L’intervention de la Commission dans la crise financière grecque

Synthèse

À propos du présent rapport

I

Nous nous sommes intéressés à la gestion, par la Commission européenne, des trois programmes d’ajustement économique en faveur de la Grèce, en tenant compte de la structure institutionnelle des différents instruments d’assistance financière utilisés. En ce qui concerne le programme en cours, l’audit a porté uniquement sur la manière dont il a été conçu. Le premier programme, lancé en 2010 dans le cadre du mécanisme de prêt à la Grèce, a été financé à hauteur de 110 milliards d’euros, le deuxième, lancé en 2012 au titre du FESF, à hauteur de 172,6 milliards d’euros et le troisième, lancé en 2015 au titre du MES, était doté de 86 milliards d’euros. La Grèce avait toujours besoin d’un soutien financier extérieur à la mi-2017 et nous avons constaté que les objectifs des programmes n’ont été atteints que dans une mesure limitée. Globalement, la manière dont les programmes ont été conçus a permis aux réformes de progresser en Grèce, mais nous avons constaté des faiblesses. Nous adressons plusieurs recommandations à la Commission pour les futurs programmes d’aides.

À propos des programmes d’ajustement grecs

II

Après son passage à l’euro, la Grèce a connu une expansion économique alimentée par un accès facile à l’emprunt et par une politique budgétaire généreuse. Mais la crise financière mondiale de 2008-2009 a révélé les vulnérabilités du pays: des déséquilibres macroéconomiques grandissants, une dette publique et une dette extérieure très élevées, une faible compétitivité extérieure, un régime de retraite non viable et des institutions fragiles. Conjugués aux révélations sur les fausses déclarations concernant les statistiques officielles, ces facteurs ont sapé la confiance de la communauté internationale. En avril 2010, les taux d’emprunt imposés à la Grèce sur les marchés financiers étant devenus prohibitifs, le pays s’est tourné vers les États membres de la zone euro et le FMI pour demander une assistance financière.

III

Le premier programme d’ajustement économique en faveur de la Grèce a été adopté en 2010 et prévoyait un financement de 110 milliards d’euros. Cependant, ni les mesures budgétaires et structurelles prises ni la restructuration de la dette opérée en 2012 n’ont suffi pour permettre au pays d’emprunter de nouveau sur les marchés. Deux autres programmes ont donc été adoptés, l’un doté de 172,6 milliards d’euros, en 2012 et l’autre, de 86 milliards d’euros, en 2015.

IV

Les programmes d’ajustement visaient à traiter le problème des déséquilibres économiques en Grèce, afin d’éviter que la crise économique grecque se propage dans le reste de la zone euro. Ils avaient pour finalité d’instaurer une situation économique et financière saine et durable dans le pays et de rétablir la capacité de celui-ci à se financer intégralement sur les marchés. L’aide était soumise à des conditions en matière de politiques, définies d’un commun accord par les autorités grecques et les créanciers. Ces conditions concernaient la quasi-totalité des fonctions de l’État grec et répondaient à trois grands objectifs: la viabilité budgétaire, la stabilité financière et la reprise de la croissance. La Commission européenne était chargée de vérifier que la Grèce respectait ces conditions et d’en rendre compte.

V

La Commission a géré les programmes d’ajustement en liaison avec la Banque centrale européenne et au nom des créanciers européens, à savoir les États membres de la zone euro pour le premier programme, le Fonds européen de stabilité financière pour le deuxième et le Mécanisme européen de stabilité pour le troisième.

Comment avons-nous réalisé notre audit?

VI

Nous avons examiné si la Commission avait géré les programmes d’ajustement en faveur de la Grèce de manière satisfaisante. Nous nous sommes notamment posé les questions ci-après.

• La Commission disposait-elle de procédures adéquates pour gérer les programmes?
• Les conditions en matière de politiques à mener ont-elles été définies de manière appropriée et appliquées efficacement?
• Les principaux objectifs des programmes d’ajustement ont-ils été atteints?

VII

En vertu du mandat de la Cour, qui l’autorise à examiner l’efficience de la gestion de la BCE, nous avons cherché à évaluer la participation de cette dernière aux programmes d’ajustement économique grecs. Cependant, la BCE ayant contesté le mandat de la Cour à cet égard et ne nous ayant pas fourni suffisamment d’éléments probants, nous ne sommes pas en mesure de faire rapport sur le rôle joué par la BCE dans les programmes grecs.

Qu’avons-nous constaté?

VIII

Lorsque le premier programme en faveur de la Grèce a été lancé, la Commission ne possédait aucune expérience de la gestion d’un tel processus. Des procédures ont été mises en place près d’un an plus tard, mais elles étaient centrées sur les dispositions formelles relatives à l’approbation des documents, aux flux d’informations et au calendrier des déboursements. Il n’existait pas de lignes directrices internes spécifiques de la Commission sur la manière de définir concrètement les conditions des programmes, par exemple en ce qui concerne leur champ d’application ou leur niveau de détail. Malgré leur nombre croissant, les conditions des deux premiers programmes n’étaient pas correctement classées en fonction de leur importance relative et ne s’inscrivaient pas dans le cadre d’une stratégie plus large pour le pays. La Commission a mis en place un système opérationnel pour vérifier si elles étaient respectées, mais nous avons constaté des faiblesses lourdes de conséquences, notamment en matière d’évaluation de la mise en œuvre des réformes structurelles.

IX

En dépit de la complexité des dispositions institutionnelles prévues par les programmes, les modalités opérationnelles de la coopération entre la Commission et les partenaires des programmes, à savoir, pour l’essentiel, le FMI et la BCE, n’ont jamais été formalisées.

X

Le cadre économique général régissant la conception des programmes reposait sur les calculs relatifs au déficit de financement et sur des projections macroéconomiques. La Commission a régulièrement actualisé son analyse à cet égard et le degré de précision des projections était comparable à celui observé dans d’autres organisations internationales. Nous avons toutefois constaté que la documentation, la justification des hypothèses qui sous-tendent les projections et les contrôles de la qualité présentaient des faiblesses.

XI

Une analyse approfondie de la manière dont les réformes ont été conçues et mises en œuvre dans quatre domaines de politique économique (fiscalité, administration publique, marché du travail et secteur financier) livre un tableau contrasté. Les réformes de la fiscalité et de l’administration publique ont permis de réaliser des économies budgétaires, mais la mise en œuvre des volets structurels a été moins satisfaisante. La flexibilité et la compétitivité ont été renforcées sur le marché du travail, tandis que d’autres changements réglementaires sont toujours en cours au titre du troisième programme. Le secteur financier a connu une restructuration importante, mais celle-ci a nécessité l’injection de 45 milliards d’euros dans le système bancaire, dont une petite partie seulement pourrait éventuellement être recouvrée. Dans tous ces domaines de politique économique, un certain nombre de réformes clés ont enregistré des retards importants ou se sont avérées inefficaces.

XII

Globalement, la manière dont les conditions ont été définies a permis de faire avancer les réformes, mais nous avons constaté des faiblesses. Certaines mesures de premier plan n’ont pas été suffisamment justifiées ni adaptées en fonction des faiblesses propres aux différents secteurs. Pour d’autres mesures, la Commission n’ayant pas pleinement tenu compte des capacités de mise en œuvre de la Grèce lors de l’élaboration des conditions, elle n’en a pas adapté la portée et le calendrier en conséquence. Nous avons également constaté que certaines conditions avaient une portée trop limitée pour permettre de combler les déséquilibres affectant des secteurs clés, et que des mesures de correction de déséquilibres majeurs avaient été intégrées tardivement dans les programmes.

XIII

La Commission n’a pas procédé à une évaluation complète des deux premiers programmes, alors que les résultats d’une telle analyse auraient pu utilement servir à adapter le processus de réforme. À la mi-2017, la Grèce avait toujours besoin d’un soutien financier extérieur, ce qui indique que les programmes précédents, notamment en raison de lacunes au niveau de la mise en œuvre, n’ont pas permis de rétablir la capacité du pays à emprunter sur les marchés pour financer ses besoins. Les objectifs spécifiques des programmes n’ont été atteints que dans une mesure limitée:

• reprise de la croissance: le PIB s’est contracté de plus d’un quart pendant la durée des programmes et la Grèce n’a pas renoué avec la croissance en 2012 comme cela était envisagé au départ;
• viabilité budgétaire: les effets de l’assainissement budgétaire de grande ampleur sur les soldes structurels sont manifestes. Mais le taux d’endettement par rapport au PIB a continué à augmenter en raison d’évolutions macroéconomiques défavorables et de la charge des intérêts sur la dette existante;
• stabilité financière: les programmes ont permis d’assurer la stabilité financière à court terme, mais pas d’éviter une nette détérioration des bilans des banques, principalement due à des évolutions macroéconomiques et politiques défavorables, et la capacité des banques à financer l’économie réelle s’en est trouvée réduite.

Quelles sont nos recommandations?

XIV

La Commission européenne devrait:

1. améliorer les procédures d’élaboration, notamment en définissant l’étendue de tous les travaux analytiques nécessaires pour justifier le contenu des conditions;
2. mieux classer les conditions par ordre de priorité et préciser quelles mesures s’imposent d’urgence pour corriger les déséquilibres qui doivent impérativement l’être pour pouvoir atteindre les objectifs des programmes;
3. à chaque fois que cela est nécessaire pour traiter le problème des déséquilibres économiques sous-jacents, veiller à ce que les programmes s’inscrivent dans le cadre d’une stratégie globale de croissance pour le pays;
4. mettre en place des procédures claires et, le cas échéant, définir des IPC permettant de garantir que le suivi des programmes est systématique et correctement documenté;
5. remédier plus globalement et dès le départ aux lacunes en matière de données;
6. s’efforcer de parvenir à un accord avec les partenaires des programmes afin que les rôles et les modalités de coopération soient définis clairement et en toute transparence;
7. mieux documenter les hypothèses qui sous-tendent les calculs économiques sous-jacents à la conception des programmes, ainsi que les modifications apportées à ces calculs;
8. analyser plus systématiquement la capacité administrative de l’État membre à mettre en œuvre les réformes et la nécessité d’une assistance technique, et adapter les conditions en fonction des résultats de cette analyse;
9. renforcer ses travaux analytiques concernant la conception des programmes. Elle devrait, en particulier, étudier l’opportunité et le calendrier des mesures en tenant compte de la situation dans laquelle se trouve l’État membre;
10. réaliser une évaluation intermédiaire pour les programmes successifs dont la durée combinée dépasse trois ans et se servir des résultats pour en évaluer la conception et les modalités de suivi;
11. déterminer quel cadre d’appui et de surveillance approprié peut être mis en place pour la période suivant la fin du programme.

Introduction

Les trois programmes d’ajustement économique grecs

01

L’éclatement de la crise financière mondiale a radicalement modifié l’environnement international. La crise a imposé un renflouement sans précédent des établissements financiers, ainsi que d’autres mesures exceptionnelles de politique monétaire et budgétaire. Elle a malgré tout été suivie d’une récession économique au niveau mondial et d’une crise de la dette en Europe. Même si les pays dont les fondamentaux étaient solides sont parvenus à retrouver le chemin de la croissance dans un délai relativement court, ceux présentant des déséquilibres macroéconomiques et des faiblesses structurelles ont éprouvé de grandes difficultés¹.

02

Dans le contexte de la crise financière mondiale, l’accumulation des déséquilibres macroéconomiques, le niveau élevé de la dette publique et de la dette extérieure, la faible compétitivité extérieure, la précarité du régime de retraite et la faiblesse des institutions ont rendu la Grèce particulièrement vulnérable du fait de la plus grande aversion au risque sur les marchés internationaux. Tous ces facteurs, conjugués aux révélations sur les fausses déclarations concernant les statistiques officielles et à la profonde révision des données budgétaires pour les exercices 2008 et 2009, ont provoqué une perte de confiance des marchés financiers. En conséquence, les principales agences de notation de crédit ont revu les notations souveraines à la baisse (de niveaux «A» en 2008 à des niveaux «C» en 2011). Le marché a vigoureusement réagi à cette évolution négative et le coût du financement de la dette grecque a atteint des niveaux insoutenables au cours des semaines qui ont précédé le dépôt d’une demande d’assistance financière par le pays.

03

Le 23 avril 2010, n’ayant plus accès au marché à un prix raisonnable, la Grèce a demandé l’assistance financière des États membres de la zone euro et du FMI². Malgré les mesures budgétaires et structurelles prises par le gouvernement, le premier programme d’ajustement économique n’a pas suffi pour permettre au pays d’emprunter de nouveau sur les marchés et deux programmes supplémentaires ont donc dû être adoptés, en 2012 et en 2015 respectivement (voir tableau 1).

Tableau 1

Les programmes d’ajustement économique grecs

Programme	Instrument	Début	Fin	Dotation totale (milliards d’euros)	Aide versée par la zone euro (milliards d’euros)	Aide versée par le FMI (milliards d’euros)
Grèce I	Mécanisme de prêt à la Grèce1	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 DTS)
Grèce II	FESF	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 DTS)
Financement-relais	MESF	2015	2015	7,16	7,16	-
Grèce III	MES	2015	2018 (programme en cours)	86	39,4(2)	-

04

Le premier programme d’ajustement a été signé en mai 2010 (voir figure 1 et annexe I). Il devait courir jusqu’en juin 2013 et a été doté (par le FMI et les États membres de la zone euro) de 110 milliards d’euros destinés à couvrir les besoins de financement de l’économie et à soutenir le système bancaire (voir tableau 1). En échange, la Grèce a accepté de mettre en œuvre un programme de réformes structurelles concernant les politiques économique, budgétaire, financière et du marché du travail. Ce premier programme s’est arrêté de manière prématurée en mars 2012, le niveau insoutenable de la dette et la contraction plus forte que prévu de l’activité économique ayant mis en lumière la nécessité d’injecter des fonds supplémentaires. À l’époque, 73,6 milliards d’euros avaient déjà été déboursés.

05

Le deuxième plan d’aide financière a été convenu avec les États membres de la zone euro et le FMI en mars 2012 et doté d’un montant total de 172,6 milliards d’euros. Les pays de la zone euro y ont finalement contribué à hauteur de 141,8 milliards d’euros sous la forme de prêts consentis par le Fonds européen de stabilité financière (FESF), qui avait été créé à cet effet. L’un des éléments principaux du deuxième programme était la participation du secteur privé, les investisseurs privés ayant accepté de réduire la valeur de leurs créances, à concurrence de 107 milliards d’euros environ.

