Instrumentos de internacionalización de las pymes
las acciones de apoyo son numerosas, pero no plenamente coherentes ni coordinadas

Resumen

I Las pequeñas y medianas empresas (pymes) constituyen la columna vertebral de la economía de la Unión. Representan en torno al 99 % del total de empresas y concentran el 65 % de los puestos de trabajo del sector de las empresas no financieras.

II El comercio internacional es un motor fundamental para la economía de la UE, con más de 90 millones de puestos de trabajo que dependen de las exportaciones. A pesar de su importancia para la economía, las pymes no contribuyen al comercio internacional en la misma medida que las grandes empresas; ya que solo generan el 30 % de las exportaciones totales (por valor) a países no pertenecientes a la UE.

III La contribución de la UE a los instrumentos dirigidos específicamente a la internacionalización de las pymes ascendió a unos 850 millones de euros en el periodo 2014‑2020, incluidos unos 450 millones de euros de financiación de la UE a la Red Europea para las Empresas y 30 millones de euros para la iniciativa Startup Europe. Estos instrumentos se complementan con acciones de la UE que se ocupan de la internacionalización de las pymes como uno de otros muchos ámbitos, como los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, Horizonte 2020 o los instrumentos de política exterior.

IV El presente informe especial es el último de una serie de publicaciones del Tribunal en las que se examina el apoyo a las pymes. Se centra en dos instrumentos clave de la UE que respaldan la internacionalización de este tipo de empresas, tanto en el mercado único de la Unión como en países no pertenecientes a la UE, en el periodo de programación 2014‑2020, como la Red Europea para las Empresas y la iniciativa Startup Europe. La internacionalización de las pymes reviste un gran interés para el Parlamento Europeo y otras partes interesadas, debido a su importancia para maximizar el potencial de crecimiento de la UE, en particular mediante las exportaciones. Se espera que la auditoría contribuya a elevar el nivel de coherencia y coordinación de los programas de la UE en este importante ámbito de la formulación de políticas, y a reforzar los sistemas de seguimiento de la Comisión respecto a la ejecución general de su estrategia de internacionalización de las pymes desde una fase temprana del periodo de programación.

V Hemos auditado la estrategia de la UE para la internacionalización de las pymes y las principales iniciativas gestionadas directamente por la Comisión en este ámbito, la Red Europea para las Empresas y la iniciativa Startup Europe. El objetivo de la principal pregunta de auditoría consistía en determinar si el apoyo de la UE a la internacionalización de las pymes era coherente y coordinado y contribuía satisfactoriamente a la internacionalización de estas empresas.

VI Observamos que en la estrategia de la UE se identificaban correctamente los principales obstáculos a la internacionalización de las pymes, y que la UE y los Estados miembros habían emprendido numerosas acciones para apoyar tal internacionalización. Sin embargo, las acciones importantes incluidas en la estrategia no se han ejecutado con éxito. En particular, no existe un inventario actualizado de todas las acciones pertinentes en este ámbito que permita identificar lagunas, solapamientos y posibles sinergias entre las acciones existentes. Además, no siempre se ha prestado suficiente atención a la sostenibilidad financiera de las acciones de la UE, por lo que se han interrumpido algunas acciones a pesar de sus resultados positivos.

VII La Red Europea para las Empresas ha cumplido sus objetivos, pero todavía no se sabe hasta qué punto ha promovido la internacionalización de las pymes. Además, el rendimiento de la Red Europea para las Empresas varía entre países y consorcios, y sus miembros carecen de apoyo suficiente en ciertos ámbitos, como el del acceso a la financiación. La cooperación entre la Red Europea para las Empresas y otros instrumentos funciona adecuadamente en la UE, pero no tanto entre los instrumentos nacionales y de la UE.

VIII Startup Europe responde a las necesidades de las empresas emergentes, pero solo a corto plazo, ya que todos los proyectos financiados se enfrentaron a problemas de sostenibilidad. La Comisión carece de una estructura global para coordinar la iniciativa, lo que se traduce en una cooperación limitada entre los distintos proyectos, así como entre Startup Europe y otros instrumentos nacionales y de la UE. El seguimiento de los resultados solo es eficaz proyecto a proyecto, por lo que la información sobre los logros globales de Startup Europe es limitada. Por otra parte, en algunos casos, la iniciativa ha dado lugar a la adquisición de empresas emergentes por entidades no pertenecientes a la UE.

IX Recomendamos que la Comisión:

• incremente la sensibilización, la coherencia, la coordinación y la sostenibilidad del apoyo a la internacionalización de las pymes;
• incremente la visibilidad de la Red Europea para las Empresas, su cooperación con otros programas similares, sus actividades de formación y su cobertura geográfica;
• mejore el seguimiento y la eficacia a largo plazo de Startup Europe.

Introducción

01 Las pequeñas y medianas empresas (pymes) constituyen la columna vertebral de la economía de la Unión. Las pymes constituyen aproximadamente el 99 % de las empresas de la UE y generan algo más de la mitad de su producción económica en el sector no financiero. Estos 21 millones de empresas emplean a unos 100 millones de personas, por lo que representan el 65 % del total de puestos de trabajo del sector empresarial no financiero¹.

02 La internacionalización es un motor significativo del crecimiento en la UE. También se produce un efecto positivo en el empleo cuando las empresas crecen mediante el comercio internacional. En la UE, 56 millones de puestos de trabajo dependen del comercio intracomunitario², y más de 38 millones, de las exportaciones a países no pertenecientes a la Unión³. Aunque no se dispone de cifras exactas sobre la proporción del empleo de las pymes en el comercio internacional (tanto dentro como fuera de la UE), se estima que a las pymes exportadoras les corresponde únicamente el 30 % (medido con arreglo al valor de las exportaciones totales a países terceros)⁴.

03 Por tanto, los mercados europeos y mundiales son importantes para el crecimiento de las pymes. Su pequeño tamaño no implica —o no debería implicar— que no puedan tratar de obtener los mismos beneficios del comercio transfronterizo que las grandes empresas. Además, por el alcance de su sector, las medidas que ayudan a crecer a las pymes pueden repercutir significativamente en el empleo y el crecimiento en la UE.

Barreras a la internacionalización de las pymes

04 La «internacionalización» es el proceso mediante el cual las empresas participan en los mercados internacionales (de la UE o de terceros países), principalmente mediante las exportaciones, pero también a través de las importaciones y la cooperación técnica. Diversos factores internos y externos pueden impedir que las pymes emprendan la internacionalización con la misma facilidad que las grandes empresas. Entre ellos figura el desconocimiento general del comercio internacional o de las oportunidades de negocio en otros países, la complejidad de la legislación extranjera, los regímenes aduaneros y otras barreras administrativas, los recursos y capacidades limitados (incluido el acceso a la financiación), la aversión al riesgo y el escaso conocimiento de los planes de ayudas públicas. Una de las prioridades de la UE es ayudar a las pymes a superar estos obstáculos, y se han puesto en marcha varias iniciativas para atender sus necesidades.

Estrategia de la UE para la internacionalización de las pymes

05 La política general de la UE en relación con la internacionalización de las pymes, tanto en el mercado único como fuera de la Unión, se deriva de la Small Business Act (SBA, iniciativa en favor de las pequeñas empresas)⁵. Constituye la piedra angular del apoyo a las pymes, y su objetivo es dotar de coherencia a los numerosos instrumentos y acciones de la UE que promueven el crecimiento internacional de las pymes europeas. También establece los principios que rigen las iniciativas de la UE en este ámbito (véase el recuadro 1), y anima a los Estados miembros a atenerse a principios y prioridades similares en sus propias políticas de apoyo a la internacionalización de las pymes.

06 A los principios establecidos en la Iniciativa SBA les siguió en 2011 la Comunicación de la Comisión «Pequeñas empresas en un mundo grande», que estableció una estrategia de la UE para la internacionalización de las pymes. El objetivo de la estrategia era abordar los retos (ilustración 1), aportar coherencia al conjunto de acciones existentes en apoyo del crecimiento internacional de las pymes europeas, y establecer los principios que deben regir cualquier iniciativa de la UE en este ámbito de 2014 en adelante.

