Az Európai Bizottság beavatkozása a görög pénzügyi válságba

Összefoglalás

Erről a jelentésről

I

Megvizsgáltuk, hogy az Európai Bizottság hogyan irányította Görögország három gazdasági kiigazítási programját, figyelembe véve a különböző pénzügyi segítségnyújtási eszközökhöz kapcsolódó intézményi struktúrákat is. A folyamatban levő programra vonatozóan az ellenőrzés csak annak kialakítására összpontosított. Az első program (GLF) pénzügyi keretösszege 2010-ben 110 milliárd euró volt; a másodiké (EFSF) 2012-ben 172,6 milliárd euró, és a harmadiké (ESM) 2015-ben 86 milliárd euró. 2017 közepén Görögország továbbra is külső pénzügyi támogatást igényelt, és megállapítottuk, hogy a programok céljai csak korlátozott mértékben teljesültek. Összességében a programok kialakítása lehetővé tette a reform előrehaladását Görögországban, azonban hiányosságokat állapítottunk meg. Több javaslatot tettünk az Európai Bizottságnak jövőbeni támogatási programokra.

A görög kiigazítási programokról

II

Görögország az euróövezetbe történő belépését követően a hitelekhez való könnyű hozzáférés és a nagyvonalú költségvetési politika által táplált gazdasági fellendülésből eredő előnyöket élvezte. A 2008–2009-es globális pénzügyi válság rávilágított azonban az ország sebezhető pontjaira: a növekvő makrogazdasági egyensúlyhiányokra, a nagy államadósságra és külső adósságállományra, a gyenge külső versenyképességre, a fenntarthatatlan nyugdíjrendszerre és gyenge intézményekre. Mindezek, a valótlan tartalmú hivatalos statisztikai adatszolgáltatás lelepleződésével együtt, a nemzetközi bizalomra is kihatással voltak. Görögország számára fenntarthatatlanná vált a pénzügyi piacokról történő hitelfelvétel költsége, és 2010 áprilisában az ország pénzügyi támogatást kért az euróövezet tagállamaitól és az IMF-től.

III

Az első görög gazdasági kiigazítási programról 2010-ben született megállapodás, amelyben 110 milliárd euró értékű finanszírozás szerepelt. A vállalt költségvetési és strukturális intézkedések, valamint a 2012. évi adósság-átalakítás ellenére azonban ez nem volt elegendő az ország számára ahhoz, hogy visszatérjen a piaci finanszírozáshoz. Ezért két további programról született megállapodás, 2012-ben 172,6 milliárd euró, 2015-ben pedig 86 milliárd euró értékben.

IV

A kiigazítási programok célul tűzték ki a görögországi gazdasági egyensúlyhiányok kezelését, és ezáltal a görög gazdasági válságnak az euróövezet többi részére történő átterjedésének megelőzését. Ezek Görögországban a stabil és fenntartható gazdasági és pénzügyi helyzet létrehozását, valamint azt célozzák, hogy az ország ismét képes legyen magát teljes körűen a pénzügyi piacokról finanszírozni. A támogatást szakpolitikai feltételekhez kötötték, amelyeket a görög hatóságok és a hitelezők közötti megállapodás határozott meg. A feltételek felölelték a görög állam lényegében minden funkcióját, és a következő három fő céllal foglalkoztak: költségvetési fenntarthatóság, pénzügyi stabilitás és a növekedés helyreállítása. Az Európai Bizottság ellenőrzést végzett és jelentést tett arra vonatkozóan, hogy Görögország teljesíti-e a feltételeket.

V

Az Európai Bizottság a kiigazítási programokat az Európai Központi Bankkal együttműködve irányította, minden program esetében az európai hitelezők nevében: az első programnál az euróövezet tagállamai, a másodiknál az európai pénzügyi stabilitási eszköz, a harmadiknál pedig az európai stabilitási mechanizmus nevében.

Hogyan végeztük az ellenőrzést?

VI

Megvizsgáltuk, hogy az Európai Bizottság megfelelően irányította-e a görög kiigazítási programokat. Elsősorban a következőket vizsgáltuk:

• Rendelkezett-e az Európai Bizottság a programok irányítására szolgáló megfelelő eljárásokkal?
• Megfelelően tervezték-e meg és hatékonyan alkalmazták-e a szakpolitikai feltételeket?
• Teljesítették-e a kiigazítási programok fő céljaikat?

VII

Az Európai Számvevőszéknek az EKB ügyvezetése hatékonyságának vizsgálatára vonatkozó megbízatásával összhangban kísérletet tettünk arra, hogy megvizsgáljuk a Bank részvételét a görög gazdasági kiigazítási programokban. Az EKB megkérdőjelezte a Számvevőszék erre vonatkozó megbízatását és nem szolgáltatott kellő mennyiségű bizonyítékot e tekintetben, az EKB görög programokban betöltött szerepéről ezért nem tudunk beszámolni.

Megállapításaink

VIII

A görög programok kezdetén az Európai Bizottság nem rendelkezett tapasztalattal egy ilyen folyamat irányításához. Az eljárásokat csaknem egy év elteltével hozták létre, de azok a dokumentumok jóváhagyásával és az információáramlással kapcsolatos formális keretekre, valamint a folyósítások időbeni ütemezésére összpontosítottak. Nem álltak rendelkezésre konkrét belső bizottsági iránymutatások a programok feltételeinek tényleges kialakítására vonatkozóan, például az alkalmazási kör vagy a részletezettség szintje szempontjából. A feltételek növekvő száma ellenére az első és második program nem határorozott meg megfelelően a feltételekre vonatkozó prioritásokat azok viszonylagos fontossága alapján, és ezeket nem integrálták egy szélesebb országos stratégiába. Az Európai Bizottság működő rendszert vezetett be a feltételek értékelésére, de ebből adódó hiányosságokat állapítottunk meg, főként a szerkezeti reformok végrehajtásának értékelése terén.

IX

A programokban szereplő összetett intézményi szabályozás ellenére nem formalizálták az Európai Bizottságnak a programokban közreműködő partnerekkel, elsősorban az IMF-fel és az EKB-val folytatott együttműködése működési részleteit.

X

A programok kialakításának átfogó gazdasági kerete a finanszírozásihiány-számításokból és a makrogazdasági előrejelzésekből tevődött össze. Az Európai Bizottság rendszeresen aktualizálta elemzését e tekintetben, és az előrejelzések pontossága hasonló volt, mint más nemzetközi szervezetek esetében. Hiányosságokat állapítottunk meg azonban a dokumentálás, a feltételezések indokolása és a minőségellenőrzés területén.

XI

Négy döntő fontosságú szakpolitikai területet vizsgálva (adózás, közigazgatás, munkaerőpiac és a pénzügyi ágazat) a reformok kialakításának és végrehajtásának mélyreható elemzése vegyes képet mutat. Az adózási és közigazgatási reformok költségvetési megtakarításokat eredményeztek, a strukturális összetevők megvalósítása azonban hiányos volt. A munkaerőpiac rugalmasabb és versenyképesebb lett, azonban további szabályozásmódosítások vannak még folyamatban a harmadik program keretében. A pénzügyi ágazatban nagymértékű szerkezetátalakítás történt, de ennek ára az volt, hogy több mint 45 milliárd eurót injekcióztak a bankrendszerbe, amelynek csak kis része fog potenciálisan megtérülni. Számos kulcsfontosságú reform végrehajtása vagy jelentős késedelemmel történt valamennyi szakpolitikai területen, vagy nem volt eredményes.

XII

Összességében a feltételek kialakítása lehetővé tette a reform előrehaladását, azonban hiányosságokat állapítottunk meg. Néhány kulcsfontosságú intézkedés nem volt kellően indokolva vagy a specifikus ágazati hiányosságokhoz igazítva. Más intézkedések esetében az Európai Bizottság a tervezési folyamatban nem vette teljesen figyelembe Görögország végrehajtási kapacitását, és nem alkalmazott ennek megfelelő hatókört és időzítést. Olyan eseteket is találtunk, amikor a feltételek hatóköre túl szűk volt ahhoz, hogy kulcsfontosságú ágazati egyensúlyhiányokat kezeljenek, és a kulcsfontosságú egyensúlyhiányokat kezelő intézkedések későn kerültek bele a programba.

XIII

Az Európai Bizottság nem végezte el az első két program átfogó értékelését, bár egy ilyen elemzés helyénvaló lehet a reformfolyamat kiigazításához. 2017 közepén Görögország még mindig külső pénzügyi támogatást igényel, ami azt jelzi, hogy a korábbi programok – szintén végrehajtási hiányosságok miatt – nem tudták helyreállítani az országnak azt a képességét, hogy igényeit a piacról finanszírozza. A programok egyedi célkitűzései csak korlátozott mértékben teljesültek:

• Visszatérés a növekedéshez: a GDP a programok alatt több mint negyedével zsugorodott, és Görögország az eredeti tervekkel szemben 2012-re nem tért vissza a növekedéshez.
• Pénzügyi fenntarthatóság: nagyszabású költségvetési konszolidáció történt a strukturális egyenlegek szempontjából. A kedvezőtlen makrogazdasági fejlemények és a meglévő adósság kamatköltségei miatt azonban a GDP-arányos államadósság folyamatosan növekedett.
• Pénzügyi stabilitás: a programok rövid távú pénzügyi stabilitást biztosítottak, de nem tudták megakadályozni a bankok mérlegeiben – a főként a kedvezőtlen makrogazdasági és politikai fejlemények miatt – bekövetkező erőteljes romlást, és csak korlátozott képességgel rendelkeztek a reálgazdaság finanszírozására.

Ajánlásaink

XIV

Az Európai Bizottság:

1. Javítsa a támogatási programok kialakítására vonatkozó eljárásait, különösen a feltételek tartalmának indokolásához szükséges elemzési munka hatókörének felvázolásával.
2. Jobban állapítsa meg a prioritásokat a feltételek között, és határozza meg az egyensúlyhiányok kezeléséhez sürgősen szükséges intézkedéseket, amelyek döntő fontosságúak a programok céljainak eléréséhez.
3. Amennyiben ez a mögöttes gazdasági egyensúlyhiányok kezelése szempontjából releváns, gondoskodjon arról, hogy a programok az ország átfogó növekedési stratégiájába integrálódjanak.
4. Vezessen be egyértelmű eljárásokat és adott esetben határozzon meg fő teljesítménymutatókat annak érdekében, hogy a programok figyelemmel kísérése módszeres és pontosan dokumentált legyen.
5. Kezdettől fogva kezelje átfogóbban az adathiányokat.
6. Törekedjen megállapodásra a programokban közreműködő partnerekkel, hogy a szerepek és az együttműködés módszerei meghatározottak és átláthatóak legyenek.
7. Dokumentálja jobban a programok kialakítását alátámasztó gazdasági számításokhoz kapcsolódó feltételezéseket és módosításokat.
8. Módszeresebben becsülje fel a tagállam reformok végrehajtására rendelkezésre álló igazgatási kapacitását és technikai segítségnyújtás iránti igényét. A feltételeket igazítsa ennek az elemzésnek az eredményéhez.
9. Erősítse a programok kialakításával kapcsolatos elemző munkáját. Foglalkozzon különösen az intézkedések megfelelőségével és időzítésével, figyelembe véve az adott tagállam sajátos helyzetét.
10. Az egymást követő, együttesen három évnél hosszabb programok esetében végezzen időközi értékeléseket, és azok eredményét használja fel a tervezési és nyomon követési intézkedések értékelésére.
11. Elemezze a program végét követő időszakra vonatkozó megfelelő támogatási és felügyeleti kereteket.

Bevezetés

A három görög gazdasági kiigazítási program

01

A globális pénzügyi válság kirobbanásával a nemzetközi környezet drasztikusan megváltozott. A válság példa nélküli mentőcsomagokat igényelt a pénzügyi intézmények számára, és más kivételes monetáris és fiskális politikák alkalmazását. A válságot mindazonáltal globális gazdasági visszaesés és adósságválság követte Európában. Bár a szilárd alapokon álló országoknak viszonylag rövid időn belül sikerült visszakerülniük a növekedési pályára, a makrogazdasági egyensúlyhiányokkal és strukturális hiányosságokkal küzdő országok nagy nehézségekkel szembesültek¹.

02

A globális pénzügyi válság keretében a makrogazdasági egyensúlyhiányok felhalmozódása, a nagy államadósság és külső adósságállomány, a gyenge külső versenyképesség, a fenntarthatatlan nyugdíjrendszer és a gyenge intézmények különösen sebezhetővé tették Görögországot a nemzetközi piacokon tapasztalható fokozott kockázatkerüléssel szemben. Ezek a tényezők, a hivatalos statisztikák valótlan tartalmú jelentéseinek közzétételével és a 2008. és 2009. évi költségvetési adatok jelentős módosításával együtt, negatív hatással voltak a piaci bizalomra. Ennek eredményeképpen a vezető hitelminősítő intézetek leminősítették az államadóság-besorolást (a 2008. év végi A-szintűről 2011-re C-szintűre). A piac erőteljesen reagált erre a negatív fejleményre, és a görög adósság finanszírozási költségei fenntarthatatlan szintre nőttek az ország pénzügyi támogatás iránti kérelmét megelőző hetekben.

03

Az ésszerű áron történő piaci alapú hozzáférés elvesztésének eredményeképpen 2010. április 23-án Görögország pénzügyi támogatást kért az euróövezet tagállamaitól és az IMF-től². A Görögország által vállalt költségvetési és strukturális intézkedések ellenére azonban az első gazdasági kiigazítási program (GKP) nem volt elegendő az ország számára ahhoz, hogy visszatérjen a piaci finanszírozáshoz, így további két programról született megállapodás 2012-ben, illetve 2015-ben (lásd: 1. táblázat).

1. táblázat

A görög gazdasági kiigazítási programok

Program	Eszköz	Kezdete	Vége	Összes finanszírozás (milliárd euró)	Euróövezeti támogatás, kifizetett (milliárd euró)	IMF támogatás, kifizetett (milliárd euró)
Görögország I	GLF(1)	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 SDR)
Görögország II	EFSF	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 SDR)
Áthidaló finanszírozás	Európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus	2015	2015	7,16	7,16	–
Görögország III	ESM	2015	Folyamatban (2018)	86	39,4(2)	–

04

Az első kiigazítási programot 2010 májusában írták alá (lásd: 1. ábra és I. melléklet). Úgy tervezték, hogy 2013 júniusáig tart, 110 milliárd euró értékű finanszírozást irányoz elő (az IMF és az euróövezeti tagállamok forrásaiból) a gazdaság finanszírozási igényeinek fedezése és a bankrendszer támogatása céljára (lásd: 1. táblázat). Viszonzásul Görögország beleegyezett abba, hogy a gazdasági, költségvetési, pénzügyi és munkaerő-piaci politikára kiterjedő strukturális reformprogramot hajt végre. Az első program idő előtt, 2012 márciusában véget ért, mivel a fenntarthatatlan adósságszint és a gazdasági tevékenység vártnál mélyebb visszaesése rávilágított a további finanszírozás szükségességére. Addigra 73,6 milliárd euró került kifizetésre.

05

2012 márciusában született megállapodás az euróövezet tagállamaival és az IMF-fel a második pénzügyi támogatási csomagról, amely összesen 172,6 milliárd euró értékű finanszírozást tartalmazott. Az euróövezeti országok végül 141,8 milliárd euróval járultak hozzá ehhez, az e célra létrehozott európai pénzügyi stabilitási eszközből (EFSF) folyósított hitelek formájában. A második program kulcsfontosságú eleme volt a magánszektor bevonása (PSI), amelynek keretében magánbefektetők mintegy 107 milliárd euró hozzájárulást nyújtottak állampapír-állományuk egy része értékének leírásával.