06

Au terme du deuxième programme en décembre 2014, puis de ses deux prolongations³, et compte tenu des négociations en cours sur le troisième plan d’aide financière, la Grèce s’est vu octroyer un prêt-relais par le mécanisme européen de stabilisation financière en juillet 2015. Dans ce contexte incertain, en juin 2015, des restrictions ont été imposées en matière de libre circulation des capitaux afin de préserver la stabilité financière (voir l’annexe II). En août 2015, les autorités grecques et les partenaires de la zone euro sont parvenus à un accord sur le troisième programme proprement dit, qui a pris la forme d’un emprunt public octroyé par le Mécanisme européen de stabilité (MES). Ce programme devrait se poursuivre jusqu’en 2018. Le 20 juillet 2017, le conseil d’administration du FMI a approuvé, à la requête de la Grèce, le principe d’un accord de confirmation à titre de précaution pour un montant de 1,6 milliard d’euros, sous réserve de garanties supplémentaires. En septembre 2017, le FMI n’avait encore procédé à aucun décaissement.

Objectifs des programmes

07

La logique d’intervention des programmes d’ajustement grecs a essentiellement consisté à traiter le problème des déséquilibres économiques du pays et à prévenir ainsi toute propagation de la crise économique grecque au reste de la zone euro. À cette fin, l’objectif des programmes a été d’assainir durablement la situation économique et financière du pays et de rétablir sa capacité à se financer intégralement sur les marchés. Pour l’atteindre, les programmes grecs⁴ ont été centrés sur les trois grands défis ci-après, auxquels la Grèce s’est engagée à répondre au moyen d’un train complet de mesures de réforme:

1. restaurer la confiance des marchés financiers et la viabilité budgétaire: les programmes prévoyaient des mesures budgétaires vigoureuses (y compris une réduction des dépenses consacrées aux retraites, au système de santé et à l’administration publique), ainsi que des réformes de la politique et de l’administration fiscales. Les réformes budgétaires visaient à renforcer la confiance, à redonner accès aux marchés et à ramener le taux d’endettement par rapport au PIB à des niveaux supportables;
2. préserver la stabilité du secteur financier: les programmes ont permis d’apporter un soutien financier aux banques grecques par l’intermédiaire du Fonds hellénique de stabilité financière (FHSF), destiné à répondre à leurs besoins urgents en capitaux. La restructuration et la consolidation du secteur, ainsi que la gestion des prêts non productifs, la gouvernance, la surveillance et la liquidité faisaient également partie des domaines concernés par les réformes;
3. stimuler la croissance économique et rétablir la compétitivité: par des réformes structurelles, les programmes visaient à améliorer la compétitivité des coûts et le climat général des affaires. Le but était de faciliter la transition de la Grèce vers un modèle de croissance davantage fondé sur les investissements et les exportations. Les réformes portaient notamment sur les marchés du travail et des biens et services, l’administration publique, le système juridique et l’enseignement.

Les partenaires des programmes et le rôle des institutions européennes

08

Les deux premiers programmes ont été élaborés dans le cadre des discussions entre les autorités grecques et la «troïka» composée de la Commission, de la BCE et du FMI (dénommés «institutions» dans le troisième programme). Il n’existait pas de dispositions formelles définissant les modalités de leur coopération. Conformément au traité qui l’a institué⁵, le MES a également participé à la conception et au suivi du troisième programme. Bien que le FMI n’ait pas contribué au financement de ce dernier, il a continué à participer activement aux discussions sur le champ d’application des conditions et la trajectoire d’ajustement.

09

Tout au long des programmes, le rôle de la Commission a consisté à agir pour le compte des États membres de la zone euro, en étroite coopération avec les autres partenaires. Dans le cadre du mécanisme de prêt à la Grèce, la Commission était chargée de coordonner et de mettre en œuvre le programme au nom et selon les instructions des États membres de la zone euro, de contribuer à l’établissement d’une convention de prêt et d’un protocole d’accord sur les conditions imposées à la Grèce en matière de politiques, ainsi que de négocier et de signer ces derniers avec elle. L’accord-cadre régissant le FESF et le règlement de l’UE⁶ applicable au deuxième programme ont conféré des responsabilités similaires à la Commission. Le traité instituant le MES invitait le conseil des gouverneurs du MES à confier à la Commission européenne le mandat «de négocier, en liaison avec la BCE, la conditionnalité de politique économique dont est assortie chaque assistance financière».

10

Le rôle joué par la BCE pendant toute la durée des programmes a consisté à agir en coordination avec la Commission pour évaluer les conditions en matière de politiques liées à l’assistance financière et à assurer un suivi régulier des progrès réalisés dans la mise en œuvre de ces conditions. Pour le premier programme, le Conseil européen a invité la Commission, dès le 11 février 2010, à suivre la mise en œuvre des mesures de réforme en coopération avec la BCE. L’accord-cadre régissant le FESF, le traité instituant le MES et la réglementation de l’UE⁷ prévoyaient un rôle similaire pour la BCE en ce qui concerne les deuxième et troisième programmes. Dans ce contexte, la BCE a fourni des conseils et une expertise dans différents domaines de politique économique. Depuis la création du mécanisme de surveillance unique (en novembre 2014), elle a également participé aux discussions avec les institutions et les autorités grecques. En outre, de 2010 à 2016, indépendamment du déroulement des programmes, elle a publié plusieurs avis sur des projets de réglementation des autorités grecques qui auraient pu influer de manière substantielle sur la stabilité financière⁸.

Le processus de programmation

11

L’assistance financière octroyée à la Grèce était soumise à des conditions en matière de politiques⁹, inscrites dans les programmes d’ajustement économique grecs et structurées en fonction de leurs principaux objectifs (d’ordre budgétaire, financier et structurel). Les autorités grecques ont officiellement lancé le processus de programmation en présentant aux créanciers une série de documents (voir encadré 1), qu’elles ont ensuite dû mettre à jour pour chaque examen du programme¹⁰. Le FMI et les créanciers européens ont approuvé les documents de programmation et les décisions de prêt en toute indépendance (voir figure 2).

12

Les documents de programmation ont été élaborés dans le cadre d’un processus de négociation avec la Commission, le Fonds monétaire international¹¹ et la Banque centrale européenne; celui-ci s’est déroulé au cours de visites ad hoc des représentants de ces institutions¹². Le mandat de négociation de la Commission a été défini à l’avance dans une note de synthèse qui analysait la situation en Grèce dans certains grands domaines de politique économique et proposait des mesures à inclure dans le programme. Aux fins des négociations, les services de la Commission ont établi les prévisions macroéconomiques sous-jacentes au programme. Ces prévisions, accompagnées d’une analyse qualitative de la situation macroéconomique et financière, d’une évaluation de la conformité et des documents de programmation officiels, ont été publiées par la Commission à l’issue de chaque examen.

13

Au terme des négociations, le Conseil a examiné le texte soumis par les autorités grecques, à la lumière des documents présentés par la Commission¹³, et a rendu une décision au titre des articles 126 et 136 du TFUE¹⁴. Une fois la décision du Conseil adoptée, le vice-président de la Commission (habilité par le collège des commissaires) a signé le protocole d’accord définitif au nom des États membres créanciers (pour le premier programme) ou du FESF (pour le deuxième). Les détails techniques et juridiques du prêt (comme le calcul de l’échéance moyenne, les taux d’intérêt et les modalités de versement et de remboursement) ont été fixés dans l’accord de prêt (pour le premier programme)¹⁵ ou dans la convention d’assistance financière du FESF (pour le deuxième).

14

Le troisième programme a fait l’objet d’un protocole d’accord entre la Commission européenne (agissant pour le compte du MES), la République hellénique et la Banque de Grèce. Il a ensuite été approuvé par le Conseil. Les modalités et conditions financières du prêt ont été définies dans une convention d’assistance financière, et le versement des fonds a été approuvé par le conseil des gouverneurs du MES sur la base des rapports de conformité établis par la Commission (en coopération avec la BCE).

15

L’Eurogroupe¹⁶ a fourni des orientations politiques concernant le processus tout au long de la période couverte par les programmes, parvenant notamment à un accord sur le lancement de ceux-ci, les principales conditions en matière de politiques, l’enveloppe financière et les conditions financières les plus importantes. Il a bénéficié de l’appui du «groupe de travail Eurogroupe»¹⁷, consulté au sujet de la conception des programmes, et a pris la décision de verser les fonds pour les deux premiers programmes (pour le troisième, cette décision a été prise par le conseil des gouverneurs du MES).

Approche d’audit

16

La Cour a examiné si la Commission avait géré les programmes d’ajustement grecs de manière satisfaisante. Le présent rapport vient compléter deux de nos précédents rapports spéciaux, dans lesquels nous avions évalué respectivement la gestion, par la Commission, de l’aide financière octroyée aux pays en difficulté au titre du mécanisme de soutien à la balance des paiements et du mécanisme européen de stabilisation financière (rapport spécial n° 18/2015)¹⁸ et l’assistance technique fournie à la Grèce (rapport spécial n° 19/2015). L’audit s’est articulé autour des sous-questions ci-après:

1. La Commission disposait-elle de procédures adéquates pour gérer les programmes?
2. Les conditions en matière de politiques à mener ont-elles été définies de façon appropriée et mises en œuvre efficacement?
3. Les principaux objectifs des programmes d’ajustement ont-ils été atteints?

17

L’audit a porté sur la gestion, par la Commission, des trois programmes d’ajustement économique grecs, mais, pour ce qui est du troisième programme, toujours en cours, il a été centré sur la manière dont il a été conçu. La définition, la mise en œuvre et le suivi des conditions des programmes ont été contrôlés sur la base d’un échantillon couvrant l’ensemble des principaux objectifs des programmes. Nous nous sommes également intéressés à la coopération entre la Commission et les partenaires des programmes, mais pas aux actions du FMI¹⁹ et du MES²⁰. Nous n’avons pas non plus contrôlé les actions des autorités grecques, y compris celles concernant les questions d’appropriation, qui auraient pu avoir une incidence sur le processus de mise en œuvre. Notre rapport ne porte pas sur la participation de la BCE en raison des limitations de l’étendue de l’audit (voir point 20).

18

Nous n’avons pas contrôlé les décisions politiques de haut niveau prises par l’UE, par exemple en ce qui concerne la justification de l’octroi d’une assistance financière à la Grèce, et avons limité l’étendue de l’audit à plusieurs égards. Nous n’avons pas pris en considération le scénario contrefactuel d’absence d’assistance financière. Nous n’avons pas non plus vérifié si les enveloppes financières, les objectifs de déficit et les trajectoires budgétaires retenus par le Conseil étaient les plus appropriés pour résoudre la crise. Nous n’avons pas porté d’appréciation sur les conditions financières des prêts octroyés à la Grèce, ni sur l’opportunité et la pertinence de l’allégement de la dette ou sur la soutenabilité de cette dernière. Nous avons évalué les projections macroéconomiques de la Commission et ses calculs relatifs au déficit de financement. Lorsque nous avons examiné la coopération entre la Commission et les autres partenaires, nous ne nous sommes pas demandé si leur participation était justifiée.

19

Les informations probantes ont été obtenues sur la base: d’un examen approfondi de la documentation relative aux programmes d’assistance financière de l’UE (documents relatifs aux programmes, analyses internes de la Commission, tableaux de prévisions et évaluations et études effectuées par d’autres organisations); d’une analyse sous forme de grille d’évaluation des conditions des programmes et d’entretiens avec des agents de la Commission; d’entretiens avec des membres du personnel d’autorités nationales, telles que les ministères compétents et la Banque de Grèce, ainsi que d’unions d’entreprises, de parties prenantes du monde de l’entreprise, du FMI, du MES et de l’OCDE.

Limitation de l’étendue des travaux d’audit en ce qui concerne la participation de la BCE

20

Conformément au mandat de la Cour, qui l’autorise à examiner l’efficience de la gestion de la BCE²¹, nous avons cherché à évaluer la participation de cette dernière aux programmes d’ajustement économique grecs²². La BCE a contesté le mandat de la Cour à cet égard et les documents qu’elle nous a fournis ne constituaient pas des éléments probants suffisants pour réaliser les travaux d’audit²³. En raison de cette limitation, nous n’avons pas été en mesure de faire rapport sur la participation de la BCE aux programmes d’ajustement économique grecs.

Observations

Première partie – Gestion des programmes d’ajustement économique en faveur de la Grèce

21

La gestion des programmes d’ajustement économique grecs a fait appel à un certain nombre de procédures internes complexes au niveau de la Commission, qui ont formé un cadre horizontal pour les analyses et les évaluations de conformité spécifiques aux différentes politiques (voir deuxième partie). D’une manière générale, on distingue trois types de procédures transversales:

• les procédures relatives à la conception et au suivi des programmes – elles définissent les principes et les mécanismes de la gestion des programmes, ainsi que les procédures de prise de décision;
• les procédures de coopération avec les partenaires des programmes – elles concernent la répartition des responsabilités, la communication et la coordination des actions avec le FMI, la BCE et le MES;
• les procédures d’analyse économique fondamentale – elles portent sur l’élaboration des projections macroéconomiques et des calculs du déficit de financement à la base des principales hypothèses économiques qui sous-tendent les programmes.

Dispositions relatives à la définition et au suivi des conditions des programmes

Lancement des programmes dans l’urgence

22

L’élaboration et les dispositions institutionnelles du premier programme d’ajustement économique grec doivent être replacées dans le contexte d’urgence dans lequel il a été mis en place. La raison qui a poussé les autorités grecques à demander sans délai une assistance financière était la nécessité d’emprunter neuf milliards d’euros pour rembourser une dette arrivant à échéance le 19 mai 2010. Au printemps 2010, les coûts de financement de la dette grecque sur les marchés ayant atteint des niveaux insoutenables, le gouvernement grec a dû rechercher très rapidement d’autres sources de financement²⁴ (voir figure 1 et annexe I pour une chronologie détaillée de la crise).

23

Le 25 mars 2010, anticipant les difficultés que la Grèce allait rencontrer pour financer sa dette à court terme sur les marchés, les dirigeants de la zone euro réunis en sommet²⁵ se sont accordés sur les conditions du soutien financier à octroyer au pays. Les autorités grecques ont déposé la demande officielle de financement le 23 avril 2010, soit moins d’un mois avant la date de remboursement prévue. Le premier programme d’ajustement économique grec a été signé le 3 mai 2010. Compte tenu de l’ampleur des déséquilibres de l’économie grecque, le temps disponible pour concevoir un programme complet permettant de corriger toutes les faiblesses était très court.

Les procédures de conception et leurs résultats

24

Les procédures générales de la Commission en matière de gestion des programmes d’assistance macroéconomique ont été établies en avril 2011, soit 11 mois après le lancement du programme grec et alors que celui-ci avait déjà fait l’objet de trois examens. Le document correspondant définissait les modalités internes en matière de circuits d’information et d’approbation au sein de la Commission, ainsi qu’avec le Conseil et les partenaires des programmes. Il précisait par exemple les étapes de l’approbation des principaux documents de programmation (notes de synthèse, rapports de conformité, projets de protocoles d’accord et projets de recommandations de décisions du Conseil, le cas échéant). La Commission a également établi des feuilles de route pour chaque mécanisme de financement, définissant les étapes formelles à franchir en vue du décaissement.