07 Para abordar los retos identificados, la estrategia de la UE sobre internacionalización de las pymes establece los siguientes objetivos:

• proporcionar a las pymes europeas información adecuada y fácilmente accesible sobre la manera de ampliar sus actividades en los mercados internacionales;
• mejorar la coherencia de las actividades de apoyo existentes;
• mejorar la coordinación, la colaboración y la rentabilidad de los programas existentes de la UE, los programas de la Unión y de los Estados miembros y las iniciativas públicas y privadas;
• colmar las lagunas existentes en los servicios de apoyo;
• establecer unas condiciones de competencia equitativas y prestar el mismo apoyo a las pymes de todos los Estados miembros de la UE.

08 Además, la estrategia estableció principios rectores fundamentales que deben orientar cualquier iniciativa a escala de la UE que se emprenda en este ámbito:

• Complementariedad y adicionalidad: Toda acción emprendida a escala de la UE debe ser complementaria de las actividades de apoyo a las empresas que hayan puesto en marcha los Estados miembros u organizaciones privadas, y no duplicarlas.
• Subsidiariedad y división adecuada del trabajo: Toda acción de la UE debe colmar las lagunas detectadas o reforzar los servicios de apoyo existentes cuando otras organizaciones públicas o privadas no satisfagan (o no satisfagan suficientemente) las necesidades planteadas.
• Sostenibilidad: Los servicios de apoyo a las empresas de la UE deben basarse en la demanda demostrada en el mercado. Pueden financiarse a corto plazo con fondos públicos sujetos al Reglamento Financiero, pero deben autofinanciarse en la medida de lo posible a largo plazo para evitar la competencia con proveedores de servicios privados.
• Eficiencia en el uso de fondos públicos: De conformidad con el principio de la buena gestión financiera, deben establecerse objetivos específicos, medibles, alcanzables, pertinentes y acotados en el tiempo (SMART) respecto a cada actividad, y ha de planificarse una evaluación adecuada.
• Condiciones de competencia equitativas en todos los Estados miembros: Debe prestarse un apoyo equivalente a las pymes de toda Europa

09 La Comisión se comprometió a emprender diversas acciones para ejecutar la estrategia y alcanzar los objetivos mencionados. Entre tales acciones figuraba la puesta en marcha de una catalogación pormenorizada y un análisis ulterior de las acciones de apoyo existentes nacionales y de la UE, el refuerzo de la Red Europea para las Empresas, como principal instrumento de la UE para proporcionar apoyo directo a la internacionalización de las pymes, y la promoción de agrupaciones y redes de empresas con el fin de atender ese mismo objetivo de internacionalización.

10 Entre 2015 y 2021, la Iniciativa SBA y la estrategia de internacionalización se complementaron con varias comunicaciones sobre comercio internacional, el mercado único, las empresas emergentes y en expansión, el acceso a la financiación y otros temas que repercuten en la internacionalización de las pymes (anexo I). Junto con la Iniciativa SBA, constituyen el marco general de formulación de políticas de la Comisión en este ámbito.

Principales instrumentos, funciones y responsabilidades de la UE en apoyo de la internacionalización de las pymes

11 La UE ha establecido diversos instrumentos para apoyar la internacionalización de las pymes que varían considerablemente en cuanto a su planteamiento y objetivos. Abarcan desde las redes de apoyo para la información y el asesoramiento generales, hasta la asistencia financiera y las herramientas informáticas, así como portales y servicios de asistencia técnica que proporcionan información sobre los requisitos reglamentarios para el comercio internacional. Algunos instrumentos están exclusivamente dedicados a las pymes (e incluso a su internacionalización), mientras que otros solo consideran a las pymes en alguna de las áreas de apoyo. La contribución de la UE a los instrumentos dirigidos específicamente a la internacionalización de las pymes (Red Europea para las Empresas, iniciativa Startup Europe, Centro de la UE y Japón para la cooperación industrial, Centro Europeo para las pymes en China, Red ELAN-LATAM, Red ENRICH, EU Gateway, Eurostars y los helpdesks para los derechos de propiedad intelectual [DPII]) ascendió a unos 850 millones de euros en el periodo 2014‑2020.

12 Los múltiples instrumentos y acciones en este campo se corresponden con el gran número de organizaciones y servicios que los gestionan. Para obtener una visión general de los principales instrumentos y departamentos responsables de la UE, véase el cuadro 1, y para consultar una descripción más detallada de los distintos instrumentos, véase el anexo II. Los instrumentos de la UE se complementan con regímenes de apoyo en los Estados miembros, la mayoría de los cuales se aplican a través de organizaciones nacionales y regionales de promoción comercial (OPC) y asociaciones de pymes.

13 Entre los numerosos instrumentos de la UE para la internacionalización de las pymes, destacan la Red Europea para las Empresas y la iniciativa Startup Europe. Constituyen un primer punto de contacto para las pymes y las empresas emergentes que buscan servicios de apoyo consultivo y creación de redes para internacionalizarse. En consecuencia, en nuestra auditoría hicimos especial hincapié en estos dos instrumentos.

Red Europea para las Empresas

14 La Red Europea para las Empresas es la principal herramienta de la Comisión para la internacionalización de las pymes y la mayor red mundial de apoyo a las pymes con ambiciones internacionales. Su principal objetivo es proporcionar servicios de valor añadido que ayuden a las pymes europeas a mejorar su competitividad, sostenibilidad y capacidad de innovación, y a hacer negocios dentro y fuera de Europa.

15 La de la Red Europea para las Empresas comenzó a funcionar en 2008. En virtud del programa COSME, se asignó a la Red Europea para las Empresas un importe de 385 millones de euros a lo largo del período 2015‑2021, lo que supone unos 55 millones al año. Durante el mismo período, se otorgó a Horizonte 2000 11 millones de euros anuales destinados a servicios relacionados con la innovación para pymes junto con la financiación proporcionada por organizaciones anfitrionas de la Red Europea para las Empresas (cofinanciación europea de hasta el 60 % del presupuesto de la Red Europea para las Empresas).

16 La Red Europea para las Empresas está constituida por más de 600 organizaciones miembros de más de 60 países. Entre ellas se cuentan agencias regionales de desarrollo, polos tecnológicos, organizaciones de apoyo a la innovación, universidades e institutos de investigación y cámaras de comercio e industria. Se agrupan en consorcios regionales seleccionados mediante licitaciones abiertas. Todos los consorcios deben poder prestar servicios de apoyo de alta calidad a las empresas, y los miembros deben poseer una experiencia demostrada en el trabajo con pymes.

17 Los servicios de apoyo de la Red Europea para las Empresas abarcan una amplia gama de actividades encaminadas a ayudar a las pymes de la UE a innovar, crecer y expandirse dentro y fuera de la UE. Comprenden la provisión de conocimientos especializados, contactos y eventos para fomentar las asociaciones internacionales, y el asesoramiento sobre mercados internacionales e innovación (ilustración 2).

Startup Europe

18 La Comisión puso en marcha la iniciativa Startup Europe en 2012 con el fin de ayudar a las empresas emergentes de alta tecnología a crecer en los mercados europeos e internacionales. Las necesidades de las empresas emergentes difieren de las de las pymes consolidadas, y las primeras corren un mayor riesgo de ser adquiridas antes de que puedan desarrollarse plenamente a escala internacional.

19 Para ayudar a las empresas emergentes a alcanzar el éxito en el mercado dentro y fuera de la UE, Startup Europe proporciona financiación a los «constructores de ecosistemas», que son organizaciones que conectan a las empresas emergentes de la UE con inversores y otras partes interesadas y les proporcionan la información y el apoyo que necesitan para crecer e internacionalizarse. En el periodo de programación de 2014 a 2020, Startup Europe dedicó 30 millones de euros a promover 22 proyectos, que llegaron a más de 1 000 empresas en unos 60 ecosistemas de empresas emergentes de toda la UE.

Alcance y enfoque de la auditoría

20 El presente informe especial se basa en una serie de publicaciones del Tribunal de Cuentas en las que se examina el apoyo a las pymes⁶. Se centra en la internacionalización de las pymes tanto en el mercado único de la UE como en países no pertenecientes a la Unión, y en las actividades ejecutadas a tal efecto en el periodo de programación 2014‑2020. La auditoría se llevó cabo en coordinación con nuestra auditoría sobre el apoyo del FEDER a la competitividad de las pymes.

