EU:n tuki Marokolle – tulokset ovat toistaiseksi vähäisiä

Tiivistelmä

Pohjois-Afrikassa sijaitsevan Marokon kasvu on tasaista ja poliittinen ympäristö vakaa. Vuonna 1996 allekirjoitettu assosiaatiosopimus vahvisti Marokon ja Euroopan unionin (EU) välistä yhteistyötä. Euroopan naapuruuspolitiikkaa alettiin toteuttaa vuonna 2004, ja sen jälkeen Marokosta on vähitellen muodostunut EU:n etuoikeutettu kumppani poliittisen ja taloudellisen yhteistyön, kaupan sekä teknisen ja kehitysyhteistyön alalla.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi EU:n Marokolle vuosina 2014–2018 antaman budjettituen vaikuttavuutta. EU:n Marokolle antama budjettituki muodosti tuolla jaksolla noin 0,37 prosenttia maan yhteenlasketuista talousarviomenoista. Tarkastuksessa tutkittiin komission toteuttamaa hallinnointia sekä sitä, missä määrin EU:n budjettituen tavoitteet oli saavutettu. Tarkastus kattoi seuraavat sektorit: terveys, sosiaaliturva, oikeus ja yksityissektorin kehittäminen. Tarkastetulla jaksolla kaikilla budjettituen kattamilla aloilla tehdyt sopimukset olivat arvoltaan yhteensä 562 miljoonaa euroa ja maksut yhteensä 206 miljoonaa euroa.

Komissio oli tehnyt asianmukaisen riskien ja tarpeiden arvioinnin. Tältä pohjalta se katsoi, että budjettituki oli oikea valinta avun toimittamisen välineeksi. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että budjettituen lisäarvo ja kyky tukea uudistuksia on ollut vähäinen, sillä tukea ei ole kohdistettu optimaalisesti, sen suunnittelu on ollut puutteellista ja sen seuranta riittämätöntä. Lisäksi avunantajien koordinointi oli epätasaista sektoreiden kesken.

Unionin yleisen tuomioistuimen joulukuussa 2015 antaman Länsi-Saharaa koskevan tuomion jälkeen Marokko keskeytti poliittisen vuoropuhelun joulukuun 2015 ja tammikuun 2019 väliseksi ajaksi. Komissio ei käyttänyt tätä odotusaikaa hyväkseen siten, että se olisi kehittänyt selkeän strategian komission ja Marokon suhteita varten. Toimintapoliittista vuoropuhelua toki käytiin edelleen, mutta se ei ollut riittävää kaikilla sektoreilla. Komissio ei myöskään virallistanut toimintapoliittisen vuoropuhelun strategioita.

Budjettituki ei tukenut uudistuksia riittävästi, ja edistyminen keskeisten haasteiden ratkaisemisessa oli vähäistä. Budjettitukiohjelmien ja niiden indikaattoreiden suunnittelun heikkoudet haittasivat komission toteuttamaa hallinnointia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita myös seurantamenettelyissä ja komission suorittamassa tulosten arvioinnissa.

EU:n tukea kohdennettiin läpileikkaaviin kysymyksiin, kuten sukupuolten tasa-arvoon ja ihmisoikeuksiin. Kohdentamisesta huolimatta edistyminen oli tarkastetulla jaksolla vähäistä.

Tilintarkastustuomioistuin on antanut komissiolle useita suosituksia, joissa kehotetaan vahvistamaan EU:n lähestymistapaa, lujittamaan poliittista ja toimintapoliittista vuoropuhelua, parantamaan indikaattoreiden suunnittelua, seurantamenettelyjä ja maksuihin liittyviä tarkistamismenettelyjä sekä lisäämään EU:n tuen näkyvyyttä.

Johdanto

Tärkeä kumppani

Marokon kuningaskunta on maantieteellisesti Euroopan lähin Pohjois-Afrikassa sijaitseva naapurimaa (ks. kaavio 1). Marokko oli 189 maan joukossa sijalla 123 Yhdistyneiden kansakuntien vuoden 2018 inhimillisen kehityksen indeksiluettelossa. Marokon inhimillinen kehitys on näin ollen keskitasoa. Marokko on Afrikan viidenneksi suurin talous: vuonna 2018 sen vuotuinen bruttokansantuote oli noin 101 miljardia euroa ja väestömäärä noin 35 miljoonaa. Marokko on myös EU:n tärkeä poliittinen ja taloudellinen kumppani, ja vastavuoroisesti EU on Marokon tärkein kauppakumppani: noin 65 prosenttia maan viennistä suuntautuu EU:hun ja 57 prosenttia tuonnista on peräisin EU:sta¹.

Lähde: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Lähde: Eurostat.

Huolellinen makrotalouden hallinta ja viime vuosina toteutetut rakenneuudistukset ovat hyödyttäneet Marokkoa. Maan kasvu on ollut melko vakaata ja inflaatio matala. Vaihtotaseen ulkoinen alijäämä ja julkisen talouden alijäämä ovat kutistuneet entisestään viime vuosina.

Marokon poliittinen ympäristö on vakaa huolimatta rauhattomuuksista, joita alueella ilmeni vuonna 2011 puhjenneen arabikevään jälkeen. Heinäkuussa 2011 hyväksytyn uuden perustuslain myötä Marokko otti merkittäviä edistysaskeleita kohti politiikan nykyaikaistamista ja avointa taloutta.

