Die Rolle der Kommission in der griechischen Finanzkrise

Zusammenfassung

Über diesen Bericht

I

Der Hof hat untersucht, wie die Kommission die drei wirtschaftlichen Anpassungsprogramme für Griechenland verwaltet hat, wobei er den institutionellen Aufbau der verschiedenen Finanzhilfeinstrumente im Blick behielt. In Bezug auf das laufende Programm wurden bei der Prüfung nur Aspekte der Ausgestaltung betrachtet. Die für das erste Programm (Darlehensfazilität für Griechenland, GLF) im Jahr 2010 bereitgestellten Mittel betrugen 110 Milliarden Euro, für das zweite Programm (EFSF 2012) 172,6 Milliarden Euro und für das dritte Programm (ESM, 2015) 86 Milliarden Euro. Mitte 2017 benötigte Griechenland immer noch finanziellen Beistand, und der Hof stellte fest, dass die Ziele der Programme nur in begrenztem Umfang erreicht waren. Insgesamt ermöglichte die Ausgestaltung der Programme Fortschritte im Reformprozess in Griechenland, doch stellte der Hof Mängel fest. Der Hof unterbreitet der Kommission eine Reihe von Empfehlungen für künftige Hilfsprogramme.

Die griechischen Anpassungsprogramme

II

Mit Beitritt zum Euro-Währungsgebiet profitierte Griechenland von einem Wirtschaftsboom, der durch einen leichten Zugang zu Krediten und eine großzügige Haushaltspolitik befeuert wurde. Die weltweite Finanzkrise der Jahre 2008-2009 aber offenbarte die Schwachstellen des Landes: wachsende makroökonomische Ungleichgewichte, hohe Staats- sowie Auslandsverschuldung, geringe externe Wettbewerbsfähigkeit, ein nicht tragfähiges Rentensystem und schwache Institutionen. All diese Faktoren beeinträchtigten in Verbindung mit Enthüllungen über die Meldung falscher amtlicher Statistiken das internationale Vertrauen. Der Preis, den Griechenland für die Aufnahme von Geld auf den Finanzmärkten zu zahlen hatte, wurde untragbar, und im April 2010 beantragte das Land finanziellen Beistand von den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und dem IWF.

III

Das erste wirtschaftliche Anpassungsprogramm für Griechenland wurde im Jahr 2010 angenommen und umfasste Mittel in Höhe von 110 Milliarden Euro. Doch weder die haushalts- und strukturpolitischen Maßnahmen noch die im Jahr 2012 vorgenommene Umschuldung reichten aus, um Griechenland die Rückkehr zur Marktfinanzierung zu ermöglichen. Aus diesem Grund wurden zwei weitere Programme angenommen, das erste über 172,6 Milliarden Euro im Jahr 2012, das zweite über 86 Milliarden Euro im Jahr 2015.

IV

Die Anpassungsprogramme zielten auf die Beseitigung der wirtschaftlichen Ungleichgewichte in Griechenland ab, um dadurch ein Übergreifen der griechischen Wirtschaftskrise auf das übrige Euro-Währungsgebiet zu verhindern. Sie sollten eine gesunde und tragfähige wirtschaftliche und finanzielle Situation in Griechenland herstellen und das Land in die Lage versetzen, sich wieder vollständig auf den Finanzmärkten zu finanzieren. Die Unterstützung war an politische Auflagen geknüpft, die von den griechischen Behörden und den Kreditgebern einvernehmlich festgelegt wurden. Mit den Auflagen, die praktisch alle Aufgaben des griechischen Staates betrafen, wurden drei wesentliche Ziele verfolgt: Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, Finanzstabilität und Rückkehr zum Wachstum. Die Europäische Kommission überprüfte, inwieweit Griechenland die Bedingungen erfüllte, und erstattete darüber Bericht.

V

Die Kommission verwaltete die Anpassungsprogramme in Abstimmung mit der Europäischen Zentralbank im Auftrag der europäischen Kreditgeber für das jeweilige Programm: die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets für das erste, die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität für das zweite und der Europäische Stabilitätsmechanismus für das dritte Programm.

Zur Prüfung des Hofes

VI

Der Hof untersuchte, ob die Kommission die Anpassungsprogramme für Griechenland angemessen verwaltet hat. Insbesondere wurden folgende Fragen analysiert:

• Verfügte die Kommission über geeignete Verfahren für die Verwaltung der Programme?
• Waren die politischen Auflagen angemessen ausgestaltet und wurden sie wirksam umgesetzt?
• Wurden die wichtigsten Ziele der Anpassungsprogramme erreicht?

VII

Entsprechend seinem Auftrag, die Effizienz der Verwaltung der EZB zu prüfen, strebte der Hof an, die Mitwirkung der Bank an den wirtschaftlichen Anpassungsprogrammen für Griechenland in seine Untersuchung einzubeziehen. Die EZB stellte jedoch den Auftrag des Hofes in diesem Zusammenhang infrage und legte keine Nachweise in ausreichendem Umfang vor. Somit ist es dem Hof nicht möglich, über die Rolle der EZB in den griechischen Programmen zu berichten.

Die Feststellungen des Hofes

VIII

Als das erste Programm für Griechenland anlief, hatte die Kommission noch keine Erfahrung mit der Verwaltung eines derartigen Prozesses. Nach fast einem Jahr wurden Verfahren eingeführt, die sich jedoch hauptsächlich auf die förmlichen Regelungen für die Genehmigung von Dokumenten, den Informationsfluss und den Auszahlungszeitplan bezogen. Es gab auf der Ebene der Kommission keine spezifischen internen Leitlinien für die eigentliche Ausgestaltung der Programmbedingungen, zum Beispiel hinsichtlich des Umfangs oder Detaillierungsgrads. Trotz ihrer wachsenden Zahl wurden die Bedingungen im ersten und im zweiten Programm nicht angemessen nach ihrer relativen Bedeutung gereiht, und sie waren nicht in einer umfassenderen Strategie für das Land verankert. Die Kommission richtete ein funktionierendes System für die Bewertung der Bedingungen ein, doch stellte der Hof daraus resultierende Mängel fest, insbesondere bei der Bewertung der Umsetzung der Strukturreformen.

IX

In den Programmen waren zwar komplexe institutionelle Regelungen vorgesehen, doch die operationellen Einzelheiten der Zusammenarbeit der Kommission mit den Programmpartnern, vor allem mit dem IWF und der EZB, wurden nie formalisiert.

X

Den allgemeinen wirtschaftlichen Rahmen für die Ausgestaltung der Programme bildeten die Berechnungen der Finanzierungslücken und gesamtwirtschaftliche Projektionen. Die Kommission aktualisierte ihre Analyse in regelmäßigen Abständen, und die Genauigkeit der Projektionen war vergleichbar mit jener bei anderen internationalen Organisationen. Der Hof stellte jedoch Mängel bei der Dokumentation, der Begründung der Annahmen und den Qualitätskontrollen fest.

XI

Eine gründliche Analyse der Ausgestaltung und Umsetzung der Reformen in vier besonders wichtigen Politikbereichen (Steuerwesen, öffentliche Verwaltung, Arbeitsmarkt und Finanzsektor) zeigt ein gemischtes Bild. Die Reformen des Steuerwesens und der öffentlichen Verwaltung führten zu Haushaltseinsparungen, aber die Umsetzung der strukturellen Komponenten war unzulänglich. Der Arbeitsmarkt ist flexibler und wettbewerbsfähiger geworden, und weitere regulatorische Änderungen sind im dritten Programm noch im Gange. Der Finanzsektor wurde erheblich umstrukturiert, wofür jedoch dem Bankensystem mehr als 45 Milliarden Euro zugeführt werden mussten, von denen nur ein geringer Teil möglicherweise wiedererlangt werden kann. In allen Politikbereichen wurde eine Reihe wesentlicher Reformen mit erheblichen Verzögerungen oder nicht wirksam umgesetzt.

XII

Insgesamt ermöglichte die Ausgestaltung der Bedingungen Fortschritte im Reformprozess, der Hof stellte jedoch Mängel fest. Einige wesentliche Maßnahmen wurden nicht ausreichend begründet oder an die spezifischen Schwächen der einzelnen Sektoren angepasst. Bei anderen Maßnahmen trug die Kommission bei der Ausgestaltung der Umsetzungskapazität Griechenlands nicht umfassend genug Rechnung und passte daher Umfang und Zeithorizont nicht entsprechend an. Der Hof ermittelte zudem Fälle, in denen Bedingungen zu eng gefasst waren, um die Ungleichgewichte in den wichtigsten Sektoren zu beheben, sowie Fälle, in denen Maßnahmen zur Beseitigung großer Ungleichgewichte spät in die Programme aufgenommen wurden.

XIII

Die Kommission hat keine umfassende Evaluierung der ersten beiden Programme durchgeführt, obwohl eine solche Analyse für die Anpassung der Reformprozesse von Interesse sein könnte. Mitte 2017 benötigte Griechenland immer noch finanziellen Beistand, was darauf hindeutet, dass es mit den früheren Programmen - auch aufgrund mangelhafter Umsetzung - nicht gelungen ist, die Fähigkeit des Landes, sich auf den Finanzmärkten selbst zu finanzieren, wiederherzustellen. Die spezifischen Ziele der Programme wurden nur in begrenztem Umfang erreicht:

• Rückkehr zum Wachstum: Das BIP sank während der Laufzeit der Programme um mehr als ein Viertel, und Griechenland befand sich im Jahr 2012 nicht, wie ursprünglich vorgesehen, wieder auf Wachstumskurs.
• Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen: Bei den strukturellen Haushaltssalden ist eine weitreichende Haushaltskonsolidierung festzustellen. Wegen ungünstiger gesamtwirtschaftlicher Entwicklungen und Zinsaufwendungen für bestehende Schulden stieg die Schuldenquote aber weiter an.
• Finanzstabilität: Mit den Programmen wurde die kurzfristige Finanzstabilität gesichert. Eine deutliche Verschlechterung der Bilanzen der Banken, die in erster Linie auf die ungünstige makroökonomische und politische Entwicklung zurückzuführen war, konnte damit jedoch nicht vermieden werden, wodurch die Banken nur bedingt in der Lage waren, der Realwirtschaft Finanzmittel bereitzustellen.

Empfehlungen des Hofes

XIV

Die Europäische Kommission sollte

1. die Verfahren für die Ausgestaltung von Hilfsprogrammen verbessern, insbesondere durch Festlegung des Umfangs aller Analysearbeiten, die für die Begründung des Inhalts der Bedingungen erforderlich sind;
2. die Bedingungen besser priorisieren und präzisieren, welche Maßnahmen dringend erforderlich sind zur Behebung der Ungleichgewichte, deren Beseitigung für die Erreichung der Programmziele entscheidend ist;
3. sofern für die Behebung der zugrunde liegenden wirtschaftlichen Ungleichgewichte relevant, dafür sorgen, dass die Programme in eine allgemeine Wachstumsstrategie für das Land eingebunden werden;
4. über klare Verfahren verfügen und gegebenenfalls zentrale Leistungsindikatoren festlegen, damit die Programmüberwachung systematisch erfolgt und genau dokumentiert wird;
5. das Problem der Datenlücken von Anfang an umfassender angehen;
6. sich um eine Einigung mit den Programmpartnern bemühen, damit die Rollen und die Modalitäten der Zusammenarbeit klar festgelegt und transparent sind;
7. die Annahmen und Änderungen besser dokumentieren, die an den der Programmausgestaltung zugrunde liegenden wirtschaftlichen Berechnungen vorgenommen werden;
8. bei der Bewertung der Verwaltungskapazität des Mitgliedstaats zur Umsetzung der Reformen und seines Bedarfs an technischer Hilfe systematischer vorgehen, wobei die Bedingungen an die Ergebnisse dieser Bewertung angepasst werden sollten;
9. ihre Analysearbeit zur Programmausgestaltung ausbauen. Insbesondere sollte sie Eignung und Zeitplan der Maßnahmen an der konkreten Situation im Mitgliedstaat ausrichten;
10. Zwischenbewertungen für aufeinanderfolgende Programme mit einer Gesamtlaufzeit von mehr als drei Jahren vornehmen und die Ergebnisse dazu nutzen, um die Regelungen für die Ausgestaltung und Überwachung der Programme zu bewerten;
11. analysieren, wie der geeignete Rahmen für Unterstützung und Aufsicht nach Ablauf des Programms aussehen sollte.

Einleitung

Die drei wirtschaftlichen Anpassungsprogramme für Griechenland

01

Mit dem Ausbruch der globalen Finanzkrise hat sich das internationale Umfeld drastisch verändert. Die Krise erforderte noch nie dagewesene Rettungsmaßnahmen für Finanzinstitute sowie andere außergewöhnliche geld- und haushaltspolitische Maßnahmen. Auf die Krise folgten dennoch ein weltweiter Wirtschaftsabschwung und eine Schuldenkrise in Europa. Obwohl es Ländern mit soliden Grundlagen gelang, in einem relativ kurzen Zeitraum wieder auf Wachstumskurs zu kommen, waren Länder mit makroökonomischen Ungleichgewichten und strukturellen Schwächen mit großen Problemen konfrontiert¹.

02

Im Zusammenhang mit der globalen Finanzkrise machten die Anhäufung von makroökonomischen Ungleichgewichten, hohe Staats- sowie Auslandsverschuldung, geringe internationale Wettbewerbsfähigkeit, ein nicht tragfähiges Rentensystem sowie schwache Institutionen Griechenland besonders anfällig für die geringe Risikobereitschaft auf den internationalen Märkten. Diese Faktoren, in Verbindung mit Enthüllungen über die Meldung falscher amtlicher Statistiken und der umfassenden Revision der Haushaltsdaten für die Jahre 2008 und 2009, beeinträchtigten das Vertrauen der Märkte. Infolgedessen stuften führende Ratingagenturen die Länderratings herab (von A-Niveaus Ende des Jahres 2008 auf C-Niveaus im Jahr 2011). Der Markt reagierte heftig auf diese negative Entwicklung, und die Kosten für die Finanzierung der griechischen Schulden stiegen in den Wochen vor dem Antrag des Landes auf finanziellen Beistand auf ein untragbares Niveau.

03

Infolge des Verlusts des Marktzugangs zu einem vertretbaren Preis beantragte Griechenland am 23. April 2010 von den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und dem IWF finanziellen Beistand². Trotz der von Griechenland durchgeführten haushalts- und strukturpolitischen Maßnahmen reichte das erste wirtschaftliche Anpassungsprogramm nicht aus, um dem Land die Rückkehr zur Marktfinanzierung zu ermöglichen. Aus diesem Grund wurden zwei weitere Programme jeweils in den Jahren 2012 und 2015 vereinbart (siehe Tabelle 1).

Tabelle 1

Die wirtschaftlichen Anpassungsprogramme für Griechenland

Programm	Fazilität	Beginn	Ende	Gesamtbetrag (in Milliarden Euro)	Ausgezahlte Unterstützung - Euro-Währungsgebiet (in Milliarden Euro)	Ausgezahlte Unterstützung - IWF (in Milliarden Euro)
Griechenland I	GLF1	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 SZR)
Griechenland II	EFSF	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 SZR)
Brückenfinanzierung	EFSM	2015	2015	7,16	7,16	-
Griechenland III	ESM	2015	Im Gange (2018)	86	39,42	-

04

Das erste Anpassungsprogramm wurde im Mai 2010 unterzeichnet (siehe Abbildung 1 und Anhang I). Es sollte bis Juni 2013 laufen und war mit 110 Milliarden Euro (bereitgestellt vom IWF und den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets) ausgestattet, mit denen der Finanzierungsbedarf der Wirtschaft gedeckt und das Bankensystem unterstützt werden sollten (siehe Tabelle 1). Im Gegenzug erklärte sich Griechenland damit einverstanden, ein Strukturreformprogramm umzusetzen, das sich auf die Wirtschafts-, Haushalts-, Finanz- und Arbeitsmarktpolitik erstreckte. Das erste Programm wurde im März 2012 vorzeitig beendet, da der unhaltbare Schuldenstand und der unerwartet starke Einbruch der Wirtschaftstätigkeit die Notwendigkeit zusätzlicher Geldmittel offenbarten. Bis dahin waren 73,6 Milliarden Euro ausgezahlt worden.

05

Das zweite Finanzhilfepaket mit einem Gesamtvolumen von 172,6 Milliarden Euro wurde im März 2012 mit den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und dem IWF vereinbart. Die Länder des Euro-Währungsgebiets trugen schließlich 141,8 Milliarden Euro in Form von Darlehen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) bei, die zu diesem Zweck geschaffen worden war. Ein zentrales Element des zweiten Programms war die Beteiligung des Privatsektors, in deren Rahmen private Anleger durch Verzicht auf einen Teil ihrer Forderungen rund 107 Milliarden Euro beitrugen.

06

Nach Auslaufen des zweiten Programms im Dezember 2014 und seiner zwei Verlängerungen³ und vor dem Hintergrund der laufenden Verhandlungen über das dritte Finanzhilfepaket wurde Griechenland im Juli 2015 vom Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus ein Überbrückungsdarlehen gewährt. Angesichts der ungewissen Lage wurde im Juni 2015 der freie Kapitalverkehr eingeschränkt, um die Finanzstabilität zu gewährleisten (siehe Anhang II). Im August 2015 einigten sich die griechischen Behörden und die Partner des Euro-Währungsgebiets auf das eigentliche dritte Programm, das die Form eines staatlichen Darlehens aus dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) hat. Das Programm soll bis 2018 laufen. Am 20. Juli 2017 genehmigte das Exekutivdirektorium des IWF auf Antrag Griechenlands gegen weitere Sicherheiten grundsätzlich eine vorsorgliche Bereitschaftskreditvereinbarung über 1,6 Milliarden Euro. Mit Stand von September 2017 hat der IWF noch keine Auszahlungen geleistet.