21 Tanto el Parlamento Europeo como el Consejo han subrayado la importancia de apoyar a las pymes y empresas emergentes innovadoras para maximizar el potencial de crecimiento de la UE. En el caso del Parlamento, la importante repercusión de la internacionalización de las pymes en el crecimiento y el empleo ha revestido especial interés para las comisiones de comercio internacional e industria, investigación y energía. Prevemos que las observaciones y recomendaciones de la presente auditoría contribuirán a aumentar la coherencia y la coordinación entre los numerosos instrumentos de la UE sobre el terreno, en particular la Red Europea para las Empresas y la iniciativa Startup Europe. Además, se espera que la auditoría refuerce los sistemas de seguimiento de la Comisión respecto a la ejecución general de su estrategia de internacionalización de las pymes en esta fase inicial del periodo de programación.

22 La auditoría evaluó si el apoyo de la UE es coherente y coordinado y contribuye con éxito a la internacionalización de las pymes. Su objetivo principal es responder a las cuestiones de si:

• el apoyo de la UE a la internacionalización de las pymes es coherente y coordinado; y
• la Red Europea para las Empresas y Startup Europe, como principales acciones gestionadas directamente por la Comisión, contribuyen con éxito a la internacionalización de las pymes.

23 La auditoría combinó pruebas procedentes de diversas fuentes:

• reuniones con expertos y representantes de las partes interesadas, incluidas las principales asociaciones de apoyo a las pymes de la UE;
• una revisión documental; cuestionarios escritos y entrevistas estructuradas con los servicios de la Comisión (direcciones generales de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes, de Comercio, Investigación e Innovación, de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías, de Política Regional y Urbana y de Asociaciones Internacionales; Servicio Europeo de Acción Exterior, y Servicio de Instrumentos de Política Exterior), la Agencia Ejecutiva para el Consejo Europeo de Innovación y las Pymes (Eismea), el BEI, el FEI, OPC y asociaciones de pymes; una encuesta entre los miembros de la Red Europea para las Empresas sobre la contribución de esta a la internacionalización de las pymes y su coordinación y cooperación con los principales instrumentos de la UE en este ámbito (para más información sobre la metodología de la encuesta, véase el anexo II);
• una encuesta a las OPC sobre los principales instrumentos de la UE para la internacionalización de las pymes y su complementariedad con los instrumentos nacionales en este ámbito (véase el anexo II para más información sobre la metodología de la encuesta);
• un análisis de la sostenibilidad financiera y la continuidad de determinados instrumentos geográficos de la UE presentados en el cuadro 2 y de los proyectos Startup Europe, y un análisis de su coordinación y cooperación con la Red Europea para las Empresas.

Observaciones

La ejecución por la Comisión de la estrategia de internacionalización de las pymes fue incompleta

24 En la estrategia de internacionalización de las pymes se identificaban varios retos que planteaba su logro (véase el apartado 4). Para abordar estos retos, la estrategia establece, entre otros, los siguientes objetivos:

• proporcionar a las pymes información adecuada y fácilmente accesible sobre la manera de ampliar sus actividades;
• mejorar la coherencia de las actividades de asistencia;
• colmar las lagunas existentes en los servicios de apoyo.

25 Para alcanzar tales objetivos, la Comisión se comprometió en la estrategia de internacionalización de las pymes a emprender varias acciones, entre las que figuraban:

• catalogar la oferta actual de servicios de apoyo para facilitar la adopción de un enfoque más racional y coherente en el futuro;
• crear un portal virtual único de información para las pymes que deseen hacer negocios más allá de las fronteras de la UE;
• dotar de mayor coherencia a los regímenes de apoyo a escala de la UE para aumentar su impacto;
• promover agrupaciones y redes para la internacionalización de las pymes.

No existe una visión global completa del apoyo a la internacionalización de las pymes y falta coordinación.

26 Cuando la Comisión puso en marcha la estrategia de internacionalización de las pymes en 2011, identificó más de 300 programas de apoyo con un presupuesto superior a los 2 millones de euros para ayudar a la internacionalización de las empresas en la UE y sus Estados miembros⁷. Esta cifra ha seguido aumentando desde entonces, lo que suscita preocupación respecto al peligro potencial de que proliferen sin coordinación los programas de apoyo en este ámbito⁸.

27 Para aumentar la coherencia entre los numerosos instrumentos y detectar posibles casos de duplicación, fragmentación, lagunas y sinergias, la Comisión se comprometió a realizar un estudio pormenorizado en el que se catalogaran las actividades de apoyo a las pymes existentes a escala de la UE y nacional, tanto públicas como privadas, y un análisis posterior con el fin de identificar las situaciones de duplicación y fragmentación, así como las lagunas y las posibles sinergias en las actividades de apoyo a las pymes existentes. El estudio⁹, que abarcaba los veintisiete Estados miembros de la UE y otros veinticinco países seleccionados, dio lugar a un inventario de 1 156 servicios de apoyo (734 en la UE y 422 en otros países). A pesar de su amplia cobertura, concluyó que seguía habiendo cientos de servicios de apoyo que no podían incluirse en el inventario.

28 En 2015, la Comisión publicó una «Overview of EU instruments contributing to internationalisation of European Business» (Visión general de los instrumentos de la UE que contribuyen a la internacionalización de las empresas europeas), más limitada, que se actualizó posteriormente en 2017, 2019 y 2020¹⁰. Aunque esta visión general es útil, el hecho de que no incluya instrumentos nacionales limita su valor en cuanto a la aportación de coherencia al extenso panorama de actividades de apoyo promovidas tanto por la UE como por los Estados miembros.

29 Las actividades promovidas en los Estados miembros a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) revisten especial importancia para la coherencia y la coordinación con otras acciones de la UE en este ámbito. Observamos que, aunque el FEDER representaba la mayor parte del presupuesto de la UE dedicado a la competitividad de las pymes, incluida la internacionalización¹¹, la Comisión no estableció un código específico de categoría de intervención para las acciones que promuevan la internacionalización de las pymes a través del FEDER en el periodo de programación 2014‑2020. En consecuencia, la información sobre proyectos específicos en este ámbito ni era sistemáticamente accesible ni se utilizaba para el análisis y la coordinación. Para el periodo de programación 2021‑2027, el Reglamento UE 2021/1060¹² propone un código específico de categoría de intervención: «Desarrollo empresarial e internacionalización de las pymes», que probablemente aumente la transparencia de las acciones cofinanciadas por la UE en este ámbito.

30 A pesar del gran número de acciones anunciadas en la estrategia y de la naturaleza transversal de la política de internacionalización de las pymes, no se ha designado ningún servicio específico de la Comisión para centralizar y coordinar la ejecución de la estrategia. En consecuencia, la coordinación entre los servicios de la Comisión funcionó muy bien en algunos ámbitos (p. ej., los capítulos relativos a las pymes en los acuerdos de libre comercio [ALC]), pero no así en el caso de las diversas redes cofinanciadas por la UE, como la Red Europea para las Empresas, Startup Europe o la red ELAN, como se ilustra en apartados posteriores del presente informe.

La accesibilidad a la información sobre el apoyo a la internacionalización de las pymes ha aumentado, pero el conocimiento de los beneficios de los ALC sigue siendo limitado.

31 La Comisión se comprometió a emprender varias acciones encaminadas a mejorar el acceso de las pymes a la información que necesitan para entrar en nuevos mercados. En 2014, la Comisión creó el portal de internacionalización de las pymes con el fin de proporcionar información útil y accesible a estas empresas sobre todos los servicios a su disposición en este ámbito. Sin embargo, a la Comisión le resultó muy difícil mantener información actualizada sobre los servicios de apoyo públicos y privados dentro y fuera de la UE. Por otra parte, ofrecer a través de un portal público datos de servicios de apoyo privados de los que la Comisión no podía responsabilizarse planteó retos jurídicos adicionales. Estas dificultades llevaron al cierre del portal en 2017.

32 En 2020, la Comisión puso en marcha el portal Access2Markets, que combina la antigua base de datos de acceso a los mercados, EU Trade Helpdesk (servicio de asistencia técnica sobre comercio de la UE) y la base de datos de «normas de origen» en una única herramienta, y la herramienta de autoevaluación de «normas de origen» (ROSA)¹³ (véase el recuadro 2). Ambas herramientas fueron valoradas muy positivamente por los participantes en nuestra encuesta a miembros de la Red Europea para las Empresas y OPC nacionales.

33 La introducción de capítulos específicos sobre pymes en los ALC entre la UE y terceros países¹⁵ constituyó un logro significativo para la internacionalización de las pymes durante el periodo 2014‑2020. Como se destaca en la estrategia de internacionalización de las pymes, estos capítulos se han concebido para ayudar a las pymes a beneficiarse de ALC mediante la eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias, al tiempo que proporcionan un marco regulador integral y mecanismos institucionales para detectar problemas en la aplicación de las normas.