Perustuslakiuudistuksessa painotettiin perusoikeuksien ja sukupuolten tasa-arvon merkitystä. Kansallinen lainsäädäntö ei kuitenkaan vielä kaikilta osin noudata Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeussopimuksia. Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeuskomitea on esimerkiksi kehottanut lakkauttamaan kuolemantuomion, torjumaan naisiin kohdistuvaa väkivaltaa, parantamaan sukupuolten tasa-arvoa sekä lasten oikeuksien suojelua, ratifioimaan Kansainvälisen rikostuomioistuimen perustamisesta tehdyn Rooman perussäännön sekä poistamaan homoseksuaalisuuden kriminalisoinnin. Marokko torjui useimmat naisten oikeuksiin liittyvistä suosituksista².

EU:n ja Marokon väliset suhteet ovat olleet vakaat vuodesta 1969 lähtien, jolloin allekirjoitettiin ensimmäinen EU:n (silloisen ETY:n) ja Marokon välinen kauppasopimus. Kumppanuus on kehittynyt ja kypsynyt vuosien myötä (ks. liite I), ja vuonna 1996 kumppanit allekirjoittivat yleisen assosiaatiosopimuksen³. Vuonna 2000 voimaan tullut assosiaatiosopimus muodostaa EU:n ja Marokon välisten suhteiden oikeusperustan. Euroopan naapuruuspolitiikkaa alettiin toteuttaa vuonna 2004, ja sen jälkeen Marokosta on vähitellen muodostunut EU:n etuoikeutettu kumppani poliittisen ja taloudellisen yhteistyön, kaupan sekä teknisen ja kehitysyhteistyön alalla.

Assosiaatiosopimus otti Euroopan ja Välimeren alueen kumppanuudessa uuden suunnan vuonna 2008, kun Marokko saavutti pitkälle edistyneen maan aseman⁴. Tämä ilmensi maan erityistä suhdetta EU:hun. Näin luotiin puitteet korkean tason poliittiselle yhteistyölle, jonka tavoitteena oli se, että Marokon lainsäädäntöä voitaisiin entisestään lähentää EU:n lainsäädännön kanssa ja että Marokon talous voitaisiin vähitellen integroida EU:n sisämarkkinoihin.

Euroopan naapuruusvälineen merkittävä tuensaaja

Marokko on Tunisian jälkeen eniten EU:n kehitysapua saava Pohjois-Afrikan maa, ja se on yksi kansainvälisen kehitysavun suurimmista tuensaajista. Suurin osa Marokon kehitysavusta on peräisin EU:lta, jonka antama apu muodostaa 25,2 prosenttia maan virallisesta kehitysavusta (ks. kaavio 2).

Lähde: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö.

Virallisen kehitysavun antajien lisäksi Marokossa toimii myös muita kehitysyhteistyötoimijoita. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön virallisten tietojen mukaan esimerkiksi Maailmanpankki ja Afrikan kehityspankki ovat merkittäviä avunantajia infrastruktuurihankkeiden sekä hyvän hallinnon, terveyden ja sosiaaliturvan alalla.

Euroopan naapuruusväline on tärkein komission ja Marokon yhteistyötä tukeva rahoitusväline. Komissio ohjelmoi EU:n kahdenvälistä tukea seitsemän vuoden jaksoina. Sidotut kokonaismäärärahat pienenivät vuosien 2007–2013 tasosta, joka oli 1 431 miljoonaa euroa, vuosien 2014–2020 tasoon, joka on 1 399 miljoonaa euroa (ks. kaavio 3). Vuosia 2014–2017 koskevan yhdistetyn tukikehyksen tärkeimmät painopistesektorit olivat perussosiaalipalvelujen yhdenvertainen saatavuus, demokraattisen hallinnon, oikeusvaltion ja liikkuvuuden edistäminen, työllisyys sekä kestävä ja osallistava kasvu.

Lähde: Euroopan komissio.

Marokko on yksi Euroopan naapuruusvälineen kahdenvälisten ohjelmien suurimmista tuensaajista Pohjois-Afrikassa. Vuosina 2014–2018 budjettituen määrärahoista (ks. laatikko 1) tehtiin sopimuksia yhteensä 562 miljoonalla eurolla ja maksuja kaikkiaan lähes 206 miljoonalla eurolla (ks. liite II). Budjettituki on keskimäärin 75 prosenttia niistä EU:n vuotuisista menoista, jotka liittyvät Marokkoon. Marokko saa lisärahoitusta myös useista temaattisista ohjelmista ja välineistä (ks. liite III), ja lisäksi EU:n tukea kanavoidaan rahoituslaitosten ja erityisrahastojen kautta.

Marokon Rabatissa sijaitseva EU:n edustusto sekä naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto hallinnoivat ohjelmia ja panevat ne täytäntöön. Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) ja EU:n edustuston päällikkö vastaavat puolestaan poliittisesta vuoropuhelusta.

Haasteita kahdenvälisissä suhteissa

EU:lla ja Marokolla on jo pitkään ollut hyvät keskinäiset suhteet. Unionin yleisen tuomioistuimen vuonna 2015 antamat ensimmäiset tuomiot, joiden mukaan Länsi-Sahara ei ole osa Marokkoa, aiheuttivat kuitenkin jännitteitä EU:n ja Marokon kumppanuuteen. Tuomiot tarkoittivat sitä, että EU:n ja Marokon välinen kalastus- ja maataloussopimus ei koskenut Länsi-Saharaa, joka ei näin ollen voinut hyötyä Marokon tullietuuksista. Länsi-Saharan kysymys (ks. laatikko 2) aiheutti paineita EU:n ja Marokon kumppanuudelle, ja Marokko keskeytti poliittisen vuoropuhelun.

