly kvality boli svojou povahou neformálne a zistili sme závažné nedostatky v kontrolnom prostredí pre tabuľkové hárky³⁶. Počas troch programov nedošlo v tomto ohľade k nijakému zlepšeniu.

48

Napriek využitiu množstva zdrojov nebol k údajom priradený odkaz na zdroj alebo dátum. To viedlo k problémom pri odsúhlasovaní a my sme nemohli overiť, či sa vždy používali najaktuálnejšie informácie. V predložených výsledkoch likvidnej medzery prvého programu sme našli niekoľko chýb, ktoré nemali nijaký vplyv na celkovú výšku likvidnej medzery, ale poukazujú na nedostatočné interné mechanizmy Komisie na kontrolu kvality³⁷.

Testy citlivosti a odôvodnenie predpokladov

49

Komisia pravidelne monitorovala likvidnú situáciu Grécka a medzi preskúmaniami takisto aktualizovala spis použitý na výpočet likvidnej medzery. Verejné programové dokumenty neobsahovali testy na stanovenie citlivosti výpočtu likvidnej medzery voči výsledkom alebo vývoju, takéto analýzy sa však vykonali v pracovných dokumentoch Komisie. Komisia svoje scenáre postavila na rôznych prvkoch, ako je harmonogram rôznych výplat, úroveň príjmov z privatizácie a vyrovnané nedoplatky. Na druhej strane sa nevykonala analýza scenára pri makroekonomických prognózach. Prognózy systematicky nezahŕňali vonkajšie šoky pre grécke hospodárstvo, napríklad závažné znehodnotenie eura alebo náhly pokles cien surovín, ku ktorým skutočne došlo neskôr pri vykonávaní programov.

50

Pokiaľ ide o odôvodnenie predpokladov a dokumentáciu, v oboch procesoch sme odhalili nedostatky. Programová dokumentácia v prípade likvidnej medzery obsahovala odsek o správe pokladnice a financovaní programov. Poznámky však boli často nekonkrétne a neposkytovali vysvetlenie zmien aktualizácií výpočtu likvidnej medzery. V niekoľkých prípadoch si konkrétne predpoklady súvisiace s výpočtom likvidnej medzery zaslúžili jasné odôvodnenie³⁸. Problémy týkajúce sa odôvodnení pretrvali aj v treťom programe. Komisia súhlasila s návrhom MMF, že by sa cieľový vankúš likvidity mal zvýšiť na 8 mld. EUR. Komisia však nedokázala odôvodniť túto konkrétnu výšku vankúša likvidity a odkazovala na skúsenosti z minulosti z iných programov.

51

Komisia sa pri začleňovaní účinku štrukturálnych reforiem do makroekonomických prognóz spoliehala na úsudok, ktorý nebol zdokumentovaný. Keďže sa k fiškálnym a makroekonomickým prognózam pristupovalo oddelene, nebolo okrem toho možné overiť, ako Komisia vymedzila a vyčíslila účinok fiškálnych politík na makroekonomické prognózy.

Presnosť a úpravy

52

Najmä v prvom programe bola v prognóze Komisie vážne podcenená hĺbka krízy (pozri prílohu VI). Príčinou bolo hlavne podcenenie prudkého poklesu súkromnej spotreby a investícií. Celková presnosť makroekonomických prognóz Komisie však bola vo všeobecnosti podobná presnosti iných organizácií³⁹ a čiastočne ju ovplyvnilo nesprávne vykazovanie štatistických údajov gréckymi orgánmi za obdobie pred programom. V pôvodnej prognóze Komisie za roky 2010 a 2011 bolo na rozdiel od rokov 2012 – 2013 podhodnotené saldo verejných financií.

53

Výpočty likvidnej medzery ponechali Grécku veľmi málo priestoru na manévrovanie, pokiaľ ide o vankúš likvidity vymedzený z hľadiska hotovostnej pozície. V priemere sa vankúš likvidity v programovom období zmenšil, ale bez odôvodnenia. Dokonca sa predpokladalo, že vankúš bude na konci prvého štvrťroka 2014 nulový. Priemerná pozícia v peňažnej hotovosti vo výške 3 mld. EUR predstavovala iba 11 dní primárnych výdavkov. Zvýšenie vankúša likvidity by si však vyžiadalo úpravu celkového financovania programu alebo zavedenie ďalších fiškálnych opatrení do programu.

54

Vzhľadom na malý vankúš likvidity a zhoršovanie fiškálnej situácie si Grécko vzalo krátkodobé pôžičky prostredníctvom vydania štátnych pokladničných poukážok alebo odloženia platieb a zvýšenia nedoplatkov. Množstvo štátnych pokladničných poukážok určených na vydanie sa medzi výpočtami likvidnej medzery výrazne menilo a poslúžilo ako hlavná upravujúca premenná, ktorá mala financovanie gréckeho hospodárstva udržať na správnej ceste.

Časť II – Návrh a realizácia reforiem

55

Finančná podpora vyplatená v rámci troch programov makroekonomických úprav pre Grécko sa poskytovala pod podmienkou realizácie reforiem spojených s cieľmi týchto troch programov, t. j. fiškálnymi a finančnými cieľmi a cieľmi súvisiacimi s rastom. V programoch sa vyvinula osobitná podoba a rozsah reforiem, ktoré však od začiatku boli veľmi všeobecné. Programy sa týkali prakticky všetkých funkcií gréckeho štátu a v niektorých prípadoch si vyžiadali hlboké štrukturálne zmeny. V rámci súladu s podmienkami programov dochádzalo vo všetkých oblastiach politiky k veľkým oneskoreniam (pozri prílohu VII).

56

Naša analýza uvedená v tomto oddiele správy sa týkala vzorky politík a bola zameraná na politiky s najväčším vplyvom z hľadiska dosahovania programových cieľov. Táto časť obsahuje oddiely zamerané na reformy daňového systému, verejnej správy, finančného sektora a trhu práce, kým iné oblasti politiky, ktorými sme sa pri audite zaoberali, prispeli k analýze v častiach I a III (pozri graf 4).⁴⁰

57

Pri každej oblasti politiky sme sa v audite zaoberali týmito aspektmi:

• návrhom podmienok politiky (odôvodnenie a analytický kontext opatrení, vhodnosť, špecifickosť a načasovanie) a
• vykonávaním a výsledkami (dodržanie podmienok politiky a pokrok reforiem v konkrétnych oblastiach podľa podmienok programu). Naproti tomu širšiemu vplyvu reforiem (z hľadiska rastu, fiškálnej udržateľnosti a finančnej stability) je venovaná časť III tejto správy, aby sa odlíšil od výsledkov konkrétnych podmienok, ktoré sa prezentujú v nasledujúcich oddieloch časti II.

Daňový systém

58

Udržateľné zlepšenie gréckeho fiškálneho salda a podpora rastu patrili medzi hlavné ciele všetkých troch programov makroekonomických úprav. Tieto strednodobé ciele mal aj MMF. Na ich dosiahnutie program obsahoval podmienky zamerané na zvýšenie príjmov z daní a efektívnosti finančnej správy pri výbere daní (t. j. „reformy na zlepšenie schopnosti vlády získavať príjmy“). Pri audite sme sa zamerali na zmeny daňového systému (vrátane sociálnych príspevkov) a reformy verejnej správy určené na zlepšenie výberu daňových príjmov.

Návrh podmienenosti – daňové politiky

Kombinácia a stabilita daňových opatrení

59

Úvahy vo všeobecných politických odporúčaniach pre fiškálne konsolidácie (napr. OECD) a posúdeniach daňového systému Grécka pred krízou sa týkali toho, že opatrenia súvisiace so spotrebnými daňami (nepriame dane) a s rozšírením základov daní by pre svoj nižší negatívny vplyv na hospodársky rast mali mať prednosť pred inými daňovými opatreniami. V prvom programe v protiklade k týmto posúdeniam dostalo prednosť zvýšenie sadzieb daní a zavedenie dočasných daní pred rozšírením základov daní, a to z dôvodu ich očakávaného rýchleho prínosu k splneniu krátkodobých fiškálnych cieľov.

60

Opatrenia na rozšírenie základov daní boli zväčša súčasťou druhého a tretieho programu a niektoré z nich si vyžiadali významnú reformu daňových zákonníkov. Zvýšenia príjmov z daní v prvých dvoch programoch záviseli, ako sa predpokladalo, predovšetkým od nepriamych daní (konkrétne sa zvýšili sadzby nepriamych daní a zaviedla sa periodická daň z nehnuteľností so širokým základom). Určité zvýšenia nepriamych sadzieb (napr. dane z energie/za znečistenie) vytvárajú ďalší tlak na výrobné náklady podnikov.

61

Podmienky programov viedli k značnej nestabilite daňovej politiky, čo postihlo všetky hlavné typy daní, a ani smer zmien neostal stabilný (napríklad v prvom programe sa presadzovala jednotná daňová úprava zdrojov osobných príjmov, kým opatrenia v druhom programe šli opačným smerom; pozri časť B prílohy IV). Príčinou nestability boli do určitej miery problémy s administratívnou kapacitou v oblasti návrhu daňovej politiky a nedostatočnej realizácie, čo potvrdila Komisia a čo si vyžiadalo časté úpravy podmienok programov. V prvom programe nestabilitu vyvolalo aj hľadanie ad hoc a naliehavých daňových opatrení na dosiahnutie cieľového deficitu. K problému prispela aj absencia počiatočnej stratégie Komisie v oblasti daňových politík a nedostatok údajov (pozri časť A prílohy IV), hoci v priebehu trvania programov bolo možné pozorovať zlepšenie.

