EU:s stöd till Marocko – begränsade resultat hittills

Sammanfattning

Marocko är ett nordafrikanskt land med stadig tillväxt och stabila politiska förhållanden. År 1996 undertecknades ett associeringsavtal som stärkte samarbetet mellan Marocko och Europeiska unionen (EU). När den europeiska grannskapspolitiken (EGP) inleddes 2004 blev Marocko gradvis en privilegierad partner till EU när det gäller politiskt och ekonomiskt samarbete samt samarbete inom handel, teknik och utveckling.

Vi bedömde ändamålsenligheten i EU:s budgetstöd till Marocko från 2014 till 2018. Under den perioden utgjorde EU:s budgetstöd till Marocko sammanlagt cirka 0,37 % av landets totala budgetutgifter. Vi undersökte kommissionens förvaltning och i vilken utsträckning målen för EU:s budgetstöd hade uppnåtts. De sektorer som ingick i granskningen var hälso- och sjukvård, socialt skydd, rättsväsende och utveckling av den privata sektorn. Under den granskade perioden uppgick kostnaderna för kontrakten i alla de sektorer som omfattas av budgetstöd till sammanlagt 562 miljoner euro och utbetalningarna till 206 miljoner euro.

Efter en lämplig riskanalys och behovsbedömning ansåg kommissionen att budgetstöd var rätt form av biståndsinstrument. Vi drog dock slutsatsen att budgetstödets mervärde och förmåga att stödja reformer begränsades av ett icke optimalt fokus, brister i utformningen och otillräcklig övervakning. Givarsamordningen varierade dessutom i sektorerna.

Efter tribunalens dom om Västsahara i december 2015 avbröt Marocko den politiska dialogen från december 2015 till januari 2019. Kommissionen använde inte denna period av stillestånd till att utveckla en tydlig strategi för sina förbindelser med Marocko. Även om en policydialog hölls, var det inte tillräckligt för alla sektorer. Dessutom hade kommissionen inte formaliserat strategier för policydialoger.

Budgetstödet hade inte gett tillräckligt stöd till reformer, och framstegen med viktiga utmaningar var begränsade. Kommissionens förvaltning försvårades av brister i utformningen av budgetstödprogrammen och deras indikatorer. Vi hittade också brister i övervakningsförfarandena och kommissionens resultatbedömning.

EU-stödet var inriktat på övergripande frågor som jämställdhet och mänskliga rättigheter. Trots denna inriktning kunde endast begränsade förbättringar noteras för den granskade perioden.

Vi lämnar en rad rekommendationer till kommissionen om att stärka EU-strategin, den politiska dialogen och policydialogen, förbättra utformningen av indikatorerna och övervakningsförfarandena, intensifiera kontrollförfarandena för utbetalningar samt öka EU-stödets synlighet.

Inledning

En viktig partner

Marocko är geografiskt sett Europas närmaste granne i Nordafrika (se figur 1). I FN:s index för mänsklig utveckling hamnade Marocko på plats 123 av 189 år 2018, vilket gör att det anses vara ett land med medelhög mänsklig utveckling. Marocko har en årlig bruttonationalprodukt på omkring 101 miljarder euro (2018) och cirka 35 miljoner invånare och är därmed den femte största afrikanska ekonomin och en viktig politisk och ekonomisk partner för EU. På motsvarande sätt är Marockos viktigaste handelspartner EU som svarar för cirka 65 % av dess export och 57 % av dess import¹.

Källa: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Källa: Eurostat.

Marocko drar nytta av sin försiktiga makroekonomiska förvaltning och de senaste årens strukturella reformer. Tillväxten har fortsatt i relativt stadig takt och inflationen är låg. Underskottet i bytesbalansen och budgetunderskottet har fortsatt att minska de senaste åren.

Jämfört med oroligheterna i regionen efter den arabiska våren 2011 råder det politisk stabilitet i Marocko. I juli 2011 antog Marocko sin nya konstitution, vilket var ett viktigt steg mot politisk modernisering och en öppen ekonomi.

Den konstitutionella reformen betonade vikten av grundläggande rättigheter och jämställdhet mellan könen. Den nationella lagstiftningen har emellertid ännu inte anpassats fullt ut till FN:s konventioner om mänskliga rättigheter. Till exempel har FN:s råd för mänskliga rättigheter rekommenderat Marocko att avskaffa dödsstraffet, bekämpa våld mot kvinnor, öka jämställdheten mellan könen, förbättra skyddet av barns rättigheter, ratificera Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen och avkriminalisera homosexualitet. Marocko har avvisat de flesta rekommendationer som rör kvinnors rättigheter².

EU och Marocko har haft stabila förbindelser sedan det första handelsavtalet undertecknades 1969. Partnerskapet har utvecklats och mognat under årens lopp (se bilaga I), vilket ledde till att ett allmänt associeringsavtal undertecknades 1996³. Associeringsavtalet trädde i kraft 2000 och bildar den rättsliga grunden för förbindelserna mellan EU och Marocko. Sedan den europeiska grannskapspolitiken (EGP) infördes 2004 har Marocko gradvis blivit en privilegierad partner till EU när det gäller politiskt och ekonomiskt samarbete samt samarbete inom handel, teknik och utveckling.

Inom ramen för Europa–Medelhavspartnerskapet kom en vändpunkt i associeringsavtalet när Marocko fick en framskjuten ställning⁴ 2008, vilket bekräftade landets speciella förbindelser med EU. Detta bildade en ram för politiskt samarbete på hög nivå för att anpassa den marockanska lagstiftningen ytterligare till EU:s lagstiftning och gradvis integrera Marockos ekonomi i EU:s inre marknad.

En stor mottagare av finansiering från det europeiska grannskapsinstrumentet

Marocko får mer utvecklingsstöd från EU än något annat nordafrikanskt land, med undantag av Tunisien, och är en av de största mottagarna av internationellt utvecklingsbistånd. EU är den största givaren och tillhandahåller 25,2 % av det officiella utvecklingsbiståndet (se figur 2).

Källa: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling.

Utöver aktörer som ger officiellt utvecklingsbistånd är även andra utvecklingsaktörer aktiva i Marocko. Enligt officiell statistik från Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling är till exempel Världsbanken och Afrikanska utvecklingsbanken (AfDB) viktiga givare i sektorerna för infrastrukturprojekt och god samhällsstyrning, hälso- och sjukvård samt socialt skydd.

Det europeiska grannskapsinstrumentet är det viktigaste finansiella instrumentet till stöd för kommissionens samarbete med Marocko. Kommissionen planerar EU:s bilaterala bistånd i sjuårsperioder. Det totala anslagna beloppet sjönk från 1 431 miljoner euro för 2007–2013 till 1 399 miljoner euro för 2014–2020 (se figur 3). De viktigaste prioriterade sektorerna enligt den gemensamma stödramen för 2014–2017 var rättvis tillgång till grundläggande sociala tjänster, stöd till demokratisk samhällsstyrning, rättsstatsprincipen och rörlighet samt jobb och hållbar tillväxt för alla.

Källa: Europeiska kommissionen.

Marocko är en av de största mottagarna av stöd från bilaterala program inom det europeiska grannskapsinstrumentet i Nordafrika. Mellan 2014 och 2018 resulterade anslagen till budgetstöd (se ruta 1) i kontrakt på totalt 562 miljoner euro och utbetalningar på totalt nästan 206 miljoner euro (se bilaga II). I genomsnitt utgör budgetstöd 75 % av EU:s årliga utgifter för Marocko. Marocko får dessutom ytterligare finansiering inom flera tematiska program och instrument (se bilaga III), och EU-stödet kanaliseras också via finansinstitut och förvaltningsfonder.

EU-delegationen i Rabat och generaldirektoratet för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar förvaltar och genomför programmen. Europeiska utrikestjänsten och EU:s delegationschef ansvarar för den politiska dialogen.