34 Para beneficiarse de los ALC firmados por la UE, las pymes deben conocer las ventajas potenciales que pueden aportar tales acuerdos y cómo cumplir requisitos complejos como los relativos a las normas de origen. La información y la comunicación a este respecto son responsabilidad colectiva de la Comisión, los Estados miembros, las asociaciones empresariales y las OPC.

35 En 2019, una encuesta del Comité de las Regiones / Eurochambres a representantes de partes interesadas regionales y locales y cámaras de comercio nacionales y regionales en la UE¹⁶ reveló que las pymes seguían estando escasamente informadas sobre los ALC, y más del 70 % de los encuestados declararon que no había «información práctica suficiente sobre la manera de utilizar estos acuerdos»¹⁷.

36 Nuestras entrevistas con la Comisión, así como sus respuestas a nuestros cuestionarios escritos, pusieron de relieve asimismo que el conocimiento de las ventajas de los ALC para las pymes sigue mostrando deficiencias. Más concretamente, los acuerdos de libre comercio no se han promovido aún suficientemente, y el portal access2Market no está vinculado a otros portales de información relacionados con el comercio, como los sitios web nacionales de las OPC. Por otra parte, en nuestra encuesta a las OPC nacionales, casi el 80 % de los consultados expresaron su deseo de una mayor armonización entre la UE y los Estados miembros en lo que respecta a la promoción de los ALC a través de un órgano consultivo para esta cuestión específica.

No todos los proyectos logran la sostenibilidad y la continuidad a largo plazo

37 A las redes financiadas por la UE en el contexto de la internacionalización de las pymes les lleva tiempo establecer las conexiones necesarias, y deben ser ampliamente conocidas para que puedan proporcionar un apoyo valioso a las pymes. Esta continuidad puede lograrse, en principio, de dos formas: o bien los servicios de apoyo reciben financiación pública a largo plazo, o bien consiguen generar ingresos y, por tanto, devienen financieramente sostenibles.

38 La estrategia de internacionalización de las pymes da preferencia explícitamente a esta segunda opción, siendo la sostenibilidad uno de los principios clave de la estrategia. Este principio exige que los servicios de apoyo a las empresas de la UE se basen en la demanda demostrada en el mercado. Pueden financiarse a corto plazo con fondos públicos sujetos al Reglamento Financiero, pero deben autofinanciarse en la medida de lo posible a largo plazo. Esto no excluye, sin embargo, la continuidad de la financiación a largo plazo de otros instrumentos de la Comisión en apoyo a la internacionalización de las pymes.

39 Son ejemplo de servicios de apoyo con acuerdos de financiación pública a largo plazo celebrados al inicio de su prestación el Centro UE-Japón para la Cooperación Industrial, y EU Gateway / Business Missions to Japan, que en ambos casos llevan funcionando más de 30 años (véase el recuadro 3).

40 Por otra parte, observamos que la continuidad suele ser un problema para los proyectos cofinanciados en el marco de ELAN, ICI+ en el sudeste asiático (ICI+SEA) y la iniciativa Startup Europe durante el periodo 2014‑2020. Todos ellos tuvieron dificultades para obtener ingresos suficientes y, por tanto, para lograr ser financieramente sostenibles, como se pedía en el acuerdo de subvención, por lo que se suspendieron, aunque algunos fueron evaluados de manera bastante positiva en los informes de seguimiento (véanse los ejemplos en el recuadro 4 respecto a ELAN e ICI+SEA, y los apartados 67 a 70 relativos a la discontinuidad de los proyectos de Startup Europe).

41 La tasa de satisfacción expresada por las principales partes interesadas, como los miembros de la Red Europea para las Empresas, con respecto a los instrumentos y a las acciones a corto plazo fue inferior al 45 %, sustancialmente menor que para los instrumentos y las acciones que alcanzaron la continuidad a largo plazo (véase el cuadro 2).

La estrategia de internacionalización de las pymes no se evaluó sistemáticamente.

42 Con el fin de orientar la ejecución de todas las acciones anunciadas en la estrategia de internacionalización de las pymes, la Comisión se comprometió a supervisar los avances alcanzados y a evaluar periódicamente la eficacia de la estrategia, con la participación de todas las principales partes interesadas.

43 Aunque se han llevado a cabo reuniones y foros periódicos con representantes de pymes y otras partes interesadas (por ejemplo, la Semana europea de las pymes, la Asamblea de pymes y reuniones periódicas con OPC nacionales), la ejecución de la estrategia no se ha evaluado de manera específica o exhaustiva, como se ha descrito anteriormente. Como resultado, no se han elaborado informes exhaustivos sobre su ejecución.

44 En mayo de 2021, los servicios de la Comisión elaboraron un documento de trabajo titulado «Annual Single Market Report» (Informe anual sobre el mercado único). Se trata de un informe de situación sobre los avances logrados en la ejecución de las estrategias industriales y de las pymes de la UE para 2020. Sin embargo, la información facilitada sobre acciones específicas de promoción de la internacionalización de las pymes es muy general e insuficiente para atender fines de seguimiento y evaluación.

La Red Europea para las Empresas está alcanzando sus objetivos principales, pero carece de una visibilidad y una cobertura suficientes.

La Red Europea para las Empresas ha alcanzado sus objetivos generales pero todavía carece de suficiente visibilidad

45 Para el periodo 2015‑2021 se establecieron dos conjuntos de objetivos e indicadores clave de rendimiento (ICR) para la Red Europea para las Empresas:

• los indicadores formulados en el Reglamento sobre el programa COSME¹⁸, con objetivos de alto nivel para la REE en su conjunto (véase el cuadro 3);
• los objetivos del «Sistema de Mejora del Rendimiento» acordados a una escala inferior entre la Eismea y cada consorcio.

46 En el informe final de actividades de 2020 sobre la Red Europea para las Empresas, la Comisión señala que se han alcanzado los objetivos agregados de alto nivel, pero no facilita información sobre los avances en el reconocimiento de la REE por parte de las pymes.

47 En lo que atañe a los consorcios de la Red Europea para las Empresas, en el informe final de actividades de 2020 se refiere que, colectivamente, la Red ha superado sus objetivos en los indicadores respecto a los que se habían fijado tales objetivos. No obstante, las cifras relativas al número de acuerdos de asociación firmados y a los servicios de asesoramiento prestados por los consorcios ponen de manifiesto que el rendimiento varía significativamente entre países: desde 24 logros por jefe de personal (equivalente a tiempo completo) en Irlanda y 20 en Lituania, hasta dos, tres o cuatro en muchos otros países. Estas variaciones del rendimiento se atribuyen a cuestiones de gestión de los consorcios, a cambios que afectan a las organizaciones coordinadoras y a la salida de personal clave.

48 Aunque, en general, la Red ha alcanzado sus objetivos generales, no es posible determinar hasta qué punto esto se ha traducido en mejoras reales en el crecimiento de las pymes en el mercado único y fuera de él. La conclusión de una evaluación intermedia del programa COSME publicada en 2017²⁰ era que, si bien la Red era eficaz, en ese momento no podía medirse su impacto global. En otras palabras, aunque los servicios prestados por la Red Europea para las Empresas permiten obtener resultados positivos, como la expansión, la mejora de la innovación y el refuerzo de las capacidades, resulta difícil establecer un vínculo directo con cada uno de estos resultados, ya que los servicios de la Red Europea para las Empresas solo desempeñan un papel de apoyo, y los resultados concretos los deben alcanzar en cualquier caso las propias pymes.

49 Promover el conocimiento de la Red Europea para las Empresas entre las partes interesadas sigue siendo un objetivo para la Comisión. A tal efecto, las organizaciones anfitrionas deben garantizar que sus actividades en el marco de la Red gocen de un alto grado de visibilidad. En 2015, solo el 8 % de las pymes encuestadas en el Eurobarómetro de ese año conocían la Red Europea para las Empresas, y la cifra variaba considerablemente entre Estados miembros. Una auditoría de comunicación de la EASME de 2017‑2018 reveló que se incumplían sistemáticamente los requisitos de visibilidad de muchos sitios web de los miembros de la Red. Así lo confirmó nuestra auditoría: solo diez de los 30 sitios web examinados mostraban el logotipo de la Red Europea para las Empresas y un enlace a los servicios de la Red en su página de inicio. La Comisión no ha publicado una cifra actualizada respecto al criterio de referencia relativo al conocimiento de la Red.