Odôvodnenie opatrení

62

Odôvodnenie podmienok daňovej politiky sa nedokumentovalo systematicky⁴¹. Významné zvýšenia sadzieb DPH a spotrebných daní v roku 2010 boli odôvodnené potrebou fiškálnej konsolidácie a boli dohodnuté s orgánmi, nebola však vypracovaná nijaká štúdia týkajúca sa následkov alternatívnych daňových opatrení, ako je všeobecná periodická daň z nehnuteľností určených na bývanie⁴² zavedená v roku 2011 v rámci doplnkového fiškálneho plánu. Dokumentácia v štádiu návrhu sa časom zlepšila na základe lepších údajov od príslušných orgánov (napr. modelovanie reformy dane z príjmov fyzických osôb v priebehu druhého programu a zvýšení sadzieb DPH v treťom programe).

Návrh podmienenosti – vymáhanie daní

63

Niekoľko medzinárodných inštitúcií (MMF, OECD a Komisia) poukázalo na značné problémy s dodržiavaním daňových predpisov v Grécku v období pred krízou. Výsledky prvého programu v oblasti vymáhania daní boli nedostatočné⁴³, čo možno vysvetľovať tromi širokými typmi problémov: i) podmienkam sa priradila nízka priorita a neboli ani jasne stanovené, ani dostatočne spoľahlivé (pozri rámček 5); ii) realizácia plánov samotných orgánov na boj proti únikom bola slabá; a iii) monitorovanie Komisie sa zakladalo na nedostatočných údajoch a kritériách (pozri časť I).

64

Väčšina podmienok na posilnenie finančnej správy bola zahrnutá do druhého a tretieho programu, a tým sa riešili niektoré z nedostatkov v návrhu v prvom programe. Podmienky sa zväčša opierali o odporúčania pracovnej skupiny pre Grécko (PSGR) a viedli k zlepšeniu z hľadiska jasnosti, čím sa však podstatne zvýšila aj úroveň podrobnosti⁴⁴. Tento trend sa vysvetľuje tým, že predchádzajúce podmienky sa realizovali nedostatočne. Niektoré podmienky mali aj nereálne lehoty (pozri časť C prílohy IV).

Vykonávanie a výsledky

65

V dôsledku opatrení daňovej politiky dohodnutých v programoch sa v období 2010 – 2014 zvýšilo daňové zaťaženie⁴⁵ hospodárstva (o 5,3 % HDP) a toto zvyšovanie pokračovalo v priebehu tretieho programu z dôvodu dodatočných daňových opatrení. Z toho vyplýva, že vykonané opatrenia trvalo prispeli k zlepšeniu verejných financií. Nárast bol vyšší než v akejkoľvek inej krajine zapojenej do programu a umožnil Grécku dosiahnuť koncom roku 2014 (nevážený) priemer daňového zaťaženia členských štátov eurozóny (pozri graf 5). Prevažná časť zvýšenia sa dosiahla v období rokov 2010 – 2012, ktoré tvorili najhlbšiu fázu gréckej hospodárskej krízy.

66

Ku koncu druhého programu sa Komisia domnievala, že Grécko splnilo široký okruh podmienok týkajúcich sa daňových únikov a výberu daní, ich prínos pre fiškálnu konsolidáciu bol však obmedzený⁴⁶. Dôvodom bola skutočnosť, že niektoré z reforiem sa náležite nerealizovali, stále si vyžadovali viac času, aby sa prejavili v štatistikách, alebo na ich účinnosť mala vplyv nestabilita daňového prostredia. Podľa ukazovateľov výkonnosti programov pre finančnú správu dochádza k nestálemu a čiastočnému zlepšovaniu z hľadiska počtu daňových kontrol a miery výberu daní v špecializovaných audítorských strediskách, kým ciele boli v období od roku 2012 do roku 2014 zriedka splnené (pozri časť D prílohy IV). V období rokov 2010 – 2014 sa napriek odpísaniu dlhov a opatreniam na výber daní zvýšili daňové dlhy v priemere približne o 8,2 mld. EUR ročne (4,2 % HDP). V programoch nebol stanovený ukazovateľ na monitorovanie odhadovaných nepriznaných daní (tzv. daňová medzera) alebo nelegálnej práce, z odhadu výpadku príjmov z DPH⁴⁷ však vyplynulo, že v priebehu prvého programu sa zväčšili úniky a že v porovnaní s rokom 2010 došlo v roku 2014 k nestabilnému zlepšeniu.

Reforma verejnej správy

67

Cieľom reformy verejnej správy bolo zvýšiť efektívnosť znížením výdavkov na verejnú správu a súčasne zvýšiť kvalitu ponúkaných verejných služieb. Programy sa preto skladali z fiškálnych a štrukturálnych zložiek. V treťom programe sa kládol ešte väčší dôraz na význam reformy verejnej správy, ktorá sa zaviedla ako osobitný pilier programu. V rámci auditu sme sa zamerali na zvýšenia efektívnosti dosiahnuté reformou na ústrednej úrovni verejnej správy.

Návrh podmienenosti

Krátkodobé priority a strategický výhľad reformy verejnej správy

68

Hlavnou prioritou prvého programu v oblasti verejnej správy bola v prostredí finančnej krízy fiškálna konsolidácia⁴⁸. Štrukturálna podmienenosť nadobudla hybnú silu v druhom programe, nebola však založená na primeranom strategickom plánovaní. Podmienenosť verejnej správy týkajúca sa štrukturálnych reforiem nebola súčasťou širšieho programu reformy celej štátnej správy, v ktorom by sa k nej pristupovalo postupne premysleným, naplánovaným spôsobom. Štrukturálnymi reformami verejnej správy sa neriešili hlavné faktory, ktoré sama Komisia určila ako nevyhnutné pre úspešný návrh ucelenej reformy verejnej správy, t. j. výmena najlepších postupov na úrovni EÚ, zapojenie zainteresovaných strán a občianskej spoločnosti, kontinuita a stabilita reforiem (pozri časť A prílohy VIII).

69

V roku 2013 sa od gréckych orgánov v druhom programe požadovalo, aby vypracovali strategický a akčný plán reformy verejnej správy, táto požiadavka však nebola synchronizovaná s kľúčovými opatreniami programu (reorganizácia gréckeho verejného sektora sa začala v roku 2012, dva roky pred realizáciou stratégie). Tento plán sa nezaviedol do praxe a v roku 2015 sa v rámci tretieho programu požadovala nová trojročná stratégia reforiem verejnej správy.

Ucelenosť reforiem

70

V prvom programe sa požadovalo funkčné preskúmanie ústrednej štátnej správy, ktoré mala vykonať OECD, s cieľom pomôcť stanoviť priority reforiem verejnej správy a pripraviť prístup prispôsobený pre danú krajinu. Hoci sa v preskúmaní jasne určili nedostatky gréckej štátnej správy a oblasti politiky, ktoré potrebovali administratívnu podporu, trinásť odporúčaní OECD sa zahrnulo do podmienok až s istým oneskorením (pozri rámček 6). Na odporúčania nenadväzovala ich systematická kontrola a neexistoval rámec na sledovanie pokroku reforiem ani stratégia týkajúca sa otázok v oblasti zberu údajov a riadenia (pozri časť B prílohy VIII).

71

Ešte pred začiatkom prvého programu sa zaviedli nástroje EÚ (predovšetkým operačný program „Administratívna reforma“ – AROP – financovaný z prostriedkov Európskeho sociálneho fondu) na riešenie nedostatkov gréckej verejnej správy. Hoci Komisia vedela o závažnosti týchto problémov, programy neobsahovali osobitné opatrenia na vytvorenie inštitucionálnej kapacity⁴⁹. Určitú podporu v tomto ohľade, i keď s obmedzeným rámcom a rozsahom, koordinovala PSGR⁵⁰. Naproti tomu projekty budovania kapacít operačného programu „Administratívna reforma“, ktoré existovali už v roku 2010, neboli spojené s podmienkami programu a niektoré projekty boli počas programového obdobia zrušené. Úplnosť podmienok a koordinácia s ďalšími nástrojmi (vrátane technickej pomoci) sa v rámci tretieho programu zlepšili, predovšetkým na základe vytvorenia jasného prepojenia medzi technickou pomocou a programom.

Odôvodnenie opatrení

72

Napriek analýzam Komisie v súvislosti s návrhom reforiem verejnej správy nebolo odôvodnenie poskytnuté pre určité konkrétne opatrenia uspokojivé. Komisia konkrétne nedokázala poskytnúť nijakú kvantitatívnu ani kvalitatívnu analýzu dvoch kľúčových cieľov reforiem (t. j. znížiť počet zamestnancov vo verejnom sektore o 150 000 v období rokov 2011 – 2015 a dokončiť povinný odchod 15 000 zamestnancov do roku 2014⁵¹).

73

Problém týkajúci sa nedostatočného odôvodnenia sa týkal aj časovej postupnosti reforiem a lehôt. Hoci Komisia nemohla v tejto súvislosti poskytnúť analýzu, na ktorej bol založený návrh programov, lehoty na splnenie určitých podmienok sa časom ukázali ako príliš ambiciózne a nezohľadňovala sa v nich kapacita na vykonávanie. Napríklad časový rámec na vytvorenie a zavedenie nového systému hodnotenia zamestnancov pre celú verejnú správu bol 11 mesiacov, kým z komparatívnej štúdie OECD/SIGMA o systémoch verejnej správy v šiestich krajinách EÚ vyplynul optimálny časový rámec prípravy takýchto reforiem v trvaní 1,5 až 3 roky. Zamestnanci verejnej správy neboli v rámci druhého programu hodnotení. V treťom programe sa v dôsledku toho stanovila nová podmienka, a to tá, že by sa do štyroch mesiacov (do novembra 2015) mal prijať právny predpis pre nový, moderný systém posudzovania výkonnosti. Primárne právo bolo prijaté vo februári 2016, ale doplnkové sekundárne právne predpisy sa museli predložiť do júna 2016 (o sedem mesiacov neskôr). Prvé posúdenie sa uskutoční do júna 2017, takmer dva roky po začiatku tretieho programu.

