Instrumentos de internacionalização das PME:
grande número de ações de apoio, mas coerência e coordenação insuficientes

Síntese

I As pequenas e médias empresas (PME) constituem a base da economia da UE. Representam cerca de 99 % de todas as empresas e 65 % do total dos empregos do setor empresarial não financeiro.

II O comércio internacional é um vetor crucial para a economia da UE, com mais de 90 milhões de postos de trabalho dependentes das exportações. Apesar da sua importância para a economia, as PME não contribuem para o comércio internacional na mesma medida que as grandes empresas, uma vez que representam apenas 30 % do total das exportações (em valor) para países fora da União.

III A contribuição da UE para instrumentos especificamente destinados à internacionalização das PME ascendeu a aproximadamente 850 milhões de euros no período de 2014‑2020, incluindo cerca de 450 milhões de euros de financiamento da União para a Rede Europeia de Empresas e 30 milhões de euros para a iniciativa Startup Europe. Estes instrumentos são complementados por ações da UE que abrangem a internacionalização das PME como uma de muitas áreas, designadamente os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos, o programa Horizonte 2020 ou os Instrumentos de Política Externa.

IV O presente relatório especial é a mais recente de uma série de publicações do Tribunal que examinam o apoio às PME. Centra‑se em dois dos principais instrumentos da UE que apoiam a internacionalização das PME, tanto no mercado único da União como em países terceiros, no período de programação de 2014‑2020: a Rede Europeia de Empresas e a iniciativaStartup Europe. A internacionalização das PME é de grande interesse para o Parlamento Europeu e outros intervenientes relevantes devido à importância que assume na maximização do potencial de crescimento da UE, em particular através das exportações. Espera‑se que a presente auditoria contribua para aumentar a coerência e a coordenação dos programas da UE nesta importante área política, bem como para reforçar os sistemas da Comissão para acompanhar a execução global da sua estratégia de internacionalização das PME desde a fase inicial do período de programação.

V O Tribunal examinou a estratégia da UE para a internacionalização das PME e duas das principais iniciativas geridas diretamente pela Comissão neste domínio: a Rede Europeia de Empresas e a Startup Europe. A principal questão de auditoria consistiu em saber se o apoio da UE à internacionalização das PME foi coerente e coordenado e se contribuiu para a internacionalização das PME.

VI O Tribunal constatou que a estratégia da UE assinalou corretamente os principais obstáculos à internacionalização das PME e que a União e os Estados‑Membros executaram um grande número de ações de apoio a este processo de internacionalização. No entanto, a estratégia incluiu ações importantes cuja execução não foi bem‑sucedida. Em particular, não existe um inventário atualizado de todas as ações relevantes neste domínio que permita identificar lacunas, sobreposições e potenciais sinergias entre as ações existentes. Além disso, a sustentabilidade financeira das ações da UE nem sempre foi objeto de um tratamento satisfatório, o que resultou na suspensão de algumas ações apesar dos resultados positivos alcançados.

VII A Rede Europeia de Empresas (EEN) cumpriu os seus objetivos, mas ainda não é claro até que ponto isso promoveu a internacionalização das PME. Acresce que o desempenho da EEN varia entre países e consórcios, e os membros da EEN poderiam beneficiar de mais apoio em certas áreas, como o acesso ao financiamento. A cooperação entre a EEN e outros instrumentos funciona bem a nível da UE, mas entre a UE e os instrumentos nacionais o cenário é menos positivo.

VIII A iniciativa Startup Europe responde às necessidades das empresas em fase de arranque, mas apenas a curto prazo, uma vez que todos os projetos financiados terminaram no final da subvenção e, em geral, as atividades enfrentavam questões de sustentabilidade. A Comissão não dispõe de uma estrutura global para coordenar a iniciativa, o que resulta numa cooperação reduzida entre os diferentes projetos, bem como entre a iniciativa Startup Europe e outros instrumentos a nível da UE e nacional. O acompanhamento dos resultados é eficaz apenas a nível dos projetos individuais, resultando em informações reduzidas sobre o alcance global da iniciativa. Além disso, em alguns casos, a iniciativa Startup Europe levou à aquisição de empresas em fase de arranque por parte de entidades fora da UE.

IX O Tribunal recomenda que a Comissão deve:

• aumentar a coerência, a coordenação e a sustentabilidade do apoio à internacionalização das PME, bem como a sensibilização para o mesmo;
• reforçar a visibilidade da Rede Europeia de Empresas, a sua cooperação com outros programas semelhantes, o alcance das suas atividades de formação e a cobertura geográfica dos principais parceiros comerciais da UE de países terceiros;
• melhorar o acompanhamento e a eficácia a longo prazo da iniciativa Startup Europe.

Introdução

01 As pequenas e médias empresas (PME) constituem a base da economia da UE. Cerca de 99 % de todas as empresas da União são PME, gerando um pouco mais de metade dos resultados económicos da UE no setor não financeiro. Estes 21 milhões de empresas empregam aproximadamente 100 milhões de pessoas, sendo assim responsáveis por 65 % de todos os empregos no setor empresarial não financeiro¹.

02 A internacionalização é um importante fator de crescimento na UE. O crescimento das empresas através do comércio internacional tem também um efeito positivo no emprego. No seio da União, 56 milhões de empregos dependem do comércio intra‑UE², e mais de 38 milhões dependem das exportações para países terceiros³. Embora não estejam disponíveis números precisos sobre a quantidade de empregos das PME dedicados ao comércio internacional (tanto dentro como fora da União), estima‑se que as PME exportadoras representem apenas 30 % do valor total das exportações para países terceiros⁴.

03 Por conseguinte, os mercados europeus e globais são importantes para o desenvolvimento das PME. A pequena dimensão destas empresas não significa, ou não deve significar, que não possam tentar obter os mesmos benefícios do comércio transfronteiriço que as grandes empresas e, dada a escala do setor das PME, as medidas que as ajudam a crescer podem ter um efeito significativo no emprego e no crescimento na UE.

Obstáculos à internacionalização das PME

04 «Internacionalização» é o processo pelo qual as empresas se envolvem nos mercados internacionais (dentro ou fora da UE), principalmente através de exportações, mas também de importações e cooperação técnica. Há uma série de fatores internos e externos que podem impedir as PME de se internacionalizarem tão facilmente quanto as grandes empresas, incluindo uma falta de conhecimento geral sobre o comércio internacional ou oportunidades de negócio noutros locais; leis estrangeiras complexas; regimes aduaneiros e outras barreiras administrativas; recursos e capacidades limitadas (incluindo em termos de acesso ao financiamento); a aversão ao risco; e um insuficiente conhecimento dos regimes de apoio público. Uma das principais prioridades da UE é ajudar as PME a ultrapassar estes obstáculos, estando em curso várias iniciativas para responder às suas necessidades.

Estratégia da UE para a internacionalização das PME

05 A política global da UE para a internacionalização das PME, tanto no mercado único como fora da União, assenta no Small Business Act, a Lei das Pequenas Empresas⁵ (SBA). Esta iniciativa constitui a pedra angular do apoio às pequenas e médias empresas e tem por objetivo criar coerência entre os muitos instrumentos e ações da UE que promovem o crescimento internacional das PME europeias. Estabelece também os princípios que regem as iniciativas da União neste domínio (ver caixa 1) e incentiva os Estados‑Membros a seguirem princípios e prioridades semelhantes nas suas próprias políticas de apoio à internacionalização das PME.

06 Aos princípios estabelecidos no SBA seguiu‑se, em 2011, a comunicação da Comissão «Pequenas empresas, grande mundo», que estabeleceu uma estratégia da UE para a internacionalização das PME. A estratégia visava dar resposta a desafios (figura 1), proporcionar coerência ao conjunto de ações existentes de apoio ao crescimento internacional das PME europeias e estabelecer os princípios que devem reger qualquer iniciativa da UE neste domínio a partir de 2014.

07 A fim de dar resposta aos desafios detetados, a estratégia da UE relativa à internacionalização das PME estabeleceu os seguintes objetivos:

• prestar às PME informações adequadas e facilmente acessíveis sobre a forma de expandirem as suas atividades nos mercados internacionais;
• melhorar a coerência das atividades de apoio já existentes;
• melhorar a coordenação, a colaboração e a relação custo‑eficácia dos programas existentes da UE, dos programas da UE e dos Estados‑Membros e das iniciativas públicas e privadas;
• colmatar as lacunas existentes nos serviços de apoio;
• estabelecer condições equitativas e garantir a igualdade de acesso às PME de todos os Estados‑Membros da UE.