Bilaterala förbindelser i gungning

EU och Marocko har länge haft goda förbindelser. Dock har partnerskapet mellan EU och Marocko varit ansträngt sedan 2015, då tribunalen kom med sina första avgöranden om att Västsahara inte är en del av Marocko. Det innebar att Västsahara inte omfattades av jordbruks- och fiskeriavtalet mellan EU och Marocko och därför inte kunde få del av samma tullförmåner. Frågan om Västsahara (se ruta 2) innebar en påfrestning på partnerskapet mellan EU och Marocko, och Marocko avbröt den politiska dialogen.

Politisk dialog hålls mellan Europeiska utrikestjänsten, EU:s delegationschef och Marockos utrikesministerium. Policydialog hålls på sektorsnivå mellan EU-delegationens personal och de marockanska myndigheterna. I figur 4 förklaras skillnaden mellan politisk dialog och policydialog.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

I den här revisionen bedömde vi ändamålsenligheten i EU:s budgetstöd till Marocko 2014–2018. Vi ställde följande frågor:

• Valde kommissionen och utrikestjänsten de prioriterade sektorerna på ett lämpligt sätt, och utformade de programmen väl?
• Genomförde kommissionen EU:s stöd på ett lämpligt sätt i Marocko?
• Uppnåddes målen med EU:s stöd till Marocko?

Revisionen omfattade perioden från det officiella beslutet om att upprätta det europeiska grannskapsinstrumentet (1 januari 2014) till slutet av 2018. Revisionen fokuserade på denna period eftersom en extern utvärdering av budgetstödet till Marocko redan hade gjorts för perioden 2005–2012 (offentliggjordes 2014). Dessutom ligger den här perioden i linje med programperioden för europeiska grannskapsinstrumentet. De avtalade och utbetalda beloppen för perioden är väsentliga. Kommissionen har dessutom ännu inte gjort någon landsutvärdering av stödet till Marocko.

Revisionen utfördes mellan september 2018 och februari 2019 och omfattade hälso- och sjukvård, socialt skydd, rättsväsende och utveckling av den privata sektorn (PACC: programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc). Den största delen av europeiska grannskapsinstrumentets utgifter i Marocko mellan 2014 och 2018 fanns i dessa sektorer (se bilaga II)⁹. Utöver budgetstödprogrammen i dessa fyra sektorer granskade vi de tio projekt som rörde motsvarande finansieringsbeslut (se bilaga IV). Vi undersökte om jämställdhet och mänskliga rättigheter togs upp som övergripande frågor i dessa budgetstödprogram. I bilaga V sammanfattas målen med de granskade budgetstödprogrammen, och i bilaga VII görs en bedömning per sektor.

Vårt revisionsarbete bestod av en skrivbordsgranskning, intervjuer med personal från kommissionens huvudkontor och utrikestjänsten samt ett besök på plats. Besöket gjorde det möjligt för oss att samla in mer information och intervjua representanter från de nationella myndigheterna samt personal vid EU-delegationen och EU-medlemsstaternas representationer i Marocko (de spanska och franska representationerna). Vi intervjuade också internationella organisationer och andra givare, såsom Världsbanken, AfDB, Unicef och Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Vi besökte dessutom stödmottagare, inbegripet en förvarsenhet för flickor, ett centrum för socialt skydd och privata företag som hade mottagit investeringssubventioner.

Marocko är en av EU:s största biståndsmottagare och därmed en strategisk partner på viktiga politiska områden. Kommissionen kan dra nytta av slutsatserna och rekommendationerna i den här rapporten genom att beakta dem inför nästa programperiod (från och med 2021). Rapportens relevans och potentiella effekter är därför betydande.

Iakttagelser

Stödets fokus och utformning var inte optimala

Budgetstödet hade för bred inriktning för att maximala resultat skulle uppnås

Vi tittade på om kommissionen och utrikestjänsten konsekvent hade prioriterat sektorer för budgetstöd baserat på Marockos största behov. Vi kontrollerade om en lämplig behovsbedömning hade gjorts. Vi tog också hänsyn till om kommissionen på ett lämpligt sätt hade samordnat sitt tillvägagångssätt med andra givare som är verksamma i Marocko.

Budgetstödet var baserat på en lämplig risk-/behovsbedömning

Kommissionen ansåg att budgetstöd var det lämpligaste instrumentet för att stödja och upprätthålla genomförandet av nationella och sektoriella reformer. Kommissionen gör en årlig riskanalys för följande kategorier: politisk styrning, makroekonomisk stabilitet, utveckling, förvaltning av de offentliga finanserna och korruption/bedrägeri. Stödkriterierna uppfylldes tydligt under utformningsfasen, och de grundläggande värderingarna ansågs inte medföra en hög risk. Marockos risknivå bedömdes som måttlig.

Enligt kommissionens riskanalys var dock korruption en av de största kvarstående riskerna. Eftersom det inte fanns ett antikorruptionsorgan kunde kommissionen inte adressera korruptionen den vägen. Det innebar att kommissionen i stället gjorde det genom vissa av sina budgetstödprogram. Till exempel bidrar digitaliseringen av förfarandena i PACC-programmet till att minska korruptionen liksom åtgärder och indikatorer i budgetstödprogrammen för hälso- och sjukvård och socialt skydd. När det gäller programmet för rättsväsendet innehåller grundlagen åtgärder som ska minska korruptionen. Vissa av dem, till exempel etiska regler för domare, hade dock ännu inte vidtagits.

Landsrapporterna från Internationella valutafonden och 2016 års bedömning av offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet visade inte på några avgörande brister och låg i linje med kommissionens riskbedömning.

Kommissionen hade gjort en ingående behovsbedömning för de specifika budgetstödprogrammen tillsammans med de nationella myndigheterna och samrått med en rad olika aktörer under programformuleringen. EU-delegationen hade också träffat organisationer i det civila samhället. Vad beträffar de granskade sektorerna skedde dock inget samråd med Marockos revisionsorgan (som är en viktig aktör) under behovsbedömningen.

Budgetstödprogrammen kompletterade annat EU-stöd, och samordningen i form av bilaterala och tematiska program var bra. Tekniskt bistånd ingick i utformningen av alla budgetstödprogram. Den totala andelen samarbetsinstrument (tekniskt bistånd, vänortssamarbete etc.) som kompletterade budgetstödet i Marocko hade ökat med tiden, från 5 % (2007–2010) till 13 % (2011–2013), sedan till 16 % (2014–2016) och därefter till 18 % (2017–2018).

Viktiga behov tillgodosågs men finansieringen omfattade många områden

Vid programplaneringen av bilateralt stöd till Marocko hade kommissionen tagit upp ett antal prioriterade områden. De motsvarade behov som omfattades av sektorsstrategier och återspeglades i både den nationella regeringsplanen och EU:s handlingsplan. I programdokumenten hade kommissionen tydligt visat varför sektorerna behövde finansiering. De prioriterade sektorerna förblev desamma under 2007–2013 och 2014–2020 (se figur 5).

Kommissionen hade definierat de tre prioriterade sektorerna för brett, eftersom de bestod av 13 delsektorer¹⁰, varav många skulle kunna betraktas som fristående sektorer. Det fanns därför utrymme för att minska splittringen av biståndet. Att fokusera på för många sektorer minskar dessutom EU-stödets potentiella inverkan. Enligt agendan för förändring¹¹ ska EU inte engagera sig i fler än tre sektorer per partnerland i syfte att öka stödets inverkan och hävstångseffekt.

Vilket belopp som tilldelades varje program berodde på ett antal parametrar¹². De tilldelade beloppen baserades på förhandlingar som inte dokumenterades. Därför kunde kommissionen inte visa att beloppen hade tilldelats med hjälp av en transparent metod.

Kommissionen hade inte tagit fram en tydlig strategi för framtida förbindelser med Marocko under avbrottet i den politiska dialogen

Domstolens dom och den institutionella blockeringen efter parlamentsvalet hade en begränsad men märkbar inverkan på samarbetet (se ruta 2).

Domstolens första dom avkunnades i december 2015. Sedan dess hade det inte gjorts några framsteg i förhandlingarna om det djupgående och omfattande frihandelsavtalet, partnerskapet om migration och rörlighet samt samarbetet om säkerhet/terrorismbekämpning.