Vykonávanie a výsledky

74

Reformami gréckej verejnej správy sa dosiahol cieľ programov týkajúci sa zníženia nákladov. Cieľ znížiť celkovú zamestnanosť vo verejnom sektore bol dosiahnutý v roku 2013, t. j. o dva roky skôr, než sa plánovalo, a to v dôsledku pravidla postupného obmedzovania prijímania nových pracovníkov, zníženia počtu zmluvných zamestnancov a systémov predčasného odchodu do dôchodku. Počet zamestnancov vo verejnom sektore klesol v rokoch 2009 až 2015 o vyše 225 000 (pozri graf 6).

75

Z hľadiska fiškálnych výsledkov v období od roku 2009 do roku 2015 klesli ročné náklady na zamestnancov verejného sektora o 37,9 % (9,6 mld. EUR). Do roku 2015 bola úroveň miezd vo verejnom sektore zosúladená s priemerom eurozóny (9,1 % z HDP v eurozóne v porovnaní s 9 % v Grécku; pozri graf 7). Tieto úspory však viedli k zvýšeniu výdavkov na dôchodkový systém.

76

Štrukturálne prvky reformy verejnej správy mali obmedzenú podporu na vnútroštátnej úrovni a nepriaznivo ich ovplyvnila politická nestabilita (pozri body 31 – 32). Následkom toho priniesli oveľa menej hmatateľných výsledkov než fiškálne opatrenia. V prvých programoch sa dosiahol z hľadiska reorganizácie verejných subjektov, riadenia ľudských zdrojov a odpolitizovania verejnej služby malý pokrok (pozri rámček 7). Naopak, súčasťou pozitívneho vývoja bolo vytvorenie vládnej rady pre reformy, generálneho sekretariátu pre koordináciu činností vlády, agentúry pre jednotné platby a databázy zo sčítania ľudu na účely zamestnanosti vo verejnom sektore.

Reformy finančného sektora

77

Zachovanie domácej finančnej stability bolo jedným z hlavných pilierov všetkých programov makroekonomických úprav pre Grécko. Programy na dosiahnutie tohto cieľa obsahovali podmienky na posilnenie zdravia a odolnosti finančného sektora prostredníctvom zvýšenia bankového kapitálu, udržiavania dostatočnej likvidity, riešenia problému nesplácaných úverov a zlepšenia riadenia a dohľadu (pozri rámček 8 a podrobné informácie o stratégiách programu a hlavných podmienkach pre finančný sektor sa nachádzajú v časti A prílohy IX). V analýze sme sa zamerali na opatrenia prijaté na reštrukturalizáciu a rekapitalizáciu bankového sektora a na reformy súvisiace so správou a kvalitou aktív, a to najmä nesplácaných úverov.

78

Napriek slabému dopytu po úveroch v programovom období všetky programy zahŕňali veľmi málo reforiem finančného sektora⁵² na priame riešenie problému poklesu úverov v Grécku buď z hľadiska ponuky bankových úverov, alebo z hľadiska úverových nákladov. Obmedzenie dostupnosti úverov brzdilo úsilie o obnovenie konkurencieschopnosti gréckeho hospodárstva, keďže domáce malé a stredné podniky narážali pri získavaní prístupu k úverom na značné ťažkosti.

Návrh podmienenosti

79

Komisia vo svojej analýze nie vždy dostatočne odôvodnila riziká niektorých politických možností. Napríklad v súvislosti s rekapitalizáciou bánk v roku 2013 Komisia zvažovala niekoľko možností na prilákanie súkromných investorov. Keďže dospela k záveru, že návrhy gréckych orgánov ponúkali súkromným investorom neprimerané stimuly, nakoniec sa rozhodla uprednostniť vydanie warrantov⁵³. V analýze však neboli dôsledne určené niektoré riziká warrantov, napr. ich potenciálny vplyv na ceny akcií bánk (pozri časť B prílohy IX).

Reštrukturalizácia a rekapitalizácia bankového sektora

i) Hodnotenia kapitálových potrieb

80

V hodnoteniach kapitálových potrieb, ktoré boli naplánované v prvých dvoch programoch, neboli vždy použité dostatočne obozretné predpoklady. Napríklad aj nepriaznivý scenár pre rast HDP z januára 2011 bol pozitívnejší než skutočný hospodársky výsledok o 4,6 percentuálneho bodu za rok 2011, 7,8 percentuálneho bodu za rok 2012 a 4,7 percentuálneho bodu za rok 2013⁵⁴. Navyše zvyšok finančných prostriedkov z druhého programu (približne 11 mld. EUR) čiastočne ovplyvnil analýzu Komisie týkajúcu sa kontrolného hodnotenia kapitálových potrieb vykonaného začiatkom roku 2014 Gréckou centrálnou bankou.

ii) Posúdenie životaschopnosti

81

Jednou z podmienok druhého programu bola požiadavka, aby Grécka centrálna banka posúdila, ktoré z 15 domácich bánk boli životaschopné, a teda aj oprávnené na rekapitalizáciu s použitím finančných prostriedkov programu. V prípade zostávajúcich bánk by došlo k riešeniu ich krízovej situácie, pokiaľ by nebolo možné získať súkromný kapitál. V programe sa nevyžadovalo, aby Grécka centrálna banka zabezpečila, že tento proces bude dostatočne transparentný. Banky napríklad nemali nijaký prístup k svojmu vlastnému posúdeniu ani k príslušným výpočtom.

iii) Rekapitalizácie bánk v rokoch 2014 a 2015

82

Podmienky v rámci druhého a tretieho programu umožňovali, aby sa HFSF pri rekapitalizácii v rokoch 2014 a 2015 použil ako zdroj podpory až ako posledná možnosť (pozri časť B prílohy IX). To znamenalo, že HFSF sa nemohol zúčastniť na rekapitalizácii bánk v prípade záujmu súkromného sektora, aby sa minimalizoval ďalší prílev verejných finančných prostriedkov. V rámci rekapitalizácie sa tak vyvíjal značný tlak na zníženie cien akcií, čo viedlo k podstatnému oslabeniu HFSF⁵⁵, ktorý v dôsledku rekapitalizácie v roku 2013 už bol väčšinovým akcionárom.

Kvalita aktív – nesplácané úvery

83

Vytvorenie správcovskej spoločnosti je v prípade riadenia nesplácaných úverov jedným z najrozšírenejších riešení na medzinárodnej úrovni. Toto riešenie sa však v rámci gréckych programov nevyužilo, a to z dôvodu obmedzení v oblasti financovania a iných faktorov, ako je diverzifikácia nesplácaných úverov vo všetkých sektoroch, otázky v oblasti správy vecí verejných a kritérií týkajúcich sa štátnej pomoci EÚ. Napriek možným obmedzeniam neboli odhady Komisie týkajúce sa finančných potrieb správcovskej spoločnosti dosť konkrétne, aby poskytli ucelené posúdenie, či dané opatrenie bolo v gréckom kontexte vhodné.

84

V prvých dvoch programoch sa kládol dôraz na rekapitalizáciu bánk a poskytovanie podpory likvidity, čo však nesprevádzalo účinné opatrenie v oblasti riadenia nesplácaných úverov (napr. prvý program zahŕňal iba záväzok preskúmať právne predpisy týkajúce sa platobnej neschopnosti). Druhý program sa pokúšal riešiť problém nesplácaných úverov tým, že sa väčšinou spoliehal na vnútorné bankové riadenie nesplácaných úverov, ktoré je síce nevyhnutné, zväčša sa však ukázalo ako neúčinné⁵⁶. S pokrokom druhého programu sa kapacite bánk na riadenie nesplácaných úverov priznala vyššia priorita, ale hmatateľné reformy na zlepšenie procesov vnútorného riadenia sa zaviedli až od tretieho programu.

85

So zreteľom na platobnú neschopnosť podnikov a fyzických osôb v Grécku ostali podmienky v rámci prvého a druhého programu vo svojej povahe všeobecné a niekoľko legislatívnych pozmeňujúcich návrhov, ktoré boli riadne predložené s cieľom riešiť problémy súvisiace s ohrozenými aktívami, malo väčšinou obmedzený rozsah a boli neúčinné⁵⁷. Mnohé reformy charakterizuje neucelenosť a rozmanitý súbor politických priorít, ktoré často vedú k navzájom nezlučiteľným cieľom politiky. V niektorých prípadoch sa dokonca prijímali bez riadnej konzultácie so zainteresovanými stranami a bez posúdenia vplyvu. V dôsledku komplexnosti rámca pre platobnú neschopnosť sa zachoval problém nesplácaných úverov namiesto toho, aby sa vyriešil v rámci súdržného, centralizovaného strategického rámca s jasnými politickými prioritami. V návrhu rámca sa nezohľadnila ani obmedzená kapacita justičného systému efektívne vybavovať veľké množstvo prípadov. Táto komplexnosť spoločne s problémami týkajúcimi sa kapacity viedli k nárastu objemu nevybavených prípadov, v dôsledku čoho sa v celom systéme rozširuje strategické zlyhanie a morálny hazard (pozri rámček 9).

86

Len tretí program zahŕňal podmienku týkajúcu sa vytvorenia fungujúceho trhu pre spravovanie a predaj nesplácaných úverov. Niekoľko kľúčových prekážok však nebolo odstránených ani zákonom prijatým koncom roku 2015, ani dvomi ďalšími zmenami v roku 2016 (ktoré sa týkali aj riadne splácaných úverov) a právny rámec zostal zaťažujúci.