25

Cependant, les procédures ne portaient pas sur le contenu des conditions du programme. Il n’existait pas de lignes directrices internes spécifiques de la Commission sur la manière de définir les conditions des programmes sur le plan de la portée, du niveau de détail et du degré d’approfondissement des travaux analytiques nécessaires à leur justification²⁶.

26

Les principaux documents de travail sur lesquels reposaient les conditions étaient les notes de synthèse. Ces documents, centrés sur les différentes politiques, ont été publiés à l’occasion de chaque examen des programmes et ont servi de base aux négociations relatives à ces examens (avec un certain degré de flexibilité). Le processus de révision des notes de synthèse était décrit dans les procédures de la Commission, mais il n’était pas documenté.

27

À plusieurs occasions, les services de la Commission ont élaboré des documents analytiques à l’appui des notes de synthèse qui validaient la manière dont les conditions avaient été définies dans certains domaines. Cependant, ce n’était pas systématiquement le cas pour tous les programmes et tous les domaines d’action (voir figure 3).

28

Nous avons relevé certains problèmes dans la définition des conditions, et ce dans plusieurs domaines d’action:

• plusieurs conditions étaient décrites en des termes généraux et vagues et portaient sur des éléments non mesurables, notamment au début des programmes. À titre d’exemple, dans le domaine de la promotion des exportations, des conditions telles que «l’adoption de mesures pour faciliter les partenariats public-privé» ou le «renforcement de la politique de promotion des exportations» ne définissaient aucune action précise ou concrète. Dans le secteur financier, une des conditions du deuxième programme consistait à établir, pour la fin juillet 2013, un plan de mise en œuvre visant à améliorer le recouvrement des prêts non productifs et à fixer des objectifs en la matière pour les banques en liquidation. Cette condition était sujette à interprétation, ce qui a contribué à retarder considérablement son application.
• Les conditions ont progressivement gagné en précision. Dans le deuxième programme, elles étaient bien plus nombreuses et beaucoup plus détaillées, en partie à cause des problèmes de mise en œuvre et des retards enregistrés précédemment. D’un autre côté, le fait que les conditions soient très détaillées a mis à rude épreuve les capacités administratives des autorités, qui ont eu du mal à se les approprier dès lors qu’elles ont parfois été définies sans avoir été suffisamment négociées avec ces autorités et sans leur accord²⁷.
• À ce niveau de détail croissant s’ajoutait le fait que l’importance relative de chacune des conditions du programme n’avait pas été clairement indiquée au départ. L’importance particulière de certaines d’entre elles n’ayant été reconnue qu’a posteriori, c’est-à-dire quand il est apparu qu’elles n’avaient pas été mises en œuvre dans les délais, elles ont été qualifiées d’«actions préalables» lors des examens des programmes. Le versement des tranches du prêt était explicitement subordonné au respect de ces conditions²⁸. Dans le cadre du troisième programme, les conditions les plus importantes sont à présent considérées comme des «éléments livrables essentiels».

Stratégie générale de croissance

29

Les programmes avaient des objectifs clairs à moyen terme, le principal résultat escompté étant le rétablissement de l’accès de la Grèce aux marchés financiers, ce qui nécessitait de mettre l’accent sur l’assainissement budgétaire. Cependant, malgré les efforts déployés par la Commission, les programmes ne s’inscrivaient pas dans le cadre d’une stratégie générale de croissance conduite par les autorités grecques et pouvant se prolonger au delà de leur terme. Une stratégie à long terme aurait permis de coordonner avec davantage d’efficacité le processus d’ajustement et la conception des mesures dans les différents domaines d’action concernés.

30

L’absence de stratégie s’est particulièrement fait ressentir dans celui de la facilitation des exportations. À cet égard, les mesures prévues dans les programmes, qui étaient centrées sur la compétitivité des prix et l’allègement de la charge administrative, n’avaient pas une portée suffisante pour favoriser la transition vers un modèle de croissance fondé sur les exportations et ne permettaient pas de corriger toutes les faiblesses mises en évidence lors de l’analyse de pré-programmation. Pour les secteurs bénéficiant d’un avantage concurrentiel, le premier programme ne proposait notamment pas de stratégie qui tienne compte de la structure spécifique de l’économie grecque. Les conditions sectorielles figuraient toutefois dans le deuxième programme. Certains exemples de mesures conçues de manière incohérente et le manque de coordination transsectorielle (voir encadré 2) montrent que, d’une manière générale, les programmes grecs n’ont pas non plus été élaborés suivant une stratégie bien définie.

Instabilité politique pendant la période couverte par les programmes

31

Une autre difficulté qui a pesé sur la gestion des programmes est la mise en œuvre des réformes par à-coups, due en partie à l’instabilité politique du pays. Entre octobre 2009 et janvier 2015, la Grèce a connu six élections, ainsi qu’un changement de gouvernement sans élections en novembre 2011 (voir annexe I). À chaque fois, il a fallu un certain temps pour que les nouveaux dirigeants reconfirment l’engagement du pays à engager des réformes et l’approche retenue en la matière, et pour qu’ils redéfinissent les modalités de travail avec les institutions. Le référendum organisé en juillet 2015 sur le train de mesures proposé par la troïka a également contribué à renforcer l’incertitude sur l’avenir du programme et l’instabilité économique²⁹. Les longues tractations politiques et les doutes sur la poursuite du programme ont été préjudiciables à la bonne gestion des programmes et à la mise en œuvre des réformes.

32

Le fait que le calendrier des examens du programme se soit en réalité largement écarté des échéances trimestrielles prévues initialement est révélateur de retards dans la mise en œuvre et de difficultés à parvenir à un accord sur de nouvelles mesures (voir tableau 2). La situation la plus problématique à cet égard a été la transition entre le deuxième programme et le troisième, puisque 16 mois se sont écoulés entre la fin du dernier examen et l’approbation du nouveau programme. Si le deuxième programme n’a jamais été mené à terme³⁰, il a tout de même été prolongé à deux reprises pour assurer la transition, tandis qu’un prêt relais a dû être accordé par le MESF.

Tableau 2

Examens des programmes d’ajustement économique grecs

Année	Examen	Date du rapport	Durée de l’examen (en mois)
2010	1er programme	Mai 2010
	1er examen	Août 2010	3
2011	2e examen	Décembre 2010	4
	3e examen	Février 2011	2
	4e examen	Juillet 2011	5
	5e examen	Octobre 2011	3
2012	2e programme	Mars 2012	5
	1er examen	Décembre 2012	9
2013	2e examen	Mai 2013	5
	3e examen	Juillet 2013	2
2014	4e examen	Avril 2014	9
2015	3e programme	Août 2015	16
2016	Protocole d’accord supplémentaire	Juin 2016	10

Procédures de suivi

33

Le processus de suivi du respect des conditions des programmes est décrit dans les procédures générales de la Commission relatives à la gestion des programmes d’assistance macrofinancière, mais uniquement sous l’angle procédural (répartition des responsabilités et processus d’approbation du rapport de conformité). Toutefois, la Commission ne disposait d’aucune procédure définissant les principales exigences concernant l’étendue, la nature et la documentation de ce suivi.

34

Le principal outil utilisé par les institutions pour vérifier si la Grèce respectait les conditions du programme était le «tableau de conformité». Pour les deux premiers programmes, ce document faisait partie intégrante des documents publiés à l’issue de chaque examen. Le tableau de conformité était rempli et revu par les services de la Commission avant d’être présenté au groupe de travail Eurogroupe avec les autres documents de programmation. Cependant, les processus d’examen n’étaient pas documentés. En outre, la Commission informait officiellement le Conseil de la manière dont elle avait contrôlé le respect des conditions expressément visées dans les décisions de ce dernier.

35

Les tableaux précisaient généralement dans quelle mesure chacune des conditions nécessitant un examen spécifique était respectée, en présentant une justification succincte (références à la base juridique, état d’avancement et causes des retards éventuels). Les conditions n’étaient cependant pas toutes contrôlées de cette façon ni en temps voulu. Le deuxième programme n’ayant pas été mené à son terme, le respect des conditions ajoutées lors du quatrième et dernier examen n’a pas fait l’objet d’une évaluation formelle. Ente le moment où le deuxième programme s’est arrêté et celui où le troisième a commencé, la Commission a suivi l’évolution de la situation en Grèce, notamment au moyen de notes de synthèse. Le premier rapport de conformité relatif au troisième programme (publié en juin 2016) ne contenait pas de tableau de conformité, alors que plusieurs conditions devaient avoir été remplies pour juin 2016.

Pratiques en matière de suivi

36

La Commission a pu démontrer qu’elle avait évalué le respect de la plupart des conditions des programmes analysées et qu’elle disposait d’une base solide pour ce faire. Dans plusieurs domaines d’action, la Commission a examiné de manière approfondie les actes juridiques visés par les conditions et assuré un suivi des modifications nécessaires. Elle a parfois fait appel à des experts externes (par exemple dans le domaine des professions réglementées) afin de garantir une évaluation complète et a dûment modifié les conditions concernées lors des examens de programme suivants.

37

Bien que le respect formel des conditions des programmes ait régulièrement fait l’objet d’un suivi et de rapports de la part de la Commission, nous avons constaté çà et là des faiblesses, telles que des évaluations manquantes ou inexactes (voir annexe III). En outre, les rapports de conformité établis par la Commission manquaient parfois de clarté en ce qui concerne l’évaluation du respect des conditions. L’utilisation de nombreux termes différents³¹ pour indiquer qu’une condition n’était pas remplie prêtait à ambiguïté quant au sens global de l’évaluation.

38

Néanmoins, dans certains cas, le respect formel d’une condition (par exemple, l’adoption d’un texte législatif déterminé) n’a pas permis de garantir l’efficacité de sa mise en œuvre, en ce sens qu’il n’a pas donné les résultats escomptés. La mise en œuvre du programme pour une meilleure réglementation en est un exemple. Après l’adoption de la loi correspondante en 2012, les faiblesses censées être corrigées ont persisté, comme l’a souligné l’OCDE dans ses «Perspectives sur la politique de réglementation 2015»³².

39

Globalement, bien que la Commission ait vérifié si les valeurs cibles quantitatives des programmes (à savoir la réduction des effectifs de la fonction publique, des coûts salariaux et du nombre de postes d’encadrement) étaient atteintes, elle ne disposait guère d’instruments permettant de contrôler que les réformes structurelles étaient correctement mises en œuvre. Les difficultés d’accès à des données complètes ne sont pas étrangères à ce problème. Nous avons notamment constaté des lacunes en matière de données dans les domaines de la fiscalité (voir annexe IV, partie A) et des professions réglementées (données incomplètes sur les restrictions d’accès à des professions importantes comme celles d’avocat, de notaire, d’ingénieur et d’architecte). Les programmes n’ont pas permis de combler entièrement ces lacunes, même si certaines améliorations ont été constatées lors des examens ultérieurs. Pour la plupart des conditions concernant les réformes structurelles, la Commission a pu suivre l’adoption des modifications de la législation, mais elle manquait d’indicateurs de performance et de valeurs cibles appropriés pour évaluer la mise en œuvre des réformes.

40

L’absence d’indicateurs de performance appropriés a par exemple empêché la Commission de vérifier si, en matière d’efficience, les objectifs de la réorganisation de l’administration centrale avaient été atteints. Dans le secteur financier, ce n’est qu’en avril 2014 que le deuxième programme a introduit une condition imposant à la Banque de Grèce de définir des indicateurs de performance clés pour surveiller les progrès des banques dans la réduction de leurs imposants portefeuilles de prêts non productifs. Toujours dans le secteur financier, la Commission n’a pas tiré pleinement parti de sa qualité d’observateur au sein des organes de décision du FHSF, qui lui offrait une autre possibilité de veiller au respect des conditions des programmes³³.

Coopération avec les partenaires des programmes

41

Au niveau technique, les conditions ont essentiellement été définies par la Commission (la coordination étant assurée par la DG ECFIN) et le FMI, en concertation avec la BCE. Dans le cadre du troisième programme, ils ont été rejoints par un quatrième partenaire institutionnel, à savoir le MES. Les textes définitifs des protocoles d’accord montrent que les institutions sont parvenues à un accord entre elles, ainsi qu’avec les autorités grecques, ce qui a nécessité que chacune des parties adapte sa position en fonction des besoins.

42

Il n’existait ni ligne directrice ni procédure spécifique concernant le processus de coopération entre institutions et le fait qu’il n’ait pas été formellement documenté (par exemple par des procès-verbaux) en a affecté la transparence. Cependant, les équipes de programme respectives ont mis en place un cadre de coopération informelle. Elles ont entretenu des contacts réguliers par téléphone et par courrier électronique, ainsi que lors de réunions. Elles se sont échangé des informations, des données et des analyses préliminaires et ont discuté des différentes solutions possibles pour la conception des programmes. La Commission et le FMI ont partagé leurs projets de documents de programmation pour assurer la cohérence des conditions. Le fait que les agents des trois institutions disposaient d’expertises et d’expériences différentes a permis de réaliser des évaluations plus approfondies et des prévisions plus précises, ce qui a réduit le risque d’erreurs et d’omissions lors de l’élaboration et de l’actualisation des programmes.

43

La BCE et la Banque de Grèce ont ajusté certains de leurs instruments en fonction des mesures de politique économique prévues par les programmes³⁴. Cependant, les programmes n’indiquaient pas explicitement jusqu’à quel point l’apport de liquidités à la Grèce était subordonné au respect des conditions fixées³⁵, ni comment ce soutien était pris en considération pour établir les prévisions macroéconomiques et estimer les déficits de financement.

Les hypothèses économiques sous-tendant les programmes

44

Les projections macroéconomiques et le calcul du déficit de financement constituaient les deux principaux processus définissant le cadre économique pour l’élaboration et la modification des programmes (voir encadré 3). La Commission a procédé à ces analyses pour chaque programme et les a mises à jour lors de chaque examen. Chacune des institutions participant à la gestion des programmes a effectué ses propres analyses économiques, mais le résultat final reflète le consensus auquel elles sont parvenues.

Les forces et les faiblesses méthodologiques

45

Les feuilles de calcul utilisées pour les projections macroéconomiques fournissaient des informations claires et détaillées sur les données et projections historiques pour l’ensemble des variables macroéconomiques. Les tendances prévisionnelles concernant les principales variables macroéconomiques et budgétaires étaient conformes aux projections de leurs composantes et se fondaient sur un large éventail de sources d’information. La Commission a utilisé les hypothèses les plus récentes sur l’évolution de l’économie internationale et sur les indicateurs techniques. Elle n’a toutefois pas explicitement tenu compte de certains facteurs habituellement utilisés dans les modèles macroéconomiques et n’a pas suffisamment pris en considération les projections macroéconomiques et budgétaires (voir encadré 4).