Associeringsrådet¹³ ska sammanträda årligen för att granska bilaterala förbindelser och utvärdera framstegen i genomförandet av associeringsavtalet. Men mellan december 2015 och juni 2019 hölls inga sammanträden. Utrikestjänstens senaste lägesrapport handlade därför om verksamheten 2014. EU-delegationen fortsatte dock att lämna politisk rapportering.

Marockos framskjutna ställning hade förlängts till slutet av 2018, och en ytterligare förlängning till slutet av 2020 övervägdes. Marocko hade också begärt en fullständig översyn av de bilaterala förbindelserna med EU, med en ny, skräddarsydd ram som gick längre än den framskjutna ställningen.

I och med att en formell politisk dialog inte fördes hade kommissionen inte tagit upp nya prioriteringar och/eller utmaningar eftersom den förutsåg att den gemensamma stödramen skulle upphöra att gälla. Under senare år hade EU-delegationen reagerat på begäranden från den marockanska regeringen med utgångspunkt från den befintliga gemensamma stödramen i stället för att använda det politiska dödläget till att göra en ny bedömning av sina operativa prioriteringar i Marocko och ta fram en tydlig, framåtblickande strategi. Kommissionen och medlemsstaterna ansåg att prioriteringarna i den gemensamma stödramen fortfarande var relevanta och förlängde därför den gemensamma stödramen 2014–2017 till 2018. För 2019–2020 skulle det inte tillkomma några nya partnerskapsprioriteringar, bara en kortsiktig ram som liknar den befintliga gemensamma stödramen och som kan fungera som rättslig grund för programplaneringen för 2019–2020.

Kommissionen drog inte in budgetstödet eftersom EU:s budgetförordning, riktlinjerna för budgetstöd och bestämmelserna i finansieringsöverenskommelserna inte anger att så ska ske om det inte förs en politisk dialog. Budgetstödsutbetalningarna fortsatte som planerat och var högre 2016 och 2017 än de två föregående åren (se figur 6).

Källa: DEVCO Data Warehouse.

Givarsamordningen varierade

Under identifieringsfasen bedömer EU vilka andra projekt som pågår i sektorn och har möten med tekniska och ekonomiska partner för att förvissa sig om pågående/planerad finansiering i sektorn. Groupe Principal des Partenaires (partnernas huvudgrupp) hade sammanträtt varannan månad sedan 2016 för att diskutera sektorsfrågor på strategisk nivå. Men alla givare i Marocko hade inte sammanträtt regelbundet (t.ex. inte Kina och Indien).

I Marocko fanns det många olika givare i de flesta sektorer. Dock rådde bristande överensstämmelse mellan medlemsstaternas och EU:s mål/prioriteringar. Trots att processen för gemensam planering infördes 2014 genomfördes den inte av medlemsstaterna förrän 2017, då man enades om hur den skulle genomföras i de tre sektorerna (migration, jämställdhet och yrkesutbildning). Skälet till detta var att medlemsstaterna ville behålla sin synlighet. Det stora antalet inblandade sektorer och givare bidrog inte till biståndets ändamålsenlighet.

Vissa sektorer hade på ett ändamålsenligt sätt upprättat förfaranden för givare, särskilt hälso- och sjukvårdssektorn där mål och ramar för prestationsbedömning var gemensamma. Kommissionen var ordförande i den ekonomiska och tekniska partnergruppen inom hälso- och sjukvård och socialt skydd. För PACC fanns det inte någon formell sammanträdesgrupp för givarna, däremot en samordningsplattform: G20-pakten med Afrika.

I sektorn för rättsväsendet höll givarna inga formella möten mellan 2015 och 2017. Sedan justitieministeriet började säkerställa samordning av denna sektor 2017 har möten med de tekniska och ekonomiska partnerna bara anordnats en gång per år, trots att partnerna har uttryckt önskemål om att sammanträda minst två gånger per år för att undvika överlappningar. Det fanns endast lite dokumentation från dessa möten. Den styrkommitté som enligt finansieringsöverenskommelsen ska finnas för att säkerställa samordning mellan ministerierna och programpartnerna hade inte inrättats.

När det gällde de granskade sektorer där både EU och andra givare tillhandahöll stöd fanns det mycket få gemensamma indikatorer. I hälso- och sjukvårdssektorn liknade elva av de 18 indikatorerna dem som Världsbanken använder, medan det i PACC-programmet fanns sju likartade indikatorer och i programmet för socialt skydd endast en. Årliga bedömningar och utvärderingar delades inte systematiskt mellan de granskade sektorerna.

Budgetstödprogrammen är inte utformade för att maximera effekterna

Vi kontrollerade om budgetstödets målvärden och indikatorer syftade till att stödja reformer.

Ett antal målvärden för budgetstödet är inte tillräckligt ambitiösa för att stödja reformer

Trots att budgetstödprogrammen anpassades till landets sektorsstrategier hade inte alla strategier kvantifierade målvärden för specifika mål eller handlingsplaner. Därför gick det inte alltid att jämföra budgetstödprogrammens målvärden med nationella sektorsmålvärden. Från och med 2019 måste ministerierna enligt budgetlagen dock komplettera budgetprognoserna med prestationsmålvärden som fastställs utifrån de strategiska politiska huvudmålen.

Indikatorerna avseende inrättandet av institutioner, utarbetandet av lagstiftning och nationella planer var inte inriktade på utfall.

Vi konstaterade att 25 av de 86 målvärdena i budgetstödprogrammen inte var tillräckligt ambitiösa för att stödja reformer. Till exempel i hälso- och sjukvårdssektorn var de största problemen brist på medicinsk personal och skillnader mellan stads- och landsbygdsområden. Budgetstödprogrammet fokuserade dock framför allt på att minska skillnaderna mellan landsbygds- och stadsområden och tog upp personalbristen i endast ett målvärde i den rörliga delbetalningen, vilket inte var särskilt ambitiöst eftersom målet var att utbilda endast 13 läkare till husläkare under en tvåårsperiod.

Vissa av de utmaningar som hade identifierats av olika aktörer (hälsoministeriet, Världsbanken etc.) inom hälso- och sjukvårdssektorn hade inte tagits upp direkt i utformningen av budgetstödprogrammet: hög personalfrånvaro, avlägsna områdens låga attraktionskraft på medicinsk personal och strukturell underanvändning av sjukhusinfrastrukturen.

Målvärdet i sektorn för socialt skydd att 25 % av centrumen för socialt skydd skulle anpassas till den nya lagen var inte ambitiöst eftersom det redan hade uppnåtts i och med att en högre procentandel redan uppfyllde de striktare kraven i den föregående lagen.

I sektorn för rättsväsendet var målen visserligen breda men i linje med reformmålen, till exempel att sektorn skulle vara oberoende och fri- och rättigheter rättsligt skyddade.

PACC baserades på tre strategier, varav två saknade tidsbundna mål, vilket gjorde det svårt att fastställa de viktigaste/mest akuta behoven. Programmet omfattade alltför många sektorer och gav stöd till små och medelstora företag, nystartade företag, markbesittningsrätt, handel, hållbar utveckling och energi.

Indikatorutformningen möjliggjorde inte en objektiv prestationsmätning

Kommissionen bedömde Marockos övervaknings- och utvärderingssystem när budgetstödprogrammen utformades. Eftersom det saknades en rambedömning för att utvärdera sektorframstegen använde den befintliga riktlinjer. Med undantag av hälso- och sjukvårdssektorn åtföljdes sektorsstrategierna inte alltid av en fullfjädrad handlingsplan, med referensvärden, resultatindikatorer och på förhand fastställda målvärden.