87

V prípade bánk v osobitnej likvidácii, ktorou sa riešili väčšinou nesplácané úvery, boli ich operácie dlhý čas fragmentované, čo viedlo k nízkej efektívnosti z hľadiska vymáhania nesplácaných úverov a prevádzkových nákladov. Napríklad konsolidácia činností (16 subjektov do jedného) bola podmienkou iba v rámci tretieho programu a vykonala sa viac než tri roky po pôvodnom návrhu externých poradcov. Likvidácia pohltila 13,5 mld. EUR z finančných prostriedkov programov prostredníctvom Helénskeho fondu finančnej stability (pozri tabuľku 3) a ďalších 1,7 mld. EUR z národného fondu na ochranu vkladov.

Riadenie

i) Riadenie bánk

88

Hoci sa význam reforiem finančného sektora v priebehu prvého programu zvýšil, samotný program nezahŕňal podmienky na zlepšenie riadenia bánk. Problémy súvisiace s riadením (napr. požičiavanie spriazneným stranám za netrhových podmienok) však existovali dlho pred krízou, keďže správa a riadenie gréckych bánk sa od začiatku považovali v priemere za oveľa menej kvalitné než v prípade ich európskych náprotivkov.

89

V druhom programe sa stanovilo, že štyri najväčšie grécke banky (tzv. systémové banky) sa rekapitalizujú prevažne z finančných prostriedkov programu prostredníctvom Helénskeho fondu finančnej stability, ale bez toho, aby sa zabezpečila dostatočná kontrola ich súkromného riadenia. Na rozdiel od medzinárodnej praxe sa zmeny vlastníctva, ktoré v roku 2013 viedli k takmer úplnému znárodneniu domáceho bankového sektora, neodzrkadlili vo väčšine predstavenstiev bánk. Vlastne v niektorých prípadoch ostala kontrola nad riadením v rukách pôvodných akcionárov a Helénsky fond finančnej stability nebol oprávnený posudzovať ich skúsenosti, dobré meno a nezávislosť. Podmienka týkajúca sa hodnotenia správy a riadenia bánk bola zahrnutá až do tretieho programu, keď HFSF musel posúdiť všetkých členov predstavenstiev bánk.

90

Na tento účel, ako aj na riešenie problému možného politického alebo podnikateľského zasahovania sa v treťom programe stanovili prísnejšie výberové kritériá, pokiaľ ide o kvalifikáciu a skúsenosti členov predstavenstiev bánk. Tieto kritériá však obmedzili uchádzačov na oblasť bankovníctva a financií. Táto požiadavka nebola úplne v súlade s medzinárodnými postupmi a požiadavkami EÚ/jednotného mechanizmu dohľadu, ktoré v podstate podporujú rozmanitosť predstavenstva a kolektívne vedomosti.

91

Reformy finančného sektora neboli dostatočne zamerané ani na riadenie menej významných bánk a domáci dohľad nad nimi. Takmer šesť rokov po zavedení prvého programu sa pri kontrole Gréckej centrálnej banky a jednotného mechanizmu dohľadu na mieste v marci 2016 zistili závažné vnútorné nedostatky týkajúce sa riadenia, riadenia rizík a úverových postupov v jednej banke.

ii) Riadenie HFSF

92

Prvý program obsahoval návrh pôvodnej štruktúry riadenia HFSF, ktorý neviedol k väčšej nezávislosti od orgánov. Napriek podmienke druhého programu, že HFSF by mal mať duálnu štruktúru riadenia (t. j. mala by ho tvoriť generálna a výkonná rada), pretrvali problémy týkajúce sa nezávislosti. Týmto nedostatkom sa zaoberal tretí program prostredníctvom zamerania na výberový proces vyššieho manažmentu Helénskeho fondu finančnej stability. Riešenia navrhované v rámci druhého a tretieho programu však nezabezpečili efektívne rozdelenie zodpovedností a právomocí medzi obidvomi rozhodujúcimi orgánmi. Rozhodovací proces HFSF takisto vyvolal vážne znepokojenie v súvislosti s jeho transparentnosťou. Napríklad v roku 2013 HFSF schválil predaj kontrolného podielu v dcérskej spoločnosti banky, i keď táto transakcia nebola založená na verejnej súťaži s viacerými uchádzačmi.

93

Podmienky programu viedli k častým zmenám vyššieho manažmentu HFSF (34 osôb v prvých šiestich rokoch vrátane štyroch predsedov a štyroch výkonných riaditeľov), pričom tento postup priniesol riziko nedostatkov v poznatkoch a menší vplyv v bankách, v ktorých mal fond podiely.

Očakávané finančné výsledky

94

HFSF vložil do decembra 2016 do gréckeho bankového sektora 45,4 mld. EUR s očakávanými stratami 36,4 mld. EUR (pozri tabuľku 3). Celkovo by sa mohla dať časom potenciálne vymôcť len malá časť očakávaných strát, a to z dôvodu zvýšenia trhovej hodnoty akcií v systémových bankách, a očakáva sa, že väčšina finančných prostriedkov programu určených pre domáce banky ostane súčasťou verejného dlhu Grécka.

Tabuľka 3

Očakávané výsledky intervencie v gréckom bankovom sektore (mld. EUR, 2016)

	Použité finančné prostriedky	Spätne získané finančné prostriedky	Odhadovaná vymáhateľná suma	Očakávané straty
Systémové banky	31,91	2,72	3,83	25,4
Banky v likvidácii	13,5	0,5	1,9	11,0
Spolu	45,4	3,2	5,7	36,4

Reformy trhu práce

95

Celkovým cieľom reforiem trhu práce zakotvených v programoch bolo zlepšenie výkonnosti trhu práce, okrem iného prostredníctvom podpory rýchlej úpravy nákladov práce. Reformy trhu práce mali prispieť k obnoveniu cenovej konkurencieschopnosti v gréckom hospodárstve a k zabráneniu stratám zamestnania počas hospodárskej recesie. So zreteľom na náklady práce bol v druhom programe stanovený orientačný cieľ znížiť v rokoch 2012 – 2014 jednotkové náklady práce o 15 %.

96

Od začiatku programov v roku 2010 obsahovali programy široký okruh opatrení na riešenie problému nepružnosti gréckeho trhu práce. Tieto opatrenia boli zamerané na vyjednávanie o mzdách a ich tvorbu, stanovenie úrovne minimálnej mzdy, právne predpisy na ochranu zamestnanosti a pružný pracovný čas. Popri liberalizačných opatreniach sa dôraz od druhého programu čoraz viac kládol na boj proti nelegálnej práci a na aktívne politiky trhu práce zacielené priamo na vytváranie pracovných miest, audit sa však týmito aspektmi nezaoberal.

Návrh podmienenosti

Odôvodnenie a analytické východiská reforiem

97

V prehľadoch politiky a iných pracovných dokumentoch sa odôvodnil prístup Komisie k reformám trhu práce a analyzovali sa alternatívne možnosti (napr. ako znížiť jednotkové náklady práce alebo ako formovať rámec vyjednávania o mzdách). Komisia však do týchto analýz nezahrnula niektoré riziká, najmä v počiatočných štádiách návrhu. Konkrétne sa neuskutočnilo posúdenie toho, aký vplyv by mohli mať reformy na sivú zónu trhu práce, hoci s niektorými opatreniami bolo v tomto ohľade spojené vyššie riziko⁵⁸. Sociálny vplyv sa posudzoval iba pri treťom programe, analýza však bola vo svojej podstate opisná a nevyvinulo sa nijaké úsilie o kvantitatívny odhad účinkov alebo rozdelenia zaťaženia, a to ani v prípade konkrétnych opatrení, ani v prípade celého súboru reforiem trhu práce.

98

Komisia zdokumentovala rozsiahle výmeny informácií a diskusie o politike so zainteresovanými stranami (vrátane gréckych orgánov, záujmových združení a ďalších mimovládnych partnerov), s MMF a na vnútornej úrovni. Pokiaľ ide o kompromis dosiahnutý partnermi trojky, v niektorých prípadoch prevládol názor Komisie (nedošlo k nijakému uloženiu zníženia miezd v súkromnom sektore, ako navrhoval MMF), kým v iných prípadoch prevládol MMF (napr. právne predpisy na ochranu zamestnanosti sa po prvej vlne reforiem ešte viac liberalizovali). V druhom prípade Komisia nemohla plne odôvodniť odchýlenie od svojej pôvodnej pozície.

Vhodnosť opatrení

99

V niektorých prípadoch sa v návrhu konkrétnych podmienok nezohľadnili ani charakteristické rysy gréckeho hospodárstva, konkrétne prevaha mikropodnikov a malých podnikov. Napríklad reforma vyjednávania o mzdách vo svojom počiatočnom návrhu poskytovala príležitosť na vyjednávanie na úrovni podniku, hoci sa stále vyžadovalo oficiálne zastúpenie zamestnancov. Keďže malé podniky často nemajú takéto usporiadanie, nemohli reformu využiť. Problém sa riešil až v neskoršej fáze prvého programu zavedením tzv. osobných odborov⁵⁹, čo umožnilo viesť rokovania o mzdách priamo so zamestnancami na úrovni podniku.

Načasovanie

100

Reformy trhu práce sa začali v roku 2010 a grécke orgány realizovali prvú vlnu reforiem (vyjednávanie o mzdách a právne predpisy na ochranu zamestnanosti) krátko po schválení programu. Hoci sa však v rokoch 2010 – 2016 realizovalo niekoľko programových opatrení, súčasťou rokovaní o treťom programe boli rovnaké témy. Tento vývoj poukazuje na problémy s načasovaním a časovou postupnosťou reforiem, ktoré idú nad rámec oneskorení pri realizácii (pozri rámček 10).