Programmziele

07

Die Interventionslogik der griechischen Anpassungsprogramme bestand in erster Linie in der Beseitigung der wirtschaftlichen Ungleichgewichte in Griechenland, um dadurch ein Übergreifen der griechischen Wirtschaftskrise auf das übrige Euro-Währungsgebiet zu verhindern. Dazu zielten die Programme darauf ab, eine gesunde und tragfähige wirtschaftliche und finanzielle Situation in Griechenland herzustellen und das Land in die Lage zu versetzen, sich wieder vollständig auf den Finanzmärkten zu finanzieren. Um dieses Ziel zu erreichen, waren die griechischen Programme⁴ auf drei zentrale Herausforderungen ausgerichtet, die Griechenland zusagte mit einer Reihe von Reformmaßnahmen zu bewältigen:

1. Wiederherstellung des Vertrauens der Finanzmärkte und der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen: Die Programme sahen rigorose haushaltspolitische Maßnahmen (einschließlich einer Senkung der Ausgaben für Renten, das Gesundheitssystem und die öffentliche Verwaltung) sowie Reformen der Steuerpolitik und Steuerverwaltung vor. Die haushaltspolitischen Reformen sollten das Vertrauen stärken, wieder Zugang zum Markt verschaffen und die Schuldenquote auf ein tragbares Niveau bringen.
2. Sicherung der Stabilität des Finanzsektors: Die Programme boten finanzielle Hilfen für griechische Banken über den griechischen Finanzstabilisierungsfonds (HFSF) zur Deckung ihres dringenden Kapitalbedarfs. Von den Reformen betroffen waren außerdem die Bereiche Umstrukturierung und Konsolidierung des Sektors, Verwaltung von notleidenden Krediten (NPL), Governance, Aufsicht und Liquidität.
3. Förderung des Wirtschaftswachstums und Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit: Durch strukturelle Reformen zielten die Programme auf die Verbesserung der Kostenwettbewerbsfähigkeit und des allgemeinen Unternehmensumfelds ab. Damit sollte Griechenland der Übergang zu einem stärker investitions- und exportorientierten Wachstumsmodell erleichtert werden. Von den Reformen betroffen waren die Bereiche Arbeits- und Gütermarkt, öffentliche Verwaltung, Rechtssystem und Bildung.

Die Programmpartner und die Rolle der europäischen Institutionen

08

Die ersten beiden Programme wurden im Laufe der Gespräche zwischen den griechischen Behörden und der sogenannten “Troika”, die sich aus der Kommission, der EZB und dem IWF zusammensetzt (im dritten Programm als “Institutionen” bezeichnet), ausgestaltet. Es gab keine förmlichen Regelungen, in denen die Einzelheiten der Zusammenarbeit festgelegt wurden. Im Rahmen des dritten Programms wurde der ESM im Einklang mit dem Vertrag zu seiner Einrichtung⁵ in die Ausgestaltung und Überwachung des Programms eingebunden. Obwohl sich der IWF nicht an der Finanzierung des dritten Programms beteiligte, nahm er weiterhin aktiv an den Gesprächen über den Anwendungsbereich der Bedingungen und den Anpassungspfad teil.

09

Die Rolle der Kommission bestand bei allen Programmen darin, im Namen der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets in enger Zusammenarbeit mit den anderen Partnern zu handeln. Im Rahmen der Darlehensfazilität für Griechenland (GLF) war die Kommission dafür zuständig, das Programm im Namen und auf Anweisung der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets zu koordinieren und umzusetzen, zur Ausarbeitung einer Darlehensrahmenvereinbarung (LFA) und eines Memorandum of Understanding über die politischen Auflagen beizutragen und diese mit Griechenland auszuhandeln und zu unterzeichnen. Im EFSF-Rahmenvertrag und der EU-Verordnung⁶, die auf das zweite Programm Anwendung finden, wurden der Kommission ähnliche Aufgaben übertragen. Gemäß dem ESM-Vertrag erteilte der Gouverneursrat des ESM der Europäischen Kommission das Mandat, “im Benehmen mit der EZB die an jede Finanzhilfe gebundenen wirtschaftspolitischen Auflagen auszuhandeln”.

10

Die Rolle der EZB bestand bei allen Programmen darin, in Abstimmung mit der Kommission die mit einer Finanzhilfe verbundenen politischen Auflagen zu bewerten und in regelmäßigen Abständen die bei der Umsetzung dieser Auflagen erzielten Fortschritte zu überwachen. Beim ersten Programm beauftragte der Europäische Rat die Kommission bereits am 11. Februar 2010 mit der Überwachung der Umsetzung der Reformmaßnahmen in Zusammenarbeit mit der EZB. Der EFSF-Rahmenvertrag, der ESM-Vertrag und die EU-Verordnung⁷ sahen eine ähnliche Rolle der EZB für das zweite und dritte Programm vor. Demnach bot die EZB Beratung und Expertise zu verschiedenen Politikbereichen. Seit Einrichtung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (im November 2014) nahm die EZB auch an den Gesprächen mit den Institutionen und den griechischen Behörden teil. Darüber hinaus veröffentlichte die EZB im Zeitraum 2010-2016 und unabhängig vom Programmprozess selbst mehrere Stellungnahmen zu Entwürfen für Rechtsvorschriften, die von den griechischen Behörden vorgelegt wurden, da diese die Stabilität des Finanzsystems wesentlich hätten beeinflussen können⁸.

Der Programmplanungsprozess

11

Die Griechenland gewährte Finanzhilfe war an politische Auflagen geknüpft⁹, die in den wirtschaftlichen Anpassungsprogrammen für Griechenland verankert und den jeweiligen Hauptzielen (haushalts-, finanz- und strukturpolitisch) zugeordnet waren. Die griechischen Behörden leiteten den Programmplanungsprozess förmlich ein, indem sie den Kreditgebern einen Dokumentensatz (siehe Kasten 1) übermittelten, der danach für jede Überprüfung des Programms aktualisiert wurde¹⁰. Der IWF und die europäischen Kreditgeber wahrten bei der Billigung der Programmdokumente und Kreditentscheidungen ihre Unabhängigkeit (siehe Abbildung 2).

12

Die Programmdokumente wurden im Rahmen eines Verhandlungsprozesses mit der Kommission, dem Internationalen Währungsfonds¹¹ und der Europäischen Zentralbank erstellt. Dieser Verhandlungsprozess fand in Form von Besuchen statt¹². Das Verhandlungsmandat der Kommission wurde vorab in einem Kurzdossier festgelegt, in dem die in Griechenland in bestimmten zentralen Politikbereichen herrschende Lage analysiert und Maßnahmen vorgeschlagen wurden, die in das Programm aufgenommen werden sollten. Für die Verhandlungen erstellten Mitarbeiter der Kommission die makroökonomische Prognose, auf der das Programm fußte. Nach Abschluss jeder Überprüfung veröffentlichte die Kommission die makroökonomische Prognose zusammen mit qualitativen Analysen der makroökonomischen und finanziellen Lage, der Bewertung der Einhaltung der Auflagen und den offiziellen Programmdokumenten.

13

Nach Abschluss der Verhandlungen erörterte der Rat den von den griechischen Behörden übermittelten Text, wofür er sich auf die von der Kommission vorgelegten Dokumente stützte¹³, und erließ einen Beschluss nach Artikel 126 und 136 AEUV¹⁴. Nach Annahme des Beschlusses durch den Rat unterzeichnete der (von den Kommissionsmitgliedern bevollmächtigte) Vizepräsident der Kommission das endgültige MoU im Namen der kreditgebenden Mitgliedstaaten (beim ersten Programm) oder im Namen der EFSF (beim zweiten Programm). Die technischen und rechtlichen Einzelheiten des Darlehens (wie etwa die Berechnung der durchschnittlichen Laufzeit, die Zinssätze, die Auszahlungs- und Rückzahlungsmodalitäten) wurden in der Darlehensvereinbarung (beim ersten Programm)¹⁵ bzw. der EFSF-Finanzhilfevereinbarung (beim zweiten Programm) festgelegt.

14

Das dritte Programm wurde im Wege eines Memorandum of Understanding zwischen der Europäischen Kommission (die im Namen des ESM handelte), der Republik Griechenland und der Bank von Griechenland vereinbart und anschließend vom Rat genehmigt. Die Finanzierungsbedingungen für das Darlehen wurden in einer Vereinbarung über eine Finanzhilfefazilität festgelegt, und die Auszahlung wurde vom ESM-Gouverneursrat auf der Grundlage der Compliance-Berichte der Kommission (in Zusammenarbeit mit der EZB) genehmigt.

15

Die Euro-Gruppe¹⁶ gab während des gesamten Programmplanungszeitraums die politischen Leitlinien für den Prozess vor und erzielte insbesondere eine Einigung über die Einleitung der Programme, die wesentlichen politischen Auflagen, die Mittelausstattung und die wichtigsten Finanzierungsbedingungen. Die Euro-Gruppe wurde von der Arbeitsgruppe “Euro” unterstützt¹⁷, die zur Ausgestaltung der Programme konsultiert wurde, und beschloss die Auszahlung der Mittel für das erste und zweite Programm (für das dritte Programm wurde dieser Beschluss vom ESM-Gouverneursrat gefasst).

Prüfungsansatz

16

Im Zuge der Prüfung wurde untersucht, ob die Kommission die Anpassungsprogramme für Griechenland angemessen verwaltet hat. Die Prüfung ergänzt zwei frühere Sonderberichte des Hofes: Im Sonderbericht Nr. 18/2015 wurde bewertet, wie die Kommission den finanziellen Beistand verwaltet hat, der Ländern in Schwierigkeiten im Rahmen der Zahlungsbilanzfazilität und des Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus gewährt wurde¹⁸. Im Sonderbericht Nr. 19/2015 wurde die Bereitstellung technischer Hilfe für Griechenland untersucht. Der Prüfung lagen folgende Unterfragen zugrunde:

1. Verfügte die Kommission über geeignete Verfahren für die Verwaltung der Programme?
2. Waren die politischen Auflagen angemessen ausgestaltet und wurden sie wirksam umgesetzt?
3. Wurden die wichtigsten Ziele der Anpassungsprogramme erreicht?

17

Bei der Prüfung wurde die Verwaltung der drei wirtschaftlichen Anpassungsprogramme für Griechenland durch die Kommission betrachtet. In Bezug auf das laufende dritte Programm lag der Schwerpunkt jedoch auf Aspekten der Programmausgestaltung. Ausgestaltung, Überwachung und Umsetzung der Programmbedingungen wurden auf der Grundlage einer Stichprobe geprüft, die alle zentralen Programmziele abdeckte. Der Hof untersuchte zudem die Zusammenarbeit der Kommission mit den Programmpartnern, jedoch nicht die Maßnahmen des IWF¹⁹ und des ESM²⁰. Die Maßnahmen der griechischen Behörden waren ebenfalls nicht Gegenstand der Prüfung. Dies gilt auch für die Frage, inwieweit die Programme von den griechischen Behörden mitgetragen wurden und die damit verbundenen potenziellen Auswirkungen auf die Umsetzung. Aufgrund der Einschränkung des Prüfungsumfangs ist die Mitwirkung der EZB nicht Gegenstand dieses Berichts (siehe Ziffer 20).

18

Der Hof hat die auf hoher Ebene getroffenen politischen Entscheidungen der EU, z. B. ob die Gewährung der Finanzhilfe für Griechenland gerechtfertigt war, nicht geprüft und den Umfang der Prüfung in mehrerlei Hinsicht eingeschränkt. Das kontrafaktische Szenario ohne Finanzhilfe wurde nicht betrachtet. Es wurde auch nicht bewertet, ob sich die vom Rat gewählten Mittelausstattungen, Defizitziele und haushaltspolitischen Pfade am besten zur Lösung der Krise eigneten. Der Hof hat weder die Finanzierungsbedingungen der Griechenland gewährten Darlehen noch den Zeitpunkt und die Angemessenheit des Schuldenerlasses oder die Tragfähigkeit der Schulden beurteilt. Er bewertete die von der Kommission erstellten makroökonomischen Projektionen und Finanzierungslückenberechnungen. Bei der Prüfung der Zusammenarbeit der Kommission mit den anderen Partnern hat sich der Hof nicht mit der Frage befasst, ob deren Beteiligung gerechtfertigt war.

19

Die Prüfungsnachweise stützen sich auf folgende Quellen: eingehende Durchsicht der Dokumentation zu den EU-Finanzhilfeprogrammen (Programmdokumente, interne Analysen der Kommission, Prognosetabellen sowie Bewertungen und Studien anderer Organisationen); eine Scorecard-Analyse der Programmbedingungen und Befragungen von Kommissionsbediensteten, Mitarbeitern nationaler Behörden (wie Fachministerien), der Bank von Griechenland, Unternehmensverbänden und Interessenträgern aus der Wirtschaft sowie von Mitarbeitern des IWF, des ESM und der OECD.

Einschränkung des Umfangs der Prüfungsarbeiten in Bezug auf die Beteiligung der EZB

20

Entsprechend seinem Auftrag, die Effizienz der Verwaltung der EZB²¹ zu prüfen, strebte der Hof an, die Mitwirkung der Bank an den wirtschaftlichen Anpassungsprogrammen für Griechenland in seine Untersuchung einzubeziehen²². Die EZB stellte den Auftrag des Hofes in diesem Zusammenhang infrage, und die von ihr übermittelten Unterlagen stellten keine ausreichenden Nachweise für die Durchführung der Prüfungsarbeit dar²³. Aufgrund dieser Einschränkung des Umfangs ist der Hof nicht in der Lage, über die Mitwirkung der EZB an den wirtschaftlichen Anpassungsprogrammen für Griechenland zu berichten.

Bemerkungen

Teil I - Verwaltung der wirtschaftlichen Anpassungsprogramme für Griechenland

21

Die Verwaltung der wirtschaftlichen Anpassungsprogramme für Griechenland umfasste eine Reihe komplexer interner Prozesse bei der Kommission, die einen horizontalen Rahmen für die Analyse und die Bewertungen der Einhaltung der Auflagen in Bezug auf die verschiedenen Politikbereiche bildeten (siehe Teil II). Grundsätzlich ist zwischen drei Arten von horizontalen Prozessen zu unterscheiden:

• Verfahrensregelungen für die Ausgestaltung und Überwachung der Programme - Festlegung der Grundsätze und Mechanismen der Programmverwaltung sowie der Entscheidungsverfahren.
• Zusammenarbeit mit den Programmpartnern - Aufgabenverteilung, Kommunikation und Koordinierung der Maßnahmen mit dem IWF, der EZB und dem ESM.
• Grundlegende Wirtschaftsanalysen - Erstellung der makroökonomischen Projektionen und Finanzierungslückenberechnungen, auf denen die den Programmen zugrunde liegenden wesentlichen ökonomischen Annahmen basieren.

Regelungen für die Ausgestaltung und Überwachung der Programmbedingungen

Dringlichkeit bei der Aufnahme der Programme

22

Die Ausgestaltung des ersten wirtschaftlichen Anpassungsprogramms für Griechenland und die für das Programm vorgesehenen institutionellen Regelungen sind im Zusammenhang mit der Dringlichkeit zu sehen, mit der das Programm erstellt wurde. Der unmittelbare Anlass für die Beantragung von Finanzhilfe war die Notwendigkeit, neun Milliarden Euro für eine am 19. Mai 2010 fällige Schuldentilgung aufzunehmen. Da die Kosten für die Kapitalmarktfinanzierung der Schulden Griechenlands im Frühjahr 2010 ein untragbares Niveau erreichten, musste die griechische Regierung innerhalb kurzer Zeit nach einer alternativen Finanzierung suchen²⁴ (siehe Abbildung 1 und Anhang I für eine detaillierte Chronologie der Krise).

23

Angesichts der Schwierigkeiten, die sich hinsichtlich des Zugangs zu kurzfristigen Fremdfinanzierungen über den Kapitalmarkt abzeichneten, einigte sich der Euro-Gipfel²⁵ am 25. März 2010 auf die Bedingungen für die finanzielle Unterstützung für Griechenland. Die griechischen Behörden reichten den offiziellen Antrag auf Finanzierung am 23. April 2010 ein, d. h., weniger als einen Monat, bevor die Auszahlung vorgenommen werden sollte. Das erste wirtschaftliche Anpassungsprogramm für Griechenland wurde am 3. Mai 2010 unterzeichnet. Angesichts des Ausmaßes der Ungleichgewichte in der griechischen Volkswirtschaft war dies ein sehr knapper Zeitrahmen für die Ausgestaltung eines umfassenden Programms, mit dem alle Schwachstellen beseitigt werden sollten.

Ausgestaltungsverfahren und Ergebnisse

24

Die allgemeinen Verfahren der Kommission für die Verwaltung makroökonomischer Programme wurden im April 2011 festgelegt, also elf Monate nach Anlaufen des griechischen Programms und drei abgeschlossenen Überprüfungen. In dem Dokument wurden interne Regelungen für Informations- und Genehmigungsabläufe innerhalb der Kommission, mit dem Rat und den Programmpartnern festgelegt. Es enthielt beispielsweise eine genaue Beschreibung der Schritte für die Genehmigung der wesentlichen Programmdokumente (Kurzdossiers, Compliance-Berichte, MoU-Entwürfe und ggf. Empfehlungsentwürfe für Ratsbeschlüsse). Die Kommission erstellte zudem Fahrpläne für jede Finanzierungsfazilität, in denen die förmlichen Schritte auf dem Weg zur Auszahlung aufgeführt waren.

25

Die Verfahren bezogen sich jedoch nicht auf den Inhalt der Programmbedingungen. Es gab auf der Ebene der Kommission keine spezifischen internen Leitlinien für die Ausgestaltung der Programmbedingungen hinsichtlich des Umfangs, des Detaillierungsgrads und der Tiefe der analytischen Arbeit, die für ihre Begründung erforderlich waren²⁶.

26

Die den Bedingungen zugrunde liegenden zentralen Arbeitsdokumente waren die Kurzdossiers. Diese auf die verschiedenen Politiken ausgerichteten Dokumente wurden für jede Programmüberprüfung herausgegeben und dienten als Grundlage für die Verhandlungen zu den Programmüberprüfungen (mit einem gewissen Grad an Flexibilität). Die Vorgehensweise für die Überarbeitung der Kurzdossiers war in den Verfahren der Kommission festgelegt, wurde jedoch nicht dokumentiert.

