L’intervento della Commissione nella crisi finanziaria greca

Sintesi

Contenuto della presente relazione

I

Gli auditor della Corte hanno esaminato la gestione, operata dalla Commissione, dei tre programmi di risanamento economico per la Grecia; è stato tenuto conto dell’assetto istituzionale dei diversi strumenti di assistenza finanziaria impiegati. Per quanto riguarda il programma in corso, l’audit è stato incentrato unicamente sugli aspetti relativi all’impostazione. L’ammontare dei finanziamenti per il primo programma (GLF), nel 2010, è stato di 110 miliardi di euro; quelli per il secondo (EFSF, 2012) di 172,6 miliardi di euro, e quelli per il terzo (MES, 2015) di 86 miliardi di euro. A metà del 2017, la Grecia ha ancora bisogno di sostegno finanziario esterno e la Corte ha rilevato che gli obiettivi dei programmi sono stati realizzati solo in misura limitata. Nel complesso, l’impostazione dei programmi ha reso possibile l’avanzamento delle riforme in Grecia, ma sono state rilevate debolezze. La Corte rivolge alla Commissione una serie di raccomandazioni per i futuri programmi di sostegno.

Contenuto dei programmi di risanamento per la Grecia

II

Dal momento del suo ingresso nell’area dell’euro, la Grecia ha beneficiato di un boom economico alimentato dal facile accesso ai prestiti e da una generosa politica di bilancio. A partire dal 2008-2009, la crisi finanziaria globale ha però fatto emergere le vulnerabilità del paese: i crescenti squilibri macroeconomici, i consistenti stock di debito pubblico ed estero, la debole competitività esterna, l’insostenibile sistema pensionistico e la fragilità delle istituzioni. Questi fattori, sommandosi alle rivelazioni sulla manipolazione delle statistiche ufficiali, hanno inciso sulla fiducia internazionale. Il prezzo che la Grecia ha dovuto pagare per ottenere prestiti sui mercati finanziari è diventato insostenibile e, nell’aprile 2010, il paese ha richiesto l’assistenza finanziaria degli Stati membri dell’area dell’euro e dell’FMI.

III

Il primo programma di risanamento economico per la Grecia è stato concordato nel 2010 e prevedeva finanziamenti per 110 miliardi di euro. Tuttavia, nonostante le misure strutturali e di bilancio adottate e la ristrutturazione del debito effettuata nel 2012, detto programma non è stato sufficiente per consentire al paese di ritornare a finanziarsi sui mercati. Sono stati pertanto concordati altri due programmi: nel 2012 per 172,6 miliardi di euro e nel 2015 per 86 miliardi di euro.

IV

I programmi di risanamento miravano a porre rimedio agli squilibri economici della Grecia, evitando in tal modo che la crisi economica greca contagiasse gli altri paesi dell’area dell’euro. I programmi cercavano di creare in Grecia una situazione economica e finanziaria sana e sostenibile, nonché di ripristinare la capacità della Grecia di finanziarsi integralmente sui mercati finanziari. L’assistenza era subordinata a condizioni politiche, precisate dall’accordo concluso tra le autorità greche e i prestatori. Le condizioni riguardavano virtualmente tutte le funzioni dello Stato greco e si prefiggevano tre obiettivi principali: sostenibilità di bilancio, stabilità finanziaria e ripresa della crescita. La Commissione europea ha verificato il rispetto delle condizioni da parte della Grecia e ha riferito in merito.

V

La Commissione ha gestito i programmi di risanamento d’intesa con la Banca centrale europea per conto dei prestatori europei per ciascun programma: gli Stati membri dell’area dell’euro per il primo programma, il fondo europeo di stabilità finanziaria per il secondo e il Meccanismo europeo di stabilità per il terzo.

Modalità di svolgimento dell’audit della Corte

VI

La Corte ha verificato se la gestione, da parte della Commissione, dei programmi di risanamento per la Grecia sia stata adeguata. In particolare si è chiesta quanto segue:

• La Commissione disponeva di meccanismi adeguati per la gestione dei programmi?
• Le condizioni relative alle varie politiche sono state concepite in maniera appropriata e attuate in modo efficace?
• I programmi di risanamento hanno conseguito i principali obiettivi prefissati?

VII

Conformemente al mandato della Corte dei conti europea, che consente di sottoporre ad audit l’efficienza operativa della gestione della BCE, si è cercato di esaminare il coinvolgimento della Banca nei programmi di risanamento economico per la Grecia. La BCE ha però messo in dubbio il mandato della Corte al riguardo e non ha fornito una quantità sufficiente di elementi probatori; la Corte non è quindi in grado di riferire sul ruolo della BCE nei programmi per la Grecia.

Cosa è stato riscontrato

VIII

All’avvio del programma per la Grecia, la Commissione non aveva esperienza nella gestione di un tale processo. Quasi un anno dopo sono state introdotte procedure, incentrate tuttavia sulle disposizioni formali per l’approvazione dei documenti, sui flussi di informazioni e sul calendario delle erogazioni. Non vi erano specifiche linee-guida interne della Commissione sull’effettiva definizione delle condizioni dei programmi, ad esempio in termini di estensione o livello di dettaglio. Nonostante il crescente numero di condizioni, il primo e il secondo programma non hanno stabilito in modo appropriato una scala di priorità in base all’importanza relativa delle stesse, e le condizioni non sono state inserite in una strategia più ampia per il paese. La Commissione ha sì posto in essere un sistema funzionante per valutare le condizioni, ma la Corte vi ha riscontrato debolezze attinenti la logica dello stesso, soprattutto per quanto riguarda la valutazione dell’attuazione delle riforme strutturali.

IX

Nonostante i complessi meccanismi istituzionali contenuti nei programmi, i dettagli operativi della cooperazione tra Commissione e partner dei programmi (in primo luogo FMI e BCE) non sono mai stati formalizzati.

X

Il quadro economico generale per l’impostazione dei programmi è stato formulato in base ai calcoli relativi al deficit di finanziamento e a proiezioni macroeconomiche. La Commissione ha regolarmente aggiornato le proprie analisi al riguardo e l’esattezza delle proiezioni è risultata simile a quella di altre organizzazioni internazionali. La Corte ha, tuttavia, riscontrato debolezze nella documentazione, nella giustificazione delle ipotesi e nei controlli di qualità.

XI

Dall’analisi approfondita dell’impostazione e dell’attuazione delle riforme in quattro settori politici fondamentali (fiscalità, pubblica amministrazione, mercato del lavoro e settore finanziario) emerge un quadro con luci e ombre. Le riforme della fiscalità e della pubblica amministrazione hanno prodotto risparmi di bilancio, ma l’attuazione delle componenti strutturali è stata meno efficace. Il mercato del lavoro è divenuto più flessibile e competitivo, ma ulteriori modifiche normative verranno ancora introdotte nell’ambito del terzo programma. Il settore finanziario è stato radicalmente ristrutturato, ma al costo di oltre 45 miliardi di euro iniettati nel sistema bancario, somma potenzialmente recuperabile solo in piccola parte. In tutti i settori, l’attuazione di una serie di riforme essenziali ha subito forti ritardi o non è stata inefficace.

XII

Nel complesso, la definizione delle condizioni ha reso possibile l’avanzamento delle riforme, ma sono stati rilevati punti deboli. Alcune misure fondamentali non sono state adeguatamente giustificate o adattate alle specifiche debolezze del settore. Per altre, la Commissione non ha considerato globalmente la capacità di attuazione della Grecia nel processo di definizione e non ne ha quindi adattato l’estensione e la tempistica. La Corte ha altresì rilevato condizioni il cui ambito di applicazione era troppo ristretto per affrontare i principali squilibri del settore, nonché ritardi nell’inserimento nel programma di misure tese a rimediare a gravi squilibri.

XIII

La Commissione non ha effettuato una valutazione complessiva dei primi due programmi, anche se tale analisi sarebbe stata opportuna per adeguare il processo di riforma. A metà del 2017, la Grecia ha ancora bisogno di sostegno finanziario esterno: ciò significa che i programmi precedenti, anche a causa di debolezze di attuazione, non sono riusciti a ripristinare la capacità del paese di finanziare le proprie necessità sui mercati. Gli obiettivi specifici dei programmi sono stati realizzati solo in misura limitata.

• Ritorno alla crescita: nell’arco della durata dei programmi il PIL è diminuito di oltre un quarto e la Grecia non è tornata alla crescita economica nel 2012, come inizialmente previsto.
• Sostenibilità di bilancio: si è registrato un vasto risanamento del bilancio in termini di saldi strutturali. Tuttavia, a causa degli avversi sviluppi macroeconomici e dei costi degli interessi sul debito esistente, il rapporto debito/PIL ha continuato ad aumentare.
• Stabilità finanziaria: i programmi hanno garantito la stabilità finanziaria a breve termine, ma non sono stati in grado di evitare un brusco deterioramento dei bilanci delle banche, dovuto in primo luogo a sviluppi macroeconomici e politici negativi, e la capacità delle banche di finanziare l’economia reale si è ridotta.

Raccomandazioni della Corte

XIV

La Commissione europea dovrebbe:

1. migliorare le procedure per la definizione dei programmi di sostegno, in particolare delineando l’estensione di eventuali lavori analitici necessari per giustificare il contenuto delle condizioni;
2. precisare meglio la priorità delle condizioni e specificare le misure urgentemente necessarie per affrontare gli squilibri ed essenziali per realizzare gli obiettivi dei programmi;
3. laddove utile per eliminare i sottostanti squilibri economici, garantire che i programmi siano inseriti in una strategia complessiva di crescita del paese;
4. mettere a punto procedure chiare e, se del caso, definire indicatori chiave di performance per far sì che il monitoraggio dei programmi sia sistematico e accuratamente documentato;
5. affrontare sin dall’inizio in maniera più completa il problema delle lacune a livello di dati;
6. cercare di giungere ad un accordo con i partner dei programmi, di modo che i ruoli e i metodi di cooperazione siano specificati e trasparenti;
7. documentare in maniera più rigorosa le ipotesi e le modifiche apportate ai calcoli economici sui quali si basa l’impostazione del programma;
8. valutare in maniera più sistematica la capacità amministrativa dello Stato membro di attuare le riforme, nonché la necessità di assistenza tecnica. Le condizioni dovrebbero essere adattate alle risultanze di tale analisi;
9. migliorare il proprio lavoro analitico sull’impostazione del programma. Dovrebbe, in particolare, valutare l’opportunità e la tempistica delle misure, data la specifica situazione dello Stato membro;
10. effettuare una valutazione intermedia di programmi consecutivi la cui durata combinata è superiore a tre anni, ed utilizzarne i risultati per valutare l’impostazione e i meccanismi di monitoraggio dei programmi stessi;
11. analizzare l’opportuno quadro di sostegno e sorveglianza per il periodo successivo alla conclusione dei programmi.

Introduzione

I tre programmi di risanamento economico per la Grecia

01

L’avvento della crisi finanziaria globale ha mutato drasticamente il contesto internazionale. La crisi ha richiesto salvataggi di istituzioni finanziarie di entità senza precedenti, insieme ad altre politiche monetarie e di bilancio di natura eccezionale. Ciononostante, la crisi è stata seguita da una recessione economica globale e, in Europa, da una crisi del debito. I paesi con basi solide sono riusciti a riprendere la strada della crescita in tempi relativamente brevi, mentre quelli caratterizzati da squilibri macroeconomici e debolezze strutturali si sono trovati in gravi difficoltà¹.

02

Nel contesto della crisi finanziaria globale, l’accumularsi di squilibri macroeconomici, i consistenti stock di debito pubblico ed estero, la debole competitività esterna, l’insostenibile sistema pensionistico e la fragilità delle istituzioni hanno reso la Grecia particolarmente vulnerabile all’atteggiamento di minore propensione al rischio esistente nei mercati internazionali. Tutti questi fattori, uniti alle rivelazioni di manipolazione delle statistiche ufficiali e alla notevole revisione dei dati di bilancio per il 2008 e il 2009, hanno inciso negativamente sulla fiducia dei mercati. Di conseguenza, le principali agenzie di rating del credito hanno declassato il rating del debito sovrano (dai livelli A della fine del 2008 ai livelli C del 2011). La reazione del mercato a questo sviluppo negativo è stata violenta: nelle settimane che hanno preceduto la richiesta di assistenza finanziaria da parte della Grecia, i costi del finanziamento del debito del paese sono cresciuti fino a livelli insostenibili.

03

A seguito della perdita di accesso al mercato a un prezzo ragionevole, il 23 aprile 2010 la Grecia ha chiesto assistenza finanziaria agli Stati membri dell’area dell’euro e all’FMI². Nonostante le misure strutturali e di bilancio adottate dalla Grecia, il primo programma di risanamento economico (PRE) non è stato sufficiente per consentire al paese di ritornare a finanziarsi sui mercati; pertanto, nel 2012 e nel 2015 sono stati concordati altri due programmi (cfr. tabella 1).

Tabella 1

I programmi di risanamento economico per la Grecia

Programma	Strumento	Inizio	Fine	Finanziamento totale (miliardi di euro)	Sostegno erogato dall’area dell’euro (miliardi di euro)	Sostegno erogato dall’FMI (miliardi di euro)
Grecia I	GLF1	2010	2012	110	52,9	20,7 (17,541 DSP)
Grecia II	EFSF	2012	2015	172,6	141,8	11,6 (10,2 DSP)
Finanziamenti-ponte	MESF	2015	2015	7,16	7,16	-
Grecia III	MES	2015	In corso (2018)	86	39,4(2)	-

04

Il primo programma di risanamento è stato firmato nel maggio del 2010 (cfr. figura 1 e allegato I). Doveva rimanere in vigore fino al giugno 2013, con un finanziamento pari a 110 miliardi di euro (stanziato dall’FMI e dagli Stati membri dell’area dell’euro) per soddisfare le esigenze di finanziamento dell’economia e sostenere il sistema bancario (cfr. tabella 1). In cambio, la Grecia ha accettato di attuare un programma di riforme strutturali comprendente politiche economiche, finanziarie, di bilancio e del mercato del lavoro. Il primo programma si è concluso prematuramente nel marzo 2012, allorché l’insostenibile livello del debito e una contrazione più intensa del previsto dell’attività economica hanno fatto emergere la necessità di ulteriori finanziamenti. Fino a quel momento, erano stati erogati 73,6 miliardi di euro.

05

Il secondo pacchetto di assistenza finanziaria è stato concordato con gli Stati membri dell’area dell’euro e l’FMI nel marzo 2012, per un finanziamento totale di 172,6 miliardi di euro. I paesi dell’area dell’euro hanno infine contribuito con 141,8 miliardi di euro sotto forma di prestiti a titolo del fondo europeo di stabilità finanziaria (EFSF), che era stato creato a questo scopo. Elemento fondamentale del secondo programma era la partecipazione del settore privato (PSP), in base alla quale gli investitori privati hanno contribuito con circa 107 miliardi di euro, cancellando una parte del valore del debito da loro detenuto.

06

Dopo la conclusione del secondo programma, avvenuta nel dicembre 2014, e al termine dei due successivi periodi di proroga dello stesso³, ed alla luce dei negoziati in corso sul terzo pacchetto di assistenza finanziaria, nel luglio 2015 alla Grecia è stato concesso un prestito-ponte tramite il meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria. Data l’incertezza della situazione, nel giugno 2015 sono state introdotte restrizioni alla libera circolazione dei capitali per salvaguardare la stabilità finanziaria (cfr. allegato II). Nell’agosto 2015, le autorità greche e i partner dell’area dell’euro hanno concordato un vero e proprio terzo programma, che ha preso la forma di un prestito pubblico concesso dal Meccanismo europeo di stabilità (MES). È previsto che il programma operi fino al 2018. In data 20 luglio 2017, il Consiglio esecutivo (Executive Board) dell’FMI, su richiesta della Grecia, ha approvato in linea di principio un accordo stand-by a titolo precauzionale di 1,6 miliardi di euro, previe ulteriori garanzie. A settembre 2017, l’FMI non aveva effettuato alcuna erogazione.