Vykonávanie a výsledky

101

V mnohých prípadoch sa realizácia reforiem trhu práce oproti lehotám stanoveným v programoch oneskorila (až o 21 mesiacov) alebo sa vôbec nevykonali (pozri prílohu VII). Tieto podmienky boli spojené s kľúčovými aspektmi reforiem trhu práce (napr. vyjednávanie o mzdách a právne predpisy na ochranu zamestnanosti).

102

Napriek nedostatkom pri vykonávaní sme si všimli určité zlepšenie v súvislosti s ukazovateľmi poukazujúcimi na vyššiu pružnosť a konkurencieschopnosť trhov práce:

• Menšia reštriktívnosť právnych predpisov na ochranu zamestnanosti. V roku 2013 (čiže po zavedení kľúčových reforiem) však bol ukazovateľ stále nad priemerom krajín OECD (pozri graf 8).
• Nižšia minimálna mzda – zníženie z 863 eur v roku 2010 na 684 eur v roku 2012.
• Podstatná úprava jednotkových nákladov práce. Zníženie jednotkových nákladov práce o 14,1 % v rokoch 2010 – 2015 bolo najvyššie spomedzi členských štátov EÚ. Cieľom druhého programu však bolo zníženie týchto nákladov v rokoch 2012 – 2014 približne o 15 %. Tento orientačný cieľ sa nesplnil, pretože v danom období sa jednotkové náklady práce upravili o 10,9 %.

Časť III – Dosahovanie cieľov programu

103

Sedem rokov, tri programy a vyše 265 mld. EUR vyplatenej pomoci (viac než 150 % gréckeho HDP) odzrkadľujú nebývalý rozsah spoločnej podpory eurozóny a MMF pre Grécko. Tieto číselné údaje samy osebe poukazujú na to, že programy nedokázali napraviť hlboké hospodárske nerovnováhy ani umožniť Grécku, aby spravovalo svoje finančné záväzky bez vonkajšej podpory. Zaistili však kontinuitu financovania a hospodárskej činnosti v Grécku.

104

Ciele programov makroekonomických úprav pre Grécko patrili do troch oblastí:

• fiškálna udržateľnosť,
• finančná stabilita a
• návrat k rastu.

105

V priebehu siedmich rokov sa Komisia nepokúsila ucelene zhodnotiť, do akej miery buď prvý alebo druhý program dosiahol svoje ciele, prostredníctvom hodnotenia v polovici trvania alebo hodnotenia ex post. Vykonávanie takýchto hodnotení bolo obvyklé pri iných podporných programoch riadených Komisiou a poskytnutie užitočných poznatkov by bolo mimoriadne významné v prípade Grécka, v ktorom sa postupne vykonali tri programy.

106

V tomto oddiele správy sa vždy, keď je to možné, prostredníctvom použitia špecifických cieľov zakotvených v samotných programoch analyzuje dosiahnutie troch hlavných cieľov programov. V tejto analýze prekračujeme rámec posúdenia výsledkov konkrétnych opatrení (prezentovaných v časti II) a zameriavame sa na širšie vplyvy, ktoré nemožno spojiť s jednotlivými podmienkami programov. Takáto analýza pomôže porozumieť širšiemu hospodárskemu rozvoju v Grécku v rámci troch programov makroekonomických úprav, hoci treba zdôrazniť, že príslušný rozvoj neovplyvnil iba návrh a vykonávanie programov, ale aj niekoľko ďalších faktorov, medzi ktoré patrila politická neistota, ktorá viedla k oneskoreniam pri realizácii reforiem, mala vplyv na dôveru trhov a následkom toho spôsobila zníženie účinnosti programov.

Zabezpečenie fiškálnej udržateľnosti

107

Grécka hospodárska kríza sa začala ako dlhová kríza a obnovenie fiškálnej udržateľnosti – vrátane schopnosti krajiny financovať svoje potreby na trhu – bolo bezprostredným cieľom programov.

Prístup na trhy

108

V prvom programe sa počítalo s tým, že Grécko znovu získa prístup na finančné trhy v roku 2014 a v roku 2015 bude financovať svoje dlhové záväzky v celkovej hodnote 60 mld. EUR. Grécko v roku 2014 financovalo svoje potreby na finančných trhoch pri dvoch príležitostiach, i keď len v celkovej sume 4,5 mld. EUR. Táto suma predstavovala menej než 5 % celého financovania z druhého programu (110 mld. EUR). Potrebné boli dva ďalšie programy pomoci (platnosť tretieho uplynie v roku 2018), pretože krajina nezískala späť schopnosť financovať všetky svoje potreby na trhu.

Použitie finančných prostriedkov a financovanie po skončení programov

109

Na základe najnovšej aktualizácie informácií o likvidnej medzere vykonanej Komisiou pri prvom preskúmaní tretieho programu by Grécko malo v roku 2017 dosiahnuť primárny prebytok 1,4 mld. EUR a 3 mld. EUR v období medzi januárom a augustom 2018, čiže v posledných mesiacoch tretieho programu. Finančné prostriedky programov na toto obdobie sa preto použijú na splatenie dlhu a umožnia zvýšenie vankúša likvidity (pozri graf 9).

110

Grécko bude musieť v období bezprostredne po skončení programu splatiť značné dlžné sumy (pozri graf 10). V roku 2019 dosiahnu hrubé potreby v oblasti financovania 21 mld. EUR v kapitálových platbách a úrokoch. Predpokladom programov je, že po uplynutí programu sa na splatenie dlhov použijú v plnej miere finančné prostriedky z primárneho prebytku a trhového financovania. Pri druhom programe sa v roku 2014 vykonala určitá analytická práca na možnom rámci po ukončení programu, zatiaľ čo pri treťom programe táto práca len začína, a preto nie je zachytená v programových dokumentoch.

Fiškálna konsolidácia

111

Fiškálna situácia na začiatku krízy si vyžiadala veľmi hlboké úpravy. Deficit verejných financií v roku 2009 prekročil 15,1 % HDP v porovnaní s prahovou hodnotou 3 % v rámci Paktu stability a rastu. Hlavné ročné fiškálne ciele programov (t. j. nominálny deficit⁶⁰) sa stanovili v rozhodnutí Rady ako súčasť postupu pri nadmernom deficite Grécka. V programoch sa stanovili ďalšie podrobné nominálne fiškálne výkonnostné kritériá v memorande o hospodárskej a finančnej politike, ale fiškálne plány, ktoré podporovali tieto ciele, neboli vždy dôveryhodné (pozri rámček 11).

112

Fiškálne ciele prvého a druhého programu boli splnené až v roku 2012 a 2013 (pozri tabuľku 4). V ostatných rokoch neboli tieto ciele dosiahnuté s rozdielom od 3 do 6 mld. EUR, a to aj napriek tomu, že Grécko pristúpilo k jednorazovým opatreniam na zvýšenie príjmov s cieľom splniť prognózy týkajúce sa buď deficitu, alebo hotovosti. V priebehu prvého programu sa nezmenené nominálne ciele postupu pri nadmernom deficite nesplnili hlavne z dôvodu zhoršovania hospodárskeho prostredia (t. j. z dôvodu neočakávaných poklesov nominálnych daňových príjmov a prudkých zvýšení úrokových výdavkov). Narúšaním základu dane sa čiastočne vymazali príjmy z dôležitých daňových opatrení, čo sa zvyčajne týkalo príjmov z DPH. Vo všetkých programoch sa navyše podporoval súlad s fiškálnymi cieľmi prostredníctvom nárastu vládnych výdavkov a omeškania vrátenia daní.

Tabuľka 4

Dodržiavanie aktualizovaných cieľov postupu pri nadmernom deficite

	1. program1		2. program1			3. program1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Rozhodnutie Rady (máj 2010): celkové saldo (mld. EUR)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Rozhodnutie Rady (marec 2012): primárne saldo bez bankových opatrení (mld. EUR)			-2	3,7	9,4
Rozhodnutie Rady (december 2012): primárne saldo bez bankových opatrení (mld. EUR)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Rozhodnutie Rady (aug. 2015): primárne saldo (% HDP)						-0,25	0,5
Skutočná hodnota (prvé ex post monitorovanie)	-22	-20	-2,6	1,5	neuv.	-3,4	3,9
Skutočná hodnota (najnovší ESA 1995 alebo ESA 2010)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	neuv.	-2,3	3,9
Rozdiel (príslušný cieľ oproti skutočnosti)	-6	-3	0,3	0,6	neuv.	-2,05	3,4

113

Hoci Grécko nedodržalo nominálne fiškálne ciele, primárne štrukturálne saldo⁶¹ sa významne zlepšilo. Celková úprava v období rokov 2009 – 2015 prevýšila 17 % HDP. Odzrkadľovala tak veľmi hlbokú nerovnováhu Grécka v tejto oblasti na začiatku krízy.

114

V súvislosti s nepriaznivou makroekonomickou situáciou sa celkový verejný dlh napriek vynaloženému fiškálnemu úsiliu počas celého programového obdobia naďalej zvyšoval. Grécky verejný dlh v roku 2016 prekročil 181 % HDP v porovnaní so 126,7 % v roku 2009 (pozri graf 11). Jediný rok, keď sa verejný dlh znížil, bol rok 2012, a to z dôvodu postupu zapojenia súkromného sektora, v rámci ktorého sa súkromní investori požiadali o súhlas s odpísaním 53,5 % nominálnej hodnoty gréckych štátnych dlhopisov v ich držbe. V prognózach prvého programu sa odhadovalo, že verejný dlh dosiahne vrchol v roku 2013 (na úrovni 149,7 % HDP v počiatočnom prvom programe a 164,2 % HDP v rámci druhého programu). Najsilnejším faktorom, ktorý prispel k relatívnemu zvýšeniu dlhu, bol nominálny pokles HDP.