27

Die Bediensteten der Kommission erstellten mehrfach Analysedokumente, die die Kurzdossiers stützten und die Ausgestaltung der Bedingungen in bestimmten Bereichen untermauerten. Dies geschah jedoch nicht systematisch für alle Programme und alle Politikbereiche (siehe Abbildung 3).

28

Der Hof stellte in mehreren Politikbereichen bestimmte Probleme bei der Ausgestaltung der Bedingungen fest:

• Einige Programmbedingungen wurden allgemein und vage formuliert und waren nicht messbar, insbesondere bei der Aufnahme der Programme. So wurden beispielsweise auf dem Gebiet der Exportförderung in Bedingungen wie “Annahme von Maßnahmen zur Erleichterung öffentlich-privater Partnerschaften” oder “Maßnahmen zur Stärkung der Exportförderungspolitik” keine eindeutigen und konkreten Aktionen angegeben. In Bezug auf den Finanzsektor enthielt das zweite Programm eine Bedingung, wonach bis Ende Juli 2013 ein Umsetzungsplan aufzustellen war, mit dem die Einziehung notleidender Krediten verbessert und den in Abwicklung befindlichen Banken diesbezüglich Ziele vorgegeben werden sollten. Die Bedingung ließ Auslegungsspielraum zu und trug zu einer erheblichen Verzögerung bei der Umsetzung bei.
• Die Bedingungen wurden nach und nach präziser. Das zweite Programm enthielt deutlich mehr und detailliertere Bedingungen. Dies war teilweise auf die zuvor aufgetretenen Probleme und Verzögerungen bei der Umsetzung zurückzuführen. Der hohe Detaillierungsgrad stellte allerdings auch eine Herausforderung für die Verwaltungskapazität und Akzeptanz seitens der Behörden dar, da die Bedingungen in der Ausgestaltungsphase nicht immer ausreichend mit ihnen erörtert und abgestimmt wurden²⁷.
• Zum zunehmenden Detaillierungsgrad kam hinzu, dass die jeweilige Bedeutung der einzelnen Programmbedingungen nicht von vorneherein klar war. Bestimmte Bedingungen wurden erst im Nachhinein als besonders bedeutsam anerkannt, d. h. sie wurden, als sich herausstellte, dass sie nicht fristgerecht umgesetzt worden waren, dann bei den Überprüfungen der Programme als Vorbedingungen bezeichnet. Die Erfüllung dieser Bedingungen wurde ausdrücklich verlangt, bevor eine Darlehenstranche ausgezahlt wurde²⁸. Im dritten Programm sind wichtige Bedingungen nun als “zentrale Ergebnisse” (key deliverables) gekennzeichnet.

Allgemeine Wachstumsstrategie

29

Die Programme verfolgten klare mittelfristige Ziele, wobei das vorrangige erwartete Ergebnis in der Wiederherstellung des Zugangs Griechenlands zur Finanzierung auf dem Markt bestand, weshalb der Schwerpunkt auf die Haushaltskonsolidierung gelegt werden musste. Trotz der Bemühungen der Kommission wurden die Programme jedoch nicht durch eine allgemeine Wachstumsstrategie unter griechischer Federführung gestützt, die auch über die Programme hinaus noch weiter Bestand hätte. Mithilfe einer langfristigen Strategie wären die Koordinierung des Anpassungsprozesses und die Ausgestaltung der Maßnahmen in den verschiedenen betroffenen Politikbereichen möglicherweise wirksamer verlaufen.

30

Das Fehlen einer Strategie war im Bereich der Ausfuhrerleichterungen besonders spürbar. Die diesbezüglich in den Programmen festgelegten Maßnahmen, die auf die Preiswettbewerbsfähigkeit und den Verwaltungsaufwand ausgerichtet waren, gingen nicht weit genug, um einen Übergang zu einem stärker exportorientierten Wachstumsmodell zu fördern und alle Mängel zu beseitigen, die in der in Vorbereitung der Programme erstellten Analyse aufgezeigt worden waren. Insbesondere wurde im ersten Programm keine umfassende Strategie für Sektoren mit einem Wettbewerbsvorteil unter Berücksichtigung der spezifischen Struktur der griechischen Volkswirtschaft vorgeschlagen. Sektorspezifische Bedingungen wurden jedoch in das zweite Programm aufgenommen. Uneinheitlich konzipierte Maßnahmen und eine unzureichende politikbereichsübergreifende Koordinierung (siehe Kasten 2) zeigen, dass auch bei der allgemeinen Ausgestaltung der griechischen Programme eine klare Strategie fehlte.

Politische Instabilität während des Programmzeitraums

31

Eine weitere Herausforderung, die sich auf die Verwaltung der Programme auswirkte, war eine “Stopp-Start”-Vorgehensweise bei den Reformen, die bis zu einem gewissen Grad der politischen Instabilität im Land geschuldet war. Von Oktober 2009 bis Januar 2015 erlebte Griechenland sechs Wahlen und einen Regierungswechsel ohne Wahlen im November 2011 (siehe Anhang I). Jedes Mal benötigte die neue Führung ein wenig Zeit, um ihr Engagement und ihre Herangehensweise bei den Reformen erneut zu bestätigen sowie die Arbeitsbeziehung mit den Institutionen neu zu definieren. Das im Juli 2015 abgehaltene Referendum über das Maßnahmenpaket trug ebenfalls zur Ungewissheit über die Zukunft des Programms und zur wirtschaftlichen Instabilität bei²⁹. Die langwierigen politischen Verhandlungen und die Ungewissheit über die Fortsetzung des Programms behinderten die reibungslose Verwaltung der Programme und die Umsetzung der Reformen.

32

Der tatsächliche Zeitpunkt der Programmüberprüfungen wich erheblich von dem ursprünglich vorgesehenen vierteljährlichen Zeitplan ab, was die Verzögerungen bei der Umsetzung und Schwierigkeiten bei der Erzielung einer Einigung über neue Maßnahmen widerspiegelt (siehe Tabelle 2). Die schwierigste Situation in diesem Zusammenhang war der Übergang zwischen dem zweiten und dem dritten Programm mit einer Lücke von 16 Monaten zwischen der zuletzt abgeschlossenen Überprüfung und der Genehmigung des neuen Programms. Obwohl das zweite Programm nie abgeschlossen wurde³⁰, war der Übergang mit einer zweimaligen Verlängerung des zweiten Programms und einem Überbrückungsdarlehen aus dem EFSM verbunden.

Tabelle 2

Überprüfungen der griechischen wirtschaftlichen Anpassungsprogramme

Jahr	Überprüfung	Berichtsdatum	Dauer der Überprüfung (Monate)
2010	1. Programm	Mai 2010
	1. Überprüfung	Aug. 2010	3
2011	2. Überprüfung	Dez. 2010	4
	3. Überprüfung	Feb. 2011	2
	4. Überprüfung	Juli 2011	5
	5. Überprüfung	Okt. 2011	3
2012	2. Programm	März 2012	5
	1. Überprüfung	Dez. 2012	9
2013	2. Überprüfung	Mai 2013	5
	3. Überprüfung	Juli 2013	2
2014	4. Überprüfung	April 2014	9
2015	3. Programm	Aug. 2015	16
2016	Zusätzliches MoU	Juni 2016	10

Überwachungsverfahren

33

Das Verfahren für die Überwachung der Erfüllung der Programmbedingungen geht aus den allgemeinen Verfahren der Kommission für die Verwaltung von Makrofinanzhilfeprogrammen hervor, allerdings lediglich hinsichtlich der Verfahrensaspekte (d. h. die Verteilung der Aufgaben und das Verfahren zur Genehmigung von Compliance-Berichten). Ein Verfahren der Kommission zur Festlegung der zentralen Anforderungen an Umfang, Art und Dokumentation der Überwachung gab es jedoch nicht.

34

Das wichtigste Instrument für die Überwachung der Erfüllung der Programmbedingungen durch Griechenland, das von den Institutionen gemeinsam eingesetzt wurde, war die “Compliance-Tabelle”. Beim ersten und zweiten Programm war das Dokument Bestandteil des Dokumentensatzes, der nach jeder Überprüfung veröffentlicht wurde. Die Compliance-Tabelle wurde von Kommissionsbediensteten ausgefüllt und überprüft und anschließend der Arbeitsgruppe “Euro” zusammen mit anderen Programmdokumenten vorgelegt. Die Überprüfungsprozesse wurden jedoch nicht dokumentiert. Darüber hinaus teilte die Kommission dem Rat offiziell mit, wie sie die Bedingungen, auf die in den Ratsbeschlüssen ausdrücklich Bezug genommen wird, überwacht hatte.

35

Die Tabellen enthielten üblicherweise den Stand der Erfüllung für jede Programmbedingung, die eine spezifische Überprüfung erfordert, sowie eine kurze Begründung (Verweise auf die Rechtsgrundlage, den aktuellen Stand und Gründe für etwaige Verzögerungen). Allerdings wurden nicht alle Bedingungen auf diese Weise oder rechtzeitig überwacht. Da das zweite Programm nicht abgeschlossen wurde, fand keine förmliche Bewertung der bei der letzten (vierten) Überprüfung hinzugefügten Bedingungen statt. Die Kommission verfolgte die Entwicklungen in Griechenland zwischen dem zweiten und dem dritten Programm - unter anderem anhand von Kurzdossiers - weiter. Der (im Juni 2016 veröffentlichte) erste Compliance-Bericht für das dritte Programm enthielt keine Compliance-Tabelle, obwohl mehrere Bedingungen bis Juni 2016 hätten erfüllt sein müssen.

Überwachungspraxis

36

In Bezug auf die meisten analysierten Bedingungen konnte die Kommission unter Beweis stellen, dass sie eine Bewertung der Erfüllung der Programmbedingungen vorgenommen hat und über eine solide Grundlage dafür verfügte. In mehreren Politikbereichen führte die Kommission eingehende Überprüfungen der Rechtsakte durch, die Gegenstand der Bedingungen waren, und verfolgte die notwendigen Änderungen weiter. In einigen Fällen zog die Kommission externe Experten heran (z. B. auf dem Gebiet der reglementierten Berufe), um eine umfassende Bewertung sicherzustellen, und änderte die jeweiligen Bedingungen bei den anschließenden Überprüfungen entsprechend.

37

Obwohl die Kommission die förmliche Erfüllung der Programmbedingungen regelmäßig überwachte und darüber berichtete, stellte der Hof gelegentlich Mängel wie fehlende oder ungenaue Bewertungen fest (siehe Anhang III). Darüber hinaus waren die Berichte der Kommission hinsichtlich der Einhaltung der Bedingungen mitunter nicht klar. Die Tatsache, dass viele unterschiedliche Begriffe³¹ für die Angabe der Nichterfüllung von Programmbedingungen verwendet wurden, führte zu Unklarheiten im Hinblick auf die allgemeine Aussage der Bewertung.

38

In einigen Fällen jedoch gewährleistete die formale Erfüllung einer Bedingung (z. B. Annahme einer bestimmten Rechtsvorschrift) nicht die wirksame Umsetzung dieser Bedingung, d. h., sie führte nicht zu den beabsichtigten Ergebnissen. Ein Beispiel hierfür war die Umsetzung der Agenda für bessere Rechtsetzung. Nachdem das entsprechende Gesetz im Jahr 2012 verabschiedet worden war, bestanden die Mängel immer noch, wie die OECD in ihrem “Regulatory Policy Outlook 2015” anmerkte³².

39

Obwohl die Kommission das Erreichen der quantitativen Programmziele überwachte (d. h. Verringerung des Personals im öffentlichen Dienst, der Personalkosten und der Führungspositionen), verfügte sie insgesamt über begrenzte Instrumente für die Überprüfung, ob diese Strukturreformen ordnungsgemäß durchgeführt wurden. Schwierigkeiten beim Zugang zu umfassenden Daten trugen zu diesem Problem bei. Der Hof stellte gewisse Datenlücken im Bereich des Steuerwesens (siehe Anhang IV, Teil A) und der reglementierten Berufe (unvollständige Daten zu den Beschränkungen für wichtige Berufe wie Rechtsanwälte, Notare, Ingenieure und Architekten) fest. Im Rahmen der Programme wurde das Problem der Datenlücken nicht umfassend angegangen, obwohl bei späteren Überprüfungen einige Verbesserungen festzustellen waren. Bei den meisten strukturpolitischen Auflagen konnte die Kommission überwachen, ob Vorschriften zur Änderung der Rechtslage angenommen wurden. Angemessene Leistungsindikatoren und Zielvorgaben für eine Bewertung der Umsetzung der Reformen fehlten hingegen.

40

Das Fehlen angemessener Leistungsindikatoren hinderte die Kommission beispielsweise an der Überprüfung, ob die im Zusammenhang mit der Reorganisation der zentralen Verwaltung im Hinblick auf die Effizienz festgelegten Ziele erreicht wurden. Im Finanzsektor wurde im Rahmen des zweiten Programms erst im April 2014 eine Bedingung eingeführt, wonach die Bank von Griechenland zentrale Leistungsindikatoren festlegen sollte, um die Fortschritte der Banken beim Abbau ihrer großen Bestände an notleidenden Krediten zu überwachen. Darüber hinaus nutzte die Kommission im Finanzsektor ihren Beobachterstatus in den Beschlussorganen des HFSF, der eine zusätzliche Möglichkeit zur Gewährleistung der Erfüllung der Programmbedingungen bot, nicht in vollem Umfang³³.

Zusammenarbeit mit den Programmpartnern

41

Auf Arbeitsebene wurden die Auflagen in erster Linie von der Kommission (koordiniert durch die GD ECFIN) und dem IWF in Abstimmung mit der EZB ausgestaltet. Im Rahmen des dritten Programms kam der ESM als vierter institutioneller Partner hinzu. Die endgültigen MoU-Texte spiegelten die Einigung der Institutionen untereinander sowie zwischen den Institutionen und den griechischen Behörden wider, was von allen Parteien erforderte, ihre Positionen erforderlichenfalls anzupassen.

42

Leitlinien oder spezifische Verfahren für die Zusammenarbeit zwischen den Institutionen fehlten, und der Prozess wurde nicht förmlich dokumentiert (z. B. in Protokollen), was seine Transparenz beeinträchtigte. Allerdings legten die jeweiligen Programmteams informelle Regelungen für die Zusammenarbeit fest. Die Teams standen per Telefon und E-Mail sowie in Sitzungen in regelmäßigem Kontakt. Sie tauschten Informationen, Daten und vorläufige Analysen aus und erörterten alternative Optionen für die Ausgestaltung der Programme. Die Kommission und der IWF tauschten ihre Entwürfe der Programmdokumente aus, um zu gewährleisten, dass die Auflagen einheitlich waren. Da die Mitarbeiter der drei Institutionen über breit gefächerte Kenntnisse und Erfahrungen verfügten, konnten gründlichere Bewertungen und Prognosen erstellt werden. Dadurch verringerte sich das Risiko von Fehlern und Auslassungen bei der Ausgestaltung und Aktualisierung der Programme.

43

Die EZB und die Bank von Griechenland schnitten einige ihrer Instrumente auf die wirtschaftspolitischen Maßnahmen der Programme zu³⁴. Aus den Programmen ging jedoch nicht explizit hervor, inwieweit die Bereitstellung von Liquidität für Griechenland von der Erfüllung der Programmbedingungen abhing³⁵ und wie diese Unterstützung bei der Erstellung der makroökonomischen Prognosen und der Schätzung der Finanzierungslücken berücksichtigt wurde.

Den Programmen zugrunde liegende wirtschaftliche Annahmen

44

Makroökonomische Projektionen und die Berechnung der Finanzierungslücke waren die beiden zentralen Prozesse, die den wirtschaftlichen Rahmen für die Ausgestaltung und Änderung der Programme vorgaben (siehe Kasten 3). Die Kommission führte diese Analysen für jedes Programm durch und aktualisierte sie für jede Überprüfung. Alle an der Programmverwaltung beteiligten Institutionen erstellten ihre eigenen Wirtschaftsanalysen, das endgültige Ergebnis spiegelte aber den Konsens wider, den sie erzielt hatten.

Methodische Stärken und Schwächen

45

Die für die makroökonomischen Projektionen verwendeten Kalkulationstabellen boten klare und detaillierte Informationen zu historischen Daten und Projektionen für sämtliche makroökonomischen Daten. Die Trendprognosen für die wichtigsten makroökonomischen und haushaltspolitischen Variablen stimmten mit den Projektionen ihrer Komponenten überein und stützten sich auf ein breites Spektrum an Informationsquellen. Die Kommission verwendete die aktuellsten Annahmen zur Dynamik der internationalen Wirtschaft und zu den technischen Indikatoren. Allerdings hat die Kommission einige Faktoren, die in der Regel in makroökonomischen Modellen verwendet werden, nicht explizit übernommen und die makroökonomischen Projektionen nicht hinreichend mit den Haushaltsprojektionen verknüpft (siehe Kasten 4).

46

Insgesamt nahm die Komplexität der Methodik für die Berechnung der Finanzierungslücke während der Laufzeit der Programme zu, und die Tabellenkalkulationen für das zweite Programm umfassten weit komplexere Berechnungen, Schätzungen und Modellierungsinstrumente. Der Umfang der Finanzierungslückenberechnung wurde ebenfalls erweitert, um in einem späteren Stadium des Programms zusätzliche Faktoren und Elemente zu berücksichtigen, obwohl bestimmte methodische Mängel fortbestanden (siehe Anhang V). Die Methodik blieb im dritten Programm im Wesentlichen unverändert.

47

Bei der Kommission waren keine Verfahren für die Einleitung, Genehmigung, Erfassung, Verarbeitung und Berichterstattung in Bezug auf Finanzierungslückenberechnungen eingerichtet. Qualitätskontrollen waren informeller Natur, und der Hof stellte erhebliche Mängel in der Kontrollumgebung für die Tabellenkalkulationen fest³⁶. Diesbezüglich waren während der drei Programme keine Verbesserungen festzustellen.