06

A második program 2014. decemberi lejáratát és két hosszabbítását követően³, tekintettel a harmadik pénzügyi támogatási csomaggal kapcsolatos, folyamatban lévő tárgyalásokra, Görögország áthidaló hitelt kapott az európai pénzügyi stabilitási mechanizmustól 2015 júliusában. Tekintettel a helyzet bizonytalanságára, 2015 júniusában a tőke szabad mozgására vonatkozó korlátozásokat vezettek be a pénzügyi stabilitás megőrzése érdekében (lásd: II. melléklet). 2015 augusztusában a görög hatóságok és az euróövezeti partnerek megállapodtak a harmadik programban, amely az európai stabilitási mechanizmustól (ESM) kapott kormánykölcsön formáját öltötte. A program terv szerint 2018-ig tart. 2017. július 20-án az IMF igazgatósága Görögország kérésére további biztosítékoktól függően, elvben jóváhagyott egy 1,6 milliárd eurós elővigyázatossági készenléti megállapodást. Az IMF 2017 szeptemberéig nem folyósított e megállapodás alapján kifizetést.

A program céljai

07

A görög kiigazítási programok fő beavatkozási logikája az, hogy kezelje Görögországban a gazdasági egyensúlyhiányokat, és ezáltal megelőzze a görög gazdasági válság átterjedését az euróövezet többi részére. Ezért ezek Görögországban a stabil és fenntartható gazdasági és pénzügyi helyzet létrehozását, valamint azt célozzák, hogy az ország ismét képes legyen önmagát teljes körűen a pénzügyi piacokról finanszírozni. E cél elérése érdekében a görög programok⁴ három fő kihívásra összpontosítottak, amelyek kezelésére Görögország kötelezettséget vállalt átfogó reformintézkedések útján:

1. A pénzügyi piaci bizalom és a költségvetési fenntarthatóság helyreállítása: a programok erőteljes költségvetési intézkedéseket irányoztak elő (beleértve a nyugdíj-, egészségügyi és közigazgatási kiadások csökkentését), valamint az adópolitika és adóigazgatás reformját. A költségvetési reformok a bizalom megerősítésére, a piaci hozzáférés visszanyerésére, és a GDP-arányos államadósság fenntartható pályára állítására irányultak.
2. A pénzügyi ágazat stabilitásának megóvása: a programok a Görög Pénzügyi Stabilitási Alap (GPSA) útján pénzügyi támogatást nyújtottak a görög bankoknak sürgős tőkeszükségletük kezelése céljára. A reformok által érintett területek között szerepelt az ágazat szerkezetátalakítása és konszolidálása, a nemteljesítő hitelek (NTH-k) kezelése, az irányítás, a felügyelet és a likviditás.
3. A gazdasági növekedés előmozdítása és a versenyképesség helyreállítása: a szerkezeti reformok segítségével, a programok a költség-versenyképességet és az általános üzleti környezet javítását tűzték ki célul. Ez arra irányult, hogy elősegítse a görögországi átmenetet egy beruházás és exportvezérelt növekedési modell irányába. A reformok által érintett területek között szerepeltek a munkaerő- és termékpiacok, a közigazgatás, a jogrendszer és az oktatás.

A programokban közreműködő partnerek és az európai intézmények szerepe

08

Az első két program kialakítása a görög hatóságok és a – Bizottságból, az EKB-ból és az IMF-ből álló – úgynevezett „Trojka” közötti tárgyalások során történt (utóbbit a harmadik program „Intézmények” néven említi). Együttműködésük részleteit nem rögzítette hivatalos megállapodás. A harmadik program keretében, összhangban a létrehozásáról szóló szerződéssel⁵, az ESM-et is bevonták a program kialakításába és nyomon követésébe. Bár az IMF nem vállalt szerepet a harmadik program finanszírozásában, teljesen aktív maradt a feltételek hatókörével és a kiigazítási pályával kapcsolatos tárgyalásokon.

09

A programok során az Európai Bizottság szerepe az volt, hogy az euróövezet tagállamai nevében járjon el, szoros együttműködésben más partnerekkel. A görög hitelkeret (GLF) keretében az Európai Bizottság volt felelős a program koordinálásáért és végrehajtásáért az euróövezeti tagállamok nevében és útmutatásai alapján, támogatást nyújtott, tárgyalásokat folytatott és aláírta a hitelkeret-megállapodást (LFA) és az egyetértési megállapodást (MoU) a szakpolitikai feltételekről Görögországgal. Az európai pénzügyi stabilitási eszköz (EFSF) keretmegállapodás és a második programra alkalmazandó EU rendelet⁶ hasonló kötelezettségeket bízott az Európai Bizottságra. Az európai stabilitási mechanizmust (ESM) létrehozó szerződés felkérte az ESM kormányzótanácsát, hogy hatalmazza fel Európai Bizottságot, hogy az Európai Bizottság „az EKB bankkal együttműködve tárgyaljon az egyes pénzügyi támogatásokkal kapcsolatos gazdaságpolitikai feltételekről”.

10

Az EKB szerepe a programok során az, hogy az Európai Bizottsággal együttműködve járjon el a pénzügyi támogatás szakpolitikai feltételeinek értékelése és az e feltételek végrehajtásában elért haladás rendszeres figyelemmel kísérése érdekében. Az első program tekintetében az Európai Tanács már 2010. február 11-én felkérte a Bizottságot, hogy az EKB-val együttműködve kísérje figyelemmel a reformintézkedések végrehajtását. Az EFSF keretmegállapodás, az ESM szerződés és a vonatkozó uniós rendelet⁷ hasonló módon határozta meg az EKB szerepét a második és harmadik programra nézve is. Ennek keretében az EKB tanácsadást és szakértelmet nyújtott különböző szakpolitikai területeken. Az SSM, az egységes felügyeleti mechanizmus 2014 novemberi létrehozása óta szintén részt vesz az intézmények és a görög hatóságok közötti tárgyalási folyamatban. Ezen túlmenően a 2010–2016-os időszakban, tekintet nélkül magára a programfolyamatra, az EKB több véleményt tett közzé a görög hatóságok által előterjesztett jogszabálytervezetekről, mert ezek jelentősen befolyásolhatták a pénzügyi stabilitást⁸.

A programozási folyamat

11

A Görögországnak nyújtott pénzügyi támogatást a görög gazdasági kiigazítási programokban rögzített és azok főbb – költségvetési, pénzügyi és strukturális – célkitűzései köré szerveződött szakpolitikai feltételek teljesítéséhez kötötték⁹. A görög hatóságok a program minden egyes felülvizsgálatához aktualizált¹⁰ dokumentumcsomag (lásd: 1. háttérmagyarázat.) hitelezőknek történő benyújtásával indították el hivatalosan a programozási folyamatot. A IMF és az európai hitelezők függetlenek maradtak a programdokumentumok és hitelezési döntések jóváhagyása során (lásd: 2. ábra).

12

A programdokumentumok megfogalmazása az Európai Bizottság, a Nemzetközi Valutaalap¹¹ és az Európai Központi Bank részvételével zajló, tárgyalási látogatások formájában történő tárgyalási folyamat részeként történt¹². A Bizottságnak a tárgyalásokra vonatkozó meghatalmazását előzetesen egy szakpolitikai tájékoztató fogalmazta meg, amely a fő szakpolitikai területek vonatkozásában elemezte a görögországi helyzetet, és intézkedések szerepeltetését javasolta a programban. Az Európai Bizottság személyzete elkészítette a programot alátámasztó makrogazdasági előrejelzést a tárgyalások céljára. Az egyes felülvizsgálatok lezárása után az Európai Bizottság a makrogazdasági és pénzügyi helyzet minőségi elemzéseivel, a megfelelőségi értékeléssel és a hivatalos programdokumentumokkal együtt közzétette azokat.

13

A tárgyalások lezárását követően a Tanács az Európai Bizottság által előterjesztett dokumentumok alapján megtárgyalta a görög hatóságok által benyújtott szöveget¹³, és határozatot adott ki az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 126. és 136. cikke alapján¹⁴. A tanácsi határozat elfogadását követően az Európai Bizottság alelnöke (a többi biztos felhatalmazásával) aláírta a végleges egyetértési megállapodást a hitelező tagállamok nevében (az első program esetében), illetve az európai pénzügyi stabilitási eszközt, az EFSF-et (a második program esetében). A hitel technikai és jogi részleteit (mint például az átlagos lejárati idő számítását, a kamatokat, a folyósítási és visszafizetési szabályokat) a hitelszerződés határozta meg (az első program esetében)¹⁵, vagy pedig az EFSF, a pénzügyi segítségnyújtási konstrukcióról szóló megállapodás alapján (a második program esetében).

14

A harmadik programról az (ESM nevében eljáró) Európai Bizottság, a Görög Köztársaság és a Görög Nemzeti Bank között létrejött egyetértési megállapodás útján született megegyezés. A harmadik programot ezt követően a Tanács is jóváhagyta. A hitel finanszírozási feltételeit egy pénzügyi segítségnyújtási konstrukcióról szóló megállapodás határozta meg, a folyósítást az ESM Kormányzótanácsa hagyta jóvá az Európai Bizottság által adott megfelelőségi jelentések alapján (az EKB-val együttműködve).

15

Az eurócsoport¹⁶ szakpolitikai iránymutatást adott a folyamathoz a programidőszak során, különösen megállapodásra jutott a programok indítása, a főbb szakpolitikai feltételek, a pénzügyi források elosztása és a kulcsfontosságú finanszírozási feltételek tekintetében. Az eurócsoportot egy munkacsoport támogatta¹⁷, amellyel konzultációt folytattak a programok kialakításáról, és ez a csoport döntött a pénzeszközök kifizetéséről az első és a második program esetében (a harmadik programnál a döntést az ESM kormányzótanácsa hozta meg).

Az ellenőrzés módszere

16

Az ellenőrzés azt vizsgálta, hogy az Európai Bizottság megfelelően irányította-e a görög kiigazítási programokat. Ez kiegészíti két korábbi különjelentésünket, amelyek azt értékelték, hogy az Európai Bizottság hogyan irányította a nehézségekkel küzdő országokba irányuló pénzügyi támogatást a fizetésimérleg-mechanizmus és az európai pénzügyi stabilitási mechanizmus keretében (18/2015. számú különjelentés)¹⁸, és a Görögországba irányuló technikai segítségnyújtást (19/2015. számú különjelentés). Ellenőrzésünk a következő alkérdéseket vizsgálta:

1. Rendelkezett-e az Európai Bizottság a programok irányítására szolgáló megfelelő eljárásokkal?
2. Megfelelően tervezték-e meg és hatékonyan alkalmazták-e a szakpolitikai feltételeket?
3. Teljesítették-e a kiigazítási programok fő céljaikat?

17

Az ellenőrzés arra terjedt ki, hogy az Európai Bizottság hogyan irányította a görög gazdasági kiigazítási programokat, azonban a folyamatban lévő harmadik programot illetően az ellenőrzés a tervezési szempontokra összpontosított. A programfeltételek kialakításának, figyelemmel kísérésének és végrehajtásának ellenőrzése egy minden kulcsfontosságú programcélt tartalmazó minta alapján történt. Úgyszintén vizsgáltuk az Európai Bizottság együttműködését a programokban közreműködő partnerekkel, kivéve az IMF¹⁹ és az ESM²⁰ tevékenységét. Nem vizsgáltuk a görög hatóságok tevékenységét sem, beleértve a tulajdonjogi kérdéseket, amelyek hatással lehettek a végrehajtási folyamatra. Az ellenőrzés hatókörének korlátai miatt az EKB részvételéről sem számoltunk be (lásd: 20. bekezdés).

18

Nem vizsgáltuk az Unió magas szintű politikai döntéseit, például a Görögországnak nyújtott pénzügyi támogatás odaítélésének indokoltságát, és az ellenőrzés hatókörét néhány szempontra korlátoztuk. Nem vettük figyelembe a pénzügyi támogatás elmaradásának alternatív forgatókönyvét. Nem értékeltük azt sem, hogy a Tanács a legmegfelelőbb pénzügyi allokációkat, hiánycélokat és költségvetési pályákat választotta-e a válság megoldására. Nem értékeltük a Görögországnak nyújtott hitelek finanszírozási feltételeit, az adósságenyhítés határidőit és célszerűségét, vagy az adósság fenntarthatóságát sem. Értékeltük az Európai Bizottság makrogazdasági előrejelzéseit és finanszírozásihiány-számításait. Az Európai Bizottságnak a többi partnerrel folytatott együttműködése ellenőrzésekor nem vizsgáltuk, hogy indokolt volt-e ezeknek az intézményeknek a részvétele.

19

Az ellenőrzési bizonyítékok gyűjtése dokumentációk részletes áttekintése alapján történt, a következő forrásokból: az Unió pénzügyi támogatási programjai (programdokumentumok, belső bizottsági elemzések, táblázatos előrejelzések, más szervezetek értékelései és tanulmányai); mutatószám-elemzés a programfeltételek és a bizottsági tisztviselőkkel folytatott interjúk alapján; nemzeti hatóságok, mint például az ágazati minisztériumok, a Görög Nemzeti Bank, üzleti egyesülések és érdekelt felek, valamint az IMF, az ESM és az OECD személyzete.

Az EKB részvételének hatóköri korlátozása

20

A Európai Számvevőszéknek az EKB működési hatékonyságának ellenőrzésére vonatkozó felhatalmazásával összhangban²¹ kísérletet tettünk arra, hogy megvizsgáljuk a Bank részvételét a görög gazdasági kiigazítási programokban²². Az EKB megkérdőjelezte a Számvevőszék felhatalmazásának érvényességét e tekintetben, és az általa biztosított dokumentáció nem nyújtott számunkra elégséges bizonyítékot az ellenőrzési munka elvégzéséhez²³. E hatóköri korlátozás miatt nem tudunk beszámolni az EKB-nak a görög programokban játszott szerepéről.

Észrevételek

1. Rész - A Görög Gazdasági Kiigazítási Programok Irányítása

21

A görög gazdasági kiigazítási programok kezelése a Bizottságnál számos összetett belső folyamatot foglalt magában, amelyek horizontális keretet képeztek a szakpolitika-specfikus elemzés és a megfelelőségi értékelések számára (lásd: II. rész). E horizontális folyamatoknak általában három típusát tudjuk megkülönböztetni:

• Eljárási szabályok a programok kialakítására és figyelemmel kísérésére – ezek meghatározzák a programirányítás elveit és mechanizmusát, valamint a döntéshozatali eljárásokat.
• Együttműködés a programokban közreműködő partnerekkel – felelősségek megosztása, kommunikáció, és a tevékenységek koordinációja az IMF, EKB és ESM szervezetekkel.
• Alapvető gazdasági elemzések – makrogazdasági előrejelzések és finanszírozásihiány-számítások, a programok kulcsfontosságú feltételezéseinek felállítása.

A programfeltételek kialakítására és figyelemmel kísérésére szolgáló eljárások

A programok kezdeti sürgős jellege

22

A kezdeti görög gazdasági kiigazítási program kialakítását és intézményi szabályozását annak a sürgősségnek az összefüggésében kell szemlélni, amely a program létrehozását jellemezte. A pénzügyi támogatás igénylésének közvetlen oka az volt, hogy kilencmilliárd eurós kölcsönfelvétel vált szükségessé egy 2010. május 19-én esedékes adósságtörlesztésre. Tekintettel arra, hogy 2010 tavaszán a görög adósság piaci finanszírozási költségei fenntarthatatlan szintre növekedtek, a görög kormánynak rövid időn belül alternatív finanszírozást kellett keresnie²⁴ (a válság részletes időbeli lefolyásáért lásd: 1. ábra és I. melléklet).

23

Tekintettel a rövid lejáratú adósság piaci finanszírozásának várható nehézségeire, 2010. március 25-én az euróövezeti csúcstalálkozó²⁵ megállapodott a Görögországnak nyújtandó pénzügyi támogatás feltételeiben. A görög hatóságok a finanszírozás iránti hivatalos kérésüket 2010. április 23-án nyújtották be, azaz kevesebb mint egy hónappal azelőtt, amikor a folyósításnak meg kellett történnie. Az első görög gazdasági kiigazítási programot 2010. május 3-án írták alá. Tekintettel a görög gazdaság egyensúlyhiányainak mélységére és kiterjedésére, ez az időkeret nagyon szűk volt ahhoz, hogy ezen belül egy minden hiányosságot kezelő, átfogó programot lehessen kialakítani.