Vi noterade följande brister i valet och användningen av indikatorer:

1. Indikatorerna för de rörliga delbetalningarna var inte lämpliga för att övervaka framstegen med de specifika målen.
2. Nästan alla indikatorer avsåg output eller en process (t.ex. förslaget att utarbeta en lag), inte utfall.
3. Två indikatorer var inte tillräckligt relevanta eftersom de inte mätte budgetstödprogrammets mål. I hälso- och sjukvårdssektorn gällde två indikatorer det förväntade resultatet ”minska skillnaderna mellan stads- och landsbygdsområden”. Båda indikatorerna återspeglade ett absolut värde, det vill säga ”ökning av diabetespatienter som behandlas i landsbygdsområden” och ”ökning av patienter med högt blodtryck som behandlas i landsbygdsområden”. Även om en ökning skulle kunna innebära att fler patienter som behöver behandling också får det (positiv ökning), skulle det också kunna innebära att dessa två besvär har blivit vanligare i Marocko (negativ ökning). Oavsett vilket var indikatorerna inte inriktade på att mäta en minskning av skillnaderna.
4. Indikatorerna hade ofta felaktiga referensvärden eller inga referensvärden alls¹⁴. Det måste finnas en exakt utgångspunkt för att man ska kunna mäta framsteg och bedöma om målvärdena är både realistiska och tillräckligt ambitiösa.
5. Indikatorerna hade inaktuella referens- och målvärden¹⁵. Programplaneringen tog ungefär ett år, varför referensvärdena inte längre återspeglade verkligheten och målvärdena ibland redan eller nästan hade uppnåtts när finansieringsöverenskommelsen undertecknades¹⁶. Det faktum att referens- och målvärdena inte uppdaterades när finansieringsöverenskommelsen undertecknades resulterade i att utbetalningar gjordes där situationen hade förvärrats i stället för att förbättras.

Svårigheter att genomföra stöd

Förseningar påverkade genomförandet

Vi undersökte om insatserna hade genomförts som planerat och output levererats som avsett.

Output och kompletterande stöd tillhandahölls inte alltid i tid

Generellt ägde genomförandet av reformer inte alltid rum som planerat i de granskade sektorerna. Förseningarna berodde främst på att lagförslag inte godkändes i tid (socialt skydd), parlamentet ännu inte hade antagit strafflagen och straffprocessrätten (rättsväsendet), det saknades en särskild handlingsplan (hälso- och sjukvård) och policydialogen med den privata sektorn var begränsad (PACC).

Eftersom genomförandet av reformer försenades i sektorerna för rättsväsendet och PACC gjordes flera utbetalningar också senare än ursprungligen planerat. Trots förseningen av insatserna för socialt skydd under det första genomförandeåret ansåg inte kommissionen att det var nödvändigt att vidta korrigerande åtgärder eftersom tekniskt stöd fanns på plats sedan de föregående budgetstödprogrammen. Kommissionen hade förlängt PACC-programmet med ett år och programmet för rättsväsendet med två år. Programmens ursprungliga löptid var fyra år (fem år för programmet för rättsväsendet).

I de granskade sektorerna kompletterades budgetstödprogrammen med tekniskt bistånd och vänortssamarbete (2–13 % av budgetstödsbeloppet). Även om detta kompletterande stöd som tillhandahölls i de granskade sektorerna överensstämde med målen för budgetstödprogrammen, inleddes det ofta två till tre år efter det att finansieringsöverenskommelserna hade undertecknats. Därför förstärkte det inte budgetstödet på ett lämpligt sätt.

Begränsade bevis för policydialog i sektorerna

Vi kontrollerade om kommissionen hade en strukturerad strategi för policydialog som inbegrep att fastställa tydliga mål, ofta interagera med de marockanska myndigheterna och föra logg över framstegen.

Policydialog är grundläggande inom budgetstöd. Dialogen är en av huvudkomponenterna i budgetstödskontrakt, tillsammans med överföring av medel och kapacitetsstärkning, och förväntas bidra till att budgetstödprogrammens mål uppnås.

Trots att den politiska dialogen avbröts fortsatte sektorsdialogen (policydialogen) mellan EU-delegationen och några ministerier (t.ex. för hälso- och sjukvård och social utveckling). Dock saknade EU-delegationen en formaliserad strategi för policydialog med tydliga mål. Det fanns inga bevis för att man i dialogen tog upp efterlevnad av nationella sektorsstrategier, och dokumentationen av de möten som hölls var bristfällig. Möten hölls på ad hoc-basis med hänsyn till båda sidornas behov. När det gäller rättsväsendet och PACC var dialogen minimal.

Utrikesministeriet hade rått de övriga ministerierna att inte tala öppet om något EU-stöd. Kontakterna mellan ministerierna och EU-delegationen ägde inte alltid rum på lämplig nivå.

Dålig resultatbedömning av kommissionen

Vi undersökte om kommissionen hade övervakat programmens genomförande och prestation på ett lämpligt sätt och om utbetalningsvillkoren hade uppfyllts.

Rörliga delbetalningar betalades ofta ut trots att villkoren inte var uppfyllda eller inte hade kontrollerats

Utbetalningen av de rörliga delbetalningarna¹⁷ baserades på kontrollkällor som angavs i finansieringsöverenskommelsen och som hade avtalats mellan kommissionen och ministerierna under utformningen samt på andra officiella källor som tillhandahållits av regeringen. Trots det var det flera av de kontrollkällor¹⁸ som angavs i finansieringsöverenskommelsen som inte fanns eller inte tillhandahölls av ministerierna.

I vårt urval på 54 målvärden ansåg kommissionen att 33 hade uppnåtts. Vi tittade på hur kommissionen bedömde om indikatorer hade uppnåtts innan betalningar gjordes och konstaterade följande¹⁹:

1. Kommissionen gjorde utbetalningar utan att kontrollera tillförlitligheten i de uppgifter som använts för att verifiera att de tio målvärden som skulle uppnås hade uppnåtts. Till exempel gjordes två utbetalningar inom PACC baserat på antalet egenföretagare, trots att EU-delegationen inte hade kontrollerat att uppgifterna i den databas som användes stämde. Det huvudkriterium som användes var antalet egenföretagare som själva hade försäkrat att de var egenföretagare, men det var inte tillräckligt eftersom försäkran var frivillig. Uppgifter från finansministeriet visade att antalet personer som själva intygat att de var egenföretagare var ungefär dubbelt så många som antalet egenföretagare som deklarerade inkomstskatt.
2. Kommissionen gjorde utbetalningar för sju målvärden som hade uppnåtts baserat på referensvärden som inte var aktuella. När det gällde ett budgetstödprogram som undertecknades 2015 användes till exempel uppgifter från 2012 som referensvärden för en indikator om barnafödande som användes för utbetalningar 2017. Om 2014 hade använts som referens, då barnafödandet var högre, hade det varit tydligt att situationen försämrats, vilket hade resulterat i lägre budgetstödsutbetalningar.
3. Kommissionen gjorde utbetalningar avseende fem målvärden utan att ha fastställt referensvärden som framsteg kunde mätas mot. I sex andra fall gjordes utbetalningar som var baserade på felaktiga beräkningar. Till exempel beräknades antalet behandlade diabetespatienter utan hänsyn till situationen innan EU-stödet började tillhandahållas.
4. I 15 fall gjorde kommissionen utbetalningar avseende målvärden där inga framsteg hade gjorts eller när målvärden inte hade uppnåtts. Till exempel var ett målvärde att öka antalet allmänläkare på primärvårdsmottagningar på landsbygden. Trots att antalet minskade betalade kommissionen ut stödet. När det gäller två av dessa målvärden har kommissionen till följd av revisionsrättens granskning dock börjat vidta nödvändiga åtgärder för att återkräva det utbetalade beloppet.

Totalt betalades ungefär 88 miljoner euro ut i rörliga delbetalningar till de granskade sektorerna. Dock hade bristen på noggranna kontroller vid bedömningen av resultat en ekonomisk inverkan på 6,79 miljoner euro. Dessutom uppgick de regelbundna utbetalningarna till 19,9 miljoner euro, trots att de tillhörande indikatorerna inte bidrog till budgetstödprogrammets mål. Dessutom betalades 15,28 miljoner euro ut trots att de genomförda kontrollerna var otillräckliga eller olämpliga kontrollkällor hade beaktats. I bilaga VI finns en detaljerad översikt för respektive sektor.