48

Trotz der Nutzung mehrerer Quellen wurden die Daten nicht referenziert oder datiert. Dies erschwerte einen Abgleich, und der Hof konnte nicht überprüfen, ob immer die aktuellsten Informationen verwendet worden waren. In der Präsentation der Finanzierungslückenergebnisse des ersten Programms stellte der Hof eine Reihe von Fehlern fest, die zwar keine Auswirkungen auf die Gesamthöhe der Finanzierungslücke hatte, aber darauf hindeuten, dass die internen Qualitätskontrollverfahren der Kommission unzulänglich sind³⁷.

Sensitivitätstests und Begründung von Annahmen

49

Die Kommission überwachte in regelmäßigen Abständen die Liquiditätslage Griechenlands und aktualisierte zudem die für die Finanzierungslückenberechnung verwendete Datei zwischen den Überprüfungen. In den öffentlich zugänglichen Programmdokumenten waren die Tests, anhand deren die Sensitivität der Finanzierungslückenberechnung gegenüber verschiedenen Ergebnissen oder Entwicklungen ermittelt werden kann, nicht enthalten. Entsprechende Analysen finden sich jedoch in den Arbeitsdokumenten der Kommission. Die Kommission erstellte ihre Szenarien auf der Grundlage verschiedener Elemente, wie etwa dem Zeitplan für die verschiedenen Auszahlungen, der Höhe der Privatisierungserlöse und der Begleichung der Zahlungsrückstände. Eine Szenarioanalyse für die makroökonomischen Projektionen wurde hingegen nicht durchgeführt. Externe Schocks für die griechische Wirtschaft, wie etwa eine starke Abwertung des Euro oder ein plötzlicher Rückgang der Rohstoffpreise, die später während der Laufzeit des Programms tatsächlich eingetreten sind, wurden nicht systematisch in die Projektionen einbezogen.

50

Im Hinblick auf die Begründung von Annahmen und die Dokumentation stellte der Hof in beiden Prozessen Mängel fest. Was die Finanzierungslücke betrifft, enthielt die Programmdokumentation einen Absatz zur Kassenmittelverwaltung und Finanzierung der Programme. Die Anmerkungen waren jedoch oft vage und enthielten keine Erläuterung der Änderungen, die an den Aktualisierungen der Finanzierungslückenberechnung vorgenommen wurden. In einer Reihe von Fällen hätten die spezifischen Annahmen, die der Finanzierungslückenberechnung zugrunde lagen, einer expliziten Begründung bedurft³⁸. Die Probleme im Zusammenhang mit den Begründungen blieben im dritten Programm bestehen. Die Kommission stimmte einem Vorschlag des IWF zu, dass der Liquiditätspuffer auf 8 Milliarden Euro erhöht werden sollte. Sie konnte allerdings keine Gründe für diese konkrete Höhe des Liquiditätspuffers nennen und verwies auf Erfahrungen im Rahmen anderer Programme.

51

Bei der Einbeziehung der Auswirkungen der Strukturreformen in die makroökonomischen Projektionen stützte sich die Kommission auf den auf Ermessen beruhenden Input, der nicht dokumentiert wurde. Darüber hinaus war es aufgrund der getrennten Behandlung von haushaltspolitischen und makroökonomischen Projektionen nicht möglich, zu überprüfen, wie die Kommission die Auswirkungen haushaltspolitischer Maßnahmen auf die makroökonomischen Projektionen bestimmte und quantifizierte.

Genauigkeit und Anpassungen

52

Insbesondere beim ersten Programm wurde in den Prognosen der Kommission das Ausmaß der Krise erheblich unterschätzt (siehe Anhang VI). Dies war hauptsächlich auf die Unterschätzung des Rückgangs des privaten Konsums und der Investitionen zurückzuführen. Die Gesamtgenauigkeit der makroökonomischen Prognose der Kommission stimmte jedoch im Allgemeinen mit derjenigen anderer Organisationen überein³⁹ und wurde zum Teil von falschen statistischen Daten beeinflusst, die von den griechischen Behörden für den Zeitraum vor Einführung der Programme gemeldet wurden. Im Gegensatz zu den Jahren 2011-2013 wurde in der ursprünglichen Prognose der Kommission für die Jahre 2010 und 2011 der gesamtstaatliche Haushaltssaldo unterschätzt.

53

Die Finanzierungslückenberechnungen ließen Griechenland sehr wenig Handlungsspielraum hinsichtlich des Liquiditätspuffers, der im Kassenmittelsaldo zum Ausdruck kommt. Im Durchschnitt nahm er während des Programmplanungszeitraums ab, was jedoch nicht begründet wurde. Am Ende des ersten Quartals 2014 sollte der Puffer sogar bei Null liegen. Der durchschnittliche Kassenmittelsaldo von 3 Milliarden Euro bedeutete lediglich 11 Tage an Primärausgaben. Eine Erhöhung des Liquiditätspuffers würde jedoch eine Anpassung der Gesamtfinanzierung des Programms oder die Aufnahme weiterer haushaltspolitischer Maßnahmen in das Programm erfordern.

54

Angesichts des begrenzten Liquiditätspuffers und der sich verschlechternden Haushaltssituation beschaffte sich Griechenland kurzfristig Geld durch die Ausgabe von Schatzwechseln oder Zahlungsverzögerungen und wachsende Zahlungsrückstände. Die Höhe der auszugebenden Schatzwechsel variierte von Finanzierungslückenberechnung zu Finanzierungslückenberechnung erheblich und diente als wichtigste Anpassungsvariable, um die fortgesetzte Finanzierung der griechischen Wirtschaft sicherzustellen.

Teil II - Ausgestaltung und Umsetzung der Reformen

55

Die im Rahmen der drei wirtschaftlichen Anpassungsprogramme für Griechenland ausgezahlte Finanzhilfe war an die Umsetzung von Reformen in Verbindung mit den drei Programmzielen, d. h. haushalts-, finanz- und wachstumsbezogen, geknüpft. Die konkrete Ausgestaltung und der Umfang der Reformen haben sich während der Laufzeit der Programme weiterentwickelt, waren aber von Anfang an sehr breit angelegt. Die Programme betrafen nahezu alle Aufgaben des griechischen Staates und erforderten in einigen Fällen tiefgreifende strukturelle Veränderungen. Es kam in allen Politikbereichen zu erheblichen Verzögerungen bei der Erfüllung der Programmbedingungen (siehe Anhang VII).

56

Die in diesem Abschnitt des Berichts dargelegte Analyse betraf eine Stichprobe von Politiken und konzentrierte sich auf jene mit den größten Auswirkungen auf das Erreichen der Programmziele. Dieser Teil enthält spezifische Abschnitte zu den Reformen des Steuerwesens, der öffentlichen Verwaltung, des Finanzsektors und des Arbeitsmarkts, während die anderen von der Prüfungsarbeit des Hofes abgedeckten Politikbereiche in die Analyse in den Teilen I und III eingeflossen sind (siehe Abbildung 4)⁴⁰.

57

Für jeden der Politikbereiche deckte die Prüfung des Hofes die folgenden Aspekte ab:

• Ausgestaltung der politischen Auflagen (Begründung und analytischer Hintergrund der Maßnahmen, Angemessenheit, Spezifität und Zeitplan);
• Umsetzung und Ergebnisse (Einhaltung der politischen Auflagen und Fortschritte der Reformen in den von den Programmauflagen betroffenen Bereichen). Die weiter reichenden Auswirkungen der Reformen (in Bezug auf Wachstum, Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und Finanzstabilität) werden dagegen in Teil III des Berichts erörtert, um sie von den bei den spezifischen Auflagen erzielten Ergebnissen, die in den folgenden Abschnitten von Teil II aufgeführt sind, abzugrenzen.

Steuerwesen

58

Die nachhaltige Verbesserung des griechischen Haushaltssaldos und die Wiederankurbelung des Wachstums gehörten zu den Hauptzielen bei allen drei wirtschaftlichen Anpassungsprogrammen. Diese mittelfristigen Ziele wurden vom IWF mitgetragen. Um diese Ziele zu erreichen, umfassten die Programme Bedingungen, die auf eine Erhöhung des Steueraufkommens und der Wirksamkeit der Steuerverwaltung bei der Beitreibung von Steuern abzielten (d. h. Reformen zur Verbesserung der Fähigkeit des Staates zur Erhebung von Steuereinnahmen). Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf den Änderungen im Steuersystem (einschließlich Sozialbeiträge) sowie auf den Reformen der öffentlichen Verwaltung, die zu einer besseren Erhebung von Steuereinnahmen führen sollen.

Ausgestaltung der Auflagen - Steuerpolitik

Mischung und Stabilität der Steuermaßnahmen

59

In allgemeinen Politikempfehlungen zur Haushaltskonsolidierung (z. B. OECD) und Vor-Krisen-Bewertungen des Steuersystems in Griechenland wurde die Auffassung vertreten, dass Maßnahmen im Bereich der Verbrauchsteuern (indirekte Steuern) und der Verbreiterung der Steuerbemessungsgrundlagen aufgrund ihrer geringeren negativen Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum bei den Steuermaßnahmen Vorrang haben sollten. Ungeachtet dieser Bewertungen wurde der Erhöhung von Steuersätzen und vorübergehenden Steuern wegen ihres erwarteten schnellen Beitrags zum Erreichen der kurzfristigen haushaltspolitischen Ziele Vorrang vor der Verbreiterung der Steuerbemessungsgrundlagen gegeben.

60

Maßnahmen zur Verbreiterung der Steuerbemessungsgrundlagen waren zumeist Teil des zweiten und dritten Programms, und einige davon erforderten erhebliche Reformen der Steuergesetze. Wie vorgesehen, waren die höheren Steuereinnahmen während der ersten beiden Programme hauptsächlich auf indirekte Besteuerung zurückzuführen (insbesondere wurden die indirekten Steuersätze erhöht und es wurde eine periodische Immobiliensteuer mit breiter Bemessungsgrundlage eingeführt). Durch die Anhebung bestimmter indirekter Steuersätze (z. B. Energie-/Umweltsteuern) entstand jedoch zusätzlicher Druck auf die Produktionskosten der Unternehmen.

61

Die Bedingungen der Programme führten zu einer erheblichen Instabilität in der Steuerpolitik, was sich auf alle Hauptsteuerarten auswirkte, und nicht einmal die Richtung der Änderungen blieb konstant (so wurde im ersten Programm beispielsweise die einheitliche steuerliche Behandlung sämtlicher Einkommensquellen von Privatpersonen propagiert, während sich das zweite Programm in die entgegengesetzte Richtung bewegte; siehe Anhang IV, Teil B). In gewissem Maße war die Instabilität auf Probleme mit der Verwaltungskapazität im Bereich der Gestaltung der Steuerpolitik und eine unzulängliche Umsetzung zurückzuführen, wie die Kommission einräumte, was häufige Anpassungen der Programmbedingungen notwendig machte. Im Rahmen des ersten Programms wurde die Instabilität auch dadurch befördert, dass dringend Ad-hoc-Steuermaßnahmen gefunden werden mussten, damit die Defizitziele erreicht werden konnten. Dass die Kommission nicht von Anfang an über eine Strategie zur Steuerpolitik und zu Datenlücken verfügte (siehe Anhang IV, Teil A), trug ebenfalls zu dem Problem bei, obwohl während der Laufzeit der Programme eine Verbesserung erkennbar war.

Begründung der Maßnahmen

62

Die Begründung der steuerpolitischen Auflagen wurde nicht systematisch dokumentiert⁴¹. Die deutliche Anhebung der Mehrwert- und Verbrauchsteuersätze im Jahr 2010 wurde mit der notwendigen Haushaltskonsolidierung begründet und mit den Behörden vereinbart. Es wurde jedoch keine Studie über die Folgen alternativer Steuermaßnahmen erstellt, wie etwa einer auf breiter Bemessungsgrundlage erhobenen regelmäßigen Steuer auf Wohneigentum⁴², die im Jahr 2011 im Rahmen eines zusätzlichen Haushaltsplans eingeführt wurde. Die Dokumentation der Ausgestaltungsphase verbesserte sich im Laufe der Zeit, da die zuständigen Behörden bessere Daten bereitstellten (z. B. Modellierung der Einkommensteuerreformen während des zweiten Programms und der Anhebungen des Mehrwertsteuersatzes beim dritten Programm).

Ausgestaltung der Auflagen - Steuervollzug

63

Mehrere internationale Institutionen (IWF, OECD und die Kommission) hoben die erheblichen Probleme bei der Einhaltung der Steuervorschriften in Griechenland in der Zeit vor der Krise hervor. Die Ergebnisse des ersten Programms im Bereich des Steuervollzugs waren unzulänglich⁴³, was sich grob auf drei Arten von Problemen zurückführen lässt: i) den Bedingungen wurde begrenzte Priorität beigemessen, und sie waren weder eindeutig festgelegt noch hinreichend fundiert (siehe Kasten 5), ii) die Umsetzung der eigenen Pläne der Behörden zur Bekämpfung von Steuerhinterziehung war unzulänglich, und iii) die Überwachung durch die Kommission basierte auf unzureichenden Daten und Kriterien (siehe Teil I).

64

Die meisten Bedingungen zur Stärkung der Steuerverwaltung waren im zweiten und dritten Programm enthalten, wodurch einige der im ersten Programm hinsichtlich der Ausgestaltung bestehende Mängel behoben werden konnten. Die Bedingungen stützten sich hauptsächlich auf die Empfehlungen der Task-Force für Griechenland (TFGR) und führten zu einer Verbesserung in Bezug auf die Klarheit, wodurch sich gleichzeitig aber auch der Detaillierungsgrad deutlich erhöhte⁴⁴. Diese Entwicklung war darauf zurückzuführen, dass frühere Bedingungen nicht angemessen umgesetzt worden waren. Einige Bedingungen hatten zudem unrealistische Fristen (siehe Anhang IV, Teil C).

Umsetzung und Ergebnisse

65

Infolge der in den Programmen vereinbarten steuerpolitischen Maßnahmen stieg die Steuerbelastung⁴⁵ für die Wirtschaft in den Jahren 2010-2014 (um 5,3 % des BIP) an und erhöhte sich während des dritten Programms aufgrund von zusätzlichen Steuermaßnahmen weiter. Dies zeigt, dass die umgesetzten Maßnahmen dauerhaft zur Verbesserung der öffentlichen Finanzen beitrugen. Die Erhöhung war größer als in jedem anderen Programmland und führte dazu, dass Griechenland Ende 2014 die (nicht gewichtete) durchschnittliche Steuerbelastung der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets erreichte (siehe Abbildung 5). Der größte Teil der Erhöhung wurde während des Zeitraums 2010-2012 - auf dem Höhepunkt der griechischen Wirtschaftskrise - erreicht.

66

Am Ende des zweiten Programms vertrat die Kommission die Auffassung, dass Griechenland ein breites Spektrum von Bedingungen im Bereich der Steuerhinterziehung und -erhebung umgesetzt hatte, was jedoch nur begrenzt zur Haushaltskonsolidierung beitrug⁴⁶. Dies war darauf zurückzuführen, dass einige der Reformen nicht ordnungsgemäß umgesetzt wurden, sie noch mehr Zeit benötigten, um sich in Statistiken niederzuschlagen oder ihre Wirksamkeit durch die Instabilität des Steuerumfelds beeinträchtigt wurde. Die Leistungsindikatoren der Programme für die Steuerverwaltung deuten auf eine allmähliche und teilweise Erhöhung der Zahl der Steuerprüfungen und Steuererhebungsquoten in den spezialisierten Prüfungszentren hin, während die Ziele zwischen 2012 und 2014 selten erreicht wurden (siehe Anhang IV, Teil D). Während des Zeitraums 2010-2014 stiegen die Steuerschulden trotz Abschreibungen und Beitreibungsmaßnahmen durchschnittlich um etwa 8,2 Milliarden Euro pro Jahr (4,2 % des BIP) an. In den Programmen war kein Indikator für die Überwachung der geschätzten nicht deklarierten Steuern (“Steuerlücke”) oder nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit vorgesehen, die geschätzte Mehrwertsteuerlücke⁴⁷ zeigte jedoch, dass die Steuerhinterziehung während des ersten Programms zunahm und sich im Jahr 2014 im Vergleich zum Jahr 2010 eine allmähliche Verbesserung einstellte.

Reform der öffentlichen Verwaltung

67

Ziel der Reform der öffentlichen Verwaltung war es, die Effizienz durch Kürzung der Ausgaben für die öffentliche Verwaltung bei gleichzeitiger Erhöhung der Qualität der angebotenen öffentlichen Dienstleistungen zu steigern. Die Programme umfassten daher haushaltspolitische und strukturelle Reformen. Das dritte Programm legte noch mehr Gewicht auf die Bedeutung der Reform der öffentlichen Verwaltung, die in diesem Programm eine eigene Säule bildet. Der Fokus der Prüfungsarbeit des Hofes lag auf den Effizienzgewinnen, die durch die Reform auf zentralstaatlicher Ebene erreicht wurden.

Ausgestaltung der Auflagen

Kurzfristige Prioritäten und strategische Ausrichtung der Reform der öffentlichen Verwaltung

68

Angesichts der Haushaltskrise war die oberste Priorität des ersten Programms im Bereich der öffentlichen Verwaltung die Haushaltskonsolidierung⁴⁸. Die strukturpolitischen Auflagen traten im zweiten Programm stärker in den Vordergrund, beruhten aber nicht auf einer angemessenen strategischen Planung. Im Bereich der öffentlichen Verwaltung waren die Auflagen für Strukturreformen nicht Teil einer breiter angelegten Reformagenda, die kohärent und planvoll nach und nach den gesamten Sektor erfasst. Bei den Strukturreformen der öffentlichen Verwaltung blieben zentrale Faktoren unberücksichtigt, die die Kommission selbst für die erfolgreiche Ausgestaltung einer umfassenden Reform der öffentlichen Verwaltung als notwendig erachtet, nämlich Austausch bewährter Verfahren auf EU-Ebene, Einbeziehung der Interessenträger und der Zivilgesellschaft sowie Kontinuität und Stabilität der Reformen (siehe Anhang VIII, Teil A).