Udržateľnosť dôchodkového systému

115

Jednou z hlavných prekážok pre stabilizáciu fiškálnej situácie v Grécku ostávajú vysoké náklady na dôchodkový systém. Postupné znižovanie dôchodkov viedlo k zníženiu nominálnych výdavkov na dôchodky o 2,5 mld. EUR v období rokov 2009 – 2015. Z dôvodu poklesu HDP však náklady na dôchodky ako percentuálny podiel HDP v rokoch 2010 – 2015 sústavne rástli, čo svedčí o obmedzenej účinnosti reforiem z hľadiska udržateľnej fiškálnej úpravy. V roku 2016 boli verejné výdavky na dôchodky najvyššie z celej eurozóny (vyše 16 % HDP Grécka), kým ročné financovanie deficitov dôchodkového systému zo štátneho rozpočtu prekročilo 9 % HDP (priemer v krajinách eurozóny bol 2,5 %).

116

Na základe predpovedí správ o starnutí za roky 2012 a 2015 by sa dôchodkovými reformami zakotvenými v prvých dvoch programoch mali dosiahnuť určité pozitívne výsledky vzhľadom na dlhodobú udržateľnosť gréckeho dôchodkového systému. Podľa podmienok programu by Grécko malo obmedziť zvyšovanie výdavkov verejného sektora na dôchodky v období rokov 2010 až 2060 na menej než 2,5 percentuálneho bodu HDP. Vzhľadom na správu o starnutí za rok 2015 by výsledkom dôchodkových reforiem malo byť celkové zníženie verejných výdavkov na dôchodky o 1,9 percentuálneho bodu, čo znamená, že výkonnosť prekonala programový cieľ. Predpokladalo sa však, že verejné výdavky ostanú v roku 2060 na veľmi vysokej úrovni 14,3 % HDP.

Obnova finančnej stability

117

Miera, do akej budú reformy finančného sektora úspešné, závisí aj od faktorov mimo programov. Na základe širokého okruhu ukazovateľov je však možné vyhodnotiť všeobecný vývoj v bankovom sektore v rámci programov, a tak určiť, do akej miery boli dosiahnuté ich široké ciele. Kľúčové aspekty, ktoré treba v tejto analýze zohľadniť, sú platobná schopnosť, úverové riziko a kvalita aktív, likvidita a rentabilita. Tieto ukazovatele boli aj v centre záujmu podmienok programu a reštrukturalizačných plánov bánk schválených Komisiou.

Platobná schopnosť

118

Podiely kapitálu gréckych bánk sa v súlade s medzinárodným vývojom od globálnej krízy značne zlepšili, a to prevažne z dôvodu značných finančných prostriedkov programu (31,9 mld. EUR) a reštrukturalizácie sektora. Hlavný podiel kapitálu (podiel vlastného kapitálu Tier 1) sa teda do roku 2016 zvýšil na 17 %, t. j. nad priemer EÚ 14,2 % a nad úroveň spred začiatku krízy (pozri prílohu X). Problémom pre platobnú schopnosť bánk však ostala vysoká úroveň daňových pohľadávok voči Grécku a nesplácaných úverov.

Úverové riziko a kvalita aktív

119

Počas programového obdobia výrazne klesol úverový rating štyroch najväčších gréckych bánk, pričom v roku 2015 dosiahol stav „platobnej neschopnosti“⁶². Napriek dokončeniu tretej rekapitalizácie, ktorou sa posilnila kapitálová primeranosť bánk, ostali všetky bankové ratingy počas roku 2016 v pásme neinvestičného stupňa⁶³.

120

Pokiaľ ide o kvalitu aktív, grécke banky vstúpili do celosvetovej krízy v roku 2008 s nevyrovnanými nesplácanými úvermi v celkovej výške 5,5 % celkového úverového portfólia (7 % v roku 2009), t. j. s výrazne vyššou úrovňou nevyrovnaných nesplácaných úverov, než bol priemer eurozóny. V priebehu programov sa z dôvodu nebývalej hospodárskej recesie, následného zvýšenia nezamestnanosti a neriešených strategických zlyhaní dlžníkov prudko zvýšili nesplácané úvery. V roku 2016 (na základe širšieho vymedzenia) dosiahli nesplácané expozície najvyššiu úroveň v EÚ (45,9 %) a boli deväťkrát vyššie než priemer EÚ (5,1 %; pozri prílohu X).

Likvidita

121

Od prvého programu sa od gréckych bánk žiadalo, aby znížili svoju závislosť od pôžičiek z centrálnej banky (t. j. od Eurosystému), pretože ich likvidná situácia bola už tak napätá. V tejto situácii prvý program pri znižovaní závislosti od požičiavania z centrálnej banky neuspel, ale druhý a tretí program už boli úspešné. Napriek tomu grécke banky boli v roku 2016 naďalej vystavené prísnym podmienkam likvidity, keďže ich závislosť od financovania centrálnou bankou ostala výrazne nad úrovňou z roku 2009 (pozri tabuľku 5), i keď bola menšia než v polovici roku 2015, keď vyvrcholila (150 mld. EUR). Pokiaľ ide o bežné zdroje likvidity, v roku 2016 neexistoval nijaký náznak udržateľnej návratnosti vkladov (takmer polovica v porovnaní s rokom 2009, z 238 miliárd po 121 mld. EUR) a domáce banky mali stále obmedzený prístup k ostatným zdrojom financovania.

Tabuľka 5

Profil financovania gréckych bánk (mld. EUR)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Pôžičky z centrálnej banky	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Vklady súkromného sektora	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Rentabilita

122

Programové politiky, ktoré boli zavedené, predstavovali pokus zvýšiť rentabilitu bánk prostredníctvom hĺbkovej konsolidácie a reštrukturalizácie. Domáce banky výrazným znížením počtu zamestnancov a pobočiek výrazne zlepšili svoj pomer nákladov a výnosov (51,9 % v porovnaní s priemerom EÚ vo výške 65,7 % v roku 2016) a svoje prevádzkové náklady. Na konsolidovanom základe však väčšinu uvedeného obdobia ostali stratové a ich výkonnosť v súvislosti s počtom ukazovateľov rentability patrila stále medzi najhoršie v EÚ (pozri prílohu X).

123

Celkovo programy nedokázali odvrátiť prudké zhoršenie súvah gréckych bánk primárne z dôvodu nepriaznivého makroekonomického a politického vývoja. Sprostredkovateľská úloha bánk bola oslabená a postupy na financovanie reálnej ekonomiky boli obmedzené⁶⁴ aj nákladné.

Oživenie rastu

124

Po svojej integrácii do eurozóny v roku 2001 sa Grécko tešilo z obdobia veľmi vysokého hospodárskeho rastu, súčasne však utrpelo významné straty v oblasti konkurencieschopnosti. Náprava štrukturálnych nerovnováh a prekážok pre konkurencieschopnosť preto bola súčasťou cieľov programov, pričom zámerom bola dlhodobá obnova udržateľného rastu, čím sa mala uľahčiť fiškálna úprava. Tento cieľ sa nedosiahol vzhľadom na to, že Grécko stálo pred zdĺhavou a mimoriadne hlbokou recesiou s vážnymi dôsledkami pre trh práce. Výkonnosť kľúčových makroekonomických ukazovateľov bola systematicky horšia, než sa predpokladalo v programoch (pozri prílohu XI).

Hospodársky rast a jeho kontext

125

Grécke hospodárstvo sa nevrátilo k rastu tak rýchlo ako iné členské štáty eurozóny vrátane krajín, ktoré využívali programy finančnej podpory (napr. Írsko a Portugalsko). Určité nedostatky v návrhu a realizácii programov (pozri časť 2) neboli vhodné na uľahčenie obnovy, ale makroekonomickú situáciu spôsobilo aj niekoľko vonkajších faktorov a hĺbka nerovnováh, ktoré sa nazbierali pred krízou. Programy nesplnili svoje ciele v oblasti rastu, nevieme však, aký makroekonomický scenár by nastal nebyť programov.

126

Hospodárstvo Grécka neustále zaostávalo za cieľmi v oblasti rastu, z ktorých vychádzali makroekonomické prognózy. V rokoch 2009 až 2016 sa jeho hospodárstvo zmenšilo viac než o štvrtinu. Skutočný rast HDP v rokoch 2011 a 2012 bol nižší než v počiatočnej prognóze programu (máj 2010), a to o 6,5 percentuálneho bodu v roku 2011 a 8,4 percentuálneho bodu v roku 2012 (pozri graf 12). Hoci sa v prognóze predpokladal návrat ku kladnému rastu v roku 2012, k tomuto vývoju v skutočnosti došlo v roku 2014 a len na jeden rok. Grécke hospodárstvo zaostávalo aj za prognózami z marca 2012 a apríla 2014, hoci nezrovnalosti boli podstatne menšie.

127

Grécko v programovom období (do roku 2015) neustále dosahovalo pozitívny rast vývozu, hoci tento rast nasledoval po hlbokom poklese vývozu v roku 2009. Vývoz za prognózou programu vo všeobecnosti zaostával, odchýlka však bola menšia než v prognóze HDP. V roku 2013 sa vývoz nachádzal na úrovni z roku 2008, kým dovoz v rovnakom období klesol o 30 %, čo Grécku umožnilo obnoviť vonkajšiu rovnováhu.