A tervezési eljárások és eredményeik

24

Az Európai Bizottság makroszintű támogatási programok irányítására vonatkozó általános eljárását először 2011 áprilisában, azaz 11 hónappal a görög program indítása és annak három befejezett felülvizsgálata után hozták létre. A dokumentum belső rendelkezéseket határozott meg a Bizottságon belüli, illetve a Tanáccsal és a programokban közreműködő partnerekkel fenntartandó információs és jóváhagyási folyamatokra. Meghatározta például a fő programdokumentumok jóváhagyásához szükséges lépéseket (szakpolitikai tájékoztatók, megfelelőségi jelentések, egyetértési megállapodások tervezetei, és adott esetben javaslattervezetek tanácsi határozatokra). Az Európai Bizottság ütemterveket is készített minden finanszírozási eszközre vonatkozóan, meghatározva a folyósításhoz vezető formális lépéseket.

25

Az eljárások nem foglalkoztak azonban a programfeltételek tartalmával. Nem álltak rendelkezésre konkrét belső bizottsági iránymutatások a programfeltételek kialakításához a hatókör, a részletezettség szintje, és az indokoláshoz szükséges elemző munka mélysége tekintetében²⁶.

26

A programfeltételeket alátámasztó kulcsfontosságú munkaanyagok a szakpolitikai tájékoztatók voltak. E szakpolitika-orientált dokumentumokat minden felülvizsgálathoz kiadták, és alapul szolgáltak a programok felülvizsgálatának tárgyalásához (bizonyos fokú rugalmassággal). Az Európai Bizottság eljárási szabályai előírták a szakpolitikai tájékoztatók felülvizsgálatának folyamatát, de ezt nem dokumentálták.

27

Az Európai Bizottság személyzete több alkalommal is elemző dokumentumokat készített, ezzel is támogatta a szakpolitikai tájékoztatókat és bizonyos területeken megerősítést nyújtott a feltételek kialakításához. Ez azonban nem rendszeresen történt minden programra és szakpolitikai területre vonatkozóan (lásd: 3. ábra).

28

Problémákat állapítottunk meg a feltételek kialakításában több szakpolitikai területen:

• Több programfeltétel leírása általános, homályos megfogalmazással történt és nem volt mérhető, különösen a programok kezdetén. Például az exporttámogatás területén az olyan feltételek, mint „a köz- és magánszféra közötti partnerségek elősegítésére irányuló intézkedések alkalmazása” vagy „az exporttámogatási politika erősítését célzó intézkedések” nem határoztak meg semmilyen egyértelmű vagy konkrét cselekvést. A pénzügyi ágazatban, a második programban szerepelt egy feltétel, amely szerint végrehajtási tervet kell létrehozni a nemteljesítő hitelek behajtásának javítására, és célokat megállapítani e tekintetben a felszámolás alatt lévő bankoknál 2013. július végéig. A feltételt többféleképpen lehetett értelmezni, és hozzájárult a végrehajtás jelentős késedelméhez.
• A feltételek folyamatosan egyértelműbbé váltak, a második programban számuk és részletezettségük szintje egyaránt növekedett. Ez részben a végrehajtási problémák és késedelmek eredménye volt. Másrészről a részletezettség magas szintje kihívás elé állította a hatóságok igazgatási kapacitását és felelősségvállalását, mivel a feltételek megvitatása és azok elfogadása nem volt mindig kielégítő a tervezési szakaszban²⁷.
• A részletezettség növekvő szintje együtt járt az előzetes jogi egyértelműség hiányával az egyes programfeltételek viszonylagos fontosságát illetően. Bizonyos feltételeket csak utólagosan ismertek el különösen fontosként, amikor azokat nem hajtották időben végre, és akkor előzetes cselekvésként jelölték meg ezeket a program felülvizsgálata során. Az e feltételeknek való megfelelést kifejezetten megkövetelték, mielőtt egy hitelrészlet folyósítása megtörtént²⁸. A harmadik programban a fontos feltételeket „kulcsfontosságú teljesítés” néven jelölik meg.

Átfogó növekedési stratégia

29

A programok világos középtávú célokat tűztek ki, az elsődlegesen várt eredmény Görögország piaci finanszírozáshoz való hozzáférésének visszaállítása volt, ami szükségessé tette a költségvetési konszolidációra való összpontosítást. Mindazonáltal a Bizottság erőfeszítési ellenére a programokat nem támasztotta alá egy átfogó, Görögország által megtervezett, a programokon túlmutató növekedési stratégia. Egy hosszú távú stratégia hatékonyabb lehetett volna a kiigazítási folyamat koordinálása és a különböző érintett szakpolitikai területeken teendő intézkedések megtervezése során.

30

A stratégia hiánya különösen témába vágó az exportkönnyítés területén. E tekintetben a programok intézkedéseinek hatóköre – amely az áralapú versenyképességre és az adminisztratív terhekre összpontosított – nem volt elegendő ahhoz, hogy elősegítse az átmenetet egy nagyobb mértékben exportvezérelt növekedési modellre, és nem kezelte az előzetes programelemzésben azonosított hiányosságokat. Az első program nem javasolt átfogó stratégiát a versenyelőnnyel rendelkező ágazatok számára a görög gazdaság sajátos szerkezetének figyelembevételével. Az ágazatspecifikus feltételeket azonban a második program már tartalmazta. A következetlenül tervezett intézkedések és a szakpolitikák közötti elégtelen koordináció esetei (lásd: 2. háttérmagyarázat) azt mutatják, hogy a görög programok általános kialakítása során nem követtek egyértelmű stratégiát.

Politikai instabilitás a programidőszak során

31

Egy másik kihívás, amely hatással volt a programok irányítására, a reformok gyakori megtorpanása és újraindulása volt, amely bizonyos mértékig az ország politikai instabilitásából származott. 2009 októbere és 2015 januárja között Görögországban hat választás történt, valamint egy választások nélküli kormányváltás 2011 novemberében (lásd: I. melléklet). Minden alkalommal időt vett igénybe az új vezetés számára, hogy megerősítse reformokra irányuló elkötelezettségét és megközelítését, valamint újra meghatározza az intézményekkel folytatott együttműködésre vonatkozó eljárásokat. A 2015 júliusában az intézkedéscsomagról tartott népszavazás úgyszintén hozzájárult a program jövőjének bizonytalanságához és a gazdasági instabilitáshoz²⁹. A hosszan tartó politikai tárgyalások és a program folytatásával kapcsolatos bizonytalanság akadályozta a programok zökkenőmentes irányítását és a reformok végrehajtását.

32

A programok felülvizsgálatának időzítése nagymértékben eltért a kezdeti negyedéves ütemezéstől, tükrözve a végrehajtási késedelmeket és az új intézkedéseken való megegyezés nehézségeit (lásd: 2. táblázat). E tekintetben a legnehezebb helyzetet a második és harmadik programok közötti átmenet jelentette, amikor is 16 hónap telt el a utolsó lezárt felülvizsgálat és az új program jóváhagyása között. Bár a második program lezárására egyáltalán nem került sor³⁰, az átmenet magában foglalta a második program kétszeri meghosszabbítását és egy áthidaló hitelt az EFSM-től.

2. táblázat.

A görög gazdasági kiigazítási programok felülvizsgálatai

Tárgyév	Felülvizsgálat	Jelentés dátuma	Felülvizsgálat időtartama, hónap
2010	1. program	2010. május
	1. felülvizsgálat	2010. augusztus	3
2011	2. felülvizsgálat	2010. december	4
	3. felülvizsgálat	2011. február	2
	4. felülvizsgálat	2011. július	5
	5. felülvizsgálat	2011. október	3
2012	2. program	2012. március	5
	1. felülvizsgálat	2012. december	9
2013	2. felülvizsgálat	2013. május	5
	3. felülvizsgálat	2013. július	2
2014	4. felülvizsgálat	2014. április	9
2015	3. program	2015. augusztus	16
2016	Kiegészítő egyetértési megállapodás	2016. június	10

Nyomon követési eljárások

33

Az Európai Bizottság makroszintű támogatási programok irányítására vonatkozó általános eljárásai figyelembe vették a nyomon követési folyamat programfeltételeknek való megfelelőségét, de csak az eljárási szempontokra (vagyis a feladatmegosztásra és a megfelelőségi jelentés jóváhagyására) vonatkozóan. Nem volt azonban a Bizottságnak eljárása a nyomon követés hatókörével, jellegével és dokumentálásával kapcsolatos kulcsfontosságú követelmények meghatározására.

34

Görögország programfeltételeknek való megfelelősége figyelemmel kísérésének elsődleges eszköze a „megfelelőségi táblázat” volt, amelynek elkészítése az intézményekkel együtt történt. Az első és második program esetében ez a dokumentum szerves része volt az egyes felülvizsgálatokat követően közzétett dokumentumcsomagnak. A megfelelőségi táblázatot az Európai Bizottság személyzete töltötte ki és vizsgálta felül, majd ezt követően a többi programdokumentummal együtt benyújtotta az eurócsoportnak. A felülvizsgálati folyamatokat azonban nem dokumentálták. Ezenkívül az Európai Bizottság hivatalosan értesítette a Tanácsot a tanácsi határozatokban kifejezetten szereplő feltételek figyelemmel kíséréséről.

35

A táblázatok általában meghatározták az egyedi felülvizsgálatot igénylő egyes programfeltételek megfelelőségi státusát, és rövid indokolást adtak (a jogalapra történő hivatkozások, a helyzet bemutatása, az esetleges késedelmek okai). Nem minden feltétel rendszeres figyelemmel kísérése valósult meg azonban ilyenformán vagy kellő időben. Mivel a második program nem fejeződött be, nem történt meg az utolsó (negyedik) felülvizsgálatban hozzáadott feltételek formális értékelése. A Bizottság többek között szakpolitikai tájékoztatók útján is figyelemmel kísérte a Görögországban a második és a harmadik program között történt fejleményeket. A harmadik programra vonatkozó (2016 júniusában közzétett) első megfelelőségi jelentés nem tartalmazta a megfelelőségi táblázatot, habár több feltétel teljesítése volt esedékes 2016. júniusában.

A nyomon követés gyakorlata

36

A legtöbb vizsgált feltételre vonatkozóan az Európai Bizottság képes volt annak bizonyítására, hogy elvégezte a programfeltételeknek való megfelelés értékelését, és ezt megalapozottan tette. Az Európai Bizottság számos szakpolitikai területen elvégezte a feltételekkel összefüggő jogszabályok mélyreható felülvizsgálatát és nyomon követte a szükséges módosításokat. Egyes esetekben az Európai Bizottság külső szakértőket vett igénybe (például a szabályozott szakmák területén) az átfogó értékelés érdekében, és kellően kiegészítette a vonatkozó feltételeket a következő programok felülvizsgálatához.

37

Bár a programfeltételeknek való formális megfelelést az Európai Bizottság rendszeresen figyelemmel kísérte és jelentést tett arról, egyes esetekben olyan hiányosságokat állapítottunk meg, mint a hiányzó vagy pontatlan értékelések (lásd: III. melléklet). Ezenfelül az Európai Bizottság megfelelőségi jelentései esetenként nem voltak egyértelműek a feltételek értékelése tekintetében. Az, hogy a programfeltételeknek való meg nem felelés közlésére számos különböző kifejezést³¹ használtak, többértelműséget eredményezett az értékelés átfogó üzenetét illetően.

38

Egyes esetekben azonban egy feltételnek való formális megfelelés (pl. egy bizonyos jogszabály alkalmazása) nem biztosította annak a feltételnek a hatékony végrehajtását, vagyis nem vezetett a kívánt eredményhez. Ennek egyik példája volt a minőségi jogalkotási program végrehajtása. Miután a vonatkozó jogszabályt 2012-ben elfogadták, a tényleges hiányosságok továbbra is fennálltak, ahogyan azt az OECD 2015. évi szabályozáspolitikai áttekintésében megjegyezte³².

39

Egészben véve, bár az Európai Bizottság figyelemmel kísérte a programok mennyiségi céljainak teljesítését (pl. az állami foglalkoztatás, bérköltségek, vezetői pozíciók csökkentése), korlátozott eszközökkel rendelkezett annak ellenőrzésére, hogy a strukturális reformokat megfelelően hajtották-e végre. Hozzájárultak ehhez a problémához az átfogó adatokhoz való hozzáférés nehézségei. Különösen az adózás (lásd: IV. melléklet, A. rész) és a szabályozott szakmák területén találtunk adathiányt (a korlátozásokkal kapcsolatos hiányos adatok olyan kulcsfontosságú szakmák esetében, mint a jogászok, közjegyzők, mérnökök vagy építészek). A programok nem foglalkoztak átfogóan az adathiány eseteivel, bár ebben a tekintetben némi javulás történt az utóbbi felülvizsgálatok eredményeként. A strukturális feltételek többségénél az Európai Bizottság figyelemmel tudta kísérni a jogszabálymódosítások elfogadását, de nem rendelkezett megfelelő teljesítménymutatókkal és célértékekkel a reformok végrehajtásának értékeléséhez.

40

A megfelelő teljesítménymutatók hiánya akadályozta a Bizottságot például abban, hogy ellenőrizze a hatékonysági célok teljesítését a központi államigazgatás átszervezése keretében. A pénzügyi ágazatban csak 2014 áprilisában vezetett be a második program egy olyan feltételt, amely előírta a Görög Nemzeti Bank számára, hogy fő teljesítménymutatókat határozzon meg a bank által a nemteljesítő hitelek nagy portfóliójának csökkentésében elért haladás figyelemmel kísérésére. Ezenkívül a pénzügyi ágazatban az Európai Bizottság nem teljesen használta ki azt, hogy a GPSA (görög pénzügyi stabilitási alap) döntéshozó testületeiben megfigyelőként működött, ami további lehetőséget nyújtott volna a programfeltételeknek való megfelelés biztosítására³³.

A programokban részt vevő partnerekkel folytatott együttműködés

41

A feltételrendszert technikai szinten főként az Európai Bizottság alakította ki (a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatósággal és az IMF-fel együttműködve, az EKB-val folytatott konzultációval). A harmadik program keretében az ESM járt el negyedik intézményi partnerként. A végleges egyetértési megállapodás az intézményeken belüli, valamint az intézmények és a görög hatóságok közötti megegyezést tükrözte, ami megkövetelte minden féltől, hogy szükség esetén kiigazítsa álláspontját.

42

Az intézmények közötti együttműködésre vonatkozóan nem állt rendelkezésre iránymutatás vagy egyedi eljárásmód, és a folyamatot formálisan nem dokumentálták (pl. jegyzőkönyvekben), ami hatással volt a folyamat átláthatóságára. A programcsoportok azonban informális együttműködési megállapodásokat kötöttek. A csoportok rendszeres kapcsolatot tartottak telefonon vagy e-mailben, valamint találkozók formájában. A csoportok információt, adatokat és előzetes elemzéseket cseréltek, és megvitatták a programtervezés alternatív lehetőségeit. Az Európai Bizottság és az IMF megosztották egymással programdokumentum-tervezeteiket annak érdekében, hogy a feltételrendszer konzisztens legyen. Az a tény, hogy a három intézmény személyzete széles körű szakértelemmel és tapasztalattal rendelkezett, alaposabb értékelések és előrejelzések készítését tette lehetővé, ezáltal csökkent a hibák és kihagyások előfordulásának kockázata a programok kialakítása és aktualizálása során.

43

Az EKB és a Görög Nemzeti Bank a programok gazdaságpolitikájához igazították néhány pénzügyi eszközüket³⁴. A programok azonban nem voltak egyértelműek abból a szempontból, hogy milyen mértékben függ a Görögországnak nyújtott likviditási támogatás a programfeltételek teljesítésétől³⁵, és hogyan veszik figyelembe ezt a támogatást a makrogazdasági előrejelzések és finanszírozási hiányok becslése céljára.

A programok gazdasági feltételezései

44

A két kulcsfontosságú folyamat, amely a programok kialakításának és módosításának gazdasági keretét meghatározta, a makrogazdasági előrejelzés és a finanszírozásihiány-számítás volt (lásd: 3. háttérmagyarázat). Az Európai Bizottság minden program esetében elvégezte ezeket az elemzéseket, és minden felülvizsgálatra aktualizált változatokat készített. A programirányításban közreműködő valamennyi intézmény külön-külön végezte készített gazdasági elemzéseket, de a végleges eredmény az általuk elért konszenzust tükrözte.