69

Im Jahr 2013 wurden die griechischen Behörden im zweiten Programm aufgefordert, eine Strategie und einen Aktionsplan für Reformen der öffentlichen Verwaltung vorzulegen. Die Vorgabe war jedoch mit den zentralen Aktionen des Programms nicht zeitlich abgestimmt (die Reorganisation des griechischen öffentlichen Sektors begann im Jahr 2012, zwei Jahre vor der Vorlage der Strategie). Dieser Plan wurde nicht umgesetzt, und im Jahr 2015 wurde im dritten Programm eine Dreijahresstrategie für Reformen der öffentlichen Verwaltung gefordert.

Vollständigkeit der Reformen

70

Im ersten Programm wurde eine funktionale Überprüfung der Zentralverwaltung verlangt, die von der OECD durchgeführt werden sollte, um die Priorisierung der Reformen der öffentlichen Verwaltung zu unterstützen und einen maßgeschneiderten, länderspezifischen Ansatz zu entwickeln. Obwohl die Schwächen der griechischen Verwaltung und diejenigen Politikbereiche, die administrative Unterstützung erforderten, bei dieser Überprüfung klar aufgezeigt wurden, wurden 13 der OECD-Empfehlungen mit einiger Verzögerung in die Bedingungen aufgenommen (siehe Kasten 6). Die Empfehlungen wurden nicht systematisch weiterverfolgt, und es wurde weder ein Rahmen für die Verfolgung der Reformfortschritte noch eine Strategie zur Behebung der Probleme im Bereich der Datenerhebung und -verwaltung vorgesehen (siehe Anhang VIII, Teil B).

71

Noch bevor das erste Programm anlief, standen EU-Instrumente zur Verfügung (vor allem das aus dem Europäischen Sozialfonds finanzierte operationelle Programm “Verwaltungsreform” (AROP)), um die Schwachstellen in der öffentlichen Verwaltung Griechenlands zu beheben. Obwohl die Kommission sich des Ausmaßes dieser Probleme bewusst war, enthielten die Programme keine gezielten Maßnahmen zur Entwicklung der institutionellen Kapazität⁴⁹. Eine gewisse Unterstützung in diesem Zusammenhang, wenn auch in begrenztem Umfang, wurde von der Task-Force für Griechenland koordiniert⁵⁰. Dagegen waren die AROP-Projekte für den Kapazitätsaufbau, die bereits im Jahr 2010 bestanden, nicht mit den Programmauflagen verbunden, und einige wurden während der Programmlaufzeit abgebrochen. Die Vollständigkeit der Auflagen und die Koordinierung mit anderen Instrumenten (einschließlich der technischen Hilfe) verbesserten sich im Rahmen des dritten Programms, insbesondere durch die Herstellung einer expliziten Verknüpfung zwischen technischer Hilfe und Programm.

Begründung der Maßnahmen

72

Obwohl die Kommission im Hinblick auf die Ausgestaltung der Reformen der öffentlichen Verwaltung einige Analysearbeiten durchgeführt hat, war die Begründung einiger spezifischer Maßnahmen nicht zufriedenstellend. Insbesondere konnte die Kommission keine quantitativen bzw. qualitativen Analysen für die zwei zentralen Reformvorgaben vorlegen (nämlich die Streichung von 150 000 Stellen im öffentlichen Dienst im Zeitraum 2011-2015 und die zwangsweise Entlassung von 15 000 Beschäftigten bis 2014⁵¹).

73

Das Problem unzureichender Begründung galt auch für die Abfolge der Reformen und die Fristen. Die Kommission konnte die Analyse, die der Ausgestaltung der Programme diesbezüglich zugrunde lag, zwar nicht vorlegen, doch erwiesen sich die für bestimmte Bedingungen festgelegten Fristen letztlich als zu ehrgeizig und ließen die Umsetzungskapazität außer Acht. So war der Zeitrahmen für die Einführung und Anwendung eines neuen Personalbeurteilungssystems für die gesamte öffentliche Verwaltung auf 11 Monate festgesetzt, während in einer Vergleichsstudie der OECD/SIGMA zu öffentlichen Verwaltungssystemen in sechs EU-Ländern ein Zeitrahmen von anderthalb bis drei Jahren für die Vorbereitung solcher Reformen als optimal empfohlen wurde. Die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung wurden während der Laufzeit des zweiten Programms nicht beurteilt. Infolgedessen wurde im dritten Programm eine neue Bedingung festgelegt, wonach ein neues, modernes Leistungsbewertungssystem innerhalb von vier Monaten (bis November 2015) gesetzlich eingeführt werden sollte. Das Primärgesetz wurde im Februar 2016 verabschiedet, bis Juni 2016 (sieben Monate später) mussten jedoch zusätzliche Sekundärvorschriften eingeführt werden. Die erste Bewertung sollte im Juni 2017 stattfinden, fast zwei Jahre nach Beginn des dritten Programms.

Umsetzung und Ergebnisse

74

Mit den Reformen der öffentlichen Verwaltung Griechenlands wurde das Programmziel, die Kosten zu senken, erreicht. Die Zielvorgabe für den Personalabbau im öffentlichen Dienst wurde im Jahr 2013 erfüllt, d. h. zwei Jahre früher als geplant, was auf die Vorgabe zur Nichtnachbesetzung aller Abgänge, die geringere Beschäftigung von Vertragsbediensteten und die Vorruhestandsregelungen zurückzuführen war. Die Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst ist zwischen dem Jahr 2009 und dem Jahr 2015 um 225 000 gesunken (siehe Abbildung 6).

75

Bezogen auf den Haushalt bedeutete dies eine Verringerung der jährlichen Kosten für Löhne und Gehälter im öffentlichen Dienst um 37,9 % (9,6 Milliarden Euro) zwischen 2009 und 2015. Im Jahr 2015 entsprach der Anteil der Löhne und Gehälter im öffentlichen Dienst dem Durchschnitt im Euro-Währungsgebiet (9,1 % des BIP im Euro-Währungsgebiet gegenüber 9 % in Griechenland; siehe Abbildung 7). Allerdings führten diese Einsparungen zu höheren Ausgaben für das Rentensystem.

76

Die strukturellen Komponenten der Reform der öffentlichen Verwaltung wurden auf nationaler Ebene nur in beschränktem Maße unterstützt und durch die politische Instabilität beeinträchtigt (siehe Ziffern 31-32). Infolgedessen erbrachten sie weniger spürbare Ergebnisse als die haushaltspolitischen Maßnahmen. Die ersten Programme erzielten begrenzte Fortschritte bei der Reorganisation der öffentlichen Einrichtungen, der Personalverwaltung und der Entpolitisierung des öffentlichen Dienstes (siehe Kasten 7). Zu den positiven Entwicklungen zählten dagegen die Einrichtung eines Staatlichen Rates für Reformen, des Generalsekretariats für die Koordinierung der Regierungsarbeit, der Zentralen Zahlungsstelle sowie einer Datenbank zur Erfassung der öffentlichen Beschäftigung.

Reformen im Finanzsektor

77

Die Gewährleistung der nationalen Finanzstabilität bildete eine der wichtigsten Säulen in allen griechischen wirtschaftlichen Anpassungsprogrammen. Zur Erreichung dieses Zieles umfassten die Programme Bedingungen, um die Gesundheit und Widerstandsfähigkeit des Finanzsektors durch Erhöhung des Bankkapitals, Aufrechterhaltung einer ausreichenden Liquidität, Abbau von notleidenden Krediten sowie Verbesserung von Governance und Aufsicht zu stärken (siehe Kasten 8 und Einzelheiten zu den Programmstrategien und wichtigsten Bedingungen für den Finanzsektor in Anhang IX, Teil A). Der Schwerpunkt der Analyse des Hofes lag auf den Maßnahmen, die zur Umstrukturierung und Rekapitalisierung des Bankensektors getroffen wurden, sowie auf den Reformen im Zusammenhang mit der Governance und der Qualität der Aktiva, insbesondere der notleidenden Kredite.

78

Trotz der geringen Kreditnachfrage während des gesamten Programmzeitraums waren in allen Programmen sehr wenige Reformen im Finanzsektor vorgesehen⁵², um das Problem der rückläufigen Kreditvergabe in Griechenland entweder auf der Ebene des Angebots an Bankkrediten oder auf der Ebene der Kreditkosten unmittelbar anzugehen. Einschränkungen bei der Kreditversorgung haben die Anstrengungen zur Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit der griechischen Wirtschaft erschwert, da heimische KMU erhebliche Schwierigkeiten hatten, Zugang zu Krediten zu erhalten.

Ausgestaltung der Auflagen

79

Die Kommission begründete in ihrer Analyse die Risiken einiger politischer Optionen nicht immer in ausreichender Weise. So erwog die Kommission beispielsweise im Rahmen der Bankenrekapitalisierung im Jahr 2013 mehrere Optionen für die Gewinnung privater Investoren. Da sie zu dem Schluss gelangte, dass die Vorschläge der griechischen Behörden den privaten Investoren zu viele Anreize boten, entschied sie sich schließlich für die Ausgabe von Optionsscheinen⁵³. In der Analyse wurden einige der Risiken der Optionsscheine jedoch nicht umfassend aufgezeigt, z. B. ihre potenziellen Auswirkungen auf die Preise von Bankaktien (siehe Anhang IX, Teil B).

Umstrukturierung und Rekapitalisierung des Bankensektors

(i) Kapitalbedarfsermittlungen

80

Die im Rahmen der ersten beiden Programme vorgenommenen Kapitalbedarfsermittlungen beruhten nicht immer auf hinreichend vorsichtigen Annahmen. So fiel sogar das Negativszenario für das BIP-Wachstum von Januar 2011 positiver aus als die tatsächliche Wirtschaftsleistung, und zwar um 4,6 %, 7,8 % und 4,7 % für die Jahre 2011, 2012 und 2013⁵⁴. Darüber hinaus wurde die Analyse, die die Kommission in Bezug auf eine Anfang 2014 von der Bank von Griechenland durchgeführte Folgebewertung des Kapitalbedarfs vornahm, zum Teil durch den Restbetrag der für das zweite Programm vorgesehenen Mittel (rund 11 Milliarden Euro) beeinflusst.

(ii) Bewertung der Überlebensfähigkeit

81

Einer Bedingung des zweiten Programms zufolge musste die Bank von Griechenland (BoG) bewerten, welche der 15 heimischen Banken überlebensfähig waren und somit für eine Rekapitalisierung mit Programmmitteln infrage kamen. Die anderen Banken sollten abgewickelt werden, es sei denn, es könnte Privatkapital beschafft werden. Für eine ausreichende Transparenz des Verfahrens zu sorgen wurde von der BoG im Programm nicht verlangt. So hatten die Banken beispielsweise keinen Zugang zu ihren eigenen Bewertungen und den ihnen zugrunde liegenden Berechnungen.

(iii) Bankenrekapitalisierungen im Jahr 2014 und im Jahr 2015

82

Gemäß den Bedingungen des zweiten und des dritten Programms durfte der HFSF bei den Rekapitalisierungen im Jahr 2014 und im Jahr 2015 nur als letztes Mittel eingesetzt werden (siehe Anhang IX, Teil B). Dies bedeutete, dass sich der HFSF dann, wenn Interesse vonseiten privater Investoren bestand, nicht an den Bankenrekapitalisierungen beteiligen konnte, damit der weitere Zufluss öffentlicher Mittel auf ein Mindestmaß begrenzt blieb. Während der Rekapitalisierung gerieten die Aktienpreise daher stark unter Druck, was zu einer erheblichen Verwässerung in Bezug auf die Anteile des HFSF⁵⁵ führte, der als Folge der Rekapitalisierung im Jahr 2013 bereits ein Mehrheitsaktionär war.

Qualität der Aktiva - Notleidende Kredite

83

Zur Handhabung notleidender Kredite ist die Gründung einer Asset Management Company (Vermögensverwaltungsgesellschaft) eine der am weitesten verbreiteten Lösungen auf internationaler Ebene. In den griechischen Programmen wurde eine solche Lösung jedoch aufgrund von Finanzierungsschwierigkeiten und anderen Faktoren, wie etwa Streuung notleidender Kredite über alle Sektoren, Governance-Probleme und Erwägungen im Zusammenhang mit den EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen, nicht in Betracht gezogen. Ungeachtet der möglichen Probleme waren die von der Kommission vorgenommenen Schätzungen des Finanzierungsbedarfs einer Vermögensverwaltungsgesellschaft für eine umfassende Beurteilung der Frage, ob die Maßnahme im Zusammenhang mit Griechenland geeignet war, nicht konkret genug.

84

Die ersten beiden Programme legten den Schwerpunkt auf die Rekapitalisierung von Banken und die Bereitstellung von Liquiditätshilfe. Dies ging jedoch nicht mit wirksamen Maßnahmen im Bereich der Handhabung notleidender Kredite einher (das erste Programm sah beispielsweise lediglich eine Verpflichtung zur Überprüfung des Insolvenzrechts vor). Im Rahmen des zweiten Programms wurde versucht, das Problem der notleidenden Kredite zu lösen, indem man sich vorwiegend auf die interne Handhabung dieser Kredite durch die Banken verließ, die sich - obwohl sie ganz entscheidend ist - als weitgehend unwirksam erwies⁵⁶. Mit Fortdauer des zweiten Programms wurde der Kapazität der Banken zur Handhabung notleidender Kredite eine höhere Priorität zugeordnet, konkrete Reformen zur Verbesserung der internen Verwaltungsprozesse wurden jedoch erst ab dem dritten Programm in Angriff genommen.

85

Hinsichtlich der Unternehmens- und Privatinsolvenz in Griechenland waren die Bedingungen des ersten und zweiten Programms allgemein gehalten, und die ordnungsgemäß eingebrachten Gesetzesänderungen für den Umgang mit notleidenden Aktiva hatten in den meisten Fällen einen begrenzten Umfang und waren unwirksam⁵⁷. Zahlreiche Gesetzesreformen waren durch ein unsystematisches Vorgehen und ein Bündel von unterschiedlichen politischen Prioritäten, die oft zu widersprüchlichen politischen Zielen führten, gekennzeichnet. In einigen Fällen wurden sie sogar ohne ordnungsgemäße Konsultation der Interessenträger und Folgenabschätzung auf den Weg gebracht. Durch die Komplexität des Insolvenzrahmens wurde das Problem der notleidenden Kredite fortgeführt statt ihm mithilfe eines kohärenten, zentralisierten strategischen Rahmens mit klaren politischen Prioritäten zu begegnen. Bei der Ausgestaltung des Rahmens wurde zudem die begrenzte Kapazität des Justizsystems zur wirksamen Bearbeitung der großen Zahl von Fällen außer Acht gelassen. Insgesamt haben diese Komplexitäts- und Kapazitätsprobleme Rückstände bei der Fallbearbeitung verursacht, wodurch sich Zahlungsausfall aus strategischen Gründen und moralisches Risiko im gesamten System verbreiteten (siehe Kasten 9).

86

Erst das dritte Programm enthielt eine Bedingung zur Schaffung eines funktionierenden Marktes für die Bedienung und den Verkauf notleidender Kredite. Mehrere wesentliche Hindernisse wurden jedoch weder durch das Ende 2015 erlassene Gesetz noch durch zwei weitere Änderungen im Jahr 2016 (die auch die nicht notleidenden Kredite betrafen) beseitigt, und der Rechtsrahmen blieb bürokratisch.

87

Im Falle von in Sonderliquidation befindlichen Banken, die überwiegend notleidende Kredite verwalteten, waren die Betriebsabläufe über einen langen Zeitraum fragmentiert, was zu einer geringen Effizienz im Bereich der Einziehung von notleidenden Krediten und der Betriebskosten führte. So bildete beispielsweise die Konsolidierung der Betriebsabläufe, von der 16 Einheiten betroffen waren, erst im dritten Programm eine Bedingung und wurde mehr als drei Jahre, nachdem sie von externen Beratern erstmals vorgeschlagen worden war, umgesetzt. Für das Liquidationsverfahren wurden - über den HFSF - 13,5 Milliarden Euro aus Mitteln der Programme (siehe Tabelle 3) und weitere 1,7 Milliarden Euro aus dem nationalen Einlagensicherungsfonds bereitgestellt.

Governance

(i) Governance der Banken

88

Während die Reformen im Finanzsektor im Laufe des ersten Programms an Bedeutung gewannen, umfasste das Programm selbst keine Bedingungen zur Verbesserung der Governance der Banken. Probleme im Zusammenhang mit der Governance (z. B. Kreditvergabe an verbundene Parteien zu nicht marktwirtschaftlichen Bedingungen) bestanden jedoch bereits vor der Krise, da die Unternehmensführung griechischer Banken von Anfang an im europäischen Vergleich im Durchschnitt einen deutlich geringeren Standard aufwies.

89

Das zweite Programm sah vor, dass die vier größten (“systemrelevanten”) Banken Griechenlands überwiegend durch die für das Programm vorgesehenen Mittel über den HFSF rekapitalisiert würden, jedoch ohne eine ausreichende Kontrolle der Verwaltung durch das privatwirtschaftliche Management sicherzustellen. Im Gegensatz zur internationalen Praxis spiegelten sich Änderungen der Eigentumsverhältnisse, die im Jahr 2013 zur nahezu vollständigen Verstaatlichung des griechischen Bankensektors führten, in den meisten Bankvorständen nicht wider. Tatsächlich lag in einigen Fällen die Kontrolle des Managements weiterhin bei den bisherigen Aktionären, und der HFSF war nicht berechtigt, sie bezüglich ihrer Erfahrung, ihrer Reputation und ihrer Unabhängigkeit zu bewerten. Eine Bedingung zur Evaluierung der Unternehmensführung der Banken war erst im dritten Programm enthalten, als der HFSF sämtliche Vorstandsmitglieder der Banken zu überprüfen hatte.