46

Globalement, la complexité de la méthodologie relative au déficit de financement s’est accrue tout au long des programmes et les feuilles de calcul du deuxième programme comportaient des calculs, des évaluations et des outils de modélisation beaucoup plus complexes. La base de calcul du déficit de financement a en outre été élargie pour tenir compte de facteurs et d’éléments supplémentaires à un stade ultérieur du programme, même si certaines faiblesses méthodologiques ont subsisté (voir annexe V). La méthodologie n’a guère été modifiée pour le troisième programme.

47

Aucune procédure n’était prévue à la Commission pour lancer, autoriser, enregistrer et traiter les calculs relatifs au déficit de financement, ni pour en rendre compte. Les contrôles de qualité revêtaient un caractère informel et nous avons relevé des faiblesses importantes dans l’environnement de contrôle en ce qui concerne les feuilles de calcul³⁶. Aucune amélioration n’a été enregistrée à cet égard au cours des trois programmes.

48

Alors que plusieurs sources différentes ont été utilisées, les données n’étaient ni référencées ni datées. Le rapprochement des données a de ce fait été problématique et nous n’avons pas pu vérifier si les informations utilisées étaient toujours les plus récentes. Dans la présentation des résultats du premier programme concernant le déficit de financement, nous avons relevé un certain nombre d’erreurs. Même si elles n’avaient aucun impact sur le montant du déficit de financement, ces erreurs sont révélatrices d’insuffisances dans les dispositions internes de la Commission en matière de contrôle de la qualité³⁷.

Tests de sensibilité et justification des hypothèses

49

La Commission a assuré un suivi régulier de la situation de la Grèce en matière de liquidité bancaire et a également mis à jour, avant chaque examen, le fichier utilisé pour calculer le déficit de financement. Les documents de programmation accessibles au public ne présentent pas les tests permettant de déterminer le degré de sensibilité du calcul du déficit de financement à certains résultats ou faits nouveaux, mais ces analyses figurent dans les documents de travail de la Commission. Celle-ci a fondé ses scénarios sur divers éléments, tels que le calendrier de différents décaissements, le niveau des recettes issues de la privatisation et les arriérés remboursés. Par ailleurs, aucune analyse des scénarios n’a été réalisée pour les projections macroéconomiques. Celles-ci ne tenaient pas systématiquement compte de l’effet sur l’économie grecque de chocs extérieurs tels que la dépréciation importante de l’euro ou la chute vertigineuse des prix des matières premières, qui se sont en réalité produits à des stades ultérieurs des programmes.

50

Nous avons relevé des faiblesses dans les processus de justification des hypothèses et de documentation. En ce qui concerne le déficit de financement, les documents de programmation comportaient un paragraphe sur la gestion de la trésorerie et le financement des programmes. Cependant, les commentaires étaient souvent vagues et ne fournissaient pas d’explication sur les modifications apportées aux mises à jour du calcul du déficit de financement. Dans un certain nombre de cas, les hypothèses spécifiques sous-tendant ce calcul appelaient une véritable justification³⁸. Les problèmes de justification ont perduré dans le troisième programme. La Commission a accepté, à la suggestion du FMI, de porter le coussin de liquidité à huit milliards d’euros. Elle n’était toutefois pas en mesure d’expliquer pourquoi le coussin de liquidité devait atteindre ce niveau précis, invoquant l’expérience acquise avec d’autres programmes.

51

Lorsqu’elle a intégré l’impact des réformes structurelles dans les projections macroéconomiques, la Commission s’est appuyée sur des éléments qu’elle a introduits de façon discrétionnaire et qui n’ont pas été documentés. En outre, en raison du traitement séparé des projections budgétaires et macroéconomiques, il n’a pas été possible de vérifier comment la Commission avait déterminé et quantifié l’impact des mesures budgétaires sur les projections macroéconomiques.

Exactitude et ajustements

52

La Commission a sous-estimé l’ampleur de la crise dans ses prévisions, en particulier dans le cadre du premier programme (voir annexe VI). Cela s’explique principalement par une sous-estimation de la baisse de la consommation et de l’investissement privés. Cependant, la précision d’ensemble des prévisions macroéconomiques de la Commission était généralement comparable à celle d’autres organisations³⁹, et elle a été partiellement altérée par les fausses données statistiques fournies par les autorités grecques pour la période précédant les programmes. Pour 2010 et 2011, la Commission a sous-estimé le solde des administrations publiques dans sa prévision initiale, ce qui n’était pas le cas pour 2012-2013.

53

Les calculs relatifs au déficit de financement n’ont laissé qu’une très faible marge de manœuvre à la Grèce en ce qui concerne le coussin de liquidité, exprimé en solde de trésorerie. En moyenne, il a diminué au cours de la période de programmation, mais sans qu’aucune justification ne soit fournie. Il était même prévu que ce coussin soit réduit à zéro à la fin du premier trimestre de 2014. Or la position de trésorerie, avec 3 milliards d’euros disponibles en moyenne, ne représentait que 11 jours de dépenses primaires. Un gonflement du coussin de liquidité aurait en revanche nécessité d’adapter le financement global du programme ou d’y introduire de nouvelles mesures budgétaires.

54

Avec un coussin de liquidité peu important et une situation budgétaire qui se détériorait, la Grèce a dû emprunter à court terme en émettant des bons du Trésor ou en laissant ses arriérés s’accumuler. Le volume de bons du trésor à émettre variait sensiblement d’un calcul du déficit de financement à l’autre et servait de principale variable d’ajustement pour poursuivre le financement de l’économie grecque.

Deuxieme Partie – Élaboration Et Mise En Œuvre Des Reformes

55

Le versement de l’assistance financière au titre des trois programmes d’ajustement économique était subordonné à la mise en œuvre de réformes correspondant aux trois types d’objectifs de ces programmes, à savoir budgétaires, financiers et relatifs à la croissance. La conception et le périmètre spécifiques des réformes, qui étaient très larges dès le départ, ont évolué tout au long des programmes. Ces derniers portaient sur la quasi-totalité des fonctions de l’État grec, nécessitant parfois des mutations structurelles profondes. Le respect des conditions des programmes a accusé des retards importants dans tous les domaines d’action (voir annexe VII).

56

L’analyse que nous présentons dans cette section du rapport a porté sur un échantillon de politiques, avec une attention particulière pour celles ayant le plus d’impact sur la réalisation des objectifs. Cette partie comporte des sections consacrées à la fiscalité ainsi qu’aux réformes de l’administration publique, du secteur financier et du marché du travail, tandis que les autres domaines d’action couverts par notre audit sont analysés dans la première et la troisième parties (voir figure 4)⁴⁰.

57

Pour chaque domaine d’action, nos travaux d’audit ont porté sur les aspects suivants:

• la définition des conditions relatives aux politiques à mener (justification et fondements analytiques des mesures, caractère approprié, spécificité et calendrier);
• la mise en œuvre et les résultats (respect des conditions relatives aux politiques et progression des réformes dans les domaines spécifiquement visés par les conditions du programme). Par contre, nous avons examiné les répercussions plus générales des réformes (sur la croissance, la viabilité budgétaire et la stabilité financière) dans la troisième partie du rapport afin de les distinguer des résultats des conditions spécifiques, qui sont présentés dans le reste de cette deuxième partie.

Fiscalité

58

L’amélioration durable du solde budgétaire de la Grèce et la stimulation de la croissance faisaient partie des principaux objectifs des trois programmes d’ajustement économique. Ces objectifs à moyen terme étaient également ceux du FMI. Pour les atteindre, les programmes prévoyaient des conditions visant à accroître les recettes fiscales et l’efficacité de l’administration fiscale en matière de perception des impôts (c’est-à-dire des réformes susceptibles de renforcer la capacité des pouvoirs publics de percevoir les recettes). Dans le cadre de nos travaux d’audit, nous nous sommes plus particulièrement intéressés aux modifications du régime d’imposition (y compris les cotisations sociales) ainsi qu’aux réformes de l’administration publique visant à améliorer la perception des recettes fiscales.

Définition des conditions - Politiques fiscales

Combinaison et stabilité des mesures fiscales

59

Les recommandations stratégiques générales en matière d’assainissements budgétaires (émanant par exemple de l’OCDE) et les évaluations de la fiscalité en Grèce effectuées avant la crise préconisaient de donner la priorité, parmi les mesures fiscales, à celles concernant les impôts sur la consommation (impôts indirects) et l’élargissement des assiettes fiscales, du fait que leur impact négatif sur la croissance économique est moindre. L’augmentation des taux d’imposition et les impôts temporaires ont cependant été privilégiés par rapport à l’élargissement des assiettes fiscales au cours du premier programme, parce qu’ils étaient censés contribuer rapidement à la réalisation des objectifs budgétaires à court terme.

60

Les mesures d’élargissement des assiettes fiscales ont surtout été prises dans le cadre du deuxième et du troisième programmes, et certaines d’entre elles ont nécessité une réforme en profondeur du code des impôts. Conformément aux prévisions, l’augmentation des recettes fiscales au cours des deux premiers programmes a été principalement due aux impôts indirects (en particulier, les taux d’imposition indirecte ont été augmentés et un impôt foncier récurrent à large assiette a été introduit). Cependant, certaines hausses de taux d’imposition indirecte (par exemple sur l’énergie ou sur la pollution) ont exercé une pression supplémentaire sur les coûts de production des entreprises.

61

Les conditions des programmes ont conduit à une instabilité considérable de la politique fiscale qui a touché tous les types d’impôts et même affecté l’orientation des changements (par exemple, le premier programme préconisait un traitement fiscal unifié de toutes les sources de revenu des particuliers, tandis que le deuxième allait dans le sens opposé; voir annexe IV, partie B). Comme l’a reconnu la Commission, l’instabilité était due, dans une certaine mesure, aux problèmes de capacité administrative en matière d’élaboration des politiques fiscales et à une mise en œuvre déficiente, qui ont fréquemment nécessité un ajustement des conditions des programmes. Durant le premier programme, l’instabilité a également résulté des efforts déployés pour prendre, dans l’urgence, des mesures fiscales ponctuelles en vue d’atteindre les objectifs de déficit. Le fait que la Commission n’avait au départ défini aucune stratégie concernant les politiques fiscales, ainsi que les lacunes affectant les données (voir annexe IV, partie A) font également partie des causes du problème, même si des améliorations ont pu être observées pendant toute la durée des programmes.

Justification des mesures

62

La justification des conditions relatives à la politique fiscale n’était pas systématiquement documentée⁴¹. Les hausses importantes de la TVA et des accises de 2010 ont été justifiées par le nécessaire assainissement budgétaire et convenues avec les autorités, mais aucune étude n’a été menée sur les conséquences des autres mesures fiscales envisageables, comme l’introduction d’un impôt foncier récurrent à large assiette⁴², qui a finalement eu lieu en 2011 dans le cadre d’un plan budgétaire supplémentaire. La documentation de la phase d’élaboration s’est améliorée avec le temps, grâce à la meilleure qualité des données fournies par les autorités compétentes (cela vaut, par exemple, pour la modélisation des réformes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques dans le cas du deuxième programme et pour les augmentations des taux de TVA prévues par le troisième).

Définition des conditions - Recouvrement des impôts

63

Plusieurs institutions internationales (FMI, OCDE et Commission européenne) avaient signalé les problèmes considérables liés au respect des obligations fiscales en Grèce avant la crise. Les résultats du premier programme dans le domaine du recouvrement de l’impôt n’étaient pas bons⁴³, et ce en raison de trois grands types de problèmes: i) la priorité accordée aux conditions était faible et celles-ci n’étaient ni clairement définies ni suffisamment solides (voir encadré 5); ii) la mise en œuvre des plans des autorités en matière de lutte contre la fraude fiscale n’était pas satisfaisante; iii) le suivi assuré par la Commission était fondé sur des données et des critères insuffisants (voir première partie).

64

La plupart des conditions concernant le renforcement de l’administration fiscale ont été ajoutées à partir du deuxième programme, ce qui a permis de corriger certains défauts de conception du premier. Ces conditions, qui reposaient principalement sur les recommandations de la task force pour la Grèce, ont permis de rendre les choses plus claires, mais elles ont aussi considérablement augmenté le niveau de détail⁴⁴. Cette évolution tenait au fait que les conditions précédentes n’avaient pas été mises en œuvre de manière satisfaisante. Certaines conditions étaient également assorties de délais irréalistes (voir annexe IV, partie C).

Mise en œuvre et résultats

65

Les mesures de politique fiscale convenues dans le cadre des programmes ont entraîné un accroissement de la pression fiscale⁴⁵ sur l’économie de 2010 à 2014 (à concurrence de 5,3 % du PIB), qui s’est encore accentué avec les nouvelles mesures fiscales du troisième programme. Cela montre que les mesures mises en œuvre ont durablement contribué à l’amélioration des finances publiques. Cette hausse, qui était plus importante que dans n’importe quel autre pays faisant l’objet d’un programme d’ajustement, a permis à la Grèce d’atteindre la pression fiscale moyenne (non pondérée) des États membres de la zone euro à la fin de 2014 (voir figure 5). L’essentiel de cette augmentation a été enregistré entre 2010 à 2012, soit au moment où la crise économique grecque était la plus profonde.

66

À la fin du deuxième programme, la Commission considérait que la Grèce avait rempli un large éventail de conditions concernant la fraude fiscale et la perception des impôts; cependant, cela n’a contribué à l’assainissement budgétaire que dans une mesure limitée⁴⁶. Cela tenait au fait que certaines des réformes n’avaient pas été mises en œuvre correctement, qu’il était encore trop tôt pour que leurs effets soient visibles dans les statistiques ou que l’instabilité de l’environnement fiscal limitait leur efficacité. Les indicateurs de performance des programmes concernant l’administration fiscale montrent une amélioration partielle et précaire du nombre de contrôles fiscaux et des taux de recouvrement dans les centres d’audit spécialisés, tandis que les valeurs cibles ont rarement été atteintes entre 2012 et 2014 (voir annexe IV, partie D). Les dettes fiscales ont augmenté d’environ 8,2 milliards d’euros par an (soit 4,2 % du PIB) en moyenne de 2010 à 2014, malgré les abandons de créances et les mesures de recouvrement. Les programmes ne prévoyaient pas d’indicateurs pour suivre l’estimation des impôts non perçus pour cause d’absence de déclaration (le «manque à gagner fiscal») ou du travail non déclaré, mais l’estimation de l’écart de TVA⁴⁷ a montré que la fraude a augmenté au cours du premier programme avant de connaître une faible amélioration en 2014 par rapport à 2010.