A módszertani erősségek és hiányosságok

45

A makrogazdasági előrejelzésekhez használt táblázatok egyértelmű és részletes információt nyújtottak a makrogazdasági változókra vonatkozó múltbeli adatokról és előrejelzésekről. A fő makrogazdasági és költségvetési változókra vonatkozóan előrejelzett trendek összhangban voltak az összetevőik előrejelzéseivel, és információforrások széles körét vették figyelembe. Az Európai Bizottság a világgazdaság dinamikájára és a technikai mutatókra vonatkozó legfrissebb feltételezéseket használta fel. Az Európai Bizottság azonban nem épített be kifejezetten bizonyos, a makrogazdasági modellekben jellemzően használt tényezőket, és nem kellően integrálta a makrogazdasági és a költségvetési előrejelzéseket (lásd: 4. háttérmagyarázat).

46

Egészben véve, a finanszírozási hiány kiszámítására szolgáló módszer a programok során egyre bonyolultabbá vált, és a második programhoz készült táblázatok sokkal összetettebb számításokat, értékeléseket és modellezési eszközöket tartalmaztak. Később a további tényezők és elemek figyelembevétele érdekében a finanszírozásihiány-számítások hatóköré is kibővült a programban, bár továbbra is fennmaradtak bizonyos módszertani hiányosságok (lásd: V. melléklet). A harmadik programban a módszertan jórészt változatlan maradt.

47

Az Európai Bizottság nem rendelkezett eljárásokkal a finanszírozásihiány-számítások kezdeményezése, engedélyezése, rögzítése, feldolgozása és jelentése tekintetében. A minőségellenőrzések informális jellegűek voltak, és jelentős hiányosságokat fedeztünk fel a számítógépes táblázatok kontrollkörnyezetében³⁶. E tekintetben nem történt javulás a három program során.

48

Annak ellenére, hogy többféle forrást használtak, nem tüntették fel az adatok forrását és dátumát. Ez egyeztetési problémákhoz vezetett, és nem tudtuk ellenőrizni, hogy mindig a legfrissebb információt használták-e fel. Az első program finanszírozásihiány-eredményeinek bemutatásában számos hibát fedeztünk fel. Ezek nem voltak hatással a finanszírozási hiány teljes összegére, de a Bizottság belső minőségellenőrzési eljárásainak hiányosságaira utalnak³⁷.

Érzékenységvizsgálat és a feltételezések indokolása

49

Az Európai Bizottság rendszeresen figyelemmel kísérte Görögország likviditási helyzetét, és frissítette a felülvizsgálatok közötti finanszírozásihiány-számításokhoz használt fájlt. A programdokumentumok nem mutattak be a finanszírozásihiány-számítás a különböző eredményekre vagy fejleményekre való érzékenységének megállapítására szolgáló teszteket, ilyen elemzések azonban készültek az Európai Bizottság munkaanyagaiban. Az Európai Bizottság forgatókönyveket készített többféle olyan tényezőkre vonatkozóan, mint például a különböző folyósítási részletek ütemezése, privatizációs bevételek vagy a rendezett hátralékok. Másfelől viszont nem végzett forgatókönyv-elemzést a makrogazdasági előrejelzésekhez. Az előrejelzések nem építették be szisztematikusan a görög gazdaságot ért olyan sokkhatásokat, mint például az euró jelentős leértékelődése vagy a nyersanyagárak hirtelen zuhanása, amelyek később ténylegesen testet öltöttek a programokban.

50

Ami a feltételezésekben és a dokumentációban szereplő indokolást illeti, mindkét folyamatban hiányosságokat állapítottunk meg. A finanszírozási hiányra vonatkozóan a program-dokumentációban szerepelt egy szakasz a programok pénzeszköz-gazdálkodásáról és finanszírozásáról. A megjegyzések azonban gyakran homályosak voltak, és nem magyarázták meg a finanszírozásihiány-számítás frissítéseiben tett változtatásokat. Több esetben a finanszírozásihiány-számítást alátámasztó specifikus feltételezések világos indokolást érdemeltek volna³⁸. A harmadik programban fennmaradtak az indokolási problémák. A Bizottság egyetértett az IMF javaslatával, amely szerint a célul kitűzött likviditási puffert 8 milliárd euróra kell emelni. A Bizottság azonban nem indokolta, hogy a likviditási puffernek miért ezt az adott szintjét tekinti optimálisnak és más programok során szerzett korábbi tapasztalataira hivatkozott.

51

A strukturális reformok hatásának a makrogazdasági előrejelzésekbe történő beépítésekor a Bizottság szakmai értékítéletén alapuló döntéseket hozott és ezeket nem dokumentálta. Ezenkívül a költségvetési és makrogazdasági előrejelzések elkülönített kezelése miatt nem volt lehetséges annak ellenőrzése, hogy az Európai Bizottság hogyan határozta meg és számszerűsítette a költségvetési politikák hatásait a makrogazdasági előrejelzésekre.

Pontosság és kiigazítások

52

Az Európai Bizottság előrejelzése – különösen az első programban – jelentősen alulbecsülte a válság mélységét (lásd: VI. melléklet). Ennek oka főként a magánfogyasztás és -beruházások visszaesésének alulbecslése volt. Mindazonáltal az Európai Bizottság makrogazdasági előrejelzései általában a többi szervezet becsléseihez hasonlóan pontosak voltak³⁹, és azokat részben befolyásolta a programozást megelőző időszakra vonatkozó statisztikai adatoknak a görög hatóságok által történt valótlan tartalmú jelentése. 2010-re és 2011-re az Európai Bizottság kezdeti előrejelzése a 2012–2013-astól eltérően alulbecsülte az államháztartási egyenleget.

53

A finanszírozásihiány-számítások nagyon kis mozgásteret hagytak Görögországnak a likviditási pozíció szempontjából meghatározott likviditási puffert illetően. Ez a programozási időszak alatt átlagosan csökkent, de a csökkenést nem támasztották alá indokolással. 2014 első negyedévének végére vonatkozóan a puffert még nulla értékre is tervezték. A 3 milliárd eurós átlagos likviditási pozíció csupán 11 napi elsődleges kiadást képviselt. A likviditási puffer növelése azonban szükségessé tenné a program teljes finanszírozásának kiigazítását, vagy további költségvetési intézkedések bevezetését a programban.

54

Tekintettel a korlátozott likviditási pufferre és a romló költségvetési helyzetre, Görögország kölcsönt vett igénybe rövid távra, kincstárjegyek kibocsátása vagy fizetések késleltetése és a hátralékok növelése útján. A kibocsátandó kincstárjegyek összege jelentősen különbözött az egyes finanszírozásihiány-számításokban, és fő kiigazítási változóként szolgált ahhoz, hogy Görögország gazdaságának finanszírozását megfelelő pályán tartsák.

II. Rész - A Reformok Kialakítása És Végrehajtása

55

A három görög gazdasági kiigazítási program alapján kifizetett pénzügyi támogatás feltétele a három, úgymint a költségvetési, pénzügyi és a növekedéssel kapcsolatos programcélhoz kapcsolódó reformok végrehajtása volt. A reformok tervei és hatókörei a programok során folyamatosan alakultak ki, de kezdettől fogva igen széleskörűek voltak. A programok felölelték a görög állam gyakorlatilag minden funkcióját, egyes esetekben mélyreható strukturális változásokat követelve. Az egyes szakpolitikai területeken számottevő késedelmek mutatkoztak a programfeltételeknek való megfelelés tekintetében (lásd: VII. melléklet).

56

Elemzésünk, ahogyan a jelentés e szakasza bemutatja, szakpolitikák egy kiválasztott mintájára terjedt ki, és ezek közül azokra összpontosított, amelyek a legnagyobb hatásúak voltak a programcélok teljesítése szempontjából. Ez a rész külön szakaszokat szentel az adózás, közigazgatás, pénzügyi ágazat és a munkaerőpiac kérdéseinek, míg az ellenőrző munkánkban érintett többi szakpolitikai terület az I. és a III. részben található elemzésben szerepel (lásd: 4. ábra)⁴⁰.

57

Ellenőrző munkánk minden szakpolitikai terület esetében a következő szempontokra terjedt ki.

• a szakpolitikai feltételek kialakítása (az intézkedések indokoltsága és háttérelemzései, megfelelőség, specifikusság és időzítés); és
• végrehajtás és eredmények (a szakpolitikai feltételeknek való megfelelés, és a reformok haladása az egyes területeken a programfeltételek szerint). Ezzel szemben a reformok szélesebb körű hatásait (a növekedés, költségvetési fenntarthatóság és pénzügyi stabilitás szempontjából) a jelentés III. része tárgyalja, hogy megkülönböztesse azokat a II. rész következő szakaszaiban bemutatott sajátos feltételek eredményeitől.

Adózás

58

A görög költségvetési egyensúly fenntartható fejlesztése és a növekedés erősítése a három gazdasági kiigazítási program fő céljai között szerepeltek. E középtávú célokat az IMF is osztotta. Teljesítésük érdekében a program feltételeket tartalmazott, amelyek célja az adóbevételek növelése és az adóigazgatás hatékonyabbá tétele az adóbeszedés területén (azaz „reformok a kormány bevételnövelő képességének fokozására”). Ellenőrző munkánkban az adórendszer változásaira (beleértve a társadalombiztosítási járulékot) és a adóbevételek beszedésének javítására irányuló közigazgatási reformokra összpontosítottunk.

A feltételrendszer kialakítása - adópolitika

Adóügyi intézkedések és stabilitás

59

A költségvetési konszolidációval kapcsolatos általános szakpolitikai javaslatok (pl. az OECD javaslatai) és a görögországi adórendszerre vonatkozó, a válságot megelőző értékelések úgy vélték, hogy a fogyasztásra kivetett adókkal (közvetett adókkal) kapcsolatos intézkedéseknek és az adóalapok szélesítésének prioritást kell élvezniük az adóügyi intézkedések között, mivel ezek kisebb negatív hatást gyakorolnak a gazdasági fejlődésre. Az ezekben az értékelésekben megfogalmazottak ellenére az első program során az adókulcsok növelése és az ideiglenes adók kaptak prioritást az adóalapok szélesítésével szemben, a rövid távú költségvetési célok teljesítéséhez való várható gyors hozzájárulásuk miatt.

60

Az adóalap szélesítését célzó intézkedések többnyire a második és harmadik program részeit képezték, és némelyikük az adókódex jelentős reformját tette szükségessé. Az első két program alatt az adóbevételek növelésére irányuló intézkedések az előirányzottak szerint főként a közvetett adózásra támaszkodtak (különösen a közvetett adókulcsok emelésével és egy széles körű rendszeres vagyonadó bevezetésével). Bizonyos közvetett kulcsok (pl. az energia- / környezetszennyezési adók) emelése azonban további nyomást jelentett a vállalkozások termelési költségeire.

61

A programfeltételek jelentős instabilitáshoz vezettek az adópolitikában, amely az adók minden fő típusára kihatott, és a változások iránya sem maradt állandó (például az első program a személyi jövedelemadó hatálya alá tartozó jövedelemforrások egységes adóügyi megítélését képviselte, míg a második program ezzel ellentétes irányba mozdult el; lásd: IV. melléklet, B. rész). Az instabilitás bizonyos mértékben az adópolitikai tervezés területén rendelkezésre álló igazgatási kapacitáshoz kapcsolódó problémák és a végrehajtási hiányosságok következménye volt, ahogyan azt az Európai Bizottság is elismerte, és ez a programfeltételek gyakori kiigazítását tette szükségessé. Az első program alatt az instabilitást a hiánycélok teljesítésére irányuló ad hoc és sürgős adóügyi intézkedések szükségessége is növelte. Hozzájárult a problémához az adópolitikával és adathiányokkal kapcsolatos bizottsági stratégia kezdeti hiánya is (lásd: IV. melléklet, A. rész), bár ebben javulás volt látható a programok időtartama során.

Az intézkedések indokolása

62

Az adópolitikai feltételek indokolását nem dokumentálták rendszeresen⁴¹. A 2010. évi jelentős hozzáadottérték-adó és jövedéki adó emeléseket a költségvetési konszolidáció igénye alapján indokolták és egyeztették a hatóságokkal, de nem készült tanulmány olyan alternatív adóügyi intézkedések következményeiről, mint a széleskörű rendszeres lakóingatlan-adó⁴², amelyet 2011-ben vezettek be egy további költségvetési terv részeként. A tervezési szakaszban a dokumentálás idővel javult, a megfelelő hatóságoktól kapott jobb adatok alapján (pl. a személyijövedelemadó-reformok modellezése a második program során, illetve a hozzáadottérték-adó kulcsainak növelésének modellezése a harmadik program során).

A feltételrendszer kialakítása – adóügyi végrehajtás

63

Több nemzetközi intézmény (az IMF, az OECD és az Európai Bizottság) hívta fel a figyelmet a görögországi adózási fegyelemmel kapcsolatos, a válságot megelőző időszakban tapasztalható jelentős problémákra. Az első program eredményei az adóbehajtás területén nem voltak megfelelőek⁴³, és háromféle fő problémának voltak tulajdoníthatók: i. a feltételek korlátozott prioritást kaptak, és nem voltak sem egyértelműen meghatározottak, sem kellően megbízhatóak (lásd: 5. háttérmagyarázat); ii. a hatóságok adókijátszás elleni saját terveinek végrehajtása nem volt megfelelő; és iii. az Európai Bizottság nyomon követési tevékenysége elégtelen adatokon és kritériumokon alapult (lásd: I. rész).

64

Az adóigazgatás erősítését célzó intézkedések többsége a második és harmadik programban szerepelt, ezáltal kezelve az első program néhány tervezési hiányosságát. A feltételek többnyire a görög munkacsoport (TFGR) javaslataira támaszkodtak, és az egyértelműség szempontjából javuláshoz vezettek, de ez jelentősen növelte a részletezettség szintjét is⁴⁴. Ezt a tendenciát az a tény magyarázza, hogy a korábbi feltételeket nem megfelelően hajtották végre. Egyes feltételekre irreális határidőt szabtak (lásd: IV. melléklet, C. rész).

Végrehajtás és eredmények

65

A programokban jóváhagyott adópolitikai intézkedések eredményeképpen a gazdaság adóterhe⁴⁵ 2010 és 2014 között növekedett (a GDP 5,3%-ával), és ez a növekedés a további adóintézkedések következményeként a harmadik program során folytatódott. Ez azt mutatja, hogy a végrehajtott intézkedések tartósan hozzájárultak az államháztartás javulásához. Az emelkedés magasabb volt, mint a programokban közreműködő bármely más országban, és lehetővé tette azt, hogy Görögország elérje az euróövezeti tagállamok adóterheinek (nem súlyozott) átlagát 2014. végén (lásd: 5. ábra). Az emelkedést legnagyobb részben 2010–2012 között érték el, amely a görög gazdasági válság legmélyebb szakaszát képezte.

66

A második program végére az Európai Bizottság úgy vélte, hogy Görögország az adókijátszással és adóbeszedéssel kapcsolatos feltételek széles körét végrehajtotta, de ezek csekély mértékben járultak hozzá a költségvetési konszolidációhoz⁴⁶. Ennek oka az volt, hogy egyes reformokat nem megfelelően hajtottak végre, ezek több időt igényeltek volna még ahhoz, hogy láthatók legyenek a statisztikákban, vagy pedig hatékonyságukat az adózási környezet befolyásolta. A programok teljesítménymutatói az adóigazgatásra vonatkozóan törékeny és részleges fejlődést mutattak az adóellenőrzések száma és a beszedési ráta szempontjából a szakosított ellenőrzőközpontokban, miközben a célok ritkán teljesültek 2012 és 2014 között (lásd: IV. melléklet, D. rész). 2012 és 2014 között az adótartozások a leírások és beszedési intézkedések ellenére évente átlagosan 8,2 milliárd euróval növekedtek (a GDP 4,2%-a). A programok nem vezettek be semmilyen mutatót a becsült be nem jelentett adó („adórés”) és be nem jelentett munka figyelemmel kísérésére, de a becsült hozzáadottértékadó-rés⁴⁷ azt mutatta, hogy az első program alatt az adókijátszás növekedett, és 2010-hez képest 2014-ben óvatos javulás történt.