90

Zu diesem Zweck und um eine mögliche Einmischung von Politik oder Wirtschaft zu vermeiden, waren im dritten Programm strengere Auswahlkriterien in Bezug auf die Qualifikationen und die Erfahrung der Vorstandsmitglieder der Banken vorgesehen. In den Kriterien wurden die Kandidaten jedoch auf Bank- und Finanzexperten beschränkt; diese Vorgabe stand nicht vollständig im Einklang mit der internationalen Praxis und den Vorgaben von EU/SSM, die im Prinzip eine Vielfalt im Vorstand und kollektives Wissen fördern.

91

Die Reformen im Finanzsektor waren auch nicht hinreichend auf die Governance und inländische Aufsicht von weniger bedeutenden Banken ausgerichtet. Fast sechs Jahre nach der Einführung des ersten Programms wurden bei einer Vor-Ort-Prüfung durch die Bank von Griechenland und den SSM im März 2016 in einer Bank gravierende interne Mängel in Bezug auf Governance, Risikomanagement und Kreditvergabepraxis festgestellt.

(ii) Leitungsstruktur des HFSF

92

Im ersten Programm wurde die ursprüngliche HFSF-Leitungsstruktur vorgegeben, die nicht zu mehr Unabhängigkeit von den Behörden führte. Trotz der Bedingung des zweiten Programms, wonach der HFSF eine zweistufige Leitungsstruktur haben sollte (bestehend aus dem Generalrat und dem Vorstand), blieb die Unabhängigkeitsproblematik bestehen. Im dritten Programm wurde dieser Mangel behoben, indem ein Schwerpunkt auf das Auswahlverfahren für die HFSF-Führungskräfte gelegt wurde. Durch die im zweiten und im dritten Programm vorgeschlagenen Lösungen wurde jedoch keine effiziente Aufteilung der Zuständigkeiten und Befugnisse zwischen den beiden Entscheidungsgremien sichergestellt. Der Entscheidungsprozess des HFSF gab ebenfalls Anlass zu schwerwiegenden Bedenken hinsichtlich seiner Transparenz. So genehmigte der HFSF beispielsweise im Jahr 2013 den Verkauf einer Mehrheitsbeteiligung in einer Banktochter, obwohl die Transaktion nicht auf einem wettbewerblichen Ausschreibungsverfahren mit mehreren Bietern beruhte.

93

Die Programmbedingungen führten zu häufigen Veränderungen in der HFSF-Geschäftsleitung (34 Personen in den ersten sechs Jahren, darunter vier Vorstandsvorsitzende und vier Geschäftsführer), eine Praxis, die das Risiko von Wissenslücken und verringertem Einfluss in den Banken, an denen der HFSF Anteile hielt, mit sich brachte.

Erwartete finanzielle Ergebnisse

94

Mit Stand von Dezember 2016 hatte der HSFS dem griechischen Bankensektor 45,4 Milliarden Euro zugeführt, wobei die erwarteten Verluste 36,4 Milliarden Euro betrugen (siehe Tabelle 3). Insgesamt könnte möglicherweise nur ein geringer Teil der erwarteten Verluste im Laufe der Zeit durch einen Wertzuwachs der an den systemrelevanten Banken gehaltenen Anteile wieder wettgemacht werden, und der Großteil der im Rahmen der Programme für inländische Banken bereitgestellten Mittel wird voraussichtlich Teil der öffentlichen Schulden Griechenlands bleiben.

Tabelle 3

Erwartete Ergebnisse der Intervention im griechischen Bankensektor (in Milliarden Euro, 2016)

	Eingesetzte Mittel	Wiedererlangte Mittel	Geschätzter wiedererlangbarer Betrag	Erwartete Verluste
Systemrelevante Banken	31,91	2,72	3,83	25,4
In Abwicklung befindliche Banken	13,5	0,5	1,9	11,0
Insgesamt	45,4	3,2	5,7	36,4

Arbeitsmarktreformen

95

Allgemeines Ziel der Arbeitsmarktreformen, die in den Programmen verankert waren, war die Verbesserung der Leistung des Arbeitsmarkts, unter anderem durch die Förderung einer schnellen Anpassung der Arbeitskosten. Die Arbeitsmarktreformen sollten einen Beitrag zur Wiederherstellung der Kostenwettbewerbsfähigkeit der griechischen Wirtschaft leisten und den Verlust von Arbeitsplätzen während der Rezession in Grenzen halten. Im Hinblick auf die Arbeitskosten wurde im zweiten Programm als indikatives Ziel eine 15 %-ige Senkung der Lohnstückkosten in den Jahren 2012-2014 festgelegt.

96

Seit ihrem Beginn im Jahr 2010 enthielten die Programme eine breite Palette von Maßnahmen, um die mangelnde Flexibilität des griechischen Arbeitsmarkts in Angriff zu nehmen. Die Maßnahmen sind auf Tarifverhandlungen und Lohnbildung, Festsetzung und Höhe des Mindestlohns, Beschäftigungsschutzgesetzgebung und Arbeitszeitflexibilität ausgerichtet. Parallel zu den Liberalisierungsmaßnahmen wurde ab dem zweiten Programm immer mehr Nachdruck auf die Bekämpfung von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit und auf eine aktive Arbeitsmarktpolitik gelegt, die direkt bei der Schaffung von Arbeitsplätzen ansetzt. Diese Aspekte waren jedoch nicht Gegenstand der Prüfung.

Ausgestaltung der Auflagen

Begründung und analytische Grundlage der Reformen

97

Kurzdossiers und andere Arbeitsdokumente untermauerten den Ansatz der Kommission für Arbeitsmarktreformen und boten Analysen alternativer Optionen (z. B. wie die Lohnstückkosten reduziert werden können oder sich der Rahmen für die Tarifverhandlungen gestalten lässt). Die Kommission ließ in diesen Analysen jedoch einige Risiken unberücksichtigt, insbesondere im Anfangsstadium der Ausgestaltung der Bedingungen. Insbesondere wurde nicht bewertet, wie sich die Reformen auf die Grauzone des Arbeitsmarkts auswirken könnten, obwohl einige der Maßnahmen ein erhöhtes Risiko in diesem Zusammenhang mit sich brachten⁵⁸. Die sozialen Folgen wurden nur für das dritte Programm bewertet, doch war die Analyse beschreibender Art, und es wurde kein Versuch unternommen, die Auswirkungen oder die Lastenverteilung zu beziffern, weder für spezifische Maßnahmen noch für das gesamte Arbeitsmarktreformpaket.

98

Die Kommission dokumentierte einen umfangreichen Informationsaustausch und ausführliche strategiepolitische Gespräche mit den Interessenträgern (darunter die griechischen Behörden, Unternehmensverbände und andere nichtstaatliche Partner), dem IWF und innerhalb der Kommission. Was den von den Troika-Partnern erzielten Kompromiss anbelangt, so setzte die Kommission in einigen Fällen ihre Sicht durch (es wurde keine Lohnkürzung im Privatsektor auferlegt, wie sie vom IWF befürwortet wurde), während sich der IWF in anderen Bereichen durchsetzte (beispielsweise wurde die Beschäftigungsschutzgesetzgebung nach der ersten Welle von Reformen weiter liberalisiert). Im letztgenannten Fall konnte die Kommission die Abweichung von ihrer ursprünglichen Position nicht umfassend begründen.

Angemessenheit der Maßnahmen

99

In einigen Fällen wurden bei der Ausgestaltung bestimmter Auflagen zudem die besonderen Merkmale der griechischen Wirtschaft, die stark von Kleinst- und Kleinunternehmen geprägt ist, nicht berücksichtigt. So bot die Reform der Tarifverhandlungen in ihrer ursprünglichen Konzeption beispielsweise die Möglichkeit zu Verhandlungen auf Unternehmensebene, obwohl weiterhin eine formelle Personalvertretung verlangt wurde. Da kleine Unternehmen oft nicht über eine derartige Personalvertretung verfügen, konnten sie keinen Vorteil aus den Reformen ziehen. Die Frage wurde erst zu einem späteren Zeitpunkt im ersten Programm mit der Einführung von “Personenvereinigungen” angegangen⁵⁹, die Tarifverhandlungen direkt mit den Mitarbeitern auf Unternehmensebene ermöglichten.

Zeitplan

100

Die Arbeitsmarktreformen wurden im Jahr 2010 eingeleitet, und die griechischen Behörden setzten die erste Welle von Reformen (Tarifverhandlungen und Beschäftigungsschutzgesetzgebung) kurz nach der Genehmigung des Programms um. Obwohl mehrere Programmmaßnahmen im Zeitraum 2010-2016 durchgeführt wurden, waren die gleichen Themen Gegenstand der Verhandlungen für das dritte Programm. Diese Entwicklungen weisen auf Probleme mit dem Zeitplan und der Abfolge der Reformen hin, die über Verzögerungen bei der Umsetzung hinausgehen (siehe Kasten 10).

Umsetzung und Ergebnisse

101

In zahlreichen Fällen verzögerte sich die Umsetzung der Arbeitsmarktreformen im Vergleich zu den in den Programmen festgesetzten Fristen (bis zu 21 Monate) oder es fand keine Umsetzung statt (siehe Anhang VII). Diese Bedingungen betrafen zentrale Aspekte der Arbeitsmarktreformen (z. B. Tarifverhandlungen und Beschäftigungsschutzgesetzgebung).

102

Trotz der Mängel bei der Umsetzung stellte der Hof gewisse Verbesserungen bei den Indikatoren fest, die auf eine gesteigerte Flexibilität und Wettbewerbsfähigkeit des Arbeitsmarkts hindeuteten:

• Weniger restriktiver Charakter der Beschäftigungsschutzgesetzgebung. Dennoch lag der Indikator im Jahr 2013 (d. h. nachdem zentrale Reformen eingeführt wurden) weiterhin über dem OECD-Durchschnitt (siehe Abbildung 8).
• Ein geringerer Mindestlohn - Senkung von 863 Euro im Jahr 2010 auf 684 Euro im Jahr 2012.
• Erhebliche Anpassung der Lohnstückkosten. Die 14,1 %-ige Senkung der Lohnstückkosten im Zeitraum 2010-2015 war die höchste unter den EU-Mitgliedstaaten. Allerdings zielte das zweite Programm auf eine Senkung der Lohnstückkosten um rund 15 % im Zeitraum 2012-2014 ab. Dieses indikative Ziel wurde verfehlt, denn die Lohnstückkosten wurden während dieses Zeitraums um 10,9 % angepasst.

Teil III - Erreichung der Programmziele

103

Sieben Jahre, drei Programme und über 265 Milliarden Euro an ausgezahlter Finanzhilfe (mehr als 150 % des griechischen BIP) spiegeln das noch nie da gewesene Ausmaß der gemeinsamen Unterstützung der Länder des Euro-Währungsgebiets und des IWF für Griechenland wider. Diese Zahlen alleine zeigen, dass es mit den Programmen nicht gelungen ist, tiefgreifende wirtschaftliche Ungleichgewichte zu korrigieren oder Griechenland in die Lage zu versetzen, seinen finanziellen Verpflichtungen ohne externe Unterstützung nachzukommen. Die Programme stellten jedoch die Kontinuität der Finanzierung und der Wirtschaftstätigkeit in Griechenland sicher.

104

Die griechischen wirtschaftlichen Anpassungsprogramme verfolgten Ziele in drei Bereichen:

• Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen;
• Finanzstabilität;
• Rückkehr zum Wachstum.

105

In diesen sieben Jahren hat die Kommission nicht versucht, anhand von Zwischen- oder Ex-post-Evaluierungen auf umfassende Weise zu bewerten, inwieweit die Ziele des ersten und des zweiten Programms erreicht wurden. Die Durchführung solcher Evaluierungen war bei anderen von der Kommission verwalteten Unterstützungsprogrammen gängige Praxis und wäre - durch Bereitstellung nützlicher Erkenntnisse - im Fall von Griechenland, wo drei aufeinanderfolgende Programme umgesetzt wurden, besonders relevant.

106

In diesem Abschnitt des Berichts wird die Erreichung der drei wichtigsten Ziele der Programme analysiert, und zwar nach Möglichkeit anhand der in den Programmen festgelegten konkreten Vorgaben. Diese Analyse geht über die Bewertung der Ergebnisse der spezifischen Maßnahmen (dargelegt in Teil II) hinaus. Ihr Schwerpunkt liegt auf den weiter reichenden Auswirkungen, die sich nicht mit einzelnen Bedingungen des Programms verknüpfen lassen. Eine solche Analyse ist hilfreich, um die allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklungen in Griechenland im Rahmen der drei wirtschaftlichen Anpassungsprogramme zu verstehen, wenngleich darauf hinzuweisen ist, dass die betreffenden Entwicklungen nicht nur durch die Ausgestaltung und Umsetzung der Programme beeinflusst wurden, sondern auch durch eine Reihe anderer Faktoren. Dazu gehörte die politische Unsicherheit, die zu Verzögerungen bei der Umsetzung von Reformen führte, das Vertrauen der Märkte beeinträchtigte und folglich die Wirksamkeit der Programme verringerte.

Sicherstellung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen

107

Die griechische Wirtschaftskrise begann als Schuldenkrise, und die Wiederherstellung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen - einschließlich der Fähigkeit des Landes, seinen Kapitalbedarf auf dem Markt zu finanzieren - war das unmittelbare Ziel der Programme.

Zugang zu den Märkten

108

Das erste Programm sah vor, dass Griechenland im Jahr 2014 wieder Zugang zu den Finanzmärkten bekommen und im Jahr 2015 seinen Zahlungsverpflichtungen von insgesamt 60 Milliarden Euro nachkommen würde. Im Jahr 2014 finanzierte der griechische Staat sich selbst zwei Mal auf den Finanzmärkten, wenngleich nur für insgesamt 4,5 Milliarden Euro. Dieser Betrag entsprach weniger als 5 % der Gesamtfinanzierung des zweiten Programms (110 Milliarden Euro). Zwei weitere Finanzhilfeprogramme waren erforderlich (wobei das dritte Programm im Jahr 2018 ausläuft), weil das Land die Fähigkeit nicht wiedererlangte, seinen gesamten Kapitalbedarf auf dem Markt zu finanzieren.

Verwendung der Finanzmittel und Finanzierung nach Auslaufen der Programme

109

Auf der Grundlage der jüngsten Aktualisierung der Finanzierungslücke, die die Kommission für die erste Überprüfung des dritten Programms vorgenommen hat, steht zu erwarten, dass Griechenland im Jahr 2017 einen Primärüberschuss von 1,4 Milliarden Euro sowie von 3 Milliarden Euro zwischen Januar und August 2018, den letzten Monaten des dritten Programms, erzielt. Die im Rahmen des Programms für diesen Zeitraum bereitgestellten Mittel werden daher zur Rückzahlung von Schulden verwendet und eine Erhöhung des Liquiditätspuffers ermöglichen (siehe Abbildung 9).

110

Unmittelbar nach Auslaufen des Programms wird Griechenland erhebliche Schulden zurückzahlen müssen (siehe Abbildung 10). Im Jahr 2019 liegt der Bruttofinanzierungsbedarf bei 21 Milliarden Euro an Kapitalzahlungen und Zinsen. Die Programme beruhen auf der Annahme, dass nach ihrem Ablauf die Schuldenrückzahlung vollständig durch den Primärüberschuss und die Finanzierung am Kapitalmarkt erfolgen wird. Beim zweiten Programm wurden im Jahr 2014 einige analytische Arbeiten zum potenziellen Rahmen nach Ablauf des Programms vorgenommen, während diese Arbeiten in Bezug auf das dritte Programm erst beginnen und in den Programmdokumenten daher nicht zum Ausdruck kommen.

Haushaltskonsolidierung

111

Die Haushaltssituation am Anfang der Krise erforderte eine sehr tiefgreifende Anpassung. Im Jahr 2009 überstieg das gesamtstaatliche Defizit 15,1 % des BIP im Vergleich zur Obergrenze von 3 % im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Die wichtigsten haushaltspolitischen Jahresziele (d. h. das nominale Defizit⁶⁰) wurden durch Ratsbeschlüsse als Teil des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit (VÜD) festgelegt, von dem Griechenland betroffen war. Im Rahmen der Programme wurden weitere detaillierte Kriterien für die nominalen Haushaltsergebnisse in der Vereinbarung über Wirtschafts- und Finanzpolitik festgelegt, doch waren die Haushaltspläne, die diese Ziele stützten, nicht immer glaubwürdig (siehe Kasten 11).

112

Die haushaltspolitischen Vorgaben des ersten und des zweiten Programms wurden erst in den Jahren 2012 und 2013 erfüllt (siehe Tabelle 4). In den anderen Jahren wurden sie um 3 bis 6 Milliarden Euro verfehlt, obwohl Griechenland auf einmalige Maßnahmen zur Erhöhung der Einnahmen zurückgriff, um entweder die Defizit- oder die Kassenmittelprojektionen zu erfüllen. Während des ersten Programms wurden die unveränderten nominalen Ziele des Defizitverfahrens vor allem wegen der Verschlechterung der Wirtschaftslage (d. h. unerwarteter Rückgang der nominalen Steuereinnahmen und höhere Zinsaufwendungen) nicht erreicht. Die Aushöhlung der Besteuerungsgrundlage machte Einnahmenzuwächse aus wichtigen Steuermaßnahmen zum Teil zunichte: Dies war typischerweise bei den Mehrwertsteuereinnahmen der Fall. Darüber hinaus wurden während der gesamten Laufzeit der Programme Rückstände bei Staatsausgaben und Steuerrückerstattungen angehäuft, damit die haushaltspolitischen Vorgaben erfüllt werden konnten.

