Kommissionens intervention i den græske finanskrise

Resumé

Om denne beretning

I

Vi undersøgte Kommissionens forvaltning af de tre økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland, idet vi tog højde for den institutionelle struktur i de forskellige instrumenter for finansiel bistand, der blev anvendt. For så vidt angår det igangværende program fokuserede revisionen kun på udformningsaspekterne. Finansieringen var på 110 milliarder euro til første program i 2010 (GLF), 172,6 milliarder til andet program (2012, EFSF) og 86 milliarder euro til tredje program (2015, ESM). Medio 2017 har Grækenland stadig brug for ekstern finansiel støtte, og vi konstaterede, at programmålene kun blev opfyldt i begrænset omfang. Samlet set skabte programmernes udformning mulighed for reformfremskridt i Grækenland, men vi konstaterede svagheder. Vi fremsætter en række anbefalinger til Kommissionen med henblik på fremtidige støtteprogrammer.

Om de græske tilpasningsprogrammer

II

Efter sin indtræden i euroen oplevede Grækenland et økonomisk opsving takket være den lette adgang til lån og en gavmild finanspolitik. Men den globale finanskrise i 2008-2009 udstillede landets sårbare punkter: voksende makroøkonomiske ubalancer, stor offentlig og ekstern gæld, svag ekstern konkurrenceevne, et ubæredygtigt pensionssystem samt svage institutioner. Kombineret med afsløringer om fejlrapportering af officielle statistikker indvirkede disse forhold negativt på den internationale tillid. De priser, Grækenland skulle betale for at låne på de finansielle markeder, steg til uholdbare niveauer, og i april 2010 anmodede Grækenland om finansiel støtte fra medlemsstaterne i euroområdet og IMF.

III

Det første økonomiske tilpasningsprogram for Grækenland blev vedtaget i 2010 og omfattede 110 milliarder euro i finansiering. Men trods de iværksatte finanspolitiske og strukturelle foranstaltninger og gældsomlægningen i 2012 var det ikke tilstrækkeligt til, at landet kunne vende tilbage til markedsfinansiering. Der blev derfor vedtaget yderligere to programmer til 172,6 milliarder i 2012 og 86 milliarder euro i 2015.

IV

Tilpasningsprogrammerne skulle adressere de økonomiske ubalancer i Grækenland og dermed forhindre, at landets økonomiske krise spredte sig til resten af euroområdet. De skulle skabe en sund og bæredygtig økonomisk og finansiel situation i Grækenland og genoprette landets evne til fuldt ud at finansiere sine behov på de finansielle markeder. Støtten var underlagt politiske betingelser, som var aftalt mellem de græske myndigheder og långiverne. Betingelserne omfattede praktisk talt alle funktioner i den græske stat og adresserede tre hovedmål: finanspolitisk bæredygtighed, finansiel stabilitet og fornyet vækst. Europa-Kommissionen kontrollerede og rapporterede om Grækenlands overholdelse af betingelserne.

V

Kommissionen forvaltede tilpasningsprogrammerne i samarbejde med Den Europæiske Centralbank på vegne af de enkelte programmers europæiske långivere: i første program medlemsstaterne i euroområdet, i andet program den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet og i tredje program den europæiske stabilitetsmekanisme.

Vores revision

VI

Vi undersøgte, om Kommissionens forvaltning af tilpasningsprogrammerne for Grækenland var hensigtsmæssig. Nærmere bestemt søgte vi svar på følgende spørgsmål:

• Havde Kommissionen indført hensigtsmæssige ordninger til forvaltning af programmerne?
• Var de politiske betingelser udformet hensigtsmæssigt, og blev de opfyldt effektivt?
• Blev tilpasningsprogrammernes hovedmål nået?

VII

I overensstemmelse med Revisionsrettens mandat til at undersøge, hvor effektiv ECB’s forvaltning er i operationel henseende, har vi forsøgt at undersøge dens involvering i de økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland. ECB satte imidlertid spørgsmålstegn ved Revisionsrettens mandat i denne henseende og udleverede ikke tilstrækkelig dokumentation, og vi kan derfor ikke rapportere om ECB’s rolle i forbindelse med de græske programmer.

Vores konstateringer

VIII

Ved begyndelsen af det første program havde Kommissionen ingen erfaringer med forvaltning af denne type proces. Procedurerne blev udarbejdet efter næsten et år, men fokuserede på de formelle ordninger vedrørende godkendelse af dokumenter, på informationsgange og på tidsplanen for udbetalingerne. Kommissionen havde ikke udarbejdet nogen specifikke interne retningslinjer for den faktiske udformning af programbetingelserne, f.eks. med hensyn til deres omfang og detaljeringsniveau. Trods deres voksende antal blev betingelserne ikke i tilstrækkelig grad rangordnet efter deres relative betydning i første og andet program, og de var ikke forankret i en bredere strategi. Kommissionen indførte et fungerende system til vurdering af, om betingelserne var overholdt, men vi konstaterede svagheder, navnlig med hensyn til vurdering af strukturreformernes gennemførelse.

IX

Trods de komplekse institutionelle forhold i programmerne er de operationelle detaljer vedrørende Kommissionens samarbejde med programpartnerne, primært IMF og ECB, aldrig blevet formaliseret.

X

Beregningerne af finansieringsgabet og de makroøkonomiske fremskrivninger udgjorde den overordnede økonomiske ramme for programudformningen. Kommissionen opdaterede regelmæssigt sin analyse i denne henseende, og fremskrivningerne var omtrent lige så nøjagtige som andre internationale organisationers fremskrivninger. Vi konstaterede imidlertid svagheder med hensyn til dokumentation, underbyggelse af antagelser og kvalitetskontrol.

XI

En dybdegående analyse af udformningen og gennemførelsen af reformer på fire vigtige politikområder (skat, offentlig administration, arbejdsmarkedet og den finansielle sektor) giver et blandet billede. Skattereformerne og reformerne af den offentlige administration gav finanspolitiske besparelser, men gennemførelsen af de strukturelle komponenter var svagere. Arbejdsmarkedet er blevet mere fleksibelt og konkurrencedygtigt, og der er flere lovgivningsændringer på vej i tredje program. Den finansielle sektor blev gennemgribende omstruktureret, men det krævede indsprøjtning af 45 milliarder euro i banksystemet, og kun en lille del af dette beløb kan potentielt genvindes. På alle politikområder blev en række centrale reformer gennemført med væsentlige forsinkelser eller manglende effektivitet.

XII

Samlet set skabte betingelsernes udformning mulighed for reformfremskridt, men vi konstaterede svagheder. Nogle vigtige foranstaltninger var ikke tilstrækkelig begrundet eller ikke tilstrækkelig tilpasset de specifikke svagheder i sektorerne. I forbindelse med andre foranstaltninger tog Kommissionen i udformningsprocessen ikke tilstrækkelig højde for Grækenlands gennemførelseskapacitet og tilpassede derfor ikke deres omfang og timing. Vi konstaterede også eksempler på, at betingelser var for smalle til at adressere vigtige ubalancer i sektorerne, og at foranstaltninger til adressering af vigtige ubalancer først sent blev inkluderet i programmet.

XIII

Kommissionen foretog ingen omfattende evaluering af de første to programmer, selv om en sådan analyse kunne have været nyttig med henblik på justering af reformprocessen. Medio 2017 har Grækenland stadig brug for ekstern finansiel støtte, hvilket viser, at de tidligere programmer - delvis på grund af gennemførelsessvagheder - ikke kunne genoprette landets evne til at finansiere sine behov på markedet. De specifikke programmål blev kun opfyldt i begrænset omfang:

• Fornyet vækst: BNP faldt med over en fjerdedel under programmerne, og Grækenland oplevede ikke som oprindelig forventet fornyet vækst i 2012.
• Finanspolitisk bæredygtighed: Der blev opnået en omfattende finanspolitisk konsolidering med hensyn til de strukturelle saldi. Men på grund af ugunstige makroøkonomiske udviklinger og renteudgifterne vedrørende eksisterende gæld voksede gælden støt i forhold til BNP.
• Finansiel stabilitet: Programmerne sikrede kortsigtet finansiel stabilitet, men kunne ikke afværge en kraftig forværring af bankernes regnskaber, som hovedsagelig skyldtes ugunstige makroøkonomiske og politiske udviklinger, og bankernes evne til at levere finansiering til realøkonomien var begrænset.

Vores anbefalinger

XIV

Europa-Kommissionen bør:

1. forbedre procedurerne for udformning af støtteprogrammer, navnlig ved at beskrive omfanget af det analysearbejde, der er nødvendigt for at begrunde betingelsernes indhold
2. foretage en bedre prioritering af betingelserne og angive, hvilke foranstaltninger der straks bør gennemføres for at adressere de ubalancer, som det er afgørende at afhjælpe for at nå programmålene
3. når det er relevant med hensyn til at adressere den underliggende økonomiske ubalance, sikre, at programmerne er forankret i en samlet vækststrategi for landet
4. have klare procedurer og i relevante tilfælde fastlægge nøgleresultatindikatorer til sikring af, at programovervågningen er systematisk og dokumenteres nøjagtigt
5. adressere datamangler mere gennemgribende fra starten
6. forsøge at indgå en aftale med programpartnerne, så rollerne og samarbejdsmetoderne er beskrevet detaljeret og er gennemsigtige
7. sørge for bedre underbyggelse af antagelser og ændringer vedrørende de økonomiske beregninger, der ligger til grund for programudformningen
8. være mere systematisk med hensyn til at vurdere medlemsstatens administrative kapacitet til at gennemføre reformerne og dens behov for teknisk bistand. Betingelserne bør tilpasses resultaterne af denne analyse
9. forbedre sit analysearbejde vedrørende programudformning. Navnlig bør den undersøge foranstaltningernes hensigtsmæssighed og timing i lyset af medlemsstatens specifikke situation
10. foretage mellemliggende evaluering i forbindelse med successive programmer, der tilsammen varer længere end tre år, og bruge resultaterne til at vurdere deres udformning og overvågningsordninger
11. analysere, hvilke støtte- og overvågningsrammer der vil være hensigtsmæssige, når programmet er afsluttet.

Indledning

De tre økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland

01

Den globale finanskrise medførte drastiske ændringer i det internationale økonomiske miljø. Krisen krævede uhørt store redningspakker til finansielle institutioner og andre ekstraordinære penge- og finanspolitiske tiltag. Ikke desto mindre blev krisen efterfulgt af en global økonomisk tilbagegang og en gældskrise i Europa. Det lykkedes lande med et stærkt fundament at komme tilbage i vækst inden for en relativt kort tidsperiode, men lande med makroøkonomiske ubalancer og strukturelle svagheder oplevede store udfordringer¹.

02

I forbindelse med den global økonomiske krise gjorde kombinationen af makroøkonomiske ubalancer, stor offentlig og ekstern gæld, svag ekstern konkurrenceevne, et ubæredygtigt pensionssystem samt svage institutioner Grækenland særlig sårbar over for den øgede risikoaversion på de internationale markeder. Disse faktorer samt den afslørede fejlrapportering af officielle statistikker og de betydelige ændringer af de finanspolitiske data for 2008 og 2009 indvirkede negativt på markedets tillid. Som resultat nedgraderede de førende kreditvurderingsbureauer Grækenlands kreditværdighed (fra A-niveauer i slutningen af 2008 til C-niveauer i 2011). Markedet reagerede stærkt på denne negative udvikling, og omkostningerne ved at finansiere den græske gæld steg til uholdbare niveauer i ugerne før landets anmodning om finansiel støtte.

03

Efter at have mistet muligheden for at få finansieret sin gæld på markedet til en rimelig pris anmodede Grækenland om finansiel støtte fra medlemsstaterne i euroområdet og IMF² den 23. april 2010. Trods de finanspolitiske og strukturelle foranstaltninger, Grækenland iværksatte, var det første økonomiske tilpasningsprogram (EAP) ikke tilstrækkeligt til, at landet kunne vende tilbage til markedsfinansiering, så to yderligere programmer blev aftalt i henholdsvis 2012 og 2015 (jf. tabel 1).

Tabel 1

De økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland

Program	Facilitet	Start	Ophør	Finansiering i alt (milliarder euro)	Udbetalt støtte fra euroområdet (milliarder euro)	Udbetalt IMF-støtte (milliarder euro)
Grækenland I	GLF1	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 SDR)
Grækenland II	EFSF	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 SDR)
Overgangsfinansiering	EFSM	2015	2015	7,16	7,16	-
Grækenland III	ESM	2015	I gang (2018)	86	39,42	-

04

Det første tilpasningsprogram blev underskrevet i maj 2010 (jf. figur 1 og bilag I). Det skulle løbe indtil juni 2013 og omfatte 110 milliarder euro i finansiering (fra IMF og medlemsstater i euroområdet), der skulle dække Grækenlands finansieringsbehov og støtte banksystemet (jf. tabel 1). Til gengæld gik Grækenland med til at gennemføre et strukturelt reformprogram bestående af økonomiske, finanspolitiske, finansielle og arbejdsmarkedsorienterede tiltag. Det første program ophørte før tid i marts 2012, da det uholdbare gældsniveau og den uventet store nedgang i den økonomiske aktivitet afslørede et behov for yderligere finansiering. På det tidspunkt var der udbetalt 73,6 milliarder euro.

05

Den anden finansielle støttepakke blev aftalt med euroområdets medlemsstater og IMF i marts 2012 og omfattede en samlet finansiering på 172,6 milliarder euro. Landene i euroområdet bidrog i sidste ende med 141,8 milliarder euro i form af lån fra den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet (EFSF), der var blevet oprettet til dette formål. Et afgørende element i andet program var inddragelsen af den private sektor, som indebar, at private investorer bidrog med ca. 107 milliarder euro ved at afskrive en del af værdien af deres beholdninger af statsobligationer.

06

Efter andet programs udløb i december 2014 og dets to forlængelser³ fik Grækenland i lyset af de igangværende forhandlinger om den tredje finansielle støttepakke et overgangslån fra den europæiske finansielle stabiliseringsmekanisme i juli 2015. På grund af den usikre situation blev der i juni 2015 indført begrænsninger af den frie kapitalbevægelighed for at sikre finansiel stabilitet (jf. bilag II). I august 2015 blev de græske myndigheder og partnerne i euroområdet enige om tredje program, som havde form af et statslån fra den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM). Programmet skal løbe indtil 2018. Den 20. juli 2017 godkendte IMF’s bestyrelse efter anmodning fra Grækenland principielt en forebyggende stand-by-aftale vedrørende 1,6 milliarder euro, som kunne træde i kraft på betingelse af yderligere tilsagn. I september 2017 havde IMF endnu ikke foretaget nogen udbetalinger.