08 Além disso, a estratégia estabeleceu princípios orientadores fundamentais que devem reger qualquer iniciativa a nível da UE neste domínio:

• Complementaridade e adicionalidade: as ações realizadas a nível da UE devem ser complementares e não duplicar atividades de apoio às empresas que são já realizadas por Estados‑Membros e/ou por organizações privadas;
• Subsidiariedade e divisão adequada do trabalho: a ação da UE deve servir para preencher lacunas ou reforçar os serviços de apoio existentes caso existam necessidades por satisfazer – ou insuficientemente satisfeitas – por outras organizações públicas ou privadas;
• Sustentabilidade: o apoio a nível da UE para os serviços de apoio às empresas deve ser baseado na procura constatada no mercado. Pode ser financiado a curto prazo por fundos públicos, sob reserva do disposto no Regulamento Financeiro, mas o objetivo deve ser que os serviços sejam autofinanciados, tanto quanto possível a longo prazo, a fim de evitar a concorrência com prestadores de serviços privados;
• Eficiência na utilização de fundos públicos: em conformidade com o princípio da boa gestão financeira, devem ser estabelecidos objetivos específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados (objetivos SMART) para cada atividade e deve ser programada uma avaliação adequada;
• Condições equitativas em todos os Estados‑Membros: deve ser prestado igual apoio às PME de toda a Europa.

09 A Comissão comprometeu‑se a empreender uma série de ações para aplicar a estratégia e alcançar os objetivos acima referidos. Estas ações incluíram a realização de um levantamento aprofundado e a subsequente análise das ações de apoio existentes a nível da UE e nacional, um reforço da Rede Europeia de Empresas (EEN) como principal instrumento da UE para fornecer apoio direto à internacionalização das PME e a promoção de polos empresariais e de redes para a internacionalização das PME.

10 De 2015 a 2021, o SBA e a estratégia de internacionalização foram complementados por uma série de comunicações sobre o comércio internacional, o mercado único, as empresas em fase de arranque e as empresas em fase de expansão, o acesso ao financiamento e outros tópicos com impacto na internacionalização das PME (anexo I). Juntamente com o SBA, estas comunicações formam o quadro político global da Comissão neste domínio.

Principais instrumentos, papéis e responsabilidades da UE no apoio à internacionalização das PME

11 A UE criou vários instrumentos para apoiar a internacionalização das PME, os quais diferem consideravelmente em termos de estratégia e objetivos. Abrangem desde redes de apoio à informação e aconselhamento gerais à assistência financeira e ferramentas informáticas, bem como portais e serviços de assistência que fornecem informações sobre os requisitos regulamentares aplicáveis ao comércio internacional. Alguns instrumentos visam exclusivamente as PME (e mesmo a internacionalização das PME), ao passo que, noutros, as PME figuram em apenas uma das várias áreas de apoio. A contribuição da UE para instrumentos especificamente destinados à internacionalização das PME (EEN, iniciativa Startup Europe, rede dos polos empresariais europeus, Centro UE‑Japão para a Cooperação Industrial, Centro para as PME da EU na China, rede ELAN para a América Latina, Rede Enrich, o portal da UE, o programa Eurostars e os Serviços de Assistência‑DPI) ascendeu a cerca de 850 milhões de euros no período de 2014‑2020.

12 Aos múltiplos instrumentos e ações no terreno corresponde um grande número de organizações e serviços que fazem a sua gestão. Para uma visão geral dos principais instrumentos e serviços da UE responsáveis, ver quadro 1; para uma descrição mais pormenorizada dos diferentes instrumentos, ver anexo II. Os instrumentos da UE são complementados por regimes de apoio nos Estados‑Membros, a maioria dos quais são executados através de organizações de promoção do comércio nacionais e regionais e associações de PME.

13 Entre os muitos instrumentos da UE para a internacionalização das PME, a EEN e a iniciativa Startup Europe assumem uma relevância específica, constituindo um primeiro ponto de contacto para PME e empresas em fase de arranque em busca de aconselhamento e criação de redes para se internacionalizarem. Por conseguinte, a auditoria do TCE centrou‑se especificamente nestes dois instrumentos.

Rede Europeia de Empresas (EEN)

14 A EEN é a principal ferramenta da Comissão para a internacionalização das PME e a maior rede mundial de apoio às PME com ambições internacionais. O seu principal objetivo é prestar serviços que acrescentem valor e ajudem as PME europeias a aumentarem a competitividade, a sustentabilidade e as capacidades de inovação, de forma a crescerem e operarem na Europa e no mundo.

15 A EEN foi lançada em 2008. No âmbito do COSME, recebeu 385 milhões de euros no período de 2015‑2021, o que representa aproximadamente 55 milhões de euros por ano. Ao longo do mesmo período, o Horizonte 2020 concedeu cerca de 11 milhões de euros por ano para a prestação de serviços relacionados com a inovação a PME, a par do financiamento concedido pelas organizações anfitriãs da EEN (cofinanciamento da UE até um máximo de 60 % do orçamento da Rede).

16 A EEN de 2015‑2021 foi constituída por mais de 600 organizações em mais de 60 países, entre as quais se incluem agências de desenvolvimento regional, polos tecnológicos, organizações de apoio à inovação, universidades e institutos de investigação, assim como câmaras de comércio e indústria. Estas organizações são agrupadas em consórcios regionais, selecionados através de convites abertos à apresentação de propostas. Todos os consórcios devem ser capazes de fornecer serviços de apoio de elevada qualidade às empresas e os membros devem ter experiência comprovada de trabalho com PME.

17 Os serviços de apoio da EEN cobrem uma vasta gama de atividades destinadas a ajudar as PME da UE a inovar, crescer e expandir‑se, tanto na União como em países terceiros. Incluem a disponibilização de conhecimentos especializados, contactos e eventos com vista a incentivar parcerias internacionais, bem como aconselhamento sobre mercados internacionais e inovação (figura 2).

Startup Europe

18 A Comissão lançou a iniciativa Startup Europe em 2012 para ajudar as empresas de alta tecnologia em fase de arranque a crescer nos mercados europeu e internacional. As necessidades das empresas em fase de arranque são diferentes das de PME já firmemente estabelecidas, e estas empresas emergentes correm um risco mais elevado de aquisição antes de conseguirem tornar‑se plenamente operacionais a nível internacional.

19 Para ajudar as empresas em fase de arranque a alcançar sucesso no mercado dentro e fora da UE, a iniciativa Startup Europe fornece financiamento aos criadores de ecossistemas, organizações que ligam as empresas emergentes da UE aos investidores e outras partes interessadas e lhes proporcionam as informações e o apoio de que necessitam para crescer e internacionalizar‑se. No período de programação de 2014‑2020, a Startup Europe despendeu 30 milhões de euros para promover 22 projetos, alcançando mais de mil empresas em cerca de 60 ecossistemas de empresas emergentes em toda a UE.

Âmbito e método da auditoria

20 O presente relatório especial baseia‑se numa série de publicações do TCE que analisam o apoio às PME⁶. Centra‑se na internacionalização das PME no mercado único da UE e em países terceiros, bem como em atividades desenvolvidas para este fim no período de programação de 2014‑2020. A auditoria foi realizada de forma coordenada com a auditoria do Tribunal que incide no apoio do FEDER à competitividade das PME.

21 Tanto o Parlamento Europeu como o Conselho salientaram a importância de apoiar as PME e as empresas em fase de arranque inovadoras para maximizar o potencial de crescimento da UE. No caso do Parlamento, o impacto significativo da internacionalização das PME no crescimento e no emprego tem sido de particular interesse para a Comissão do Comércio Internacional e a Comissão da Indústria, da Investigação e da Energia. O Tribunal prevê que as observações e recomendações da presente auditoria contribuam para aumentar a coerência e a coordenação entre os muitos instrumentos da UE no terreno, em particular a EEN e a iniciativa Startup Europe. Além disso, espera‑se que a auditoria reforce os sistemas de acompanhamento da Comissão relativos à execução global da sua estratégia de internacionalização das PME nesta fase inicial do período de programação.