Közigazgatási reform

67

A közigazgatási reform célja az volt, hogy növelje a hatékonyságot a közigazgatási kiadások csökkentése útján, ugyanakkor növelje a nyújtott közszolgáltatások minőségét. A program ezért költségvetési és szerkezeti alkotóelemeket foglalt magában. A harmadik program nagyobb hangsúlyt helyezett a közigazgatási reform fontosságára, amelyet a program e célra létrehozott pilléreként határozott meg. Ellenőrző munkánk a közigazgatás központi szintjén végbemenő reform útján teljesítendő hatékonyságnövelésre összpontosult.

A feltételrendszer kialakítása

A közigazgatási reform rövid távú prioritásai és stratégiai szemléletmódja

68

A költségvetési válság kontextusában az első program fő prioritása a közigazgatás területén a költségvetési konszolidáció volt⁴⁸. A második programban a strukturális feltételrendszer lendületet kapott, de az nem alapult megfelelő stratégiai tervezésen. A strukturális reformokra vonatkozó közigazgatási feltételrendszer nem volt része egy olyan tágabb, az egész kormányra kiterjedő reform-menetrendnek, amely sorrendben, koherens és tervezett módon közelítette volna meg ezt. A közigazgatási reformok nem foglalkoztak azokkal a kulcsfontosságú tényezőkkel, amelyeket maga az Európai Bizottság ítélt szükségesnek az átfogó közigazgatási reform sikeres megtervezéséhez, azaz a bevált módszerek uniós szinten történő cseréjével, az érdekelt felek és a civil társadalom bevonásával, a reformok folytonosságával és stabilitásával (lásd: VIII. melléklet, A. rész).

69

2013-ban a második program felkérte a görög hatóságokat arra, hogy terjesszenek elő stratégiát és cselekvési tervet a közigazgatási reformokra, ezt a követelmény azonban nem hozták összhangba a program alapvető intézkedéseivel (a görög közszféra átszervezése 2012-ben kezdődött, két évvel megelőzve a stratégia megvalósítását). Ezt a tervet azonban nem valósították meg, és 2015-ben a harmadik program új, hároméves stratégiát írt elő a közigazgatási reformokra.

A reformok átfogó jellege

70

Az első program a központi igazgatásnak az OECD által végzendő működési felülvizsgálatát írta elő annak érdekében, hogy segítse a prioritások meghatározását a közigazgatási reformokban, és igényre szabott, országspecifikus megközelítést hozzon létre. Miközben a felülvizsgálat egyértelműen felfedte a görög igazgatási hiányosságokat és az igazgatási támogatásra szoruló szakpolitikai területeket, az OECD javaslatokból némi késedelemmel 13 került be a feltételek közé (lásd: 6. háttérmagyarázat). A javaslatok rendszeres nyomon követése nem történt meg, és nem állt rendelkezésre keretrendszer a reformok haladásának figyelemmel kísérésére, vagy bármilyen stratégia az adatgyűjtési és adatkezelési kérdések irányítására (lásd: VIII. melléklet, B. rész).

71

Még az első program kezdete előtt uniós eszközök léptek érvénybe (elsősorban a közigazgatási reform operatív program – AROP – az európai szociális alap finanszírozásában) a görög közigazgatás hiányosságainak kezelése érdekében. Bár az Európai Bizottság tudatában volt e problémák súlyosságának, a programok nem tartalmaztak célzott intézkedéseket az intézményi kapacitás fejlesztésére⁴⁹. E tekintetben bizonyos – korlátozott körű és mértékű – támogatást a Görögország-munkacsoport (TFGR) koordinált⁵⁰. Ezzel szemben az AROP kapacitásépítő projektjeit, amelyek 2010-ben már érvényben voltak, nem kapcsolták össze a program feltételrendszerével, és ezek közül néhányat a programidőszak alatt töröltek. A feltételek átfogó jellege és a más eszközökkel (beleértve a technikai segítségnyújtást) való koordináció a harmadik program alatt fejlődött, különösen azáltal, hogy kifejezett kapcsolat jött létre a technikai segítségnyújtás és a program között.

Az intézkedések indokolása

72

Annak ellenére, hogy az Európai Bizottság végzett némi elemző munkát a közigazgatási reformok megtervezése során, bizonyos konkrét intézkedések indokolása nem volt kielégítő. Nevezetesen az Európai Bizottság nem nyújtott semmilyen számszerűsített/kvalitatív elemzést a reformok két kulcsfontosságú céljára vonatkozóan (ezek: az állami foglalkoztatás csökkentése 150 000 munkavállalóval 2011–2015-ben, és 15 000 munkavállaló kötelező kilépésének lezárása 2014-ig⁵¹).

73

Az elégtelen indokolás problémája a reformok sorrendjére és határidőire is vonatkozott. Bár az Európai Bizottság nem adott a programok tervezését e tekintetben alátámasztó elemzést, bizonyos feltételek határidői végül is túlságosan nagyratörőnek bizonyultak, és nem vették figyelembe a végrehajtási kapacitást. Például a közigazgatás egészére kiterjedő személyzeti értékelési rendszer felállítására és megvalósítására adott időkeret 11 hónap volt, míg egy OECD/SIGMA által készített, hat uniós ország közigazgatási rendszeréről szóló tanulmány 1,5-től 3 évig terjedő időkeretet ajánlott az ilyen reformok előkészítésére. A második programban nem értékelték a közigazgatásban dolgozók teljesítményét. Ennek következtében a harmadik program egy új feltételt állított fel, amely szerint négy hónapon belül (2015 novemberéig) jogszabályt kell alkotni egy új, korszerű teljesítményértékelési rendszerről. Az elsődleges jogszabályt 2016 februárjában fogadták el, de egy további másodlagos jogszabályt kellett bevezetni 2016 júniusában (hét hónapos késedelem). Az első értékelés elvégzését csaknem két évvel a harmadik program kezdete után, 2017. júniusra tervezik.

Végrehajtás és eredmények

74

A görög közigazgatás reformjai teljesítették a program költségcsökkentésre vonatkozó célját. A teljes állami foglalkoztatás csökkentésének célja 2013-ban, azaz két évvel a megszabott határidő előtt teljesült, az új felvételekre alkalmazott lemorzsolódási szabály, a szerződéses munkavállalók csökkentett foglalkoztatása, és a korengedményes nyugdíjazási programok eredményeként. Az állami foglalkoztatás létszáma 2009. és 2015. között több mint 225 000 fővel csökkent (lásd: 6. ábra).

75

A költségvetési eredmények szempontjából az állami foglalkoztatás éves költsége 37,9%-kal (9,6 milliárd euróval) esett vissza 2009 és 2015 között. 2015-re a közszféra béreinek szintjét összhangba hozták az euróövezet átlagával (a GDP 9,1%-a az euróövezetben, míg 9%-a Görögországban; lásd: 7. ábra). Ezek a megtakarítások azonban a nyugdíjrendszer kiadásainak megnövekedését eredményezték.

76

A közigazgatási reform strukturális elemei nemzeti szinten korlátozott támogatást kaptak, és ezekre a politikai instabilitás is kedvezőtlen hatást gyakorolt (lásd: 31–32. bekezdés). Következésképpen ezek sokkal kevesebb kézzelfogható eredményt hoztak, mint a költségvetési intézkedések. Az első programok csekély mértékű haladást értek el a közigazgatási intézmények átszervezése, az emberierőforrás-menedzsment és a közszolgálat politikamentessé tétele területén (lásd: 7. háttérmagyarázat). Ezzel szemben a pozitív fejlemények között szerepeltek a kormányzati reformtanács, a kormányzati munkát koordináló főigazgatóság, az egységes kifizető ügynökség, valamint az állami foglalkoztatás teljes körű adatbázisának létrehozása.

A pénzügyi ágazat reformja

77

A belföldi pénzügyi stabilitás megóvása az összes görög gazdasági kiigazítási program alappillére volt. E cél elérése érdekében a programokban feltételek szerepelnek a pénzügyi ágazat stabilitásának és rugalmasságának banki tőkeemelés útján történő erősítésére, a kellő likviditás fenntartására, a nemteljesítő hitelek kezelésére, és az irányítás és felügyelet javítására vonatkozóan (lásd: 8. háttérmagyarázat, továbbá a programstratégiák és a pénzügyi ágazatra vonatkozó kulcsfontosságú feltételek részletei a IX. melléklet, A. rész alatt). Elemzésünk a bankszektor szerkezetátalakítására és feltőkésítésére tett intézkedésekre összpontosított, valamint az irányításra és eszközminőségre vonatkozó reformokra, különös tekintettel a nemteljesítő hitelekre.

78

A programidőszak alatti alacsony hitelkereslet ellenére valamennyi program tartalmazott – igen korlátozott számban – a görögországi hitelezés a banki hitelkínálat, illetve a hitelköltségek szempontjából történő beszűkülésének problémáját közvetlenül érintő pénzügyi ágazati reformokat⁵². A hitelhez jutás megszorításai gátolják a görög gazdaság versenyképességének helyreállítására irányuló erőfeszítéseket, mivel a belföldi kkv-k jelentős nehézségekkel szembesülnek a hitelekhez való hozzáférésben.

A feltételrendszer kialakítása

79

A bizottsági elemzés nem mindig indokolta kellőképpen egyes szakpolitikai lehetőségek választásának kockázatait. Például a 2013. évi banki feltőkésítés összefüggésében az Európai Bizottság több lehetőséget vett fontolóra a magánbefektetők vonzására. Miután megállapította, hogy a görög hatóságok ajánlatai túlzott mértékű pénzügyi ösztönzőket kínálnak a magánbefektetőknek, végül opciós utalvány kibocsátása mellett döntött⁵³. Az elemzés azonban nem tárta fel átfogóan az opciós utalvány néhány kockázatát, pl. a bankrészvények árára gyakorolt potenciális hatásukat (lásd: IX. melléklet, B. rész).

A bankszektor szerkezetátalakítása és feltőkésítése

i. Tőkeigény-értékelések

80

Az első két programban előirányzott tőkeigény-értékelések nem mindig alkalmaztak kellően prudens feltételezéseket. Például még GDP-növekedésre vonatkozó a 2011. januári keltezésű kedvezőtlen forgatókönyv is 4,6, 7,8, illetve 4,7 százalékponttal optimistább volt, mint a gazdasági teljesítmény tényleges 2011-es, 2012-es és 2013-as adatai⁵⁴. Ezenkívül a második program pénzeszközeinek megmaradt része (körülbelül 11 milliárd euró) részben befolyásolta a BoG által 2014 elején végzett nyomon követő tőkeigény-értékelés európai bizottsági elemzését.

ii. Az életképesség értékelése

81

A második program egyik feltétele felkérte a Görög Nemzeti Bankot (BoG), hogy becsülje fel, a 15 belföldi bank közül melyek életképesek, és ezáltal feltőkésítésre alkalmasak a program pénzeszközeinek felhasználásával. A többi bankot szanálni kell, hacsak nem tudnak magántőkét bevonni. A program nem követelte meg a BoG-től annak biztosítását, hogy a folyamat kellően átlátható legyen. Például a bankoknak nem volt hozzáférésük a róluk szóló értékeléshez és az azt alátámasztó számításokhoz.

iii. A bankok 2014. és 2015. évi feltőkésítése

82

A második és harmadik program feltételei szerint a GPSA (Görög Pénzügyi Stabilitási Alap) csak végső eszközként alkalmazható támogatási forrás a 2014. és 2015. évi feltőkésítések során (lásd: IX. melléklet, B. rész). Ez azt jelentette, hogy a GPSA a közpénzből történő tőkeinjekciók minimalizálása érdekében nem vehetett részt a bankok feltőkésítésében az olyan esetekben, amikor a magánszektor részéről is érdeklődés volt. Ez a feltőkésítési folyamatban jelentős leszorító hatást fejtett ki a részvényárakra, és a 2013. évi feltőkésítés következményeként a már többségi részvénytulajdonos GPSA lényeges felhígulását eredményezte⁵⁵.

Eszközminőség - Nemteljesítő hitelek

83

A nemteljesítő hitelek (NTH) kezelése esetében nemzetközi szinten az egyik legelterjedtebb megoldás egy eszközkezelő társaság (EKT) létrehozása. Ilyen megoldást azonban a görög programokban nem alkalmaztak a finanszírozási megszorítások és más olyan tényezők miatt, mint például a nemteljesítő hitelek változatossága minden ágazatban, irányítási problémák és az uniós állami támogatási megfontolások. A lehetséges megszorítások ellenére az Európai Bizottságnak az EKT finanszírozási igényeivel kapcsolatos becslései nem voltak eléggé konkrétak annak átfogó értékeléséhez, hogy ez az intézkedés görögországi keretek között megfelelő-e.

84

Az első két program a bankok feltőkésítésére és a likviditási támogatás nyújtására helyezte a hangsúlyt, de ez nem társult az NTH-k kezelésére irányuló hatékony cselekvéssel (nevezetesen az első program csak a fizetésképtelenségről szóló jogszabály felülvizsgálatáról írt elő kötelezettséget). A második program az NTH-k problémáját főként a bankok belső NTH-kezelésére támaszkodva próbálta megoldani, ami fontos ugyan, de az akció nagyrészt hatástalannak bizonyult⁵⁶. A második program előrehaladásával a bankok NTH-kezelési képessége nagyobb hangsúly kapott, de a belső irányítási folyamatok javítását célzó, kézzelfogható reformokat csak a harmadik programtól kezdődően vezették be.

85

A görögországi üzleti- és magáncsőd tekintetében az első és második programban szereplő feltételek jellege általános maradt, és a jogszabály-módosításoknak az a sorozata, amelyet az értékcsökkenést elszenvedett eszközök kezelésére vezettek be, többnyire korlátozott hatókörű és eredménytelen maradt⁵⁷. Sok reform jellemzője volt az elaprózott megközelítés és a különböző, egymástól eltérő szakpolitikai prioritások alkalmazása, ami gyakran egymással ellentétes szakpolitikai célokhoz vezetett. Egyes reformokat az érdekelt felekkel folytatandó megfelelő konzultáció és hatásvizsgálat nélkül hajtottak végre. A fizetésképtelenségi keret összetettsége inkább állandósította az NTH problémát, mintsem azt egy világos szakpolitikai prioritásokat meghatározó, összefüggő, központosított stratégiai keretben kezelte volna. A keret kialakítása nem vette tekintetbe azt sem, hogy az igazságszolgáltatási rendszer nem rendelkezett a nagy mennyiségű ügy hatékony kezelésére alkalmas kapacitással. Egészében véve ezek az összetettséggel és kapacitással kapcsolatos problémák elmaradásokat idéztek elő, ezáltal stratégiai hiányosságokat és erkölcsi kockázatot terjesztve a rendszerben (lásd: 9. háttérmagyarázat).

86

Csak a harmadik program tartalmazta feltételként egy működő piac létrehozását az NTH-k karbantartására és értékesítésére. Több kulcsfontosságú akadályt azonban sem a 2015 végén elfogadott jogszabály, sem annak 2016-ban történt (a hitelek teljesítésére szintén kiterjedő) további két módosítása sem szüntetett meg, és a jogi keret nehézkes maradt.

87

A különleges felszámolás alatt lévő, többnyire nemteljesítő hiteleket kezelő bankok esetében a műveletek hosszú időn át szétaprózottak voltak, ezért hatékonyságuk alacsony volt az NTH-k behajtásának és a működési költségek szempontjából. Például a működés összevonása (16 szervezet egyesítése) csak egy feltétel volt a harmadik programban, de ennek végrehajtása a külső tanácsadók által tett eredeti javaslat után több mint három évvel történt meg. A felszámolási eljárás 13,5 milliárd eurót emésztett fel a program pénzeszközeiből a GPSA útján (lásd: 3. táblázat), és további 1,7 milliárd eurót a nemzeti betétbiztosítási alapból.

Irányítás

i. Bankirányítás

88

Míg a pénzügyi ágazat reformjainak jelentősége nőtt az első program folyamán, maga a program nem tartalmazott feltételeket a bankok irányításának javítására. Mindamellett az irányítással kapcsolatos problémák (pl. nem piaci feltételekkel történő hitelezés kapcsolt felek számára) már jóval a válság előtt léteztek, mivel a görög bankok vállalatirányítása, az átlagot tekintve, eleve számottevően gyengébb volt, mint európai társaiké.