Tabelle 4

Erfüllung der aktualisierten Ziele des Defizitverfahrens

	1. Programm1		2. Programm1			3. Programm1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Beschluss des Rates (Mai 2020): Gesamtsaldo (in Milliarden Euro)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Beschluss des Rates (März 2012): Primärsaldo ohne Maßnahmen zur Rekapitalisierung und Abwicklung von Banken (in Milliarden EUR)			-2	3,7	9,4
Beschluss des Rates (Dezember 2012): Primärsaldo ohne Maßnahmen zur Rekapitalisierung und Abwicklung von Banken (in Milliarden EUR)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Beschluss des Rates (August 2015): Primärsaldo (in % des BIP)						-0,25	0,5
Tatsächliches Ergebnis (erste Ex-post-Überwachung)	-22	-20	-2,6	1,5	n. z.	-3,4	3,9
Tatsächliches Ergebnis (aktuellste Zahlen ESVG95 oder ESVG10)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	n. z.	-2,3	3,9
Differenz (Geltende Zielvorgabe gegenüber Ergebnis)	-6	-3	0,3	0,6	n. z.	-2,05	3,4

113

Obwohl Griechenland die nominalen haushaltspolitischen Ziele nicht erfüllt hat, verbesserte sich der strukturelle Primärsaldo⁶¹ erheblich. Die Gesamtanpassung betrug mehr als 17 % des BIP in den Jahren 2009-2015. Daran wird das in Griechenland zu Beginn der Krise in diesem Bereich bestehende tiefgreifende Ungleichgewicht deutlich.

114

Durch die schlechte gesamtwirtschaftliche Lage stieg die Gesamtstaatsverschuldung während des gesamten Programmzeitraums trotz der unternommenen Konsolidierungsanstrengungen weiter an. Im Jahr 2016 betrug die Staatsverschuldung in Griechenland mehr als 181 % des BIP gegenüber 126,7 % im Jahr 2009 (siehe Abbildung 11). Einzig im Jahr 2012 war die Staatsverschuldung rückläufig, was auf das Verfahren zur Beteiligung des Privatsektors zurückzuführen war, in dessen Rahmen private Investoren aufgefordert wurden, einer Abschreibung von 53,5 % des Nennwerts ihrer griechischen Staatsanleihen zuzustimmen. Den Projektionen des ersten Programms zufolge würde die Staatsverschuldung ihren Höhepunkt im Jahr 2013 (bei 149,7 % des BIP im Rahmen des ersten Programms und 164,2 % des BIP im Rahmen des zweiten Programms) erreichen. Der Faktor, der am meisten zur relativen Erhöhung der Schulden beigetragen hat, war der nominale BIP-Rückgang.

Tragfähigkeit des Rentensystems

115

Eines der Haupthindernisse für die Stabilisierung der Haushaltslage in Griechenland bleiben die erheblichen Kosten des Rentensystems. Durch schrittweise Rentenkürzungen wurden die nominalen Ausgaben für das System im Zeitraum 2009-2015 um 2,5 Milliarden Euro verringert. Aufgrund des BIP-Rückgangs stiegen die Rentenkosten als Prozentsatz des BIP jedoch im Zeitraum 2010-2015 systematisch an und machten dadurch die begrenzte Wirksamkeit der Reformen in Bezug auf eine nachhaltige Haushaltsanpassung deutlich. Im Jahr 2016 waren die öffentlichen Ausgaben für die Altersversorgung die höchsten im Euro-Währungsgebiet (über 16 % des griechischen BIP), während die jährliche staatliche Finanzierung der Defizite des Rentensystems mehr als 9 % des BIP betrug (der Durchschnitt im Euro-Währungsgebiet lag bei 2,5 %).

116

Ausgehend auf den Projektionen der Berichte über die Bevölkerungsalterung aus den Jahren 2012 und 2015 sollten die in den beiden ersten Programmen vorgesehenen Rentenreformen einige positive Ergebnisse im Hinblick auf die langfristige Tragfähigkeit des griechischen Rentensystems liefern. Gemäß den Programmauflagen sollte Griechenland den Anstieg der Ausgaben des öffentlichen Sektors für Renten über den Zeitraum 2010-2060 auf unter 2,5 Prozentpunkte des BIP begrenzen. Im Lichte des Berichts über die Bevölkerungsalterung aus dem Jahr 2015 sollten die Rentenreformen eine Verringerung der öffentlichen Ausgaben für Renten um insgesamt 1,9 Prozentpunkte bewirken, womit das im Programm vorgegebene Ziel übertroffen würde. Projektionen zufolge liegen die Ausgaben im Jahr 2060 weiterhin auf dem sehr hohen Niveau von 14,3 % des BIP.

Wiederherstellung der Finanzstabilität

117

Der Umfang des Erfolgs der Reformen im Finanzsektor ist auch von Faktoren abhängig, die nichts mit den Programmen zu tun haben. Auf der Grundlage einer Reihe von Indikatoren ist es jedoch möglich, die allgemeine Entwicklung im Bankensektor während der gesamten Laufzeit der Programme zu bewerten und somit zu ermitteln, inwieweit die allgemeinen Ziele der Programme erreicht wurden. In dieser Analyse sind insbesondere die Aspekte Zahlungsfähigkeit, Kreditrisiko, Qualität der Aktiva, Liquidität und Rentabilität zu berücksichtigen; diese Indikatoren standen auch im Mittelpunkt der Programmbedingungen und Bankenrestrukturierungspläne, die von der Kommission genehmigt wurden.

Zahlungsfähigkeit

118

Die Eigenkapitalquoten griechischer Banken haben sich im Einklang mit internationalen Trends seit der globalen Krise erheblich verbessert, was überwiegend auf die umfangreiche Finanzierung aus Programmmitteln (31,9 Milliarden Euro) und die Umstrukturierung des Sektors zurückzuführen ist. Aus diesem Grund wurde die harte Kernkapitalquote (“Common Equity Tier 1”) im Jahr 2016 auf 17 % erhöht und lag damit über dem EU-Durchschnitt von 14,2 % und dem Niveau vor der Krise (siehe Anhang X). Die hohen Steuerrückforderungen gegenüber dem griechischen Staat und notleidende Kredite gaben jedoch weiterhin Anlass zur Sorge hinsichtlich der Zahlungsfähigkeit der Banken.

Kreditrisiko und Qualität der Aktiva

119

Während der Laufzeit der Programme wurden die Bonitätsbewertungen der vier größten Banken Griechenlands erheblich gesenkt; im Jahr 2015 bis zur Kategorie “Ausfall”⁶². Trotz des Abschlusses der dritten Rekapitalisierung, die die Kapitaladäquanz der Banken stärkte, blieben alle Bonitätseinstufungen der Banken im Jahr 2016⁶³ im “Non-Investment Grade”-Bereich.

120

Was die Qualität der Aktiva betrifft, so beliefen sich bei Ausbruch der weltweiten Krise 2008 die offenen notleidenden Kredite der griechischen Banken auf insgesamt 5,5 % des gesamten Kreditportfolios (7 % im Jahr 2009), was deutlich über dem Durchschnitt im Euro-Währungsgebiet lag. Aufgrund der beispiellosen wirtschaftlichen Rezession, des anschließenden Anstiegs der Arbeitslosigkeit und des nicht behobenen Problems strategischer Ausfälle durch Kreditnehmer ist das Volumen der notleidender Kredite während der Laufzeit der Programme stark angewachsen. Im Jahr 2016 erreichten die notleidenden Risikopositionen - basierend auf einer weiter gefassten Definition - das höchste Niveau in der EU (45,9 %) und waren neun Mal höher als der EU-Durchschnitt (5,1 %; siehe Anhang X).

Liquidität

121

Ab dem ersten Programm wurden die griechischen Banken aufgefordert, ihre Abhängigkeit von Kreditaufnahmen bei der Zentralbank (d. h. vom Eurosystem) zu reduzieren, da ihre Liquiditätslage bereits angespannt war. In diesem Zusammenhang ist es mit dem ersten Programm nicht gelungen, die Abhängigkeit von Kreditaufnahmen bei der Zentralbank zu verringern, während das zweite und das dritte Programm hier erfolgreich waren. Im Jahr 2016 sahen sich die griechischen Banken dennoch weiterhin einer angespannten Liquiditätslage gegenüber, da ihre Abhängigkeit von Finanzmitteln der Zentralbank zwar unter dem Höchstwert von Mitte 2015 (150 Milliarden Euro), aber weiterhin deutlich über dem Niveau des Jahres 2009 lag (siehe Tabelle 5). In Bezug auf die klassischen Liquiditätsquellen gab es im Jahr 2016 keinen Hinweis auf eine dauerhafte Rückkehr der Einlagen (die gegenüber dem Jahr 2009 um fast die Hälfte von 238 Milliarden Euro auf 121 Milliarden Euro zurückgegangen waren), und inländische Banken hatten weiterhin begrenzten Zugang zu anderen Finanzierungsquellen.

Tabelle 5

Finanzierungsprofil griechischer Banken (in Milliarden Euro)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Kreditaufnahme bei der Zentralbank	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Einlagen des Privatsektors	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Rentabilität

122

Mithilfe der im Rahmen der Programme eingeführten Strategien sollte die Rentabilität der Banken durch eine umfassende Konsolidierung und Restrukturierung verbessert werden. Durch eine erhebliche Verringerung der Zahl der Mitarbeiter und der Filialen verbesserten die inländischen Banken ihr Aufwands-/Ertragsverhältnis (51,9 % im Vergleich zum EU-Durchschnitt von 65,7 % im Jahr 2016) und ihre Betriebskosten deutlich. Auf konsolidierter Grundlage machten sie jedoch nahezu während des gesamten oben genannten Zeitraums weiterhin Verluste und ihre Leistung bei einer Reihe von Rentabilitätsindikatoren zählte nach wie vor zu den schlechtesten in der EU (siehe Anhang X).

123

Insgesamt konnte mit den Programmen eine deutliche Verschlechterung der Bilanzen der griechischen Banken nicht vermieden werden, die in erster Linie auf die ungünstige makroökonomische und politische Entwicklung zurückzuführen war. Die Mittlerrolle der Banken wurde ausgehöhlt und die Kanäle für die Finanzierung der Realwirtschaft waren sowohl eingeschränkt⁶⁴ als auch kostspielig.

Wiederankurbelung des Wachstums

124

Durch seine Zugehörigkeit zum Euro-Währungsgebiet erlebte Griechenland nach 2001 eine Zeit sehr hohen Wirtschaftswachstums, verlor gleichzeitig aber deutlich an Wettbewerbsfähigkeit. Die Korrektur struktureller Ungleichgewichte und der Abbau von Hindernissen für die Wettbewerbsfähigkeit gehörten daher zu den Zielen der Programme, um langfristig wieder nachhaltiges Wachstum herzustellen und so die Haushaltsanpassung zu erleichtern. Dieses Ziel wurde insofern nicht erreicht, als Griechenland mit einer anhaltenden und außergewöhnlich tiefen Rezession mit schwerwiegenden Folgen für den Arbeitsmarkt zu kämpfen hatte. Zentrale makroökonomische Indikatoren fielen systematisch schlechter aus als in den Programmen angenommen (siehe Anhang XI).

Wirtschaftswachstum und diesbezüglicher Kontext

125

Die griechische Wirtschaft kam nicht so schnell wieder auf Wachstumskurs wie die Wirtschaft der anderen Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets, einschließlich jener Länder, die Unterstützung durch Finanzhilfeprogramme erhielten (z. B. Irland und Portugal). Der Aufschwung wurde durch gewisse Mängel in der Ausgestaltung und bei der Umsetzung der Programme (siehe Teil II) nicht erleichtert, die makroökonomische Lage war jedoch auch auf eine Reihe externer Faktoren und der Schwere der vor der Krise aufgelaufenen Ungleichgewichte zurückzuführen. Die in den Programmen festgelegten Wachstumsziele wurden verfehlt; allerdings lässt sich nicht sagen, wie das makroökonomische Szenario ohne die Programme aussehen würde.

126

Die Leistung der griechischen Volkswirtschaft blieb im Vergleich zu den Wachstumszielen, auf denen die makroökonomischen Projektionen basierten, durchgängig hinter den Erwartungen zurück. Zwischen 2009 und 2016 schrumpfte die Wirtschaft Griechenlands um mehr als ein Viertel. Das tatsächliche BIP-Wachstum lag in den Jahren 2011 und 2012 um 6,5 Prozentpunkte bzw. 8,4 Prozentpunkte unter der Prognose des ersten Programms (Mai 2010) (siehe Abbildung 12). Die laut Prognose für das Jahr 2012 erwartete Rückkehr zum positiven Wachstum stellte sich tatsächlich erst im Jahr 2014 und auch nur für ein Jahr ein. Die Leistung der griechischen Wirtschaft blieb auch im Vergleich zu den Prognosen von Mai 2012 und April 2014 hinter den Erwartungen zurück, obwohl die Abweichungen wesentlich geringer waren.

127

Während der Programmlaufzeit (bis 2015) erzielte Griechenland durchgängig ein positives Exportwachstum, dem allerdings ein Einbruch bei den Ausfuhren im Jahr 2009 vorausging. Im Vergleich zur Programmprognose blieben die Ausfuhren im Allgemeinen hinter den Erwartungen zurück, die Abweichung war aber geringer als bei der BIP-Prognose. Im Jahr 2013 waren die Ausfuhren wieder auf dem Stand des Jahres 2008, während sich die Einfuhren im gleichen Zeitraum um 30 % verringerten, wodurch Griechenland seine Außenhandelsbilanz ausgleichen konnte.

128

Die Erholung bei den Ausfuhren ab dem Jahr 2010 kann jedoch nicht voll und ganz den in den Programmen vorgesehenen Reformen zugeschrieben werden. Einige wichtige Sektoren wie der Tourismus profitierten von der internen Abwertung. Eine Sektoranalyse zeigt allerdings, dass die griechischen Ausfuhren auch von Sektoren beeinflusst wurden, die von den inländischen Preisen und Löhnen nicht betroffen waren⁶⁵ (z. B. Ölprodukte und Seeverkehr), deren Leistung eher Trends auf den Weltmärkten als eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des Landes widerspiegelt (siehe Anhang XI).

Preise und Arbeitslosigkeit

129

Die Preise entwickelten sich nicht entsprechend den Projektionen der Programme. In der ersten Prognose (Mai 2010) wurde die Inflation für den Zeitraum 2010-2011 deutlich unterschätzt (auch aufgrund der Auswirkungen der Steuermaßnahmen) und die Deflation im Zeitraum 2013-2014 wurde nicht vorweggenommen (siehe Anhang XI). Folglich verlangsamten die steigenden Preise während des ersten Programms die interne Abwertung, was Griechenland an der Verbesserung seiner externen Wettbewerbsfähigkeit hinderte. Abweichungen zwischen tatsächlichen und prognostizierten Preisentwicklungen blieben auch später bestehen, wurden aber geringer.

130

Parallel zum Wirtschaftsabschwung, der stärker ausfiel als erwartet, entwickelte sich der Arbeitsmarkt deutlich schwächer im Vergleich zu den ursprünglichen Annahmen der Programme (siehe Abbildung 13). Die Arbeitslosigkeit erreichte ihren Höchststand mit 27,5 % im Jahr 2013 und nicht, wie ursprünglich prognostiziert, mit 15,2 % im Jahr 2012. Die Arbeitslosigkeit stieg auch über das in späteren Prognosen angegebene Niveau. Die Arbeitslosenquote bei den unter 25-Jährigen erreichte mit fast 60 % ihren Höchststand im Jahr 2013, sank in den folgenden zwei Jahren aber deutlich auf unter 50 % (siehe Anhang XI).

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Verwaltung der wirtschaftlichen Anpassungsprogramme für Griechenland

131

Das erste griechische wirtschaftliche Anpassungsprogramm wurde in einer Situation äußerster Dringlichkeit ausgestaltet, und die auf politischer und wirtschaftlicher Ebene herrschende Unsicherheit hatte Auswirkungen auf die Verwaltung aller drei Programme. Die Kommission war nur einer von mehreren am Prozess beteiligten Partnern, da sie an die politischen Leitlinien der Euro-Gruppe gebunden war und da für die Genehmigung der Programme eine Einigung zwischen den griechischen Behörden und allen Institutionen, die die Kreditgeber vertraten (der IWF, die Kommission, die EZB und der ESM im Rahmen des dritten Programms; siehe Einleitung, Ziffern 22-23 und 31-33) erforderlich war.

132

Die Kommission legte fast ein Jahr nach Einleitung des ersten griechischen Programms Verfahren für die Programmverwaltung fest. In den Verfahren waren interne Regelungen für Informations- und Genehmigungsabläufe bei der Kommission und beim Rat und mit den Programmpartnern vorgesehen, sie enthielten jedoch keine Leitlinien für die eigentliche Ausgestaltung der Programme, etwa hinsichtlich des Umfangs und Detaillierungsgrads der Bedingungen (siehe Ziffern 24-25).

133

Im Anfangsstadium der Programmplanung waren einige Bedingungen vage und gaben keine konkreten Maßnahmen vor. Die Bedingungen wurden mit Zunahme ihrer Zahl und ihres Detaillierungsgrads im zweiten Programm klarer. Erst im dritten Programm kennzeichnete die Kommission wichtige Bedingungen als “zentrale Ergebnisse” (key deliverables), während die relative Bedeutung der Maßnahmen in den ersten beiden Programmen nicht angegeben wurde (siehe Ziffern 26-28).

Empfehlung 1

Die Kommission sollte die allgemeinen Verfahren für die Ausgestaltung von Hilfsprogrammen verbessern, indem sie insbesondere den Umfang der Analysearbeiten festlegt, die für die Begründung des Inhalts der Bedingungen erforderlich sind und nach Möglichkeit die Instrumente angibt, von denen in einschlägigen Situationen Gebrauch gemacht werden könnte. Im Falle künftiger Programme sollten entsprechende Leitlinien der Kommission die Organisation ihrer Arbeit in einer Situation äußerster Dringlichkeit schon zu Beginn der Programme erleichtern.

Zieldatum für die Umsetzung: Ende 2018

Empfehlung 2

Die Kommission sollte die Bedingungen besser priorisieren und festlegen, welche Maßnahmen dringend erforderlich sind, um die Ungleichgewichte zu beheben, die zur Erreichung der Ziele der Programme unbedingt beseitigt werden müssen.