22 A auditoria avaliou se o apoio da UE foi coerente e coordenado e se contribuiu para a internacionalização das PME. Visou, em particular, determinar se:

• o apoio da UE à internacionalização das PME é coerente e coordenado;
• a EEN e a Startup Europe, enquanto duas das ações‑chave geridas diretamente pela Comissão, estão a contribuir para a internacionalização das PME.

23 A auditoria combinou provas provenientes de várias fontes:

• reuniões com peritos e representantes das partes interessadas, incluindo as principais associações de apoio às PME da UE;
• uma análise documental; questionários escritos e entrevistas estruturadas com os serviços da Comissão (DG GROW, TRADE, RTD, CONNECT, REGIO e INTPA, Serviço Europeu para a Ação Externa, Serviço dos Instrumentos de Política Externa), a Agência de Execução do Conselho Europeu da Inovação e das PME (EISMEA), o BEI, o FEI, as organizações de promoção do comércio e as associações de PME; um inquérito aos membros da EEN sobre a contribuição desta Rede para a internacionalização das PME e a sua coordenação/cooperação com os principais instrumentos da UE neste domínio (ver anexo II para mais pormenores sobre a metodologia do inquérito);
• um inquérito às organizações de promoção do comércio sobre os principais instrumentos da UE para a internacionalização das PME e a sua complementaridade com os instrumentos nacionais neste domínio (ver anexo II para mais pormenores sobre a metodologia do inquérito);
• uma análise da sustentabilidade financeira e continuidade dos instrumentos geográficos da UE selecionados que constam no quadro 2 e dos projetos da Startup Europe; uma análise da sua coordenação e cooperação com a Rede Europeia de Empresas.

Observações

A execução da estratégia de internacionalização das PME pela Comissão foi incompleta

24 A estratégia de internacionalização das PME identificou uma série de desafios para a internacionalização destas empresas (ver ponto 4). A fim de dar resposta a estas dificuldades, a estratégia estabeleceu, entre outros, os seguintes objetivos:

• prestar às PME informações adequadas e facilmente acessíveis sobre a forma de expandirem as suas atividades;
• melhorar a coerência das atividades de apoio;
• colmatar as lacunas existentes nos serviços de apoio.

25 Para alcançar estes objetivos, a Comissão comprometeu‑se com uma série de ações no âmbito da estratégia de internacionalização das PME, nomeadamente:

• levantamento da oferta existente em matéria de serviços de apoio, a fim de permitir uma abordagem mais racional e coerente no futuro;
• criação de um balcão único virtual de informação às PME que desejem operar fora das fronteiras da UE;
• reforço da coerência dos regimes de apoio a nível da UE, de forma a aumentar o seu impacto;
• promoção de polos empresariais e de redes para a internacionalização das PME.

Não existe um enquadramento completo do apoio à internacionalização das PME e a coordenação é insuficiente

26 Quando a Comissão lançou a estratégia de internacionalização das PME em 2011, identificou mais de 300 programas de apoio com um orçamento superior a 2 milhões de euros para apoiar a internacionalização das empresas na UE e nos seus Estados‑Membros⁷. Este número tem continuado a aumentar desde essa altura, levantando preocupações sobre o perigo potencial de proliferação de esquemas de apoio nesta área⁸ que sejam coordenados de modo deficiente.

27 Com vista a aumentar a coerência entre os numerosos instrumentos e identificar potenciais duplicações, fragmentações, lacunas e sinergias, a Comissão comprometeu‑se a realizar um estudo aprofundado de levantamento das atividades existentes de apoio às PME, a nível da UE e nacional, tanto públicas como privadas, e uma análise subsequente, a fim de poder identificar a duplicação e a fragmentação, bem como as lacunas e potenciais sinergias nas atividades de apoio às PME existentes. O estudo⁹ abrangeu todos os 27 Estados‑Membros da UE e 25 outros países selecionados e resultou num inventário de 1 156 serviços de apoio (734 na UE e 422 em outros países). Apesar da sua ampla cobertura, concluiu que havia ainda centenas de serviços de apoio que não podiam ser incluídos no inventário.

28 Em 2015, a Comissão publicou um estudo mais limitado sob o título Overview of EU instruments contributing to internationalisation of European Business, que foi subsequentemente atualizado em 2017, 2019 e 2020¹⁰. Embora a panorâmica fornecida seja útil, o facto de não incluir instrumentos nacionais limita o seu valor no que se refere a conferir coerência à ampla paisagem de atividades de apoio promovidas, tanto pela UE como pelos Estados‑Membros.

29 As atividades promovidas nos Estados‑Membros através do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) são particularmente importantes para a coerência e coordenação com outras ações da UE nesta área. O Tribunal verificou que, embora o FEDER tenha sido responsável pela maior parte do orçamento da UE dedicado à competitividade das PME, incluindo a internacionalização¹¹, a Comissão não estabeleceu um código de categoria de intervenção específico para ações de promoção da internacionalização das PME, através do FEDER, para o período de programação de 2014‑2020. Consequentemente, as informações sobre projetos específicos neste domínio não estavam sistematicamente acessíveis e não eram utilizadas para análise e coordenação. Para o período de programação de 2021‑2027, o Regulamento (UE) 2021/1060^[12] inclui um código de categoria de intervenção específico relativo ao desenvolvimento empresarial e à internacionalização das PME, o que provavelmente aumentará a transparência das ações cofinanciadas pela UE neste domínio.

30 Apesar do grande número de ações anunciadas na estratégia e da natureza transversal da política de internacionalização das PME, não foi nomeado nenhum serviço específico da Comissão para centralizar e coordenar a execução da estratégia. Em resultado, a coordenação entre os serviços da Comissão funcionou muito bem em algumas áreas (tais como os capítulos relativos às PME nos acordos de comércio livre (ACL)), mas não tão bem no caso das várias redes cofinanciadas pela UE, como a EEN, a iniciativa Startup Europe ou a rede ELAN, como se ilustra nas secções subsequentes do presente relatório.

A acessibilidade às informações sobre o apoio à internacionalização das PME aumentou, mas a consciência dos benefícios dos ACL permanece limitada

31 A Comissão comprometeu‑se a várias ações para melhorar o acesso das PME às informações de que necessitam para entrar em novos mercados. Em 2014, criou um portal dedicado à internacionalização das PME com o objetivo de lhes fornecer informações úteis e acessíveis sobre todos os serviços disponíveis neste domínio. No entanto, teve muita dificuldade em manter informações atualizadas acerca dos serviços de apoio públicos e privados dentro e fora da UE. Além disso, a disponibilização de dados de serviços de apoio privados através de um portal público, pelo qual a Comissão não poderia ser responsável, suscitou dificuldades adicionais no plano jurídico. Estas dificuldades levaram ao encerramento do portal em 2017.

32 Em 2020, a Comissão lançou o portal «Access2Markets», que combina numa única ferramenta a antiga Base de Dados de Acesso ao Mercado, o Serviço de Assistência Comercial da UE e a base de dados relativa às «regras de origem», além da ferramenta de autoavaliação para as «regras de origem» (ROSA)¹³ (ver caixa 2). Ambas as ferramentas foram classificadas de forma muito positiva pelos respondentes ao inquérito do TCE realizado junto dos membros da EEN e das organizações de promoção do comércio nacionais.

33 A introdução de capítulos específicos dedicados às PME nos ACL celebrados entre a UE e países terceiros¹⁵ foi uma conquista importante para a internacionalização das PME durante o período de 2014‑2020. Como é salientado na estratégia de internacionalização das PME, estes capítulos foram concebidos para ajudar as PME a retirarem os benefícios decorrentes, ao abrigo dos ACL, da eliminação de barreiras aduaneiras e outras, proporcionando, ao mesmo tempo, um quadro regulamentar abrangente e mecanismos institucionais para detetar problemas na aplicação das regras.

34 A fim de beneficiar dos ACL assinados pela UE, as PME precisam de ser sensibilizadas tanto para as potenciais vantagens que estes acordos podem trazer, como para a forma de satisfazer requisitos complexos, tais como os relativos às regras de origem. A sensibilização e a comunicação são uma responsabilidade coletiva da Comissão, dos Estados‑Membros, das associações empresariais e das organizações de promoção do comércio.