EUH:n, EU:n edustuston päällikön ja Marokon ulkoministeriön tasolla käydään poliittista vuoropuhelua, ja toimintapoliittista vuoropuhelua käydään sektorikohtaisella tasolla EU:n edustuston henkilöstön ja Marokon viranomaisten välillä. Kaaviossa 4 selitetään, miten poliittinen ja toimintapoliittinen vuoropuhelu eroavat toisistaan.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tässä tarkastuksessa arvioitiin EU:n Marokolle vuosina 2014–2018 antaman budjettituen vaikuttavuutta. Tilintarkastustuomioistuin esitti tarkastuksessa seuraavat kysymykset:

• Valitsivatko komissio ja EUH painopistesektorit asianmukaisesti ja suunnittelivatko ne ohjelmat hyvin?
• Paniko komissio EU:n tuen asianmukaisesti täytäntöön Marokossa?
• Saavutettiinko EU:n Marokolle antaman tuen tavoitteet?

Tarkastus kattoi ajanjakson Euroopan naapuruusvälineen virallisesta perustamispäätöksestä (1. tammikuuta 2014) vuoden 2018 loppuun. Tarkastuksessa keskityttiin tähän ajanjaksoon, koska kauden 2005–2012 osalta oli jo tehty Marokon budjettitukea koskeva ulkoinen arviointi (julkaistu vuonna 2014). Lisäksi tarkasteltu ajanjakso vastaa Euroopan naapuruusvälineen ohjelmakautta. Sopimus­ten arvo ja maksujen määrä on kyseisellä ajanjaksolla merkittävä. Lisäksi komissio ei ole vielä suorittanut Marokolle annettua tukea koskevaa maa-arviointia.

Tarkastus suoritettiin syyskuun 2018 ja helmikuun 2019 välisenä aikana, ja se kattoi seuraavat sektorit: terveys, sosiaaliturva, oikeus ja yksityissektorin kehittäminen (PACC: programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc, Marokon vihreän kasvun ja kilpailukyvyn tukiohjelma). Suurin osa Euroopan naapuruusvälineestä maksetuista, Marokon vuosina 2014–2018 saamista määrärahoista käytettiin näille aloille (ks. liite II)⁹. Näitä neljää sektoria koskevien budjettitukiohjelmien lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi kymmentä hanketta, joihin liittyi rahoituspäätöksiä (ks. liite IV). Tarkastuksessa selvitettiin, kiinnitettiinkö budjettitukiohjelmissa huomiota sukupuolten tasa-arvoon ja ihmisoikeuksiin, jotka olivat läpileikkaavia aiheita. Liite V sisältää yhteenvedon tarkastettujen budjettitukiohjelmien tavoitteista, ja liitteessä VII esitetään sektorikohtaiset arvioinnit.

Tarkastus koostui asiakirjatarkastuksesta, komission päätoimipaikan ja EUH:n henkilöstön haastatteluista sekä vierailusta paikan päällä. Vierailu tarjosi mahdollisuuden kerätä lisätietoja sekä haastatella kansallisten viranomaisten edustajia sekä EU:n edustuston ja Marokossa sijaitsevien EU:n jäsenvaltioiden (Espanjan ja Ranskan) edustustojen henkilöstöjen edustajia. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin haastatteli kansainvälisten järjestöjen ja muiden avunantajien, kuten Maailmanpankin, Afrikan kehityspankin, Unicefin ja saksalaisen kansainvälisen yhteistyön järjestön Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, edustajia. Tämän lisäksi tehtiin tarkastuskäynti tuensaajien luo, muun muassa tyttöjen säilöönottokeskuksessa, sosiaaliturvakeskuksessa ja investointitukia saaneissa yksityisissä yrityksissä.

Marokko kuuluu EU:n ulkoisen tuen suurimpiin tuensaajiin, ja maa onkin strateginen kumppani keskeisillä politiikanaloilla. Komissio voi hyötyä tämän kertomuksen johtopäätöksistä ja suosituksista ottamalla ne huomioon seuraavalla (vuonna 2021 alkavalla) ohjelmakaudella. Niinpä kertomuksen merkitys ja mahdolliset vaikutukset ovat huomattavia.

Huomautukset

Tuen kohdistaminen ja suunnittelu ei ollut optimaalista

Budjettituki jakautui liian laajalle tulosten maksimoinnin kannalta

Tilintarkastustuomioistuin selvitti, olivatko komissio ja EUH asettaneet budjettituella tuettavat sektorit johdonmukaisesti tärkeysjärjestykseen Marokon pääasiallisten tarpeiden mukaan. Tilintarkastustuomioistuin myös tutki, oliko riittävä tarvearviointi suoritettu. Lisäksi selvitettiin, oliko komissio koordinoinut lähestymistapaansa asianmukaisesti muiden Marokossa toimivien avunantajien kanssa.