Réforme de l’administration publique

67

La réforme de l’administration publique visait à améliorer l’efficacité par une baisse des dépenses correspondantes et, parallèlement, une amélioration de la qualité des services publics proposés. Les programmes comportaient donc des volets budgétaires et des volets structurels. Une plus grande importance a été accordée à la réforme de l’administration publique dans le troisième programme, dont elle constituait un des piliers. Nos travaux d’audit ont principalement porté sur les gains d’efficience que la réforme a permis d’obtenir au niveau central de l’administration publique.

Définition des conditions

Priorités à court terme et perspectives stratégiques de la réforme de l’administration publique

68

Dans un contexte de crise budgétaire, la principale priorité du premier programme dans le domaine de l’administration publique était l’assainissement budgétaire⁴⁸. Les aspects structurels ont gagné en importance dans les conditions du deuxième programme, mais ils ne relevaient pas d’une planification stratégique appropriée. En ce qui concerne l’administration publique, la conditionnalité relative aux réformes structurelles ne s’inscrivait pas dans le cadre d’un programme plus large de réformes applicable, par étapes successives, de manière cohérente et planifiée, à l’ensemble des services publics. Les réformes structurelles de l’administration publique ne tenaient pas compte de facteurs essentiels que la Commission elle-même jugeait indispensables à l’élaboration d’une réforme globale de l’administration publique, à savoir l’échange de bonnes pratiques au niveau de l’UE, la participation des parties prenantes et de la société civile ainsi que la continuité et la stabilité des réformes (voir annexe VIII, partie A).

69

En 2013, le deuxième programme exigeait de la Grèce qu’elle présente une stratégie et un plan d’action pour les réformes de l’administration publique, sans que cette exigence ne soit synchronisée avec les actions clés du programme (la réorganisation du secteur public grec a démarré en 2012, soit deux ans avant la date de présentation de la stratégie). Ce plan n’a pas été mis en œuvre et, en 2015, une nouvelle stratégie de réforme de l’administration publique a été réclamée dans le cadre du troisième programme.

Degré d’exhaustivité des réformes

70

Le premier programme demandait la réalisation d’une évaluation du fonctionnement de l’administration centrale par l’OCDE, pour permettre de classer par ordre de priorité les réformes dans ce domaine et de définir une approche spécifiquement adaptée au pays. Si cette évaluation a clairement mis en évidence les faiblesses de l’administration grecque et les domaines d’actions nécessitant un soutien administratif, 13 des recommandations de l’OCDE ont été intégrées dans les conditions avec un certain retard (voir encadré 6). Les recommandations n’ont pas systématiquement fait l’objet d’un suivi, et aucun dispositif n’était prévu pour surveiller la progression des réformes, ni aucune stratégie pour résoudre les problèmes de collecte et de gestion des données (voir annexe VIII, partie B).

71

Avant même que le premier programme ne débute, l’UE disposait d’instruments permettant de remédier aux faiblesses de l’administration publique grecque (à savoir, pour l’essentiel, le PO «réforme administrative» financé par le FSE). Les programmes ne prévoyaient pas de mesures spécifiques pour développer les capacités institutionnelles, alors que la Commission avait connaissance de la gravité des problèmes en la matière⁴⁹. Certaines mesures de soutien à cet égard⁵⁰, quoique d’une portée et d’une ampleur limitées, ont été coordonnées par la task force pour la Grèce. Par contre, aucun lien n’a été établi entre les conditions du programme et les projets de renforcement des capacités qui étaient déjà en place en 2010 dans le cadre du PO «réforme administrative», dont certains ont même été supprimés au cours de la période couverte par les programmes d’ajustement. Le degré d’exhaustivité des conditions et la coordination avec les autres instruments (y compris l’assistance technique) se sont améliorés dans le cadre du troisième programme, notamment grâce à l’établissement d’un véritable lien entre l’assistance technique et le programme d’ajustement.

Justification des mesures

72

Malgré les quelques travaux d’analyse de la Commission concernant l’élaboration des réformes de l’administration publique, la justification avancée pour certaines mesures spécifiques n’était pas satisfaisante. En particulier, la Commission n’était pas en mesure de présenter la moindre analyse quantitative ou qualitative pour les deux principaux objectifs chiffrés de la réforme (à savoir la suppression de 150 000 postes dans la fonction publique entre 2011 et 2015 et le licenciement obligatoire de 15 000 agents pour 2014 au plus tard⁵¹).

73

Le problème du manque de justification valait également pour l’échelonnement des réformes et les délais de mise en œuvre. La Commission n’était pas en mesure de produire l’analyse qui sous-tendait la conception des programmes à cet égard; cependant, les délais fixés pour certaines conditions se sont finalement avérés trop ambitieux et ne tenaient pas compte des capacités de mise en œuvre. Par exemple, la mise en place et l’application d’un nouveau système d’évaluation du personnel pour l’ensemble de l’administration publique étaient censées durer 11 mois, alors qu’une étude comparative du programme SIGMA de l’OCDE menée dans six pays de l’UE suggère qu’une telle réforme devrait idéalement s’étaler sur une période d’un an et demi à trois ans. Le personnel de l’administration publique n’a pas fait l’objet d’une évaluation au cours du deuxième programme. Par conséquent, le troisième programme a comporté une nouvelle condition selon laquelle le législateur devait introduire un nouveau système, moderne, d’évaluation de la performance dans les quatre mois (soit au plus tard en novembre 2015). La loi a été adoptée en février 2016, mais des actes d’exécution supplémentaires devaient être adoptés pour juin 2016 (soit sept mois plus tard). La première évaluation était prévue pour juin 2017, soit près de deux ans après le début du troisième programme.

Mise en œuvre et résultats

74

Les réformes de l’administration publique grecque ont permis d’atteindre l’objectif de compression des coûts fixé par les programmes. L’objectif de réduction globale de l’emploi public a été atteint en 2013, c’est-à-dire avec deux ans d’avance, du fait du non-remplacement d’une partie des départs naturel, de la diminution des emplois contractuels et du régime de préretraites. Les effectifs de la fonction publique ont fondu de plus de 225 000 agents entre 2009 et 2015 (voir figure 6).

75

En ce qui concerne les résultats obtenus sur le plan budgétaire, le coût annuel de l’emploi public a chuté de 37,9 % (9,6 milliards d’euros) entre 2009 et 2015. En 2015, la part des salaires de la fonction publique dans le PIB a été alignée sur la moyenne de la zone euro (9,1 % dans la zone euro, conte 9 % en Grèce; voir figure 7). Ces économies ont cependant entraîné une augmentation des dépenses consacrées aux retraites.

76

Les volets structurels de la réforme de l’administration publique ont bénéficié d’un soutien limité au niveau national et ont pâti de l’instabilité politique (voir points 31 et 32). Par conséquent, ils n’ont pas permis d’obtenir des résultats aussi tangibles que dans le cas des mesures budgétaires. Les premiers programmes n’ont guère permis de progresser en matière de réorganisation des entités publiques, de gestion des ressources humaines et de dépolitisation de la fonction publique (voir encadré 7). En revanche, un certain nombre d’avancées ont été rendues possibles, comme la création d’un conseil gouvernemental pour les réformes, du secrétariat général pour la coordination de l’action gouvernementale et d’une base de données pour le recensement des emplois publics.

Réformes dans le secteur financier

77

La préservation de la stabilité financière nationale était l’un des principaux piliers de tous les programmes d’ajustement économique grecs. Pour atteindre cet objectif, les programmes fixaient des conditions visant à consolider la santé et la résilience du secteur financier en prévoyant de renforcer les fonds propres des banques, de maintenir un niveau de liquidité suffisant, de s’attaquer aux prêts non productifs et d’améliorer la gouvernance et la supervision (voir encadré 8, ainsi que le détail des stratégies des programmes et des principales conditions applicables au secteur financier présenté à l’annexe IX, partie A). Notre analyse a porté essentiellement sur les mesures prises pour restructurer et recapitaliser le secteur bancaire et sur les réformes concernant la gouvernance et la qualité des actifs, en particulier les prêts non productifs.

78

Malgré la faible demande de prêts au cours de la période de programmation, les programmes prévoyaient tous très peu de réformes du secteur financier⁵² pour résoudre directement le problème de la contraction du crédit en Grèce, que ce soit sur le plan de l’offre de crédits bancaires ou sur celui du coût du crédit. Les restrictions en matière de facilités de crédit ont entravé les efforts visant à rétablir la compétitivité de l’économie grecque, les PME du pays ayant eu très difficilement accès au crédit.

Définition des conditions

79

L’analyse de la Commission ne fournissait pas toujours une justification suffisante des risques associés à certaines options stratégiques. Par exemple, lors de la recapitalisation des banques en 2013, la Commission a étudié plusieurs options pour attirer les investisseurs. Après avoir conclu que les propositions des autorités grecques offraient des incitations excessives aux investisseurs privés, elle a finalement opté pour l’émission de bons de souscription⁵³. Cependant, cette analyse ne tenait pas compte de tous les risques que présentent ces bons de souscription, comme celui de leur impact potentiel sur le prix des actions des banques (voir annexe IX, partie B).

Restructuration et recapitalisation du secteur bancaire

i) Évaluations des besoins en fonds propres

80

Les évaluations des besoins en fonds propres prévues par les deux premiers programmes ne reposaient pas toujours sur des hypothèses suffisamment prudentes. Par exemple, même le scénario de croissance du PIB le plus défavorable, établi en janvier 2011, tablait sur des taux dépassant la performance économique réelle de 4,6, 7,8 et 8,5 points de pourcentage pour, respectivement, 2011, 2012 et 2013⁵⁴. En outre, les fonds restants du deuxième programme (environ 11 milliards d’euros) ont en partie influencé l’analyse, par la Commission, d’une deuxième évaluation des besoins en fonds propres réalisée au début de 2014 par la Banque de Grèce.

ii) Évaluation de la viabilité

81

L’une des conditions du deuxième programme imposait à la Banque de Grèce d’évaluer quelles banques parmi les quinze que comptait le pays étaient viables et pouvaient donc bénéficier d’une recapitalisation à l’aide des fonds du programme. Les autres devaient faire l’objet d’une procédure de résolution, à moins que des capitaux privés ne puissent être levés. Le programme n’exigeait pas de la Banque de Grèce qu’elle veille à ce que le processus soit suffisamment transparent. Les banques n’avaient par exemple pas accès aux évaluations les concernant, ni aux calculs sous-jacents.

iii) Recapitalisations bancaires de 2014 et 2015

82

En vertu des conditions fixées dans les deuxième et troisième programmes, la contribution du FHSF ne pouvait être utilisée qu’en dernier recours pour les recapitalisations de 2014 et 2015 (voir annexe IX, partie B). Cela signifiait que le fonds ne pouvait pas prendre part aux recapitalisations bancaires en cas d’intérêt de la part du secteur privé, afin de limiter autant que possible de nouvelles injections d’argent public. Dans le processus de recapitalisation, une forte pression à la baisse a donc été exercée sur les prix des actions, ce qui a eu un effet dilutif important sur les participations du FHSF⁵⁵, déjà devenu actionnaire majoritaire à la suite de la recapitalisation de 2013.

Qualité des actifs – Les prêts non productifs

83

Pour gérer les prêts non productifs, la création d’une société de gestion d’actifs est l’une des solutions le plus répandues au niveau international. Cependant, cette solution n’a pas été retenue pour les programmes grecs en raison des problèmes de financement et d’autres facteurs, tels que la diffusion des prêts non productifs dans tous les secteurs, les problèmes de gouvernance et d’autres considérations liées aux règles de l’UE en matière d’aides d’État. Malgré les contraintes potentielles, les estimations de la Commission relatives aux besoins de financement d’une société de gestion d’actifs n’étaient pas suffisamment réalistes pour permettre d’évaluer de manière approfondie si la mesure était adaptée au contexte de la Grèce.

84

Les deux premiers programmes ont mis l’accent sur la recapitalisation des banques et l’apport de liquidités, sans qu’il soit demandé que cela s’accompagne d’une action efficace en matière de gestion des prêts non productifs (le premier programme ne prévoyait par exemple qu’un engagement à revoir la législation relative à l’insolvabilité). Une tentative de résolution du problème des prêts non productifs a eu lieu dans le cadre du deuxième programme; elle consistait à s’appuyer principalement sur la gestion de ces prêts en interne par les banques, qui, bien qu’essentielle, s’est avérée largement inefficace⁵⁶. À mesure que le deuxième programme avançait, la capacité des banques à gérer les prêts non productifs a fait l’objet d’une plus grande attention, mais il a fallu attendre le troisième programme pour que des réformes tangibles visant à améliorer les procédures de gestion internes soient adoptées.

85

En ce qui concerne l’insolvabilité des entreprises et des personnes physiques en Grèce, les conditions des deux premiers programmes avaient un caractère général et la plupart des amendements législatifs introduits à juste titre pour le traitement des actifs en difficulté avaient une portée limitée et étaient inefficaces⁵⁷. Plusieurs réformes ont été menées suivant une approche disparate et caractérisées par une grande diversité de priorités d’action qui ont souvent débouché sur des objectifs stratégiques contradictoires. Dans certains cas, les réformes ont même été adoptées sans véritable consultation des parties prenantes ni analyse d’impact digne de ce nom. La complexité du dispositif concernant l’insolvabilité a perpétué le problème des prêts non productif plutôt que de permettre de le traiter dans un cadre stratégique cohérent, centralisé et assorti de priorités d’action claires. En outre, ce dispositif a été conçu sans qu’il soit tenu compte de la capacité limitée du système judiciaire à traiter efficacement un si grand nombre d’affaires. Cumulés, cette complexité et ces problèmes de capacité ont généré un arriéré judiciaire, de sorte que le défaut stratégique et l’aléa de moralité se sont propagés dans l’ensemble du système (voir encadré 9).

86

Seul le troisième programme comportait une condition visant à créer un marché pour la vente et le remboursement des créances non productives qui soit opérationnel. Cependant, plusieurs obstacles majeurs n’ayant été levés ni par la loi adoptée fin 2015 ni par deux autres amendements adoptés en 2016 (qui s’appliquent également aux prêts productifs), le cadre juridique est resté aussi pesant.

87

Dans le cas des banques faisant l’objet d’une procédure de liquidation spéciale qui géraient principalement des prêts non productifs, les opérations ont été fragmentées durant une longue période, d’où une efficience moindre sur le plan du recouvrement des prêts non productifs et celui des frais d’exploitation. Par exemple, la consolidation des opérations (par le regroupement de 16 entités en une seule) n’est devenue une condition que dans le troisième programme et n’a été mise en œuvre que trois ans après avoir été proposée pour la première fois par des consultants externes. La procédure de liquidation a nécessité 13,5 milliards d’euros octroyés par le FHSF sur les crédits des programmes (voir tableau 3), ainsi qu’1,7 milliard d’euros supplémentaires provenant du fonds national de garantie des dépôts.