35 Em 2019, um inquérito realizado pelo Comité das Regiões e pela Eurochambres aos representantes das partes interessadas a nível regional e local e das câmaras de comércio nacionais e regionais na UE¹⁶ constatou que as PME continuavam mal informadas sobre os ACL, tendo mais de 70 % dos inquiridos afirmado que não havia informações práticas suficientes sobre como utilizar o acordo¹⁷.

36 As entrevistas do Tribunal junto da Comissão, bem como as respostas da Comissão aos questionários escritos do TCE também revelaram que o conhecimento das vantagens dos ACL para as PME ainda apresenta lacunas. Mais especificamente, os ACL ainda não são suficientemente promovidos e o portal «Access2Markets» não está ligado a outros portais de informação relacionados com o comércio, como os sítios Web das organizações de promoção do comércio. Além disso, no inquérito realizado pelo TCE às organizações de promoção do comércio nacionais, quase 80 % dos inquiridos exprimiram o desejo de um maior alinhamento entre a UE e os Estados‑Membros no que diz respeito à promoção dos ACL através de um órgão consultivo para este assunto específico.

Nem todos os projetos alcançam sustentabilidade e continuidade a longo prazo

37 As redes financiadas pela UE no contexto da internacionalização das PME levam tempo a criar as ligações necessárias e precisam de ser amplamente conhecidas para proporcionarem um apoio valioso às PME. Esta continuidade pode, em princípio, ser alcançada de duas formas distintas: ou os serviços de apoio recebem financiamento público a longo prazo ou conseguem gerar rendimentos e, assim, tornar‑se financeiramente sustentáveis.

38 A estratégia de internacionalização das PME dá explicitamente preferência a esta última, sendo a sustentabilidade um dos princípios‑chave da estratégia. Este princípio requer que os serviços de apoio às empresas da UE se baseiam numa procura demonstrada no mercado. Estes serviços podem ser financiados a curto prazo por fundos públicos sujeitos ao Regulamento Financeiro, mas devem, na medida do possível, autofinanciar‑se a longo prazo. Esta situação não exclui a continuação do financiamento a longo prazo a outros instrumentos da Comissão que apoiam a internacionalização das PME, como a EEN.

39 Um exemplo de serviços de apoio com acordos de financiamento público a longo prazo celebrados inicialmente é o Centro UE‑Japão para a Cooperação Industrial e o portal EU Gateway/missões comerciais no Japão, ambos em funcionamento há mais de 30 anos (ver caixa 3).

40 Por outro lado, o Tribunal constatou que a continuidade foi geralmente um problema para os projetos cofinanciados ao abrigo da rede ELAN, do Instrumento dos Países Industrializados no Sudeste Asiático (IPI+SEA) e da iniciativa Startup Europe durante o período de 2014‑2020. Todos estes projetos enfrentaram problemas para gerar receitas suficientes e, portanto, tornar‑se financeiramente sustentáveis, conforme estipulado na convenção de subvenção. Em resultado, foram suspensos, embora alguns tenham sido avaliados de forma bastante positiva nos relatórios de acompanhamento (ver exemplos relativos à rede ELAN e ao Instrumento dos Países Industrializados no Sudeste Asiático (ICI+SEAE) na caixa 4 e à descontinuidade de projetos ao abrigo da Startup Europe nos pontos 67 a 70).

41 A taxa de satisfação expressa pelos principais intervenientes, como os membros da EEN, quanto aos instrumentos e às ações de curto prazo foi inferior a 45 %, um valor substancialmente mais baixo do que para os instrumentos e ações que alcançaram continuidade a longo prazo (ver quadro 2).

A estratégia de internacionalização das PME não foi sistematicamente avaliada

42 Para orientar a execução de todas as ações anunciadas na estratégia de internacionalização das PME, a Comissão comprometeu‑se a acompanhar o progresso e a avaliar periodicamente a eficácia da estratégia, envolvendo todas as principais partes interessadas.

43 Embora tenha havido regularmente reuniões e fóruns com representantes das PME e outras partes interessadas (por exemplo, a Semana Europeia das PME, a Assembleia das PME e reuniões regulares com as organizações de promoção do comércio nacionais), a aplicação da estratégia não foi avaliada de forma específica ou exaustiva, como referido acima. Consequentemente, não tem havido uma comunicação de informações abrangente sobre esta matéria.

44 Em maio de 2021, a Comissão elaborou um documento de trabalho intitulado «Annual Single Market Report». Trata‑se de um relatório de situação sobre os progressos alcançados na execução das estratégias de 2020 da UE para a indústria e as PME. Contudo, a informação fornecida sobre ações específicas de promoção da internacionalização das PME é muito geral e insuficiente para efeitos de acompanhamento e avaliação.

A EEN está a atingir os seus principais objetivos, mas a sua visibilidade e cobertura em países terceiros não são as melhores

A EEN atingiu os seus objetivos em termos globais, mas ainda não alcançou visibilidade suficiente

45 Para o período de 2015‑2021, foram estabelecidos dois conjuntos de metas e indicadores‑chave de desempenho (ICD) para a EEN:

• os indicadores constantes do Regulamento COSME¹⁸, com metas de alto nível para a EEN no seu conjunto (ver quadro 3);
• as metas do «sistema de melhoria do desempenho», acordadas a um nível inferior entre a EISMEA e cada consórcio.

46 No relatório final de atividades relativo a 2020, a Comissão observou que as metas de alto nível agregadas tinham sido alcançadas, mas não deu quaisquer informações sobre os progressos alcançados no que se refere ao reconhecimento da EEN pelas PME.

47 A nível do consórcio EEN, o relatório final de atividades relativo a 2020 observou que, coletivamente, a Rede tinha ultrapassado as suas metas em relação aos indicadores onde tinham sido estabelecidas metas. Contudo, os números relativos aos acordos de parceria assinados e aos serviços de acompanhamento prestados pelos consórcios mostram que o desempenho varia significativamente entre países: de 24 realizações por chefe de pessoal (equivalente a tempo inteiro) na Irlanda e 20 na Lituânia até duas, três ou quatro em muitos outros países. Estas variações no desempenho são atribuídas a questões relacionadas com a gestão dos consórcios, a mudanças que afetam as organizações coordenadoras e à saída de pessoal essencial.

48 Embora a EEN tenha, em geral, atingido os seus objetivos globais, não é possível determinar cabalmente até que ponto isto se traduziu em melhorias reais em termos de crescimento das PME no mercado único e mais além. Uma avaliação intercalar do COSME realizada em 2017²⁰ concluiu que, embora a EEN fosse eficaz, não era possível, à data, medir o seu impacto na íntegra. Por outras palavras, embora os serviços prestados pela EEN possam conduzir a muitos resultados positivos, como a expansão das empresas, o reforço da inovação e o aumento de capacidades, é difícil estabelecer uma ligação direta com cada um deles, uma vez que os serviços da EEN apenas desempenham um papel de apoio e continuam a ter de ser as próprias PME a alcançar os resultados concretos.

49 Promover uma maior sensibilização das partes interessadas relativamente à EEN continua a ser um objetivo da Comissão. Para este fim, as organizações anfitriãs são obrigadas a assegurar que as suas atividades relacionadas com a EEN têm um elevado grau de visibilidade. Em 2015, apenas 8 % das PME inquiridas no Eurobarómetro desse ano tinham conhecimento da Rede Europeia de Empresas, sendo que o número variava consideravelmente entre os Estados‑Membros. Uma auditoria sobre a comunicação realizada pela EASME em 2017‑2018 revelou que os requisitos de visibilidade para muitos dos sítios Web dos membros da EEN não foram sistematicamente cumpridos. Esta constatação foi confirmada pela auditoria do Tribunal: apenas dez dos 30 sítios Web que o TCE examinou exibiam o logótipo EEN e uma ligação para os serviços da Rede na sua página inicial. A Comissão não publicou um valor atualizado no que respeita ao valor de referência para a sensibilização.