Obiettivi del programma

07

La principale logica d’intervento dei programmi di risanamento economico per la Grecia consisteva nel cercare di porre rimedio agli squilibri economici del paese, evitando in tal modo che la crisi economica greca contagiasse gli altri paesi dell’area dell’euro. A tal fine, i programmi cercavano di creare in Grecia una situazione economica e finanziaria sana e sostenibile, nonché di ripristinare la capacità del paese di finanziarsi integralmente sui mercati finanziari. Per raggiungere tale obiettivo, i programmi relativi alla Grecia⁴ sono stati incentrati essenzialmente a tre sfide principali che la Grecia si è impegnata a superare tramite un esaustivo ventaglio di misure di riforma:

1. ripristinare la fiducia dei mercati finanziari e la sostenibilità di bilancio: i programmi prevedevano energiche misure di bilancio (tra cui riduzioni della spesa per le pensioni, il sistema sanitario e la pubblica amministrazione) nonché riforme della politica fiscale e dell’amministrazione fiscale. Le riforme di bilancio intendevano rafforzare la fiducia, riconquistare l’accesso ai mercati e garantire la sostenibilità del rapporto debito/PIL.
2. Salvaguardare la stabilità del settore finanziario: i programmi fornivano sostegno finanziario alle banche greche tramite il Fondo ellenico di stabilità finanziaria (HFSF), mirante a soddisfarne l’urgente fabbisogno di capitale. Gli ambiti interessati dalle riforme comprendevano anche la ristrutturazione e il consolidamento del settore, la gestione dei crediti deteriorati (NPL), la governance, la vigilanza e la liquidità.
3. Stimolare la crescita economica e recuperare la competitività: tramite riforme strutturali, i programmi miravano a migliorare la competitività dal punto di vista dei costi e il contesto imprenditoriale complessivo. Lo scopo era quello di agevolare la transizione della Grecia verso un modello di crescita maggiormente orientato agli investimenti e alle esportazioni. Gli ambiti interessati dalle riforme comprendevano i mercati del lavoro e dei beni, la pubblica amministrazione, l’ordinamento giuridico e l’istruzione.

I partner dei programmi e il ruolo delle istituzioni europee

08

I primi due programmi sono stati elaborati nel corso di discussioni fra le autorità greche e la cosiddetta “Troika”, formata dalla Commissione, dalla BCE e dall’FMI (definite “istituzioni” nell’ambito del terzo programma). Non è stato concluso alcun accordo formale per precisare i dettagli della loro cooperazione. Nel quadro del terzo programma anche il MES, conformemente al proprio trattato istitutivo⁵, è stato coinvolto nell’impostazione e nel monitoraggio del programma. Pur non avendo contribuito a finanziare il terzo programma, l’FMI ha partecipato attivamente alle discussioni riguardanti l’estensione delle condizioni e il percorso di risanamento.

09

In tutto l’arco dei programmi, la Commissione ha agito per conto degli Stati membri dell’area dell’euro, in stretta collaborazione con gli altri partner. Nell’ambito del GLF, la Commissione era responsabile per il coordinamento e l’attuazione del programma per conto e nel quadro delle istruzioni degli Stati membri dell’area dell’euro; in tale veste, ha promosso, negoziato e firmato un accordo sullo strumento di prestito (LFA) e un protocollo d’intesa (MoU) con la Grecia (detto anche “memorandum d’intesa”) su un insieme di condizioni relative a varie politiche. Il regolamento UE⁶ e l’accordo-quadro sull’EFSF, applicabili al secondo programma, hanno affidato alla Commissione responsabilità analoghe. Il trattato istitutivo del MES prevede che il consiglio dei governatori del MES conferisca alla Commissione europea il mandato “per negoziare, di concerto con la BCE, le condizioni di politica economica cui è subordinata ogni operazione di assistenza finanziaria”.

10

Il ruolo della BCE durante l’intera durata dei programmi è stato quello di agire d’intesa con la Commissione per valutare le condizioni (relative alle varie politiche) dell’assistenza finanziaria e monitorare costantemente i progressi compiuti nell’attuazione di tali condizioni. Per il primo programma, già l’11 febbraio 2010 il Consiglio europeo aveva invitato la Commissione a monitorare, di concerto con la BCE, l’attuazione delle misure di riforma. Il regolamento UE⁷, l’accordo-quadro sull’EFSF e il trattato istitutivo del MES hanno definito in termini analoghi il ruolo della BCE per il secondo e il terzo programma. In tale contesto, la BCE ha offerto consulenze e competenze su diversi settori d’intervento. Dal momento dell’istituzione del meccanismo di vigilanza unico (novembre 2014) essa ha partecipato anche a discussioni con le istituzioni e con le autorità greche. Inoltre, in tutto il periodo 2010-2016 e indipendentemente dal processo di programmazione, la BCE ha pubblicato numerosi pareri sui progetti di disposizioni legislative presentati dalle autorità greche, dal momento che questi avrebbero potuto influenzare in modo rilevante la stabilità finanziaria⁸.

Processo di programmazione

11

L’assistenza finanziaria concessa alla Grecia era subordinata al rispetto di un insieme di condizioni relative a varie politiche⁹ inserito nei programmi di risanamento economico per la Grecia e articolato secondo i principali obiettivi (finanziari, strutturali e di bilancio) degli stessi. Le autorità greche hanno avviato formalmente il processo di programmazione presentando ai prestatori un insieme di documenti (cfr. riquadro 1) aggiornato per ciascun riesame del programma¹⁰. L’FMI e i prestatori europei sono rimasti indipendenti per quanto riguarda l’approvazione dei documenti dei programmi e le decisioni di prestito (cfr. figura 2).

12

I documenti di programma sono stati redatti nel quadro di un processo negoziale con la Commissione, il Fondo monetario internazionale¹¹ e la Banca centrale europea, che si è svolto sotto forma di visite di negoziazione¹². Per la Commissione, il mandato negoziale è stato fissato in anticipo in un documento strategico che analizzava la situazione della Grecia in riferimento agli aspetti fondamentali delle politiche e proponeva misure da includere nel programma. Ai fini dei negoziati, i servizi della Commissione hanno preparato le previsioni macroeconomiche su cui si fonda il programma. La Commissione ha pubblicato ciascun riesame dopo la sua conclusione, corredandolo di analisi quantitative della situazione macroeconomica e finanziaria, della valutazione della conformità e di documenti di programma ufficiali.

13

Dopo la conclusione dei negoziati, il Consiglio ha discusso il testo proposto dalle autorità greche, sulla base dei documenti presentati dalla Commissione¹³ e ha adottato una decisione ai sensi degli articoli 126 e 136 del TFUE¹⁴. Dopo l’adozione della decisione del Consiglio, il vicepresidente della Commissione (delegato dagli altri commissari) ha firmato il MoU definitivo per conto degli Stati membri prestatori (per il primo programma) o dell’EFSF (per il secondo programma). I dettagli tecnici e giuridici del prestito (come il calcolo della scadenza media, i tassi d’interesse, le disposizioni per l’erogazione e il rimborso) sono stati specificati nell’accordo di prestito (per il primo programma)¹⁵ o nell’accordo sullo strumento di assistenza finanziaria dell’EFSF (per il secondo programma).

14

Il terzo programma è stato concordato per mezzo di un memorandum d’intesa tra la Commissione europea (che agiva per conto del MES), la Repubblica ellenica e la Banca di Grecia. Il terzo programma è stato poi approvato dal Consiglio. I termini e le condizioni finanziarie per il prestito sono stati precisati in un accordo sullo strumento di assistenza finanziaria e l’erogazione è stata approvata dal consiglio dei governatori del MES sulla base delle relazioni di conformità stilate dalla Commissione (d’intesa con la BCE).

15

L’Eurogruppo¹⁶ ha offerto un orientamento politico al processo per tutto il periodo di programmazione e, in particolare, ha raggiunto un accordo sul varo dei programmi, le principali condizioni concernenti le politiche, la dotazione finanziaria e le più importanti condizioni di finanziamento. L’Eurogruppo è stato coadiuvato dal gruppo di lavoro “Eurogruppo”¹⁷, che è stato consultato in merito all’impostazione dei programmi e ha deciso l’erogazione dei fondi per il primo e il secondo programma (per il terzo programma è stata decisa dal consiglio dei governatori del MES).

Approccio dell’audit

16

Mediante l’audit si è verificato se la gestione, da parte della Commissione, dei programmi di risanamento per la Grecia sia stata adeguata. L’audit integra le due precedenti relazioni speciali redatte dalla Corte, che hanno valutato la gestione, da parte della Commissione, dell’assistenza finanziaria fornita ai paesi in difficoltà tramite il sostegno alla rispettiva bilancia dei pagamenti e tramite il MESF (relazione speciale n. 18/2015)¹⁸ e la prestazione dell’assistenza tecnica fornita alla Grecia (relazione speciale n. 19/2015). I sotto-quesiti cui si è cercato di rispondere erano i seguenti:

1. La Commissione disponeva di meccanismi adeguati per la gestione dei programmi?
2. Le condizioni relative alle varie politiche sono state concepite in maniera appropriata e attuate in modo efficace?
3. I programmi di risanamento hanno conseguito i principali obiettivi prefissati?

17

Gli auditor della Corte hanno esaminato la gestione, operata dalla Commissione, dei tre programmi di risanamento economico per la Grecia; per il terzo programma, che è ancora in corso, l’audit è stato però incentrato sugli aspetti relativi all’impostazione. L’impostazione, il monitoraggio e l’attuazione delle condizioni dei programmi sono stati sottoposti ad audit sulla base di un campione comprendente tutti i più importanti obiettivi dei programmi. Gli auditor della Corte hanno altresì esaminato la cooperazione tra la Commissione e i partner dei programmi, ma non le azioni dell’FMI¹⁹ e del MES²⁰. Non sono state sottoposte ad audit neppure le azioni delle autorità greche, comprese le questioni di titolarità che possono aver influito sul processo di attuazione. La Corte non riferisce in merito al ruolo svolto dalla BCE, a causa della limitata estensione dell’audit (cfr. paragrafo 20).

18

La Corte non ha sottoposto ad audit le decisioni politiche adottate dall’UE ad alto livello (ad esempio, quelle sulla giustificazione dell’assistenza finanziaria concessa alla Grecia) e ha limitato l’estensione dell’audit sotto diversi aspetti. La Corte non ha preso in considerazione lo scenario controfattuale (non-concessione dell’assistenza finanziaria). Inoltre, non ha verificato se il Consiglio, per risolvere la crisi, abbia scelto le dotazioni finanziarie, i valori-obiettivo di disavanzo e i percorsi di bilancio più appropriati. Non sono state esaminate né le condizioni di finanziamento dei prestiti concessi alla Grecia né la tempestività e l’adeguatezza dell’alleggerimento del debito e la sostenibilità del debito. La Corte ha valutato le proiezioni macroeconomiche e i calcoli relativi al deficit di finanziamento, entrambi elaborati dalla Commissione. Nel controllare la cooperazione della Commissione con gli altri partner, non si è valutato se tale coinvolgimento fosse giustificato.

19

Gli elementi probatori di audit sono stati raccolti sulla base di: un dettagliato esame della documentazione relativa ai programmi di assistenza finanziaria dell’UE (documenti di programma, analisi interne della Commissione, previsioni formulate in fogli elettronici, nonché valutazioni e studi elaborati da altre organizzazioni); un’analisi, basata su una griglia di valutazione, delle condizioni dei programmi; colloqui con il personale della Commissione, delle autorità nazionali (come i ministeri competenti), la Banca di Grecia, le associazioni imprenditoriali, le parti interessate e il personale dell’FMI, del MES e dell’OCSE.

Limitazione dell’estensione per quanto riguarda il ruolo svolto dalla BCE

20

Conformemente al proprio mandato, che le consente di sottoporre ad audit l’efficienza operativa della BCE²¹, la Corte ha cercato di esaminare il ruolo svolto dalla Banca nei programmi di risanamento economico per la Grecia²². La BCE ha messo in dubbio il mandato della Corte al riguardo, e la documentazione fornita dalla BCE agli auditor della Corte non costituiva materiale probatorio sufficiente per lo svolgimento delle attività di audit²³. Data questa limitazione dell’estensione, non è stato possibile per la Corte riferire in merito al ruolo svolto dalla BCE nei programmi di risanamento economico per la Grecia.

Osservazioni

Parte I – Gestione Dei Programmi Di Risanamento Economico Per La Grecia

21

La gestione dei programmi di risanamento economico per la Grecia ha comportato una serie di complessi processi interni alla Commissione, che hanno costituito un quadro trasversale per analisi su politiche specifiche e valutazioni della conformità (cfr. Parte II). In linea di massima, questi processi trasversali possono essere suddivisi in tre tipi:

• disposizioni procedurali per l’impostazione e il monitoraggio dei programmi: definizione di princìpi e meccanismi di gestione dei programmi, nonché di procedure decisionali;
• cooperazione con i partner dei programmi: divisione delle responsabilità, comunicazione e coordinamento delle azioni con l’FMI, la BCE e il MES;
• analisi economiche di base: preparazione di proiezioni macroeconomiche e calcoli del deficit di finanziamento, formulazione delle principali ipotesi economiche dei programmi.

Disposizioni per la definizione e il monitoraggio delle condizioni dei programmi

Urgenza all’avvio dei programmi

22

L’impostazione e i meccanismi istituzionali per il primo programma di risanamento economico per la Grecia devono essere considerate nel contesto dell’urgenza con cui il programma è stato organizzato. La motivazione immediata della richiesta di assistenza finanziaria è stata la necessità di contrarre un prestito di nove miliardi di euro per rimborsare un debito in scadenza il 19 maggio 2010. Dal momento che, nella primavera del 2010, il costo del finanziamento del debito greco sul mercato è cresciuto fino a raggiungere livelli insostenibili, il governo greco ha dovuto cercare forme di finanziamento alternative in tempi brevi²⁴ (per una cronologia dettagliata della crisi, cfr. figura 1 e allegato I).

23

Date le prevedibili difficoltà di accesso al finanziamento sul mercato per il debito a breve termine, il 25 marzo 2010 il vertice euro²⁵ ha approvato le condizioni per il sostegno finanziario da concedere alla Grecia. Le autorità greche hanno presentato la richiesta ufficiale di finanziamento il 23 aprile 2010, ossia meno di un mese prima della data in cui il finanziamento stesso doveva essere erogato. Il primo programma di risanamento economico per la Grecia è stato firmato il 3 maggio 2010. Considerate l’entità e la portata degli squilibri che caratterizzavano l’economia greca, il margine temporale disponibile per elaborare un programma esaustivo, che affrontasse tutte le debolezze, era molto ristretto.

Procedure e esiti dell’impostazione

24

Le procedure generali della Commissione per la gestione dei programmi di macroassistenza sono state stabilite per la prima volta nell’aprile del 2011, ossia 11 mesi dopo il varo del programma per la Grecia e il completamento di tre riesami. Il documento definiva le disposizioni interne relative ai flussi di informazione e approvazione all’interno della Commissione, nonché nei rapporti con il Consiglio e i partner dei programmi. Ad esempio, specificava le fasi per l’approvazione dei principali documenti di programma (documenti strategici, relazioni sulla conformità, progetti di memorandum/protocolli d’intesa e progetti di raccomandazioni di decisioni del Consiglio, se del caso).La Commissione ha elaborato anche tabelle di marcia per ciascuno strumento di finanziamento, fissando le fasi formali del percorso di erogazione.

25

Tuttavia, tali procedure non riguardavano il contenuto delle condizioni del programma. Non vi erano specifiche linee-guida interne della Commissione sulla definizione delle condizioni del programma in termini di estensione, livello di dettaglio e approfondimento del lavoro analitico necessario per giustificarle²⁶.

26

I principali documenti di lavoro su cui si basano le condizioni del programma erano i documenti strategici. Questi documenti concernenti le politiche, pubblicati per ciascun riesame, sono stati utilizzati come base per negoziare i riesami dei programmi (con un certo grado di flessibilità). Il processo per il riesame dei documenti strategici è stato inserito nelle procedure della Commissione, ma non è stato documentato.