Zieldatum für die Umsetzung: umgehend, falls zutreffend

134. Trotz der Bemühungen der Kommission wurden die Programmbedingungen nicht in den Kontext einer umfassenderen Wachstumsstrategie für Griechenland gestellt, die auch nach Auslaufen der Programme noch Bestand gehabt hätte. In den Anfangsphasen lag der unmittelbare Schwerpunkt der Programme auf der Wiederherstellung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, im Laufe der Zeit wurde die Notwendigkeit einer solchen Strategie aber immer offensichtlicher. Der Hof stellte Mängel bei der politikbereichsübergreifenden Koordinierung im Zuge der Ausgestaltung der Programme fest wie auch Fälle, in denen der Umfang der Programmmaßnahmen nicht umfassend war. Beides beeinträchtigte die Wirksamkeit der strukturellen Reformen, insbesondere derjenigen, die darauf abzielten, die griechische Wirtschaft wettbewerbsfähiger zu machen (siehe Ziffern 29-30).

Empfehlung 3

Sofern für die Behebung der zugrunde liegenden wirtschaftlichen Ungleichgewichte relevant, sollte die Kommission dafür sorgen, dass die Programme in eine allgemeine Wachstumsstrategie für das Land eingebunden werden, die entweder bereits vorhanden ist oder im Verlauf der Programme mit dem Mitgliedstaat entwickelt wird. Wenn die Strategie nicht zu Beginn des Programms festgelegt werden kann, sollte sie möglichst bald danach aufgestellt und bei jeder nachfolgenden Programmüberprüfung berücksichtigt werden.

Zieldatum für die Umsetzung: umgehend, falls zutreffend

135

Die Kommission hatte für den Umfang der Überwachung zwar keine förmlichen Verfahren festgelegt, bewertete jedoch regelmäßig die Einhaltung der Programmbedingungen und berichtete darüber. Sie konnte in der Regel eine solide Grundlage für ihre Bewertungen nachweisen, einschließlich einiger Weiterverfolgungsmaßnahmen, wie ein ausführliches Feedback zu Entwürfen von Rechtsvorschriften. Gelegentlich stellte der Hof Probleme bei der Überwachung der Einhaltung der Bedingungen fest, wie etwa fehlende, ungenaue oder vage Bewertungen (siehe Ziffern 33-37).

136

Zudem führte im Falle von Strukturreformen die formale Erfüllung nicht immer die mit den Programmen tatsächlich angestrebten Änderungen herbei. Erhebliche Datenlücken und das Fehlen angemessener Leistungsindikatoren für die meisten strukturpolitischen Auflagen beeinträchtigten die Relevanz der Überwachung durch die Kommission im Hinblick darauf, Umsetzung und Auswirkungen der Reformen nachvollziehen zu können und bei Bedarf Korrekturmaßnahmen zu ergreifen (siehe Ziffern 38-40).

Empfehlung 4

Die Kommission sollte über klare Verfahren und gegebenenfalls zentrale Leistungsindikatoren verfügen, damit sichergestellt ist, dass die Programmüberwachung systematisch ist und genau dokumentiert wird. Insbesondere bei strukturellen Reformen sollte sich die Überwachung der Umsetzung stärker auf die Wirksamkeit konzentrieren, über die Annahme der Primärgesetze hinausgehen und auch die Annahme einschlägiger sekundärer Rechtsvorschriften und anderer Durchführungsrechtsakte betreffen. Die Kommission sollte ihre Verfahren für die Überwachung der Umsetzung und Einführung der Reformen verbessern, um administrative oder andere Hindernisse für die wirksame Umsetzung der Reformen besser zu erkennen. Die Kommission muss sicherstellen, dass sie über die notwendigen Ressourcen verfügt, um solche Bewertungen durchzuführen.

Zieldatum für die Umsetzung: Ende 2018

Empfehlung 5

Die Kommission sollte das Problem der Datenlücken von Programmbeginn an umfassender angehen. Sie sollte zudem klar festlegen, welche Daten sie für die Überwachung der Programme und ihrer Ergebnisse benötigt.

Zieldatum für die Umsetzung: umgehend, falls zutreffend

137

Trotz der komplexen institutionellen Regelungen für die Programme wurden die internen Arbeitsabläufe in Bezug auf die Art und Weise, wie die Kommission mit den Programmpartnern, vor allem mit dem IWF, der EZB und dem ESM, zusammenarbeitet, nie formalisiert. Die Transparenz war hinsichtlich der Rollen der Partner, der Aufgabenverteilung und der Arbeitsmethoden unzulänglich. Die Institutionen haben informell jedoch wirksame Regelungen für die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch festgelegt (siehe Ziffern 41-43).

Empfehlung 6

Die Kommission sollte sich um eine Vereinbarung mit den Programmpartnern bemühen, in der die jeweiligen Rollen und die Methoden der Zusammenarbeit, die transparent und hinlänglich detailliert sein sollten, klargestellt werden.

Zieldatum für die Umsetzung: Ende 2018

138

Die allgemeine Ausgestaltung der Programme basierte auf makroökonomischen Projektionen und Finanzierungslückenberechnungen, die für jede Überprüfung von der Kommission in Zusammenarbeit mit den Programmpartnern vorbereitet worden waren. Die diesbezügliche Analyse der Kommission war in sich stimmig und basierte auf den jüngsten Daten. Der Hof stellte jedoch eine Reihe methodischer Mängel fest, insbesondere in Bezug auf die Dokumentation der Annahmen, die Begründung des auf Ermessen beruhenden Inputs und die begrenzte Anwendung von Sensitivitätstests. Es gab keine formalisierten Qualitätsregelungen, um zu gewährleisten, dass die Berechnungen genau waren. Die Wirtschaftskrise in Griechenland wurde in den makroökonomischen Projektionen erheblich unterschätzt, die Fehler waren im Allgemeinen aber nicht größer als bei anderen internationalen Organisationen (siehe Ziffern 44-55).

Empfehlung 7

Die Kommission sollte die Annahmen für die der Programmausgestaltung zugrunde liegenden wirtschaftlichen Berechnungen sowie die Änderungen daran besser begründen, unter anderem auch durch entsprechende Veröffentlichungen. Diese Prozesse sollten einer angemessenen Qualitätskontrolle unterzogen werden. Dies sollte insbesondere im Stadium der Programmüberprüfung erfolgen, wenn weniger Dringlichkeit geboten ist als zu Beginn der Programme.

Zieldatum für die Umsetzung: Ende 2018

Ausgestaltung und Umsetzung der Reformen

139

Die Finanzhilfe für Griechenland war an die Umsetzung eines breiten Spektrums von Reformen zur Beseitigung von haushaltspolitischen, finanziellen und strukturellen Ungleichgewichten geknüpft. Der Umfang der Reformen hat sich weiterentwickelt, erstreckte sich aber von Anfang an auf nahezu alle Aufgaben des griechischen Staates, was mitunter bedeutete, dass schwere strukturelle Ungleichgewichte korrigiert werden mussten. Die griechische Reformagenda stellte eine besondere Herausforderung dar, und ihre Umsetzung wurde durch die politische Instabilität beeinträchtigt (siehe Ziffern 55-57).

140

Die Reformen der Steuerpolitik lieferten haushaltsrelevante Ergebnisse, die größtenteils auf Änderungen der Steuersätze oder neuen Steuern beruhten. Dies trug nicht nur zur Instabilität der Steuerpolitik bei, zu deren vielfältigen Ursachen u. a. das Fehlen nachhaltiger Reformanstrengungen zählte, sondern stand auch im Widerspruch zu früheren Bewertungen, denen zufolge der Zuwachs der Steuereinnahmen in erster Linie über die Verbreiterung der Steuerbemessungsgrundlage erreicht werden sollte. Die Kommission hat eine Reihe von zentralen Maßnahmen (z. B. die Erhöhung der Mehrwertsteuer und der Verbrauchsteuern) nicht hinreichend anhand einer Analyse alternativer Optionen und ihrer Folgen begründet. Die Reformen der Steuerverwaltung brachten weniger greifbare Ergebnisse, was auf Probleme mit der Umsetzungskapazität zurückzuführen ist, aber auch auf Mängel bei der Ausgestaltung, wie etwa die späte Aufnahme in die Programme und den begrenzten Umfang (siehe Ziffern 58-66).

141

Durch die gleichzeitige Umsetzung von Haushaltseinsparungen, die mit Blick auf die Haushaltskonsolidierung gerechtfertigt wurde, und langfristigen strukturellen Veränderungen gestalteten sich die Reformen der öffentlichen Verwaltung schwierig, die deshalb weniger erfolgreich ausfielen. Der Hof stellte fest, dass dies hinsichtlich der Programmausgestaltung hauptsächlich darauf zurückzuführen war, dass die Verwaltungskapazität zur Umsetzung der Reformen nicht ausreichend berücksichtigt wurde und die Programme unzulänglich mit anderen Instrumenten, wie technische Hilfe und operationelle Programme im Rahmen der Strukturfonds, verknüpft wurden. Die Kommission konnte die wichtigsten quantitativen Ziele für die in den Programmen verankerten Reformen der öffentlichen Verwaltung nicht begründen (siehe Ziffern 67-76).

142

Die Reformen im Finanzsektor stellten die kurzfristige Stabilität des Sektors sicher, doch wurde eine Reihe von strukturellen Mängeln nicht umfassend behoben oder spät in die Programme aufgenommen (z. B. die Verwaltung von notleidenden Krediten und die Unternehmensführung). Die Maßnahmen waren im Rahmen des dritten Programms umfassender. Der Hof stellte zudem Mängel in der Risikoanalyse fest, die der Bankenrekapitalisierung im Jahr 2013 zugrunde lag, sowie Ineffizienzen bei der Konzeption späterer Rekapitalisierungen. Die Abfolge bestimmter Aspekte der Reformen war nicht hinreichend koordiniert (siehe Ziffern 77-94).

143

Die Kommission konnte belegen, dass die Arbeitsmarktreformen, die spürbare Ergebnisse im Hinblick auf die Marktliberalisierung brachten, auf einer soliden Analyse beruhten. Allerdings wurde die Umsetzung durch erhebliche Verzögerungen beeinträchtigt. Einige Bedingungen, insbesondere zu Beginn der Programme, waren nicht hinreichend auf die Struktur der griechischen Volkswirtschaft zugeschnitten, und andere zentrale Maßnahmen wurden mit einiger Verzögerung in die Programme aufgenommen (siehe Ziffern 95-102).

Empfehlung 8

Um potenzielle Schwächen abzumildern, sollte die Kommission bei der Bewertung der Verwaltungskapazität der Mitgliedstaaten zur Umsetzung von Reformen systematischer vorgehen. Der Bedarf an technischer Hilfe und die mögliche Unterstützung durch den Unterstützungsdienst für Strukturreformen der Kommission sollten in einem frühen Programmstadium in Zusammenarbeit mit den Behörden des Mitgliedstaats bewertet werden. Auswahl, Detaillierungsgrad und Zeitplan der Bedingungen sollten sich an den Ergebnissen der Analyse orientieren.

Zieldatum für die Umsetzung: umgehend, falls zutreffend

Empfehlung 9

Die Kommission sollte ihre analytische Arbeit bei der Ausgestaltung der Reformen verbessern. Insbesondere sollte sie Eignung und Zeitplan der Maßnahmen an der konkreten Situation im Mitgliedstaat ausrichten.

Zieldatum für die Umsetzung: umgehend, falls zutreffend

Erreichung der Programmziele

144

Durch die Teilnahme an den drei wirtschaftlichen Anpassungsprogrammen vermied Griechenland einen Zahlungsausfall. Die Programmziele - Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, Finanzstabilität und Rückkehr zum Wachstum - wurden jedoch nur bedingt erreicht. Eine externe Evaluierung wäre hilfreich gewesen, um die zugrunde liegenden komplexen Entwicklungen umfassend zu verstehen. Die Kommission hat jedoch keine entsprechende Evaluierung durchgeführt (siehe Ziffern 103-106).

145

Hinsichtlich der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen führten die Programme zu einer deutlichen Konsolidierung: Der strukturelle Primärsaldo wurde im Zeitraum 2009-2015 um 17 % des BIP angepasst. Allerdings schrumpfte das BIP im gleichen Zeitraum um mehr als ein Viertel und die Arbeitslosigkeit betrug mehr als 25 %. Erst im Jahr 2014 wuchs die griechische Wirtschaft wieder, während laut der ursprünglichen Annahme der Programme eine nachhaltige Rückkehr zum Wachstum ab dem Jahr 2012 erwartet wurde (siehe Ziffern 107, 111-113 und 124-130).

146

Eine schwache makroökonomische Leistung in Verbindung mit Finanzierungskosten für zuvor angehäufte Schulden führte dazu, dass die Schuldenstandsquote Griechenlands über den gesamten Programmzeitraum hinweg kontinuierlich anstieg (ausgenommen im Jahr 2012 aufgrund der Beteiligung des Privatsektors). Griechenland war zudem außerstande, seinen Kapitalbedarf auf dem Markt zu finanzieren. Unmittelbar nach Auslaufen des letzten Programms wird Griechenland erhebliche Schulden zurückzahlen müssen. Laut Annahme des Programms soll die Tilgung vollständig durch den Primärüberschuss und die Finanzierung am Kapitalmarkt erfolgen. Was den Finanzsektor betrifft, so wurde mit den Programmen die kurzfristige Finanzstabilität sichergestellt. Eine deutliche Verschlechterung der Bilanzen der Banken, die in erster Linie auf die ungünstige makroökonomische und politische Entwicklung zurückzuführen war, konnte damit jedoch nicht vermieden werden (siehe Ziffern 108-110 und 114-123).

Empfehlung 10

Die Programme sollten spätestens nach ihrem Ablauf einer Ex-post-Evaluierung unterzogen werden. Bei aufeinanderfolgenden Programmen, deren Gesamtlaufzeit die Standarddauer von drei Jahren deutlich übersteigt, sollte eine Zwischenbewertung durchgeführt werden, und die Ergebnisse sollten dazu verwendet werden, die Regelungen für die Ausgestaltung und Überwachung zu beurteilen.

Zieldatum für die Umsetzung: Ende 2018

Empfehlung 11

Die Kommission sollte analysieren, wie der Rahmen für Unterstützung und Aufsicht für die Zeit nach Ablauf des Programms aussehen sollte. Dies sollte früh genug vor Ende des Programms erfolgen, und zwar unter Berücksichtigung des Finanzbedarfs des Landes.

Zieldatum für die Umsetzung: umgehend

Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 3. Oktober 2017 in Luxemburg angenommen.

Abkürzungen

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

AMC: Asset Management Company (Vermögensverwaltungsgesellschaft)

AROP: Administrative Reform Operational Programme (Operationelles Programm “Verwaltungsreform”) für den Programmplanungszeitraum 2007-2013

BIP: Bruttoinlandsprodukt

BoG: Bank of Greece (Bank von Griechenland)

EAP: Economic Adjustment Programme (Wirtschaftliches Anpassungsprogramm)

EDP: Excessive Deficit Procedure (Verfahren bei einem übermäßigen Defizit)

EEF: European Economic Forecasts (Europäische Wirtschaftsprognosen)

EFSF: European Financial Stability Facility (Europäische Finanzstabilisierungsfazilität)

EFSM: Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus

EK: Europäische Kommission

ENFIA-Steuer: Einheitliche Steuer auf Immobilienbesitz

EPL: Employment protection legislation (Beschäftigungsschutzgesetzgebung)

ESM: Europäischer Stabilitätsmechanismus

ESVG: Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen

EuGH: Gerichtshof der Europäischen Union

EZB: Europäische Zentralbank

FDI: Foreign Direct Investment (Ausländische Direktinvestitionen)

FG: Funding Gap (Finanzierungslücke)

GD ECFIN: Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen der Europäischen Kommission

GLF: Greek loan facility (Darlehensfazilität für Griechenland)

HFSF: Hellenic Financial Stability Fund (Griechischer Finanzstabilisierungsfonds)

IWF: Internationaler Währungsfonds

LFA: Loan facility agreement (Darlehensrahmenvereinbarung)

MEFP: Memorandum of Economic and Financial Policies (Vereinbarung über Wirtschafts- und Finanzpolitik)

MoU: Memorandum of Understanding

NPL: Non-Performing Loans (Notleidende Kredite)

OECD: Organisation of Economic Co-operation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

PA: Public Administration (Öffentliche Verwaltung)

PPC levy: Public Power Corporation levy (über die öffentliche Stromversorgungsgesellschaft erhobene Abgabe)

PSC: Point of Single Contact (Einheitlicher Ansprechpartner)

PSI: Private Sector Involvement (Beteiligung des Privatsektors)

SGPR: General Secretariat for Public Revenue (Generalsekretariat für öffentliche Einnahmen)

SSM: Single Supervisory Mechanism (Einheitlicher Aufsichtsmechanismus)

T-Bills/Schatzwechsel: Kurzfristige Schuldtitel mit einer Laufzeit von einem Jahr oder weniger

TFGR: Task-Force für Griechenland

TMoU: Technical Memorandum of Understanding

ULC: Unit labour costs (Lohnstückkosten)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in Verbindung mit spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Dieser Bericht wurde von der Prüfungskammer IV - mit dem Schwerpunkt auf den Bereichen “Marktregulierung und wettbewerbsfähige Wirtschaft” - erstellt. Berichterstattendes Mitglied ist Baudilio Tomé Muguruza, der Doyen dieser Prüfungskammer. Herr Tomé Muguruza wurde bei der Erstellung des Berichts unterstützt von den Kabinettbediensteten Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda und Simon Dennett, dem Direktor Zacharias Kolias und der Aufgabenleiterin Kamila Lepkowska. Zum Prüferteam gehörten Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele und Natalia Krzempek.

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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8383-2	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/298350	QJ-AB-17-017-DE-N
HTML	ISBN 978-92-872-8394-8	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/227366	QJ-AB-17-017-DE-Q

© Europäische Union, 2017.

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