Dessutom fördes 14,64 miljoner euro över mellan budgetår, trots att villkoren för överföring enligt finansieringsöverenskommelsen inte var uppfyllda. Ministeriet för social utveckling och justitieministeriet hade bett om att till påföljande år få föra över utvärderingen av fem indikatorer (värda 10 miljoner euro) respektive tre indikatorer (värda 4,64 miljoner euro). Detta motiverades dock inte skriftligt av ministerierna, och förseningen berodde inte heller på externa faktorer.

Kommissionen övervakade inte alltid framsteg noga

Den framskjutna ställning som Marocko beviljats har stor politisk betydelse och utgör en övergripande ram för förbindelserna mellan EU och Marocko. Syftet är att stärka förbindelserna. Men det har inte gjorts någon formell utvärdering av de uppnådda resultaten eller berörda områdena. Kommissionen planerar att göra en landsutvärdering 2019 av EU:s stöd/bistånd i Marocko.

Externa experter som kommissionen betalar gör studiebesök vid varje budgetstödprogram två gånger per år och i slutet av varje budgetstödprogram. Uppföljningen av rekommendationer återspeglas inte systematiskt i deras rapporter.

EU-delegationen övervakade program framför allt när de gjorde utbetalningar som hängde samman med uppfyllandet av indikatorer. Detta var ofta för sent för att nödvändiga korrigeringar skulle kunna göras när förseningar förekom. Vad beträffar sektorn för rättsväsendet genomförde inte EU-delegationen tillräcklig övervakning på operativ nivå, vilket påverkade de rörliga delbetalningarna (se ruta 3).

Budgetstödprogrammen har inte haft några betydande effekter

Målen med budgetstödet uppnåddes bara delvis

Vid tidpunkten för vår revision löpte fortfarande budgetstödprogrammen och de tillhörande kontrakten om tekniskt bistånd. Vi undersökte i vilken utsträckning de målvärden som fastställts för budgetstödprogrammen hade uppnåtts. Vi bedömde framstegen mot att uppnå målen med budgetstödet i de fyra sektorer vi undersökte under vår revision samt eventuella kopplingar mellan framstegen och EU-stödet.

Mindre än hälften av målvärdena för budgetstödet hade uppnåtts

Merparten av budgetstödprogrammens målvärden hade ännu inte uppnåtts, men budgetstödprogrammen och de tillhörande kontrakten om tekniskt bistånd löpte fortfarande. Vår bedömning skiljer sig från EU-delegationens när det gäller uppnåendet av målvärden. Enligt EU-delegationen hade 62 % av de 54 målvärdena uppnåtts i slutet av december 2018, medan vi fann att 40 % hade uppnåtts (se figur 7). Kommissionen hade bedömt att flera av de ouppnådda målvärdena medförde låg risk under utformningsfasen.

Trots vissa förbättringar i hälso- och sjukvårdssektorn (se punkt 76) hade några viktiga målvärden i budgetstödprogrammet ännu inte uppnåtts: bättre tillgång till hälsocentraler för landsbygdsbefolkningen, ökning av antalet kvinnor som föder på dessa centraler, förbättrad tillgång till mediciner på hälsocentralerna och hälsoinspektörer i alla regioner.

I sektorn för socialt skydd var fem av de nio indikatorerna processindikatorer som därför påverkades av förseningarna i lagstiftningsarbetet (se punkt 50). Vad beträffar resultatindikatorerna hade följande avgörande målvärden fortfarande inte uppnåtts: treårig budgetplan för sektorn för sociala tjänster, heltäckande sjukförsäkring för anställda och sjukförsäkring för oavlönade arbetare.

I sektorn för rättsväsendet påverkades två processindikatorer av det försenade godkännandet av strafflagen. Vad beträffar resultatindikatorerna var bara ett av de åtta rättsliga centrum som skulle tas i drift verksamt. Det är omöjligt att bedöma huruvida målvärdet för rättslig hjälp hade uppnåtts eftersom den kontrollkälla som användes för att identifiera stödmottagarna (RAMED-kortinnehavare) var olämplig.

Enligt EU-delegationen hade de flesta PACC-målvärdena uppnåtts. På grund av att dokumentation saknades eller att EU-delegationen inte hade genomfört kontroller fanns det inga bevis för att fem indikatorer hade uppnåtts vid tidpunkten för utbetalningen (se bilaga VI).

Trots att EU-delegationen beviljade förlängningar av indikatorbedömningen (se punkt 51) var uppfyllelsen av målvärden låg. Under 2018 fastställde kommissionen dessutom mindre ambitiösa målvärden för fem indikatorer i sektorn för rättsväsendet, strök en PACC-indikator och sänkte målvärdena för två andra. I praktiken sänkte kommissionen villkoren för uppfyllelse.

Budgetstödet hade inte gett tillräckligt stöd till reformer

Budgetstödmedel i Marocko är inte kopplade till en viss budgetrubrik. Enligt kommissionen²² hade detta skapat ett växande missnöje på några ministerier eftersom man upplevde att arbetet inte (eller inte alltid) belönades med ytterligare budgetmedel. Även om de nationella myndigheterna förespråkar budgetstöd som biståndsmetod lägger sektorsministerierna inte märke till dess mervärde, utan föredrar att få tekniskt bistånd eftersom det är mer konkret. Fram till 2018 fanns det inte heller några fleråriga budgetprognoser. Från och med 2019 finns det en treårig budgetplan som skulle kunna anpassas till de fleråriga budgetstödprogrammen.

Även om budgetgenomförandegraderna var tillfredsställande, hade stora belopp ännu inte utnyttjats i de granskade ministeriernas budgetar för 2014–2016 samt för 2017 vad beträffar industriministeriet (se figur 8). Ministeriernas årliga budgetar hade inte ökat nämnvärt, och energiministeriets budget hade till och med minskat (se figur 9). Det här gör att budgetstödets mervärde kan ifrågasättas.

Källa: EU-delegationen.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Dessutom utgör EU:s budgetstöd bara en bråkdel av landets bruttonationalprodukt, vilket begränsar den övergripande hävstångseffekten (se figur 10).

Vad beträffar PACC-programmet finns få statistiska uppgifter om Marocko allmänt tillgängliga. Rapporterna från de nationella myndigheterna gör det inte möjligt att övervaka sektorsframsteg på ett lämpligt sätt. Till exempel saknade EU-delegationen årlig statistik om ett antal nyckeltal för att kunna övervaka planen för industriell acceleration. Följaktligen är det svårt att fastställa programmets mervärde.

Hälso- och sjukvård

Begränsade framsteg mot hälso- och sjukvårdsprogrammets mål hade gjorts. Tillgången till primärvård var fortfarande inte lika eftersom de olika villkoren i den offentliga och den privata sektorn och i stads- och landsbygdsområden inte hade åtgärdats tillräckligt via budgetstödprogrammets indikatorer.

Det lades inte tillräcklig vikt vid att höja hälso- och sjukvårdspersonalens kompetens eller att attrahera fler läkarstudenter i hälso- och sjukvårdssektorn. Vidare hade det specifika målet om upprättande av ett integrerat och tillgängligt elektroniskt vårdinformationssystem inte uppnåtts. Budgetstöd är bättre lämpat att angripa viktiga bakomliggande orsaker (såsom antalet vårdpersonal per capita och skillnaderna mellan stads- och landsbygdsområden) på lång sikt, medan dess effekter på kort sikt förblir begränsade.

Socialt skydd

EU:s stöd har gett upphov till reformer i sektorn för socialt skydd, men eftersom budgetstödprogrammet fortfarande befinner sig i inledningsstadiet var det för tidigt för att se en övergripande effekt. Budgetstödet ledde till att en gemensam politik för socialt skydd formulerades. Det politiska genomförandet påverkades dock av förseningar i lagstiftningsarbetet.