A coordenação entre a EEN e os instrumentos nacionais não é totalmente explorada

50 A coordenação entre a EEN e outros instrumentos nacionais e regionais da UE é importante para assegurar a existência de uma gama coerente, abrangente e complementar de apoios à internacionalização das PME. Embora não seja um requisito formal, os consórcios EEN são incentivados a incluir organizações de apoio às PME na sua região, como forma de alargar o seu alcance entre a comunidade empresarial. Além disso, os candidatos a integrar a EEN devem assegurar que as suas atividades não geram duplicação de serviços já prestados por outras organizações na mesma área geográfica e são incentivados a trabalhar em estreita colaboração com representantes de outras redes da UE na sua região, como os pontos de contacto nacionais do Programa‑Quadro de Investigação e organismos intermediários e autoridades de gestão do FEDER, e a estabelecer com esses representantes uma ligação regular. O guia EEN para candidatos²¹ salienta que isto implicará um elevado grau de envolvimento regular das partes interessadas nas atividades ao abrigo da EEN a todos os níveis (local, regional e nacional), assim como um diálogo constante com outros prestadores de serviços de apoio.

51 Cerca de 70 % dos respondentes ao inquérito do Tribunal às organizações de promoção do comércio nacionais e regionais consideraram que a EEN proporciona adicionalidade às PME europeias para lá da capacidade das estruturas nacionais de apoio à internacionalização. Contudo, havia também o desejo de uma integração mais forte da EEN nas organizações nacionais e regionais dos Estados‑Membros da UE. Os níveis de satisfação foram elevados no que diz respeito à cooperação com muitos instrumentos da UE para apoio à internacionalização das PME (ver quadro 2), mas havia a perceção de que a cooperação poderia ser reforçada com alguns deles, como a iniciativa Startup Europe e as redes ELAN e Enrich, em particular.

52 No âmbito da EEN para 2015‑2021, a fim de apoiar as atividades ao abrigo da Rede e fomentar a cooperação a nível da UE entre a Comissão e as organizações que operam no domínio da internacionalização das PME, a Comissão celebrou acordos bilaterais separados com estas organizações, que se tornaram membros associados que prestam serviços à EEN. Além disso, a Comissão podia assinar memorandos de entendimento específicos com organizações internacionais pertinentes.

53 No final de 2020, a EEN tinha celebrado acordos bilaterais ou acordos específicos com sete membros associados europeus, duas agências europeias, os serviços de assistência em matéria de direitos de propriedade intelectual (DPI) e vários membros associados nacionais. A EEN tinha também assinado uma declaração de intenções em matéria de cooperação com os polos Europeus de Inovação Digital. No entanto, no final de 2021, ainda não tinham sido formalizados acordos com um grande número de instrumentos e redes, incluindo a rede de pontos de contacto nacionais, a iniciativa Startup Europe, a rede Enrich, o BEI e o FEI (para promover os instrumentos financeiros da UE através da EEN) e as organizações de promoção do comércio nacionais e regionais dos Estados‑Membros.

As partes interessadas assinalaram lacunas na cobertura de países terceiros e os membros da EEN comunicam uma qualidade de serviço variável

54 A presença da EEN em todo o mundo é fundamental para a sua capacidade de ajudar as PME a obterem acesso aos mercados mundiais. O trabalho da EEN estende‑se a países que não fazem parte do programa COSME, através da criação de Centros de Cooperação entre Empresas (CCE). Estes recebem apoio não financeiro da Comissão para atividades ao abrigo da EEN, em particular assistência técnica e apoio, assim como o acesso a ferramentas informáticas, à intranet da EEN, a bases de dados e outros serviços online. A EEN não tem meios ou um mandato para fornecer apoio financeiro aos CCE em países terceiros. Consequentemente, estes CCE dependem parcialmente de qualquer apoio financeiro que possam receber das autoridades nacionais e de outras fontes.

55 No final de 2020, a EEN encontrava‑se representada em 65 países (principalmente países em relação aos quais a UE tem interesses de cooperação económica e com os quais celebrou, normalmente, um acordo comercial), através de 625 organizações parceiras. Destas, 427 organizações estavam sediadas nos Estados‑Membros da UE, 92 noutros países participantes do programa COSME, 23 no Reino Unido e 73 (na qualidade de CCE) em 29 outros países (ver figura 3).

56 Embora não haja um objetivo específico em relação ao número de CCE, no inquérito do Tribunal aos membros da EEN e em entrevistas com as partes interessadas os inquiridos mencionaram frequentemente uma série de países onde teriam gostado de ver uma presença reforçada destes serviços. Esses países eram a África do Sul (com a qual a UE tem um ACL), a Austrália (atualmente em negociações comerciais com a UE), a China e os Emirados Árabes Unidos. Além disso, a Associação Europeia das Organizações de Promoção do Comércio identificou África como uma região ideal para desenvolver novas formas de colaboração e conquistar acesso ao mercado para as PME da UE²², uma vez que as organizações de promoção do comércio dos Estados‑Membros se encontram sub‑representadas no continente.

57 Em termos de qualidade de serviço, o inquérito mostrou que os membros da EEN estão muito satisfeitos com certos CCE. A capacidade de resposta, a qualidade e a utilidade dos serviços prestados por outros foram assinaladas como variáveis, com casos de cooperação ou integração insuficiente com as organizações de promoção do comércio europeias e muito pouco interesse demonstrado pelos exportadores europeus. No seu novo convite à manifestação de interesse relativamente a «parceiros de redes internacionais» (a nova designação para os CCE)²³, a Comissão incluiu explicitamente organizações de promoção do comércio nacionais e regionais na secção sobre o «tipo de organizações procuradas», aumentando assim os potenciais benefícios futuros da rede.

Os membros da Rede Europeia de Empresas gostariam de beneficiar de um maior número ou alcance das atividades de formação sobre acesso ao financiamento e acordos de comércio livre

58 O acesso fiável ao financiamento é uma das maiores prioridades das PME, independentemente de estarem ou não envolvidas num processo de internacionalização²⁴. Em resposta, a Comissão tem envidado grandes esforços para fornecer às PME uma ampla gama de instrumentos financeiros, que são executados de forma variada pela Comissão, o BEI, o FEI ou intermediários financeiros.

59 A EEN visa fornecer dados e aconselhamento sobre os instrumentos financeiros da UE e os vários portais da União que disponibilizam informações sobre o acesso ao financiamento, em particular o portal da Comissão e a Plataforma Europeia de Aconselhamento ao Investimento (PEAI). No entanto, a visibilidade e a acessibilidade online deste tipo de informações variam consideravelmente entre os membros da EEN. Acresce que tanto a PEAI como o portal da Comissão sobre o acesso ao financiamento apresentam insuficiências em termos de informações e indicações sobre a EEN.

60 Os comentários feitos pelos respondentes aos dois inquéritos do TCE confirmam a necessidade de promover a sensibilização e ligações mais fáceis às informações sobre o acesso ao financiamento das PME, nomeadamente através do reforço do papel da EEN em coordenação com os programas da UE, como o portal da Comissão sobre o acesso ao financiamento e a PEAI.

61 Em 2019, a Comissão elaborou um guia com uma série de recomendações específicas²⁵. No entanto, algumas das principais recomendações ainda têm de ser adotadas, nomeadamente a designação de pontos de contacto permanentes em matéria de ACL e ações de formação específicas sobre a aplicação dos ACL destinadas aos membros da EEN (que atuam como fontes essenciais de informações e aconselhamento para as PME).

62 As ferramentas informáticas e o desenvolvimento de capacidades são um meio cada vez mais importante para aumentar o foco dos serviços da EEN no cliente e a sua adaptação às necessidades específicas das PME. O inquérito do TCE revelou que a EEN precisa de melhorar e desenvolver mais as suas ferramentas de TI para poder servir este propósito, com um em cada cinco inquiridos a expressar insatisfação (um nível de insatisfação mais elevado do que para outras áreas de apoio).

63 O inquérito do TCE e as entrevistas com os serviços da Comissão e do BEI/FEI mostraram a necessidade de formação adicional, com a participação de peritos do BEI e do FEI. Além disso, as possibilidades de aprendizagem interativa – que aumentariam a capacidade das PME para lidar com áreas específicas e mais técnicas, como os ACL e o acesso ao financiamento – são reduzidas.

A iniciativa Startup Europe respondeu a importantes necessidades, mas a sustentabilidade, o acompanhamento e a coordenação são variáveis

64 O objetivo geral da iniciativa Startup Europe é reforçar as oportunidades de relacionamento em rede para empresas em fase de expansão no domínio da alta tecnologia e para criadores de ecossistemas, a fim de acelerar o crescimento de todo o ecossistema empresarial na UE. Esta ação, por sua vez, apoia as comunidades de empresas emergentes locais, interligando empresas em fase de arranque, empresas em fase de expansão, investidores, aceleradores empresariais, redes empresariais e universidades.