27

In svariate occasioni, il personale della Commissione ha elaborato documenti analitici a sostegno dei documenti strategici per corroborare la definizione delle condizioni in alcuni settori. Tuttavia, quest’attività non è stata svolta sistematicamente per tutti i programmi e per tutti i settori (cfr. figura 3).

28

Nella definizione delle condizioni la Corte ha riscontrato taluni problemi, ricorrenti in numerosi ambiti:

• parecchie condizioni dei programmi erano descritte in termini vaghi e generali e non erano misurabili, in particolare all’avvio dei programmi. Ad esempio, in materia di promozione delle esportazioni, condizioni come “adozione di misure per incoraggiare i partenariati pubblico-privato” o “misure per potenziare la politica di promozione delle esportazioni” non specificavano azioni chiare o concrete. Nel settore finanziario, tra le condizioni del secondo programma vi era l’elaborazione di un piano di attuazione per migliorare la riscossione dei crediti deteriorati e fissare in proposito valori-obiettivo per le banche che si trovassero in stato di liquidazione alla fine di luglio del 2013. Tale condizione era aperta a varie interpretazioni, e ciò ha contribuito al notevole ritardo di attuazione.
• Le condizioni sono progressivamente divenute più precise. Nel secondo programma, il loro numero e livello di dettaglio sono aumentati in misura significativa. In parte, ciò è dipeso da ritardi e problemi di attuazione. D’altro canto, l’elevato livello di dettaglio ha messo alla prova la capacità amministrativa delle autorità e la “titolarità” (ownership) da parte delle stesse, in quanto le condizioni non erano state sempre sufficientemente discusse e concordate in fase di definizione²⁷.
• Il maggiore livello di dettaglio è stato associato alla mancanza di chiarezza ex ante in merito all’importanza relativa di ciascuna condizione del programma. La particolare importanza di alcune condizioni è stata riconosciuta solo ex post, quando esse non sono state attuate nei tempi, e sono state poi designate, in occasione dei riesami del programma, come prior actions (azioni che la Grecia conviene di intraprendere prima del completamento del riesame/dell’approvazione del finanziamento). Il rispetto di tali condizioni è stato esplicitamente richiesto prima dell’erogazione di una tranche del prestito²⁸. Nel terzo programma, le condizioni importanti sono ora definite “realizzazioni-chiave”.

Strategia complessiva di crescita

29

I programmi prevedevano chiari obiettivi di medio termine; il principale risultato atteso era il ripristino dell’accesso della Grecia al finanziamento sul mercato, per cui era necessario concentrare l’attenzione sul risanamento del bilancio. Tuttavia, nonostante gli sforzi della Commissione, i programmi non erano sostenuti da una strategia complessiva di crescita, diretta dalla Grecia, che potesse estendersi al di là dei programmi stessi. Una strategia di lungo termine avrebbe potuto essere più efficace nel coordinare il processo di risanamento e l’impostazione delle misure nei vari settori politici interessati.

30

La mancanza di una strategia si è fatta sentire soprattutto nel campo dell’agevolazione delle esportazioni. A tale riguardo, le misure previste dai programmi – concentrate soprattutto sulla competitività dei prezzi e sull’onere amministrativo – per la loro portata non sono state sufficienti a incoraggiare la transizione verso un modello di crescita maggiormente fondato sulle esportazioni e non hanno affrontato tutte le debolezze individuate dall’analisi anteriore al programma. In particolare, il primo programma non ha proposto una strategia complessiva per i settori che godevano di un vantaggio competitivo, tenendo conto della struttura specifica dell’economia greca. Le condizioni specifiche a ciascuno dei vari settori sono state però incluse nel secondo programma. Alcuni casi di incoerente concezione delle misure e insufficiente coordinamento trasversale fra le politiche (cfr. riquadro 2) mostrano che anche l’impostazione complessiva dei programmi greci è priva di una strategia esplicita.

Instabilità politica durante il periodo di programmazione

31

Un altro problema che ha inciso sulla gestione dei programmi è stato l’approccio intermittente alle riforme, derivante in qualche misura dall’instabilità politica del paese. Tra ottobre 2009 e gennaio 2015 in Grecia si sono tenute sei elezioni, oltre a un cambio di governo senza elezioni nel novembre 2011 (cfr. allegato I). In ciascuna di queste occasioni è stato necessario un certo periodo di tempo perché la nuova leadership riconfermasse il proprio impegno e l’approccio alle riforme, nonché per ridefinire gli accordi di lavoro con le istituzioni. Anche il referendum tenuto nel luglio 2015 sul pacchetto di misure ha contribuito all’incertezza per il futuro del programma e all’instabilità economica²⁹. I lunghi negoziati politici e l’incertezza che aleggiava sulla continuazione del programma hanno ostacolato l’agevole gestione dei programmi e l’attuazione delle riforme.

32

L’effettiva tempistica dei riesami dei programmi si è ampiamente discostata dall’iniziale calendario trimestrale, rispecchiando i ritardi nell’attuazione e le difficoltà emerse per la conclusione di un accordo sulle nuove misure (cfr. tabella 2). Da questo punto di vista, il momento più difficile è coinciso con la transizione tra il secondo e il terzo programma, con un intervallo di 16 mesi tra l’ultimo riesame portato a termine e l’approvazione del nuovo programma. Dal momento che il secondo programma non è stato mai portato a termine³⁰, la transizione ha comportato una doppia estensione del secondo programma e un prestito-ponte del MESF.

Tabella 2

Riesami dei programmi di risanamento economico per la Grecia

Anno	Riesame	Data della relazione	Durata del riesame (in mesi)
2010	Primo programma	Maggio 2010
	1° riesame	Agosto 2010	3
2011	2° riesame	Dicembre 2010	4
	3° riesame	Febbraio 2011	2
	4° riesame	Luglio 2011	5
	5° riesame	Ottobre 2011	3
2012	Secondo programma	Marzo 2012	5
	1° riesame	Dicembre 2012	9
2013	2° riesame	Maggio 2013	5
	3° riesame	Luglio 2013	2
2014	4° riesame	Aprile 2014	9
2015	Terzo programma	Agosto 2015	16
2016	Memorandum d’intesa supplementare	Giugno 2016	10

Procedure di monitoraggio

33

Il processo di monitoraggio del rispetto delle condizioni dei programmi è stato inserito nelle procedure generali della Commissione per la gestione dei programmi di macroassistenza, ma solo per quanto riguarda gli aspetti procedurali (ossia la distribuzione delle responsabilità e il processo di approvazione della relazione di conformità). Non vi era tuttavia alcuna procedura della Commissione per definire i requisiti chiave concernenti la portata, la natura e la documentazione del monitoraggio.

34

Lo strumento principale per monitorare il rispetto, da parte della Grecia, delle condizioni dei programmi (monitoraggio condotto congiuntamente dalle istituzioni) era la “tabella di conformità”. Per il primo e il secondo programma, tale documento era parte integrante dell’insieme di documenti pubblicati dopo ciascun riesame. La tabella di conformità veniva compilata e riesaminata dal personale della Commissione e successivamente presentata al gruppo di lavoro “Eurogruppo” insieme ad altri documenti di programma. I processi di riesame non erano, tuttavia, documentati. Inoltre, la Commissione notificava ufficialmente al Consiglio le modalità con le quali aveva monitorato le condizioni specificamente menzionate nelle decisioni del Consiglio.

35

Di solito, le tabelle specificavano lo stato di conformità per ciascuna condizione del programma che richiedesse un riesame specifico e una breve giustificazione (riferimenti alla base giuridica, situazione e motivi di eventuali ritardi). Tuttavia, non tutte le condizioni sono state sistematicamente monitorate in tal modo né per tempo. Poiché il secondo programma non era stato completato, non vi è stata alcuna valutazione formale delle condizioni aggiunte in occasione dell’ultimo (quarto) riesame. La Commissione ha monitorato gli sviluppi in Grecia, tra l’altro mediante documenti strategici, tra il secondo ed il terzo programma. La prima relazione di conformità per il terzo programma (pubblicata nel giugno 2016) non conteneva la tabella di conformità, benché numerose condizioni dovessero essere soddisfatte entro giugno 2016.

Pratiche di monitoraggio

36

Per la maggior parte delle condizioni analizzate, la Commissione è riuscita a dimostrare di aver valutato, e su solide basi, il rispetto delle condizioni previste dai programmi. In numerosi campi d’intervento, la Commissione ha svolto analisi approfondite degli atti normativi soggetti alle condizioni e ha monitorato le necessarie modifiche. In alcuni casi, la Commissione ha fatto ricorso a consulenze esterne (ad esempio, nel campo delle professioni regolamentate) per garantire una valutazione esaustiva e ha debitamente modificato le rispettive condizioni nei successivi riesami dei programmi.

37

Benché la Commissione abbia regolarmente monitorato il rispetto formale delle condizioni dei programmi, riferendo in merito, la Corte ha saltuariamente rilevato debolezze quali l’omissione o l’imprecisione delle valutazioni (cfr. allegato III). Inoltre, le relazioni di conformità della Commissione erano talvolta poco chiare in merito alla valutazione delle condizioni. L’uso di parecchi termini differenti³¹ per segnalare il mancato rispetto delle condizioni dei programmi rendeva ambiguo il significato complessivo della valutazione.

38

In alcuni casi, peraltro, il rispetto formale di una condizione (ad esempio, l’adozione di uno specifico provvedimento normativo) non garantiva l’effettiva attuazione della condizione stessa, ossia non produceva i risultati voluti. Un esempio in tal senso è offerto dall’attuazione dell’iniziativa “Legiferare meglio”. Dopo l’approvazione della relativa legge nel 2012, si sono ancora registrate debolezze concrete, come ha notato l’OCSE nel suo Regulatory Policy Outlook 2015³².

39

Nell’insieme, benché la Commissione abbia monitorato il conseguimento dei valori-obiettivo quantitativi dei programmi (ossia la riduzione del numero di dipendenti pubblici, dei costi relativi alle retribuzioni e dei posti dirigenziali), disponeva di limitati strumenti per verificare l’adeguata attuazione delle riforme strutturali. Tale problema era aggravato dalla difficoltà di accedere a dati completi. In particolare, la Corte ha rilevato lacune nei dati nel campo della fiscalità (cfr. allegato IV, parte A) e delle professioni regolamentate (dati incompleti sulle restrizioni per importanti professioni come quelle di avvocato, notaio, ingegnere e architetto). I programmi non hanno affrontato in maniera esaustiva le lacune nei dati, sebbene vi fosse qualche miglioramento negli ultimi riesami. Per la maggior parte delle condizioni strutturali, la Commissione è riuscita a monitorare l’approvazione di modifiche normative, ma non disponeva di indicatori e valori-obiettivo di performance appropriati per valutare l’attuazione delle riforme.

40

La mancanza di indicatori di performance appropriati ha rappresentato un ostacolo per la Commissione, ad esempio, all’atto della verifica del conseguimento degli obiettivi di efficienza nel contesto della riorganizzazione dell’amministrazione centrale. Nel settore finanziario, soltanto nell’aprile 2014 il secondo programma ha introdotto una condizione in base alla quale la Banca di Grecia doveva fissare indicatori chiave di performance per monitorare i progressi delle banche nella riduzione dei loro cospicui portafogli di crediti deteriorati. Inoltre, nel settore finanziario, la Commissione non ha sfruttato appieno il proprio ruolo di osservatore in seno agli organismi decisionali dell’HFSF, che le offriva un’ulteriore occasione di garantire il rispetto delle condizioni dei programmi³³.

Cooperazione con i partner dei programmi

41

A livello tecnico, l’insieme delle condizioni è stato definito soprattutto dalla Commissione (in coordinamento con la DG ECFIN) e dall’FMI, in consultazione con la BCE. Nel quadro del terzo programma, il MES è intervenuto quale quarto partner istituzionale. I testi definitivi del memorandum d’intesa hanno rispecchiato l’accordo raggiunto tra le varie istituzioni, nonché tra le istituzioni e le autorità greche; tutte le parti hanno dovuto modificare, se necessario, le proprie posizioni.

42

Non esistevano orientamenti né procedure specifiche per la cooperazione tra le istituzioni e il processo non è stato documentato formalmente (ad esempio, tramite verbali), il che ha influito sulla trasparenza del processo stesso. Tuttavia, le relative équipe che si occupavano dei programmi hanno istituito meccanismi di cooperazione informale. Le équipe, oltre a incontrarsi in riunioni, si tenevano regolarmente in contatto per telefono e posta elettronica. Scambiavano tra loro informazioni, dati e analisi preliminari e discutevano opzioni alternative per l’impostazione dei programmi. La Commissione e l’FMI hanno condiviso i propri progetti dei documenti di programma per garantire la coerenza dell’insieme delle condizioni. La molteplicità delle competenze e delle esperienze del personale delle tre istituzioni ha reso possibile produrre valutazioni e previsioni maggiormente approfondite, con una conseguente attenuazione del rischio di errori e omissioni nell’impostazione e negli aggiornamenti dei programmi.

43

La BCE e la Banca di Grecia hanno adattato alcuni dei rispettivi strumenti alle politiche economiche dei programmi³⁴. I programmi non precisavano, tuttavia, esplicitamente in che misura la fornitura di liquidità alla Grecia fosse subordinata al rispetto delle condizioni dei programmi³⁵, né come si tenesse conto di tale sostegno per la stima delle previsioni macroeconomiche e dei deficit di finanziamento.

Ipotesi economiche alla base dei programmi

44

Le proiezioni macroeconomiche e il calcolo del deficit di finanziamento hanno costituito i due processi fondamentali che hanno definito il quadro economico per l’impostazione e la modifica dei programmi (cfr. riquadro 3). La Commissione ha effettuato tali analisi per ciascun programma, realizzando un aggiornamento per ogni riesame. Tutte le istituzioni coinvolte nella gestione dei programmi hanno effettuato le proprie analisi economiche separatamente, ma il risultato finale ha rispecchiato il consenso cui sono giunte.

Debolezze e punti di forza metodologici

45

I fogli elettronici usati per le proiezioni macroeconomiche fornivano informazioni chiare e dettagliate su dati storici e proiezioni concernenti tutta la gamma delle variabili macroeconomiche. Le tendenze delle previsioni per le principali variabili macroeconomiche e di bilancio erano in linea con le proiezioni delle loro componenti e tenevano conto di un ampio ventaglio di fonti di informazioni. La Commissione ha usato le ipotesi più recenti sulle dinamiche dell’economia internazionale, nonché indicatori tecnici. Tuttavia, la Commissione non ha incorporato esplicitamente alcuni fattori tipici dei modelli macroeconomici e non ha integrato a sufficienza le proiezioni macroeconomiche e di bilancio (cfr. riquadro 4).

46

Nell’insieme, la metodologia del calcolo del deficit di finanziamento è diventata sempre più complessa da un programma all’altro; i fogli elettronici del secondo programma comprendevano strumenti di modellizzazione, valutazioni e calcoli molto più complessi. In una successiva fase del programma, è stata anche ampliata l’estensione del calcolo del deficit di finanziamento, al fine di tener conto di fattori ed elementi supplementari, ma talune debolezze metodologiche non sono state eliminate (cfr. allegato V). La metodologia è rimasta largamente immutata per il terzo programma.

47

In seno alla Commissione non esistevano procedure per avviare, autorizzare, registrare, trattare e comunicare i calcoli sul deficit di finanziamento. I controlli sulla qualità erano di natura informale e la Corte ha individuato significative debolezze nell’ambiente di controllo per quanto concerne i fogli elettronici³⁶. Nell’arco dei tre programmi non sono stati registrati miglioramenti al riguardo.

48

Nonostante l’utilizzo di molteplici fonti, i dati non recavano né riferimenti né data. Ciò ha provocato problemi di riconciliazione e la Corte non ha potuto verificare che fossero sempre state utilizzate le informazioni più aggiornate. Nella presentazione dei risultati del calcolo del deficit di finanziamento relativo nel primo programma, la Corte ha rilevato una serie di errori. Detti errori non hanno inciso sull’importo complessivo del deficit di finanziamento, ma sono indicativi degli insufficienti meccanismi interni di controllo della qualità presso la Commissione³⁷.