Budjettituki perustui asianmukaiseen riski-/tarvearviointiin

Komissio katsoi budjettituen olevan soveltuvin väline kansallisten ja sektorikohtaisten uudistusten täytäntöönpanon tukemiseksi ja ylläpitämiseksi. Komissio toteuttaa vuosittain riskianalyysin seuraavien aiheiden osalta: poliittinen ohjaus, makrotalouden vakaus, kehitys, julkinen varainhoito sekä korruptio/petokset. Tukikelpoisuuskriteerit täyttyivät suunnitteluvaiheessa selkeästi, eikä perusoikeuksiin katsottu kohdistuvan suurta riskiä. Marokon riskitason arvioitiin olevan kohtalainen.

Komission riskianalyysin mukaan yksi suurimmista jäännösriskeistä liittyi kuitenkin korruptioon. Koska korruptionvastaista elintä ei ollut olemassa, komissio ei voinut puuttua korruptioon sitä kautta. Niinpä komissio puuttui korruptioon eräiden budjettitukiohjelmiensa kautta. Korruptiota vähentävät esimerkiksi PACC-ohjelmassa toteutettava menettelyjen digitalisointi sekä toimenpiteet ja indikaattorit, jotka sisältyvät terveys- ja sosiaaliturvasektorin budjettitukiohjelmiin. Oikeussektorin ohjelmassa valtiosääntöä täydentävä lainsäädäntö sisältää toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on vähentää korruptiota. Joitakin näistä laeista, kuten tuomareiden eettistä säännöstöä, ei kuitenkaan ole vielä hyväksytty.

Kansainvälisen valuuttarahaston maakertomuksissa ja vuoden 2016 julkisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta koskevassa arvioinnissa ei tullut ilmi merkittäviä puutteita, ja kertomukset ja arviointi olivat yhdenmukaisia komission riskienarvioinnin kanssa.

Komissio oli yhteistyössä kansallisten viranomaisten kanssa tehnyt yksityiskohtaisen tarvearvioinnin kustakin budjettitukiohjelmasta ja ohjelmia laatiessaan kuullut laajasti sidosryhmiä. Lisäksi EU:n edustusto oli tavannut kansalaisyhteiskunnan järjestöjä. Kun tarkastuksen kohteena olleiden sektoreiden osalta tehtiin tarvearviointia, ei kuitenkaan kuultu Marokon tilintarkastustuomioistuinta, joka on tärkeä sidosryhmä.

Budjettitukiohjelmat täydensivät EU:n muuta tukea, ja koordinointi oli hyvää kahdenvälisten ja temaattisten ohjelmien osalta. Kaikkien budjettitukiohjelmien suunnitelmiin sisältyi teknistä tukea. Marokon budjettitukea täydentävien yhteistyövälineiden (tekninen tuki, twinning-toimet jne.) kokonaisosuus on kasvanut ajan myötä seuraavasti: osuus oli 5 prosenttia vuosina 2007–2010, 13 prosenttia vuosina 2011–2013, 16 prosenttia vuosina 2014–2016 ja 18 prosenttia vuosina 2017–2018.

Toimenpiteet koskivat tärkeitä tarpeita, mutta rahoitus kattoi lukuisia aloja

Komissio otti huomioon lukuisia painopistesektoreita suunnitellessaan Marokon kahdenvälistä tukea. Painopistesektorit vastasivat sektorikohtaisiin strategioihin sisältyviä tarpeita, jotka heijastuivat myös Marokon hallituksen suunnitelmassa ja EU:n toimintasuunnitelmassa. Komissio perusteli ohjelma-asiakirjoissa selkeästi, miksi kyseisillä sektoreilla tarvittiin rahoitusta. Painopistesektorit pysyivät muuttumattomina vuosina 2007–2013 ja 2014–2020 (ks. kaavio 5).

Komissio oli määritellyt edellä mainitut kolme painopistesektoria liian laajasti, sillä ne koostuivat 13 alasektorista¹⁰, joista moni olisi voinut vastata kokonaista sektoria. Tuen hajanaisuutta olisi ollut mahdollista vähentää. Lisäksi EU:n tuen kohdistaminen liian monelle sektorille vähentää tuen mahdollisia vaikutuksia. Muutossuunnitelmassa¹¹ todetaan, että EU saa keskittyä korkeintaan kolmelle sektorille kutakin kumppanimaata kohden, jotta voidaan lisätä tuen vaikutuksia ja vipuvaikutuksia.

Kunkin ohjelman määrärahat riippuivat useista muuttujista¹². Määrärahojen kohdistaminen perustui neuvotteluihin, joita ei dokumentoitu. Näin ollen komissio ei kyennyt osoittamaan, että määrärahojen jakomenetelmä olisi ollut läpinäkyvä.

Kun poliittinen vuoropuhelu oli keskeytynyt, komissio ei kehittänyt selkeää strategiaa sen ja Marokon tulevia suhteita varten

Euroopan unionin tuomioistuimen tuomiolla ja toimielinten toiminnan pysähtymisellä parlamenttivaalien jälkeen oli rajoitettu mutta havaittava vaikutus yhteistyöhön (ks. laatikko 2).

Euroopan unionin tuomioistuin antoi ensimmäisen tuomionsa joulukuussa 2015. Neuvottelut pitkälle menevän ja laaja-alaisen vapaakauppasopimuksen, muuttoliikkeen ja liikkuvuuden alan kumppanuuden sekä turvallisuuden alan ja terrorismin vastaisen yhteistyön osalta eivät sen jälkeen edistyneet.