Programmål

07

Interventionslogikken i de græske tilpasningsprogrammer har været at adressere de økonomiske ubalancer i Grækenland og dermed forhindre, at landets økonomiske krise spredte sig til resten af euroområdet. Derfor skulle programmerne skabe en sund og bæredygtig økonomisk og finansiel situation i Grækenland og genoprette landets evne til fuldt ud at finansiere sine behov på de finansielle markeder. For at nå dette mål fokuserede de græske programmer⁴ på tre centrale udfordringer, som Grækenland forpligtede sig til at adressere gennem et omfattende sæt reformtiltag:

1. Genopretning af de finansielle markeders tillid og den finanspolitiske bæredygtighed: Programmerne forudså robuste finanspolitiske foranstaltninger (inklusive reduktioner i udgifterne til pensioner, sundhedssystemet og den offentlige administration) såvel som reformer af skattepolitikken og skatteforvaltningen. De finanspolitiske reformer skulle styrke tilliden, genskabe muligheden for at få finansieret gæld på markedet og sikre et bæredygtigt forhold mellem gæld og BNP.
2. Sikring af stabilitet i den finansielle sektor: Programmerne gav finansiel støtte til græske banker via den græske finansielle stabiliseringsfond (HFSF) for at dække deres presserende kapitalbehov. Reformerne omfattede også omstrukturering og konsolidering af sektoren, forvaltning af misligholdte lån, ledelse, tilsyn og likviditet.
3. Fremme af den økonomiske vækst og genopretning af konkurrenceevnen: Ved hjælp af strukturreformer skulle programmerne forbedre omkostningskonkurrenceevnen og det generelle erhvervsklima. Formålet med dette var at lette Grækenlands overgang til en mere investerings- og eksportbaseret vækstmodel. Reformerne omfattede arbejdsmarkedet og produktmarkedet, den offentlige administration, retssystemet og uddannelsessystemet.

Programpartnerne og EU-institutionernes rolle

08

De første to programmer blev udformet under drøftelser mellem de græske myndigheder og den såkaldte “trojka” bestående af Kommissionen, ECB og IMF (kaldet “institutionerne” i tredje program). Der var ikke fastlagt detaljerede formelle rammer for deres samarbejde. I forbindelse med tredje program er ESM i overensstemmelse med sin traktat⁵ blevet involveret i udformningen og overvågningen af programmet. Selv om IMF ikke har bidraget til finansieringen af tredje program, er den forblevet fuldt aktiv i drøftelserne om betingelsernes omfang og tilpasningskursen.

09

I løbet af programmerne har Kommissionens rolle været at agere på vegne af euroområdets medlemsstater i tæt samarbejde med andre partnere. Under GLF var Kommissionen ansvarlig for at koordinere og gennemføre programmet på vegne af og efter instruks fra euroområdets medlemsstater med det formål at yde støtte samt at forhandle og underskrive en lånefacilitetsaftale og et aftalememorandum (MoU) vedrørende politiske betingelser med Grækenland. EFSF-rammeaftalen og den EU-forordning⁶, der gjaldt for andet program, gav Kommissionen lignende opgaver. Ifølge ESM-traktaten skulle ESM’s styrelsesråd give Europa-Kommissionen mandat til i samarbejde med ECB at forhandle om de økonomisk-politiske betingelser, der i de enkelte tilfælde skulle knyttes til den finansielle støtte.

10

ECB’s rolle i løbet af programmerne har været at agere i samarbejde med Kommissionen for at vurdere de politiske betingelser for den finansielle støtte samt regelmæssigt at overvåge fremskridtene med hensyn til at opfylde disse betingelser. I forbindelse med det første program opfordrede Det Europæiske Råd allerede den 11. februar 2010 Kommissionen til at overvåge gennemførelsen af reformtiltag i samarbejde med ECB. EFSF-rammeaftalen, ESM-traktaten og EU-forordningen⁷ definerede ECB’s rolle på en lignende måde i forbindelse med andet og tredje program. I denne kontekst leverede ECB rådgivning og ekspertise vedrørende forskellige politikområder. Siden den fælles tilsynsmekanisme blev etableret (i november 2014), har ECB også deltaget i drøftelser med institutionerne og de græske myndigheder. Derudover offentliggjorde ECB i perioden 2010-2016 - uden sammenhæng med selve programprocessen - adskillige udtalelser om udkast til retsforskrifter indsendt af de græske myndigheder, da disse kunne få stor indvirkning på den finansielle stabilitet⁸.

Programmeringsprocessen

11

Den finansielle støtte til Grækenland var underlagt politiske betingelser⁹, som var fastsat i de økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland og fordelt på hovedmålene (det finanspolitiske, det finansielle og det strukturelle mål). De græske myndigheder indledte formelt programmeringsprocessen ved at indsende et sæt dokumenter (jf. tekstboks 1) til långiverne, og dette blev opdateret for hver programgennemgang¹⁰. IMF og de europæiske långivere forblev uafhængige i forbindelse med godkendelsen af programdokumenterne og långivningsafgørelserne (jf. figur 2).

12

Programdokumenterne blev udarbejdet som led i en forhandlingsproces med Kommissionen, Den Internationale Valutafond¹¹ og Den Europæiske Centralbank, der blev gennemført i form af forhandlingsbesøg¹². Kommissionens forhandlingsmandat blev fastlagt på forhånd i et politisk oplæg, som analyserede situationen i Grækenland med hensyn til de vigtigste politikområder og indeholdt forslag til foranstaltninger, der kunne indgå i programmet. Med henblik på forhandlingerne udarbejdede Kommissionens personale den makroøkonomiske prognose, der lå til grund for programmet. Efter hver gennemgang offentliggjorde Kommissionen denne sammen med kvalitative analyser af den makroøkonomiske og finansielle situation, overholdelsesvurderingen og de officielle programdokumenter.

13

Efter afslutningen af forhandlingerne drøftede Rådet den tekst, som de græske myndigheder havde indsendt, på grundlag af dokumenterne fra Kommissionen¹³ og traf en afgørelse i medfør af artikel 126 og 136 i TEUF¹⁴. Efter vedtagelsen af Rådets afgørelse underskrev Kommissionens næstformand (bemyndiget af sine medkommissærer) det endelige MoU på vegne af de långivende medlemsstater (i forbindelse med første program) eller EFSF (i forbindelse med andet program). De tekniske og juridiske detaljer vedrørende lånet (såsom beregningen af den gennemsnitlige løbetid og bestemmelserne om renter, udbetaling og afdrag) blev specificeret i låneaftalen (i forbindelse med første program)¹⁵ eller i EFSF’s facilitetsaftale om finansiel støtte (i forbindelse med andet program).

14

Tredje program blev aftalt ved et aftalememorandum underskrevet af Europa-Kommissionen (på vegne af ESM), Den Hellenske Republik og Bank of Greece. Tredje program blev efterfølgende godkendt af Rådet. De finansielle vilkår og betingelser for lånet blev fastsat i en facilitetsaftale om finansiel støtte, og udbetalingen blev godkendt af ESM’s styrelsesråd på grundlag af overholdelsesrapporterne fra Kommissionen (i samarbejde med ECB).

15

I hele programmeringsperioden leverede Eurogruppen¹⁶ politisk rådgivning til processen og nåede navnlig til enighed om lanceringen af programmerne, de vigtigste politiske betingelser, den finansielle tildeling og de vigtigste finansieringsbetingelser. Eurogruppen blev støttet af Eurogruppens Arbejdsgruppe¹⁷, som blev hørt om udformningen af programmerne, og besluttede at udbetale midlerne under første og andet program (i forbindelse med tredje program blev beslutningen truffet af ESM’s styrelsesråd).

Revisionsmetoden

16

Formålet med revisionen var at undersøge, om Kommissionens forvaltning af de græske tilpasningsprogrammer var hensigtsmæssig. Denne revision supplerer to tidligere særberetninger, som omhandlede Kommissionens forvaltning af den finansielle bistand, der blev ydet under betalingsbalancefaciliteten og den europæiske finansielle stabiliseringsmekanisme (særberetning nr. 18/2015)¹⁸, og leveringen af teknisk bistand til Grækenland (særberetning nr. 19/2015). Vi søgte svar på følgende underspørgsmål:

1. Havde Kommissionen indført hensigtsmæssige ordninger til forvaltning af programmerne?
2. Var de politiske betingelser udformet hensigtsmæssigt, og blev de opfyldt effektivt?
3. Blev tilpasningsprogrammernes hovedmål nået?

17

Revisionen omfattede Kommissionens forvaltning af de tre økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland, men i forbindelse med det igangværende tredje program fokuserede revisionen på udformningsaspekterne. Udformningen, overvågningen og opfyldelsen af programmets betingelser blev undersøgt på grundlag af en stikprøve, der dækkede alle de vigtigste programmål. Vi undersøgte også Kommissionens samarbejde med programpartnerne, men ikke IMF’s¹⁹ og ESM’s²⁰ tiltag. Vi undersøgte heller ikke de græske myndigheders tiltag, herunder de spørgsmål vedrørende ejerskab, som kan have haft en effekt på gennemførelsesprocessen. Vi rapporterer ikke om ECB’s involvering på grund af begrænsningerne i revisionens omfang (jf. punkt 20).

18

Vi undersøgte ikke EU’s politiske beslutninger på højt niveau, f.eks. begrundelsen for at bevilge finansiel støtte til Grækenland, og vi begrænsede revisionens omfang på flere områder. Vi overvejede ikke det kontrafaktiske scenario uden finansiel støtte. Vi vurderede heller ikke, om Rådet valgte de mest hensigtsmæssige finansielle tildelinger, underskudsmål og finanspolitiske metoder til at løse krisen. Vi vurderede ikke finansieringsbetingelserne for de lån, der blev givet til Grækenland, timingen og hensigtsmæssigheden af gældslettelsen eller bæredygtigheden af den græske gæld. Vi vurderede Kommissionens makroøkonomiske fremskrivninger og beregninger af finansieringsgabet. Ved revisionen af Kommissionen samarbejde med andre partnere vurderede vi ikke, om samarbejdet var berettiget.

19

Revisionsbeviset blev indsamlet på grundlag af en detaljeret gennemgang af dokumentation vedrørende EU’s finansielle støtteprogrammer (programdokumenter, interne analyser fra Kommissionen, regnearksprognoser samt evalueringer og undersøgelser fra andre organisationer), en scorecardanalyse af programbetingelser og interviews med personale i Kommissionen, med nationale myndigheder såsom sektorministerier, med Bank of Greece, med sammenslutninger og interessenter fra erhvervslivet samt med personale i IMF, ESM og OECD.

Begrænsning af revisionens omfang vedrørende ECB’s involvering

20

I overensstemmelse med Revisionsrettens mandat til at undersøge ECB’s operationelle effektivitet²¹ har vi forsøgt at undersøge dens involvering i de økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland²². ECB satte spørgsmålstegn ved Revisionsrettens mandat i denne henseende, og den dokumentation, vi fik udleveret af ECB, udgjorde ikke tilstrækkeligt bevis til, at vi kunne udføre revisionsarbejdet²³. På grund af denne begrænsning af revisionens omfang kunne vi ikke rapportere om ECB’s involvering i de økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland.

Bemærkninger

Del I - Forvaltningen af de økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland

21

Forvaltningen af de økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland involverede en række komplekse interne processer i Kommissionen, som udgjorde en horisontal ramme for politikspecifikke analyser og overholdelsesvurderinger (jf. del II). Vi kan i store træk skelne mellem tre typer horisontale processer:

• Procedurer for udformning og overvågning af programmerne - med beskrivelser af programforvaltningens principper og funktionsmåde samt beslutningsprocedurerne.
• Samarbejde med programpartnere - fordeling af ansvar, kommunikation og koordinering af tiltag med IMF, ECB og ESM.
• Grundlæggende økonomiske analyser - udarbejdelse af makroøkonomiske fremskrivninger og beregninger af finansieringsgabet, fastsættelse af centrale økonomiske antagelser i programmerne.

Ordninger for udformning og overvågning af programmernes betingelser

Programmerne oprettet i hast

22

Udformningen af og de institutionelle ordninger i forbindelse med det første økonomiske tilpasningsprogram for Grækenland skal vurderes i lyset af den hast, hvormed programmet blev oprettet. Den umiddelbare grund til ansøgningen om finansiel støtte var et behov for at låne ni milliarder euro til en tilbagebetaling af gæld, der skulle foretages den 19. maj 2010. Eftersom omkostningerne ved at finansiere Grækenlands gæld på markedet steg til uholdbare niveauer i foråret 2010, måtte den græske regering søge alternativ finansiering i en kort periode²⁴ (jf. figur 1 og bilag I for en detaljeret kronologisk oversigt over krisen).

23

På grund af de forventede vanskeligheder ved at få finansieret kortfristet gæld på markedet blev man på eurotopmødet²⁵ den 25. marts 2010 enige om betingelserne for at yde finansiel støtte til Grækenland. De græske myndigheder indsendte den officielle anmodning om finansiering den 23. april 2010, dvs. mindre end en måned før tilbagebetalingen skulle foretages. Det første økonomiske tilpasningsprogram for Grækenland blev underskrevet den 3. maj 2010. På grund af dybden og omfanget af ubalancerne i den græske økonomi var der således meget kort tid til at udforme et omfattende program, der kunne adressere samtlige svagheder.

Udformningsprocedurer og resultater

24

Kommissionens generelle procedurer for forvaltning af programmer for makrofinansiel bistand blev først fastlagt i april 2010, dvs. 11 måneder efter lanceringen af det græske program og efter tre afsluttede gennemgange. Procedurerne definerede fastlagde de interne informations- og godkendelsesgange i Kommissionen, mellem Kommissionen og Rådet og mellem Kommissionen og programpartnerne. F.eks. beskrev de trinnene til godkendelse af de vigtigste programdokumenter (politiske oplæg, overholdelsesrapporter, udkast til MoU’er og udkast til anbefalinger til rådsafgørelser i relevante tilfælde). Kommissionen udarbejdede også køreplaner for hver finansieringsfacilitet med beskrivelser af de formelle trin på vejen til udbetaling.