Prove di sensitività e giustificazione delle ipotesi

49

La Commissione ha monitorato periodicamente la situazione di liquidità della Grecia, aggiornando inoltre il file utilizzato per il calcolo del deficit di finanziamento tra un riesame e l’altro. I documenti di programma pubblici non hanno presentato prove per misurare la sensitività del calcolo del deficit di finanziamento a diversi esiti o sviluppi, ma tali analisi erano state effettuate nei documenti di lavoro della Commissione. La Commissione ha costruito i propri scenari attorno a vari elementi, come il calendario delle diverse erogazioni, il livello dei proventi delle privatizzazioni e le liquidazioni degli arretrati. D’altro canto, nessuna analisi di scenario è stata effettuata per le proiezioni macroeconomiche. Le proiezioni non includevano sistematicamente eventuali shock esterni nei confronti dell’economia greca, come un massiccio deprezzamento dell’euro o una brusca diminuzione dei prezzi delle materie prime, che si sono effettivamente materializzati in seguito nel corso dei programmi.

50

Per quanto riguarda la giustificazione delle ipotesi e la loro documentazione, la Corte ha riscontrato debolezze in entrambi i processi. Per il deficit di finanziamento, la documentazione di programma comprendeva un paragrafo sulla gestione della tesoreria e il finanziamento dei programmi. Tuttavia, i commenti erano spesso vaghi e non motivavano le modifiche apportate agli aggiornamenti del calcolo del deficit di finanziamento. In vari casi, le ipotesi specifiche alla base del calcolo del deficit di finanziamento necessitavano di una giustificazione esplicita³⁸. I problemi relativi alla giustificazione sono rimasti nel terzo programma. La Commissione ha accettato il suggerimento, avanzato dall’FMI, di incrementare a 8 miliardi di euro l’obiettivo di riserva di liquidità. Tuttavia, la Commissione non è stata in grado di giustificare la scelta di questo specifico livello di riserva di liquidità ed ha fatto riferimento a passate esperienze con altri programmi.

51

Nell’integrare l’impatto delle riforme strutturali nelle proiezioni macroeconomiche, la Commissione ha fatto affidamento sulla parte basata sui giudizi, che non era documentata. Inoltre, dal momento che le proiezioni macroeconomiche e quelle di bilancio erano trattate separatamente, non è stato possibile verificare come la Commissione definisse e quantificasse l’impatto delle politiche di bilancio sulle proiezioni macroeconomiche.

Accuratezza e aggiustamenti

52

Soprattutto nel primo programma, le previsioni della Commissione hanno notevolmente sottostimato la gravità della crisi (cfr. allegato VI). Ciò è dipeso principalmente dalla sottovalutazione del calo degli investimenti e dei consumi privati. Tuttavia, la precisione complessiva delle previsioni macroeconomiche della Commissione è stata in genere simile a quella di altre organizzazioni³⁹ ed è stata in parte influenzata dalle manipolazioni dei dati statistici, da parte delle autorità greche, per il periodo anteriore al programma. Per il 2010 e il 2011, la previsione iniziale della Commissione ha sottostimato il saldo delle amministrazioni pubbliche, diversamente dal periodo 2012-2013, per il quale detto saldo è stato sovrastimato.

53

I calcoli del deficit di finanziamento lasciavano alla Grecia un margine di manovra molto ristretto per quanto riguarda la riserva di liquidità, definita in termini di saldo di tesoreria. In media, essa si è ridotta nel corso del periodo di programmazione, ma senza giustificazioni. Secondo le proiezioni, alla fine del primo trimestre del 2014, la riserva doveva addirittura essere pari a zero. Il saldo di tesoreria medio di 3 miliardi di euro equivaleva ad appena 11 giorni di spesa primaria. Un incremento della riserva di liquidità avrebbe, tuttavia, richiesto un adeguamento del finanziamento complessivo del programma oppure l’introduzione nel programma stesso di ulteriori misure di bilancio.

54

A causa della limitata riserva di liquidità e del deteriorarsi della situazione di bilancio, la Grecia ha contratto un prestito a breve termine emettendo buoni del tesoro o dilazionando i pagamenti e aumentando gli arretrati. L’importo dei buoni del tesoro da emettere variava sensibilmente a seconda dei vari calcoli del deficit di finanziamento e ha svolto la funzione di principale variabile di aggiustamento per continuare ad alimentare il finanziamento dell’economia greca.

Parte II – Impostazione e Attuazione Delle Riforme

55

Il sostegno finanziario erogato nel quadro dei tre programmi di risanamento economico per la Grecia era subordinato all’attuazione di riforme connesse ai tre obiettivi di programma: di bilancio, finanziari e relativi alla crescita. L’impostazione e la portata specifiche delle riforme hanno subito un’evoluzione nell’arco dei programmi, pur essendo fin dall’inizio assai ampie. I programmi coprivano virtualmente tutte le funzioni dello Stato greco e in alcuni casi richiedevano profondi mutamenti strutturali. In tutti i campi d’intervento vi sono stati forti ritardi nel conformarsi alle condizioni dei programmi (cfr. allegato VII).

56

L’analisi della Corte, presentata nella presente sezione della relazione, ha riguardato un campione di politiche ed è stata incentrata su quelle che maggiormente incidevano sul conseguimento degli obiettivi del programma. Questa parte comprende sezioni dedicate alle riforme in materia di fiscalità, pubblica amministrazione, settore finanziario e mercato del lavoro; altri campi d’intervento trattati dall’audit della Corte hanno contribuito all’analisi di cui alle parti I e III (cfr. figura 4). ⁴⁰

57

Per ciascun settore d’intervento, gli auditor della Corte hanno analizzato i seguenti aspetti:

• l’impostazione delle condizioni relative alle politiche (giustificazione e contesto analitico delle misure, adeguatezza, specificità e tempistica); e
• attuazione e risultati (rispetto delle condizioni relative alle politiche e progressi delle riforme nei settori specifici interessati dalle condizioni del programma). Di contro, gli impatti più ampi delle riforme (in termini di crescita, sostenibilità di bilancio e sostenibilità finanziaria) vengono discussi nella parte III della relazione, per distinguerli dai risultati delle condizioni specifiche che sono presentati nelle sezioni seguenti della parte II.

Fiscalità

58

Tra gli obiettivi principali di tutti i tre programmi di risanamento economico vi erano i seguenti: migliorare in modo sostenibile il saldo di bilancio greco e dare impulso alla crescita del paese. Tali obiettivi di medio termine erano condivisi anche dall’FMI. Per conseguirli, il programma comprendeva condizioni volte a incrementare il gettito fiscale e a rendere l’amministrazione fiscale più efficace nella riscossione dei tributi (vale a dire, riforme tese a rafforzare la capacità di riscossione). Gli auditor della Corte hanno incentrato le proprie attività sulle modifiche del sistema di tassazione (compresi i contributi sociali) e sulle riforme della pubblica amministrazione volte a migliorare la riscossione del gettito fiscale.

Impostazione della condizionalità – politiche fiscali

Composizione e stabilità delle misure fiscali

59

Le raccomandazioni generali sulle politiche in materia di risanamento del bilancio (ad esempio, quelle dell’OCSE) e le valutazioni, anteriori alla crisi, del sistema fiscale greco suggerivano di dar priorità, tra le misure fiscali, a quelle riguardanti le imposte sui consumi (imposte indirette) e quelle miranti ad ampliare la base imponibile, a causa del loro minor impatto negativo sulla crescita economica. Contrariamente a tali valutazioni, nel corso del primo programma sono stati privilegiati l’innalzamento delle aliquote fiscali e dei tributi temporanei (rispetto all’ampliamento della base imponibile), a causa del rapido contributo che tali misure ci si attendeva avrebbero dato al conseguimento dei valori-obiettivo di bilancio di breve termine.

60

Le misure tese ad ampliare la base imponibile sono rientrate in gran parte nel secondo e nel terzo programma; alcune di esse necessitavano di considerevoli riforme dei codici tributari. Gli aumenti del gettito fiscale nel corso dei primi due programmi si sono fondati, come previsto, principalmente sulla tassazione indiretta (in particolare, sono state aumentate le aliquote delle imposte indirette ed è stata introdotta un’imposta periodica sui beni immobili a larga base imponibile). Tuttavia, alcuni aumenti delle aliquote delle imposte indirette (ad esempio, quelle sull’energia o sull’inquinamento) hanno aggravato la pressione sui costi di produzione delle imprese.

61

Le condizioni dei programmi hanno provocato una notevole instabilità della politica fiscale che ha riguardato tutti i principali tipi di tributi ed ha interessato anche l’orientamento delle modifiche: ad esempio, il primo programma promuoveva un trattamento fiscale unificato delle fonti di reddito delle persone fisiche, mentre il secondo programma si è mosso nella direzione opposta (cfr. allegato IV, parte B). In una certa misura, l’instabilità era dovuta a problemi di capacità amministrativa in materia di impostazione della politica fiscale e alla debole attuazione, riconosciuta dalla Commissione, che necessitava di frequenti adeguamenti alle condizioni del programma. Nel corso del primo programma, l’instabilità è stata causata anche dalla ricerca di misure fiscali ad hoc e urgenti per raggiungere gli obiettivi di disavanzo. Anche la mancanza di una strategia iniziale della Commissione sulle politiche fiscali, nonché le lacune nei dati (cfr. allegato IV, parte A), hanno contribuito ad acuire il problema, nonostante i miglioramenti che si sono palesati per tutta la durata dei programmi.

Giustificazione delle misure

62

La giustificazione delle condizioni di politica fiscale non è stata documentata in maniera sistematica⁴¹. I forti aumenti delle aliquote IVA e delle accise decisi nel 2010 sono stati giustificati con l’esigenza di risanare il bilancio e sono stati concordati con le autorità, ma non è stato effettuato alcuno studio sulle conseguenze di misure fiscali alternative, come ad esempio un’imposta ricorrente sugli immobili residenziali ad ampia base imponibile⁴², che è stata introdotta invece nel 2011 nel quadro di un piano di bilancio supplementare. La documentazione in fase di elaborazione è migliorata nel corso del tempo, sulla base di migliori dati forniti dalle autorità pertinenti (ad esempio. la modellizzazione delle riforme dell’imposta sul reddito delle persone fisiche durante il secondo programma e gli aumenti dell’aliquota IVA durante il terzo programma).

Impostazione della condizionalità – riscossione dei tributi

63

Numerose istituzioni internazionali (FMI, OCSE e Commissione) hanno segnalato i gravi problemi connessi al rispetto degli obblighi tributari in Grecia nel periodo anteriore alla crisi. I risultati del primo programma in materia di riscossione delle imposte sono stati modesti⁴³: ciò può essere attribuito a tre vaste tipologie di problemi: i) era stata attribuita una priorità limitata alle condizioni e queste ultime non erano né precisate in modo chiaro né sufficientemente valide (cfr. riquadro 5); ii) l’attuazione, da parte delle autorità, degli piani anti-evasione da esse stesse elaborati è stata debole; iii) il monitoraggio effettuato dalla Commissione si è basato su dati e criteri insufficienti (cfr. Parte I).

64

La maggior parte delle condizioni per il rafforzamento dell’amministrazione fiscale è stata inclusa nel secondo e nel terzo programma, affrontando così alcune delle debolezze d’impostazione del primo programma. Le condizioni si basavano in gran parte sulle raccomandazioni della Task force per la Grecia (TFGR) e hanno condotto ad un miglioramento in termini di chiarezza, seppure con un notevole aumento del livello di dettaglio⁴⁴. La motivazione addotta per questa tendenza è stata l’inadeguata attuazione delle condizioni precedenti. Alcune condizioni erano inoltre corredate di termini ultimi poco realistici (cfr. allegato IV, parte C).

Attuazione e risultati

65

A seguito alle misure di politica fiscale concordate ed inserite nei programmi, la pressione fiscale⁴⁵ sull’economia è aumentata nel periodo 2010-2014 (del 5,3 % del PIL) ed è ancora aumentata durante il terzo programma, a causa di misure fiscali supplementari. Ciò dimostra che le misure attuate hanno contribuito in modo duraturo al miglioramento delle finanze pubbliche. Gli aumenti sono stati superiori rispetto a qualsiasi altro paese aderente al programma e hanno portato la Grecia a raggiungere la media (non ponderata) delle pressioni fiscali degli Stati membri dell’area dell’euro alla fine del 2014 (cfr. figura 5). La maggior parte dell’aumento è stata realizzata nel periodo 2010-2012, che ha segnato la fase più grave della crisi economica greca.

66

Alla fine del secondo programma, la Commissione ha ritenuto che la Grecia avesse attuato una vasta gamma di condizioni in materia di evasione fiscale e riscossione delle imposte, il cui contributo al risanamento del bilancio è stato però limitato⁴⁶. Ciò è stato dovuto al fatto che alcune riforme non sono state attuate in modo appropriato, richiedevano comunque più tempo per essere visibili nelle statistiche oppure al fatto che la loro efficacia è stata influenzata in modo negativo dall’instabilità dell’ambiente fiscale. Gli indicatori di performance dei programmi relativi all’amministrazione fiscale mostrano miglioramenti fragili e parziali per quanto riguarda il numero di controlli fiscali e i tassi di riscossione nei centri specializzati di audit, mentre tra il 2012 e il 2014 i valori-obiettivo sono stati raramente raggiunti (cfr. allegato IV, parte D). Durante il periodo 2010-2014, i debiti d’imposta sono aumentati in media di circa 8,2 miliardi di euro l’anno (4,2 % del PIL), nonostante gli stralci del debito e le misure di riscossione. Nei programmi non è stato definito alcun indicatore per monitorare le stime degli importi tributari non riscossi, compresi quelli per omessa dichiarazione (“perdita di gettito fiscale”) o il lavoro non dichiarato, ma le stime della perdita di gettito IVA⁴⁷ hanno indicato che l’evasione è cresciuta durante il primo programma e ha registrato un tenue miglioramento nel 2014 rispetto al 2010.

Riforma della pubblica amministrazione

67

La riforma della pubblica amministrazione mirava a incrementare l’efficienza riducendo le spese della pubblica amministrazione e migliorando al contempo la qualità dei servizi pubblici offerti. I programmi comprendevano quindi elementi strutturali e di bilancio. Il terzo programma ha insistito ancor più sull’importanza della riforma della pubblica amministrazione, cui è stato dedicato un pilastro distinto del programma. Gli auditor della Corte hanno incentrato il proprio lavoro sui miglioramenti di efficienza ottenuti grazie alla riforma al livello centrale della pubblica amministrazione.

Impostazione della condizionalità

Priorità di breve termine e prospettive strategiche della riforma della pubblica amministrazione

68

In un contesto di crisi di bilancio, nel primo programma la principale priorità nel settore della pubblica amministrazione è stata il risanamento del bilancio⁴⁸. L’insieme delle condizioni di carattere strutturale ha ricevuto un impulso più intenso nel secondo programma, ma non era basato su una pianificazione strategica adeguata. L’insieme delle condizioni concernenti la pubblica amministrazione, per quanto attiene alle riforme strutturali, non è stato inserito in un programma più vasto, di riforma complessiva del governo, che procedesse per fasi successive in maniera coerente e pianificata. Le riforme strutturali della pubblica amministrazione non hanno affrontato fattori-chiave che la Commissione stessa aveva giudicato necessari per la riuscita dell’impostazione della riforma complessiva della pubblica amministrazione, ossia: lo scambio delle migliori pratiche a livello di UE, il coinvolgimento dei portatori d’interesse e della società civile, la continuità e la stabilità delle riforme (cfr. allegato VIII, parte A).

69

Nel 2013, con il secondo programma le autorità greche sono state invitate a presentare una strategia e un piano d’azione per le riforme della pubblica amministrazione; questa richiesta non è stata tuttavia sincronizzata con le principali azioni contenute nel programma (la riorganizzazione del settore pubblico in Grecia è iniziata nel 2012, anticipando la presentazione della strategia di due anni). Questo piano non è stato attuato e, nel 2015, il terzo programma ha richiesto una nuova strategia triennale per le riforme della pubblica amministrazione.