En positiv aspekt av budgetstödprogrammet är att införandet av individuella socialförsäkringsnummer kommer att kopplas till en konsekvensbedömning av programmen Tayssir²³, Régime d’assistance Médicale och DAAM²⁴. Tack vare det individuella socialförsäkringsnumret kommer bara berättigade stödmottagare att kunna delta i dessa program, vilket kommer att påverka programkostnaderna avsevärt. Dessutom kommer socialförsäkringsnumret att bli utgångspunkten för alla sociala tjänster. Inom en snar framtid kommer en bedrägeribekämpningskomponent att läggas till i det individuella socialförsäkringsnumret (via tekniskt bistånd som EU tillhandahåller).

Rättsväsende

Den marockanska regeringen inledde reformer redan 2011, men på grund av reformernas komplexitet gick genomförandet långsamt, särskilt när det gällde strafflagen, som har granskats av parlamentet i över två år. Reformerna är dock särskilt viktiga när det gäller skyddet av mänskliga rättigheter (förhållanden i samband med förvar etc.). Enligt rapporter²⁵ från Freedom House²⁶ anses rättsväsendet ännu inte vara oberoende.

Internationella juristkommissionen betonade i en av sina rapporter²⁷ att undersökningsdomare och åklagare regelbundet förbiser bestämmelser i straffprocesslagen som fastslår att frihetsberövande före rättegång bara ska tillämpas i undantagsfall. År 2017 satt 42 % av alla fångar frihetsberövade i förebyggande syfte. Rapporten bekräftar också det som rapporterna från Freedom House ger uttryck för, nämligen att förfarandena för kvarhållande inte är förenliga med Marockos skyldigheter enligt internationell rätt.

I allmänhet hade begränsade framsteg gjorts mot att uppnå budgetstödprogrammets mål: ett oberoende rättsväsende, förbättrad tillgång till rättigheter och rättvisa, ökat rättsligt skydd av rättigheter och friheter och en ökning av rättsväsendets ändamålsenlighet och effektivitet.

PACC

I allmänhet förbättrades Marockos konkurrenskraft, med ökad export, BNP-tillväxt, ökade utländska direktinvesteringar och minskat underskott i bytesbalansen. Marocko hade också klättrat 27 platser på Världsbankens ”Doing Business”-index mellan 2014 och 2019 (se bilaga VII). I ruta 4 belyses ett positivt resultat kopplat till PACC-programmet.

Det fanns också en stark politisk vilja att genomföra planen för industriell acceleration²⁸. Enligt Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling var det fler internationella företag än små och medelstora företag som startat verksamhet i Marocko, trots det stora antalet reformer och stödet till nystartade företag och innovation.

Den informella sektorn är omfattande i Marocko (omkring 2,38 miljoner verksamhetsenheter²⁹). Även om PACC skulle formalisera 45 000 av dem skulle detta alltså inte vara märkbart. Det finns heller inte någon garanti för att ”egenföretagare” officiellt registrerar sin verksamhet efter det att de har fått det aktuella kortet (se punkt 59 led a). PACC-stödet är begränsat till 250 små och medelstora företag, samtidigt som det finns ungefär 735 000 sådana företag i Marocko.

Dessutom fick endast 100 exportföretag med en omsättning under 5 miljoner marockanska dirham (ungefär 460 000 euro) stöd. Det nuvarande taket (5 miljoner dirham) innebar att 4 260 företag var potentiellt stödberättigade (dvs. 69 % av exportföretagen). Eftersom målet var att stödja mindre företag och medlen enbart gjorde det möjligt att stödja 100 företag hade det varit förnuftigt att fastställa ett lägre tak.

Erkännandet av EU-stödet var inte tillräckligt synligt

Synligheten för EU:s ekonomiska samarbete var otillräcklig, särskilt när det gällde de uppnådda resultaten. Till exempel skickades inga gemensamma pressmeddelanden ut, och det fanns inga tecken på erkännande av EU-stödet. Under avbrottet i den politiska dialogen bad utrikesministeriet övriga ministerier att inte tala öppet om eventuellt mottaget EU-stöd.

Programmet för socialt skydd hade ett villkor om kommunikation och synlighet i finansieringsöverenskommelsen. Hälso- och sjukvårdsprogrammet hade en särskild budgetpost för synlighet. Men insatser i hälso- och sjukvårdssektorn anordnades först från 2019. Ytterligare en indikator, ”förstärka kommunikationen om reformen av rättsväsendet och EU-stödets synlighet”, hade lagts till i programmet för rättsväsendet via ett tillägg den 20 december 2018 med en tidsfrist för genomförande den 31 december 2018. Dock hade konferenserna om reformen av rättsväsendet organiserats redan innan tillägget undertecknades, och det var framför allt justitieministeriet som gynnades av den ökade synligheten.

Finansieringsöverenskommelsen för PACC inbegrep ett villkor om kommunikation och synlighet. Ministeriet var tvunget att utforma och skicka in en kommunikationsplan som villkor för utbetalning av den första rörliga delbetalningen. Ministeriet var också tvunget att tillhandahålla en rapport om genomförandet av kommunikationsplanen innan eller när det skickade in sin begäran om utbetalning av nästa rörliga delbetalning. Ministeriet hade tillhandahållit en plan, som godkändes av kommissionen, men ingen av de föreslagna åtgärderna hade genomförts vid utgången av december 2018. Detta fick inga ekonomiska konsekvenser för ministerierna.

EU:s logotyp visades inte på stödmottagarnas webbplatser för de granskade programmen. Synligheten för EU-stödet till Marocko återspeglade med andra ord inte EU:s närvaro som en av de största givarna.

Begränsade framsteg med viktiga utmaningar

Vi undersökte om budgetstödprogrammen hade bidragit positivt när det gällde övergripande frågor och regionala skillnader.

Det finns bevis för att fattigdomen minskade men inte de sociala skillnaderna

Fattigdomsnivån³⁰ i Marocko hade minskat avsevärt sedan 2001 (se figur 11), men inga uppgifter fanns tillgängliga efter 2014. Trots den här minskningen fanns det inga bevis för att de sociala skillnaderna hade minskat, vare sig på nationell nivå, i städer eller på landsbygden.

Källa: Världsbanken.

Om man jämför Ginikoefficienten³¹ (2010–2017) för Marocko och alla andra medelinkomstländer som det finns tillgängliga uppgifter om, och även tittar på andra, nyare studier, till exempel den som gjorts av OECD och Afrikanska unionen³², visar det sig att de sociala skillnaderna har fortsatt att vara stora i Marocko. Marockos resultat var dock genomsnittligt jämfört med andra medelinkomstländer (se figur 12).

Källa: Världsbanken.

Begränsade förbättringar när det gäller jämställdhet mellan könen och mänskliga rättigheter

Även om Marocko har gjort framsteg när det gäller kvinnors rättigheter de senaste två årtiondena, ligger landet fortfarande på plats 137 av 149 länder, enligt Världsekonomiskt forums rapport om globala klyftor mellan kvinnor och män (Global Gender Gap Report) från 2018. I Marockos konstitutionella reformer 2011 ingick flera förslag för att öka kvinnors politiska och ekonomiska deltagande. Trots liknande förklaringar är kvinnor fortfarande underrepresenterade på ledande befattningar, slutar skolan tidigare än manliga elever och är fortfarande en underanvänd ekonomisk resurs i Marocko.