25

Dog omhandlede procedurerne ikke programbetingelsernes indhold. Kommissionen havde ikke udarbejdet nogen specifikke interne retningslinjer for udformning af programbetingelserne med hensyn til omfang og detaljeringsniveau samt dybden af det analytiske arbejde, som var nødvendigt for at begrunde betingelserne²⁶.

26

De vigtigste arbejdsdokumenter, der blev lagt til grund for programbetingelserne, var de politiske oplæg. Disse politikorienterede dokumenter blev udarbejdet forud for de enkelte gennemgange og fungerede som grundlag for forhandlingerne om programgennemgangene (med en vis fleksibilitet). Processen for gennemgang af politiske oplæg blev fastlagt i Kommissionens procedurer, men blev ikke dokumenteret.

27

I flere tilfælde producerede Kommissionens personale analytiske dokumenter, der understøttede de politiske oplæg og betingelsernes udformning på bestemte områder. Dette blev imidlertid ikke gjort systematisk for alle programmer og alle politikområder (jf. figur 3).

28

Vi konstaterede en række problemer vedrørende udformningen af betingelserne på flere politikområder:

• Adskillige programbetingelser var beskrevet i generelle, vage vendinger og var ikke målbare, særlig ved oprettelsen af programmerne. F.eks. var der i nogle betingelser på området for eksportfremme - såsom vedtagelse af foranstaltninger til at fremme offentlige-private partnerskaber eller foranstaltninger til at styrke eksportfremmende politikker - ikke angivet nogen klare eller konkrete tiltag. For den finansielle sektor var det i andet program fastsat som en betingelse, at der inden udgangen af juli 2013 skulle udarbejdes en gennemførelsesplan til at forbedre inddrivelsen af misligholdte lån og opstilles mål for dette i banker under likvidation. Betingelsen var åben for fortolkning, hvilket bidrog til, at den blev opfyldt med en betydelig forsinkelse.
• Betingelserne blev gradvis mere præcise. I andet program steg deres antal og detaljeringsniveau betydeligt. Dette skyldtes delvis problemer og forsinkelser i forbindelse med opfyldelsen. På den anden side var det høje detaljeringsniveau en udfordring for myndighedernes administrative kapacitet og ejerskab, da der ikke altid var tilstrækkelige drøftelser og enighed om betingelserne på udformningsstadiet²⁷.
• Samtidig med at detaljeringsniveauet steg, manglede der en klar forudgående forståelse af de enkelte programbetingelsers relative betydning. Nogle betingelser blev først efterfølgende anerkendt som særlig vigtige, når de ikke var blevet opfyldt til tiden, og dernæst betegnet som forudgående tiltag ved programgennemgangene. Det var et eksplicit krav, at disse betingelser skulle være opfyldt, før en lånerate kunne udbetales²⁸. I tredje program fremhæves vigtige betingelser nu som nøgleresultater.

En samlet vækststrategi

29

Programmerne havde klare mål på mellemlang sigt, hvor det primære forventede resultat var en genopretning af Grækenlands mulighed for at opnå finansiering på markedet, hvilket gjorde det nødvendigt at fokusere på finanspolitisk konsolidering. Trods Kommissionens bestræbelser var programmerne imidlertid ikke understøttet af en samlet græskledet vækststrategi, der kunne række ud over programmerne. En langsigtet strategi kunne have været mere effektiv med hensyn til at koordinere tilpasningsprocessen og udformningen af foranstaltningerne på de forskellige politikområder.

30

Manglen på en strategi var særlig relevant i forbindelse med eksportfremme. Programmets foranstaltninger på dette område - med fokus på priskonkurrenceevne og den administrative byrde - var ikke tilstrækkelig omfattende til at lette en overgang til en mere eksportbaseret vækstmodel og adresserede ikke alle de svagheder, der blev påpeget i analyserne før programmet. Navnlig indeholdt første program ikke en omfattende strategi for de sektorer, der havde en konkurrencefordel på grund af den græske økonomis specifikke struktur. De sektorspecifikke betingelser var imidlertid inkluderet i andet program. Eksempler på usammenhængende foranstaltninger og utilstrækkelig tværpolitisk koordinering (jf. tekstboks 2) viser, at der også manglede en eksplicit strategi i den samlede udformning af de græske programmer.

Politisk ustabilitet i programperioden

31

En anden udfordring, som påvirkede programforvaltningen, var den rykvise reformindsats, som i nogen udstrækning skyldtes den politiske ustabilitet i landet. Fra oktober 2009 til januar 2015 oplevede Grækenland seks valg og ét regeringsskifte uden valg i november 2011 (jf. bilag I). Hver gang tog det noget tid for de nye ledere at bekræfte deres tilsagn om og tilgang til reformerne samt at omdefinere arbejdsordningen med institutionerne. Den folkeafstemning, der i juli 2015 blev afholdt om foranstaltningspakken, bidrog også til usikkerheden om programmets fremtid og til den økonomiske ustabilitet²⁹. De langvarige politiske forhandlinger og usikkerheden om programmets fortsættelse vanskeliggjorde en smidig forvaltning af programmerne og gennemførelse af reformerne.

32

Den reelle timing af programgennemgangene afveg meget fra den oprindelige plan om en gennemgang hvert kvartal på grund af gennemførelsesforsinkelser og problemer med at opnå en aftale om nye foranstaltninger (jf. tabel 2). I denne henseende var det sværeste tidspunkt overgangen mellem andet og tredje program, hvor der opstod et hul på 16 måneder mellem den senest afsluttede gennemgang og godkendelsen af det nye program. Andet program blev aldrig afsluttet³⁰, og overgangen omfattede en dobbelt udvidelse af andet program og et overgangslån fra EFSM.

Tabel 2

Gennemgange af de økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland

År	Gennemgang	Rapportdato	Varighed (måneder)
2010	1. program	Maj 2010
	1. gennemgang	Aug. 2010	3
2011	2. gennemgang	Dec. 2010	4
	3. gennemgang	Feb. 2011	2
	4. gennemgang	Juli 2011	5
	5. gennemgang	Okt. 2011	3
2012	2. program	Marts 2012	5
	1. gennemgang	Dec. 2012	9
2013	2. gennemgang	Maj 2013	5
	3. gennemgang	Juli 2013	2
2014	4. gennemgang	April 2014	9
2015	3. program	Aug. 2015	16
2016	Supplerende MoU	Juni 2016	10

Overvågningsprocedurer

33

Processen vedrørende overvågning af overholdelsen af programbetingelserne var afspejlet i Kommissionens generelle procedurer for forvaltning af programmer for makrofinansiel bistand, men kun med hensyn til de proceduremæssige aspekter (dvs. ansvarsfordelingen og processen vedrørende godkendelse af overholdelsesrapporten). Kommissionen havde derimod ingen procedure, der definerede de vigtigste krav til overvågningens omfang, art og dokumentation.

34

Det primære redskab i forbindelse med den overvågning af Grækenlands overholdelse af programbetingelserne, som institutionerne udførte i fællesskab, var den såkaldte “overholdelsestabel”. Under første og andet program var dette dokument en integrerende del af det sæt dokumenter, der blev offentliggjort efter hver gennemgang. Overholdelsestabellen blev udfyldt og gennemgået af Kommissionens personale og efterfølgende forelagt Eurogruppens Arbejdsgruppe sammen med andre programdokumenter. Gennemgangsprocesserne blev imidlertid ikke dokumenteret. Derudover underrettede Kommissionen officielt Rådet om, hvordan den havde overvåget de betingelser, der specifikt var henvist til i Rådets afgørelser.

35

Tabellerne angav normalt overholdelsesstatus for hver programbetingelse, der krævede en specifik gennemgang, med en kort begrundelse (henvisninger til retsgrundlaget, den aktuelle situation og årsagerne til eventuelle forsinkelser). Det var imidlertid ikke alle betingelser, der blev overvåget systematisk på denne måde eller til tiden. Eftersom andet program ikke blev afsluttet, er der ikke foretaget nogen formel vurdering af de betingelser, der blev tilføjet ved den sidste (fjerde) gennemgang. Mellem andet og tredje program fulgte Kommissionen op på udviklingen i Grækenland, bl.a. gennem politiske oplæg. Den første overholdelsesrapport vedrørende tredje program (offentliggjort i juni 2016) indeholdt ikke en overholdelsestabel, selv om adskillige betingelser skulle være opfyldt i juni 2016.

Overvågningspraksis

36

Med hensyn til de fleste analyserede betingelser kunne Kommissionen dokumentere, at den havde vurderet overholdelsen af programbetingelserne og havde et solidt grundlag for sin vurdering. På adskillige politikområder foretog Kommissionen dybdegående gennemgange af de retsakter, som betingelserne vedrørte, og fulgte op på de nødvendige ændringer. I nogle tilfælde brugte Kommissionen ekstern ekspertise (f.eks. med hensyn til lovregulerede erhverv) for at sikre en omfattende vurdering og ændrede derfor de respektive betingelser i de efterfølgende programgennemgange.

37

Selv om Kommissionen regelmæssigt overvågede og rapporterede om den formelle overholdelse af programbetingelserne, konstaterede vi somme tider svagheder såsom manglende eller unøjagtige vurderinger (jf. bilag III). Desuden manglede Kommissionens overholdelsesrapporter somme tider klarhed i vurderingen af betingelserne. Det forhold, at der blev brugt mange forskellige udtryk³¹ til at rapportere om manglende overholdelse af programbetingelserne, skabte uklarhed om vurderingens samlede betydning.

38

I nogle tilfælde sikrede den formelle overholdelse af en betingelse (f.eks. vedtagelse af en specifik retsakt) imidlertid ikke, at betingelsen blev opfyldt i praksis, eftersom de ønskede resultater ikke blev opnået. Et eksempel på dette var gennemførelsen af dagsordenen for bedre regulering. Den relevante lov blev vedtaget i 2012, men de konkrete svagheder blev ikke afhjulpet, hvilket OECD bemærkede i “Regulatory Policy Outlook 2015”³².

39

Selv om Kommissionen overvågede opnåelsen af programmernes kvantitative mål (dvs. en reduktion i de offentlige ansættelser, lønomkostninger og ledelsesstillinger), havde den samlet set begrænsede redskaber til at kontrollere, om strukturreformerne blev gennemført korrekt. Dens vanskeligheder ved at få adgang til fuldstændige data bidrog til dette problem. Vi identificerede især datamangler på skatteområdet (jf. bilag IV, del A) og vedrørende lovregulerede erhverv (ufuldstændige data om begrænsningerne for vigtige erhvervsgrupper såsom advokater, notarer, ingeniører og arkitekter). Programmerne adresserede ikke datamanglerne på omfattende vis, selv om der skete forbedringer i de senere gennemgange. Med hensyn til de fleste strukturelle betingelser var Kommissionen i stand til at overvåge vedtagelsen af lovgivningsmæssige ændringer, men havde ingen hensigtsmæssige resultatindikatorer og målsætninger, så den kunne vurdere gennemførelsen af reformerne.

40

Manglen på hensigtsmæssige resultatindikatorer forhindrede f.eks. Kommissionen i at kontrollere opnåelsen af effektivitetsmålene i forbindelse med centraladministrationens omstrukturering. I den finansielle sektor introducerede andet program først i april 2014 en betingelse om, at Bank of Greece skulle fastsætte nøgleresultatindikatorer for at overvåge bankernes fremskridt med hensyn til at reducere deres store porteføljer af misligholdte lån. I den finansielle sektor udnyttede Kommissionen desuden ikke fuldt ud sin position som observatør i HFSF’s beslutningsorganer, hvor den havde en yderligere mulighed for at sikre overholdelse af programbetingelserne³³.

Samarbejde med programpartnere

41

De tekniske betingelser blev hovedsagelig udformet af Kommissionen (under GD ECFIN’s koordinering) og IMF i samråd med ECB. Under tredje program agerede ESM som en fjerde institutionel partner. De endelige MoU-tekster afspejlede enighed mellem institutionerne indbyrdes samt mellem institutionerne og de græske myndigheder, hvilket krævede, at alle parter justerede deres positioner, hvor det var nødvendigt.

42

Der var ingen retningslinjer eller specifikke procedurer for samarbejdet mellem institutionerne, og processen blev ikke formelt dokumenteret (f.eks. i referater), hvilket påvirkede processens gennemsigtighed. De respektive programhold etablerede imidlertid uformelle samarbejdsordninger. Holdene var i regelmæssig kontakt via telefon og e-mail, såvel som til møder. De udvekslede oplysninger, data og foreløbige analyser og drøftede alternative muligheder vedrørende programudformningen. Kommissionen og IMF delte deres udkast til programdokumenter for at sikre, at betingelserne var konsekvente. Det forhold, at personalet i de tre institutioner havde forskellig ekspertise og erfaring, gjorde det muligt at udarbejde mere grundige vurderinger og prognoser og dermed reducere risikoen for fejl og mangler i programudformningen og opdateringerne.

43

ECB og Bank of Greece skræddersyede nogle af deres instrumenter til programmernes økonomiske politikker³⁴. Det fremgik imidlertid ikke eksplicit af programmerne, i hvilket omfang tilførslen af likviditet til Grækenland var betinget af, at programbetingelserne blev opfyldt³⁵, og hvordan denne støtte ville blive taget i betragtning i forbindelse med beregningen af makroøkonomiske prognoser og finansieringsgabet.

Programmernes økonomiske antagelser

44

De makroøkonomiske fremskrivninger og beregningerne af finansieringsgabet var de to centrale processer, der definerede den økonomiske ramme for udformning og ændring af programmerne (jf. tekstboks 3). Kommissionen udførte disse analyser for hvert program og udarbejdede en opdatering i forbindelse med hver gennemgang. Alle de institutioner, der var involveret i programforvaltningen, udførte deres egne økonomiske analyser, men det endelige resultat afspejlede den konsensus, de nåede frem til.

Metodologiske styrker og svagheder

45

De regneark, der blev brugt til de makroøkonomiske fremskrivninger, indeholdt klare og detaljerede oplysninger om de historiske data og gav fremskrivninger vedrørende de forskellige makroøkonomiske variabler. Den forventede udvikling i de vigtigste makroøkonomiske og finanspolitiske variabler var i overensstemmelse med fremskrivningerne vedrørende deres komponenter og beregnet ud fra en bred vifte af informationskilder. Kommissionen brugte de seneste antagelser om dynamikken i den internationale økonomi samt tekniske indikatorer. Den inkorporerede imidlertid ikke eksplicit en række faktorer, der typisk bruges i makroøkonomiske modeller, og integrerede ikke i tilstrækkelig grad de makroøkonomiske og finanspolitiske fremskrivninger (jf. tekstboks 4).