Gouvernance

i) Gouvernance des établissements bancaires

88

Si les réformes du secteur financier ont gagné en importance tout au long du premier programme, le programme lui-même ne prévoyait pas de conditions visant à améliorer la gouvernance des banques. Or, la gouvernance d’entreprise des banques grecques étant, depuis le début, d’une qualité largement inférieure à celle des autres banques européennes, les problèmes en la matière (comme l’octroi de prêts à des parties liées ou à des conditions ne correspondant pas à celles du marché) existaient bien avant la crise.

89

Le deuxième programme prévoyait que les quatre plus grandes banques grecques (dites «systémiques») seraient recapitalisées principalement avec les fonds du programme, par l’intermédiaire du FHSF, mais sans garantir un contrôle suffisant de la gestion du management privé. Contrairement aux pratiques internationales, les transferts de propriété qui ont conduit à une nationalisation quasi intégrale du secteur bancaire grec en 2013 n’ont eu aucun effet sur la plupart des conseils d’administration des banques. En réalité, dans certains cas, la gestion a continué d’être contrôlée par les actionnaires historiques et le FHSF n’a pas été habilité à juger de leur expérience, de leur réputation ou de leur indépendance. La première condition concernant l’évaluation de la gouvernance d’entreprise des banques n’est apparue que dans le troisième programme, qui chargeait le FHSF d’examiner la situation de tous les membres des conseils d’administration.

90

Pour ce faire, ainsi que pour empêcher toute ingérence politique ou commerciale, le programme prévoyait des critères de sélection plus stricts en ce qui concerne les qualifications et l’expérience des membres des conseils d’administration des banques. Cependant, ces critères limitaient les candidatures aux personnes disposant d’une expertise bancaire et financière, ce qui n’est pas totalement conforme aux pratiques internationales ni aux prescriptions de l’UE/du MSU, selon lesquelles, en principe, la diversité doit être assurée au sein des organes de direction et les membres de ceux-ci doivent disposer collectivement des connaissances requises.

91

Les réformes du secteur financier n’étaient pas non plus suffisamment centrées sur la gouvernance des banques de moindre envergure ni sur leur surveillance au niveau national. Près de six ans après le lancement du premier programme, une inspection sur place effectuée par la Banque de Grèce et le MSU en 2016 a révélé de graves déficiences internes en matière de gouvernance, de gestion des risques et de pratiques de prêt au sein d’une banque.

ii) Gouvernance du FHSF

92

La structure de gouvernance du FHSF a d’abord été définie dans le premier programme, mais elle n’a pas permis de conforter son indépendance par rapport aux autorités. Le deuxième programme a ajouté une condition selon laquelle le FHSF devait disposer d’une structure de gestion à deux niveaux (composée d’un conseil général et d’un conseil d’administration), mais les problèmes d’indépendance ont persisté. Le troisième programme a permis de remédier à cette faiblesse en se focalisant sur le processus de sélection des membres de l’encadrement supérieur du fonds. Les solutions proposées dans le deuxième et le troisième programmes n’ont toutefois pas permis d’assurer une répartition efficiente des responsabilités et des pouvoirs entre les deux organes de décision. Le processus décisionnel du FHSF a également suscité de graves inquiétudes quant à sa transparence. En 2013, le fonds a par exemple approuvé la vente d’une participation majoritaire dans une filiale bancaire, alors que l’opération n’était pas fondée sur un appel d’offres concurrentiel avec plusieurs soumissionnaires.

93

Les conditions des programmes ont entraîné des changements fréquents dans l’encadrement supérieur du FHSF (34 personnes lors des six premières années, y compris quatre présidents et quatre directeurs généraux), qui ont créé un risque de déficit de connaissances et ont réduit l’influence du fonds dans les banques dont il était actionnaire.

Résultats financiers escomptés

94

À partir de décembre 2016, le FHSF a injecté 45,4 milliards d’euros dans le secteur bancaire grec, avec 36,4 milliards d’euros de pertes attendues (voir tableau 3). Globalement, une petite partie seulement des pertes attendues pourrait éventuellement être recouvrée au fil du temps grâce à l’appréciation de la valeur marchande des actions détenues dans les banques systémiques, tandis que la plupart des fonds octroyés aux banques du pays au titre des programmes devraient continuer à grever la dette publique nationale.

Tableau 3

Résultats escomptés de l’intervention dans le secteur bancaire grec (en milliards d’euros, 2016)

	Fonds utilisés	Fonds recouvrés	Montant recouvrable estimatif	Pertes prévues
Banques systémiques	31,91	2,72	3,83	25,4
Banques en liquidation	13,5	0,5	1,9	11,0
Total	45,4	3,2	5,7	36,4

Réformes du marché du travail

95

L’objectif général des réformes du marché du travail inscrit dans les programmes était d’améliorer la performance de celui-ci, notamment en favorisant un ajustement rapide du coût de la main-d’œuvre. Les réformes du marché du travail devaient contribuer à rétablir la compétitivité de l’économie grecque en matière de coûts et à limiter les pertes d’emploi durant la récession. En ce qui concerne le coût de la main-d’œuvre, le deuxième programme a fixé comme objectif indicatif une réduction de 15 % des coûts salariaux unitaires sur la période 2012-2014.

96

Depuis leur lancement en 2010, les programmes ont comporté un large éventail de mesures destinées à remédier aux rigidités du marché du travail en Grèce. Ces mesures concernent essentiellement la négociation et la fixation des salaires, la détermination et le niveau du salaire minimum, la législation en matière de protection de l’emploi et la flexibilité des horaires de travail. Parallèlement aux mesures de libéralisation, à partir du deuxième programme, l’accent a de plus en plus été mis sur la lutte contre le travail non déclaré et sur les politiques du marché du travail ciblant directement la création d’emploi, mais notre audit ne couvre pas ces aspects.

Définition des conditions

Justification et fondements analytiques des réformes

97

L’approche de la Commission concernant les réformes du marché du travail était étayée par des notes de synthèse et d’autres documents de travail, qui analysaient les autres options possibles (par exemple, pour réduire les coûts salariaux unitaires ou établir le cadre de négociation des salaires). La Commission n’a toutefois pas tenu compte de certains risques dans ces analyses, notamment aux tout premiers stades de la conception. En particulier, elle n’a pas évalué l’impact que la réforme pouvait avoir sur la «zone grise» du marché du travail, alors que certaines des mesures ont entraîné une augmentation du risque dans ce domaine⁵⁸. L’impact social n’a été évalué que pour le troisième programme, mais l’analyse avait un caractère descriptif et rien n’a été fait pour estimer quantitativement les effets ou la répartition des charges, que ce soit pour des mesures spécifiques ou pour les réformes du marché du travail dans leur ensemble.

98

La Commission a documenté les nombreux échanges d’informations et discussions stratégiques qu’elle a eus avec les parties prenantes (y compris les autorités grecques, les associations d’entreprises et d’autres partenaires non gouvernementaux) et le FMI, ainsi qu’en interne. En ce qui concerne le compromis trouvé par les partenaires de la troïka, le point de vue de la Commission a prévalu dans certains cas (la réduction des salaires du secteur privé prônée par le FMI a été abandonnée) et celui du FMI, dans d’autres (les règles de protection de l’emploi ont par exemple connu une nouvelle libéralisation après la première vague de réformes). Pour ces cas, la Commission n’était pas en mesure de justifier pleinement pourquoi elle s’était écartée de sa position initiale.

Caractère approprié des mesures

99

Dans certains cas, la définition des conditions spécifiques n’a pas non plus tenu compte de certaines particularités de l’économie grecque, et notamment de la forte proportion de microentreprises et de petites entreprises. Dans sa première mouture, la réforme du système de négociation des salaires prévoyait par exemple la possibilité que ceux-ci soient négociés au niveau de l’entreprise, mais une représentation officielle du personnel restait requise. Comme leur personnel dispose rarement d’une telle représentation, les petites entreprises n’ont pas pu bénéficier de ces réformes. Cette question n’a été réglée que plus tard dans le cadre du premier programme, avec l’introduction des «associations de personnes»⁵⁹, qui a rendu possible la négociation directe des salaires avec les membres du personnel au niveau des entreprises.

Calendrier

100

Les réformes du marché du travail ont été engagées en 2010 et les autorités grecques ont mis en œuvre la première vague de réformes (négociations salariales et législation sur la protection de l’emploi) peu de temps après que le programme a été approuvé. Cependant, même si plusieurs actions du programme ont été menées entre 2010 et 2016, les mêmes sujets figuraient de nouveau au menu des négociations pour le troisième programme. Ces évolutions témoignent de problèmes liés au calendrier et à l’échelonnement des réformes, qui vont au delà de simples retards de mise en œuvre (voir encadré 10).

Mise en œuvre et résultats

101

Dans de nombreux cas, les conditions relatives aux réformes du marché du travail ont été respectées avec un retard (allant jusqu’à 21 mois) par rapport aux délais fixés par les programmes, ou n’ont pas été mises en œuvre du tout (voir annexe VII). Ces conditions concernaient des volets déterminants des réformes en question (par exemple les négociations salariales et la législation sur la protection de l’emploi).

102

Malgré les faiblesses au niveau de la mise en œuvre, nous avons constaté certaines améliorations des indicateurs qui montrent que le marché du travail a gagné en souplesse et en compétitivité:

• la législation sur la protection de l’emploi est devenue moins restrictive, même si, en 2013 (soit après l’introduction des principales réformes), l’indicateur affichait toujours des valeurs supérieures à la moyenne de l’OCDE (voir figure 8);
• le salaire minimum a baissé, passant de 863 euros en 2010 à 684 euros en 2012;
• les coûts salariaux unitaires ont subi un ajustement substantiel, avec une baisse de 14,1 % entre 2010 et 2015, soit la plus importante parmi les États membres de l’UE. La baisse visée par le deuxième programme était toutefois de quelque 15 % sur la période 2012-2014. Cet objectif indicatif n’a pas été atteint, puisque les coûts salariaux unitaires ont en l’occurrence diminué de 10,9 %.

Troisième partie - Réalisation des objectifs des programmes

103

Sept années, trois programmes successifs et plus de 265 milliards d’euros d’aide versée (soit plus de 150 % du PIB annuel de la Grèce): le soutien conjoint de la zone euro et du FMI en faveur de la Grèce a été d’une ampleur sans précédent. Ces chiffres montrent à eux seuls que les programmes n’ont pas suffi pour corriger les déséquilibres économiques profonds de la Grèce ou pour lui permettre de faire face à ses obligations financières sans aide extérieure. Ils ont toutefois permis d’assurer la continuité du financement et de l’activité économique dans le pays.

104

Les programmes d’ajustement économique grecs prévoyaient des objectifs dans trois domaines:

• la viabilité budgétaire;
• la stabilité financière;
• la reprise de la croissance.

105

Au cours de ces sept années, la Commission n’a pas cherché à déterminer de manière approfondie, par des évaluations à mi-parcours ou ex post, dans quelle mesure les objectifs des deux premiers programmes avaient été atteints. De telles évaluations étaient courantes pour les autres programmes d’aide gérés par la Commission, et elles auraient permis de tirer des enseignements particulièrement pertinents dans le cas de la Grèce, où trois programmes successifs ont été mis en œuvre.

106

Dans cette section du rapport, nous analysons la réalisation des trois objectifs principaux des programmes en nous appuyant, dans la mesure du possible, sur les valeurs cibles fixées dans les programmes eux-mêmes. Notre analyse va au delà de l’appréciation des résultats des différentes mesures (présentée dans la deuxième partie) et porte plus particulièrement sur les répercussions plus générales qui ne peuvent être reliées à l’une ou l’autre condition des programmes. Elle permet de comprendre les grandes évolutions économiques qui se sont produites en Grèce du fait des trois programmes d’ajustement économique, même s’il convient de souligner que ces évolutions ont été influencées non seulement par la conception et la mise en œuvre des programmes, mais également par un certain nombre d’autres facteurs. Parmi ces facteurs figure l’incertitude politique, qui a retardé la mise en œuvre des réformes, a eu un impact sur la confiance des marchés et, partant, a réduit l’efficacité des programmes.

Garantir la viabilité des finances publiques

107

La crise économique grecque ayant démarré sous la forme d’une crise de la dette, les programmes avaient pour objectif immédiat le rétablissement de la viabilité budgétaire (y compris la capacité du pays de financer ses besoins sur les marchés).

Accès aux marchés

108

Le premier programme prévoyait que la Grèce pourrait de nouveau accéder aux marchés financiers en 2014 et assurer le service de sa dette à hauteur de 60 milliards d’euros en 2015. En 2014, l’État grec a pu se financer sur les marchés à deux reprises, mais pour un montant total de 4,5 milliards d’euros seulement, représentant moins de 5 % de la dotation totale du deuxième programme (110 milliards d’euros). Deux programmes d’assistance supplémentaires ont été nécessaires (le dernier arrivant à expiration en 2018) parce que le pays n’était toujours pas en mesure de faire appel au marché pour financer tous ses besoins.

Utilisation des fonds et financement post-programmes

109

La dernière mise à jour de l’évaluation du déficit de financement, effectuée par la Commission aux fins du premier examen du troisième programme, montre que la Grèce devrait dégager un excédent primaire d’1,4 milliard d’euros en 2017 et de 3 milliards d’euros sur la période allant de janvier à août 2018, qui correspond aux derniers mois du programme. Dès lors, durant cette période, le financement octroyé au titre du programme sera utilisé pour rembourser la dette et permettra une augmentation du coussin de liquidité (voir figure 9).

110

Immédiatement après la fin du programme, la Grèce devra rembourser des montants importants à ses créanciers (voir figure 10). En 2019, les besoins bruts de financement s’élèveront à 21 milliards d’euros en principal et en intérêts. Les programmes tablaient sur le fait qu’à leur terme, le service de la dette serait pleinement assuré grâce à l’excèdent primaire et à un financement par les marchés. Pour le deuxième programme, un travail d’analyse concernant un éventuel cadre post-programme a été réalisé en 2014, tandis que pour le troisième, ce travail vient seulement de commencer et il n’en n’est donc pas tenu compte dans les documents de programmation.

Assainissement budgétaire

111

La situation budgétaire qui prévalait lorsque la crise a éclaté nécessitait un ajustement en profondeur. En 2009, le déficit public a dépassé 15,1 % du PIB, soit bien plus que le seuil de 3 % fixé par le pacte de stabilité et de croissance. Les principaux objectifs budgétaires annuels des programmes (en matière de déficit nominal⁶⁰) ont été fixés par le Conseil dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) qui visait la Grèce. Avec les programmes, de nouveaux critères détaillés en matière de performance budgétaire ont été définis dans le MPEF, mais les plans budgétaires établis pour les respecter n’étaient pas toujours crédibles (voir encadré 11).