Esaustività delle riforme

70

Il primo programma ha chiesto un riesame funzionale dell’amministrazione centrale, da effettuarsi a cura dell’OCSE, che contribuisse a rendere prioritarie le riforme della pubblica amministrazione e ad adottare un approccio ad hoc, specifico per il paese. A seguito del riesame, sono state individuate in modo chiaro le debolezze dell’amministrazione greca e i settori d’intervento che necessitavano di sostegno amministrativo, ma 13 raccomandazioni dell’OCSE sono state inserite nelle condizioni con un certo ritardo (cfr. riquadro 6). Alle raccomandazioni non è stato dato seguito sistematicamente, e non vi era un quadro per tener traccia dei progressi delle riforme, né alcuna strategia che affrontasse i problemi di raccolta dei dati e di gestione (cfr. allegato VIII, parte B).

71

Già prima dell’inizio del primo programma esistevano alcuni strumenti dell’UE (in primo luogo, il programma operativo “Riforma amministrativa”, PO RA, finanziato dal Fondo sociale europeo) per porre rimedio alle debolezze della pubblica amministrazione greca. Benché la Commissione fosse consapevole della gravità di questi problemi, nei programmi non sono state inserite misure dedicate per il rafforzamento della capacità istituzionale⁴⁹. Qualche forma di sostegno al riguardo, pur modesta per portata e dimensioni, è stata coordinata dalla TFGR⁵⁰. Di contro, i progetti di potenziamento delle capacità del PO RA, già posti in essere nel 2010, non sono stati collegati all’insieme di condizioni previste dal programma e alcuni di essi sono stati cancellati durante il periodo del programma. L’esaustività delle condizioni e il coordinamento con altri strumenti (compresa l’assistenza tecnica) sono migliorati nel corso del terzo programma, grazie in particolare all’istituzione di un collegamento esplicito fra l’assistenza tecnica e il programma.

Giustificazione delle misure

72

Nonostante la Commissione abbia effettuato alcune analisi dell’impostazione delle riforme della pubblica amministrazione, la giustificazione fornita per alcune misure specifiche non era soddisfacente. In particolare la Commissione non è stata in grado di fornire analisi quantitative/qualitative per i due valori-obiettivo principali delle riforme (ossia la riduzione del numero di dipendenti pubblici di 150 000 unità nel periodo 2011-2015 e il completamento dell’uscita obbligatoria di 15 000 dipendenti entro il 2014⁵¹).

73

Il problema dell’insufficienza delle giustificazioni ha riguardato anche la successione temporale delle riforme e dei termini ultimi. Benché, al riguardo, la Commissione non sia stata in grado di fornire le analisi necessarie a corroborare l’impostazione dei programmi, i termini ultimi relativi al rispetto di alcune condizioni si sono rilevati alla fine troppo ambiziosi e non hanno tenuto conto della capacità di attuazione. Ad esempio, l’arco temporale previsto per l’istituzione e l’attuazione di un nuovo sistema di valutazione del personale per l’intera pubblica amministrazione è stato fissato in 11 mesi, mentre da uno studio comparativo OCSE/SIGMA sui sistemi della pubblica amministrazione di sei paesi dell’UE era emerso che, per la preparazione di tali riforme, l’arco temporale ottimale si colloca tra un anno e mezzo e tre anni. Durante il secondo programma, il personale della pubblica amministrazione non è stato oggetto di valutazione. Di conseguenza, il terzo programma ha fissato una nuova condizione, ossia l’approvazione di disposizioni normative, concernenti un nuovo, moderno sistema di valutazione della performance, entro quattro mesi (cioè entro novembre 2015). La legge è stata approvata nel febbraio 2016, ma a giugno 2016 (sette mesi più tardi) era necessario introdurre altri provvedimenti normativi di attuazione. La prima valutazione sarà effettuata entro giugno 2017, quasi due anni dopo l’avvio del terzo programma.

Attuazione e risultati

74

Le riforme della pubblica amministrazione greca hanno realizzato l’obiettivo della riduzione dei costi previsto dai programmi. Il valore-obiettivo relativo alla riduzione del numero complessivo di dipendenti pubblici è stato raggiunto nel 2013, ossia due anni prima di quanto programmato, grazie alla formula di riduzione degli effettivi applicabile alle nuove assunzioni, grazie al minor impiego di personale con contratti a tempo determinato e in virtù di piani di prepensionamento. Il numero dei dipendenti pubblici è diminuito di oltre 225 000 unità fra il 2009 e il 2015 (cfr. figura 6).

75

In termini di risultati di bilancio, tra il 2009 e il 2015 il costo annuale del pubblico impiego è diminuito del 37,9 % (9,6 miliardi di euro). Nel 2015, il livello dei salari del settore pubblico era in linea con la media dei paesi dell’area dell’euro (9,1 % del PIL nell’area dell’euro, contro 9 % in Grecia; cfr. figura 7). D’altra parte, questi risparmi hanno fatto lievitare le spese per il sistema pensionistico.

76

Le componenti strutturali della riforma della pubblica amministrazione hanno goduto di un limitato sostegno a livello nazionale e hanno subito l’impatto negativo dell’instabilità politica (cfr. paragrafi 31-32). Di conseguenza, hanno prodotto risultati tangibili in misura molto minore rispetto alle misure di bilancio. I primi programmi hanno compiuto modesti progressi per quanto riguarda la riorganizzazione degli enti pubblici, la gestione delle risorse umane e la depoliticizzazione della pubblica amministrazione (cfr. riquadro 7). Di contro, tra gli sviluppi positivi si possono citare la creazione di un consiglio governativo per la riforma, del segretariato generale per il coordinamento dell’opera del governo, di un organismo erogatore unico e di una banca dati per il censimento dei dipendenti pubblici.

Riforme del settore finanziario

77

La tutela della stabilità finanziaria interna è stata uno dei pilastri principali di tutti i programmi di risanamento economico per la Grecia. Per raggiungere tale obiettivo, nei programmi sono state inserite condizioni per rafforzare la solidità e la resilienza del settore finanziario aumentando il capitale delle banche, mantenendo una liquidità sufficiente, affrontando il problema dei crediti deteriorati (NPL) e migliorando la governance e la vigilanza (cfr. riquadro 8, nonché i dettagli sulle strategie dei programmi e le condizioni più importanti per il settore finanziario nell’allegato IX, parte A). L’analisi della Corte è stata incentrata sulle misure adottate per ristrutturare e ricapitalizzare il settore bancario, nonché sulle riforme relative alla governance e alla qualità degli attivi, in particolare degli NPL.

78

Nonostante la debole domanda di prestiti durante il periodo dei programmi, tutti i programmi hanno prodotto un numero limitatissimo di riforme del settore finanziario⁵² per affrontare direttamente il problema della contrazione del credito in Grecia, che fosse in termini di offerta di credito bancario o di costo del credito. Le restrizioni della disponibilità di credito hanno ostacolato gli sforzi tesi a ripristinare la competitività dell’economia greca, poiché le PMI nazionali hanno affrontato notevoli difficoltà nell’ottenere l’accesso al credito.

Impostazione della condizionalità

79

L’analisi della Commissione non sempre ha giustificato in maniera adeguata i rischi di alcune opzioni d’intervento. Ad esempio, nel contesto della ricapitalizzazione delle banche del 2013, la Commissione ha preso in esame numerose opzioni per attrarre gli investitori privati. Giudicando che le proposte delle autorità greche fossero eccessivamente benevole nei confronti degli investitori privati, la Commissione ha scelto infine l’emissione di obbligazioni a opzione⁵³. Tuttavia, l’analisi svolta non ha individuato in maniera esaustiva alcuni rischi di tali obbligazioni, ad esempio il loro potenziale impatto sui prezzi delle azioni bancarie (cfr. allegato IX, parte B).

Ristrutturazione e ricapitalizzazione del settore bancario

i) Valutazioni del fabbisogno di capitale

80

Le valutazioni del fabbisogno di capitale previste nei primi due programmi non sono state sempre fondate su ipotesi sufficientemente prudenti. Ad esempio, anche lo scenario avverso per la crescita del PIL, risalente al gennaio 2011, era più positivo della performance economica reale, di 4,6 punti percentuali, 7,8 punti percentuali e 4,7 punti percentuali, rispettivamente per il 2011, il 2012 e il 2013⁵⁴. Inoltre, la rimanenza dei fondi del secondo programma (circa 11 miliardi di euro) ha parzialmente influenzato l’analisi, effettuata dalla Commissione, di una valutazione del fabbisogno di capitale svolta dalla Banca di Grecia nell’ambito del monitoraggio all’inizio del 2014.

ii) Valutazione dell’efficienza economica

81

Una condizione del secondo programma invitava la Banca di Grecia a valutare quali delle 15 banche nazionali fossero efficienti economicamente e quindi ammissibili alla ricapitalizzazione con l’uso dei fondi del programma. Le banche rimanenti sarebbero state sottoposte a risoluzione, a meno che non fosse stato possibile raccogliere capitale privato. Il programma non esigeva che la Banca di Grecia garantisse l’adeguata trasparenza del processo. Ad esempio, le banche non hanno avuto accesso alla propria valutazione né ai calcoli sottostanti.

iii) Ricapitalizzazioni bancarie del 2014 e del 2015

82

Le condizioni del secondo e del terzo programma consentivano di utilizzare l’HFSF solo come fonte di sostegno di ultima istanza nelle ricapitalizzazioni del 2014 e del 2015 (cfr. allegato IX, parte B). In altre parole, nel caso esistesse un interesse del settore privato, l’HFSF non poteva partecipare alle ricapitalizzazioni bancarie, al fine di ridurre al minimo ulteriori apporti di fondi pubblici. Nel processo di ricapitalizzazione veniva così esercitata una forte pressione verso il basso sui prezzi delle azioni, il che ha comportato una considerevole diluizione dell’HFSF⁵⁵, che era già un azionista di maggioranza in seguito alla ricapitalizzazione del 2013.

Qualità degli attivi – Crediti deteriorati

83

Per la gestione dei crediti deteriorati, la creazione di una società di gestione patrimoniale (AMC) è una delle soluzioni più diffuse a livello internazionale. Tale soluzione, tuttavia, non è stata utilizzata nei programmi greci a causa di restrizioni di finanziamento e di altri fattori, come la diversificazione di crediti deteriorati in tutti i settori, questioni legate alla governance e considerazioni in materia di normativa UE sugli aiuti di Stato. Nonostante le potenziali restrizioni, le stime della Commissione sulle esigenze di finanziamento di una AMC non erano sufficientemente concrete per offrire una valutazione approfondita dell’adeguatezza di tale misura nel contesto greco.

84

I primi due programmi sono stati incentrati sulla ricapitalizzazione delle banche e sull’erogazione di un sostegno alla liquidità, ma tali misure non erano accompagnate da interventi efficaci in merito alla gestione degli NPL (ad esempio, il primo programma prevedeva soltanto l’impegno a riesaminare la normativa in materia di insolvenza). Il secondo programma cercava di affrontare il problema degli NPL ricorrendo soprattutto alla gestione interna degli NPL da parte delle banche che, sebbene essenziale, si è dimostrata ampiamente inefficace⁵⁶. Con il progredire del secondo programma, la capacità di gestione degli NPL da parte delle banche è stata considerata una priorità più elevata, ma riforme tangibili per migliorare i processi di gestione interna sono state messe a punto solo a partire dal terzo programma.

85

Per quanto riguarda l’insolvenza delle persone fisiche e delle imprese in Grecia, il primo e il secondo programma contenevano solo condizioni di natura generale e la serie di modifiche normative debitamente introdotte per trattare gli attivi deteriorati è stata per lo più inefficace e di portata limitata⁵⁷. Molte riforme si caratterizzavano per l’approccio frammentato e per un diverso insieme di priorità inerenti le politiche, diversità che spesso ha comportato obiettivi delle politiche contraddittori. In alcuni casi, esse sono state persino adottate senza un’adeguata consultazione dei portatori d’interesse o senza svolgere un’analisi d’impatto. Il complesso quadro delle insolvenze ha reso cronico il problema degli NPL anziché affrontarlo in un contesto strategico coerente e centralizzato, caratterizzato da priorità chiare riguardo alle politiche. L’impostazione non ha poi tenuto conto della limitata capacità del sistema giudiziario di affrontare in maniera efficace il gran numero di casi. Sommandosi, tali problemi di complessità e capacità hanno dato luogo all’accumulo di arretrati, diffondendo pertanto in tutto il sistema inadempimenti strategici e rischi morali (cfr. riquadro 9).

86

Soltanto il terzo programma includeva una condizione al fine di creare un mercato funzionante per la gestione e le vendite degli NPL. Tuttavia, alcuni importanti ostacoli non sono stati eliminati né dalla legge adottata alla fine del 2015 né da altre due modifiche del 2016 (che riguardavano anche i crediti recuperabili) e il quadro giuridico ha conservato la sua farraginosità.

87

Nel caso di banche in regime di liquidazione speciale che trattavano soprattutto crediti deteriorati, le operazioni sono state frammentate su un lungo periodo, dando luogo a bassa efficienza in termini di riscossione di NPL e costi operativi. Ad esempio, il consolidamento delle operazioni (riunione di 16 entità in una) ha rappresentato una condizione solo nel terzo programma ed è stato attuato più di tre anni dopo la proposta originale da parte di consulenti esterni. La procedura di liquidazione ha assorbito 13,5 miliardi di euro provenienti dal finanziamento fornito ai programmi tramite l’HFSF (cfr. tabella 3), oltre a 1,7 miliardi di euro provenienti dal fondo nazionale di garanzia dei depositi.

Governance

i) Governance delle banche

88

Sebbene le riforme del settore finanziario abbiano acquisito importanza nel corso del primo programma, quest’ultimo non conteneva condizioni miranti al rafforzamento della governance delle banche. Tuttavia, i problemi connessi alla governance (ad esempio, prestiti concessi a parti correlate al di fuori delle condizioni di mercato) esistevano già molto prima della crisi, in quanto fin dall’inizio la governance aziendale (corporate governance) delle banche greche era, in media, notevolmente inferiore rispetto a quella delle controparti europee.

89

Il secondo programma prevedeva la ricapitalizzazione delle quattro maggiori banche greche (le banche di importanza sistemica), grazie soprattutto ai fondi del programma tramite l’HFSF, ma non garantiva un sufficiente controllo sulla loro dirigenza (privata). Contrariamente alla prassi internazionale, i cambiamenti di proprietà che nel 2013 hanno comportato la nazionalizzazione quasi completa del settore bancario nazionale non sono state accompagnate da cambiamenti nella maggior parte dei consigli di amministrazione delle banche. In alcuni casi, il controllo della gestione è rimasto, di fatto, nelle mani degli azionisti storici e l’HFSF non aveva il diritto di valutarne l’esperienza, la reputazione e l’indipendenza. Una condizione relativa alla valutazione della governance aziendale delle banche è stata inclusa solo nel terzo programma, quando l’HFSF ha dovuto riesaminare tutti i membri dei consigli di amministrazione delle banche.

90

A tal fine, ed anche per parare potenziali interferenze politiche o aziendali, il terzo programma ha previsto criteri di selezione più rigorosi in merito alle qualifiche e all’esperienza dei membri dei consigli di amministrazione delle banche. Tuttavia, i criteri hanno ristretto i candidati a quelli aventi esperienza bancaria e finanziaria; tale requisito non era completamente in linea con le pratiche internazionali e con le prescrizioni dell’UE e dell’MVU che, in linea di principio, incoraggiano la diversità all’interno del consiglio di amministrazione e le conoscenze collettive.