89

A második program úgy rendelkezett, hogy a négy legnagyobb görög bank („a rendszerfontosságú bankok csoportja”) feltőkésítését főként a program pénzeszközeiből, a GPSA útján kell megvalósítani, de nem biztosította magánkézben történő irányításuk kellő átvizsgálását. A nemzetközi gyakorlattól eltérően a 2013-ban a belföldi bankszektor csaknem teljes államosításához vezető tulajdonosi változások egyáltalán nem tükröződtek a legtöbb bank igazgatótanácsában. Egyes esetekben a vezetői kontroll a korábbi részvényeseknél maradt, és a GPSA nem volt jogosult arra, hogy azokat tapasztalat, jó hírnév és függetlenség szempontjából értékelje. A bankok vállalatirányításának értékelésére vonatkozó feltétel csak a harmadik programban szerepelt, amikor a GPSA-nak minden banki igazgatótanácsi tagot felül kellett vizsgálnia.

90

Ezért, és annak érdekében, hogy leküzdje a lehetséges politikai és üzleti beavatkozást, a harmadik program szigorúbb kiválasztási kritériumokról rendelkezett az igazgatótanácsi tagok képzettségét és gyakorlatát illetően. A kritériumok azonban leszűkítették a jelölteket a banki és pénzügyi szakértelemmel rendelkezőkre; ez a követelmény nem volt teljesen összhangban a nemzetközi gyakorlattal és az uniós, illetve az EFM által előírt követelményekkel, amelyek elvben az igazgatótanács diverzitását és kollektív szakértelmét mozdítják elő.

91

A pénzügyi ágazati reformok nem összpontosítottak kellően a kevésbé jelentős bankok irányítására és belföldi felügyeletére sem. Majdnem hat évvel az első program bevezetése után egy, a BoG és EFM által 2016 márciusában tartott helyszíni ellenőrzés súlyos belső hiányosságokat tárt fel egy banknál az irányítás, kockázatkezelés és a hitelezési gyakorlat területén.

ii. A GPSA irányítása

92

Az első program alakította ki a GPSA (görög pénzügyi stabilitási alap) eredeti irányítási struktúráját, ami nem eredményezett a hatóságoktól való fokozott függetlenséget. A második programban szereplő feltétel ellenére, amely szerint a GPSA-nak kétszintű irányítási struktúrával kell rendelkeznie (amely az Általános Tanácsból és az Igazgatóságból áll), a függetlenségi problémák fennmaradtak A harmadik program a GPSA felső vezetése kiválasztási folyamatára összpontosítva kezelte ezt a hiányosságot. A második és harmadik program által javasolt megoldások azonban nem biztosították a felelősségek és hatáskörök hatásos megosztását a két döntéshozó testület között. A GPSA döntéshozatali folyamata átláthatóságát illetően is komoly aggodalmakat keltett. 2013-ban például a GPSA jóváhagyta egy banki leányvállalat többségi részesedésének értékesítését, bár az ügylet nem alapult több ajánlattevő részvételével történő versenytárgyaláson.

93

A programfeltételek gyakori változásokhoz vezettek a GPSA felső vezetésében (az első hat évben 34 személy cserélődött le, beleértve 4 elnököt és négy vezérigazgatót), ez a gyakorlat az ismeretbeli hiányosságok veszélyét hordozta és csökkentette a GPSA befolyását azokban a bankokban, amelyekben részesedéssel rendelkezett.

Várt pénzügyi eredmények

94

2016 decemberétől kezdődően a GPSA 45,4 milliárd eurós tőkeinjekciót hajtott végre a görög bankszektorba, 36,4 milliárd euró várt veszteséggel (lásd: 3. táblázat). Egészben véve a várt veszteségnek a rendszerfontosságú bankokban lévő részvények piaci értékének emelkedésével csupán egy kis része térülhet meg idővel, a program belföldi bankok részére biztosított pénzeszközei várhatóan Görögország államadósságának részei maradnak.

3. táblázat.

A görög bankszektorba történő beavatkozás várható eredményei (milliárd euró, 2016)

	Felhasznált pénzeszközök	Visszatérült pénzeszközök	Becsült visszatérülő összeg	Várt veszteség
Rendszerfontosságú bankok	31,91	2,72	3,83	25,4
Felszámolás alatt álló bankok	13,5	0,5	1,9	11,0
Összesen	45,4	3,2	5,7	36,4

Munkaerő-piaci reformok

95

A programokban rögzített munkaerő-piaci reformok átfogó célja a munkaerőpiac teljesítményének javítása volt, többek között a munkaerőköltségek gyors kiigazítása útján. A munkaerő-piaci reformoktól azt várták, hogy azok hozzájárulnak a költség-versenyképesség helyreállításához a görög gazdaságban, és a munkahelyek elvesztésének megfékezéséhez a recesszió alatt. A munkaerőköltségek tekintetében a második program indikatív célként tűzte ki a fajlagos munkaköltség (FMK) 15%-os csökkentését 2012 és 2014 között.

96

2010-ben történt elindításuk óta a programok intézkedések széles körét tartalmazták a görög munkaerőpiac rugalmatlanságainak kezelésére. Ezek a béralkura, bérképzésre, a minimálbér meghatározására és összegére, a foglalkoztatottak védelmére vonatkozó jogszabályokra és a rugalmas munkaidőre összpontosultak. A liberalizációs intézkedésekkel párhuzamosan, a második programtól kezdődően a hangsúly egyre inkább a be nem jelentett munka elleni küzdelemre és a közvetlenül a munkahelyteremtést célzó aktív munkaerő-piaci politikákra összpontosult, de ezekkel a szempontokkal az ellenőrzés nem foglalkozott.

A feltételrendszer kialakítása

A reformok indokolása és elemzéssel történő alátámasztása

97

Szakpolitikai tájékoztatók és más munkaanyagok támasztották alá az Európai Bizottság munkaerő-piaci reformokkal kapcsolatos megközelítését, és elemzést nyújtottak az alternatív lehetőségekről (pl. hogyan kell csökkenteni a munkaerőköltségeket, vagy kialakítani a béralku keretét). Az Európai Bizottság ezekben az elemzésekben, különösen a tervezés korai szakaszaiban, néhány kockázattal nem foglalkozott. Különösen arról nem állt rendelkezésre értékelés, hogyan befolyásolhatják a reformok a munkaerőpiac szürke zónáját, bár egyes intézkedések fokozott kockázatot hordoztak e tekintetben⁵⁸. A szociális hatást csak a harmadik program keretében értékelték, de az elemzés leíró jellegű volt, és nem történt kísérlet a hatások vagy a tehermegosztás számszerűsített becslésére, sem a meghatározott intézkedések, sem a munkaerő-piaci reformok összessége szempontjából.

98

Az Európai Bizottság dokumentációja az érdekelt felekkel (beleértve a görög hatóságokat, vállalkozói szövetségeket és más nem kormányzati partnereket), az IMF-fel és belsőleg folytatott, kiterjedt információcseréről és szakpolitikai vitákról tanúskodik. A Trojka-partnerek által elért kompromisszumot illetően bizonyos esetekben az Európai Bizottság álláspontja érvényesült (nem írtak elő bércsökkentést a magánszektorban, mint ahogyan azt az IMF javasolta), míg a más esetekben az IMF álláspontja érvényesült (pl. a foglalkoztatottak védelmére vonatkozó jogszabályokat tovább liberalizálták a reformok első hulláma után). Az utóbbi esetben az Európai Bizottság nem tudta teljes mértékben megindokolni a kezdeti álláspontjától való eltérést.

Az intézkedések megfelelősége

99

Egyes esetekben a konkrét feltételek kialakításánál nem vették figyelembe a görög gazdaság sajátosságait, különösen a mikro- és kisvállalkozások túlsúlyát. Például a béralku reformja a kezdeti tervezett formájában lehetőséget nyújtott a vállalati szintű alkura, bár még ez is előírta a formális munkavállalói képviseletet. Mivel a kisvállalkozások gyakran nem rendelkeznek ilyen képviselettel, így nem használhatták ki ezt a reformot. Ezt a problémát csak később kezelték az első programban a „személyi egyesülések” bevezetésével⁵⁹, amelyek lehetővé tették, hogy a bértárgyalások közvetlenül a munkavállalókkal történjenek vállalati szinten.

Időzítés

100

A munkaerő-piaci reformok elindítása 2010-ben történt, és a görög hatóságok röviddel a program jóváhagyása után végrehajtották a reformok első hullámát (béralku és a foglalkoztatottak védelmére vonatkozó jogszabályok). Mindamellett, bár több programintézkedés megvalósult 2010–2016 között, ugyanezek a témák szerepeltek a harmadik program tárgyalásain. Ezek a fejlemények rámutatnak a reformok időzítésével és sorrendjével kapcsolatos problémákra, amelyek túlmutatnak a végrehajtás késedelmein (lásd: 10. háttérmagyarázat).

Végrehajtás és eredmények

101

Számos esetben a munkaerő-piaci reformok végrehajtása késedelmes volt a programok határidőihez képest (21 hónapig terjedő mértékben), vagy azokat egyáltalán nem hajtották végre (lásd: VII. melléklet). Ezek a feltételek a munkaerő-piaci reformok kulcsfontosságú szempontjaihoz kapcsolódtak (pl. béralku és a foglalkoztatottak védelmére vonatkozó jogszabályok).

102

A végrehajtási hiányosságok ellenére javulást figyeltünk meg a munkaerőpiac fokozott rugalmasságát és versenyképességét célzó mutatókban:

• A foglalkoztatottak védelmére vonatkozó jogszabályok kevésbé megszorító jellege. 2013-ban (azaz a kulcsfontosságú reformokat bevezetését követően) azonban a mutató még mindig az OECD átlaga alatt volt (lásd: 8. ábra).
• A minimálbér összege a 2010. évi 863 euróról 2012-re 684 euróra csökkent.
• A fajlagos munkaköltség (FMK) jelentős kiigazítása. Az FMK tekintetében 2010–2015 között elért 14,1%-os csökkenés a legmagasabb volt az EU tagállamok között. A második program célja azonban az volt, hogy az FMK a 2012–2014-es időszakban mintegy 15%-kal csökkenjen. Ez az indikatív cél nem teljesült, mert a vonatkozó időszak alatt az FMK kiigazításának mértéke 10,9% volt.

III. Rész. A Programcélok Teljesítése

103

A Görögországnak nyújtott közös euróövezeti és IMF támogatás mérlege – hét év, három program és 265 milliárd eurót (a görög GDP több mint 150%-a) meghaladó értékben folyósított támogatás – annak példa nélküli méreteit tükrözi. Ezek a számok önmagukban is megmutatják, hogy a programok nem voltak sikeresek a mély gazdasági egyensúlyhiányok javításában, illetve annak lehetővé tételében, hogy Görögország külső támogatás nélkül kezelje pénzügyi kötelezettségeit. Mindezek ellenére azonban képesek voltak biztosítani a finanszírozás és a gazdasági tevékenység folyamatosságát Görögországban.

104

A görög gazdasági kiigazítási programok három területen tűztek ki célokat:

• költségvetési fenntarthatóság;
• pénzügyi stabilitás; és
• a növekedéshez való visszatérés.

105

A hét év folyamán az Európai Bizottság nem kísérelte meg félidős és utólagos értékelések formájában átfogó módon elemezni, hogy milyen mértékben teljesítette céljait akár az első, akár a második program. Az ilyen értékelések elvégzése az Európai Bizottság által irányított többi támogatási program esetében bevett gyakorlat volt, ami, az azokból levonható hasznos tanulságok miatt különösen lényeges lenne Görögország esetében is, ahol három egymás utáni programot hajtottak végre.

106

A jelentés e szakasza a programok három fő céljának teljesítését elemzi, ahol lehetséges, magukban a programokban rögzített konkrét célok megjelölésével. Ez elemzésben túlmegy a konkrét intézkedések eredményeinek értékelésén (amelyet a II. rész mutat be), és a szélesebb hatásokra összpontosít, amelyek nem kapcsolhatók a program egyedi feltételeihez. Ez az elemzés segít megérteni a három gazdasági kiigazítási program során Görögországban bekövetkezett nagy hatású gazdasági fejleményeket, bár hangsúlyozni kell, hogy a szóban forgó fejleményeket nem csak a programok kialakítása és végrehajtása, hanem számos más tényező is befolyásolta. Ezek között szerepelt a politikai bizonytalanság, ami a reformok végrehajtása terén késedelmekhez vezetett, hatással volt a piaci bizalomra, és ennek következtében csökkentette a programok hatékonyságát.

A költségvetési fenntarthatóság biztosítása

107

A görög gazdasági válság adósságválságként indult, és a programok azonnali célja a költségvetési fenntarthatóság helyreállítása volt, beleértve az országnak azt a képességét, hogy szükségleteit a piacról finanszírozza.

A piacokhoz való hozzáférés

108

Az első program azt irányozta elő, hogy Görögország 2014-ben visszanyerje hozzáférését a pénzügyi piacokhoz, és 2015-ben összesen 60 milliárd euró értékben tudja finanszírozni adósságkötelezettségeit. 2014-ben a görög állam két alkalommal finanszírozta magát a pénzügyi piacokról, de összesen csak 4,5 milliárd euró értékben. Ez az összeg a második program teljes finanszírozásának (110 milliárd euró) kevesebb mint5%-át tette ki. Két további támogatási program vált szükségessé (a harmadik 2018-ban jár le), mert az ország nem nyerte vissza képességét arra, hogy minden szükségletét a piacról finanszírozza.

A pénzeszközök felhasználása és a programot követő finanszírozás

109

A legfrisebb, az Európai Bizottság a harmadik program első felülvizsgálatára készített számítások alapján aktualizált finanszírozási hiány alapján Görögország 2017-ben várhatóan 1,4 milliárd euró elsődleges többletet ér el, a harmadik program utolsó hónapjaiban, 2018 januárja és augusztusa között pedig 3 milliárd eurót. Ezért az erre az időszakra szóló program-finanszírozást az adósság visszafizetésére használják majd fel, és lehetővé válik a likviditási puffer növelése (lásd: 9. ábra).

110

A programot közvetlenül követő időszakban Görögországnak jelentős összegű adósságot kell visszafizetnie (lásd: 10. ábra). A 2019-re vonatkozó bruttó finanszírozási igény 21 milliárd eurót tesz ki tőkefizetés és kamatok formájában. A programok feltételezése az, hogy lejáratuk után az adósság visszafizetése teljes mértékben az elsődleges többlet felhasználásával és a piacról történő finanszírozás útján valósul majd meg. A második program során a programot követő időszakra vonatkozó kerettel kapcsolatban 2014-ben végeztek némi elemző munkát, de a harmadik programra vonatkozóan ez csak most kezdődik meg, ezért azt a programdokumentumok még nem tartalmazzák.

Költségvetési konszolidáció

111

A költségvetési helyzet a válság kirobbanásakor nagyon mélyreható kiigazítást igényelt. 2009-ben az államháztartási deficit a Stabilitási és Növekedési Paktumban rögzített 3%-os küszöbbel szemben meghaladta a GDP 15,1%-át. A programok fő éves költségvetési céljait (vagyis az államháztartási hiányt⁶⁰) tanácsi határozatok állapították meg a Görögországra vonatkozó túlzottdeficit-eljárás (EDP) részeként. A programok további részletes nominális költségvetési teljesítménykritériumokat határoztak meg a GPT (gazdaság- és pénzügypolitikáról szóló tájékoztató) keretében, azonban az e célok elérését támogató költségvetési tervek nem mindig voltak hitelt érdemlők (lásd: 11. háttérmagyarázat).

112

Az első és második programhoz tartozó költségvetési célokat csak 2012-ben és 2013-ban teljesítették (lásd: 4. táblázat). A többi évben a célok megvalósításától 3 és 6 milliárd euró közötti mértékben maradtak el, annak ellenére, hogy Görögország egyszeri bevételnövelő intézkedésekhez folyamodott a hiányra vagy a pénzforgalomra vonatkozó előrejelzések teljesítése érdekében. Az első program folyamán az EDP (túlzottdeficit-eljárás) változatlan nominális céljai nem teljesültek, ami főként a romló gazdasági környezetnek volt tulajdonítható (vagyis a nominális adóbevétel váratlan visszaeséseinek és a kamatkiadások növekedésének). Az adóalap eróziója részben megsemmisítette a fontos adóügyi intézkedésekből eredő bevételnövekedést: jellemzően ez volt a helyzet a hozzáadottértékadó-bevétel tekintetében. Ráadásul a költségvetési céloknak való megfelelést a programok során az államháztartási kiadások elhalasztásával és késedelmes adóvisszatérítéssel segítették.