Assosiaationeuvoston¹³ on tarkoitus kokoontua vuosittain tarkastelemaan kahdenvälisiä suhteita ja arvioimaan assosiaatiosopimuksen täytäntöönpanon edistymistä. Tapaamisia ei kuitenkaan pidetty joulukuun 2015 ja kesäkuun 2019 välisenä aikana. Tästä syystä viimeisin saatavilla oleva EUH:n edistymiskertomus liittyi vuoden 2014 toimiin. EU:n edustusto kuitenkin toimitti edelleen säännöllisiä poliittisia raportteja.

Marokon pitkälle edistyneen maan aseman voimassaoloa oli jatkettu vuoden 2018 loppuun, ja sen voimassaolon jatkamista vuoden 2020 loppuun asti harkittiin. Lisäksi Marokko on pyytänyt sen ja EU:n kahdenvälisten suhteiden perusteellista tarkistamista tavoitteenaan uusi, räätälöity kehys, joka olisi laajempi kuin pitkälle edistyneen maan asema.

Muodollisen poliittisen vuoropuhelun ollessa keskeytynyt komissio ei ottanut käsiteltäväkseen uusia painopisteitä ja/tai haasteita, sillä se odotti yhdistetyn tukikehyksen voimassaolon päättymistä. Viime vuosina EU:n edustusto on vastannut Marokon hallituksen pyyntöihin voimassa olevan yhdistetyn tukikehyksen pohjalta sen sijaan, että se olisi käyttänyt poliittisten yhteyksien keskeytymistä hyväkseen ja arvioinut uudelleen toimintansa painopisteet Marokon osalta ja kehittänyt selkeän, tulevaisuuteen suuntaavan strategian. Komissio ja jäsenvaltiot pitivät yhdistetyn tukikehyksen painopisteitä edelleen relevantteina ja tästä syystä pidensivät vuosien 2014–2017 tukikehyksen voimassaoloaikaa vuoteen 2018. Vuosia 2019 ja 2020 varten ei vahvistettaisi uusia kumppanuuspainopisteitä. Sen sijaan käytössä olisi yksinkertaisesti vain nykyisen yhdistetyn tukikehyksen kanssa samanlainen lyhyen aikavälin kehys, jota voidaan käyttää vuosien 2019 ja 2020 ohjelmasuunnittelun oikeusperustana.

Komissio ei keskeyttänyt budjettitukea, sillä EU:n varainhoitoasetuksessa, budjettituen suuntaviivoissa ja rahoitussopimusten ehdoissa ei ole säännöksiä budjettituen keskeyttämisestä siinä tapauksessa, että poliittista vuoropuhelua ei ole. Budjettitukeen liittyvät maksut jatkuivat ohjelman mukaisesti ja olivat vuosina 2016 ja 2017 suurempia kuin niitä edeltävinä kahtena vuotena (ks. kaavio 6).

Lähde: Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston tietovarasto.

Avunantajien koordinointi oli epätasaista

Yksilöintivaiheessa EU arvioi, mitä muita hankkeita kullakin sektorilla toteutetaan, ja tapaa teknisiä ja rahoituskumppaneita varmistaakseen, millainen sektorin senhetkinen ja suunniteltu rahoitus on. Pääasiallinen kumppaniryhmä eli ”Groupe Principal des Partenaires” on vuodesta 2016 lähtien kokoontunut kahden kuukauden välein keskustelemaan sektorikohtaisista aiheista strategisella tasolla. Kaikki Marokossa toimivat avunantajat (esimerkiksi Kiina ja Intia) eivät kuitenkaan osallistuneet kokouksiin säännöllisesti.

Marokossa useimmilla sektoreilla toimi useita eri avunantajia. Jäsenvaltioiden tavoitteet ja painopisteet eivät kuitenkaan olleet yhdenmukaisia EU:n tavoitteiden ja painopisteiden kanssa. Vaikka yhteistä ohjelmasuunnittelua koskevasta prosessista päätettiin vuonna 2014, jäsenvaltiot eivät panneet sitä täytäntöön ennen vuotta 2017, jolloin saavutettiin yhteisymmärrys siitä, miten sitä sovelletaan kolmella sektorilla (muuttoliike, sukupuolten tasa-arvo ja ammattikoulutus). Tämä johtui siitä, että jäsenvaltiot halusivat ylläpitää omaa näkyvyyttään. Se, että sektoreita ja avunantajia oli lukuisa joukko, ei edistänyt avun vaikuttavuutta.

Joillakin sektoreilla oli otettu käyttöön järjestelyjä avunantajien yhteistoimintaa varten. Näin oli erityisesti terveyssektorilla, missä tavoitteet ja tuloksellisuuden arviointikehykset olivat yhteisiä. Komissio toimi terveys- ja sosiaaliturvasektorin rahoitus- ja teknisen kumppaniryhmän puheenjohtajana. PACC-tukiohjelmaa varten ei ollut virallista avunantajien kokousryhmää, mutta koordinointia varten oli yhteinen foorumi, G20-maiden Compact with Africa ‑aloite.

Oikeussektorin avunantajilla ei ollut yhteisiä virallisia kokouksia vuosina 2015–2017. Oikeusministeriö on huolehtinut tämän sektorin koordinaatiosta vuodesta 2017 lähtien. Niinpä teknisten ja rahoituskumppaneiden kanssa on kylläkin järjestetty kokouksia, mutta vain kerran vuodessa, vaikka kumppanit olivat ilmaisseet toivomuksensa kokoontua vähintään kahdesti vuodessa päällekkäisyyksien välttämiseksi. Näistä kokouksista ei ollut juurikaan dokumentaatiota. Rahoitussopimuksessa edellytetään, että ohjauskomitea varmistaa koordinaation ministeriöiden ja ohjelmakumppaneiden välillä, mutta tällaista komiteaa ei ollut asetettu.