65 Durante o período de programação de 2014‑2020, a iniciativa Startup Europe foi executada através de três convites à apresentação de propostas (em 2014, 2017 e 2019). Cada convite contemplava um orçamento limitado a cerca de 10 milhões de euros. Enquanto o convite de 2014 se centrou em incentivar os empreendedores da Internet a iniciar um negócio na UE e a crescer internacionalmente, os convites de 2017 e 2019 expandiram o âmbito de aplicação da Startup Europe de modo a abranger todas as empresas de alta tecnologia em fase de arranque e PME inovadoras, incentivando o crescimento e expansão em toda a União e fora dela.

66 A Comissão selecionou 22 projetos dos três convites à apresentação de propostas. Os projetos têm normalmente uma duração de dois anos. Cada um é executado por um consórcio que liga parceiros de diferentes ecossistemas de empresas emergentes em toda a UE e proporciona oportunidades de relacionamento em rede para empresas em fase de arranque e em fase de expansão. O número de parceiros nos consórcios varia entre três e quinze. A caixa 5 apresenta alguns exemplos de objetivos dos projetos e atividades executados pela Startup Europe. O anexo IV contém breves autodescrições de todos os projetos ao abrigo da iniciativa financiados durante o período de programação de 2014‑2020.

Os projetos ao abrigo da Startup Europe carecem de continuidade

67 Todos os projetos selecionados visam dar resposta a uma ou mais barreiras que dificultam o crescimento e impedem as empresas de se expandirem ou transformarem em empresas com uma dimensão pan‑europeia ou global. Estes projetos estavam claramente associados aos desafios típicos das empresas em fase de arranque e em fase de expansão, nomeadamente o acesso ao financiamento e a novos mercados, o recrutamento de trabalhadores qualificados e a procura de parceiros.

68 No entanto, estas contribuições para os objetivos da iniciativa Startup Europe foram de curta duração. Em geral, as atividades e ações dos projetos cessaram no final do período de subvenção correspondente, apesar de os convites à apresentação de propostas de 2017 e 2019 estipularem que os projetos deviam demonstrar a sustentabilidade das ações após a respetiva conclusão.

69 As entrevistas do TCE com os coordenadores de projeto e os serviços da Comissão revelaram algumas possíveis razões para esta situação:

• as empresas em fase de arranque não querem ou não podem pagar pelos serviços;
• os serviços podem ser encontrados em qualquer outro lugar gratuitamente;
• as empresas em fase de arranque têm relutância em aceitar aconselhamento externo.

70 Além disso, todas as convenções de subvenção continham uma regra da inexistência de lucro, o que significa que quaisquer lucros seriam deduzidos da subvenção. A contribuição financeira média da UE para os projetos foi muito elevada, ascendendo a 88 % dos custos totais e, em alguns casos, a 100 %. Consequentemente, qualquer receita gerada poderia reduzir automaticamente a contribuição da UE. Embora tenha a sua justificação, a regra da inexistência de lucro pode desincentivar os consórcios de gerarem receitas, o que diminui as hipóteses de sustentabilidade financeira e, em última análise, de continuidade dos projetos.

Acompanhamento inadequado da iniciativa Startup Europe no seu conjunto

71 Cada proposta de projeto ao abrigo da iniciativa Startup Europe deve incluir uma lista de realizações, objetivos intermédios e indicadores‑chave de desempenho específicos do projeto que possibilitem medir o progresso e os resultados. Os projetos comunicam informações periodicamente sobre o seu progresso e a Comissão responde com conclusões e recomendações sob a forma de revisões destinadas àquele projeto em particular. Em geral, a Comissão avalia positivamente as realizações dos projetos. Contudo, não foi possível ao Tribunal avaliar em que medida a iniciativa Startup Europe alcançou os seus objetivos globais, uma vez que os projetos individuais têm indicadores‑chave de desempenho completamente diferentes que não podem ser agregados.

Coordenação limitada dentro e fora da iniciativa Startup Europe

72 A Comissão publica informações no seu sítio Web sobre os projetos e eventos levados a cabo ao abrigo da iniciativa Startup Europe. Porém, o Tribunal não encontrou qualquer mecanismo, ferramenta ou organismo de coordenação central para orientar a iniciativa no sentido dos seus objetivos gerais. Cada projeto foi executado separadamente. A cooperação foi meramente ocasional, por exemplo, quando alguns membros do consórcio eram parceiros em mais do que um projeto.

73 O pessoal dos Serviços da Comissão que implementaram a iniciativa Startup Europe reuniu ocasionalmente com colegas de outras DG (por exemplo, no decurso de eventos do projeto). Todavia, não houve uma coordenação regular e estruturada das atividades das várias DG que apoiam as empresas em fase de arranque e em fase de expansão. A Comissão também não coordenou as atividades realizadas no âmbito da iniciativa Startup Europe com programas nacionais de apoio a empresas em fase de arranque e em fase de expansão. A comunicação da Comissão de 2016 sobre esta matéria salientou a necessidade de reforçar a cooperação entre a EEN e os projetos ao abrigo da Startup Europe. Contudo, isto também não foi estabelecido de forma estruturada e os contactos entre as duas redes são muito pouco frequentes. Apenas 35 % dos respondentes ao inquérito do TCE junto dos membros da EEN se declararam satisfeitos com o nível de cooperação entre a EEN e a iniciativa Startup Europe.

O contributo para a estratégia global das PME não foi avaliado

74 Um dos objetivos das políticas e estratégias da UE neste domínio é ajudar as empresas em fase de arranque e em fase de expansão a permanecerem na Europa, onde podem crescer, convertendo‑se em líderes globais e criando empregos²⁶.

75 Contudo, vários documentos da Comissão²⁷ assinalaram que empresas promissoras da UE em fase de arranque e em fase de expansão não conseguem tornar‑se líderes globais na Europa, uma vez que são adquiridas logo numa fase incipiente por grandes empresas de países terceiros. As empresas dos Estados Unidos são as mais prolíficas nesta matéria, tendo adquirido 12 780 empresas da UE em fase de arranque (27 % de todas as aquisições deste tipo de empresas na UE) entre 2010 e 2018. Em termos de capital investido, as empresas norte‑americanas representaram 55 % do valor total dos negócios²⁸.

76 O Tribunal constatou que dois parceiros da Startup Europe, que participaram em 10 dos 22 projetos, estavam envolvidos em atividades de prospeção a cargo de clientes empresariais, incluindo de grandes empresas fora da UE. Esta prospeção envolvia a triagem dos ecossistemas de empresas em fase de arranque em busca de empresas inovadoras de base tecnológica com potencial interesse para os seus clientes, dadas as necessidades de inovação destes. A cooperação daqui resultante entre grandes empresas e empresas em fase de arranque ou em fase de expansão assume muitas formas, desde o licenciamento a parcerias e à aquisição em grande escala. As atividades de compatibilização de empresas de um destes projetos ao abrigo da iniciativa Startup Europe levaram a 27 fusões e aquisições, das quais apenas 12 por empresas da UE (incluindo sete empresas adquirentes do Reino Unido, que na altura ainda fazia parte da União).

77 Embora a cooperação possa ser vantajosa para ambas as partes, as aquisições por parte de empresas de países terceiros de uma empresa em fase de arranque ou em fase de expansão entram em conflito com o objetivo político e estratégico da UE de ajudar as empresas a crescerem internacionalmente sem deixarem a União.

Conclusões

78 A auditoria do Tribunal constatou que a UE e os Estados‑Membros introduziram muitas ações de apoio para responder às necessidades de internacionalização das PME, mas falta‑lhes alguma coerência e coordenação. A EEN está a atingir os seus principais objetivos, mas a sua visibilidade e cobertura em países terceiros não são as melhores. A uma escala menor, a iniciativa Startup Europe mostra alguns resultados positivos ao nível dos projetos, mas faltam‑lhe continuidade e resultados globais mensuráveis.