4. táblázat.

Az aktualizált EDP-céloknak való megfelelés

	1. program1		2. program1			3. program1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
2010. májusi tanácsi határozat: államháztartási egyenleg (milliárd euró)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
2012. márciusi tanácsi határozat: elsődleges egyenleg, banki intézkedések nélkül (milliárd euró)			-2	3,7	9,4
2010. decemberi tanácsi határozat: elsődleges egyenleg, banki intézkedések nélkül (milliárd euró)			-2,9	0	2,8	5,7	9
2015. augusztusi tanácsi határozat: elsődleges egyenleg (a GDP %-ában)						-0,25	0,5
Tényleges (első utólagos nyomon követés)	-22	-20	-2,6	1,5	n.a.	-3,4	3,9
Tényleges (legutóbbi ESA95 és ESA10)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	n.a.	-2,3	3,9
Eltérés (célérték - tényleges)	-6	-3	0,3	0,6	n.a.	-2,05	3,4

113

Bár Görögország nem teljesítette a névleges költségvetési célokat, az elsődleges strukturális egyenleg⁶¹ jelentősen javult. A 2009–2015 közötti teljes kiigazítás meghaladta a GDP 17%-át. Ez arra utal, hogy a válság kirobbanásakor Görögországnak nagyon mélyreható egyensúlyhiánya volt e területen.

114

A kedvezőtlen makrogazdasági helyzettel összefüggésben a teljes államadósság a megtett költségvetési erőfeszítések ellenére a programidőszak alatt tovább növekedett. 2016-ban a görögországi államadósság a 2009. évi 126,7%-kal szemben meghaladta a GDP 181%-át (lásd: 11. táblázat). A 2012. év volt az egyetlen olyan év, amikor az államadósság a magánszektor-bevonási (PSI) eljárásnak köszönhetően csökkent. A PSI eljárás során arra kérték a magánbefektetőket, hogy írják le görög államkötvényeik névértékének 53,5%-át. Az első program előrejelzései azt a becslést adták, hogy az államadósság 2013-ban éri el a tetőpontját (míg a kezdeti első program alatt a GDP 149,7%-án, a második program alatt a GDP 164,2%-án tetőzik). Az adósság viszonylagos növekedéséhez leginkább hozzájáruló tényező a nominális GDP-csökkenés volt.

A nyugdíjrendszer fenntarthatósága

115

A görögországi költségvetési helyzet stabilizálásának egyik kulcsfontosságú akadálya továbbra is a nyugdíjrendszer jelentős költsége marad. 2009 és 2015 között az egymást követő nyugdíjcsökkentések 2,5 milliárd euróval csökkentették a nominális nyugdíjkiadásokat. A GDP-visszaesés következtében azonban a nyugdíjköltségek 2010 és 2015 között a GDP-arányosan folyamatosan nőttek, a reformoknak a fenntartható költségvetési kiigazítás szempontjából korlátozott hatékonyságát tükrözve. 2016-ban a nyugdíjakra fordított közkiadás itt volt a legmagasabb az euróövezetben (Görögország GDP-jének több mint 16%-a), miközben a nyugdíjrendszer hiányának éves állami finanszírozása meghaladta a GDP 9%-át (az euróövezeti átlag 2,5% volt).

116

Az idősödésről szóló 2012. és 2015. évi jelentések előrejelzései alapján az első két programban rögzített nyugdíjreformok várhatóan bizonyos pozitív eredményeket hoznak Görögország nyugdíjrendszerének hosszú távú fenntarthatóságát illetően. A program feltételrendszere szerint Görögországnak a 2010–2016-os időszakban a közszféra nyugdíjkiadásainak növekedését a GDP-hez viszonyított 2,5 százalékpont alatti szintre szükséges korlátoznia. Az idősödésről szóló 2015. évi jelentés figyelembevételével a nyugdíjreformok várhatóan a közszféra nyugdíjkiadásainak összesen 1,9 százalékponttal történő csökkenését eredményezik; ez a programcélt meghaladó teljesítményt jelent. Az előirányzat szerint azonban e kiadások igen magas, 2060-ban a GDP 14,3%-át kitevő szinten maradnak.

A pénzügyi stabilitás helyreállítása

117

A pénzügyi ágazati reformok sikere a programokon kívüli tényezőkön is múlik. A bankszektor területén bekövetkező általános fejleményeket számos mutató alapján lehet értékelni, és így megállapítható, hogy a reformok átfogó céljai milyen mértékben teljesültek. Az elemzésben figyelembe vett főbb szempontok a fizetőképesség, hitelkockázat és eszközminőség, likviditás és jövedelmezőség; ezek a mutatók a programfeltételek és az Európai Bizottság által jóváhagyott banki szerkezetátalakítási tervek körében is kiemelt figyelmet kaptak.

Fizetőképesség

118

A görög bankok tőkemegfelelési mutatói nagyrészt a kiterjedt programfinanszírozásnak (31,9 milliárd euró) és az ágazat szerkezetátalakításának köszönhetően a globális válság óta a nemzetközi tendenciákkal összhangban számottevően javultak. Ezért a fő tőkemegfelelési mutatót (az elsődleges alapvető tőkemegfelelési mutatót) 2016-ban 17%-ra, vagyis a 14,2%-os uniós átlag és a válság előtti szint fölé emelkedett (lásd: X. melléklet). Mindamellett a görög állammal szemben fennálló adókövetelések és a nemteljesítő hitelek magas szintje továbbra is aggodalomra ad okot a bankok fizetőképességét illetően.

Hitelkockázat és eszközminőség

119

A programidőszak során a négy legnagyobb görög bank hitelminősítései jelentősen romlottak, és 2015-ben a „fizetésképtelen” állapotba estek vissza⁶². Annak ellenére, hogy befejeződött a banki tőkemegfelelést erősítő harmadik feltőkésítés, 2016 során valamennyi bank minősítése a befektetésre nem ajánlott kategóriában⁶³ maradt.

120

Ami az eszközminőséget illeti, a görög bankoknál a globális válság 2008-as kirobbanásakor a kintlévő NTH-k (nemteljesítő hitelek) összege a teljes hitelportfólió 5,5%-át tette ki (2009-ben 7%), ami jelentősen meghaladta az euróövezet átlagát. A példa nélküli gazdasági recesszió, a munkanélküliség ezt követő növekedése és a hitelfelvevők „stratégiai” nemteljesítése kezelésének elmaradása következtében a programok időtartama alatt jelentősen nőtt az NTH-k mértéke. A – tágabban értelmezett – nemteljesítő kitettségek aránya 2016-ban érte el az Unión belüli legmagasabb szintet (45,9%), ami kilencszer magasabb volt az uniós átlagnál (5,1%; lásd: X. melléklet).

Likviditás

121

A görög bankokat már az első programban megkérték, hogy csökkentsék a központi banktól (azaz az eurórendszertől) történő hitelfelvételt, mivel likviditási helyzetük már akkor is feszült volt. E tekintetben az első programnak nem sikerült csökkentenie a központi banki rendelkezésre állástól való függőséget, míg a második és harmadik program már elérte ezt. Mindazonáltal 2016-ban a görög bankok továbbra is likviditásszűkében voltak, mivel a központi banki finanszírozástól való függőségük jóval a 2009. évi szint felett maradt (lásd: 5. tábla); bár elmaradt a 2015 közepén mért csúcstól (150 milliárd euró). Ami a likviditás szokásos forrásait illeti, 2016-ban nem volt a betétek folyamatos visszahelyezésére utaló jel (a betétek szintje 2009-hez képest közel megfeleződött, 238 milliárd euróval szemben 121 milliárd eurót tett ki), és a belföldi bankok továbbra is csak korlátozott mértékben tudtak más finanszírozási forrásokhoz hozzáférni.

5. táblázat.

A görög bankok finanszírozási profilja (milliárd euró)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Központi banki hitelfelvétel	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
A magánszektor betétei	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Jövedelmezőség

122

A bevezetett programpolitikák mélyreható konszolidáció és szerkezetátalakítás útján próbálták meg javítani a bankok jövedelmezőségét. A személyi állomány és a fiókok számottevő csökkentésével a belföldi bankok jelentősen javították a költség/bevétel arányukat (2016-ban a 65,7%-os uniós átlaghoz képest 51,9%-ra), valamint a működési költségeiket. Konszolidált alapon vizsgálva azonban a fenti időszak legnagyobb részében veszteségesek maradtak, és teljesítményük több jövedelmezőségi mutató tekintetében továbbra is a legrosszabbak között volt az Unióban (lásd: X. melléklet).

123

Egészben véve a programok – elsősorban a kedvezőtlen makrogazdasági és politikai fejlemények miatt – nem voltak képesek megakadályozni a görög bankok mérlegeinek erőteljes romlását. Mindez aláásta a bankok közvetítő szerepét, és így a reálgazdaság finanszírozásának csatornái beszűkültek⁶⁴ és költségessé váltak.

A növekedés élénkítése

124

Az euróövezetbe 2001-ben történt integrációját követően Görögország egy ideig kiemelkedően magas gazdasági növekedést élvezett, ugyanakkor jelentős veszteségeket szenvedett el versenyképessége tekintetében. Ezért a programok egyik célja a strukturális egyensúlyhiányok és a versenyképességi akadályok megszüntetése volt a fenntartható növekedés hosszú távú helyreállítása, ezáltal a költségvetési kiigazítás elősegítése érdekében. Ez a cél nem teljesült, mivel hogy Görögországnak egy elnyúló és kivételesen mély recesszióval kellett szembenéznie, amely súlyos következményekkel járt a munkaerőpiacra. A kulcsfontosságú makrogazdasági mutatók rendre rosszabbnak bizonyultak, mint ahogyan azt a programok feltételezték (lásd: XI. melléklet).

A gazdasági növekedés és környezete

125

A görög gazdaság lassabban tért vissza a növekedéshez a többi euróövezeti tagállamhoz képest, beleértve azokat is, amelyek pénzügyi támogatási programokban részesültek (pl. Írország és Portugália). A programok kialakításában és végrehajtásában mutatkozó hiányosságok (lásd: II. rész) nem könnyítették meg a gazdasági helyreállítást, de a makrogazdasági helyzet részben külső tényezőknek és a válságot megelőzően felhalmozódott nagy mértékű egyensúlyhiányoknak volt betudható. A programok nem teljesítették makrogazdasági céljaikat; nem tudjuk azonban, milyen makrogazdasági forgatókönyv valósult volna meg a programok nélkül.

126

A görög gazdaság a makrogazdasági előrejelzések alapját képező növekedési célokhoz képest folyamatosan alulteljesített. 2009 és 2016 között a görög gazdaság több mint egynegyedével zsugorodott. A tényleges GDP-növekedés 2011-ben és 2012-ben alacsonyabb volt a kezdeti (2010. májusi) program-előrejelzés számainál, mégpedig 6,5 illetve 8,4 százalékponttal (lásd: 12. ábra). Bár az előrejelzés 2012-re a pozitív növekedéshez való visszatérést irányozta elő, ez ténylegesen csak 2014-ben, és csupán egy évig történt meg. A görög gazdaság a 2012. márciusi és a 2014. áprilisi előrejelzésekhez képest is alulteljesített, bár az eltérések jelentősen kisebbek voltak.

127

A programidőszak alatt (2015-ig) Görögország rendszeresen pozitív exportnövekedést ért el, bár ezt 2009-ben erőteljes exportcsökkenés követte. A program-előrejelzéssel összehasonlítva az export általában alulteljesített, de az eltérés kisebb volt, mint a GDP-előrejelzés esetében. 2013-ban az export a 2008-as szinten volt, ellenben az import ugyanebben az időszakban 30%-kal visszaesett, ami lehetővé tette Görögország számára a külső egyensúly megteremtését.

128

A export 2010-től kezdődő fellendülését azonban nem lehet teljes mértékben a programok reformjainak tulajdonítani. A belső leértékelés előnyös volt néhány ágazat, mint például az idegenforgalom számára. Az ágazati elemzés azonban azt mutatja, hogy a görög exportra olyan ágazatok is hatással vannak, amelyeket nem érint a belföldi árak és bérek alakulása⁶⁵ (pl. a kőolajipari termékek és a tengeri szállítás), mivel ezek teljesítménye inkább a világpiaci tendenciákat tükrözi, mintsem a belföldi versenyképesség javulását (lásd: XI. melléklet).

Árak és munkanélküliség

129

Az árszintek nem a program előrejelzései szerint alakultak. A kezdeti előrejelzés (2010. május) jelentősen alulbecsülte az 2010–2011-re vonatkozó inflációt (részben az adóügyi intézkedések hatása miatt), és nem számolt a 2013–2014-ben bekövetkező deflációval (lásd: XI. melléklet). Következésképpen az első program alatt bekövetkező áremelés lelassította a belső leértékelési folyamatot, ami akadályozta Görögországot a külső versenyképesség javításában. Az árak tényleges és előrejelzett alakulása közötti eltérések kisebb mértékben később is fennmaradtak a program során.

130

A vártnál mélyebb gazdasági visszaeséssel összhangban a munkaerőpiac jelentősen alulteljesített a kezdeti program-feltételezésekhez képest (lásd: 13. ábra). A munkanélküliség 27,5%-on tetőzött 2013-ban, habár kezdetben 15,2%-os csúcsot irányoztak elő 2012-re. A munkanélküliség a későbbi előrejelzésekben szereplő szintet is meghaladta. A 25 év alattiak munkanélküliségi rátája közel 60%-on tetőzött 2013-ban, de a rá következő két évben jelentősen, 50% alá csökkent (lásd: XI. melléklet).

Következtetések és ajánlások

A görög gazdasági kiigazítási programok irányítása

131

Az első görög gazdasági kiigazítási program megtervezése rendkívül sürgős helyzetben történt, és a politikai és gazdasági bizonytalanságok mindhárom program irányítására kihatottak. Az Európai Bizottság csak egyike volt a folyamatba bevont több partnernek, mivel az eurócsoport politikai iránymutatásához volt kötve, és a programok jóváhagyása megegyezést igényelt a görög hatóságok és a hitelezőket képviselő valamennyi intézmény között (az IMF, az Európai Bizottság és a harmadik program során az ESM; lásd: Bevezetés, 22–23. és 31–32. bekezdés).

132

Az Európai Bizottság a programirányítás eljárásait majdnem egy évvel az első görög program indítása után hozta létre. Az eljárások az Európai Bizottság, a Tanács és a programokban közreműködő partnerek tájékoztatási és jóváhagyási folyamataira vonatkozóan meghatároztak belső rendelkezéseket, a programok tényleges tervezéséhez, például a feltételek hatóköre és részletezettségének szintje szempontjából azonban nem nyújtottak iránymutatást (lásd: 24–25. bekezdés).

133

A programozási folyamat korai szakaszaiban bizonyos feltételek nem voltak egyértelműek, és nem határoztak meg konkrét cselekvéseket. A feltételek egyértelműbbé váltak a második programban, amikor számuk és részletezettségük szintje növekedett. Csak a harmadik programban jelölt meg az Európai Bizottság fontos feltételeket „kulcsfontosságú teljesítés” néven, míg az első két programban az intézkedések viszonylagos fontosságát nem jelezték (lásd: 26–28. bekezdés).

1. ajánlás

Az Európai Bizottság javítsa a támogatási programok kialakítására vonatkozó általános eljárásait, különösen a feltételek tartalmának indokolásához szükséges elemző munka hatókörének felvázolásával, és lehetőség szerint az adott helyzetben alkalmazható eszközök feltüntetésével. A jövőbeni programok esetén egy ilyen útmutatás megkönnyítheti az Európai Bizottság sürgős helyzetben végzett munkájának megszervezését.

Határidő: 2018 vége

2. ajánlás

Az Európai Bizottság hatékonyabban állítson fel prioritásokat a feltételek között, és határozza meg a sürgősen szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy kezelni tudja a programcélok teljesítése szempontjából döntő fontosságú egyensúlyhiányokat.