Sellaisilla tarkastukseen sisältyneillä sektoreilla, joille sekä EU että muut avunantajat antoivat tukea, ei ollut juurikaan käytössä yhteisiä indikaattoreita. Kun terveyssektorin 18 indikaattorista 11 oli samanlaisia kuin Maailmanpankin indikaattorit, PACC-ohjelmassa samanlaisia indikaattoreita oli seitsemän ja sosiaaliturvaohjelmassa vain yksi. Tarkastukseen sisältyneillä sektoreilla ei annettu vuotuisia arviointeja järjestelmällisesti tiedoksi eri sidosryhmien kesken.

Budjettitukiohjelmia ei ollut suunniteltu niin, että niiden vaikutukset olisivat olleet mahdollisimman suuria

Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko budjettituen tavoitteet ja indikaattorit suunnattu uudistusten tukemiseen.

Monet budjettituen tavoitteet eivät olleet niin kunnianhimoisia, että niillä olisi voitu tukea uudistuksia

Vaikka budjettitukiohjelmat oli yhdenmukaistettu maan sektorikohtaisten strategioiden kanssa, kaikki strategiat eivät sisältäneet määrällisiä tavoitteita, joihin tietyillä tavoitteilla tai toimintasuunnitelmilla pyrittiin. Tästä syystä budjettitukiohjelmien tavoitteita ei ollut aina mahdollista verrata kansallisiin sektorikohtaisiin tavoitteisiin. Vuodesta 2019 lähtien talousarviolaki on kuitenkin vaatinut ministeriöitä liittämään talousarvioennusteisiin tuloksellisuustavoitteita, jotka perustuvat niiden keskeisiin strategisiin poliittisiin tavoitteisiin.

Indikaattoreissa, jotka liittyivät instituutioiden perustamiseen sekä lainsäädännön ja kansallisten ohjelmien laatimiseen, ei keskitytty tuloksiin.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että 86 budjettitukitavoitteen joukossa oli 25 sellaista tavoitetta, jotka eivät olleet riittävän kunnianhimoisia uudistusten tukemisessa. Esimerkiksi terveyssektorilla suurimpia ongelmia olivat riittämätön terveydenhuoltohenkilöstö sekä merkittävät erot kaupunkialueiden ja maaseudun välillä. Budjettitukiohjelman pääpaino oli kuitenkin maaseudun ja kaupunkialueiden erojen kaventamisessa. Ohjelmassa puututtiin henkilöstövajeeseen vain yhdessä vaihtelevan erän tavoitteessa, joka ei ollut kovinkaan kunnianhimoinen: tavoitteena oli kouluttaa 13 lääkäriä perhelääkäreiksi kahden vuoden aikana.

Eri sidosryhmät (muun muassa terveysministeriö ja Maailmanpankki) ovat havainneet haasteita terveyssektorilla: henkilöstöllä on paljon poissaoloja, syrjäiset alueet eivät juurikaan houkuttele terveydenhuoltohenkilöstöä ja sairaalainfrastruktuuri on rakenteellisesti alihyödynnettyä. Budjettitukiohjelman suunnittelussa näihin haasteisiin ei ole suoraan kiinnitetty huomiota.

Sosiaalitur­vasek­torilla tavoite, jonka mukaan 25 prosenttia sosiaaliturvakeskuksista oli saatettava uuden lain mukaisiksi, ei ollut kunnianhimoinen, sillä tämä tavoite oli saavutettu jo aiemmin. Tätä suurempi prosenttiosuus keskuksista oli nimittäin jo täyttänyt edellisen lain vaatimukset, jotka olivat tiukempia.

Oikeussektorilla tavoitteet olivat yleisluonteisia mutta uudistuksen tavoitteiden mukaisia, sillä niillä tavoiteltiin esimerkiksi oikeussektorin riippumattomuutta sekä oikeuksien ja vapauksien oikeudellista suojelua.

PACC-ohjelma rakentui kolmen strategian varaan. Näistä kahdessa tavoitteet eivät olleet aikataulutettuja, minkä vuoksi oli vaikeaa määritellä tärkeimmät ja kiireellisimmät tarpeet. Ohjelma käsitti liian monta sektoria: tuen kohteena olivat pienet ja keskisuuret yritykset (pk-yritykset), startup-yritykset, maaoikeudet, kauppa, kestävä kehitys ja energia.