La coordinación entre la Red Europea para las Empresas y los instrumentos nacionales no se aprovecha plenamente.

50 La coordinación entre la Red Europea para las Empresas y otros instrumentos de la UE, nacionales y regionales, es importante para garantizar que exista una gama coherente, completa y complementaria de apoyo a la internacionalización de las pymes. Aunque no se trata de un requisito formal, se anima a los consorcios de la Red a incluir organizaciones que apoyen a las pymes en su región como vía para extender su alcance a la comunidad empresarial. Por otra parte, los candidatos a integrarse en la Red Europea para las Empresas deben asegurarse de que sus actividades no dupliquen los servicios que ya prestan otras organizaciones en la misma zona geográfica, y se les anima a colaborar estrechamente con los representantes de otras redes de la UE en su región, como los puntos de contacto nacionales del Programa Marco de Investigación y los organismos intermedios y las autoridades de gestión del FEDER, y a establecer contactos periódicos con ellos. La Guía de la REE dirigida a los solicitantes²¹ subraya que esto implicará un alto grado de participación regular de las partes interesadas en las actividades de la REE a todos los niveles (local, regional y nacional) y un diálogo constante con otros proveedores de servicios de apoyo.

51 Casi el 70 % de los consultados en nuestra encuesta a organizaciones de promoción del comercio nacionales y regionales consideró que la Red Europea para las Empresas ofrece adicionalidad a las pymes europeas más allá de la capacidad de las estructuras nacionales de apoyo a la internacionalización. No obstante, también se expresó un deseo de mayor integración de la Red Europea para las Empresas en las organizaciones nacionales y regionales. Los niveles de satisfacción fueron elevados en cuanto a la cooperación con numerosos instrumentos de la UE de apoyo a la internacionalización de las pymes (véase el cuadro 2), si bien los encuestados señalaron que la cooperación podría reforzarse, en particular, con instrumentos de apoyo como Startup Europe y las redes ELAN y ENRICH.

52 En virtud de la Red Europea para las Empresas 2015‑2021, con el fin de promover las actividades de esta y de fomentar la cooperación a escala de la UE entre la Comisión y las organizaciones que actúan en el ámbito de la internacionalización de las pymes, la Comisión puede optar por celebrar acuerdos bilaterales independientes con estas organizaciones. Además, la Comisión pudo celebrar memorandos de entendimiento específicos con las organizaciones internacionales pertinentes.

53 Al final de 2020, la Red Europea para las Empresas había celebrado acuerdos bilaterales o específicos con siete miembros asociados europeos, dos agencias europeas, los helpdesks para los derechos de propiedad intelectual (DPII) y varios miembros asociados nacionales. La Red Europea para las Empresas también había suscrito una declaración de intenciones para cooperar con los centros europeos de innovación digital (EDIH). Sin embargo, al final de 2021 no se había formalizado aún ningún acuerdo con un gran número de instrumentos y redes, incluida la red de Puntos de Contacto Nacionales, Startup Europe, la red ENRICH, el BEI y el FEI (para promover los instrumentos financieros de la UE a través de la Red Europea para las Empresas) y las organizaciones de promoción del comercio nacionales y regionales de los Estados miembros.

Las partes interesadas identificaron lagunas en la cobertura de terceros países, y los miembros de la Red Europea para las Empresas notificaron que la calidad del servicio era variable

54 La presencia de la Red Europea para las Empresas en todo el mundo es fundamental para su capacidad de ayudar a las pymes a acceder a los mercados mundiales. La labor de la Red Europea para las Empresas se extiende a países no incluidos en el programa COSME mediante la creación de oficinas de cooperación empresarial (OCE). Estos reciben apoyo no financiero de la Comisión para las actividades de la Red Europea para las Empresas, en particular asistencia técnica y acceso a herramientas informáticas, a la intranet de la Red Europea para las Empresas, a bases de datos y a otros servicios en línea, además de apoyo respecto a dicho acceso. La Red Europea para las Empresas no dispone de los medios ni del mandato necesarios para prestar apoyo financiero a las OCE de países no pertenecientes a la UE. En consecuencia, las OCE dependen en parte de la ayuda financiera que puedan recibir de las autoridades nacionales.

55 Al final de 2020, la Red Europea para las Empresas estaba representada en 65 países (fundamentalmente, países con los que la UE está interesada en cooperar en el ámbito económico y con los que, normalmente, ha suscrito un acuerdo comercial) a través de 625 organizaciones asociadas. De estas organizaciones, 427 se encontraban en Estados miembros de la UE, 92 en otros países incluidos en COSME, 23 en el Reino Unido y 73 (como OCE) en otros 29 países (véase la ilustración 3).

56 Aunque no existe un objetivo específico en cuanto al número de OCE, en nuestra encuesta a los miembros de la Red Europea para las Empresas y en nuestras entrevistas con las partes interesadas, los consultados mencionaron con frecuencia varios países en los que les gustaría ver una mayor presencia de OCE. Estos países fueron Sudáfrica (con el que la UE ha celebrado un ALC), Australia y China (actualmente en negociaciones comerciales con la UE) y los Emiratos Árabes Unidos. Además, la Asociación Europea de Organizaciones de Promoción Comercial identificó a África como una región ideal para desarrollar nuevas formas de colaboración y procurar el acceso al mercado para las pymes de la UE²², ya que las OPC de los Estados miembros se encuentran infrarrepresentadas en dicho continente.

57 En cuanto a la calidad del servicio, la encuesta mostró que los miembros de la Red Europea para las Empresas están muy satisfechos con algunas oficinas de cooperación empresarial (OCE). Los consultados refirieron que la capacidad de respuesta, la calidad y la utilidad de los servicios prestados por terceros fueron variables, con casos de cooperación o integración insuficiente con organizaciones de promoción del comercio (OPC) europeas y de escaso interés mostrado por los exportadores europeos. En su nueva convocatoria de manifestaciones de interés para «socios internacionales de la red» (nueva denominación de las OCE)²³, la Comisión ha incluido explícitamente a las organizaciones de promoción del comercio nacionales y regionales en el apartado de «tipo de organizaciones buscadas», incrementando así los posibles beneficios futuros de la red.

Los miembros de la Red Europea para las Empresas carecen de formación suficiente sobre el acceso a la financiación y los acuerdos de libre comercio

58 Un acceso fiable a la financiación es una de las máximas prioridades de las pymes, independientemente de si les atañe o no la internacionalización²⁴. En respuesta, la Comisión ha realizado grandes esfuerzos para proporcionar a las pymes una amplia gama de instrumentos financieros, que son ejecutados de manera diversa por la Comisión, el BEI, el FEI y los intermediarios financieros.

59 El objetivo de la Red Europea para las Empresas es proporcionar información y asesoramiento sobre los instrumentos financieros de la UE y los diversos portales de la Unión que ofrecen acceso a la financiación, en particular el de la Comisión y el Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión (CEAI). Sin embargo, la visibilidad y accesibilidad en línea de esta información varía considerablemente entre los miembros de la Red Europea para las Empresas. Por otra parte, tanto el portal del CEAI como el de la Comisión carecen de información y orientación sobre la Red Europea para las Empresas.

60 Los comentarios formulados por los encuestados en nuestros dos cuestionarios confirman la necesidad de promover el conocimiento de la Red y facilitar los enlaces a información sobre el acceso a la financiación de las pymes, en particular mediante el refuerzo del papel de la Red Europea para las Empresas en la coordinación con los instrumentos de la UE, como el portal de Acceso a la financiación de la Comisión y el CEAI.

61 En 2019, la Comisión elaboró una guía con varias recomendaciones específicas²⁵. No obstante, aún no se han puesto en práctica algunas de las principales recomendaciones, como la designación de puntos de contacto permanentes para los ALC y las sesiones de formación específicas sobre la aplicación de dichos acuerdos dirigidas a miembros de la Red Europea para las Empresas (que actúan como fuentes fundamentales de información y asesoramiento para las pymes).

62 Las herramientas informáticas y el desarrollo de capacidades constituyen un medio cada vez más importante para que los servicios de la Red Europea para las Empresas se orienten más al cliente y se adapten a las necesidades específicas de las pymes. Nuestra encuesta puso de relieve que la Red Europea para las Empresas debe mejorar y avanzar en el desarrollo de sus herramientas informáticas a tal efecto, y uno de cada cinco encuestados expresó su insatisfacción a este respecto (un nivel de insatisfacción superior al de otros ámbitos de apoyo).