112

Les objectifs budgétaires fixés dans les deux premiers programmes n’ont été atteints qu’en 2012 et en 2013 (voir tableau 4). Les autres années, il a manqué entre 3 milliards d’euros et 6 milliards d’euros pour les atteindre, malgré les mesures ponctuelles d’accroissement des recettes prises par la Grèce pour atteindre les chiffres des projections concernant le déficit et la trésorerie. Au cours du premier programme, les objectifs nominaux de la PDE, restés inchangés, n’ont pas été réalisés en raison de la détérioration de la conjoncture économique (à savoir la baisse inattendue des recettes fiscales nominales et l’augmentation de la charge d’intérêts). L’érosion de l’assiette d’imposition a annihilé les recettes supplémentaires que les importantes mesures fiscales adoptées devaient générer, en particulier dans le cas des recettes de TVA. Par ailleurs, des arriérés sur les dépenses et sur les remboursements d’impôts ont été accumulés tout au long des programmes pour parvenir à respecter les objectifs budgétaires.

Tableau 4

Respect des objectifs actualisés de la PDE

	1er programme1		2e programme1			3e programme1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Décision du Conseil (mai 2010): solde nominal (milliards d’euros)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Décision du Conseil (mars 2012): solde primaire, hors mesures bancaires (milliards d’euros)			-2	3,7	9,4
Décision du Conseil (décembre 2012): solde primaire, hors mesures bancaires (milliards d’euros)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Décision du Conseil (août 2015): solde primaire (% du PIB)						-0,25	0,5
Chiffre réel (premier suivi ex post)	-22	-20	-2,6	1,5	s.o.	-3,4	3,9
Chiffre réel (dernières données ESA95 ou ESA10)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	s.o.	-2,3	3,9
Différence (entre l’objectif visé et la valeur réelle)	-6	-3	0,3	0,6	s.o.	-2,05	3,4

113

Bien que la Grèce n’ait pas respecté les objectifs budgétaires nominaux, le solde structurel primaire⁶¹ s’est nettement amélioré. Son ajustement a globalement atteint plus de 17 % du PIB entre 2009 et 2015, ce qui montre à quel point le déséquilibre de la Grèce était profond dans ce domaine au début de la crise.

114

Dans un contexte macroéconomique défavorable, la dette publique globale a continué à augmenter tout au long de la période de programmation, malgré l’effort budgétaire consenti. La dette publique grecque a atteint plus de 181 % du PIB en 2016, contre 126,7 % en 2009 (voir figure 11). Elle n’a baissé qu’une seule année, en 2012, du fait de la procédure de participation du secteur privé, dans le cadre de laquelle les investisseurs privés ont dû accepter une réduction de 53,5 % de la valeur nominale des obligations d’État grecques qu’ils détenaient. Selon les projections du premier programme, la dette publique était censée atteindre son point culminant en 2013 (à 149,7 % du PIB selon la version initiale et à 164,2 % selon la deuxième). Le facteur ayant le plus contribué à la hausse relative de la dette est le recul du PIB nominal.

Viabilité du régime de retraite

115

L’un des principaux obstacles à la stabilisation de la situation budgétaire en Grèce reste le coût considérable du régime de retraite. Les réductions successives des pensions de retraite ont fait baisser les dépenses nominales en la matière de 2,5 milliards d’euros entre 2009 et 2015. Cependant, avec le recul du PIB, le pourcentage de ce dernier représenté par les dépenses de retraite a systématiquement augmenté au cours de la période 2010-2015, montrant ainsi l’efficacité limitée des réformes pour ce qui est d’un ajustement budgétaire durable. En 2016, la part des dépenses publiques affectée aux retraites était la plus élevée de la zone euro (plus de 16 % du PIB de la Grèce), tandis que le financement public annuel des déficits du système de retraites dépassait 9 % du PIB (contre 2,5 % en moyenne pour la zone euro).

116

Selon les projections des rapports 2012 et 2015 sur le vieillissement, les réformes des retraites relevant des deux premiers programmes devraient produire des résultats positifs pour la viabilité à long terme du système des retraites en Grèce. D’après les conditions des programmes, la Grèce est censée limiter l’augmentation des dépenses publiques consacrées aux retraites à 2,5 points de pourcentage du PIB sur la période 2010-2060. À la lumière du rapport 2015 sur le vieillissement, les réformes des retraites devraient se traduire par une baisse générale des dépenses publiques consacrées aux retraites d’1,9 point de pourcentage, ce qui est mieux que l’objectif fixé par les programmes. Ces dépenses devraient toutefois se maintenir à un niveau très élevé, atteignant 14,3 % du PIB en 2060.

Rétablissement de la stabilité financière

117

Le succès des réformes du secteur financier dépend également de facteurs indépendants des programmes. Cependant, à l’aide d’une série d’indicateurs, il est possible d’évaluer l’évolution générale du secteur bancaire tout au long des programmes et, partant, de déterminer dans quelle mesure les grands objectifs de ces derniers ont été atteints. Les aspects essentiels à prendre en considération dans cette analyse sont la solvabilité, le risque de crédit et la qualité des actifs, ainsi que la liquidité et la rentabilité. Ces indicateurs étaient également au cœur des conditions des programmes et des plans de restructuration des banques approuvés par la Commission.

Solvabilité

118

Grâce, en grande partie, aux financements conséquents accordés au titre des programmes (31,9 milliards d’euros) et à la restructuration du secteur, les ratios de fonds propres des banques grecques se sont considérablement améliorés, conformément à la tendance observée à l’échelle internationale depuis la crise mondiale. Le principal ratio de fonds propres (relatif aux fonds propres de base de catégorie 1) a atteint 17 % en 2016, dépassant la moyenne de l’UE, qui est de 14,2 %, ainsi que le niveau d’avant la crise (voir annexe X). Cependant, les nombreux recours introduits contre l’État grec en matière fiscale et le volume important de prêts non productifs sont restés un sujet de préoccupation quant à la solvabilité des banques.

Risque de crédit et qualité des actifs

119

Au cours de la période couverte par les programmes, les notes de crédit des quatre plus grandes banques grecques ont été sensiblement dégradées, rétrogradant jusqu’à la catégorie «en défaillance» en 2015⁶². Malgré la troisième recapitalisation, qui a permis de porter leurs fonds propres à un niveau suffisant, toutes les banques ont conservé des notes de la catégorie «titres spéculatifs»⁶³ en 2016.

120

Sur le plan de la qualité des actifs, les prêts non productifs des banques grecques représentaient 5,5 % de la valeur totale de leurs portefeuilles de prêts lorsque la crise mondiale a éclaté en 2008 (contre 7 % en 2009), soit bien plus que la moyenne de la zone euro. La récession économique sans précédent, la hausse du chômage qui s’en est suivie et les défaillances stratégiques non résolues des emprunteurs ont entraîné une nette augmentation du volume de prêts non productifs tout au long des programmes. Si l’on adopte une définition plus large, en 2016, la part des expositions non productives était la plus élevée de l’UE, atteignant 45,9 %, soit neuf fois la moyenne de l’Union (qui est de 5,1 %, voir annexe X).

Liquidité

121

Dès le premier programme, les banques grecques ont été invitées à réduire leur dépendance à l’égard des emprunts auprès de la banque centrale (à savoir l’Eurosystème), car leur situation en matière de liquidité était déjà tendue. Dans ce contexte, le premier programme n’a pas permis de réduire cette dépendance, contrairement aux deux suivants. Néanmoins, en 2016, les banques grecques ont encore dû faire face à des conditions de liquidité restrictives, leur dépendance vis-à-vis des financements de la banque centrale restant supérieure au niveau de 2009 (voir tableau 5), même si elle était inférieure au pic observé à la mi-2015 (150 milliards d’euros). Quant aux sources de liquidité classiques, en 2016, aucun élément probant ne laissait entrevoir un retour durable des dépôts (qui avaient pratiquement diminué de moitié depuis 2009, passant de 238 milliards d’euros à 121 milliards d’euros) et l’accès des banques du pays aux autres sources de financement restait limité.

Tableau 5

Profil de financement des banques grecques (montants en milliards d’euros)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Emprunts auprès de la banque centrale	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Dépôts du secteur privé	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Rentabilité

122

Les politiques mises en place dans le cadre des programmes ont visé à améliorer la rentabilité des banques par une consolidation et une restructuration en profondeur. En réduisant drastiquement les effectifs et le nombre d’agences, les banques grecques ont considérablement amélioré leur ratio coût/revenu (51,9 %, contre 65,7 % en moyenne dans l’UE en 2016) et réduit leurs dépenses opérationnelles. Cependant, sur une base consolidée, elles ont continué à enregistrer des pertes tout au long de la période susmentionnée et leur performance pour un certain nombre d’indicateurs de rentabilité est encore parmi les pires de l’UE (voir annexe X).

123

Globalement, les programmes n’ont pas permis d’éviter une nette détérioration des bilans des banques grecques, et ce essentiellement en raison d’évolutions macroéconomiques et politiques défavorables. Le rôle d’intermédiaire des banques a été limité et les canaux de financement de l’économie réelle ont été restreints⁶⁴ et sont devenus coûteux.

Relance de la croissance

124

À la suite de son intégration dans la zone euro en 2001, la Grèce a connu une période de très forte croissance économique, durant laquelle elle a aussi beaucoup perdu en compétitivité. La correction des déséquilibres structurels et la suppression des entraves à la compétitivité faisaient donc partie des objectifs des programmes, le but étant de rétablir une croissance durable à long terme afin de faciliter le redressement budgétaire. Cet objectif n’a pas été atteint, puisque la Grèce a été confrontée à une récession prolongée d’une ampleur exceptionnelle, avec des conséquences graves pour le marché du travail. Les principaux indicateurs macroéconomiques affichaient systématiquement des résultats inférieurs aux prévisions des programmes (voir annexe XI).

La croissance économique et son contexte

125

L’économie grecque n’a pas renoué avec la croissance aussi rapidement que les autres États membres de la zone euro, y compris ceux ayant bénéficié d’un programme d’aide financière (comme l’Irlande et le Portugal). Si certaines faiblesses dans la conception et la mise en œuvre des programmes (voir partie II) n’étaient pas de nature à faciliter un redressement de l’économie, la situation macroéconomique était également due à un certain nombre de facteurs exogènes et à l’ampleur des déséquilibres accumulés avant la crise. Les objectifs de croissance fixés dans les programmes n’ont pas été atteints, mais nous ignorons ce qu’aurait été le scénario macroéconomique si ces derniers n’avaient pas existé.

126

L’économie grecque a constamment affiché des résultats inférieurs aux objectifs de croissance sur lesquels reposaient les projections macroéconomiques. L’économie grecque s’est contractée de plus d’un quart entre 2009 et 2016. En 2011 et 2012, la croissance réelle du PIB était inférieure, de 6,5 et 8,4 points de pourcentage respectivement, par rapport aux prévisions du premier programme (mai 2010) (voir figure 12). Le programme prévoyait un retour à la croissance en 2012, mais celui-ci ne s’est effectivement produit qu’en 2014 et n’a duré qu’un an. L’économie grecque a également affiché de mauvais résultats par rapport aux prévisions de mars 2012 et d’avril 2014, même si les écarts étaient nettement plus faibles.

127

Pendant la période couverte par les programmes (jusqu’en 2015), les exportations de la Grèce ont constamment augmenté, même s’il convient de rappeler qu’elles s’étaient d’abord fortement contractées en 2009. Les résultats ont été inférieurs aux prévisions des programmes, mais l’écart était moins important que pour les prévisions relatives au PIB. En 2013, les exportations ont retrouvé leur niveau de 2008, tandis que les importations ont reculé de 30 % sur la même période, ce qui a permis à la Grèce de rééquilibrer sa balance extérieure.

128

La reprise des exportations à partir de 2010 ne peut toutefois pas être entièrement attribuée aux réformes prévues par les programmes. Certains secteurs importants, comme le tourisme, ont bénéficié de la dévaluation interne. Cependant, l’analyse sectorielle montre que les exportations grecques subissent également l’influence de secteurs sur lesquels les prix et les salaires nationaux n’ont pas d’incidence⁶⁵ (comme les produits pétroliers ou le transport maritime) et dont les résultats s’expliquent davantage par l’évolution sur les marchés mondiaux que par une amélioration de la compétitivité du pays (voir annexe XI).

Prix et chômage

129

Les niveaux de prix n’ont pas évolué conformément aux prévisions des programmes. Les prévisions initiales (mai 2010) ont considérablement sous-estimé l’inflation pour 2010 et 2011 (notamment en raison de l’impact des mesures fiscales) et n’ont pas anticipé la déflation observée en 2013 et 2014 (voir annexe XI). Par conséquent, la hausse des prix constatée au cours du premier programme a ralenti le processus de dévaluation interne, empêchant ainsi la Grèce d’améliorer sa compétitivité externe. Les écarts entre les évolutions de prix effectives et celles prévues ont subsisté par la suite, mais ils se sont resserrés.

130

Avec une récession économique plus profonde que prévu, le marché du travail a affiché des résultats nettement inférieurs aux hypothèses du premier programme (voir figure 13). Le chômage a culminé à 27,5 % en 2013 et non à 15,2 % en 2012 comme cela était initialement prévu. Il a également dépassé le niveau projeté dans les prévisions ultérieures. Le taux de chômage des moins de 25 ans a atteint un niveau record de près de 60 % en 2013, avant de redescendre sensiblement, à moins de 50 %, lors des deux années suivantes (voir annexe XI).

Conclusions et recommandations

Gestion des programmes d’ajustement économique en faveur de la Grèce

131

Le premier programme d’ajustement économique grec a été conçu dans une situation d’extrême urgence et les incertitudes sur les plans politique et économique ont eu une incidence sur la gestion des trois programmes. La Commission n’était que l’un des partenaires participant au processus, puisqu’elle était tenue de respecter les orientations politiques de l’Eurogroupe et que l’approbation des programmes nécessitait un accord entre les autorités grecques et l’ensemble des institutions représentant les créanciers (le FMI, la Commission, la BCE et, pour le troisième programme, le MES; voir introduction et points 22, 23, 31 et 32).

132

La Commission a mis en place des procédures de gestion des programmes environ un an après le lancement du premier. Ces procédures fixaient les modalités internes en matière de circuits d’information et d’approbation au sein de la Commission et du Conseil, ainsi qu’avec les partenaires des programmes, mais elles ne fournissaient aucune orientation sur la conception des programmes proprement dite, par exemple en ce qui concerne le champ d’application ou le niveau de détail des conditions (voir points 24 et 25).