46

Samlet set voksede kompleksiteten i metoden til beregning af finansieringsgabet under programmerne, og regnearkene vedrørende andet program inkluderede meget mere komplekse beregninger, værdiansættelser og modelværktøjer. Beregningen af finansieringsgabet blev også udvidet til at omfatte yderligere faktorer og elementer senere i programmet, men visse metodologiske svagheder blev ikke afhjulpet (jf. bilag V). Metodologien forblev i det store og hele uændret i tredje program.

47

I Kommissionen var der ingen procedurer for påbegyndelse, autorisering, registrering, behandling og rapportering af beregningerne af finansieringsgabet. Kvalitetskontrollerne var uformelle, og vi konstaterede væsentlige svagheder i kontrolmiljøet vedrørende regnearkene³⁶. Der skete ingen forbedringer i denne henseende under de tre programmer.

48

Selv om der blev brugt flere kilder, blev dataene ikke forsynet med referencer eller dateret. Dette førte til afstemningsproblemer, og vi kunne ikke fastslå, om det altid var de seneste oplysninger, der var blevet brugt. I præsentationen af første programs resultater vedrørende finansieringsgabet konstaterede vi en række fejl. De havde ingen effekt på beregningen af det samlede finansieringsgab, men tyder på, at Kommissionens interne kvalitetskontrol var utilstrækkelig³⁷.

Følsomhedstest og underbyggelse af antagelser

49

Kommissionen overvågede regelmæssigt Grækenlands likviditetssituation og opdaterede også den fil, der blev brugt til at beregne finansieringsgabet mellem gennemgangene. De offentlige programdokumenter indeholdt ingen test til bestemmelse af, hvor følsom beregningen af finansieringsgabet var over for forskellige resultater eller udviklinger, men denne type analyser blev udført og dokumenteret i Kommissionens arbejdsdokumenter. Kommissionen opbyggede sine scenarier omkring forskellige elementer såsom planen for forskellige udbetalinger, niveauet for privatiseringsindtægter og de afviklede restancer. Til gengæld blev der ikke foretaget nogen scenarioanalyse med henblik på de makroøkonomiske fremskrivninger. Fremskrivningerne inkorporerede ikke systematisk eksterne chok for den græske økonomi såsom en stor devaluering af euroen eller et pludseligt fald i råvarepriserne, hvilket faktisk kom senere under programmerne.

50

Vi konstaterede svagheder med hensyn til både underbyggelse af antagelser og dokumentation. Med hensyn til finansieringsgabet omfattede programdokumentationen et afsnit om programmernes likviditetsstyring og finansiering. Kommentarerne var imidlertid ofte vage og forklarede ikke de ændringer, der blev foretaget ved opdateringerne af beregningen af finansieringsgabet. I flere tilfælde burde der være givet en eksplicit begrundelse for de specifikke antagelser, der lå til grund for beregningen af finansieringsgabet³⁸. Begrundelsesproblemerne var der fortsat i tredje program. Kommissionen tilsluttede sig et forslag fra IMF om, at likviditetsbufferen skulle forhøjes til 8 milliarder euro. Kommissionen kunne imidlertid ikke begrunde dette specifikke niveau for likviditetsbufferen og henviste til tidligere erfaringer fra andre programmer.

51

Når Kommissionen inkorporerede effekten af strukturreformer i sine makroøkonomiske fremskrivninger, forlod den sig på det skønsmæssige input, som ikke var dokumenteret. Desuden var det på grund af den særskilte behandling af finanspolitiske og makroøkonomiske fremskrivninger ikke muligt at fastslå, hvordan Kommissionen definerede og kvantificerede finanspolitikkens effekt på de makroøkonomiske fremskrivninger.

Nøjagtighed og justeringer

52

Særligt i første program undervurderede Kommissionens prognose i betydelig grad krisens dybde (jf. bilag VI). Det skyldtes hovedsagelig en undervurdering af faldet i det private forbrug og de private investeringer. Samlet set var Kommissionens makroøkonomiske prognose imidlertid generelt lige så præcis som andre organisationers prognoser³⁹, og den var delvis påvirket af, at de græske myndigheder havde fejlrapporteret statistiske data for perioden før programmet. Kommissionens oprindelige prognose undervurderede den offentlige saldo for 2010 og 2011, men ikke for 2012-2013.

53

Beregningerne af finansieringsgabet gav Grækenland meget lidt manøvrerum med hensyn til likviditetsbufferen, defineret som beholdningen af likvide midler. I gennemsnit faldt den i løbet af programperioden, men uden begrundelse. Bufferen blev endda fremskrevet til at være nul ved udgangen af første kvartal 2014. Den gennemsnitlige beholdning af likvide midler på 3 milliarder euro svarede kun til 11 dages primære udgifter. En forhøjelse af likviditetsbufferen ville imidlertid have krævet justering af den samlede programfinansiering eller indførelse af yderligere finanspolitiske foranstaltninger i programmet.

54

På grund af den begrænsede likviditetsbuffer og den forværrede finanspolitiske situation foretog Grækenland kortsigtede lån ved at udstede statsgældsbeviser eller forsinke betalingerne og lade restancerne stige. Mængden af statsgældsbeviser, der skulle udstedes, varierede betydeligt i de forskellige beregninger af finansieringsgabet og blev brugt som den vigtigste justeringsvariabel for at holde finansieringen af den græske økonomi på sporet.

Del II - Reformernes udformning og gennemførelse

55

Som betingelse for den finansielle støtte under de tre økonomiske tilpasningsprogrammer skulle Grækenland gennemføre reformer knyttet til de tre programmål, dvs. det finanspolitiske, det finansielle og det vækstrelaterede mål. Reformernes specifikke udformning og omfang har udviklet sig gennem programmerne, men det har fra starten været meget brede reformer. Programmerne omfattede praktisk talt alle funktioner i den græske stat og krævede i nogle tilfælde dybe strukturelle ændringer. På alle politikområder var der væsentlige forsinkelser med hensyn til overholdelsen af programbetingelserne (jf. bilag VII).

56

Vores analyse, som præsenteres i denne del af beretningen, omfattede en stikprøve af politikker og fokuserede på dem, der havde størst effekt med hensyn til at opfylde programmernes mål. Denne del indeholder særlige afsnit om skattereformer, reformer af den offentlige administration, reformer i den finansielle sektor og arbejdsmarkedsreformer, mens vores revisionsarbejde vedrørende andre politikområder har bidraget til analysen i del I og III (jf. figur 4).⁴⁰

57

På hvert politikområde omfattede vores revisionsarbejde følgende aspekter:

• udformningen af de politiske betingelser (begrundelse og analytisk baggrund for foranstaltningerne, hensigtsmæssighed, specificitet og timing)
• gennemførelse og resultater (overholdelse af de politiske betingelser og reformfremskridt på de specifikke områder, der er underlagt programmets betingelser). Reformernes bredere virkninger (med hensyn til vækst, finanspolitisk bæredygtighed og finansiel stabilitet) drøftes i beretningens del III, så de kan skelnes fra resultaterne vedrørende de specifikke betingelser, som præsenteres i de følgende afsnit af del II.

Skattereformer

58

En bæredygtig forbedring af den græske budgetsaldo og en styrkelse af væksten var blandt hovedmålene for alle tre økonomiske tilpasningsprogrammer. Også IMF havde disse mål på mellemlang sigt. Med henblik på at opfylde dem indeholdt programmet betingelser rettet mod at øge skatteindtægterne og gøre skatteforvaltningen mere effektiv med hensyn til at inddrive skatter (reformer til forbedring af statens evne til at inddrive indtægter). Under vores revisionsarbejde fokuserede vi på ændringerne i skattesystemet (inklusive sociale bidrag) og på de reformer af den offentlige administration, der skulle forbedre inddrivelsen af skatteindtægter.

Udformning af betingelser - skattepolitik

Skatteforanstaltningernes sammensætning og stabilitet

59

I de generelle politiske anbefalinger vedrørende finanspolitiske konsolideringer (f.eks. fra OECD) og i de vurderinger af det græske skattesystem, der blev foretaget før krisen, var det anført, at skatter på forbrug (indirekte skatter) og udvidelser af skattegrundlaget burde prioriteres højere end andre skatteforanstaltninger, fordi de havde en mindre negativ effekt på den økonomiske vækst. I strid med disse vurderinger blev forhøjelse af skattesatserne og midlertidige skatter prioriteter højere end udvidelser af skattegrundlaget under første program, fordi de forventedes at levere et hurtigt bidrag til opfyldelsen af de kortsigtede finanspolitiske mål.

60

Foranstaltninger til at udvide skattegrundlaget blev hovedsagelig indført i andet og tredje program, og nogle af disse foranstaltninger krævede betydelige reformer af skattelovgivningen. Som forventet hidrørte de forhøjede skatteindtægter under første og andet program hovedsagelig fra indirekte beskatning (navnlig blev de indirekte skatter forhøjet, og der blev indført en periodisk, bredt baseret ejendomsskat). Visse forhøjelser af indirekte skatter (f.eks. energi- og miljøskatter) lagde imidlertid yderligere pres på virksomhedernes produktionsomkostninger.

61

Programbetingelserne førte til en væsentlig ustabilitet i skattepolitikken, hvilket påvirkede alle de vigtigste skattetyper, og selv ikke retningen for ændringerne forblev stabil (f.eks. anbefalede første program en samlet skattemæssig behandling af kilderne til personlig indkomst, mens andet program gik i den modsatte retning, jf. bilag IV, del B). I nogen udstrækning skyldtes ustabiliteten problemer med den administrative kapacitet på området for udformning af skattepolitik og en svag gennemførelse, som anerkendt af Kommissionen, hvilket nødvendiggjorde hyppige justeringer af programbetingelserne. Under første program skyldtes ustabiliteten også jagten efter hurtige ad hoc-foranstaltninger på skatteområdet, der kunne gøre det muligt overholde underskudsmålene. Det forhold, at Kommissionen ikke fra starten havde en strategi vedrørende skattepolitik og datamangler (jf. bilag IV, del A) bidrog også til problemet, selv om der skete forbedringer hele vejen gennem programmerne.

Begrundelsen for foranstaltningerne

62

Begrundelsen for de skattepolitiske betingelser var ikke systematisk dokumenteret⁴¹. De store forhøjelser af moms- og punktafgiftssatserne i 2010 blev begrundet med behovet for en finanspolitisk konsolidering og aftalt med myndighederne, men der var ikke foretaget nogen konsekvensundersøgelse af alternative skatteforanstaltninger såsom den brede periodiske ejendomsskat⁴², der blev indført i 2011 som del af en supplerende finanspolitisk plan. Dokumentationen på udformningsstadiet blev forbedret over tid på grundlag af bedre data fra de relevante myndigheder (f.eks. i forbindelse med udformningen af indkomstskattereformer under andet program og momsforhøjelser under tredje program).

Udformning af betingelser - skattehåndhævelse

63

Adskillige internationale institutioner (IMF, OECD og Kommissionen) gjorde opmærksom på de betydelige problemer med overholdelse af skattelovgivningen i Grækenland før krisen. Første programs resultater på området skattehåndhævelse var svage⁴³ og kan tilskrives tre overordnede problemtyper: i) Betingelserne fik ikke høj prioritet og var hverken tydeligt specificeret eller tilstrækkelig velfunderede (jf. tekstboks 5), ii) gennemførelsen af myndighedernes egne planer for bekæmpelse af skatteunddragelse var svag, og iii) Kommissionens overvågning var baseret på utilstrækkelige data og kriterier (jf. del I).

64

De fleste af betingelserne vedrørende styrkelse af skatteforvaltningen blev indført i andet og tredje program og adresserede dermed nogle af udformningssvaghederne i første program. Betingelserne byggede hovedsagelig på anbefalingerne fra taskforcen for Grækenland og førte til større klarhed, men øgede også detaljeringsniveauet betydeligt⁴⁴. Denne udvikling skyldtes, at opfyldelsen af de tidligere betingelser var utilstrækkelig. Nogle betingelser havde også urealistiske frister (jf. bilag IV, del C).

Gennemførelse og resultater

65

Som resultat af programmernes skattepolitiske foranstaltninger voksede skattebyrden⁴⁵ i løbet af 2010-2014 (med 5,3 % af BNP) og fortsatte med at vokse under tredje program på grund af yderligere skatteforanstaltninger. Dette viser, at de gennemførte foranstaltninger bidrog til en varig forbedring af de offentlige finanser. Stigningen var højere end i de andre programlande og betød, at Grækenland nåede op på det (ikke-vægtede) skattebyrdegennemsnit i euroområdets medlemsstater ved udgangen af 2014 (jf. figur 5). Hovedparten af stigningen blev opnået i perioden 2010-2012, som var den dybeste fase i Grækenlands økonomiske krise.

66

Ved afslutningen af andet program mente Kommissionen, at Grækenland havde opfyldt en bred vifte af betingelser vedrørende skatteunddragelse og skatteinddrivelse, men deres bidrag til den finanspolitiske konsolidering var begrænset⁴⁶. Dette skyldtes, at nogle af reformerne ikke var gennemført korrekt, at der ville gå længere tid, før deres effekt blev synlig i statistikkerne, eller at deres effektivitet blev påvirket af ustabiliteten i beskatningsmiljøet. Programmernes resultatindikatorer vedrørende skatteforvaltningen viser en skrøbelig og delvis forbedring med hensyn til antallet af skatteinspektioner og inddrivelsessatserne i de specialiserede revisionscentre, men målene blev sjældent opfyldt mellem 2012 og 2014 (jf. bilag IV, del D). I perioden 2010-2014 voksede skattegælden i gennemsnit med ca. 8,2 milliarder om året (4,2 % af BNP) trods afskrivninger og inddrivelsesforanstaltninger. Programmerne fastsatte ingen indikator med henblik på at anslå de ikke-angivne skatter (“skattegabet”) eller det ikke-angivne arbejde, men det anslåede momsgab⁴⁷ viste, at skatteunddragelsen steg under første program, og at der i 2014 kun kunne konstateres en skrøbelig forbedring i forhold til 2010.