63 Nuestra encuesta y las entrevistas realizadas a los servicios del BEI y del FEI permitieron apreciar la necesidad de una mayor formación con la participación de expertos de ambas entidades. Además, las posibilidades de aprendizaje interactivo –lo que impulsaría la capacidad de las pymes para abordar cuestiones específicas y más técnicas, como los acuerdos de libre comercio y el acceso a la financiación– son limitadas.

Startup Europe abordó necesidades importantes, pero la sostenibilidad, el seguimiento y la coordinación varían

64 El objetivo general de Startup Europe es reforzar las oportunidades de creación de redes para las empresas en expansión de alta tecnología y los «constructores de ecosistemas», a fin de acelerar el crecimiento de todo el ecosistema empresarial en la UE. Esto, a su vez, ayuda a las comunidades locales de empresas emergentes mediante su conexión con empresas en expansión, inversores, aceleradores, redes empresariales y universidades.

65 Durante el periodo de programación 2014‑2020, Startup Europe se ejecutó mediante tres convocatorias de propuestas (en 2014, 2017 y 2019). Cada convocatoria contó con un presupuesto limitado a unos 10 millones de euros. Mientras que la convocatoria de 2014 se centró en animar a los emprendedores digitales a iniciar una empresa en la UE y crecer internacionalmente, las convocatorias de 2017 y 2019 ampliaron el alcance de Startup Europe a todas las empresas emergentes de alta tecnología y a las pymes innovadoras, fomentando el crecimiento y la ampliación de escala en toda la UE y fuera de ella.

66 La Comisión seleccionó 22 proyectos de las tres convocatorias. Los proyectos suelen tener una duración de dos años. Cada uno de ellos lo ejecuta un consorcio que vincula a socios de diferentes ecosistemas de empresas emergentes de toda la UE y ofrece oportunidades de creación de redes para empresas emergentes y en expansión. El número de socios en los consorcios varía entre tres y 15. En el recuadro 5 se presentan algunos ejemplos de objetivos y actividades de proyectos ejecutados a través de Startup Europe. El anexo IV contiene autodescripciones breves de todos los proyectos Startup Europe financiados durante el periodo de programación 2014‑2020.

Los proyectos de Startup Europe carecen de continuidad

67 Todos los proyectos seleccionados se fijaron como objetivo abordar una o varias barreras que obstaculizan el crecimiento e impiden que las empresas amplíen su escala o crezcan hasta convertirse en entidades paneuropeas o mundiales. Estaban claramente vinculados a los retos que afrontan habitualmente las empresas emergentes y en expansión, a saber, el acceso a la financiación, el acceso a nuevos mercados, la contratación de empleados cualificados y la búsqueda de socios.

68 Sin embargo, estas aportaciones a los objetivos de Startup Europe fueron de corta duración. Todos los consorcios de los proyectos cesaron en su actividad al final del periodo de subvención correspondiente, a pesar de que en la disposición en las convocatorias de 2017 y 2019 se establecía que las propuestas de proyectos debían demostrar su sostenibilidad más allá de la duración del proyecto.

69 En nuestras entrevistas con los coordinadores de proyectos y el personal de la Comisión se ofrecieron algunas posibles razones de tal situación:

• que las empresas emergentes no quieren o no pueden pagar por los servicios;
• que los servicios pueden encontrarse gratuitamente en otros proveedores;
• que las empresas emergentes se mostraron reacias a recibir asesoramiento externo.

70 Además, todos los acuerdos de subvención contenían una regla de «ausencia de lucro», en el sentido de que cualquier beneficio se deduciría de la subvención. La contribución financiera media de la UE a los proyectos fue muy elevada, equivalente al 88 % de los costes totales y, en algunos casos, al 100 %. En consecuencia, los ingresos generados podrían reducir automáticamente la contribución de la UE. Aunque tiene su justificación, la regla de «ausencia de lucro» puede disuadir a los consorcios de generar ingresos, lo que reduce las posibilidades de sostenibilidad financiera y, en última instancia, la continuidad de los proyectos.

Seguimiento inadecuado de Startup Europe en su conjunto

71 Cada propuesta de proyecto de Startup Europe debe incluir una lista de resultados concretos, hitos e ICR específicos de cada proyecto con los que medir el progreso y los resultados obtenidos. Los proyectos informan periódicamente de sus avances, y la Comisión responde con conclusiones y recomendaciones formuladas en las revisiones de cada proyecto. En general, la Comisión evalúa positivamente los logros de los proyectos. Sin embargo, no pudimos evaluar hasta qué punto Startup Europe ha cumplido sus objetivos generales, ya que cada proyecto se fija ICR completamente diferentes que no pueden agregarse.

Coordinación limitada en el marco de Startup Europe y en otros ámbitos

72 La Comisión publica en su sitio web información sobre los proyectos de Startup Europe y los actos que organizan. Sin embargo, no encontramos un mecanismo, instrumento y organismo central de coordinación que orientara la iniciativa al logro de sus objetivos globales. Cada proyecto se ejecutó por separado, con una cooperación únicamente ocasional, como, por ejemplo, en los casos en que algunos miembros del consorcio eran socios en más de un proyecto.

73 El personal de la Comisión encargado de la ejecución de Startup Europe se reunió ocasionalmente con colegas de otras direcciones generales (por ejemplo, en actos relacionados con los proyectos). Sin embargo, no se llevó a cabo una coordinación regular y estructurada de las actividades de las distintas direcciones generales en apoyo a las empresas emergentes y en expansión. La Comisión tampoco coordinó las actividades de Startup Europe con los programas nacionales que apoyan a dichas empresas. La Comunicación de la Comisión de 2016 sobre este asunto subrayó la necesidad de reforzar la cooperación entre la Red Europea para las Empresas y los proyectos de Startup Europe. Sin embargo, tal cooperación tampoco se ha establecido de forma estructurada, y los contactos entre las dos redes son más bien infrecuentes. Solo el 35 % de los consultados en nuestra encuesta a los miembros de la Red Europea para las Empresas se declararon satisfechos con el nivel de cooperación entre la Red y la iniciativa Startup Europe.

No se ha evaluado la contribución a la estrategia global sobre pymes

74 Uno de los objetivos de las políticas y estrategias de la UE en este ámbito es ayudar a las empresas emergentes y en expansión a permanecer en Europa, donde pueden crecer para convertirse en líderes mundiales y crear empleo en la Unión²⁶.

75 Varios documentos de la Comisión²⁷ han señalado, sin embargo, que, en la UE, existen prometedoras empresas emergentes y en expansión que no consiguen ser líderes mundiales en Europa porque son adquiridas en una fase temprana de su desarrollo por empresas extracomunitarias. Las empresas estadounidenses son las más prolíficas, ya que entre 2010 y 2018 adquirieron 12 780 empresas emergentes de la UE (el 27 % de todas las adquisiciones de este tipo de entidades en la UE). En lo que se refiere al capital invertido, las empresas estadounidenses concentraron el 55 % del valor total de las operaciones²⁸.

76 Identificamos a dos socios de Startup Europe que participaron en 10 de los 22 proyectos y que se dedicaron a tareas de prospección para clientes corporativos, incluidas empresas no pertenecientes a la UE. Para ello efectuaron un examen de ecosistemas de empresas emergentes con objeto de detectar las de carácter innovador y de alta tecnología de posible interés dadas las necesidades de innovación de sus clientes. La consiguiente cooperación entre empresas consolidadas, emergentes y en expansión se manifiesta de muchas formas, desde la concesión de licencias hasta las asociaciones, pasando por la adquisición plena. Las actividades de establecimiento de contactos de uno de estos proyectos de Startup Europe dieron lugar a 27 fusiones y adquisiciones, solo 12 dentro de la UE (entre ellas siete empresas adquirentes del Reino Unido, que aún formaba parte de la UE en ese momento).

77 Aunque la cooperación puede resultar beneficiosa para ambas partes, la adquisición por entidades extracomunitarias de una empresa emergente o en expansión de la UE entra en conflicto con el objetivo político y estratégico de la Unión de ayudar a las empresas a crecer internacionalmente, aunque permaneciendo en la UE.