133

Au début du processus de programmation, certaines conditions étaient vagues et ne définissaient aucune action concrète. Les conditions du deuxième programme étaient plus claires, plus nombreuses et plus détaillées. Ce n’est que dans le troisième programme que la Commission a indiqué que les conditions importantes constituaient des «éléments livrables essentiels», tandis que dans les deux premiers, l’importance relative des différentes mesures n’était pas précisée (voir points 26 à 28).

Recommandation n° 1

La Commission devrait améliorer les procédures générales de conception des programmes d’aide, notamment en définissant l’étendue des travaux analytiques requis pour justifier le contenu des conditions et, dans la mesure du possible, en indiquant quels outils pourraient être utilisés dans les différentes situations envisageables. S’il y a d’autres programmes, ces orientations devraient lui permettre d’organiser plus facilement ses travaux en situation d’extrême urgence dès le départ.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: fin 2018.

Recommandation n° 2

La Commission devrait mieux classer les conditions par ordre de priorité et définir quelles mesures s’imposent d’urgence pour corriger les déséquilibres qui doivent impérativement l’être pour pouvoir atteindre les objectifs des programmes.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: immédiatement, le cas échéant

134

Malgré les efforts déployés par la Commission, les conditions des programmes ne s’inscrivaient pas dans le cadre d’une stratégie de croissance plus large pour la Grèce, susceptible de se poursuivre au terme des programmes. Au début, la priorité immédiate des programmes était de restaurer la viabilité budgétaire, mais la nécessité d’une telle stratégie est apparue plus clairement au fil du temps. Nous avons relevé des faiblesses en matière de coordination transsectorielle au niveau de la conception des programmes, ainsi que des cas où les mesures n’avaient pas une portée globale. Ces deux problèmes ont eu une incidence sur l’efficacité des réformes structurelles, en particulier sur celles visant à rendre l’économie grecque plus compétitive (voir points 29 et 30).

Recommandation n° 3

À chaque fois que cela est nécessaire pour traiter le problème des déséquilibres économiques sous-jacents, la Commission devrait veiller à ce que les programmes s’inscrivent dans le cadre d’une stratégie de croissance globale pour l’ensemble du pays, que celle-ci soit déjà en place ou qu’elle doive être élaborée avec l’État membre concerné au cours des programmes. Si une telle stratégie ne peut être établie au moment du démarrage des programmes, elle devrait suivre dès que possible et être prise en considération dans tout examen ultérieur des programmes.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: immédiatement, le cas échéant

135

Même si la Commission ne disposait pas de procédures formalisées concernant l’étendue du suivi, elle a régulièrement contrôlé le respect des conditions des programmes et fait rapport à ce sujet. En général, la Commission était en mesure de démontrer que ses évaluations s’appuyaient sur des bases solides, et notamment sur certaines activités de suivi, comme le retour d’information détaillé sur les projets d’actes juridiques. Nous avons parfois constaté des problèmes dans le contrôle de la conformité, comme l’absence, l’inexactitude ou le caractère vague de certaines évaluations (voir points 33 à 37).

136

Par ailleurs, dans le cas des réformes structurelles, le respect formel des conditions n’a pas toujours produit les changements effectivement prévus par les programmes. Des lacunes importantes en matière de données et l’absence d’indicateurs de performance appropriés pour la plupart des conditions d’ordre structurel ont également eu un impact sur la validité du suivi de la Commission en ce qui concerne la capacité de contribuer à la compréhension de la mise en œuvre et de l’impact des réformes ainsi qu’à la prise des éventuelles mesures correctrices nécessaires (voir points 38 à 40).

Recommandation n° 4

La Commission devrait disposer de procédures claires et, le cas échéant, d’IPC permettant de garantir que le suivi des programmes est systématique et correctement documenté. Le suivi de la mise en œuvre, en particulier celle des réformes structurelles, devrait être davantage axé sur l’efficacité, se poursuivre après l’adoption des lois primaires et porter également sur l’adoption de la législation dérivée correspondante et de tout autre acte d’exécution. La Commission devrait améliorer ses dispositions en matière de suivi de la mise en œuvre et de la progression des réformes afin de pouvoir mieux déterminer quels obstacles administratifs ou autres sont susceptibles d’entraver l’application efficace de ces dernières. La Commission doit s’assurer qu’elle dispose des ressources nécessaires pour entreprendre ces évaluations.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: fin 2018.

Recommandation n° 5

La Commission devrait traiter de manière plus globale la question des lacunes en matière de données, et ce dès le début des programmes. Elle devrait également préciser quelles données doivent lui être fournies pour qu’elle puisse assurer le suivi des programmes et de leurs résultats.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: immédiatement, le cas échéant

137

En dépit de la complexité des dispositions institutionnelles relatives aux programmes, l’organisation interne du travail en matière de coopération entre la Commission et les partenaires des programmes, à savoir, pour l’essentiel, le FMI, la BCE et le MES, n’a jamais été formalisée. La transparence n’était pas suffisamment assurée en ce qui concerne les rôles des partenaires, la répartition des responsabilités ou les méthodes de travail. Toutefois, les trois institutions ont établi, de manière informelle, des mécanismes efficaces de coopération et de partage d’informations (voir points 41 à 43).

Recommandation n° 6

La Commission devrait s’efforcer de parvenir à un accord avec les partenaires des programmes, qui définisse les rôles et les modalités de coopération de manière claire, transparente et suffisamment détaillée.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: fin 2018.

138

Les programmes étaient généralement conçus sur la base de projections macroéconomiques et de calculs relatifs au déficit de financement réalisés avant chaque examen par la Commission et les partenaires des programmes. Les analyses de la Commission à cet égard étaient intrinsèquement cohérentes et s’appuyaient sur les données les plus récentes. Cependant, nous avons constaté un certain nombre de faiblesses méthodologiques, notamment en ce qui concerne la documentation des hypothèses, la justification des éléments introduits de façon discrétionnaire et le recours limité aux tests de sensibilité. Il n’existait aucun dispositif formel de contrôle de la qualité permettant de garantir l’exactitude des calculs. La crise économique en Grèce a été largement sous-estimée dans les projections macroéconomiques, mais les erreurs constatées n’étaient généralement pas plus graves que celles des autres organisations internationales (voir points 44 à 54).

Recommandation n° 7

La Commission devrait mieux justifier les hypothèses qui sous-tendent les calculs économiques sous-jacents à la conception des programmes ainsi que les modifications apportées à ces calculs, notamment au moyen de publications appropriées. Ce processus devrait être soumis à un contrôle de qualité adéquat. Cela devrait notamment s’appliquer aux examens des programmes, lesquels sont effectués dans des circonstances moins urgentes que celles prévalant au moment du démarrage des programmes.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: fin 2018.

Conception et mise en œuvre des réformes

139

L’assistance financière en faveur de la Grèce était subordonnée à l’application d’un large éventail de réformes visant à corriger les déséquilibres budgétaires, financiers et structurels. L’étendue des réformes a évolué, mais celles-ci concernaient, dès le départ, la quasi-totalité des fonctions de l’État grec, ce qui signifiait parfois que des déséquilibres structurels très profonds devaient être corrigés. Le programme de réforme grec était particulièrement ambitieux et l’instabilité politique a été préjudiciable à sa mise en œuvre (voir points 55 à 57).

140

Les réformes de la politique fiscale ont donné des résultats sur le plan budgétaire, qui reposaient principalement sur des modifications des taux d’imposition ou sur de nouveaux impôts. Cette situation a contribué à l’instabilité de la politique fiscale, due à toute une série de raisons, dont le manque d’efforts soutenus en matière de réforme, et allait à l’encontre des évaluations préalables, qui préconisaient en priorité d’élargir l’assiette fiscale pour augmenter les recettes. La Commission n’a pas suffisamment justifié certaines mesures essentielles (comme les hausses de la TVA ou des accises) en fournissant une analyse des autres options et de leurs conséquences. Les réformes de l’administration fiscale ont produit des résultats moins tangibles, ce qui est imputable aux problèmes de capacité de mise en œuvre, mais aussi à des défauts de conception, tels que leur inclusion tardive dans les programmes et leur portée limitée (voir points 58 à 66).

141

La réalisation simultanée des économies budgétaires, justifiées par la nécessité d’assainir les finances publiques, et des changements structurels à long terme a rendu difficiles les réformes de l’administration publique, qui ont eu moins de succès. Nous avons constaté que les principales causes au niveau de la conception étaient la prise en considération insuffisante de la capacité de mise en œuvre des réformes et la faible interconnexion des programmes et des autres instruments, tels que l’assistance technique ou les programmes opérationnels relevant des Fonds structurels. La Commission n’a pas été en mesure de justifier certaines valeurs cibles clés des réformes de l’administration publique qui figuraient dans les programmes (voir points 67 à 76).

142

Les réformes du secteur financier ont permis d’assurer sa stabilité à court terme, mais un certain nombre de faiblesses structurelles (concernant par exemple la gestion des prêts non productifs et la gouvernance des banques) n’ont pas été traitées dans leur globalité ou ont été prises en considération trop tardivement dans les programmes. Les mesures du troisième programme étaient plus exhaustives. Nous avons également relevé des insuffisances dans l’analyse de risques sur laquelle se sont appuyées les opérations de recapitalisation des banques en 2013, ainsi qu’un manque d’efficacité dans la préparation des recapitalisations ultérieures. L’échelonnement de certains volets des réformes n’a pas été suffisamment coordonné (voir points 77 à 94).

143

La Commission a pu démontrer que les réformes du marché du travail, qui ont donné des résultats tangibles en matière de libéralisation du marché, reposaient sur une analyse pertinente. Cependant, des retards importants ont affecté la mise en œuvre. Certaines conditions, notamment au moment du démarrage des programmes, n’étaient pas suffisamment adaptées à la structure de l’économie grecque, tandis que d’autres mesures essentielles ont été intégrées dans les programmes avec un certain retard (voir points 95 à 102).

Recommandation n° 8

Afin de pallier les faiblesses éventuelles, la Commission devrait plus systématiquement évaluer la capacité administrative des États membres à mettre en œuvre les réformes. Les besoins en matière d’assistance technique et l’éventualité d’un soutien de la part du service d’appui à la réforme structurelle de la Commission devraient être examinés avec les autorités des États membres au cours des premières phases des programmes. La sélection, le niveau de détail et le calendrier des conditions devraient tenir compte des résultats de cet examen.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: immédiatement, le cas échéant

Recommandation n° 9

La Commission devrait renforcer ses travaux analytiques relatifs à la conception des réformes. Elle devrait, en particulier, étudier l’opportunité et le calendrier des mesures en tenant compte de la situation dans laquelle se trouve l’État membre.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: immédiatement, le cas échéant

Réalisation des objectifs du programme

144

En appliquant les trois programmes d’ajustement économique, la Grèce a évité le défaut de paiement. Cependant, les objectifs des programmes (viabilité budgétaire, stabilité financière et reprise de la croissance) n’ont été atteints que dans une mesure limitée. Une évaluation externe aurait pu être utile pour comprendre l’ensemble des évolutions sous-jacentes, qui sont complexes, mais la Commission n’en a pas fait réaliser (voir points 103 à 106).

145

Sur le plan de la viabilité des finances publiques, les programmes ont permis un assainissement budgétaire important, le solde structurel primaire ayant connu une amélioration équivalant à 17 % du PIB entre 2009 et 2015. Cependant, le PIB s’est contracté de plus d’un quart et le chômage a dépassé les 25 % sur la même période. La Grèce n’a renoué avec la croissance économique qu’en 2014, alors que les programmes tablaient initialement sur un retour durable à la croissance dès 2012 (voir points 107, 111 à 113 et 124 à 130).

146

En raison de résultats économiques médiocres, ainsi que du coût du financement de la dette accumulée antérieurement, la Grèce a vu son taux d’endettement augmenter constamment tout au long de la période couverte par les programmes (sauf en 2012, année du programme de participation du secteur privé). Elle a également été incapable de financer ses besoins sur les marchés. La Grèce devra rembourser des montants importants à ses créanciers dès que le dernier programme aura pris fin et celui-ci table sur le fait que l’excèdent primaire et le recours au marché des capitaux permettront au pays de faire face à ces échéances. Sur le plan financier, les programmes ont permis d’assurer la stabilité du système financier à court terme, mais pas d’éviter une nette détérioration des bilans des banques, principalement due à des évolutions macroéconomiques et politiques défavorables (voir points 114 à 123 et 108 à 110).

Recommandation n° 10

Une fois terminés, les programmes devraient faire l’objet d’une évaluation ex post. Pour les programmes successifs dont la durée combinée est nettement supérieure à la période standard de trois ans, une évaluation intermédiaire devrait être réalisée et ses résultats devraient être utilisés pour évaluer la conception des programmes et les modalités de leur suivi.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: fin 2018.

Recommandation n° 11

La Commission devrait déterminer quel cadre d’appui et de surveillance approprié peut être mis en place pour la période suivant la fin du programme. Cette analyse devrait être réalisée bien avant la fin des programmes et tenir compte des besoins de financement du pays.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: immédiatement

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 3 octobre 2017.

Sigles, acronymes et formes abrégées

BCE: Banque centrale européenne

CE: Commission européenne

CJUE: Cour de justice de l’Union européenne

DG ECFIN: Direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne

FESF: Fonds européen de stabilité financière

FHSF: Fonds hellénique de stabilité financière

FMI: Fonds monétaire international

MEFP: Mémorandum des politiques économiques et financières

MES: Mécanisme européen de stabilité

MESF: Mécanisme européen de stabilisation financière

MSU: Mécanisme de surveillance unique

OCDE: Organisation de coopération et de développement économiques

PDE: Procédure concernant les déficits excessifs

PIB: Produit intérieur brut

PO «réforme administrative»: Programme opérationnel «réforme administrative», pour la période de programmation 2007-2013

Programme d’ajustement: Programme d’ajustement économique

SEC: Système européen des comptes

Task force: Task force pour la Grèce

Taxe ENFIA: Taxe unique sur les biens immobiliers

TFUE: Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l’UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent rapport a été réalisé par la Chambre IV, compétente pour les domaines de dépenses relatifs à la réglementation des marchés et à l’économie concurrentielle. M. Baudilio Tomé Muguruza, Doyen de cette Chambre, est le Membre rapporteur. Il a été assisté dans l’établissement de ce rapport par MM. Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda et Simon Dennett, agents de son cabinet, M. Zacharias Kolias, directeur, et M^me Kamila Lepkowska, chef de mission. L’équipe d’audit était composée de MM. Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin et Giuseppe Diana ainsi que de M^mes Marion Schiefele et Natalia Krzempek.

Contact

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12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

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PDF	ISBN 978-92-872-8331-3	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/0836	QJ-AB-17-017-FR-N
HTML	ISBN 978-92-872-8329-0	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/158240	QJ-AB-17-017-FR-Q

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