128

Obnovenie vývozu v roku 2010 však nemožno plne prisúdiť programovým reformám. Niektoré relevantné sektory, napr. cestovný ruch, mali prospech z vnútornej devalvácie. Zo sektorovej analýzy však vyplýva, že grécky vývoz ovplyvňujú aj sektory, na ktoré nemajú vplyv domáce ceny a mzdy⁶⁵ (napr. ropné produkty a námorná doprava), ktorých výkonnosť odzrkadľuje skôr trendy na globálnych trhoch než zlepšenie domácej konkurencieschopnosti (pozri prílohu XI).

Ceny a nezamestnanosť

129

Úroveň cien sa nevyvíjala v súlade s predpoveďami programu. V počiatočnej prognóze (z mája 2010) sa významne podcenila inflácia na roky 2010 – 2011 (a to aj z dôvodu vplyvu daňových opatrení) a nepredvídala sa v nej deflácia v rokoch 2013 – 2014 (pozri prílohu XI). Následkom toho zvyšujúce sa ceny v priebehu prvého programu spomalili proces vnútornej devalvácie, čo Grécku zabránilo zvýšiť svoju vonkajšiu konkurencieschopnosť. Nezrovnalosti medzi skutočným a predpovedaným vývojom cien pretrvali do neskoršej fázy programu, boli však menšie.

130

V súlade s hlbším hospodárskym poklesom, než s predpokladalo, trh práce značne zaostával za počiatočnými predpokladmi programu (pozri graf 13). Nezamestnanosť dosiahla maximálnu úroveň 27,5 % v roku 2013, hoci sa s jej vyvrcholením počítalo v roku 2012 na úrovni 15,2 %. Nezamestnanosť sa zvýšila aj nad úroveň predpokladanú v neskorších prognózach. Miera nezamestnanosti osôb do 25 rokov dosiahla v roku 2013 takmer 60 %, v nasledujúcich dvoch rokoch však výrazne klesla pod 50 % (pozri prílohu XI).

Závery a odporúčania

Správa programov makroekonomických úprav pre Grécko

131

Prvý program makroekonomických úprav pre Grécko bol navrhnutý v situácii extrémnej nevyhnutnosti a správu všetkých troch programov ovplyvnili politické a hospodárske neistoty. Komisia bola iba jedným z niekoľkých partnerov zapojených do procesu, keďže bola viazaná politickými usmerneniami Euroskupiny a schválenie programov si vyžadovalo dohodu medzi gréckymi orgánmi a všetkými inštitúciami zastupujúcimi veriteľov (MMF, Komisia, ECB a v rámci tretieho programu EMS; pozri úvod, body 22 až 23 a 31 až 32).

132

Komisia zaviedla postupy na správu programov takmer rok po začiatku prvého gréckeho programu. V postupoch sa stanovujú interné mechanizmy tokov informácií a schvaľovania v Komisii a Rade a s programovými partnermi, neobsahujú však usmernenia k samotnému návrhu programov, napríklad z hľadiska rozsahu a úrovne podrobnosti podmienok (pozri body 24 až 25).

133

V počiatočnom štádiu tvorby programov boli niektoré podmienky neurčité a neboli v nich stanovené konkrétne opatrenia. Podmienky boli v druhom programe jasnejšie, keď sa zvýšil ich počet a úroveň podrobnosti. Až v treťom programe Komisia označila dôležité podmienky ako „kľúčové ciele“, kým v rámci prvých dvoch programov nebola uvedená relatívna dôležitosť opatrení (pozri body 26 až 28).

Odporúčanie 1

Komisia by mala zlepšiť všeobecné postupy navrhovania programov podpory, a to najmä stanovením rozsahu analýz potrebných na odôvodnenie obsahu podmienok a, pokiaľ je to možné, určením nástrojov, ktoré by sa mohli v príslušných situáciách využiť. V prípade budúcich programov by takéto usmernenia mali Komisii uľahčiť organizáciu jej činností v situácii extrémnej nevyhnutnosti v počiatkoch programu.

Cieľový dátum: koniec roku 2018

Odporúčanie 2

Komisia by mala účinnejšie určovať priority podmienok a stanovovať opatrenia naliehavo potrebné na riešenie nerovnováh, ktoré sú zásadné pre dosahovanie cieľov programov.

Cieľový dátum: okamžite, v príslušných prípadoch

134

Napriek úsiliu Komisie podmienky programov neboli zasadené do kontextu širšej stratégie rastu pre Grécko, ktorá mohla pokračovať po skončení programov. V počiatočných fázach boli programy bezprostredne zamerané na obnovenie fiškálnej udržateľnosti, ale potreba takejto stratégie bola v priebehu času jasnejšia. Zistili sme nedostatky v koordinácii medzi politikami v rámci návrhu programov a prípady, keď programové opatrenia neboli svojím rozsahom ucelené. Obidva druhy nedostatkov mali vplyv na účinnosť štrukturálnych reforiem, najmä na reformy zamerané na zvýšenie konkurencieschopnosti gréckeho hospodárstva (pozri body 29 až 30).

Odporúčanie 3

Pokiaľ je to vhodné na riešenie príslušných hospodárskych nerovnováh, Komisia by mala zabezpečiť, aby sa všetky programy zasadili do celkovej stratégie rastu krajiny, ktorá už existuje alebo ktorú členský štát navrhol v priebehu vykonávania programov. Ak stratégiu nemožno stanoviť vo fáze tvorby programu, treba ju vytvoriť čo najskôr a malo by sa v nej odzrkadľovať každé následné preskúmanie programu.

Cieľový dátum: okamžite, v príslušných prípadoch

135

Hoci Komisia formálne neschválila zavedené postupy týkajúce sa rozsahu monitorovania, pravidelne posudzovala dodržiavanie podmienok programu a podávala o ňom správy. Komisia zvyčajne dokázala preukázať pevný základ svojich posúdení vrátane niektorých následných činností, ako je podrobná spätná väzba k návrhu právnych aktov. Príležitostne sme zistili problémy pri monitorovaní súladu, ako sú chýbajúce, nepresné alebo nejasné posúdenia (pozri body 33 až 37).

136

Okrem toho v prípade štrukturálnych reforiem formálny súlad nie vždy viedol k zmenám, ktoré boli v skutočnosti naplánované v programoch. Závažné nedostatky v údajoch a chýbajúce merateľné ukazovatele výkonnosti pri väčšine štrukturálnych podmienok takisto ovplyvnili relevantnosť monitorovania zo strany Komisie, aby mohla pomôcť porozumieť vykonávaniu a vplyvu reforiem a v prípade potreby prijať nápravné opatrenia (pozri body 38 až 40).

Odporúčanie 4

Komisia by mala mať jasné postupy a, pokiaľ je to vhodné, kľúčové ukazovatele výkonnosti, aby zabezpečila, že monitorovanie programov bude aj systematické, aj presne zdokumentované. Monitorovanie vykonávania, konkrétne štrukturálnych reforiem, by sa malo viac zamerať na účinnosť, ísť nad rámec prijatia primárneho práva a tiež sa zamerať na prijatie relevantných sekundárnych právnych predpisov a ďalších vykonávacích aktov. Komisia by mala zlepšiť svoje opatrenia na monitorovanie vykonávania a zavedenia reforiem s cieľom lepšie identifikovať administratívne a iné prekážky účinnej realizácie reforiem. Komisia musí zabezpečiť, aby mala nevyhnutné zdroje na vykonávanie týchto posúdení.

Cieľový dátum: koniec roku 2018

Odporúčanie 5

Komisia by od začiatku programov mala dôkladnejšie riešiť nedostatok údajov. Mala by jasne stanoviť všetky údaje, ktoré potrebuje na monitorovanie programov a ich výsledkov.

Cieľový dátum: okamžite, v príslušných prípadoch

137

Napriek komplexnému inštitucionálnemu usporiadaniu programov neboli interné pracovné postupy spôsobu spolupráce Komisie s programovými partnermi, najmä s MMF, ECB a ESM, nikdy formálne schválené. Transparentnosť, pokiaľ ide o úlohy partnerov, rozdelenie povinností alebo pracovné metódy, bola neprimeraná. Inštitúcie však neformálne vytvorili účinné mechanizmy spolupráce a výmeny informácií (pozri body 41 až 43).

Odporúčanie 6

Komisia by sa mala snažiť dosiahnuť dohodu s programovými partnermi, aby sa objasnili úlohy a spôsoby spolupráce, ktoré by mali byť transparentné a dostatočne podrobné.

Cieľový dátum: koniec roku 2018

138

Celkový návrh programov bol založený na makroekonomických prognózach a výpočtoch likvidnej medzery, ktoré pri každom preskúmaní vypracúvala Komisia v spolupráci s programovými partnermi. Súvisiaca analýza Komisie bola vnútorne súdržná a vychádzala z najaktuálnejších údajov. Zistili sme však niekoľko metodických nedostatkov, konkrétne v rámci dokumentovania predpokladov, odôvodnenia vstupov z úsudkov a obmedzeného používania testovania citlivosti. Neexistovali formálne schválené opatrenia týkajúce sa kvality, ktorými by sa zabezpečila presnosť výpočtov. V makroekonomických prognózach sa do značnej miery podceňovala hospodárska kríza v Grécku, chyby však vo všeobecnosti neboli väčšie než chyby iných medzinárodných organizácií (pozri body 44 až 54).

Odporúčanie 7

Komisia by mala lepšie odôvodniť predpoklady a zmeny týkajúce sa hospodárskych výpočtov súvisiacich s návrhom programov, a to aj prostredníctvom vhodných publikácií. Tieto procesy by mali podliehať primeranej kontrole kvality. To by malo platiť najmä pre preskúmania programov, ktoré sa vykonávajú v menej naliehavých okolnostiach než pri začiatku programu.