Conclusiones

78 En nuestra auditoría constatamos que la UE y los Estados miembros han adoptado numerosas acciones de apoyo para atender a las necesidades de internacionalización de las pymes, pero que tales acciones no son plenamente coherentes ni coordinadas. La Red Europea para las Empresas está alcanzando sus objetivos principales, pero carece de una visibilidad y una cobertura suficientes. A menor escala, Startup Europe arroja algunos resultados positivos en sus proyectos, pero carece de continuidad y de resultados globales medibles.

79 Concluimos que la ejecución de la estrategia de la UE para la internacionalización de las pymes de 2011 sigue siendo incompleta. Aunque las acciones esenciales se han ejecutado al menos parcialmente, como en el caso del refuerzo de la Red Europea para las Empresas y el desarrollo del portal Access2Market, otras encaminadas a mejorar la coherencia en el amplio panorama de las iniciativas de la UE y los Estados miembros no han tenido éxito (apartados 24 a 29).

80 La coordinación de las numerosas acciones de la UE y de los Estados miembros para responder a las necesidades de internacionalización de las pymes es deficiente en muchos aspectos. Aunque la coordinación entre servicios es muy eficaz en algunos ámbitos esenciales del trabajo de la Comisión (por ejemplo, la cooperación respecto a los capítulos relativos a las pymes en los acuerdos de libre comercio), no ocurre lo mismo en otros, en particular en las redes de internacionalización y los instrumentos de la UE que proporcionan acceso a la financiación (apartados 30 a 36).

81 No se abordó suficientemente la sostenibilidad financiera de varias acciones de la UE emprendidas durante el periodo de programación 2014‑2020, lo que dio lugar a que algunas se suspendieran a pesar de sus resultados positivos. Por otra parte, tampoco se ha llevado a cabo una labor regular y específica de elaboración de informes y de seguimiento, ni una evaluación exhaustiva de la ejecución de la estrategia de internacionalización de las pymes (apartados 37 a 44).

82 La Red Europea para las Empresas ha alcanzado sus principales objetivos, pero es necesario seguir avanzando en materia de visibilidad, coordinación, cobertura de terceros países y desarrollo de capacidades (apartado 45).

83 La Red Europea para las Empresas ha cumplido en su mayoría sus objetivos agregados de alto nivel, pero los índices de consecución son variables en los niveles inferiores. Además, no siempre es posible determinar en qué medida estos logros se deben a las acciones de la Red Europea para las Empresas. A pesar de las mejoras en la medición del rendimiento, muchos miembros de la Red Europea para las Empresas no cumplen aún de manera sistemática los requisitos de visibilidad y comunicación orientados a una mayor accesibilidad y conocimiento de la Red (apartados 45 a 49).

84 Solo mediante la coordinación entre la Red Europea para las Empresas y otros instrumentos nacionales, regionales y de la UE permitirá contar con una gama coherente, global y complementaria de servicios de apoyo. Aunque la cooperación entre la Red Europea para las Empresas y otros instrumentos de la UE es buena en algunos casos, por lo general no existen acuerdos formales de cooperación (apartados 50 a 53).

85 Fuera de la UE, la Red Europea para las Empresas actúa principalmente a través de centros de cooperación empresarial. La labor de algunas OCE es muy apreciada, pero otras son criticadas por su servicio y capacidad de respuesta deficientes. Los miembros de la Red también se quejan de la presencia insuficiente de OCE en socios comerciales clave, como Australia, China, Sudáfrica y los EAU (apartados 54 a 57).

86 Los miembros de la Red Europea para las Empresas consideran útil el apoyo prestado por la Comisión y, en particular, por la Eismea. En los ámbitos específicos del acceso a la financiación y los acuerdos de libre comercio, se requiere formación adicional y una cooperación más estrecha con la Comisión y el BEI / FEI para impulsar el desarrollo de capacidades y la adquisición de conocimientos técnicos. Otro ámbito que, según los miembros de la Red, precisa de mejoras es el de las herramientas informáticas (apartados 58 y 63).

87 Startup Europe se ha centrado en las necesidades pertinentes de las empresas emergentes, pero su contribución a la internacionalización de las pymes en su conjunto no está clara y se ve afectada por cuestiones de sostenibilidad y gobernanza (apartados 64 a 70).

88 La Comisión carece de una estructura global para coordinar la iniciativa y sus relaciones con otros programas. En consecuencia, la cooperación entre los proyectos de Startup Europe es limitada, al igual que entre esta iniciativa y otros instrumentos nacionales y de la UE (apartados 72 y 73).

89 Si bien se dispone de información sobre el progreso y los logros de cada proyecto, el limitado número de objetivos, hitos e indicadores dificulta la evaluación de la eficacia de Startup Europe como iniciativa (apartado 71).

90 En algunos casos, los socios y proyectos del consorcio de Startup Europe se han dedicado a buscar y seleccionar empresas innovadoras de alto potencial en nombre de empresas consolidadas, lo que ha dado lugar a adquisiciones extracomunitarias de empresas emergentes de la Unión (apartados 74 a 77).

Recomendaciones

Recomendación 1 – Promover el conocimiento, la coherencia, la coordinación y la sostenibilidad del apoyo a la internacionalización de las pymes

La Comisión debería:

1. facilitar información sobre los instrumentos y proyectos existentes que se benefician de la cofinanciación de la UE en el ámbito de la internacionalización, incluida la de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos;
2. basándose en a), analizar la gama de instrumentos y proyectos cofinanciados con el fin de identificar lagunas y solapamientos y fomentar sinergias;
3. incluir sistemáticamente la sostenibilidad financiera, la demanda demostrable del mercado y la coordinación con las acciones y los servicios existentes de la UE y los Estados miembros en las evaluaciones de impacto ex ante de los nuevos instrumentos de internacionalización de las pymes;
4. llevar a cabo una evaluación externa para determinar la eficacia de la estrategia de internacionalización de las pymes.

Calendario: Final de 2023 para a) y c), final de 2024 para la recomendación b), y final de 2025 para la recomendación d)

Recomendación 2 – Reforzar la visibilidad de la Red Europea para las Empresas, su cooperación con otros programas similares, sus actividades de formación y su cobertura geográfica

La Comisión debería:

1. mejorar la visibilidad de la Red Europea para las Empresas mediante la comprobación de que, en sus sitios web, sus miembros indican de manera clara y visible todos los servicios pertinentes, y garantizando que el Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión y el portal de acceso a la financiación de la Comisión también incluyen enlaces claros y destacados a la Red Europea para las Empresas;
2. siempre que sea posible, celebrar acuerdos de cooperación entre la Red Europea para las Empresas y otros programas de la UE, nacionales y regionales de apoyo a la internacionalización de las pymes;
3. reforzar la formación y la divulgación de la Red Europea para las Empresas en el ámbito del acceso a la financiación y los acuerdos de libre comercio;
4. animar a partes elegibles fiables a que soliciten la incorporación a la red de socios internacionales de en terceros países cuando favorezca las prioridades comerciales de la UE.

Calendario: Final del segundo trimestre de 2022 para las recomendaciones a), b) y c), y final del segundo trimestre de 2025 para la recomendación d)

Recomendación 3 – Mejorar el seguimiento y la eficacia a largo plazo de la iniciativa Startup Europe

La Comisión debería mejorar la gestión de la iniciativa Startup Europe:

1. elaborando indicadores y objetivos específicos para medir la eficacia global de la iniciativa, así como la sostenibilidad de las actividades de los proyectos;
2. garantizando la coordinación y la cooperación con otros instrumentos nacionales y de la UE que apoyen el crecimiento y la internacionalización de las empresas emergentes;
3. estableciendo criterios de selección para dar prioridad a los proyectos que ayuden a las empresas emergentes a desarrollar plenamente su potencial y su competitividad, contribuyendo así al crecimiento y al empleo en la UE.

Calendario: Final del tercer trimestre de 2022 para las recomendaciones a) y c), y final del cuarto trimestre de 2023 para la recomendación b).

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Mihails Kozlovs, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo, el 5 de abril de 2022

Anexos

Anexo I – Documentos sobre políticas con repercusión en la internacionalización de las pymes

Anexo II – Principales instrumentos de la UE para apoyar la internacionalización de las pymes

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, sobre la base de la «Overview of EU instruments for the internationalisation of European Businesses» (Visión general de los instrumentos de la UE para la internacionalización de las empresas europeas) (noviembre de 2020) y otras fuentes de la Comisión.

Anexo III – Metodología de la encuesta

La auditoría comprendió dos encuestas: una a los miembros de la Red Europea para las Empresas y otra a las organizaciones de promoción del comercio (OPC).