Reformer af den offentlige administration

67

Formålet med reformerne af den offentlige administration var at øge produktiviteten ved at reducere udgifterne til den offentlige administration og samtidig øge kvaliteten af de offentlige tjenesteydelser. Programmerne bestod derfor af finanspolitiske og strukturelle komponenter. Tredje program lagde yderligere vægt på betydningen af reformerne af den offentlige administration, som blev gjort til en grundsøjle i programmet. Vores revisionsarbejde fokuserede på de produktivitetsgevinster, der blev opnået ved reformer på centralt niveau i den offentlige administration.

Udformning af betingelser

Reformer af den offentlige administration - kortsigtede prioriteter og strategisk perspektiv

68

I et miljø med finanspolitisk krise var første programs hovedprioritet vedrørende den offentlige administration at sikre en finanspolitisk konsolidering⁴⁸. Strukturelle betingelser fik større betydning i andet program, men de var ikke baseret på en tilstrækkelig strategisk planlægning. De betingelser vedrørende den offentlige administration, der omhandlede strukturreformer, var ikke del af en bredere reformagenda for hele den offentlige sektor med en sammenhængende, planlagt tilgang. Strukturreformerne af den offentlige administration adresserede ikke de hovedfaktorer, Kommissionen selv havde identificeret som nødvendige for en vellykket udformning af en omfattende reform af den offentlige administration, nemlig udveksling af bedste praksis på EU-niveau, involvering af interessenter og civilsamfund samt kontinuitet og stabilitet i reformerne (jf. bilag VIII, del A).

69

I 2013 krævede andet program, at de græske myndigheder skulle fremlægge en strategi og en handlingsplan for reformer af den offentlige administration, men kravet blev ikke synkroniseret med vigtige elementer i programmet (omstruktureringen af Grækenlands offentlige sektor begyndte i 2012, to år før strategien skulle forelægges). Handlingsplanen blev ikke ført ud i livet, og i 2015 stillede tredje program krav om en ny treårig strategi for reformer af den offentlige administration.

Reformernes omfang

70

Første program stillede krav om en funktionel gennemgang af centraladministrationen, der skulle foretages af OECD, så man kunne prioritere reformerne af den offentlige administration og udforme en skræddersyet, landespecifik tilgang. Gennemgangen identificerede tydeligt den græske administrations svagheder og de politikområder, hvor der var behov for administrativ støtte, men først efter en vis forsinkelse blev 13 af OECD’s anbefalinger inkluderet i betingelserne (jf. tekstboks 6). Der blev ikke fulgt systematisk op på anbefalingerne, og der var ikke fastlagt en ramme, som gjorde det muligt at spore reformernes fremskridt, eller en strategi, der gjorde det muligt at adressere problemer vedrørende dataindsamling og -håndtering (jf. bilag VIII, del B).

71

Allerede før iværksættelsen af første program fandtes der EU-instrumenter, der kunne adressere svaghederne i Grækenlands offentlige administration (primært det operationelle program vedrørende administrativ reform, som blev finansieret af Den Europæiske Socialfond). Selv om Kommissionen var klar over dybden af Grækenlands problemer, omfattede programmerne ingen dedikerede foranstaltninger til udvikling af institutionel kapacitet⁴⁹. Taskforcen for Grækenland koordinerede en del støtte på dette område, men kun i begrænset omfang⁵⁰. Kapacitetsopbygningsprojekterne under det operationelle program vedrørende administrativ reform var allerede på plads i 2010, og de var ikke omfattet af programbetingelserne, men nogle af dem blev annulleret i løbet af programperioden. Omfanget af betingelserne og koordineringen med andre instrumenter (inklusive den tekniske bistand) blev forbedret under tredje program, især ved at skabe en eksplicit forbindelse mellem den tekniske bistand og programmet.

Begrundelsen for foranstaltningerne

72

Selv om Kommissionen udførte en del analysearbejde vedrørende udformningen af reformerne af den offentlige administration, var begrundelsen for visse specifikke foranstaltninger ikke tilfredsstillende. Navnlig kunne Kommissionen ikke fremlægge kvantitative/kvalitative analyser vedrørende reformernes to hovedmål (at reducere antallet af offentligt ansatte med 150 000 i perioden 2011-2015 og at afskedige 15 000 medarbejdere inden udgangen af 2014⁵¹).

73

Problemet med utilstrækkelig begrundelse gjaldt også reformernes rækkefølge og fristerne. Kommissionen kunne ikke fremlægge den analyse, der lå til grund for programmets udformning i denne henseende, men fristerne for opfyldelse af visse betingelser havde vist sig at være overambitiøse og ikke fastsat under hensyntagen til gennemførelseskapaciteten. F.eks. var der fastlagt en tidsramme på 11 måneder for udformning og implementering af et nyt personalebedømmelsessystem for hele den offentlige administration, selv om en komparativ undersøgelse fra OECD/SIGMA vedrørende systemer i den offentlige administration i seks EU-lande havde vist, at den optimale tidsramme for sådanne reformer er 1,5 til 3 år. Den offentlige administrations ansatte blev ikke evalueret under andet program. I tredje program blev der derfor indført en ny betingelse, nemlig at der skulle lovgives om et nyt moderne præstationsvurderingssystem inden for fire måneder (senest i november 2015). Den primære lov blev vedtaget i februar 2016, men yderligere sekundær lovgivning skulle vedtages i juni 2016 (syv måneder for sent). Den første vurdering ville blive foretaget i juni 2017, næsten to år efter starten på tredje program.

Gennemførelse og resultater

74

Reformerne af Grækenlands offentlige administration opfyldte programmålet om at reducere omkostningerne. Målet om at reducere det samlede antal offentligt ansatte blev nået i 2013, dvs. to år før planen, som følge af reglen om begrænsning af nyansættelser, den reducerede anvendelse af kontraktansatte og ordningerne for tidlig pensionering. Antallet af offentligt ansatte faldt med over 225 000 mellem 2009 og 2015 (jf. figur 6).

75

Det finanspolitiske resultat blev, at de årlige udgifter til offentligt ansatte faldt med 37,9 % (9,6 milliarder euro) mellem 2009 og 2015. I 2015 var lønudgifterne i den offentlige sektor på niveau med gennemsnittet i euroområdet (9,1 % af BNP i euroområdet, 9 % i Grækenland, jf. figur 7). Disse besparelser medførte imidlertid højere udgifter til pensionssystemet.

76

De strukturelle komponenter i reformerne af den offentlige administration fik kun begrænset støtte på nationalt niveau og blev påvirket i negativ retning af den politiske ustabilitet (jf. punkt 31-32). Derfor gav de langt færre håndgribelige resultater end de finanspolitiske foranstaltninger. De første programmer gjorde kun begrænsede fremskridt med hensyn til omorganisering af offentlige enheder, forvaltning af menneskelige ressourcer og afpolitisering af statsforvaltningen (jf. tekstboks 7). Af positive udviklinger kan derimod nævnes oprettelsen af et statsligt reformråd, et generalsekretariat for koordinering af statens arbejde, et fælles udbetalingsagentur og en database over offentligt ansatte.

Reformer i den finansielle sektor

77

Sikring af landets finansielle stabilitet var en af de vigtigste søjler i alle de økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland. Med henblik på opfyldelse af dette mål indeholdt programmerne betingelser, der skulle styrke den finansielle sektors sundhed og modstandsdygtighed ved at øge bankernes kapital, sikre tilstrækkelig likviditet, tage hånd om misligholdte lån og sikre bedre ledelse og tilsyn (jf. tekstboks 8 og de detaljerede oplysninger om programstrategierne og nøglebetingelserne vedrørende den finansielle sektor i bilag IX, del A). Vores analyse fokuserede på de foranstaltninger, der blev truffet for at omstrukturere og rekapitalisere banksektoren, samt reformerne vedrørende ledelse og kvaliteten af aktiver, især misligholdte lån.

78

Uanset den svage efterspørgsel på lån i programperioden omfattede programmerne kun meget få reformer vedrørende den finansielle sektor⁵², der direkte skulle adressere kreditstramningsproblemerne i Grækenland gennem påvirkning af kreditudbuddet eller kreditomkostningerne. Det begrænsede kreditudbud har svækket bestræbelserne på at genoprette den græske økonomis konkurrenceevne, fordi græske SMV’er har haft meget svært ved at få adgang til kredit.

Udformning af betingelser

79

Kommissionens analyse udgjorde ikke altid en tilstrækkelig begrundelse for at løbe de risici, der var forbundet med nogle af politiske muligheder. I forbindelse med bankrekapitaliseringen i 2013 overvejede Kommissionen f.eks. flere muligheder for at tiltrække private investorer. Da den konkluderede, at de græske myndigheders forslag gav uforholdsmæssigt store incitamenter til private investorer, valgte den i sidste ende en model med udstedelse af warrants⁵³. Analysen indeholdt imidlertid ikke en tilstrækkelig detaljeret kortlægning af en række risici ved disse warrants, f.eks. deres potentielle effekt på bankaktiernes priser (jf. bilag IX, del B).

Omstrukturering og rekapitalisering af banksektoren

i) Vurdering af kapitalbehovet

80

De vurderinger af kapitalbehovet, der var fastsat i de første to programmer, blev ikke altid udført på grundlag af tilstrækkelig forsigtige antagelser. I januar 2011 var selv det ugunstige scenario for BNP-væksten f.eks. mere positivt end den reelle økonomiske udvikling med 4,6, 7,8 og 4,7 procentpoint for henholdsvis 2011, 2012 og 2013⁵⁴. Derudover havde resten af andet programs midler (ca. 11 milliarder euro) en delvis indvirkning på Kommissionens analyse af en opfølgende vurdering af kapitalbehovet, som Bank of Greece foretog i begyndelsen af 2014.

ii) Levedygtighedsvurdering

81

Andet program fastsatte som betingelse, at Bank of Greece skulle vurdere, hvilke af de 15 indenlandske banker der var levedygtige og dermed berettigede til rekapitalisering med anvendelse af programmidler. De resterende banker ville blive opløst, medmindre der kunne skaffes privat kapital. Programmet præciserede ikke, at Bank of Greece skulle sikre en tilstrækkelig gennemsigtig processen. F.eks. havde bankerne ikke adgang til deres egen vurdering og de underliggende beregninger.

iii) Bankrekapitaliseringerne i 2014 og 2015

82

Betingelserne i andet og tredje program gjorde det kun muligt at bruge støtte fra HFSF som en sidste udvej i forbindelse med rekapitaliseringerne i 2014 og 2015 (jf. bilag IX, del B). Det betød, at HFSF ikke kunne deltage i bankrekapitaliseringerne, hvis der var interesse fra den private sektor, idet man ønskede at minimere yderligere anvendelse af offentlige midler. I rekapitaliseringsprocessen blev der således lagt et betydeligt pres på aktiepriserne, hvilket resulterede i den kraftige udvanding af HFSF⁵⁵, der allerede var majoritetsaktionær som følge af rekapitaliseringen i 2013.

Kvaliteten af aktiver - misligholdte lån

83

På internationalt plan er oprettelse af et kapitalforvaltningsselskab en af de mest almindelige metoder til forvaltning af misligholdte lån. Denne metode blev imidlertid ikke anvendt i de græske programmer, hvilket skyldtes finansieringsbegrænsninger og andre faktorer såsom spredningen af misligholdte lån i alle sektorer, ledelsesproblemer og EU-relaterede statsstøttespørgsmål. Uanset de potentielle begrænsninger var Kommissionens overslag vedrørende et kapitalforvaltningsselskabs finansieringsbehov ikke konkrete nok til at give en omfattende vurdering af, om det ville have været hensigtsmæssigt at anvende denne metode i den græske kontekst.

84

De første to programmer lagde vægt på bankrekapitalisering og likviditetsstøtte, men dette blev ikke ledsaget af effektive foranstaltninger vedrørende forvaltning af misligholdte lån (f.eks. omfattede første program kun en forpligtelse til at gennemgå konkurslovgivningen). Andet program forsøgte at adressere problemet med misligholdte lån ved hovedsagelig at basere indsatsen på bankernes interne forvaltning af misligholdte lån, som naturligvis havde afgørende betydning, men viste sig i vidt omfang at være ineffektiv⁵⁶. Efterhånden som andet program skred frem, fik bankernes kapacitet til at forvalte misligholdte lån højere prioritet, men først fra tredje program blev der indført håndgribelige reformer med henblik på at forbedre de interne forvaltningsprocesser.

85

Med hensyn til virksomhedskonkurs og personlig konkurs var der kun fastsat generelle betingelser i første og andet program, og de lovændringer, der blev foretaget med henblik på håndtering af nødlidende aktiver, var hovedsagelig begrænsede og ineffektive⁵⁷. Mange reformer var kendetegnet ved at være stykvise og omfatte et uensartet sæt politiske prioriteter, der ofte førte til modstridende politikmål. I nogle tilfælde blev de gennemført uden hensigtsmæssig høring af interessenter og uden konsekvensanalyser. På grund af konkurslovgivningens kompleksitet er problemet med misligholdte lån blevet videreført og ikke adresseret inden for en sammenhængende, centraliseret og strategisk ramme med klare politiske prioriteter. Reglernes udformning tog heller ikke højde for retssystemets begrænsede kapacitet til at håndtere den store mængde sager effektivt. Tilsammen har kompleksiteten og kapacitetsproblemerne genereret sagsefterslæb, og derfor har strategisk misligholdelse og moralsk risiko spredt sig i hele systemet (jf. tekstboks 9).

86

Først i tredje program blev der indført en betingelse om skabelse af et fungerende marked for betjening og salg af misligholdte lån. Flere væsentlige hindringer blev imidlertid ikke fjernet, hverken ved den lov, der blev vedtaget i slutningen af 2015, eller ved de to efterfølgende ændringer i 2016 (der også omfatter ikke-misligholdte lån), og lovgivningen fortsatte med at være besværlig.

87

I banker under særlig likvidation, der hovedsagelig håndterede misligholdte lån, var aktiviteterne fragmenterede i en lang periode, hvilket førte til lav produktivitet med hensyn til inddrivelse af misligholdte lån og driftsomkostninger. F.eks. blev konsolideringen af aktiviteterne (16 enheder samlet i én) først fastsat som en betingelse i tredje program, og den blev foretaget mere end tre år efter det oprindelige forslag fra de eksterne konsulenter. Likvidationsproceduren absorberede 13,5 milliarder euro af programfinansieringen via HFSF (jf. tabel 3) og yderligere 1,7 milliarder euro fra den nationale indskudsgarantifond.