Indikaattorit oli suunniteltu niin, että niillä ei ollut mahdollista mitata tuloksellisuutta objektiivisesti

Kun komissio suunnitteli budjettitukiohjelmia, se arvioi Marokon seuranta- ja arviointijärjestelmät. Koska arviointikehystä sektorikohtaisen edistymisen arvioimiseksi ei ollut, komissio sovelsi olemassa olevia suuntaviivoja. Sektorikohtaisiin strategioihin ei aina liittynyt täysipainoista toimintasuunnitelmaa, joka olisi sisältänyt lähtötasotietoja, tulosindikaattoreita ja ennalta määrättyjä tavoitteita. Poikkeuksena tästä oli terveyssektori.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavat indikaattoreiden valintaan ja käyttöön liittyvät puutteet:

1. Vaihtelevien erien indikaattorit eivät sopineet sen seuraamiseen, oliko eri tavoitteiden osalta edistytty.
2. Lähes kaikki indikaattorit koskivat tuotoksia tai prosessia (esimerkiksi lainvalmisteluehdotusta) mutta eivät tuloksia.
3. Kahden indikaattorin osalta yhteys ohjelmaan ei ollut riittävä, sillä ne eivät mitanneet budjettitukiohjelman tavoitteiden saavuttamista. Terveyssektorilla kaksi indikaattoria liittyi tavoiteltuun lopputulokseen, joka koski maaseudun ja kaupunkialueiden erojen kaventamista. Molemmissa tapauksissa tavoitteeksi oli asetettu absoluuttinen arvo: hoitoa saaneiden diabetespotilaiden ja hoitoa saaneiden korkeasta verenpaineesta kärsivien potilaiden määrän kasvu maaseutualueilla. Tässä tapauksessa kasvu voi tarkoittaa, että yhä useampi hoitoa tarvitseva potilas pääsee hoitoon (myönteinen kasvu), mutta se voi tarkoittaa myös, että nämä kaksi sairautta ovat yleistyneet Marokossa (kielteinen kasvu). Joka tapauksessa indikaattoreita ei ollut kohdistettu niin, että ne olisivat mitanneet erojen kaventumista.
4. Indikaattoreiden lähtötasot olivat usein epätarkkoja tai ne puuttuivat kokonaan¹⁴. Edistystä voidaan mitata ainoastaan, jos tiedossa on tarkka lähtöpiste. Vain siten voidaan arvioida, ovatko tavoitearvot realistisia mutta samalla tarpeeksi vaativia.
5. Indikaattoreiden lähtötasot ja tavoitteet olivat vanhentuneita¹⁵. Ohjelmasuunnitteluprosessi kesti noin vuoden, joten lähtötasot eivät enää vastanneet vallitsevaa tilannetta ja osassa tapauksia tavoitteet oli jo kokonaan tai lähestulkoon saavutettu rahoitussopimusta allekirjoitettaessa¹⁶. Koska lähtötasoja ja tavoitteita ei ollut päivitetty rahoitussopimusta allekirjoitettaessa, lopputuloksena oli, että maksuja tehtiin, vaikka tilanne oli kehittynyt huonompaan eikä parempaan suuntaan.

Tuen täytäntöönpanossa oli vaikeuksia

Viiveet vaikuttivat täytäntöönpanoon

Tilintarkastustuomioistuin selvitti, oliko toimet pantu täytäntöön suunnitellusti ja oliko odotetut tuotokset saavutettu.

Tuotosten aikaansaaminen ja täydentävän tuen antaminen ei aina tapahtunut ajoissa

Tarkastukseen sisältyneiden sektoreiden uudistuksia ei kaiken kaikkiaan aina pantu täytäntöön suunnitelmien mukaisesti. Viiveet johtuivat pääosin siitä, että lainsäädäntöehdotuksia ei ollut hyväksytty ajoissa (sosiaaliturvasektori), parlamentti ei ollut vielä hyväksynyt rikoslakia ja rikosprosessilakia (oikeussektori), käytössä ei ollut asiaankuuluvaa toimintasuunnitelmaa (terveyssektori) ja toimintapoliittinen vuoropuhelu yksityissektorin kanssa oli vähäistä (PACC-ohjelma).

Koska oikeussektorin sekä PACC-ohjelman uudistukset pantiin täytäntöön myöhässä, myös monet maksut suoritettiin suunniteltua myöhemmin. Vaikka sosiaaliturvaan liittyvissä toimissa oli viiveitä ensimmäisen täytäntöönpanovuoden aikana, komissio ei pitänyt tarpeellisena tehdä korjaavia toimenpiteitä, sillä teknistä tukea oli saatavilla edellisistä budjettitukiohjelmista. Komissio jatkoi PACC-ohjelmaa vuodella ja oikeussektorin ohjelmaa kahdella vuodella. Ohjelmien kesto oli alun perin neljä vuotta (ja viisi vuotta oikeussektorin ohjelman osalta).

Budjettitukiohjelmia täydennettiin tarkastetuilla sektoreilla teknisellä tuella ja twinning-toimilla (2–13 prosenttia budjettituen määrästä). Vaikka tämä tarkastetuilla sektoreilla annettu täydentävä tuki oli budjettitukiohjelmien tavoitteiden mukaista, tuen antaminen aloitettiin usein kaksi–kolme vuotta rahoitussopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. Tästä syystä täydentävä tuki ei vahvistanut budjettitukea asianmukaisesti.

Sektorikohtaisesta toimintapoliittisesta vuoropuhelusta oli vähän näyttöä

Tilintarkastustuomioistuin selvitti, noudattiko komissio toimintapoliittisen vuoropuhelun osalta jäsenneltyä toimintatapaa, mukaan lukien selkeiden tavoitteiden asettaminen, säännöllinen keskusteluyhteys Marokon viranomaisten kanssa sekä edistymisen kirjaaminen.

Toimintapoliittinen vuoropuhelu on budjettituen keskeinen toiminto. Se on yksi budjettitukisopimusten tärkeimmistä perusosista yhdessä varojen siirron ja valmiuksien vahvistamisen kanssa. Toimintapoliittisen vuoropuhelun odotetaan edistävän budjettitukiohjelmien tavoitteiden toteutumista.