91

Le riforme del settore finanziario non sono state incentrate a sufficienza neppure sulla governance e la vigilanza nazionale delle banche “meno significative”. Quasi sei anni dopo l’introduzione del primo programma, un’ispezione in loco effettuata nel marzo 2016 dalla Banca di Grecia e dall’MVU ha riscontrato, presso una banca, gravi carenze interne in termini di governance, gestione dei rischi e pratiche di prestito.

ii) Governance dell’HFSF

92

Il primo programma ha impostato l’originaria struttura di governance dell’HFSF, che non ha condotto al rafforzamento dell’indipendenza rafforzata rispetto alle autorità. Nonostante la condizione, introdotta nel secondo programma, in base alla quale la struttura gestionale dell’HFSF doveva articolarsi su due livelli (consiglio generale e comitato esecutivo), i problemi di indipendenza non sono stati risolti. Il terzo programma ha affrontato questa debolezza ponendo enfasi sul processo di selezione degli alti dirigenti dell’HFSF. Tuttavia, le soluzioni proposte dal secondo e dal terzo programma non hanno garantito, nella pratica, una efficiente ripartizione di responsabilità e poteri tra i due organi decisionali. Serie preoccupazioni sono state sollevate anche in merito alla trasparenza del processo decisionale dell’HFSF. Ad esempio, nel 2013 l’HFSF ha approvato la vendita della quota di maggioranza della controllata di una banca, benché l’operazione non si basasse su una gara d’appalto competitiva con più offerenti.

93

Le condizioni del programma hanno provocato frequenti avvicendamenti tra gli alti dirigenti dell’HFSF (34 persone nei primi sei anni, tra cui quattro presidenti e quattro amministratori delegati); ciò ha comportato il rischio di lacune nelle conoscenze e ha ridotto l’influenza dell’HFSF nelle banche di cui detiene quote azionarie.

Risultati finanziari attesi

94

Al dicembre 2016, l’HFSF aveva iniettato 45,4 miliardi di euro nel settore bancario greco, con perdite previste per 36,4 miliardi di euro (cfr. tabella 3). Nel complesso, soltanto una piccola parte delle perdite previste era potenzialmente recuperabile nel corso del tempo, a causa dell’apprezzamento del valore di mercato delle azioni nelle banche di importanza sistemica: si prevede che la maggior parte dei fondi destinati dal programma alle banche nazionali rimangano a far parte del debito pubblico greco.

Tabella 3

Risultati previsti dell’intervento nel settore bancario greco (in miliardi di euro, 2016)

	Fondi utilizzati	Fondi recuperati	Importo recuperabile (stima)	Perdite previste
Banche di importanza sistemica	31,91	2,72	3,83	25,4
Banche in liquidazione	13,5	0,5	1,9	11,0
Totale	45,4	3,2	5,7	36,4

Riforme del mercato del lavoro

95

L’obiettivo di fondo delle riforme del mercato del lavoro contenute nei programmi era migliorare la performance del mercato del lavoro, promuovendo tra l’altro un rapido adeguamento del costo del lavoro. Le riforme del mercato del lavoro avrebbero dovuto contribuire a ridare competitività all’economia greca in termini di costi e a limitare la perdita di posti di lavoro nel periodo di recessione. Per quanto riguarda il costo del lavoro, il secondo programma fissava, come valore-obiettivo indicativo, una riduzione del 15 % del costo del lavoro per unità di prodotto (CLUP) nel 2012-2014.

96

Fin dalla loro introduzione nel 2010, i programmi contenevano un’ampia serie di misure volte ad affrontare le rigidità del mercato del lavoro in Grecia. Esse sono incentrate sulla contrattazione, il processo di determinazione dei salari, la fissazione e il livello di salari minimi, la normativa in materia di tutela del lavoro, nonché la flessibilità dell’orario di lavoro. Parallelamente alle misure di liberalizzazione, dal secondo programma in poi si è dedicata un’attenzione sempre maggiore alla lotta contro il lavoro non dichiarato e alle politiche attive del mercato del lavoro miranti alla creazione diretta di posti di lavoro; questi aspetti non rientrano però nell’audit.

Impostazione della condizionalità

Giustificazione e basi analitiche delle riforme

97

I documenti strategici e altri documenti di lavoro hanno fornito le basi per l’approccio della Commissione alle riforme del mercato del lavoro e hanno altresì analizzato opzioni alternative (ad esempio, i metodi per ridurre il costo del lavoro per unità di prodotto e strutturare il quadro delle contrattazioni salariali). In tali analisi, la Commissione non ha però tenuto conto di alcuni rischi, soprattutto nelle prime fasi dell’impostazione. In particolare, non è stato valutato il possibile impatto delle riforme sulla zona grigia del mercato del lavoro, benché alcune misure comportassero un maggior rischio a tale riguardo⁵⁸. L’impatto sociale è stato valutato solo nell’ambito del terzo programma; l’analisi era tuttavia di natura descrittiva e non si è cercato di stimare quantitativamente gli impatti o la condivisione degli oneri, né per misure specifiche né per l’intero insieme delle riforme del mercato del lavoro.

98

La Commissione ha documentato ampi scambi di informazioni e discussioni sulle politiche con i portatori d’interesse (tra cui le autorità greche, le associazioni imprenditoriali e altri partner non governativi), con l’FMI e al proprio interno. Per quanto riguarda il compromesso raggiunto dai partner della Troika, in alcuni casi è prevalsa l’opinione della Commissione (non è stato imposto alcun taglio salariale nel settore privato, come avrebbe invece voluto l’FMI), mentre in altri è prevalsa quella dell’FMI (ad esempio, la legislazione a tutela dell’occupazione è stata ulteriormente liberalizzata dopo la prima ondata di riforme). In quest’ultimo caso, la Commissione non è stata in grado di giustificare appieno lo scostamento dalla propria posizione iniziale.

Adeguatezza delle misure

99

In alcuni casi, anche la definizione di condizioni specifiche non ha tenuto conto di specifiche caratteristiche dell’economia greca, in particolare della prevalenza di microimprese e piccole imprese. Ad esempio, l’impostazione iniziale della riforma della contrattazione salariale prevedeva la possibilità di contrattare a livello aziendale, ma richiedeva comunque una rappresentanza ufficiale del personale. Poiché spesso le piccole imprese non dispongono di tale meccanismi di rappresentanza, non hanno potuto trarre beneficio dalle riforme. Il problema è stato affrontato solo successivamente nell’ambito del primo programma, con l’introduzione dei “sindacati di persone”⁵⁹, che hanno consentito di svolgere le contrattazioni salariali direttamente con i dipendenti a livello aziendale.

Tempistica

100

Le riforme del mercato del lavoro sono state avviate nel 2010 e le autorità greche hanno attuato la prima ondata di riforme (contrattazione salariale e legislazione a tutela dell’occupazione) poco dopo l’approvazione del programma. Benché molte misure del programma siano state attuate nel periodo 2010-2016, gli stessi temi sono stati comunque discussi nei negoziati per il terzo programma. Tali sviluppi sono la spia di problemi connessi alla tempistica e alla successione temporale delle riforme, che vanno al di là dei ritardi di attuazione (cfr. riquadro 10).

Attuazione e risultati

101

In numerosi casi, l’attuazione delle riforme del mercato del lavoro ha subito ritardi (fino a 21 mesi) rispetto ai termini previsti dai programmi o si è arenata del tutto (cfr. allegato VII). Queste condizioni riguardavano aspetti essenziali delle riforme del mercato del lavoro (ad esempio, la contrattazione salariale e la legislazione a tutela dell’occupazione).

102

Nonostante alcune debolezze di attuazione, la Corte ha osservato miglioramenti in riferimento agli indicatori, indice di una maggiore flessibilità e competitività dei mercati del lavoro:

• riduzione del carattere restrittivo della legislazione a tutela dell’occupazione. Tuttavia, nel 2013 (ossia dopo l’introduzione delle principali riforme) l’indicatore si collocava ancora al di sopra della media OCSE (cfr. figura 8).
• Diminuzione del salario minimo: da 863 euro nel 2010 a 684 euro nel 2012.
• Significativo adeguamento del costo del lavoro per unità di prodotto (CLUP). La diminuzione di tale costo (pari al 14,1 % tra il 2010 e il 2015) è stata la più elevata fra gli Stati membri dell’UE. Il secondo programma mirava però a ridurre costo del lavoro per unità di prodotto del 15 % circa nel periodo 2012-2014. Tale valore-obiettivo indicativo non è stato raggiunto, perché in questo periodo l’adeguamento del CLUP è stato del 10,9 %.

Parte III – Realizzazione Degli Obiettivi Dei Programmi

103

Sette anni, tre programmi e oltre 265 miliardi di euro di assistenza erogati (più del 150 % del PIL greco) testimoniano delle dimensioni senza precedenti del sostegno prestato congiuntamente alla Grecia dai paesi dell’area dell’euro e dall’FMI. Queste cifre bastano a dimostrare che i programmi non sono riusciti a correggere i profondi squilibri economici o a consentire alla Grecia di gestire i propri obblighi finanziari senza un aiuto esterno. Tuttavia, i programmi hanno garantito la continuità dei finanziamenti e dell’attività economica in Grecia.

104

I programmi di risanamento economico per la Grecia si erano posti obiettivi in tre settori:

• sostenibilità del bilancio;
• stabilità finanziaria; e
• ritorno alla crescita.

105

Nel corso di sette anni, la Commissione non ha tentato di accertare in maniera esaustiva (tramite valutazioni intermedie o ex post) in che misura il primo o il secondo programma abbiano raggiunto i rispettivi obiettivi. Lo svolgimento di tali valutazioni era prassi consueta per altri programmi di sostegno gestiti dalla Commissione e, grazie agli utili insegnamenti che se ne sarebbero tratti, avrebbe avuto particolare importanza nel caso della Grecia, ove sono stati attuati in successione tre programmi.

106

Questa sezione della presente relazione analizza il conseguimento dei tre principali obiettivi dei programmi, utilizzando ove possibile gli specifici valori-obiettivo indicati nei programmi stessi. Tale analisi, al di là della valutazione dei risultati delle misure specifiche (presentati nella Parte II), è incentrata sugli impatti più generali che non si possono collegare a singole condizioni dei programmi. Quest’analisi è utile per comprendere i generali sviluppi economici che hanno interessato la Grecia nell’arco dei tre programmi di risanamento economico, sebbene occorra sottolineare che gli sviluppi in questione sono stati influenzati non solo dall’impostazione e dall’attuazione dei programmi, ma anche da una serie di altri fattori, tra cui l’incertezza politica, la quale ha ritardato l’attuazione delle riforme e ha inciso negativamente sulla fiducia dei mercati, riducendo così l’efficacia dei programmi.

Garantire la sostenibilità di bilancio

107

La crisi economica della Grecia è iniziata come crisi del debito e il ripristino della sostenibilità del bilancio – compresa la possibilità per il paese di finanziare il proprio fabbisogno sul mercato – è stato l’obiettivo immediato dei programmi.

Accesso ai mercati

108

Il primo programma prevedeva che la Grecia riacquistasse l’accesso ai mercati finanziari nel 2014 e finanziasse i propri obblighi debitori per un totale di 60 miliardi di euro nel 2015. Nel 2014, lo Stato greco si è finanziato sui mercati finanziari in due occasioni, seppure per un totale di soli 4,5 miliardi di euro. Tale importo corrisponde a meno del 5 % del finanziamento totale previsto dal secondo programma (110 miliardi di euro). Sono stati necessari altri due programmi di assistenza (il terzo giungerà a termine nel 2018), poiché il paese non aveva ancora riconquistato la capacità di finanziare sul mercato l’intero proprio fabbisogno.

Uso dei fondi e finanziamento successivo ai programmi

109

Sulla base dell’aggiornamento più recente del deficit di finanziamento, compiuto dalla Commissione per il primo riesame del terzo programma, la Grecia dovrebbe raggiungere un avanzo primario di 1,4 miliardi di euro nel 2017 e di 3 miliardi di euro tra gennaio e agosto del 2018, ultimi mesi del terzo programma. Il finanziamento del programma per questo periodo sarà quindi utilizzato per rimborsare il debito e consentirà di incrementare la riserva di liquidità (cfr. figura 9).

110

Nel periodo immediatamente successivo al programma, la Grecia dovrà rimborsare cospicui importi di debito (cfr. figura 10). Nel 2019, le esigenze di finanziamento lorde ammonteranno a 21 miliardi di euro in capitale e interessi. L’ipotesi alla base dei programmi è che, alla conclusione degli stessi, il rimborso del debito sarà finanziato integralmente grazie all’avanzo primario e al finanziamento sul mercato. Per il secondo programma, nel 2014 sono state condotte alcune attività di analisi nel possibile quadro successivo al programma, mentre per il terzo programma tali attività stanno appena iniziando e dunque non trovano riscontro nei documenti di programmazione.

Risanamento di bilancio

111

La situazione di bilancio all’inizio della crisi esigeva un aggiustamento radicale. Nel 2009, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche superava il 15,1 % del PIL, rispetto alla soglia del 3 % prevista dal Patto di stabilità e crescita. I principali valori-obiettivo di bilancio annuali dei programmi (ossia il disavanzo nominale⁶⁰) sono stati fissati mediante decisioni del Consiglio nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi (PDE) applicabile alla Grecia. Nell’ambito del MPEF, i programmi hanno fissato criteri ancora più dettagliati per i risultati nominali di bilancio; eppure, i piani di bilancio a sostegno di tali valori-obiettivo non erano sempre credibili (cfr. riquadro 11).

112

I valori-obiettivo di bilancio del primo e del secondo programma sono stati raggiunti solo nel 2012 e nel 2013 (cfr. tabella 4). Negli altri anni, essi non sono stati raggiunti (la differenza era di un importo compreso tra 3 e 6 miliardi di euro, benché la Grecia sia ricorsa a misure una tantum di incremento delle entrate per rispettare le proiezioni relative al disavanzo o alla liquidità. Nel corso del primo programma, i valori-obiettivo nominali (non modificati) della procedura per i disavanzi eccessivi non sono stati raggiunti, principalmente a causa del peggioramento del contesto economico (ossia un calo imprevisto delle entrate fiscali nominali e aumenti della spesa per interessi). L’erosione della base imponibile ha parzialmente cancellato l’aumento degli introiti proveniente da importanti misure fiscali: è stato in genere il caso del gettito IVA. Inoltre, al conseguimento dei valori-obiettivo di bilancio hanno contribuito, per tutto l’arco dei programmi, l’accumulo della spesa pubblica e gli arretrati dei rimborsi fiscali.

Tabella 4

Rispetto dei valori-obiettivo aggiornati previsti dalla procedura per i disavanzi eccessivi

	1° programma1		2° programma1			3° programma1
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Decisione del Consiglio (maggio 2010): saldo nominale (miliardi di euro)	-18,5	-17,1	-14,9	-11,4	-6,4
Decisione del Consiglio (marzo 2012): saldo primario, escluse le misure relative al settore bancario (miliardi di euro)			-2	3,7	9,4
Decisione del Consiglio (dicembre 2012): saldo primario, escluse le misure relative al settore bancario (miliardi di euro)			-2,9	0	2,8	5,7	9
Decisione del Consiglio (agosto 2015): saldo primario (in % del PIL)						-0,25	0,5
Effettivo (primo monitoraggio ex post)	-22	-20	-2,6	1,5	N.a.	-3,4	3,9
Effettivo (il più recente SEC95 o SEC2010)	-24,5	-20,1	-2,6	0,6	N.a.	-2,3	3,9
Differenza (valore-obiettivo applicabile rispetto a valore effettivo)	-6	-3	0,3	0,6	N.a.	-2,05	3,4

113

Benché la Grecia non abbia conseguito i valori-obiettivo nominali di bilancio, il saldo strutturale primario⁶¹ è migliorato notevolmente. Tra il 2009 e il 2015 l’aggiustamento complessivo ha superato il 17 % del PIL, rispecchiando il profondo squilibrio che affliggeva la Grecia in questo settore all’inizio della crisi.