79 O Tribunal concluiu que a aplicação da estratégia da UE de 2011 para a internacionalização das PME continua incompleta. Embora tenha havido ações cruciais que foram, pelo menos parcialmente, realizadas, como o reforço da Rede Europeia de Empresas e o desenvolvimento do portal «Access2Markets», houve outras ações importantes para melhorar a coerência em todo o extenso panorama de iniciativas da UE e dos Estados‑Membros que não tiveram tanto sucesso (pontos 24 a 29).

80 A coordenação das muitas ações da UE e dos Estados‑Membros que visam as necessidades de internacionalização das PME revela insuficiências a vários níveis. Embora a coordenação interserviços seja altamente eficaz em algumas áreas‑chave do trabalho da Comissão (por exemplo, a cooperação nos capítulos das PME relacionados com os ACL), não é o caso noutras, particularmente no que diz respeito às redes de internacionalização e aos instrumentos da UE que proporcionam acesso ao financiamento (pontos 30 a 36).

81 A sustentabilidade financeira de várias ações da UE lançadas no período de 2014‑2020 nem sempre foi objeto de um tratamento satisfatório, o que resultou na suspensão de algumas ações apesar dos resultados positivos alcançados. Além disso, o acompanhamento e a comunicação de informações não têm decorrido de forma específica e regular, nem foi realizada uma avaliação abrangente da aplicação da estratégia de internacionalização das PME (pontos 37 a 44).

82 A Rede Europeia de Empresas alcançou os seus principais objetivos, mas são necessários mais esforços em termos de visibilidade, coordenação, cobertura de países terceiros e desenvolvimento de capacidades (ponto 45).

83 Essencialmente, a EEN cumpriu os seus objetivos agregados de alto nível, mas as taxas de realização apresentam variações a níveis mais baixos. Acresce que nem sempre é fácil determinar até que ponto estas realizações estão ligadas às ações da EEN. Apesar das melhorias na medição do desempenho, muitos membros da EEN ainda não cumprem sistematicamente os requisitos de visibilidade e comunicação que têm por objetivo aumentar a sensibilização e a acessibilidade (pontos 45 a 49).

84 A coordenação entre a EEN e outros instrumentos de internacionalização a nível da UE, nacional e regional formam a base para um conjunto de serviços de apoio coerente, abrangente e complementar. Embora a cooperação entre a EEN e outros instrumentos da UE seja boa em alguns casos, nem sempre foram estabelecidos acordos formais de cooperação (pontos 50 a 53).

85 Fora da UE, a EEN opera principalmente através de Centros de Cooperação entre Empresas (CCE). O trabalho de alguns CCE foi muito apreciado, mas outros foram criticados pelo seu fraco serviço e insuficiente capacidade de resposta. Os membros da EEN também se queixaram da presença, que viram como inadequada, dos CCE em parceiros comerciais fundamentais, como a Austrália, a China, a África do Sul e os Emirados Árabes Unidos (pontos 54 a 57).

86 Os membros da EEN consideram que o apoio dado pela Comissão, e em particular pela EISMEA, é útil. Nas áreas específicas de acesso ao financiamento e aos ACL, há necessidade de formação adicional e de cooperação mais estreita com a Comissão e o BEI/FEI para promover o reforço das capacidades e das competências técnicas. As ferramentas informáticas são outra área em que os membros da EEN gostariam de ver melhorias (pontos 58 e 63).

87 A iniciativa Startup Europe tem‑se concentrado nas necessidades relevantes das empresas em fase de arranque, mas a sua contribuição para a internacionalização das PME, no seu conjunto, não é clara e é afetada por questões de sustentabilidade e governação (pontos 64 a 70).

88 A Comissão não dispõe de uma estrutura global para coordenar a iniciativa e as suas relações com outros programas. Consequentemente, a cooperação que existe entre os projetos ao abrigo da Startup Europe e entre esta iniciativa e outros instrumentos da UE e nacionais é reduzida (pontos 72 e 73).

89 Apesar da existência de informações sobre o progresso e as realizações de projetos individuais, o reduzido número de metas globais, objetivos intermédios e indicadores dificulta a avaliação da eficácia da iniciativa Startup Europe como um todo (ponto 71).

90 Em alguns casos, os parceiros e projetos do consórcio Startup Europe, agindo a cargo de grandes empresas, envolveram‑se na prospeção e triagem de empresas inovadoras de elevado potencial, o que resultou na aquisição de empresas da UE em fase de arranque por grandes empresas de países terceiros (pontos 74 a 77).

Recomendações

Recomendação 1 – Aumentar a coerência e a sustentabilidade do apoio à internacionalização das PME, bem como a sensibilização para o mesmo

A Comissão deve:

1. disponibilizar informações sobre instrumentos e projetos existentes que recebem cofinanciamento da UE na área da internacionalização, incluindo dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento;
2. com base em a), analisar o conjunto de instrumentos e projetos cofinanciados para identificar quaisquer lacunas e sobreposições e para promover sinergias;
3. incluir sistematicamente a sustentabilidade financeira, a procura de mercado demonstrável e a coordenação com as ações e serviços existentes da UE e dos Estados‑Membros nas avaliações ex ante ou de impacto dos novos instrumentos de internacionalização das PME;
4. realizar uma avaliação externa para avaliar a eficácia da estratégia de internacionalização das PME.

Prazo: a) e c): fim de 2023; b): fim de 2024; d): fim de 2025

Recomendação 2 – Aumentar a visibilidade da Rede Europeia de Empresas, a sua cooperação com outros programas semelhantes, as suas atividades de formação e a sua cobertura geográfica

A Comissão deve:

1. melhorar a visibilidade da EEN, verificando se os seus membros assinalam de forma clara e proeminente todos os serviços relevantes nos seus sítios Web, e assegurando que a Plataforma Europeia de Aconselhamento ao Investimento e o acesso da Comissão ao portal de finanças também dispõem de hiperligações claras e proeminentes para a EEN;
2. sempre que possível, celebrar acordos ou outros mecanismos de cooperação entre a EEN e outros programas da UE, nacionais e regionais, de apoio à internacionalização das PME europeias;
3. aumentar o alcance da formação disponibilizada no âmbito da Rede Europeia de Empresas em matéria de acesso ao financiamento e de acordos de comércio livre;
4. incentivar as partes elegíveis de confiança a apresentarem pedidos para se tornarem parceiros de redes internacionais em países terceiros, quando tal esteja em consonância com as prioridades comerciais da UE.

Prazo: a), b) e c): fim do segundo trimestre de 2022; d): fim do segundo trimestre de 2025

Recomendação 3 – Melhorar o controlo e a eficácia a longo prazo da iniciativa Startup Europe

A Comissão deve melhorar a gestão da iniciativa Startup Europe através das seguintes ações:

1. desenvolver indicadores e objetivos específicos para medir a eficácia global da iniciativa, incluindo a sustentabilidade das atividades dos projetos;
2. assegurar a coordenação e cooperação com outros instrumentos da UE e nacionais que apoiem o crescimento e a internacionalização das empresas em fase de arranque;
3. estabelecer critérios de seleção para dar prioridade aos projetos que ajudam as novas empresas a desenvolver plenamente o seu potencial e competitividade e, assim, contribuir para o crescimento e o emprego na UE.

Prazo: a) e c): fim do quarto trimestre de 2022; b): fim do primeiro trimestre de 2023

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Mihails Kozlovs, Membro do Tribunal de Contas Europeu, no Luxemburgo, em 5 de abril de 2022.

Anexos

Anexo I – Documentos políticos com impacto na internacionalização das PME

Anexo II – Principais instrumentos da UE que apoiam a internacionalização das PME

Fonte: TCE, com base no documento da Comissão Overview of EU instruments for the internationalisation of European Businesses, publicado em novembro de 2020, e noutras fontes da Comissão.

Anexo III – Metodologia do inquérito

A auditoria incluiu dois inquéritos: um aos membros da EEN e um outro às organizações de promoção do comércio.

Inquérito aos membros da EEN

O inquérito aos membros da EEN centrou‑se na contribuição da EEN para a internacionalização das PME e na sua coordenação/cooperação com os principais instrumentos da UE neste domínio. Foi dirigido a 94 coordenadores EEN e a 436 parceiros EEN, cujas taxas de resposta foram, respetivamente, de 83 % e 31 %.