Ledelse

i) Ledelse i bankerne

88

Reformerne i den finansielle sektor blev vigtigere i løbet af første program, men selve programmet fastsatte ingen betingelser vedrørende styrket bankledelse. Ledelsesrelaterede problemer (f.eks. långivning til nærtstående parter på ikke-markedsmæssige vilkår) eksisterede dog lang tid før krisen, eftersom virksomhedsledelsen gennemsnitlig set var betragteligt dårligere i de græske banker end i de øvrige europæiske banker.

89

Andet program fastsatte, at de fire største (“systemiske”) græske banker skulle rekapitaliseres, hovedsagelig med anvendelse af programmidler via HFSF, men sikrede ikke en tilstrækkelig granskning af deres ledelse. I strid med international praksis blev de ændringer i ejerstrukturen, som i 2013 førte til en næsten fuld nationalisering af den nationale banksektor, ikke afspejlet i de fleste bankbestyrelser. I nogle tilfælde bevarede de historiske aktionærer faktisk kontrollen, og HFSF havde ikke ret til at vurdere deres erfaring, ry og uafhængighed. Først i tredje program blev det vedrørende evaluering af bankernes virksomhedsledelse fastsat som betingelse, at HFSF skulle undersøge alle bankbestyrelsesmedlemmer.

90

Til dette formål, og også for at modvirke potentiel politisk eller forretningsmæssig indblanding, fastsatte tredje program strengere udvælgelseskriterier med hensyn til bankbestyrelsesmedlemmers kvalifikationer og erfaring. Kriterierne krævede imidlertid kun ekspertise inden for bank- og finansvæsen. Dette er ikke helt i overensstemmelse med international praksis og EU/FTM-kravene, som i princippet fremmer diversitet i bestyrelser og kollektiv viden.

91

Reformerne i den finansielle sektor fokuserede heller ikke tilstrækkeligt på ledelsen af og det nationale tilsyn med mindre vigtige banker. Næsten seks år efter starten af første program afslørede en inspektion på stedet udført af Bank of Greece og FTM i marts 2016, at der i én bank var alvorlige interne mangler med hensyn til ledelse, risikostyring og långivningspraksis.

ii) Ledelse i HFSF

92

Første program fastlagde HFSF’s oprindelige ledelsesstruktur, som ikke øgede fondens uafhængighed af myndighederne. Andet program fastsatte en betingelse om, at HFSF skulle have en tostrenget ledelsesstruktur (bestående af det almindelige råd og direktionen), men der var stadig problemer vedrørende uafhængighed. Tredje program adresserede denne svaghed ved at fokusere på udvælgelsesprocessen til HFSF’s øverste ledelse. De løsninger, der blev foreslået i andet og tredje program, sikrede imidlertid ikke en produktiv fordeling af ansvarsområder og beføjelser mellem de to ledelsesorganer. Der var også alvorlig tvivl om gennemsigtigheden i HFSF’s beslutningsproces. F.eks. godkendte HFSF i 2013 salget af en aktiemajoritet i en banks datterselskab, selv om handelen ikke blev foretaget på grundlag af et konkurrerebaseret udbud med flere tilbudsgivere.

93

Programbetingelserne førte til hyppige ændringer i HFSF’s øverste ledelse (34 personer i de første seks år, heriblandt fire bestyrelsesformænd og fire administrerende direktører), hvilket indebar en risiko for vidensgab og formindsket indflydelse i de banker, HFSF havde aktier i.

Forventede finansielle resultater

94

Pr. december 2016 havde HFSF indskudt 45,4 milliarder euro i den græske banksektor med et forventet tab på 36,4 milliarder euro (jf. tabel 3). Samlet set kan kun en lille del af det forventede tab potentielt genvindes med tiden, fordi markedsværdien af aktierne i de systemiske banker er blevet opskrevet, og de fleste af de programmidler, der er gået til indenlandske banker, forventes at forblive en del af Grækenlands offentlige gæld.

Tabel 3

De forventede resultater af interventionen i den græske banksektor (milliarder euro, 2016)

	Anvendte midler	Inddrevne midler	Anslået beløb, der kan inddrives	Forventet tab
Systemiske banker	31,91	2,72	3,83	25,4
Banker under likvidation	13,5	0,5	1,9	11,0
I alt	45,4	3,2	5,7	36,4

Arbejdsmarkedsreformer

95

Det overordnede mål med de arbejdsmarkedsreformer, der var fastsat i programmerne, var at forbedre arbejdsmarkedets funktion, bl.a. ved at fremme en hurtig tilpasning af lønomkostningerne. Arbejdsmarkedsreformerne skulle bidrage til at genoprette den græske økonomis omkostningskonkurrenceevne og bremse jobtabet under recessionen. Med hensyn til lønomkostninger fastsatte andet program som vejledende mål, at enhedslønomkostninger skulle falde 15 % i perioden 2012-2014.

96

Siden oprettelsen i 2010 har programmerne indført en bred vifte af foranstaltninger for at adressere den manglende smidighed på det græske arbejdsmarked. De fokuserer på forhandlinger og løndannelse, fastsættelse af mindstelønsniveauer, jobbeskyttelseslovgivning og arbejdstidsfleksibilitet. Parallelt med liberaliseringsforanstaltninger har der siden andet program i stigende grad været fokus på bekæmpelse af sort arbejde og på aktive arbejdsmarkedspolitikker rettet mod jobskabelse, men disse aspekter var ikke omfattet af vores revision.

Udformning af betingelser

Begrundelsen og den analytiske baggrund for reformerne

97

Politiske oplæg og andre arbejdsdokumenter underbyggede Kommissionens tilgang til arbejdsmarkedsreformer og indeholdt analyser af alternative muligheder (f.eks. vedrørende reduktion af enhedslønomkostninger og udformning af lønforhandlingsrammer). Nogle risici var imidlertid ikke omfattet af disse analyser, især på de tidlige udformningsstadier. Navnlig blev det ikke vurderet, hvordan reformerne kunne påvirke arbejdsmarkedets gråzone, selv om nogle af foranstaltningerne skabte øget risiko i denne henseende⁵⁸. Reformernes sociale indvirkning blev først vurderet i forbindelse med tredje program, men analysen var beskrivende, og der blev ikke gjort noget forsøg på foretage en kvantitativ vurdering af virkningerne eller byrdefordelingen, hverken vedrørende specifikke foranstaltninger eller vedrørende de samlede arbejdsmarkedsreformer.

98

Kommissionen dokumenterede, at der havde været en omfattende udveksling af oplysninger og politiske drøftelser med interessenter (herunder de græske myndigheder, erhvervsorganisationer og NGO’er), med IMF og internt. Med hensyn til det kompromis, der blev indgået af trojkapartnerne, var det i nogle tilfælde Kommissionens synspunkt, der vandt (f.eks. blev der ikke som anbefalet af IMF pålagt en lønnedskæring i den private sektor), mens det andre gange var IMF, der fik sin vilje (f.eks. blev jobbeskyttelseslovgivningen liberaliseret yderligere efter den første bølge af reformer). I sidstnævnte tilfælde kunne Kommissionen ikke fuldt ud begrunde afvigelsen fra sin oprindelige holdning.

Foranstaltningernes hensigtsmæssighed

99

I nogle tilfælde var specifikke betingelser udformet uden hensyntagen til særlige forhold ved den græske økonomi, især den store forekomst af mikrovirksomheder og små virksomheder. I sin første udformning gav lønforhandlingsreformen f.eks. mulighed for forhandling på virksomhedsniveau, men stadig med krav om formel medarbejderrepræsentation. Da små virksomheder ofte ikke har en sådan ordning, kunne de ikke drage fordel af reformerne. Problemet blev først adresseret senere i første program med indførelsen af begrebet “sammenslutning af personer”⁵⁹, som muliggjorde direkte lønforhandlinger med medarbejderne på virksomhedsniveau.

Timing

100

Arbejdsmarkedsreformerne blev indledt i 2010, og de græske myndigheder gennemførte den første bølge af reformer (lovgivning om lønforhandlinger og jobbeskyttelse) kort efter godkendelsen af programmet. De samme temaer indgik imidlertid i forhandlingerne om tredje program, selv om adskillige programforanstaltninger var blevet gennemført i perioden 2010-2016. Denne udvikling tyder på, at der med hensyn til timingen og rækkefølgen af reformerne er problemer, der ikke er begrænset til gennemførelsesforsinkelser (jf. tekstboks 10).

Gennemførelse og resultater

101

I talrige tilfælde blev arbejdsmarkedsreformerne gennemført med forsinkelse i forhold til programmernes frister (med op til 21 måneder) eller slet ikke gennemført (jf. bilag VII). Dette gjaldt betingelser knyttet til centrale aspekter ved arbejdsmarkedsreformerne (f.eks. lønforhandlinger og jobbeskyttelseslovgivning).

102

Trods gennemførelsessvaghederne konstaterede vi en vis forbedring med hensyn til indikatorer, der vidnede om større fleksibilitet og konkurrenceevne på arbejdsmarkedet:

• Jobbeskyttelseslovgivningen var mindre restriktiv. I 2013 (dvs. efter indførelsen af de vigtigste reformer) lå indikatoren dog stadig over OECD-gennemsnittet (jf. figur 8)
• Mindstelønnen var lavere - faldet fra 863 euro i 2010 til 684 euro i 2012
• Enhedslønomkostningerne var blevet justeret betydeligt. Enhedslønomkostningernes fald på 14,1 % i perioden 2010-2015 var det største i EU’s medlemsstater. Andet program havde imidlertid som mål at reducere enhedslønomkostningerne med ca. 15 % i perioden 2012-2014. Dette vejledende mål blev ikke opfyldt, fordi enhedslønomkostningerne i den pågældende periode blev justeret med 10,9 %.

Del III - Opfyldelsen af programmålene

103

Syv år, tre programmer og udbetaling af over 265 milliarder euro (over 150 % af Grækenlands BNP): Støtten til Grækenland fra euroområdet og IMF har et omfang uden fortilfælde. Alene disse tal viser, at det ikke er lykkedes programmerne at korrigere de dybe økonomiske ubalancer eller sætte Grækenland i stand til at opfylde sine finansielle forpligtelser uden støtte udefra. Programmerne sikrede imidlertid kontinuitet i finansieringen og den økonomiske aktivitet i Grækenland.

104

De økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland havde mål på tre områder:

• finanspolitisk bæredygtighed
• finansiel stabilitet
• fornyet vækst.

105

I løbet af de syv år har Kommissionen ikke gennemført midtvejsevalueringer eller efterfølgende evalueringer med henblik på at foretage en omfattende vurdering af, i hvilken udstrækning første eller andet program opfyldte deres mål. I forbindelse med andre støtteprogrammer forvaltet af Kommissionen har det været normal praksis at foretage sådanne evalueringer, og det ville være særlig relevant at drage nyttige erfaringer fra Grækenlands tilfælde, hvor der er gennemført tre på hinanden følgende programmer.

106

I denne del af beretningen analyserer vi opfyldelsen af programmernes tre hovedmål, i videst muligt omfang ved hjælp af de specifikke målsætninger, der er fastsat i selve programmerne. I forbindelse med denne analyse vurderer vi ikke længere resultaterne af de specifikke foranstaltninger (præsenteret i del II), men fokuserer på programmernes bredere virkninger, der ikke kan knyttes til bestemte programbetingelser. En sådan analyse er nyttig med henblik på at forstå den brede økonomiske udvikling i Grækenland under de tre økonomiske tilpasningsprogrammer, selv om det skal understreges, at denne udvikling ikke kun blev påvirket af programmernes udformning og gennemførelse, men også af en række andre faktorer. Blandt disse kan nævnes den politiske usikkerhed, som førte til forsinkelser i gennemførelsen af reformer, påvirkede markedets tillid og dermed reducerede programmernes effektivitet.

Sikring af finanspolitisk bæredygtighed

107

Den græske økonomiske krise begyndte som en gældskrise, og genopretningen af den finanspolitiske bæredygtighed - herunder landets evne til at finansiere sine behov på markedet - var det umiddelbare mål for programmerne.

Adgang til markederne

108

I første program var antagelsen, at Grækenland ville genvinde adgang til de finansielle markeder i 2014 og finansiere sine gældsforpligtelser på i alt 60 milliarder euro i 2015. I 2014 skaffede den græske stat finansiering på de finansielle markeder to gange, men der var kun tale om et samlet beløb på 4,5 milliarder euro. Dette beløb udgjorde mindre end 5 % af den samlede finansiering under andet program (110 milliarder euro). Der var behov for to støtteprogrammer mere (det tredje udløber i 2018), eftersom landet ikke havde genvundet evnen til at finansiere alle sine behov på markedet.

Anvendelse af midlerne og finansiering efter programmet

109

Ifølge den seneste beregning af finansieringsgabet, som Kommissionen foretog med henblik på første gennemgang af tredje program, forventes Grækenland at opnå et primært overskud på 1,4 milliarder euro i 2017 og 3 milliarder euro mellem januar og august 2018, de sidste måneder af tredje program. Derfor vil programfinansieringen for denne periode blive brugt til at tilbagebetale gælden og gøre det muligt at forhøje likviditetsbufferen (jf. figur 9).

110

I perioden umiddelbart efter programmet skal Grækenland tilbagebetale betydelige gældsbeløb (jf. figur 10). Bruttofinansieringsbehovet i 2019 beløber sig til 21 milliarder euro i afdrag og renter. Antagelsen i programmet er, at tilbagebetalingen af gælden efter programmets udløb vil blive finansieret fuldt ud af det primære overskud og af markedsfinansiering. Med hensyn til andet program blev der i 2014 udført en del analysearbejde vedrørende de mulige rammer efter programmet. Med hensyn til tredje program er dette arbejde først ved at begynde, og det er derfor ikke afspejlet i programdokumenterne.

Finanspolitisk konsolidering

111

Den finanspolitiske situation ved begyndelsen af krisen krævede en meget dyb tilpasning. I 2009 var det offentlige underskud på over 15,1 % af BNP, selv om stabilitets- og vækstpagten havde fastsat en tærskel på 3 %. Som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud fastsatte Rådet ved afgørelser programmernes vigtigste årlige finanspolitiske mål (dvs. det nominelle underskud⁶⁰). Programmerne fastsatte mere detaljerede nominelle kriterier for den finanspolitiske performance i memorandummet om økonomisk og finansiel politik, men de finanspolitiske planer, der skulle understøtte disse mål, var ikke altid troværdige (jf. tekstboks 11).