Encuesta a los miembros de la Red Europea para las Empresas

La encuesta a los miembros de la Red Europea para las Empresas se centró en la contribución de esta Red a la internacionalización de las pymes y en su coordinación y cooperación con los principales instrumentos de la UE en este ámbito. Se dirigió a 94 coordinadores y 436 socios de la Red Europea para las Empresas, y las tasas de respuesta respectivas fueron del 83 % y el 31 %.

Las posibles respuestas a cada pregunta fueron «Muy satisfecho», «Satisfecho», «Poco satisfecho», «Nada satisfecho», «Sin opinión / no aplicable». Además de las respuestas normalizadas, los encuestados podían incluir sugerencias o formular observaciones generales.

Encuesta a organizaciones de promoción comercial

La encuesta se envió a 32 OPC europeas, de los que 13 (41 %) respondieron. Se centró en los principales instrumentos de la UE para la internacionalización de las pymes y su complementariedad con los instrumentos nacionales en este ámbito.

Anexo IV – Objetivos de los proyectos de Startup Europe

Siglas y acrónimos

Glosario

Acuerdos de Libre Comercio: Acuerdos comerciales de la UE con terceros países que permiten una apertura recíproca de los mercados con países desarrollados y economías emergentes mediante la concesión de un acceso preferente a los mercados.

Comisión Europea, Directrices para la mejora de la legislación: Conjunto de instrucciones internas para el personal de la Comisión con el fin de alcanzar los objetivos de la iniciativa «Legislar mejor», incluidas evaluaciones exhaustivas y de impacto para garantizar que la legislación y los programas de gasto sean eficientes, eficaces, pertinentes y coherentes, y que la intervención a escala de la UE añada realmente valor.

Ecosistema de empresas emergentes: Fondo común de recursos, generalmente situado en un radio de 100 kilómetros en torno a un punto central, que es beneficioso para las empresas emergentes locales y engloba a responsables de la formulación de políticas, aceleradores, incubadoras, espacios de colaboración, instituciones educativas y grupos de financiación.

Empresa emergente: Nueva iniciativa empresarial, especialmente una pyme o microempresa que requiere inversión de capital.

Empresa en expansión: Pequeña empresa que ha completado la transición de empresa emergente a la etapa de crecimiento, definida por un crecimiento medio anual superior al 20 % a lo largo de un periodo de tres años.

European Trade Promotion Organisations’ Association: Asociación europea de organizaciones nacionales y regionales de promoción comercial.

Horizonte 2020 (H2020): Programa de investigación e innovación de la UE para el periodo 2014‑2020.

Instrumento para las pymes: Instrumento financiero, gestionado por la EASME en el marco de Horizonte 2020, que facilita a las pymes el acceso a fondos para proyectos de investigación e innovación.

Normas de origen: Son los criterios utilizados para determinar de qué país procede un producto. La aplicación de aranceles preferenciales en virtud de un acuerdo de libre comercio con un país no perteneciente a la UE depende del certificado de origen de los productos en cuestión.

Portal de Access2Markets: Base de datos de la UE para empresas exportadoras, que ofrece información sobre derechos, impuestos, normas de productos y otros requisitos reglamentarios para todos los países de la UE en más de otros 135 mercados en todo el mundo.

Pyme: Definición de tamaño aplicado a empresas y otras organizaciones con arreglo al número de efectivos empleados y a determinados criterios financieros. Las pequeñas empresas cuentan con menos de 50 efectivos y un volumen de negocios o balance total que no supera los 10 millones de euros. Las empresas medianas tienen menos de 250 trabajadores y un volumen de negocios de hasta 50 millones de euros o un balance total de hasta 43 millones de euros

Respuestas de la Comisión

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=61072

Cronología

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=61072

Equipo de auditoría

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal de Cuentas Europeo selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan la máxima repercusión teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala IV, Regulación de mercados y economía competitiva, presidida por Mihails Kozlovs, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. La auditoría fue dirigida por Ivana Maletić, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, con la asistencia de Sandra Diering, jefa de Gabinete, Tea Japunčić, agregada de Gabinete, y John Sweeney, gerente principal.

Álvaro Garrido-Lestache Angulo fue el jefe de tarea, y el equipo auditor estaba compuesto por Wayne Codd, Christian Detry, Satu Levelä-Ylinen y Juan Antonio Vázquez, auditores. Thomas Everett ofreció apoyo lingüístico.

De izquierda a derecha: Tea Japunčić, Satu Levelä-Ylinen, Christian Detry, Sandra Diering, Álvaro Garrido-Lestache Angulo, Wayne Codd, Ivana Maletić, Thomas Everett, Wolfgang Schwender, Juan Antonio Vazquez y John Sweeney.

Notas finales

¹ Annual Report on European SMEs 2020/2021. SME Performance Review 2020/2021. Comisión Europea, julio de 2021.

² Højbjerre Brauer Schultz, basado en las tablas insumo-producto de la WIOT y Eurostat. Estudio de 2018. 25 years of the European Single Market.

³ Edición de 2021. DG Trade Study. EU Exports to the World: Effects on Employment.

⁴ DG Trade Statistical Guide. Comisión Europea, agosto de 2021.

⁵ Comunicación de la Comisión «Pensar primero a pequeña escala». «Small Business Act para Europa», COM(2008)394 final, revisada en COM(2011)78.

⁶ Informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo 20/2017 sobre el régimen de garantías a las pymes, 17/2019 sobre capital riesgo, 2/2020 sobre el instrumento PYME, 25/2020 sobre la unión de los mercados de capitales.

⁷ Oportunidades para la internacionalización de las pymes europeas. Ordenado por la Comisión Europea, 2010.

⁸ Estudio del Parlamento Europeo «How to support the internationalisation of SMEs and microenterprises», 2017.

⁹ Study on Support Services for SMEs in International Business (Estudio sobre los servicios de apoyo a las pymes para la internacionalización de su actividad), Comisión Europea, 2013.

¹⁰ Overview of EU instruments contributing to internationalisation (Visión general de los instrumentos de la UE que contribuyen a la internacionalización), Comisión Europea.

¹¹ Artículo 5, apartado 3), letra d), inciso vi), del Reglamento (UE) n.º 1301/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional.

¹² Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados.

¹³ «Rules of original in Access2Markets», DG Comercio, Comisión Europea.

¹⁴ SME united Statement on the World Trade Organisation’s MSMEs Workstream: How to Make International Trade Fit for MSMEs, 19 de febrero de 2020.

¹⁵ Informe de la Comisión sobre la aplicación de los Acuerdos de Libre Comercio de la UE, COM(2020) 705 final.

¹⁶ «Implementation of Free Trade Agreements», Comité de las Regiones y Eurochambres, 2019.

¹⁷ «ECON and Euro chambers Survey Results Note on the Implementation of Free Trade Agreements».

¹⁸ Reglamento (UE) n.º 1287/2013 por el que se establece el Programa COSME;

¹⁹ Datos de la encuesta de satisfacción de clientes de la Red Europea para las Empresa, 2021.

²⁰ Interim Evaluation of the COSME Programme, Annex B to the Draft Final report: Business Management Capacity thematic area (EEN), Technopolis Group for the European Commission, December 2017.

²¹ Guide for Applicants, Call for proposals: COS-WP2014‑2-1. COSME Enterprise Europe Network 2015‑2020.

²² Towards a joint EU-Member States agenda for the internationalisation of SMEs, documento de posición de la European Trade Promotion Organisations' Association (ETPOA), noviembre de 2020.

²³ Single Market Programme, Call for expressions of interest for International Network Partners of the Enterprise Europe Network, SMP-COSME-2021-EEN-INTERNATIONAL.

²⁴ Comisión Europea, Flash Eurobarometer 421 Internationalisation of SMEs report. Octubre de 2015.

²⁵ EEN-Commission Guidebook «Enhancing services to improve the export & import performance of European companies under EU Free Trade Agreements (FTAs)”, noviembre de 2019.

²⁶ Sitio web de la Comisión Europea sobre liderazgo industrial.

²⁷ EC Funding & tender opportunities website.

²⁸ MTB & Crunchbase, Tech Startup M&As – Informe de 2018, páginas 11 y 13.

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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7714-3	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/995875	QJ-AB-22-005-ES-N
HTML	ISBN 978-92-847-7689-4	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/205815	QJ-AB-22-005-ES-Q

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© Unión Europea, 2022

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