EU-stödet var inriktat på övergripande frågor, såsom jämställdhet och mänskliga rättigheter enligt följande:

1. EU:s handlingsplan (framskjuten ställning) hade ett starkt fokus på jämställdhet mellan könen, vilket även den gemensamma stödramen hade. Kommissionen övervakade de förväntade resultaten genom den årliga rapporteringen om handlingsplanen för jämställdhet.
2. Marocko är det enda landet med ett särskilt budgetstödprogram för jämställdhet mellan könen. Trots de blandade resultaten för budgetstödprogrammet 2012–2016, då endast 48 % betalades ut, inleddes ett nytt program för 2018–2020. Utvärderingen av det första jämställdhetsrelaterade budgetstödprogrammet visade att programmet hade begränsad effekt på andra sektorer på grund av avsaknaden av resultatindikatorer. Dessutom hade jämställdhetsintegreringen kunnat genomföras mer ändamålsenligt, och de könsbaserade ekonomiska skillnaderna hade inte minskat.
3. Jämställdhet hade beaktats i budgetstödet för socialt skydd (två av 15 indikatorer), rättsväsendet (två av tio indikatorer) samt hälso- och sjukvård (tre av 18 indikatorer). För PACC-programmet hade EU-delegationen inte lyckats inkludera jämställdhetsaspekten eftersom ministeriet motsatte sig detta.
4. Mänskliga rättigheter hade bara tagits upp uttryckligen i sektorn för rättsväsendet (tre av tio indikatorer), men inget av dessa målvärden hade hittills uppnåtts.

Trots den här målinriktningen kunde inte någon förbättring noteras för den granskade perioden. EU:s bedömning av grundläggande rättigheter indikerade dessutom att situationen inte hade förbättrats sedan 2014.

De begränsade framstegen vad beträffar jämställdhet bekräftas av uppgifter från FN:s utvecklingsprogram i form av jämställdhetsindexet³³ och indexet för mänsklig utveckling (HDI)³⁴ för män och kvinnor (se figur 13).

Källa: FN:s utvecklingsprogram.

Freedom House bekräftar också den negativa situationen när det gäller mänskliga rättigheter i Marocko (se figur 14). De största problem som de nämner är att presslagarna är restriktiva, att internet inte är fritt, att det inte råder mötesfrihet och att rättsväsendet inte är oberoende. Under 2018 minskade Marockos poäng för medborgerliga friheter på grund av statens skarpa svar på stora demonstrationer under året. Marocko anses vara ”delvis fritt” (se figur 15).

Källa: Freedom House.

Sammanlagda poäng: 0 = minst fritt/100 = mest fritt

Källa: Freedom House.

Slutsatser och rekommendationer

I den här revisionen granskade vi ändamålsenligheten i EU:s budgetstöd till prioriterade sektorer i Marocko. Efter en lämplig riskanalys och behovsbedömning ansåg kommissionen att budgetstöd var rätt form av biståndsinstrument. Vi drog dock slutsatsen att budgetstödets mervärde och förmåga att stödja reformer begränsades av att det inte hade ett optimalt fokus, genomfördes bristfälligt och övervakades otillräckligt. De största bristerna gällde utformningen av indikatorer och bedömningen av resultat. All förväntad output levererades inte, och utbetalningarna var inte alltid kopplade till att målvärden hade uppnåtts. Givarsamordningen varierade. Vidare fanns det inga bevis för att budgetstödet hade främjat ett ändamålsenligt genomförande av reformer.

Kommissionen försökte tillgodose behov som hade identifierats i nationella strategier och i EU:s strategi. Vi kunde konstatera att de tre prioriterade sektorerna hade definierats för brett och att budgetstödet därför fördelades på för många områden. Det kan ha försvagat stödets effekt (se punkterna 25 och 26). Kommissionen hade inte använt en transparent metod för att fördela belopp till sektoriella budgetstödprogram (se punkt 27). Kommissionen hade inte använt tiden under det politiska dödläget till att på nytt bedöma de operativa prioriteringarna för Marocko och ta fram en tydlig strategi (se punkterna 32 och 33). Vad beträffar givarsamordning ville medlemsstaterna behålla sin synlighet i stället för att anpassa sina mål till EU:s mål (se punkt 35). Vidare hade EU och andra givare mycket få gemensamma indikatorer, uppdrag eller utvärderingar i de granskade sektorerna (se punkt 38).

För nästa gemensamma stödram bör kommissionen och utrikestjänsten

1. minska antalet sektorer och prioritera dem med målet att maximera EU-stödets effekt,
2. tillämpa en transparentare och bättre dokumenterad metod för att fördela belopp till sektoriella budgetstödprogram,
3. stärka den gemensamma programplaneringen med medlemsstaterna för att öka biståndets samordning och ändamålsenlighet.

Tidsram: juni 2021.

Kommissionen hade inte tagit fram fullfjädrade handlingsplaner med referensvärden, resultatindikatorer och på förhand fastställda målvärden. Vi fann brister i urvalet och användningen av indikatorer och konstaterade att output- i stället för utfalls-/effektindikatorer användes och att referensvärden var inaktuella eller saknades (se punkterna 47 och 48).

Kommissionen och utrikestjänsten bör stärka användningen av villkorlighet genom att

1. fastställa specifika och relevanta prestationsindikatorer med ambitiösa målvärden för att stödja reformer och påvisa framsteg/resultat,
2. i större utsträckning använda utfallsorienterade indikatorer,
3. fastställa tydligare, relevantare och aktuellare referensvärden för alla indikatorer.

Tidsram: december 2020.

EU-delegationen hade inte formaliserat strategier för policydialog med tydliga mål, och mötena med ministerierna hade inte dokumenterats systematiskt. Kontakterna mellan ministerierna och EU-delegationen ägde inte alltid rum på lämplig nivå (se punkterna 54–56).

Kommissionen och utrikestjänsten bör stärka sin ram för policydialog genom att anta en strategi för policydialog på alla områden där EU ger stöd. Detta kräver

1. att dialogens mål och förväntade resultat definieras tydligt och på lämpligt sätt,
2. att protokoll förs,
3. att resultatet av strategin för policydialog bedöms.

Tidsram: december 2020.

Kommissionens bedömning av hur indikatorrelaterade målvärden uppnåddes försvårades av brister som utbetalningar utan kontroll av uppgifternas tillförlitlighet, olämpliga beräkningar, utbetalningar trots att målvärden inte hade uppnåtts och utbetalningar trots avsaknad av framsteg. Dessutom fördes 14,64 miljoner euro över till det påföljande budgetåret, trots att villkoren i finansieringsöverenskommelsen inte var uppfyllda (se punkterna 58–61).

Kommissionen bör förbättra sina kontrollförfarandena för utbetalningar genom att

1. tillämpa lämpliga beräkningsmetoder (i förekommande fall),
2. betala ut medel endast om det finns tillförlitliga bevis för att målvärdet faktiskt har uppnåtts,
3. endast föra över målvärden och tillhörande utbetalningar till en annan period om stödmottagarna har bevisat att förseningarna berodde på externa faktorer.

Tidsram: december 2020.

Vi konstaterade brister i kommissionens övervakning av budgetstödåtgärder. Till exempel övervakade kommissionen program framför allt när den gjorde utbetalningar som hängde samman med uppfyllandet av indikatorer, vilket ofta var för sent för att korrigeringar skulle kunna göras när förseningar förekom (se punkterna 47 och 62–64).

Kommissionen bör förbättra övervakningen av sina budgetstödåtgärder genom att

1. använda sig mer av fältbesök när den övervakar program,
2. stärka bedömningarna av sektorsstrategier och övervaka genomförandet av dem med hjälp av sektorsstrategiernas indikatorer,
3. formellt följa upp externa experters rekommendationer och genomföra dem som anses vara relevanta.

Tidsram: December 2020.

Mindre än hälften av målvärdena för budgetstödet hade uppnåtts (se punkterna 66–71). Framsteg hade gjorts mot budgetstödprogrammens mål i de granskade sektorerna, men de var begränsade (se punkterna 72–86). Genomförandet av ministeriernas budgetar hade blivit bättre, men stora belopp hade ännu inte utnyttjats. Det här gör att budgetstödets mervärde kan ifrågasättas (se punkterna 73–74).

EU-stödet var inte tillräckligt synligt i Marocko. I budgetstödprogrammet för socialt skydd fanns ett allmänt villkor om synlighet. Den handlingsplan som krävdes enligt finansieringsöverenskommelsen för PACC hade utarbetats men inte genomförts. I sektorn för rättsväsendet hade en indikator avseende synlighet lagts till senare, men målvärdena hade redan uppnåtts när tillägget undertecknades. I hälso- och sjukvårdsprogrammet fanns en budget för synlighet, men insatser ägde rum först från 2019 (se punkterna 87–90).