112

De finanspolitiske mål for første og andet program blev kun nået i 2012 og 2013 (jf. tabel 4). I de andre år manglede der mellem 3 og 6 milliarder euro, selv om Grækenland benyttede sig af engangsforanstaltninger til forhøjelse af indtægterne for at kunne leve op til enten underskuds- eller likviditetsprognoserne. I første program blev de uændrede nominelle mål for proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud ikke opfyldt, hovedsagelig på grund af det forværrede økonomiske miljø (dvs. uventede fald i de nominelle skatteindtægter og stigninger i renteudgifterne). Udhulingen af skattegrundlaget udlignede delvis indtægtsgevinsterne fra vigtige skatteforanstaltninger: Dette skete typisk i forbindelse med momsindtægterne. Hertil kommer, at de voksende restancer vedrørende offentlige udgifter og skatterefusion under alle programmerne bidrog til overholdelse af de finanspolitiske mål.

Tabel 4

Overholdelse af opdaterede mål for proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud

	1. program1		2. program1			3. program1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Rådets beslutning (maj 2010): samlet saldo (milliarder euro)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Rådets beslutning (marts 2012): primær saldo, ekskl. bankforanstaltninger (milliarder euro)			-2	3,7	9,4
Rådets beslutning (marts 2012): primær saldo, ekskl. bankforanstaltninger (milliarder euro)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Rådets beslutning (aug. 2015): primær saldo (% af BNP)						-0,25	0,5
Faktisk (første efterfølgende overvågning)	-22	-20	-2,6	1,5	Ikke relevant	-3,4	3,9
Faktisk (seneste ENS95 eller ENS10)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	Ikke relevant	-2,3	3,9
Difference (mellem gældende mål og faktisk resultat)	-6	-3	0,3	0,6	Ikke relevant	-2,05	3,4

113

Selv om Grækenland ikke overholdt de nominelle finanspolitiske mål, blev den primære strukturelle saldo⁶¹ forbedret betydeligt. Den samlede tilpasning oversteg 17 % af BNP i 2009-2015. Dette afspejlede Grækenlands meget dybe ubalance på dette område ved begyndelsen af krisen.

114

På grund af den ugunstige makroøkonomiske situation fortsatte den samlede offentlige gæld med at vokse i hele programperioden trods den finanspolitiske indsats. I 2016 oversteg den offentlige gæld i Grækenland 181 % af BNP efter at have været på 126,7 % i 2009 (jf. figur 11). Det eneste år, hvor den offentlige gæld faldt, var 2012, og det skyldtes proceduren for inddragelse af den private sektor, under hvilken private investorer blev bedt om at afskrive 53,5 % af værdien af deres græske statsobligationer. I det første programs fremskrivninger blev det vurderet, at den offentlige gæld ville nå sit højeste i 2013 (149,7 % af BNP under første program og 164,2 % af BNP under andet). Den største bidragende faktor til den relative stigning i gælden var faldet i det nominelle BNP.

Pensionssystemets bæredygtighed

115

De betydelige omkostninger ved pensionssystemet er fortsat en af de største hindringer for en stabilisering af den finanspolitiske situation i Grækenland. Successive nedskæringer i pensionerne reducerede de nominelle pensionsudgifter med 2,5 milliarder euro i 2009-2015. Men på grund af faldet i BNP steg pensionsomkostningerne som andel af BNP systematisk i 2010-2015, hvilket viser reformernes begrænsede effektivitet med hensyn til at sikre en bæredygtig finanspolitisk tilpasning. I 2016 var Grækenlands offentlige udgifter til pensioner de højeste i euroområdet (over 16 % af BNP), og statens årlige finansiering af pensionssystemets underskud oversteg 9 % af BNP (euroområdets gennemsnit var 2,5 %).

116

Baseret på fremskrivningerne i 2012- og 2015-rapporterne om befolkningsaldringen forventes pensionsreformerne, som var fastsat i de første to programmer, at levere nogle positive resultater for den langsigtede bæredygtighed af Grækenlands pensionssystem. Ifølge programbetingelserne skulle Grækenland begrænse stigningen i de offentlige udgifter til pensioner i perioden 2010-2016 til under 2,5 procentpoint af BNP. I lyset af 2015-rapporten om befolkningsaldringen forventes pensionsreformerne at resultere i et samlet fald i de offentlige udgifter til pensioner med 1,9 procentpoint, hvilket er et bedre resultat end programmålet. Udgifterne forventes imidlertid stadig at være på et meget højt niveau, 14,3 % af BNP, i 2060.

Genopretning af den finansielle stabilitet

117

Succesen af reformerne i den finansielle sektor afhænger også af faktorer uden for programmerne. Dog er det på grundlag af en række indikatorer muligt at evaluere generelle udviklinger i banksektoren i løbet af programmerne og dermed fastslå, i hvor høj grad deres brede mål er blevet nået. De vigtigste aspekter i denne analyse er solvens, kreditrisiko og kvaliteten af aktiver, likviditet og rentabilitet. Disse indikatorer spillede også en central rolle i forbindelse med programbetingelserne og de planer for omstrukturering af banker, som Kommissionen godkendte.

Solvens

118

På linje med den internationale udvikling siden den globale krise er de græske bankers kapitalprocenter forbedret betydelig, hovedsagelig på grund af den omfattende programfinansiering (31,9 milliarder euro) og omstruktureringen af sektoren. Derfor blev den vigtigste kapitalprocent (den egentlige kernekapitalprocent) hævet til 17 % i 2016, dvs. over EU-gennemsnittet på 14,2 % og niveauet før krisen (jf. bilag X). De høje skattekrav til den græske stat og de misligholdte lån gav imidlertid fortsat anledning til bekymring med hensyn til bankernes solvens.

Kreditrisiko og kvaliteten af aktiver

119

De fire største græske bankers kreditværdighed faldt betydeligt i løbet af programperioden og kom ned på “default” i 2015⁶². Trods gennemførelsen af den tredje rekapitalisering, som styrkede bankernes kapitalgrundlag, var samtlige bankers kreditværdighed “non-investment grade”⁶³ i hele 2016.

120

Hvad angår kvaliteten af aktiver havde de græske banker ved starten af den globale krise i 2008 udestående misligholdte lån svarende til 5,5 % af den samlede låneportefølje (7 % i 2009), hvilket var betydelig højere end gennemsnittet i euroområdet. På grund af den ekstraordinært voldsomme økonomiske recession, den efterfølgende stigning i arbejdsløsheden og låntagernes ikke-adresserede strategiske misligholdelser er omfanget af misligholdte lån steget kraftigt under programmerne. De misligholdte eksponeringer - beregnet ud fra en bredere definition - nåede i 2016 det højeste niveau i EU (45,9 %), som var ni gange højere end EU-gennemsnittet (5,1 %, jf. bilag X).

Likviditet

121

Siden første program er de græske banker blevet bedt om at reducere deres afhængighed af centralbanklån (dvs. lån fra Eurosystemet), da deres likviditetssituation allerede var anstrengt. Det lykkedes ikke i første program at reducere afhængigheden af centralbanklån, men det lykkedes i andet og tredje program. Ikke desto mindre var der også i 2016 fastsat strenge likviditetsbetingelser for de græske banker, fordi deres afhængighed af centralbankfinansiering stadig lå et stykke over 2009-niveauet (jf. tabel 5), men dog lavere end det højeste niveau, der blev konstateret medio 2015 (150 milliarder euro). Hvad angår standardkilderne til likviditet var der i 2016 ingen tegn på en stabil stigning i indlånene (næsten halveret i forhold til 2009, fra 238 milliarder euro til 121 milliarder euro), og de indenlandske banker havde stadig begrænset adgang til andre finansieringskilder.

Tabel 5

De græske bankers finansieringsprofil (milliarder euro)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Centralbanklån	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Indlån fra den private sektor	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Rentabilitet

122

Programpolitikkerne skulle forbedre bankernes rentabilitet gennem dybdegående konsolidering og omstrukturering. Ved betydelige reduktioner i antallet af ansatte og filialer opnåede de indenlandske banker et væsentlig bedre forhold mellem omkostninger og indtægter (51,9 % sammenlignet med et EU-gennemsnit på 65,7 % i 2016) og lavere driftsomkostninger. Ud fra en konsolideret beregning forblev de imidlertid tabsgivende i det meste af den ovennævnte periode, og deres resultater med hensyn til en række rentabilitetsindikatorer var stadig blandt de værste i EU (jf. bilag X).

123

Samlet set kunne programmerne ikke afværge en kraftig forværring af de græske bankers regnskaber, som hovedsagelig skyldtes den ugunstige makroøkonomiske og politiske udvikling. Bankernes formidlerrolle blev undermineret, og at kanalerne til finansiering af realøkonomien var både begrænsede⁶⁴ og dyre.

Sikring af fornyet vækst

124

Efter Grækenlands integration med euroområdet i 2001 nød landet godt af en periode med meget høj økonomisk vækst, men mistede samtidig konkurrenceevne i væsentligt omfang. Derfor var et af programmålene at korrigere de strukturelle ubalancer og barrierer for konkurrenceevnen, og målsætningen var at genoprette en bæredygtig vækst på lang sigt og dermed muliggøre en finanspolitisk tilpasning. Dette mål blev ikke nået, idet Grækenland oplevede en langtrukken og ekstraordinært kraftig recession med alvorlige konsekvenser for arbejdsmarkedet. De centrale makroøkonomiske indikatorer gav systematisk dårligere resultater, end det var antaget i programmerne (jf. bilag XI).

Den økonomiske vækst i kontekst

125

Den græske økonomi oplevede ikke fornyet vækst så hurtigt som de andre medlemsstater i euroområdet, inklusive dem der var omfattet af finansielle støtteprogrammer (f.eks. Irland og Portugal). I programmernes udformning og gennemførelse var der svagheder (jf. del II), som svækkede bidraget til at fremme genopretningen, men den makroøkonomiske situation skyldtes også en række eksterne faktorer og dybden af de ubalancer, der var skabt før krisen. Programmerne opfyldte ikke deres vækstmål, men vi ved ikke, hvad det makroøkonomiske scenario ville have været uden programmerne.

126

Den græske økonomi underpræsterede konsekvent i forhold til de vækstmål, som de makroøkonomiske fremskrivninger var baseret på. Mellem 2009 og 2016 skrumpede Grækenlands økonomi med over en fjerdedel. Den faktiske BNP-vækst i 2011 og 2012 var henholdsvis 6,5 procentpoint og 8,4 procentpoint lavere end forudset i den oprindelige programprognose (maj 2010) (jf. figur 12). Prognosen forudså en tilbagevenden til positiv vækst i 2012, men dette indtraf først i 2014 og varede kun ét år. Den græske økonomi underpræsterede også i forhold til prognoserne fra marts 2012 og april 2014, om end afvigelserne var betydeligt mindre.

127

I løbet af programperioden (frem til 2015) opnåede Grækenland konsekvent en positiv eksportvækst, men denne fulgte efter en stor eksportnedgang i 2009. Sammenlignet med programprognosen underpræsterede eksporten generelt, men afvigelsen var mindre end i forbindelse med BNP-prognosen. I 2013 var eksporten oppe på 2008-niveauet, mens importen faldt med 30 % i samme periode, hvilket betød, at Grækenland opnåede ekstern balance.

128

Eksportfremgangen i 2010 kan dog ikke fuldt ud tilskrives programreformerne. Nogle relevante sektorer såsom turismen havde fordel af den interne devaluering. En sektoranalyse viser imidlertid, at den græske eksport også påvirkes af sektorer, der ikke berøres af indenlandske priser og lønninger⁶⁵ (f.eks. olieprodukter og søtransport), idet deres resultater afspejler tendenser på de globale markeder snarere end en forbedring af den indenlandske konkurrenceevne (jf. bilag XI).

Priser og arbejdsløshed

129

Prisniveauerne udviklede sig ikke i tråd med programmernes fremskrivninger. Den oprindelige prognose (maj 2010) undervurderede inflationen for 2010-2011 (også på grund af skatteforanstaltningernes effekt) og forudså ikke deflationen i 2013-2014 (jf. bilag XI). De stigende priser under første program forsinkede derfor den interne devaluering, hvilket forhindrede Grækenland i at forbedre sin eksterne konkurrenceevne. Også senere i programmet var der uoverensstemmelser mellem de faktiske og de forventede prisudviklinger, men de blev mindre.

130

I tråd med at den økonomiske tilbagegang var kraftigere end forventet, underpræsterede arbejdsmarkedet væsentligt i forhold til de oprindelige programantagelser (jf. figur 13). Arbejdsløsheden nåede sit højeste med 27,5 % i 2013, selv om den oprindelig forventedes at toppe med 15,2 % i 2012. Arbejdsløsheden lå også over de efterfølgende prognosers niveauer. Arbejdsløsheden for personer under 25 nåede sit højeste med næsten 60 % i 2013, men faldt betydeligt til under 50 % i de efterfølgende to år (jf. bilag XI).

Konklusioner og anbefalinger

Forvaltningen af de økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland

131

Det første økonomiske tilpasningsprogram for Grækenland blev udformet under yderst hastende omstændigheder, og forvaltningen af alle tre programmer blev påvirket af politisk og økonomisk usikkerhed. Kommissionen var blot involveret i processen som en af flere partnere, da den var bundet af Eurogruppens politiske vejledning, og godkendelse af programmerne krævede enighed mellem de græske myndigheder og alle de institutioner, der repræsenterede långiverne (IMF, Kommissionen, ECB og ESM under tredje program, jf. indledningen samt punkt 22 og 23 samt 31 og 32).

132

Kommissionen udarbejdede programforvaltningsprocedurerne næsten et år efter iværksættelsen af det første græske program. Procedurerne fastlagde de interne informations- og godkendelsesgange i Kommissionen og Rådet og i forhold til programpartnerne, men gav ingen retningslinjer vedrørende den faktiske udformning af programmerne, f.eks. med hensyn til omfanget og betingelsernes detaljeringsniveau (jf. punkt 24 og 25).

133

På de tidlige stadier i programmeringsprocessen var der nogle betingelser, der var vage og ikke specificerede nogen konkrete handlinger. Betingelserne blev klarere i andet program, da deres antal og detaljeringsniveau steg. Først i tredje program fremhævede Kommissionen vigtige betingelser som nøgleresultater. I de første to programmer var foranstaltningernes relative betydning ikke angivet (jf. punkt 26-28).