Határidő: lehetőség szerint haladéktalanul

134

A Bizottság erőfeszítése ellenére a programfeltételeket nem helyezték egy tágabb, a programok időtartamán túlmutató görögországi növekedési stratégia összefüggésébe. A kezdeti időszakban a programok azonnali célja a költségvetési fenntarthatóság helyreállítása volt, de később egyértelműbbé vált, hogy szükség lenne egy ilyen stratégiára. Hiányosságokat állapítottunk meg a szakpolitikák közötti koordináció terén a programtervezésben, és olyan esetekben, ahol a programintézkedések hatóköre nem volt átfogó. Mindezek hatással voltak a strukturális reformok eredményességére, különösen azokéra, amelyek a görög gazdaság versenyképesebbé tételét célozták (lásd: 29–30. bekezdés).

3. ajánlás

Amennyiben ez a mögöttes gazdasági egyensúlyhiányok kezelése szempontjából releváns, az Európai Bizottság gondoskodjon arról, hogy a programok az ország – meglévő, vagy a programok során a tagállammal együtt kialakítandó – átfogó növekedési stratégiájába integrálódjanak. Ha ez a stratégia nem készíthető el a program kezdeti szakaszában, akkor ezt követően a lehető leghamarabb álljon rendelkezésre és minden későbbi program-felülvizsgálatban tükröződjön.

Határidő: lehetőség szerint haladéktalanul

135

Bár az Európai Bizottságnak nem volt érvényben formalizált eljárásrendje a nyomon követés hatókörét illetően, rendszeresen értékelést készített és jelentést tett a programfeltételeknek való megfelelésről. Az Európai Bizottság értékelései általában szilárd alapokra épültek, beleértve az utánkövetést, mint például a jogszabály-tervezetekre vonatkozó részletes visszajelzéseket. Időnként olyan problémákat állapítottunk meg a megfelelőség nyomon követésében, mint például a hiányzó, pontatlan vagy túl általános értékelések (lásd: 33–37. bekezdés).

136

Ezenkívül a strukturális reformok esetében a formális megfelelés nem minden esetben eredményezett a programokban ténylegesen előirányzott változásokat. A jelentős adathiányok és a strukturális feltételek többségénél a megfelelő teljesítménymutatók hiánya további hatást gyakorolt az Európai Bizottság nyomon követési tevékenységének helytállóságára a reformok végrehajtásának és azok hatásainak megértése, valamint a korrekciós intézkedések szükség szerinti meghozatalára irányuló képesség szempontjából (lásd: 38–40. bekezdés).

4. ajánlás

Az Európai Bizottság rendelkezzen egyértelmű eljárásokkal és adott esetben fő teljesítménymutatókkal is annak biztosítása érdekében, hogy a programok figyelemmel kísérése szisztematikus és pontosan dokumentált legyen. A végrehajtás nyomon követése, különösen a strukturális reformok esetében, jobban összpontosítson az eredményességre, és lépjen túl az elsődleges jogszabályok elfogadásán, valamint összpontosítson a vonatkozó másodlagos jogszabályok és más végrehajtási aktusok elfogadására. A Bizottság javítson a reformok bevezetésére és a végrehajtás nyomon követésére szolgáló eljárásain, hogy jobban azonosíthatóak legyenek a reformok eredményes végrehajtása előtt álló igazgatási és egyéb akadályok. Az Európai Bizottság gondoskodjon az ilyen értékelések elvégzéséhez szükséges erőforrások rendelkezésre állásáról.

Határidő: 2018 vége

5. ajánlás

Az Európai Bizottság a programok kezdetétől fogva kezelje átfogóbb módon az adathiányokat. Ezenkívül határozzon meg egyértelműen minden olyan adatot, amelyre szüksége van a programok és azok eredményeinek nyomon követéséhez.

Határidő: lehetőség szerint haladéktalanul

137

A programokban szereplő összetett intézményi szabályozás ellenére nem formalizálták a Bizottságnak a programokban közreműködő partnerekkel, elsősorban az IMF-fel, az EKB-val és az ESM-mel folytatott együttműködésének belső munkaeljárásait. Nem volt megfelelő átláthatóság a partnerek szerepe, a felelősségek megosztása vagy a munkamódszerek tekintetében. Az intézmények azonban informális úton hatékony intézkedéseket alakítottak ki az együttműködés és az információmegosztás céljából (lásd: 41–43. bekezdés).

6. ajánlás

A Bizottság törekedjen a programokban közreműködő partnerekkel történő megállapodásra a szerepek és az együttműködés módszereinek egyértelműbbé tétele érdekében, hogy azok átláthatóak és kellően részletesek legyenek.

Határidő: 2018 vége

138

Az átfogó programtervezés makrogazdasági előrejelzéseken és finanszírozásihiány-számításokon alapult, amelyeket minden felülvizsgálatra elkészített az Európai Bizottság, a programokban közreműködő partnerekkel együttműködésben. Az Európai Bizottság elemzése e tekintetben belsőleg konzisztens volt, és a legfrissebb adatokon alapult. Számos módszertani hiányosságot állapítottunk meg azonban, különösen a feltételezések dokumentálása, az ítéletalkotások indokolása, és az érzékenységvizsgálat korlátozott alkalmazása tekintetében. Nem voltak formalizált minőségi előírások a számítások pontosságának biztosítására. A makrogazdasági előrejelzések nagymértékben alulbecsülték a görögországi gazdasági válságot, de a hibák általában nem voltak nagyobbak, mint más nemzetközi szervezetek esetében (lásd: 44–54. bekezdés).

7. ajánlás

Az Európai Bizottság adott esetben megfelelő kiadványok útján jobban indokolja meg a programok kialakítását alátámasztó gazdasági számításokkal kapcsolatos feltételezéseket és módosításokat. E folyamatok során megfelelő minőségellenőrzést kell végezni. Ez különösen a programok felülvizsgálatára alkalmazandó, amelyek végrehajtása kevésbé sürgős körülmények között történik, mint a program kezdeti szakaszában.

Határidő: 2018 vége

A reformok megtervezése és végrehajtása

139

A Görögországnak nyújtott pénzügyi támogatás feltétele széles körű költségvetési, pénzügyi és strukturális egyensúlyhiányokat kezelő reformok végrehajtása volt. A reformok hatóköre a programok során folyamatosan alakult ki, de kezdettől fogva felölelte a görög állam szinte minden funkcióját, ami azt jelentette, hogy egyes esetekben igen mélyreható strukturális egyensúlyhiányokat kellett korrigálni. Különösen a görögországi reformok ütemterve jelentett kihívást, amelynek végrehajtását a politikai instabilitás is befolyásolta (lásd: 55–57. bekezdés).

140

Az adópolitikai reformok hoztak ugyan költségvetési eredményeket, amelyek főként az adókulcsok változásának és az új adóknak voltak tulajdoníthatók. Ez hozzájárult a többek között a reformtörekvések fenntartásának hiányából adódó instabilitáshoz az adópolitikában, és ellentétben állt a korábbi értékelésekkel, amelyek az adóbevétel növelésének elsődleges fontosságú módját az adóalap szélesítésében látták. Az Európai Bizottság nem kellően indokolt bizonyos kulcsfontosságú intézkedéseket (pl. a hozzáadottérték-adó és jövedéki adó emeléseit), elmaradt az alternatív lehetőségeknek és azok következményeinek elemzése. Az adóigazgatási reformok kevésbé kézzelfogható eredményeket hoztak, ami a végrehajtási kapacitással kapcsolatos problémáknak volt tulajdonítható, illetve az olyan tervezési hiányosságoknak, mint az intézkedések késői felvétele a programba, és a korlátozott hatókör (lásd: 58–66. bekezdés).

141

A költségvetési konszolidáció szemppontjából indokolt költségvetési megtakarítások és a hosszú távú strukturális változások párhuzamos végrehajtása kihívást jelentett a közigazgatási reformok területén, és az utóbbi kevésbé bizonyult sikeresnek. Megállapítottuk, hogy tervezési oldalról az egyik fő ok a reformok végrehajtására szolgáló igazgatási kapacitás elégtelen figyelembevétele volt, a másik pedig a programok és a többi eszköz, mint pl. a technikai segítségnyújtás és a strukturális alapok keretében működő operatív programok közötti gyenge kapcsolat. Az Európai Bizottság nem tudta megindokolni a programokban rögzített közigazgatási reformok főbb számszerűsített céljait (lásd: 67–76. bekezdés).

142

A pénzügyi reformok rövid távon stabilitást biztosítottak az ágazatban, de több strukturális hiányosságot nem átfogóan kezeltek, vagy azok későn kerültek bele a programba (pl. a nemteljesítő hitelek kezelése és a vállalatirányítás). A harmadik program keretében az intézkedések átfogóbbak voltak. Hiányosságokat állapítottunk meg a bankok 2013. évi feltőkésítését megalapozó kockázatelemzésben, és hatékonyságbeli hiányosságokat a későbbi feltőkésítések megtervezésében. Bizonyos reform-szempontok sorrendbe állítását nem kellően koordinálták (lásd: 77–94. bekezdés).

143

Az Európai Bizottság megbízható elemzést tudott bemutatni a munkaerő-piaci reformok háttereként, ami kézzelfogható eredményeket hozott a piac liberalizálása szempontjából. A végrehajtást azonban jelentős késedelmek gátolták. Egyes feltételeket, különösen a program kezdeti szakaszában, nem kellően igazítottak a görög gazdaság szerkezetéhez, míg más kulcsfontosságú intézkedések csak bizonyos késéssel kerültek bele a programba (lásd: 95–102. bekezdés).

8. ajánlás

A lehetséges hiányosságok enyhítése érdekében az Európai Bizottság módszeresebben járjon el a tagállamoknak a reformok végrehajtását szolgáló igazgatási kapacitása értékelésénél. A technikai segítségnyújtási igényeket és az Európai Bizottság strukturálisreform-támogató részlegétől kapott esetleges támogatást a program korai szakaszaiban kell értékelni, a tagállami hatóságokkal együttműködésben. A feltételek kiválasztását, részletezettségének szintjét és időzítését össze kell kapcsolni az elemzés eredményével.

Határidő: lehetőség szerint haladéktalanul

9. ajánlás

Az Európai Bizottság erősítse a reformok kialakításával kapcsolatos elemző munkáját. Foglalkozzon különösen az intézkedések megfelelőségével és időzítésével, figyelembe véve az adott tagállam sajátos helyzetét.

Határidő: lehetőség szerint haladéktalanul

A programcélok teljesítése

144

A három gazdasági kiigazítási programban való részvétellel Görögország elkerülte a fizetésképtelenséget. A programcélok – költségvetési fenntarthatóság, pénzügyi stabilitás és visszatérés a növekedésre – teljesítése azonban csak korlátozott mértékben járt sikerrel. Egy külső értékelés hasznos lett volna az alapul szolgáló összetett fejlemények átfogó megértéséhez, de az Európai Bizottság ilyen értékelést nem végzett (lásd: 103–106. bekezdés).

145

A költségvetési fenntarthatóság esetében a programok jelentős konszolidációt eredményeztek: az elsődleges strukturális egyenleget a GDP 17%-át kitevő mértékben igazították ki 2009 és 2015 között. Ugyanebben az időszakban azonban a GDP több mint egynegyedével zsugorodott, és a munkanélküliség meghaladta a 25%-ot. Görögország csak 2014-ben ért el gazdasági növekedést, bár a programok kezdeti feltételezése a fenntartható növekedésre való visszatérést 2012-re irányozta elő (lásd: 107. bekezdés, valamint 111–113. és 124–130. bekezdés).

146

A rossz makrogazdasági teljesítmény a korábban felhalmozott adósság finanszírozási költségeivel társulva azt jelentette, hogy Görögország GDP-arányos államadóssága a programidőszak során folyamatosan nőtt (kivéve 2012-ben, a magánszektor-bevonási program eredményeként). Az ország nem volt képes szükségleteinek a piacról történő finanszírozására. A programot közvetlenül követő időszakban Görögországnak tekintélyes összegű adósságot kell visszafizetnie, és a program feltételezése az, hogy ez teljes mértékben az elsődleges többlet felhasználásával és piaci finanszírozás útján valósul majd meg. Pénzügyi szempontból a programok biztosították a pénzügyi rendszer rövid távú stabilitását, de nem tudták megakadályozni a bankok mérlegeiben – a főként a kedvezőtlen makrogazdasági és politikai fejlemények miatt – bekövetkező erőteljes romlást (lásd: 114–123. és 108–110. bekezdés).

10. ajánlás

A programokra vonatkozóan legalább a lejáratukat követően utólagos értékelést kell végezni. Az olyan egymás követő programok esetében, ahol azok összevont időtartama jelentősen meghaladja a szokásos három évet, időközi értékeléseket kell végezni, és azok eredményét fel kell használni a tervezési és nyomon követési intézkedések értékelésére.

Határidő: 2018 vége

11. ajánlás

A Bizottság elemezze a program végét követő időszakra vonatkozó megfelelő támogatási és felügyeleti kereteket. Ezt a programidőszak vége előtt kellő időben kell elvégezni az adott ország finanszírozási szükségleteinek figyelembevételével.

Határidő: haladéktalanul

A jelentést 2017. október 3-i luxembourgi ülésén fogadta el a Tomé MUGURUZA számvevőszéki tag elnökölte IV. Kamara.

Rövidítések

AROP: „Közigazgatási Reform” operatív program a 2007–2013-as programozási időszakra

BoG: Görög Nemzeti Bank (Bank of Greece)

DG ECFIN: Az Európai Bizottság Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatósága

EB: Európai Bizottság

EDP: Túlzott hiány esetén követendő eljárás

EEF: Európai gazdasági előrejelzés

EFM: Egységes felügyeleti mechanizmus

EFSF: Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz

EFSM: Európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus

EKB: Európai Központi Bank

EKT: Eszközkezelő társaság

ENFIA-adó: Egységes ingatlanadó

ESA: Nemzeti és regionális számlák európai rendszere

ESM: Európai Stabilitási Mechanizmus

EUB: Az Európai Unió Bírósága

EUMSZ: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés

FDI: Közvetlen külföldi tőkebefektetés

FG: Finanszírozási hiány

FMK: Fajlagos munkaköltség

FVJ: Foglalkoztatásvédelmi jogszabályok

GDP: Bruttó hazai termék

GKP: Gazdasági kiigazítási program

GLF: Görög hitelkeret

GPSA: Görög Pénzügyi Stabilitási Alap

GPT: Gazdaság- és pénzügypolitikáról szóló tájékoztató

IMF: Nemzetközi Valutaalap

Kincstárjegy: Rövid lejáratú, legfeljebb egyéves futamidővel kibocsátott, államadósságot megtestesítő értékpapír

LFA: Hitelkeret-megállapodás

MoU: Egyetértési megállapodás

NTH: Nemteljesítő hitelek

OECD: Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet

PA: Közigazgatás

PPC-illeték: az áramszolgáltató (Public Power Corporation) által a villanyszámlával beszedett illeték

PSC: Egyablakos ügyintézési pont

PSI: A magánszektor bevonása

SGPR: Állami bevételekért felelős államtitkárság

TFGR: Görögország-munkacsoport

TMoU: Technikai egyetértési megállapodás

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákra és programokra, illetve irányítási területekre vonatkozó ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a jelentést a piacszabályozás és versenyalapú gazdaság ellenőrzésére szakosodott IV. Kamara készítette. A jelentésért felelős számvevőszéki tag Baudilio Tomé Muguruza, a IV. Kamara elnöke. A jelentés elkészítésében támogatást nyújtottak még Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda és Simon Dennett, a kabinet munkatársai; Zacharias Kolias igazgató és Kamila Lepkowska feladatfelelős. Az ellenőrző csoport tagjai Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele és Natalia Krzempek voltak.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8388-7	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/793382	QJ-AB-17-017-HU-N
HTML	ISBN 978-92-872-8346-7	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/546959	QJ-AB-17-017-HU-Q

© Európai Unió, 2017

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: http://europa.eu/contact

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: http://europa.eu/contact

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: http://europa.eu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (http://publications.europa.eu/eubookshop). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: http://europa.eu/contact).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.