114

Nel contesto della situazione macroeconomica avversa, il debito pubblico complessivo ha continuato a crescere per tutto il periodo dei programmi, nonostante lo sforzo di bilancio compiuto. Nel 2016, il debito pubblico della Grecia superava il 181 % del PIL, rispetto al 126,7 % del 2009 (cfr. figura 11). L’unico anno in cui il debito pubblico è diminuito è stato il 2012, a causa della procedura PSP, in base alla quale gli investitori privati sono stati invitati a stralciare il 53,5 % del valore nominale dei titoli di Stato greci che detenevano. Le proiezioni del primo programma stimavano che il debito pubblico avrebbe raggiunto il suo massimo nel 2013 (al 149,7 % del PIL per il primo programma iniziale e al 164,2 % del PIL per il secondo). Il fattore che ha contribuito in modo più cospicuo all’incremento relativo del debito è stato il declino del PIL nominale.

Sostenibilità del sistema pensionistico

115

Uno degli ostacoli più importanti alla stabilizzazione della situazione di bilancio della Grecia rimane il considerevole costo del sistema pensionistico. I successivi tagli apportati alle pensioni hanno ridotto la spesa nominale per le pensioni di 2,5 miliardi di euro tra il 2009 e il 2015. A causa del declino del PIL, tuttavia, i costi pensionistici come percentuale del PIL sono sistematicamente aumentati tra il 2010 e il 2015, rivelando pertanto la limitata efficacia delle riforme in termini di risanamento sostenibile del bilancio. Nel 2016, la spesa pubblica per le pensioni era la più elevata tra i paesi dell’area dell’euro (oltre il 16 % del PIL greco), mentre il finanziamento statale annuale dei disavanzi dei sistemi pensionistici superava il 9 % del PIL (la media dei paesi dell’area dell’euro era il 2,5 %).

116

Sulla base delle proiezioni contenute nelle relazioni sull’invecchiamento della popolazione del 2012 e del 2015, le riforme pensionistiche previste dai primi due programmi dovrebbero produrre alcuni risultati positivi per la sostenibilità di lungo periodo del sistema pensionistico greco. Secondo l’insieme delle condizioni previste dai programmi, la Grecia dovrebbe limitare l’incremento della spesa pubblica per le pensioni, nel periodo 2010-2060, a meno di 2,5 punti percentuali del PIL. Alla luce della relazione sull’invecchiamento della popolazione 2015, le riforme pensionistiche dovrebbero produrre un calo complessivo della spesa pubblica per le pensioni pari a 1,9 punti percentuali: una performance migliore rispetto al valore-obiettivo dei programmi. Tuttavia, secondo le proiezioni, nel 2060 si dovrebbe ancora registrare un livello elevatissimo (14,3 % del PIL).

Ripristinare la stabilità finanziaria

117

Il successo delle riforme del settore finanziario dipende anche da fattori esterni ai programmi. Tuttavia, sulla base di un ventaglio di indicatori, è possibile valutare gli sviluppi generali del settore bancario nell’arco dei programmi e stabilire così in che misura gli obiettivi generali siano stati raggiunti. Gli aspetti fondamentali da considerare in quest’analisi sono la solvibilità, il rischio di credito e la qualità degli attivi, la liquidità e la redditività; questi indicatori avevano risalto anche nelle condizioni dei programmi e nei piani di ristrutturazione bancaria approvati dalla Commissione.

Solvibilità

118

Grazie soprattutto agli estesi finanziamenti dei programmi (31,9 miliardi di euro) e alla ristrutturazione del settore, i coefficienti di capitale delle banche greche sono notevolmente migliorati, in linea con le tendenze internazionali, dall’inizio della crisi mondiale. Di conseguenza, il principale coefficiente di capitale (capitale primario di classe 1) è stato innalzato al 17 % al 2016, ossia al di sopra della media UE del 14,2 %, nonché del livello pre-crisi (cfr. allegato X). Tuttavia, l’alto livello di crediti fiscali nei confronti dello Stato greco e di crediti deteriorati continuava a suscitare preoccupazioni in merito alla solvibilità delle banche.

Rischio di credito e qualità degli attivi

119

Durante il periodo dei programmi, il rating (merito) di credito delle quattro maggiori banche greche è significativamente peggiorato, scendendo nel 2015 allo status di “default” (inadempienza)⁶². Nonostante il completamento della terza ricapitalizzazione, che ha rafforzato l’adeguatezza patrimoniale delle banche, nel corso del 2016 il rating di tutte le banche è rimasto confinato nella gamma del non-investment grade⁶³.

120

Per quanto riguarda la qualità degli attivi, nel 2008, all’inizio della crisi globale, le banche greche detenevano NPL pendenti che ammontavano al 5,5 % del portafoglio prestiti totale (7 % nel 2009), ossia un livello sensibilmente più alto della media dei paesi dell’area dell’euro. A causa della recessione economica senza precedenti, del conseguente aumento della disoccupazione e delle insolvenze strategiche (non affrontate) dei debitori, gli NPL sono nettamente aumentati in tutto l’arco dei programmi. Nel 2016 – sulla base di una definizione più ampia – le esposizioni deteriorate hanno raggiunto il livello più elevato di tutta l’UE (45,9 %), nove volte più alto della media UE (5,1 %); cfr. allegato X).

Liquidità

121

Sin dal primo programma, le banche greche sono state invitate a ridurre la propria dipendenza dal rifinanziamento presso la banca centrale (vale a dire l’Eurosistema), poiché la loro situazione in termini di liquidità era già deteriorata. In tale contesto, il primo programma non è stato in grado di ridurre la dipendenza dai prestiti della banca centrale, contrariamente al secondo e al terzo programma. Nel 2016, tuttavia, le banche greche continuavano a far fronte a condizioni di liquidità difficili, poiché la loro dipendenza dai finanziamenti della banca centrale rimaneva ben al di sopra del livello del 2009 (cfr. tabella 5), benché inferiore al picco di metà 2015 (150 miliardi di euro). Per quanto riguarda le normali fonti di liquidità, nel 2016 non si scorgevano segni di un sostenuto ritorno dei depositi (quasi la metà rispetto al 2009, da 238 miliardi di euro a 121 miliardi di euro), e le banche nazionali avevano ancora accesso limitato ad altre fonti di finanziamento.

Tabella 5

Profilo di finanziamento delle banche greche (in miliardi di euro)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Rifinanziamento presso la banca centrale	49,7	97,7	128,7	121,2	73,0	56,0	107,6	66,6
Depositi del settore privato	237,5	209,6	174,2	161,5	163,3	160,3	123,4	121,4

Redditività

122

Le politiche dei programmi che sono state messe in atto hanno cercato di migliorare la redditività delle banche attraverso un radicale intervento di risanamento e ristrutturazione. Riducendo notevolmente il numero dei dipendenti e delle filiali, le banche nazionali hanno significativamente migliorato il rispettivo coefficiente costi/proventi (51,9 %, rispetto a una media UE del 65,7 % nel 2016) nonché i costi operativi. Tuttavia, su base consolidata esse hanno continuato a produrre perdite per quasi tutto il periodo indicato e la loro performance, in relazione a una serie di indicatori di redditività, era ancora tra le peggiori dell’UE (cfr. allegato X).

123

Nel complesso, i programmi non sono stati in grado di evitare un netto deterioramento dei bilanci delle banche greche, in primo luogo a causa di sviluppi macroeconomici e politici negativi. Il ruolo di intermediazione delle banche si è indebolito e i canali di finanziamento dell’economia reale sono diventati limitati⁶⁴ e costosi.

Ritorno alla crescita

124

Dopo l’integrazione nell’area dell’euro nel 2001, la Grecia ha conosciuto un periodo di crescita economica elevatissima, ma contemporaneamente ha subito gravi perdite di competitività. Porre rimedio agli squilibri strutturali ed eliminare le barriere alla competitività è stato pertanto uno degli obiettivi dei programmi, allo scopo di ritornare ad una crescita sostenibile nel lungo periodo e agevolare così il risanamento del bilancio. Quest’obiettivo non è stato conseguito, nel senso che la Grecia ha fatto fronte ad una recessione prolungata ed eccezionalmente grave che ha avuto serie conseguenze sul mercato del lavoro. L’andamento dei principali indicatori macroeconomici è stato sistematicamente peggiore rispetto alle ipotesi alla base dei programmi (cfr. allegato XI).

La crescita economica e il suo contesto

125

L’economia greca non è ritornata a crescere con la stessa rapidità di altri Stati membri dell’UE facenti parte dell’area dell’euro, compresi quelli che hanno beneficiato di programmi di sostegno finanziario (ad esempio, Irlanda e Portogallo). Alcune debolezze nell’impostazione e nell’attuazione dei programmi (cfr. Parte II) non hanno contribuito ad agevolare la ripresa, ma la situazione macroeconomica è dipesa anche da una serie di fattori esterni e dalla gravità dell’insieme di squilibri preesistenti alla crisi. I programmi non sono riusciti a realizzare i rispettivi obiettivi di crescita; tuttavia, non è noto quale sarebbe stato lo scenario macroeconomico in assenza dei programmi.

126

L’economia greca ha fatto registrare performance costantemente peggiori rispetto agli obiettivi di crescita su cui si basavano le proiezioni macroeconomiche. Tra il 2009 e il 2016, l’economia greca ha subito una contrazione maggiore del 25 %. La crescita effettiva del PIL nel 2011 e nel 2012 è stata inferiore alle previsioni iniziali dei programmi (maggio 2010), rispettivamente di 6,5 e 8,4 punti percentuali (cfr. figura 12). Benché la previsione indicasse un ritorno a valori positivi di crescita nel 2012, ciò in realtà è avvenuto solo nel 2014 e per un anno appena. L’economia greca ha fatto registrare performance peggiori anche rispetto alle previsioni del marzo 2012 e dell’aprile 2014, sebbene le discrepanze siano state notevolmente minori.

127

Durante il periodo dei programmi (fino al 2015), la Grecia ha fatto costantemente registrare valori positivi riguardo alla crescita delle esportazioni, benché tale ripresa abbia fatto seguito a una forte contrazione delle esportazioni nel 2009. Rispetto alle previsioni dei programmi, le esportazioni hanno fatto generalmente registrare una performance peggiore, ma con uno scostamento minore rispetto a quello dalle previsioni del PIL. Nel 2013, le esportazioni si collocavano allo stesso livello del 2008, mentre nello stesso periodo le importazioni si sono ridotte del 30 %, il che ha consentito alla Grecia di realizzare un riequilibrio esterno.

128

La ripresa delle esportazioni registrata nel 2010 non può però essere integralmente attribuita alle riforme dei programmi. Alcuni settori importanti, quali il turismo, hanno beneficiato della svalutazione interna. Tuttavia, l’analisi settoriale mostra che le esportazioni greche sono anche influenzate da settori sui quali non pesano prezzi e salari nazionali⁶⁵ (ad esempio, i prodotti petroliferi e il trasporto marittimo), la cui performance riflette tendenze sui mercati mondiali piuttosto che un miglioramento della competitività nazionale (cfr. allegato XI).

Prezzi e disoccupazione

129

L’andamento dei livelli dei prezzi non ha seguito le proiezioni alla base dei programmi. La previsione iniziale (maggio 2010) ha fortemente sottostimato l’inflazione del 2010-2011 (anche a causa dell’impatto delle misure fiscali) e non ha previsto la deflazione del 2013-2014 (cfr. allegato XI). Di conseguenza, l’aumento dei prezzi nel corso del primo programma ha rallentato il processo di svalutazione interna e ciò ha impedito alla Grecia di migliorare la propria competitività esterna. Le discrepanze tra l’andamento dei prezzi effettivo e quello previsto si sono registrate anche nelle fasi successive del programma, ma in misura minore.

130

Parallelamente alla recessione economica, più grave del previsto, il mercato del lavoro ha ottenuto performance notevolmente inferiori rispetto alle ipotesi iniziali alla base dei programmi (cfr. figura 13). Il tasso di disoccupazione ha raggiunto il picco del 27,5 % nel 2013, mentre inizialmente le proiezioni prevedevano un valore massimo del 15,2 % nel 2012. La disoccupazione ha superato anche i livelli previsti dalle proiezioni successive. Il tasso di disoccupazione per i giovani al di sotto dei 25 anni ha raggiunto il livello massimo nel 2013 (quasi il 60 %), ma è sceso notevolmente al di sotto del 50 % nei due anni successivi (cfr. allegato XI).

Conclusioni e raccomandazioni

Gestione dei programmi di risanamento economico per la Grecia

131

Il primo programma di risanamento economico per la Grecia è stato definito in una situazione di estrema urgenza e la gestione di tutti i tre programmi ha subito l’impatto delle incertezze politiche ed economiche. La Commissione era solo uno dei numerosi partner coinvolti nel processo, il quale rientrava nell’alveo degli orientamenti politici forniti dall’Eurogruppo; l’approvazione dei programmi richiedeva un accordo tra le autorità greche e tutte le istituzioni che rappresentavano i prestatori: l’FMI, la Commissione, la BCE, nonché il MES nel corso del terzo programma (cfr. Introduzione, paragrafi 22-23 e 31-32).

132

La Commissione ha stabilito le procedure per la gestione dei programmi quasi un anno dopo il varo del primo programma per la Grecia. Le procedure definivano le disposizioni interne relative ai flussi di informazione e approvazione presso la Commissione e il Consiglio, nonché con i partner dei programmi, ma non offrivano orientamenti sull’effettiva impostazione dei programmi, ad esempio in termini di estensione e livello di dettaglio delle condizioni (cfr. paragrafi 24-25).

133

Nelle prime fasi del processo di programmazione alcune condizioni erano vaghe e non specificavano azioni concrete. Le condizioni sono diventate più chiare nel secondo programma, nel quale il loro numero e livello di dettaglio è aumentato. Solo nel terzo programma la Commissione ha designato le condizioni importanti come “realizzazioni-chiave”, mentre nei primi due programmi l’importanza relativa delle misure non era indicata (cfr. paragrafi 26-28).

Raccomandazione 1

La Commissione dovrebbe migliorare le procedure generali per la definizione dei programmi di sostegno, in particolare delineando l’estensione dei lavori analitici necessari per giustificare il contenuto delle condizioni e, ove possibile, specificando gli strumenti che potrebbero essere utilizzati in situazioni pertinenti. Per eventuali programmi futuri, un tale orientamento dovrebbe rendere più facile per la Commissione organizzare il proprio lavoro in situazioni di estrema urgenza, nella fase di avvio del programma.

Data-obiettivo: fine 2018

Raccomandazione 2

La Commissione dovrebbe attribuire priorità alle condizioni in maniera più efficace e specificare quali siano le misure più urgenti per affrontare gli squilibri e cruciali per il raggiungimento degli obiettivi dei programmi.

Data-obiettivo: immediatamente, se del caso

134

Nonostante gli sforzi della Commissione, le condizioni dei programmi non sono state collocate nel contesto di una più ampia strategia di crescita per la Grecia che avrebbe potuto protrarsi oltre la durata dei programmi. Nelle fasi iniziali, l’obiettivo immediato dei programmi era ripristinare la sostenibilità del bilancio, ma l’esigenza di una tale strategia è divenuta più chiara nel corso del tempo. La Corte ha rilevato debolezze nell’impostazione dei programmi per quanto riguarda il coordinamento trasversale delle politiche, nonché casi in cui l’ambito di applicazione delle misure del programma non era esaustivo. Entrambi questi fattori hanno influito sull’efficacia delle riforme strutturali, in particolare di quelle miranti a rendere più competitiva l’economia greca (cfr. paragrafi 29-30).

Raccomandazione 3

Laddove utile per eliminare i sottostanti squilibri economici, la Commissione dovrebbe far sì che i programmi siano inseriti in una strategia complessiva di crescita del paese, già messa a punto o elaborata insieme allo Stato membro nel corso dei programmi. Se non è possibile definire tale strategia nella fase di avvio del programma, essa dovrebbe seguire il più presto possibile e informare ogni eventuale riesame del programma.