Anbefaling 1

Kommissionen bør forbedre de generelle procedurer for udformning af støtteprogrammer, navnlig ved at beskrive omfanget af det analysearbejde, der er nødvendigt for at begrunde betingelsernes indhold, og om muligt angive, hvilke værktøjer der kan anvendes i relevante situationer. Med hensyn til fremtidige programmer bør en sådan vejledning gøre det nemmere for Kommissionen at organisere sit arbejde, hvis programmer skal iværksættes under yderst hastende omstændigheder.

Måldato: udgangen af 2018

Anbefaling 2

Kommissionen bør prioritere betingelserne mere effektivt og angive, hvilke foranstaltninger der straks bør gennemføres for at adressere de ubalancer, som det er afgørende at afhjælpe for at nå programmålene.

Måldato: straks, hvis relevant

134. Trods Kommissionens bestræbelser blev programbetingelserne ikke integreret i en bredere vækststrategi for Grækenland, som kunne have varet ud over programmerne. På de tidlige stadier var programmernes umiddelbare fokus genopretningen af den finanspolitiske bæredygtighed, men behovet for en vækststrategi blev klarere med tiden. Vi konstaterede svagheder i den tværpolitiske koordinering vedrørende programudformningen og tilfælde, hvor programforanstaltninger ikke var omfattende nok. Begge dele påvirkede effektiviteten af strukturreformerne, især dem, der skulle gøre den græske økonomi mere konkurrencedygtig (jf. punkt 29 og 30).

Anbefaling 3

Når det er relevant med hensyn til at adressere den underliggende økonomiske ubalance, bør Kommissionen sikre, at programmerne er forankret i en samlet vækststrategi for landet, som enten allerede er på plads eller er blevet udarbejdet i samarbejde med medlemsstaten i løbet af programmerne. Hvis strategien ikke kan fastlægges i forbindelse med programmets iværksættelse, bør det ske så hurtigt som muligt derefter og afspejles i eventuelle efterfølgende programgennemgange.

Måldato: straks, hvis relevant

135

Kommissionen havde ikke formaliserede procedurer for fastlæggelse af overvågningens omfang, men den vurderede regelmæssigt overholdelsen af programbetingelserne og rapporterede regelmæssigt herom. Typisk kunne Kommissionen dokumentere, at den havde et solidt grundlag for sine vurderinger, inklusive en del opfølgning såsom detaljeret feedback vedrørende udkast til retsakter. Somme tider fandt vi problemer med hensyn til overvågningen af overholdelse, f.eks. at vurderinger manglede eller var unøjagtige eller vage (jf. punkt 33-37).

136

I forbindelse med strukturreformerne konstaterede vi endvidere, at formel overholdelse ikke altid resulterede i de forandringer, programmerne skulle sikre. I forbindelse med de fleste strukturelle betingelser var der betydelige datamangler og en mangel på tilstrækkelige resultatindikatorer, hvilket yderligere svækkede relevansen af Kommissionens overvågning som grundlag for at forstå reformernes gennemførelse og effekt og træffe korrigerende foranstaltninger, når det var påkrævet (jf. punkt 38-40).

Anbefaling 4

Kommissionen bør have klare procedurer og i relevante tilfælde nøgleresultatindikatorer til sikring af, at programovervågningen både er systematisk og dokumenteres nøjagtigt. Overvågningen af gennemførelsen bør, navnlig i forbindelse med strukturreformer, fokusere mere på effektivitet, række ud over vedtagelsen af primær lovgivning og også fokusere på vedtagelsen af relevant sekundær lovgivning og andre gennemførelsesretsakter. Kommissionen bør forbedre sine ordninger vedrørende overvågning af reformernes gennemførelse og implementering med henblik på bedre at kunne identificere administrative eller andre hindringer for en effektiv gennemførelse af reformerne. Kommissionen bør sikre, at den har de nødvendige ressourcer til at foretage sådanne vurderinger.

Måldato: udgangen af 2018

Anbefaling 5

Kommissionen bør adressere datamangler mere gennemgribende fra starten af programmerne. Den bør også klart angive alle de data, den skal bruge til at overvåge programmerne og deres resultater.

Måldato: straks, hvis relevant

137

Trods de komplekse institutionelle forhold omkring programmerne er de interne ordninger i forbindelse med samarbejdet mellem Kommissionen og programpartnerne, primært IMF, ECB og ESM, aldrig blevet formaliseret. Der var ikke tilstrækkelig gennemsigtighed vedrørende partnernes roller, ansvarsfordelingen eller arbejdsmetoderne. Uformelt har institutionerne imidlertid etableret effektive ordninger for samarbejde og informationsdeling (jf. punkt 41-43).

Anbefaling 6

Kommissionen bør forsøge at indgå en aftale med programpartnerne, som afklarer deres roller og samarbejdsmetoder, som bør være gennemsigtige og beskrevet tilstrækkelig detaljeret.

Måldato: udgangen af 2018

138

Den samlede programudformning var baseret på makroøkonomiske fremskrivninger og beregninger af finansieringsgab, som Kommissionen i samarbejde med programpartnerne havde foretaget med henblik på hver gennemgang. Kommissionens analyser i denne henseende var internt konsekvente og baseret på de nyeste data. Vi konstaterede imidlertid en række metodologiske svagheder, navnlig vedrørende underbyggelsen af antagelser, begrundelsen for anvendelse af skønsmæssige input og den begrænsede brug af følsomhedstest. Der var ingen formaliserede kvalitetsordninger til at sikre, at beregningerne var nøjagtige. De makroøkonomiske fremskrivninger undervurderede den økonomiske krise i Grækenland væsentligt, men fejlene var generelt ikke større end hos andre internationale organisationer (jf. punkt 44-54).

Anbefaling 7

Kommissionen bør sørge for bedre underbyggelse af antagelser og ændringer vedrørende de økonomiske beregninger, der ligger til grund for programudformningen, bl.a. ved hjælp af passende publikationer. Der bør foretages passende kvalitetskontrol af prognoseprocessen. Dette bør navnlig gælde i forbindelse med programgennemgange, som udføres under mindre hastende omstændigheder end programmets iværksættelse.

Måldato: udgangen af 2018

Reformernes udformning og gennemførelse

139

Som betingelse for den finansielle støtte skulle Grækenland gennemføre en bred vifte af reformer, som adresserede finanspolitiske, finansielle og strukturelle ubalancer. Omfanget af reformerne voksede, men dækkede fra starten næsten alle funktioner i den græske stat, hvilket i nogle tilfælde betød, at meget dybe strukturelle ubalancer skulle korrigeres. Den græske reformdagsorden var særlig udfordrende, og gennemførelsen blev påvirket af den politiske ustabilitet (jf. punkt 55-57).

140

De skattepolitiske reformer leverede finanspolitiske resultater, der hovedsagelig skyldtes ændringer i skattesatserne eller nye skatter. Dette bidrog til den manglende stabilitet i skattepolitikken, som havde en række forskellige årsager - bl.a. manglen på en vedvarende reformindsats - og det var i strid med tidligere vurderinger, der angav en udvidelse af skattegrundlaget som den bedste metode til at øge skatteindtægterne. En række vigtige foranstaltninger (f.eks. moms- og punktafgiftsforhøjelser) blev ikke begrundet tilstrækkeligt af Kommissionen gennem analyser af alternative muligheder og deres konsekvenser. Reformerne af skatteforvaltningen gav mindre håndgribelige resultater, hvilket skyldtes problemer med gennemførelseskapaciteten, men også udformningssvagheder såsom reformernes sene inklusion i programmerne og deres begrænsede omfang (jf. punkt 58-66).

141

Den samtidige gennemførelse af finanspolitiske besparelser - som var berettigede med henblik på finanspolitisk konsolidering - og langsigtede strukturelle ændringer var en udfordring i forbindelse med reformerne af den offentlige administration, som viste sig at være de mindst vellykkede. Vi konstaterede som de vigtigste udformningsrelaterede årsager til dette, at der ikke blev taget tilstrækkelig højde for den administrative kapacitet til at gennemføre reformerne, og at der var svage forbindelser mellem reformprogrammerne og andre instrumenter såsom programmer for teknisk bistand og operationelle programmer under strukturfondene. Kommissionen kunne ikke begrunde vigtige kvantitative mål for de reformer af den offentlige administration, som var fastsat i programmerne (jf. punkt 67-76).

142

De finansielle reformer sikrede kortsigtet stabilitet i sektoren, men en række strukturelle svagheder blev ikke adresseret på omfattende vis eller blev først inkluderet sent i programmet (f.eks. forvaltning af misligholdte lån og virksomhedsledelse). Foranstaltningerne var mere omfattende under tredje program. Vi konstaterede også svagheder i den risikoanalyse, der lå til grund for bankrekapitaliseringen i 2013, og ineffektivitet i forbindelse med udformningen af senere rekapitaliseringer. Rækkefølgen af visse reformaspekter var ikke koordineret tilstrækkeligt (jf. punkt 77-94).

143

Kommissionen kunne dokumentere, at der lå en velfunderet analyse bag arbejdsmarkedsreformerne, som førte til håndgribelige liberaliseringsresultater. Gennemførelsen blev imidlertid svækket af store forsinkelser. Navnlig ved programiværksættelsen var nogle betingelser ikke tilstrækkelig tilpasset strukturen i den græske økonomi, og andre vigtige foranstaltninger blev inkluderet i programmet med nogen forsinkelse (jf. punkt 95-102).

Anbefaling 8

For at mindske potentielle svagheder bør Kommissionen være mere systematisk, når den vurderer medlemsstaternes administrative kapacitet til at gennemføre reformer. Behov for teknisk bistand og eventuel støtte fra Kommissionens Strukturreformtjeneste bør vurderes på et programs tidlige stadier i samarbejde med medlemsstatens myndigheder. Valget af betingelser samt betingelsernes detaljeringsniveau og timing bør tilpasses resultaterne af denne analyse.

Måldato: straks, hvis relevant

Anbefaling 9

Kommissionen bør forbedre sit analysearbejde vedrørende udformningen af reformerne. Navnlig bør den undersøge foranstaltningernes hensigtsmæssighed og timing i lyset af medlemsstatens specifikke situation.

Måldato: straks, hvis relevant

Opfyldelsen af programmålene

144

Takket være de tre økonomiske tilpasningsprogrammer undgik Grækenland en betalingsstandsning. Programmålene - finanspolitisk bæredygtighed, finansiel stabilitet og fornyet vækst - blev imidlertid kun opfyldt i begrænset omfang. En ekstern evaluering kunne have været nyttig med henblik på at sikre en omfattende forståelse af den underliggende komplekse udvikling, men Kommissionen har ikke foretaget en sådan evaluering (jf. punkt 103-106).

145

Hvad angår finanspolitisk bæredygtighed har programmerne medført en betydelig konsolidering: Den primære strukturelle saldo blev justeret med 17 % af BNP i 2009-2015. Dog faldt BNP i samme periode med over en fjerdedel, og arbejdsløsheden oversteg 25 %. Først i 2014 kunne Grækenland registrere økonomisk vækst, selv om programmerne oprindelig forudså en bæredygtig tilbagevenden til vækst i 2012 (jf. punkt 107, 111-113 og 124-130).

146

Den svage makroøkonomisk præstation kombineret med finansieringsudgifterne vedrørende den tidligere opbyggede gæld betyder, at gælden konsekvent er vokset i forhold til BNP gennem hele programperioden (undtagen i 2012, takket være inddragelsen af den private sektor). Landet kunne heller ikke finansiere sine behov på markederne. I perioden umiddelbart efter programmet skal Grækenland tilbagebetale store gældsbeløb, og programmets antagelse er, at de vil blive fuldt finansieret af det primære overskud og af markedsfinansiering. Programmerne sikrede den kortsigtede stabilitet i det finansielle system, men de kunne ikke afværge en kraftig forværring af bankernes regnskaber, som hovedsagelig skyldtes den ugunstige makroøkonomiske og politiske udvikling (jf. punkt 114-123 og 108-110).

Anbefaling 10

Der bør foretages efterfølgende evaluering af programmerne, i det mindste efter deres udløb. I forbindelse med successive programmer, der tilsammen varer væsentlig længere end standardperioden på tre år, bør der foretages en mellemliggende evaluering, og resultaterne bør bruges til at vurdere programmernes udformning og overvågningsordninger.

Måldato: udgangen af 2018.

Anbefaling 11

Kommissionen bør analysere, hvilke støtte- og overvågningsrammer der vil være hensigtsmæssige, når programmet er afsluttet. Dette bør ske i tilstrækkelig god tid før programmets afslutning, og der bør tages hensyn til landets finansieringsbehov.

Måldato: straks

Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Tomé Muguruza, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 3. oktober 2017.

Forkortelser

BNP: Bruttonationalprodukt

EAP: Økonomisk tilpasningsprogram (Economic Adjustment Programme)

ECB: Den Europæiske Centralbank

EFSF: Den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet

EFSM: Den europæiske finansielle stabiliseringsmekanisme

ENFIA-skat: Ensartet ejendomsskat

ENS: Det Europæiske Nationalregnskabssystem

ESM: Den europæiske stabilitetsmekanisme

FDI: Direkte udenlandske investeringer (Foreign Direct Investment)

FTM: Den fælles tilsynsmekanisme

GD ECFIN: Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Økonomiske og Finansielle Anliggender

GLF: Den græske lånefacilitet

HFSF: Den græske finansielle stabiliseringsfond (Hellenic Financial Stability Fund)

IMF: Den Internationale Valutafond

MoU: Aftalememorandum (Memorandum of Understanding)

OECD: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

TEUF: Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne beretning er udarbejdet af Revisionsafdeling IV, som har fokus på områderne regulering af markeder og konkurrenceøkonomi. Det ordførende medlem er afdelingens formand, Baudilio Tomé Muguruza. I forbindelse med udarbejdelsen af beretningen fik han støtte af Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda og Simon Dennett fra sit kabinet samt af direktør Zacharias Kolias og opgaveansvarlig Kamila Lepkowska. Revisionsholdet bestod af Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele og Natalia Krzempek.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8369-6	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/66001	QJ-AB-17-017-DA-N
HTML	ISBN 978-92-872-8364-1	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/687735	QJ-AB-17-017-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2017.

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

 

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt

Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: http://europa.eu/contact

Pr. telefon eller e-mail

Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: http://europa.eu/contact

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: http://europa.eu

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: http://publications.europa.eu/eubookshop.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se http://europa.eu/contact).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.