Cieľový dátum: koniec roku 2018

Návrh a realizácia reforiem

139

Finančná podpora pre Grécko sa poskytovala pod podmienkou realizácie širokého okruhu reforiem, ktorými sa riešili fiškálne, finančné a štrukturálne nerovnováhy. Rozsah reforiem sa vyvíjal, od začiatku sa však vzťahoval takmer na všetky funkcie gréckeho štátu, čo v niektorých prípadoch znamenalo, že sa museli napraviť veľmi hlboké štrukturálne nerovnováhy. Grécky reformný program bol mimoriadne náročný a na jeho vykonávanie mala vplyv politická nestabilita (pozri body 55 až 57).

140

Reformy daňovej politiky priniesli fiškálne výsledky, ktoré sa zväčša opierali o zmeny sadzieb daní alebo nové dane. To prispelo k nestabilite v oblasti daňovej politiky, ku ktorej došlo z rôznych príčin vrátane chýbajúceho udržateľného reformného úsilia, a bolo to v rozpore s predchádzajúcimi posúdeniami, ktoré ako spôsob zvýšenia príjmov z daní uprednostňovali rozšírenie základu dane. Komisia v poskytnutej analýze alternatívnych možností a ich následkov dostatočne neodôvodnila niektoré kľúčové opatrenia (napr. prudké zvýšenia DPH a spotrebných daní). Reformy finančnej správy priniesli menej hmatateľné výsledky, čo možno pripísať problémom s kapacitami na vykonávanie, ale aj nedostatkom v návrhu, ako je neskoré začlenenie do programov a obmedzený rozsah (pozri body 58 až 66).

141

Súbežné vykonanie fiškálnych úspor odôvodnených potrebou fiškálnej konsolidácie a dlhodobých štrukturálnych zmien bolo pre reformy verejnej správy výzvou, pričom vykonávanie dlhodobých štrukturálnych zmien sa ukázalo ako menej úspešné. Zistili sme, že z hľadiska návrhu hlavnými príčinami bolo nedostatočné zohľadnenie administratívnej kapacity na vykonávanie reforiem a slabé prepojenia medzi programami a inými nástrojmi, ako je technická pomoc a operačné programy v rámci štrukturálnych fondov. Komisia nemohla odôvodniť kľúčové kvantitatívne ciele reforiem verejnej správy, ktoré boli zakotvené v programoch (pozri body 67 až 76).

142

Finančnými reformami sa v sektore zabezpečila krátkodobá stabilita, ale niekoľko štrukturálnych nedostatkov sa neriešilo komplexne alebo boli začlenené do programu neskoro (napr. správa nesplácaných úverov a správa a riadenie spoločností). Ucelenejšie boli opatrenia v rámci tretieho programu. Nedostatky sme zistili aj pri analýze rizík súvisiacich s rekapitalizáciou bánk z roku 2013 a neefektívnosť pri navrhovaní ďalších rekapitalizácií. Časová postupnosť určitých aspektov reforiem nebola dosť koordinovaná (pozri body 77 až 94).

143

Komisia bola schopná preukázať spoľahlivú analýzu, ktorou boli podložené reformy trhu práce, ktoré priniesli hmatateľné výsledky z hľadiska liberalizácie trhu. Vykonávanie však brzdili značné oneskorenia. Niektoré podmienky, najmä vo fáze tvorby programov, neboli dostatočne začlenené do štruktúry gréckeho hospodárstva a ďalšie kľúčové opatrenia boli do programu zahrnuté až s oneskorením (pozri body 95 až 102).

Odporúčanie 8

Na zmiernenie možných nedostatkov by Komisia mala systematickejšie pristupovať k posudzovaniu administratívnych kapacít členských štátov na vykonávanie reforiem. Potreby technickej pomoci a možnú podporu útvaru Komisie pre podporu štrukturálnych reforiem je potrebné posudzovať v počiatočných fázach programu v spolupráci s orgánmi členského štátu. Výber podmienok, úroveň ich podrobnosti a ich načasovanie by sa mali prispôsobiť výsledkom analýzy.

Cieľový dátum: okamžite, v príslušných prípadoch

Odporúčanie 9

Komisia by mala posilniť svoje analytické činnosti týkajúce sa návrhu reforiem. Pozornosť by mala predovšetkým venovať vhodnosti a načasovaniu opatrení s ohľadom na osobitnú situáciu v členskom štáte;

Cieľový dátum: okamžite, v príslušných prípadoch

Dosahovanie cieľov programov

144

Účasťou na troch programoch makroekonomických úprav sa Grécko vyhlo zlyhaniu. Dosahovanie cieľov programov (fiškálnej udržateľnosti, finančnej stability a návratu k rastu) však bolo úspešné len v obmedzenej miere. Externé hodnotenie mohlo byť užitočné na celkové porozumenie súvisiacemu komplexnému vývoju, Komisia však takéto hodnotenie nevykonala (pozri body 103 až 106).

145

V prípade fiškálnej udržateľnosti programy priniesli značnú konsolidáciu: primárne štrukturálne saldo sa v období rokov 2009 – 2015 upravilo o 17 % HDP. V tom istom období sa však HDP zmenšil viac ako o štvrtinu a nezamestnanosť prekročila 25 %. Až v roku 2014 zaznamenalo Grécko hospodársky rast, hoci v počiatočnom predpoklade programov sa udržateľný návrat k rastu odhadoval až od roku 2012 (pozri body 107, 111 až 112, 124 až 130).

146

Slabá makroekonomická výkonnosť spolu s nákladmi na financovanie v minulosti akumulovaného dlhu znamená, že Grécko v celom programovom období konzistentne zvyšovalo svoj pomer dlhu k HDP (s výnimkou roku 2012 z dôvodu zapojenia súkromného sektora). Nedokázalo ani financovať svoje potreby na trhoch. V období bezprostredne po skončení programu bude Grécko musieť splatiť značné dlžné sumy a predpokladom programov je, že sa budú v plnej miere financovať z primárneho prebytku a trhového financovania. Z finančného hľadiska sa programami zabezpečila krátkodobá stabilita finančného systému, nedokázali však odvrátiť prudké zhoršenie súvah bánk primárne z dôvodu nepriaznivého makroekonomického a politického vývoja (pozri body 114 až 123; 108 až 110).

Odporúčanie 10

Programy by mali byť predmetom hodnotenia ex post aspoň po uplynutí ich platnosti. V prípade následných programov s kombinovaným trvaním dlhším než štandardné obdobie troch rokov by sa malo vykonať hodnotenie v polovici trvania a výsledky by sa mali použiť na posúdenie ich návrhu a mechanizmov monitorovania.

Cieľový dátum: koniec roka 2018

Odporúčanie 11

Komisia by mala analyzovať primeranú podporu a rámec dohľadu v období po ukončení programov. Mala by to vykonať v dostatočnom predstihu pred ukončením programov a zohľadniť potreby financovania krajiny.

Cieľový dátum: okamžite

Túto správu prijala komora IV, ktorej predsedá Tomé MUGURUZA, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 3. októbra 2017.

Skratky

AMC: Správcovská spoločnosť

AROP: Operačný program „administratívna reforma“ na programové obdobie 2007 – 2013

Daň ENFIA: Jednotná daň z nehnuteľnosti

EAP: Program makroekonomických úprav

ECB: Európska centrálna banka

EEF: Európske hospodárske prognózy

EFSF: Európsky nástroj finančnej stability

EFSM: Európsky finančný stabilizačný mechanizmus

EK: Európska komisia

EMS: Európsky mechanizmus pre stabilitu

EPL: Právne predpisy na ochranu zamestnanosti

ESA: Európsky systém účtov

GCB: Grécka centrálna banka

GLF: Úverový nástroj pre Grécko

GR ECFIN: Generálne riaditeľstvo Európskej komisie pre hospodárske a finančné záležitosti

HDP: Hrubý domáci produkt

HFSF: Helénsky fond finančnej stability

JMD: Jednotný mechanizmus dohľadu

LFA: Dohoda o mechanizme pôžičiek

LM: Likvidná medzera

MEFP: Memorandum o hospodárskej a finančnej politike

MMF: Medzinárodný menový fond

MoP: Memorandum o porozumení

NPL: Nesplácané úvery

OECD: Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj

PND: Postup pri nadmernom deficite

Poplatok pre PPC: Poplatok gréckej štátnej energetickej spoločnosti Public Power Corporation

PSC: Miesto jednotného kontaktu

PSGR: Pracovná skupina pre Grécko

PSI: Zapojenie súkromného sektora

PZI: Priame zahraničné investície

SD: Súdny dvor Európskej únie

SGPR: Generálny sekretariát pre verejné príjmy

Štátne pokladničné poukážky: Emisie krátkodobých dlhových nástrojov s obdobím splatnosti do jedného roka

TMoP: Technické memorandum o porozumení

ULC: Jednotkové náklady práce

VS: Verejná správa

ZFEÚ: Zmluva o fungovaní Európskej únie

Audítorský tím

V osobitných správach Dvora audítorov sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Túto správu vypracovala audítorská komora IV, ktorá sa zameriava na oblasti regulácie trhov a konkurencieschopnej ekonomiky. Baudilio Tomé Muguruza, predsedajúci tejto komory, je členom, ktorý za tento audit zodpovedal. Podporu pri príprave správy mu poskytli členovia jeho kabinetu Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda a Simon Dennett, riaditeľ Zacharias Kolias a vedúca úlohy Kamila Lepkowska. Audítorský tím tvorili Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele a Natalia Krzempek.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.
Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8362-7	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/95091	QJ-AB-17-017-SK-N
HTML	ISBN 978-92-872-8368-9	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/200545	QJ-AB-17-017-SK-Q

© Európska únia, 2017.

V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne

V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: http://europa.eu/contact.

Telefonicky alebo e-mailom

Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: http://europa.eu/contact.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: http://europa.eu

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: http://publications.europa.eu/eubookshop. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri http://europa.eu/contact).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.