Kommissionen och utrikestjänsten bör fastställa villkor eller indikatorer för synlighet i budgetstödprogrammen i syfte att säkerställa att EU:s stöd till Marocko uppmärksammas. Detta bör vara ett obligatoriskt villkor för utbetalning i finansieringsöverenskommelsen.

Tidsram: juni 2020.

EU-stödet var inriktat på övergripande frågor som jämställdhet och mänskliga rättigheter. Trots denna inriktning kunde endast begränsade förbättringar noteras för den granskade perioden. (se punkterna 94–98).

Denna rapport antogs av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 14 november 2019.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilagor

Bilaga I – Viktiga faser i samarbetet mellan EU och Marocko

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Bilaga II – Budgetstödprogrammens beslut, kontrakt och utbetalningar (2014–2018)
[Europeiska grannskapsinstrumentet – budgetrubrik 22 04]

Bilaga III – Finansiering från andra EU-instrument (2014–2018)

Bilaga IV – Översikt över granskade kontrakt/projekt

Bilaga V – Budgetstödprogrammens mål

Bilaga VI – Problem med utbetalning av rörliga delbetalningar

Bilaga VII – Utveckling av centrala indikatorer

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Bilaga VIII – Klassificering av budgetstödkontrakt per sektor

Akronymer och förkortningar

AfDB: Afrikanska utvecklingsbanken

BS: budgetstöd

EGP: Europeiska grannskapspolitiken

ENI: Europeiska grannskapsinstrumentet

EU: Europeiska unionen

EU-domstolen: Europeiska unionens domstol

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc (stödprogram för grön tillväxt och konkurrenskraft i Marocko)

SMF: små och medelstora företag

SSF: gemensam stödram

utrikestjänsten: Europeiska utrikestjänsten

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning III yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa, där ledamoten Bettina Jakobsen är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Hannu Takkula med stöd av Turo Hentila (kanslichef), Helka Nykänen (attaché), Kim Hublé (uppgiftsansvarig) samt Aurélia Petliza och Dirk Neumeister (revisorer).

Slutnoter

¹ Källa: Kommissionens siffror för 2017 (GD Handel).

² FN:s råd för mänskliga rättigheter – allmän återkommande utvärdering Marocko, maj 2017.

³ Europa–Medelhavsavtalet mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan – EGT L 70, 18.3.2000, s. 2.

⁴ Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/ Statut Avancé (EU:s och Marockos gemensamma dokument angående en förstärkning av de bilaterala förbindelserna/framskjuten ställning) (13653/08).

⁵ Tribunalens dom av den 10 december 2015 (mål T-512/12).

⁶ Rådets beslut 2012/497/EU (EUT L 241, 7.9.2012, s. 2).

⁷ Domstolens dom av den 21 december 2016 (mål C-104/16 P).

⁸ Domstolens dom av den 27 februari 2018 (mål C-266/16).

⁹ 65 % av de fördelade utgifterna och 72 % av utbetalningarna.

¹⁰ Gemensamma stödramen 2014–2017. Delsektorerna inbegriper till exempel hälso- och sjukvård, utbildning, rättsväsende och landsbygdsutveckling.

¹¹ Att göra EU:s utvecklingspolitik mer effektiv: en agenda för förändring (KOM(2011) 0637 slutlig).

¹² De vägledande tilldelningarna i enlighet med den gemensamma stödramen, den finansieringsnivå som innebär att EU kan säkerställa tillräcklig politisk hävstångseffekt, ytterligare finansiering som krävs för strategigenomförande, förmåga att utnyttja stödet och andra aktörers insatser.

¹³ Sammanträde mellan de marockanska myndigheterna som leds av utrikesministern, EU:s höga representant för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, kommissionsledamoten med ansvar för den europeiska grannskapspolitiken och utvidgningsförhandlingar och medlemsstaternas representanter.

¹⁴ Av de 54 målvärden som beaktades vid utbetalning borde 24 ha haft ett lämpligt referensvärde. Men referensvärden hade bara fastställts för sju målvärden. Åtta målvärden hade ett felaktigt referensvärde eller inget referensvärde alls, medan nio målvärden hade ett inaktuellt referensvärde.

¹⁵ Av de 24 målvärden som borde ha haft ett referensvärde var nio inaktuella. Av de 54 målvärden som beaktades vid utbetalning hade åtta redan uppnåtts innan finansieringsöverenskommelsen undertecknades.

¹⁶ Utformningsfasen är tidskrävande (ungefär ett år) och föremål för olika godkännanden. Kommissionen har inte möjlighet att ändra målvärdena eller indikatorerna i slutet av förhandlingsförfarandet.

¹⁷ Se ruta 1.

¹⁸ Tolv av de 42 målvärden som detta gällde (dvs. 29 %).

¹⁹ Ett målvärde kan inordnas under ett eller flera av dessa konstateranden.

²⁰ Vilket inbegrep inrättandet av en appellationsdomstol i Guelmim och 13 förstainstansrätter (genom inrättandet av en förstainstansrätt i Tahannaout och omvandlingen av tolv rättsliga centrum till förstainstansrätter, inbegripet i Sidi Ifni).

²¹ Enligt experternas uppdragsrapport (november 2017), som godkänts av Europeiska kommissionen, beror genomförandegraden på 60 % på minskningen av antalet rättsliga centrum från 120 till 72 (varav åtta skulle tas i drift) i enlighet med ett ministerbeslut.

²² Europeiska kommissionen – Issues Paper: a review of the budget support instrument in Morocco (diskussionsunderlag: en översyn av budgetstödsinstrumentet i Marocko), mars 2015 och oktober 2018.

²³ Nationellt program för stöd till lärande.

²⁴ Nationellt program för direktstöd till änkor med barn.

²⁵ T.ex. https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

²⁶ Freedom House är en icke-statlig organisation som sysslar med forskning och opinionsbildning när det gäller demokrati, politisk frihet och mänskliga rättigheter.

²⁷ Internationella juristkommissionen, Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures (reformera Marockos straffrättsliga system: stärk rättigheterna, garantierna och förfarandena före rättegång) (april 2017).

²⁸ Detta är en av den marockanska regeringens viktigaste strategier som syftar till att i) öka antalet jobb i industrisektorn, ii) ändra den marockanska ekonomins struktur genom att öka industrins andel av BNP, iii) öka exporten av industriprodukter, iv) öka de utländska direktinvesteringarna i industrin och v) förbättra sektorns produktivitet.

²⁹ Baserat på en enkät från det marockanska företagsförbundet från 2014.

³⁰ Alla människor vars konsumtionsutgifter ligger under den nationella fattigdomsgränsen (2,15 US-dollar per dag) anses vara fattiga (Världsbankens landsdiagnostik i juni 2018).

³¹ Ginikoefficienten används för att mäta inkomstfördelning i percentiler av befolkningen. Ju högre Ginikoefficienten är, desto större är ojämlikheten i landet, vilket innebär att personer med hög inkomst får en mycket större procentandel av befolkningens totala inkomst än den genomsnittliga procentandelen per capita.

³² African Development Dynamics 2018 (afrikansk utvecklingsdynamik 2018) (11 juli 2018).

³³ Ett sammansatt index som återspeglar bristande jämställdhet mellan kvinnor och män på tre prestationsområden: reproduktiv hälso- och sjukvård, egenmakt och arbetsmarknad. 100 % = ingen jämställdhet och 0 % = jämställdhet.

³⁴ Ett sammansatt index som mäter genomsnittlig prestation på tre grundläggande områden för mänsklig utveckling: ett långt och friskt liv, kunskap och en värdig levnadsstandard.

Tidslinje

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2019

© Europeiska unionen, 2019

Kopiering tillåten med angivande av källan.
För vidareutnyttjande eller kopiering av fotografier eller annat material som inte omfattas av Europeiska unionens upphovsrätt måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1952, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.