Data-obiettivo: immediatamente, se del caso

135

Benché la Commissione non disponesse di procedure formalizzate circa l’estensione del monitoraggio, ha regolarmente valutato e riferito sul rispetto delle condizioni dei programmi. In genere, la Commissione è stata in grado di dimostrare che le proprie valutazioni poggiavano su una base solida, tra cui alcuni interventi di monitoraggio, come il dettagliato feedback sui progetti di atti normativi. In qualche caso, la Corte ha rilevato problemi nel monitoraggio del rispetto delle condizioni, come l’omissione, l’imprecisione o la genericità delle valutazioni (cfr. paragrafi 33-37).

136

Inoltre, nel caso delle riforme strutturali, al rispetto formale delle condizioni non hanno sempre fatto seguito i cambiamenti effettivamente auspicati dai programmi. Notevoli lacune nei dati e l’assenza di indicatori di performance appropriati per la maggior parte delle condizioni strutturali hanno ulteriormente inciso in modo negativo sulla rilevanza del monitoraggio svolto dalla Commissione, in termini di capacità di aiutare a capire l’attuazione e l’impatto delle riforme ed adottare azioni correttive quando necessario (cfr. paragrafi 38-40).

Raccomandazione 4

La Commissione dovrebbe mettere a punto procedure chiare e, se del caso, definire indicatori chiave di performance per assicurare un monitoraggio dei programmi sistematico e accuratamente documentato. Il monitoraggio dell’attuazione, soprattutto per le riforme strutturali, dovrebbe essere maggiormente incentrato sull’efficacia, estendersi al di là dell’adozione degli atti normativi di rango primario e riguardare anche la pertinente normativa di rango secondario e altri atti attuativi. La Commissione dovrebbe migliorare i propri meccanismi di monitoraggio dell’attuazione e dell’introduzione pianificata delle riforme, in modo da individuare meglio ostacoli di tipo amministrativo e di altra natura all’efficace attuazione delle riforme. La Commissione deve dotarsi delle risorse necessarie per effettuare tali valutazioni.

Data-obiettivo: fine 2018

Raccomandazione 5

La Commissione dovrebbe affrontare in maniera più generale, sin dall’inizio dei programmi, il problema delle lacune a livello di dati. Dovrebbe altresì indicare chiaramente tutti i dati di cui ha bisogno per monitorare i programmi e i relativi risultati.

Data-obiettivo: immediatamente, se del caso

137

Nonostante i complessi meccanismi istituzionali relativi ai programmi, gli accordi di lavoro interni, riguardanti le modalità della cooperazione tra Commissione e partner dei programmi (in primo luogo FMI, BCE e MES) non sono mai stati formalizzati. Non c’era abbastanza trasparenza circa i ruoli dei partner, la suddivisione delle responsabilità o i metodi di lavoro. Le istituzioni hanno, tuttavia, posto in essere meccanismi informali efficaci per la cooperazione e la condivisione delle informazioni (cfr. paragrafi 41-43).

Raccomandazione 6

La Commissione dovrebbe cercare di giungere ad un accordo con i partner dei programmi, chiarendo i loro ruoli e i metodi di cooperazione, che dovrebbero essere trasparenti e sufficientemente dettagliati.

Data-obiettivo: fine 2018

138

L’impostazione generale dei programmi si basava su proiezioni macroeconomiche e calcoli del deficit di finanziamento che erano stati preparati per ciascun riesame dalla Commissione in cooperazione con i partner dei programmi. L’analisi svolta dalla Commissione a questo proposito era internamente coerente e si basava sui dati più recenti. La Corte ha però riscontrato alcune debolezze metodologiche, in particolare per quanto riguarda la documentazione delle ipotesi, la giustificazione delle valutazioni discrezionali operate e il limitato utilizzo delle “prove di sensitività”. Mancavano inoltre disposizioni formali in materia di qualità per garantire l’esattezza dei calcoli. Le proiezioni macroeconomiche hanno fortemente sottostimato la crisi economica in Grecia, ma in genere gli errori non sono stati più gravi di quelli commessi da altre organizzazioni internazionali (cfr. paragrafi 44-54).

Raccomandazione 7

La Commissione dovrebbe giustificare in maniera più rigorosa le ipotesi e le modifiche relative ai calcoli economici sottesi all’impostazione del programma, anche mediante adeguate pubblicazioni. Tali processi dovrebbero essere soggetti a un adeguato controllo della qualità. Ciò dovrebbe valere in particolare per i riesami dei programmi, che si svolgono in circostanze meno urgenti di quelle della fase iniziale dei programmi.

Data-obiettivo: fine 2018

Impostazione e attuazione delle riforme

139

Il sostegno finanziario alla Grecia era subordinato all’attuazione di un ampio ventaglio di riforme che affrontavano squilibri strutturali, finanziari e di bilancio. L’estensione delle riforme è stata modificata nel tempo, ma fin dall’inizio ha riguardato quasi tutte le funzioni dello Stato greco, il che significa che in alcuni casi dovevano essere corretti squilibri strutturali molto profondi. Il calendario delle riforme per la Grecia presentava sfide particolarmente ardue e sulla sua attuazione ha inciso l’instabilità politica (cfr. paragrafi 55-57).

140

Le riforme della politica fiscale hanno prodotto risultati in termini di bilancio, che in gran parte dei casi erano basati su modifiche delle aliquote fiscali o nuovi tributi. Ciò ha acuito l’instabilità della politica fiscale, verificatasi per una molteplicità di ragioni, compresa l’assenza di sostenuti sforzi riformatori, ed è andato contro precedenti valutazioni che privilegiavano l’ampliamento della base imponibile come mezzo per incrementare le entrate fiscali. La Commissione non ha giustificato a sufficienza alcune misure-chiave (ad esempio, l’aumento dell’IVA e delle accise) offrendo un’analisi delle opzioni alternative e delle loro conseguenze. Le riforme dell’amministrazione fiscale hanno prodotto meno risultati tangibili, il che è attribuibile a problemi di capacità di attuazione ma anche a debolezze di impostazione, come ad esempio la tardiva inclusione nei programmi e la limitata estensione (cfr. paragrafi 58-66).

141

La contemporanea attuazione di risparmi di bilancio, giustificati da motivi di risanamento del bilancio, e di modifiche strutturali di lungo periodo ha messo a dura prova le riforme della pubblica amministrazione, che sono risultate meno riuscite. La Corte ha riscontrato che, per quanto riguarda l’impostazione, le cause principali erano da ricercarsi nell’insufficiente attenzione prestata alla capacità amministrativa di attuare le riforme, nonché nei deboli nessi tra i programmi e altri strumenti, come ad esempio l’assistenza tecnica e i programmi operativi finanziati dai Fondi strutturali. La Commissione non è riuscita a giustificare i principali valori-obiettivo quantitativi inseriti nei programmi per quanto riguarda le riforme della pubblica amministrazione (cfr. paragrafi 67-76).

142

Le riforme finanziarie hanno garantito la stabilità di breve periodo nel settore, ma alcune debolezze strutturali non sono state affrontate in maniera esaustiva oppure sono state inserite tardivamente nel programma (ad esempio, la gestione dei crediti deteriorati e la governance aziendale). Le misure del terzo programma sono state più esaustive. La Corte ha altresì rilevato debolezze nell’analisi dei rischi sottesa alla ricapitalizzazione delle banche del 2013, nonché alcune inefficienze nell’impostazione delle ricapitalizzazioni successive. La successione temporale di alcuni aspetti delle riforme non è stata coordinata in modo sufficiente (cfr. paragrafi 77-94).

143

La Commissione è riuscita a dimostrare di avere effettuato una solida analisi a sostegno delle riforme del mercato del lavoro, le quali hanno prodotto risultati tangibili in termini di liberalizzazione del mercato. L’attuazione, tuttavia, è stata ostacolata da forti ritardi. Alcune condizioni, specie nella fase di avvio dei programmi, non sono state adattate in maniera adeguata alla struttura dell’economia greca e altre misure molto importanti sono state incluse nel programma con un certo ritardo (cfr. paragrafi 95-102).

Raccomandazione 8

Per mitigare potenziali debolezze, la Commissione dovrebbe valutare in maniera più sistematica la capacità amministrativa degli Stati membri di attuare le riforme. Le esigenze di assistenza tecnica e l’eventuale aiuto offerto dal Servizio di assistenza per le riforme strutturali della Commissione dovrebbero essere valutati nelle prime fasi del programma, in cooperazione con le autorità degli Stati membri. La scelta, il livello di dettaglio e la tempistica delle condizioni dovrebbero essere correlati alle risultanze dell’analisi.

Data-obiettivo: immediatamente, se del caso

Raccomandazione 9

La Commissione dovrebbe potenziare il proprio lavoro analitico sull’impostazione delle riforme. Dovrebbe, in particolare, valutare l’opportunità e la tempistica delle misure, data la specifica situazione dello Stato membro;

Data-obiettivo: immediatamente, se del caso

Conseguimento degli obiettivi dei programmi

144

Aderendo ai tre programmi di risanamento economico, la Grecia ha scongiurato il default. Tuttavia, gli obiettivi dei programmi – sostenibilità del bilancio, stabilità finanziaria e ritorno alla crescita – sono stati conseguiti solo in misura limitata. Una valutazione esterna avrebbe potuto essere utile per comprendere appieno i complessi sviluppi di fondo, ma la Commissione non l’ha effettuata (cfr. paragrafi 103-106).

145

Nel caso della sostenibilità del bilancio, i programmi hanno prodotto un notevole risanamento: nel periodo 2009-2015 il saldo strutturale primario ha fatto registrare un aggiustamento pari al 17 % del PIL. Nello stesso periodo, tuttavia, il PIL si è ridotto di oltre un quarto e la disoccupazione ha superato il 25 %. Soltanto nel 2014 la Grecia ha registrato una crescita economica, benché l’ipotesi iniziale alla base dei programmi prevedesse un ritorno sostenibile alla crescita già nel 2012 (cfr. paragrafi 107, 111-113 e 124-130).

146

A causa della deludente performance macroeconomica, associata ai costi di finanziamento del debito precedentemente accumulato, in Grecia il rapporto debito/PIL è costantemente aumentato per tutto il periodo dei programmi (eccezion fatta per il 2012, in ragione della PSP). Il paese non è nemmeno riuscito a finanziare il proprio fabbisogno sui mercati. Nel periodo immediatamente successivo ai programmi, la Grecia dovrà rimborsare cospicui importi di debito; l’ipotesi alla base dei programmi è che tali importi saranno finanziati integralmente dall’avanzo primario e dal ricorso ai mercati. Dal punto di vista finanziario, i programmi hanno garantito la stabilità di breve periodo del sistema finanziario, ma non sono stati in grado di evitare un brusco deterioramento dei bilanci delle banche, dovuto in primo luogo a sviluppi macroeconomici e politici negativi (cfr. paragrafi 114-123 e 108-110).

Raccomandazione 10

I programmi dovrebbero essere sottoposti a una valutazione ex post almeno dopo la loro conclusione. Nel caso di programmi consecutivi la cui durata combinata è notevolmente superiore al periodo standard di tre anni, dovrebbe essere effettuata una valutazione intermedia, i cui risultati andrebbero utilizzati per valutare l’impostazione e i meccanismi di monitoraggio dei programmi stessi.

Data-obiettivo: fine 2018

Raccomandazione 11

La Commissione dovrebbe analizzare l’opportuno quadro di sostegno e sorveglianza per il periodo successivo alla conclusione dei programmi. Ciò dovrebbe essere fatto sufficientemente in anticipo rispetto alla conclusione del programma, tenendo conto delle esigenze di finanziamento del paese.

Data-obiettivo: immediatamente

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Tomé MUGURUZA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 3 ottobre 2017.

Acronimi

AMC: società di gestione patrimoniale

BCE: Banca centrale europea

BdG: Banca di Grecia

Buoni del Tesoro: emissioni di strumenti di debito a breve termine con scadenza pari o inferiore a un anno

CE: Commissione europea

CGUE: Corte di giustizia dell’Unione europea

CLUP: costo del lavoro per unità di prodotto

DF: deficit di finanziamento

DG ECFIN: direzione generale degli Affari economici e finanziari della Commissione europea

EFSF: European Financial Stability Facility (fondo europeo di stabilità finanziaria)

ENFIA: Imposta uniforme sul patrimonio immobiliare

FMI: Fondo monetario internazionale

GLF: Greek loan facility (strumento di prestito a favore della Grecia)

HFSF: Hellenic Financial Stability Fund (Fondo ellenico di stabilità finanziaria)

IDE: Investimenti diretti esteri

LFA: loan facility agreement (accordo di prestito)

LTO: legislazione a tutela dell’occupazione

MEFP: memorandum di politica economica e finanziaria

MES: Meccanismo europeo di stabilità

MESF: meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria

MoU: Memorandum of Understanding (memorandum d’intesa)

MVU: meccanismo di vigilanza unico

NPL: non-performing loans (crediti deteriorati)

OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici

PA: pubblica amministrazione

PDE: procedura per i disavanzi eccessivi

PEE: previsioni economiche europee

PIL: prodotto interno lordo

PO RA: programma operativo “Riforma amministrativa” per il periodo di programmazione 2007-2013

PRE: programma di risanamento economico, detto anche di “aggiustamento economico”

Prelievo PPC (ΔΕΗ): prelievo Public Power Corporation S.A. (Δημόσια Επιχείρηση Ηλεκτρισμού Α.Ε.)

PSP: partecipazione del settore privato

SEC: Sistema europeo dei conti

SGPR: Segretariato generale per le entrate pubbliche

SU: sportello unico

TFGR: Task force per la Grecia

TFUE: Trattato sul funzionamento dell’Unione europea

TMoU: Technical Memorandum of Understanding (memorandum d’intesa tecnico)

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi di gestione relativi a specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

La presente relazione è stata stilata dalla Sezione di audit IV, specializzata nell’audit riguardante la regolamentazione dei mercati e l’economia competitiva. Baudilio Tomé Muguruza, decano di questa Sezione, è il Membro relatore. Nella preparazione della relazione è stato coadiuvato da: Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda e Simon Dennett del suo Gabinetto; Zacharias Kolias, direttore; e Kamila Lepkowska, capo incarico. L’équipe di audit era composta da Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele e Natalia Krzempek.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Modulo di contatto: eca.europa.eu/it/Pages/ContactForm.aspx
Sito Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando il portale Europa (http://europa.eu).

Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8351-1	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/425815	QJ-AB-17-017-IT-N
HTML	ISBN 978-92-872-8389-4	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/99576	QJ-AB-17-017-IT-Q

© Unione europea, 2017.

Per qualsiasi utilizzo o riproduzione di fotografie o di altro materiale i cui diritti d’autore non appartengano all’Unione europea, occorre chiedere l’autorizzazione direttamente al titolare di tali diritti.

PER CONTATTARE L’UE

Di persona
I centri di informazione Europe Direct sono centinaia, disseminati in tutta l’Unione europea. Potete trovare l’indirizzo del centro più vicino sul sito http://europa.eu/contact

Telefonicamente o per email
Europe Direct è un servizio che risponde alle vostre domande sull’Unione europea. Il servizio è contattabile:

• al numero verde: 00 800 6 7 8 9 10 11 (presso alcuni operatori queste chiamate possono essere a pagamento),
• al numero +32 22999696, oppure
• per email dal sito http://europa.eu/contact

PER INFORMARSI SULL’UE

Online
Il portale Europa contiene informazioni sull’Unione europea in tutte le lingue ufficiali: http://europa.eu

Pubblicazioni dell’UE
È possibile scaricare o ordinare pubblicazioni dell’UE gratuite e a pagamento dal sito EU Bookshop (http://publications.europa.eu/eubookshop). Le pubblicazioni gratuite possono essere richieste in più esemplari contattando Europe Direct o un centro di informazione locale (cfr. http://europa.eu/contact).

Legislazione dell’UE e documenti correlati
La banca dati EurLex contiene la totalità della legislazione UE dal 1951 in poi in tutte le versioni linguistiche ufficiali: http://eur-lex.europa.eu

Open Data dell’UE
Il portale Open Data dell’Unione europea (http://data.europa.eu/euodp) dà accesso a un’ampia serie di dati prodotti dall’Unione europea. I dati possono essere liberamente utilizzati e riutilizzati per fini commerciali e non commerciali.