As respostas possíveis para cada pergunta foram: «Muito satisfeito/a», «Satisfeito/a», «Insatisfeito/a», «Muito insatisfeito/a», «Sem opinião/não aplicável». Para além das respostas padrão, os respondentes puderam também incluir sugestões ou fazer comentários gerais.

Inquérito às organizações de promoção do comércio

O inquérito às organizações de promoção do comércio foi enviado a 32 organizações europeias, das quais 13 (41 %) responderam. O inquérito centrou‑se nos principais instrumentos da UE para a internacionalização das PME e na sua complementaridade com os instrumentos nacionais neste domínio.

Anexo IV – Objetivos dos projetos no âmbito da iniciativa Startup Europe

Siglas e acrónimos

Glossário

Acordos de comércio livre: acordos comerciais da UE com países terceiros que possibilitam uma abertura recíproca dos mercados dos países desenvolvidos e das economias emergentes mediante a concessão de acesso preferencial aos mercados.

Associação Europeia das Organizações de Promoção do Comércio: associação europeia de organizações nacionais e regionais de promoção do comércio.

Ecossistema de empresas em fase de arranque: conjunto de recursos partilhados, geralmente localizados num raio de 100 quilómetros em torno de um ponto central, que é benéfico para as empresas locais em fase de arranque e inclui responsáveis políticos, aceleradores empresariais, incubadoras de empresas, espaços para trabalho conjunto, instituições educacionais e grupos de financiamento.

Empresa em fase de arranque: empreendimento comercial novo, especialmente uma PME ou microempresa, que requer investimento de capital.

Empresa em fase de expansão: pequena empresa que fez a transição da fase de arranque para a fase de crescimento, a qual é definida como um crescimento médio anual de mais de 20 % durante um período de três anos.

Horizonte 2020: programa de investigação e inovação da UE para o período de 2014‑2020.

Instrumento a favor das PME: instrumento financeiro, gerido pela EASME no âmbito do programa Horizonte 2020, que proporciona às PME um acesso fácil a fundos para projetos de investigação e inovação.

Orientações para legislar melhor da Comissão Europeia: conjunto de instruções internas para os serviços da Comissão que visa o cumprimento dos objetivos de uma «melhor regulamentação». Inclui avaliações abrangentes e avaliações de impacto para assegurar que a legislação e os programas de despesas são eficientes, eficazes, relevantes e coerentes, e que a intervenção a nível da UE está de facto a acrescentar valor.

PME: definição referente à dimensão aplicada a empresas e outras organizações com base no número de trabalhadores e em determinados critérios financeiros. As pequenas empresas têm menos de 50 trabalhadores e um volume de negócios não superior a 10 milhões de euros; as médias empresas têm menos de 250 trabalhadores e um volume de negócios não superior a 50 milhões de euros ou um balanço total não superior a 43 milhões de euros.

Portal «Access2Markets»: base de dados da UE para empresas exportadoras que contém informações sobre direitos, impostos, regras para os produtos e outros requisitos regulamentares válidos para todos os países da UE e mais de 135 outros mercados em todo o mundo.

Regras de origem: as regras de origem são os critérios utilizados para determinar de que país um produto é originário. A aplicação de direitos aduaneiros preferenciais ao abrigo de um acordo de comércio livre com um país não pertencente à UE depende do certificado de origem dos bens em questão.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61072

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61072

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria IV – Regulamentação dos mercados e economia competitiva, presidida pelo Membro do TCE Mihails Kozlovs. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Ivana Maletić, com a colaboração de Sandra Diering, chefe de gabinete, Tea Japunčić, assessora de gabinete, e John Sweeney, responsável principal.

O responsável de tarefa foi Álvaro Garrido‑Lestache Angulo e a equipa de auditoria foi composta por Wayne Codd, Christian Detry, Satu Levelä‑Ylinen, Juan Antonio Vázquez e Wolfgang Schwender, auditores. Thomas Everett prestou assistência linguística.

Da esquerda para a direita: Tea Japunčić, Satu Levelä‑Ylinen, Christian Detry, Sandra Diering, Álvaro Garrido‑Lestache Angulo, Wayne Codd, Ivana Maletić, Thomas Everett, Wolfgang Schwender, Juan Antonio Vázquez e John Sweeney.

Notas

¹ Comissão Europeia, Annual Report on European SMEs 2020/2021.SME Performance Review 2020/2021, julho de 2021.

² Højbjerre Brauer Schultz, com base nos quadros de entradas‑saídas mundiais e no Eurostat, estudo de 2018. 25 years of the European Single Market.

³ Edição de 2021 do estudo da DG TRADE, EU Exports to the World: Effects on Employment.

⁴ DG TRADE Statistical Guide, Comissão Europeia, agosto de 2021.

⁵ Comunicação da Comissão: «Pensar primeiro em pequena escala». Um «Small Business Act» para a Europa, COM(2008) 394 final, revisto na Comunicação COM(2011) 78.

⁶ Relatórios Especiais do TCE 20/2017 sobre os instrumentos de garantia de empréstimos para as PME, 17/2019 sobre capital de risco, 02/2020 sobre o Instrumento a favor das PME e 25/2020 sobre a União dos Mercados de Capitais.

⁷ Opportunities for the internationalisation of European SMEs, estudo encomendado pela Comissão Europeia, 2010.

⁸ Estudo do Parlamento Europeu How to support the internationalisation of SMEs and microenterprises, 2017.

⁹ Study on Support Services for SMEs in International Business, Comissão Europeia, 2013.

¹⁰ Overview of EU instruments contributing to internationalisation, Comissão Europeia.

¹¹ Artigo 5.º, n.º 3, alínea d) do Regulamento (UE) n.º 1301/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.

¹² Regulamento (UE) 2021/1060 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho de 2021, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu Mais, ao Fundo de Coesão, ao Fundo para uma Transição Justa e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura e regras financeiras aplicáveis a esses fundos e ao Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, ao Fundo para a Segurança Interna e ao Instrumento de Apoio Financeiro à Gestão das Fronteiras e à Política de Vistos.

¹³ «Regras de origem em Access2Markets», DG TRADE, Comissão Europeia.

¹⁴ SMEunited Statement on the World Trade Organisation’s MSMEs Workstream: How to Make International Trade Fit for MSMEs, 19 de fevereiro de 2020.

¹⁵ Relatório da Comissão sobre a Aplicação dos Acordos Comerciais da UE, COM(2020) 705 final.

¹⁶ Aplicação dos acordos de comércio livre (em inglês), Comité das Regiões e Eurochambres, 2019.

¹⁷ Nota do Comité das Regiões e da Eurochambres sobre os resultados do inquérito relativo à aplicação dos ACL (em inglês).

¹⁸ Regulamento (UE) n.º 1287/2013 que cria o programa COSME.

¹⁹ Dados do inquérito sobre a satisfação dos clientes realizado pela Rede Europeia de Empresas, 2021.

²⁰ Avaliação Intercalar do Programa COSME, anexo B do Projeto de Relatório Final: Business Management Capacity thematic area (EEN), Technopolis Group for the European Commission, dezembro de 2017.

²¹ Guide for Applicants, Call for proposals: COS‑WP2014‑2-1.COSME, Rede Europeia de Empresas 2015‑2020.

²² Towards a joint EU‑Member States agenda for the internationalisation of SMEs, posição escrita da Associação Europeia das Organizações de Promoção do Comércio, novembro de 2020.

²³ Programa a favor do mercado único, Call for expressions of interest for International Network Partners of the Enterprise Europe Network, SMP‑COSME-2021-EEN‑INTERNATIONAL.

²⁴ Comissão Europeia, Relatório do Eurobarómetro Flash 421 sobre a internacionalização das PME, outubro de 2015.

²⁵ Guia da Comissão sobre a EEN, Enhancing services to improve the export & import performance of European companies under EU Free Trade Agreements (FTAs), novembro de 2019.

²⁶ Sítio Web da Comissão dedicado à liderança industrial.

²⁷ Sítio Web da Comissão «Funding & tender opportunities».

²⁸ MTB & Crunchbase, Tech Startup M&As, 2018 Report, pp. 11 e 13.

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PDF	ISBN 978-92-847-7736-5	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/036092	QJ-AB-22-005-PT-N
HTML	ISBN 978-92-847-7708-2	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/10437	QJ-AB-22-005-PT-Q

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