Poliittisen vuoropuhelun keskeytymisestä huolimatta sektorikohtainen (toimintapoliittinen) vuoropuhelu jatkui EU:n edustuston ja joidenkin ministeriöiden (esimerkiksi terveys- ja sosiaaliministeriön) välillä. EU:n edustustolla ei kuitenkaan ollut sellaista virallistettua toimintapoliittisen vuoropuhelun strategiaa, jolla olisi ollut selkeät tavoitteet. Tarkastuksessa ei havaittu näyttöä siitä, että vuoropuhelussa olisi keskusteltu kansallisten sektorikohtaisten strategioiden noudattamisesta. Lisäksi tapaamiset oli dokumentoitu heikosti. Tapaamisia järjestettiin, kun jommalla kummalla osapuolella oli siihen tarvetta. Oikeussektorin ja PACC-ohjelman osalta vuoropuhelu oli minimaalista.

Ulkoministeriö oli kehottanut muita ministeriöitä olemaan viestimättä avoimesti EU:lta saadusta tuesta. Ministeriöiden ja EU:n edustuston yhteyksiä ei aina pidetty asianmukaisella organisaatiotasolla.

Komissio on arvioinut tuloksia heikosti

Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio seurannut ohjelmien täytäntöönpanoa ja tuloksellisuutta asianmukaisesti ja olivatko maksusuoritusten ehdot täyttyneet.

Vaihtelevia eriä on maksettu usein ilman että maksamisen ehdot ovat täyttyneet tai niiden täyttymistä tarkistettu

Vaihtelevien erien¹⁷ maksaminen perustui rahoitussopimuksessa vahvistettuihin tarkistuslähteisiin, joista EU:n edustusto ja ministeriöt olivat sopineet suunnitteluvaiheessa. Lisäksi maksuperusteena oli muita Marokon hallinnon virallisia lähteitä. Useat rahoitussopimuksessa mainituista tarkistuslähteistä¹⁸ eivät kuitenkaan olleet olemassa tai ministeriöt eivät antaneet niitä käytettäviksi.

Tilintarkastustuomioistuin otokseen kuului 54 tavoitetta. Komissio oli katsonut, että niistä 33 oli saavutettu. Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten komissio oli arvioinut indikaattoreiden toteutumista ennen maksujen suorittamista. Tarkastuksessa todettiin seuraavaa¹⁹:

1. Komissio suoritti kymmenen tavoitteen osalta maksut sillä perusteella, että tavoitteet oli saavutettu, vaikka se ei tarkastanut niiden tietojen luotettavuutta, joiden perusteella tavoitteiden saavuttaminen todettiin. Esimerkiksi PACC-ohjelmassa kahden maksun perusteena oli itsenäisten ammatinharjoittajien lukumäärä, vaikka EU:n edustusto ei ollut tarkistanut maksujen perusteena käytetyn tietokannan tietojen oikeellisuutta. Pääasiallisena kriteerinä oli hyödynnetty itsenäisten ammatinharjoittajien omia ilmoituksia, joiden mukaan he olivat itsenäisiä ammatinharjoittajia. Tämä ei kuitenkaan ollut riittävä peruste, sillä tämä ilmoitus oli vapaaehtoinen. Valtiovarainministeriön tiedot osoittivat, että ilmoituksen tehneiden itsenäisten ammatinharjoittajien määrä oli karkeasti kaksinkertainen verrattuna niiden itsenäisten ammatinharjoittajien määrään, jotka ilmoittivat tulonsa verotuksessa.
2. Komissio suoritti maksut seitsemän sellaisen tavoitteen osalta, joiden saavuttaminen perustui vanhentuneisiin lähtötasoihin. Esimerkiksi vuonna 2017 suoritettiin vuonna 2015 allekirjoitetun budjettitukisopimuksen maksuja synnytyksiin liittyvän indikaattorin perusteella. Indikaattorin lähtötasona käytettiin vuoden 2012 lukuja. Jos lähtötasona olisi käytetty vuotta 2014, jolloin synnytyksiä oli enemmän, olisi kuitenkin ollut selvää, että tilanne oli huonontunut. Niinpä budjettitukimaksut olisivat olleet pienempiä.
3. Komissio suoritti maksuja viiden tavoitteen osalta ilman että alun perin olisi asetettu lähtötasoa, johon verrata kehitystä. Kuudessa muussa tapauksessa maksut suoritettiin epäasianmukaisten laskelmien perusteella. Esimerkiksi hoitoa saaneiden diabetespotilaiden lukumäärä laskettiin ilman että olisi tehty mukautusta, jonka avulla olisi voitu ottaa huomioon EU:n tuen alkamista edeltävä tilanne.
4. Komissio suoritti 15 tapauksessa maksut, vaikka tavoitteita ei ollut saavutettu tai niitä kohti ei ollut lainkaan edistytty. Esimerkiksi yksi tavoitteista oli yleislääkäreiden määrän kasvattaminen maaseudulla perusterveydenhoitoa tarjoavissa terveyskeskuksissa. Vaikka lääkäreiden määrä pieneni, komissio maksoi tuen. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen seurauksena komissio on kuitenkin aloittanut tuen takaisinperinnän kahden tällaisen tavoitteen osalta.

Tarkastetuilla aloilla maksettiin vaihtelevia eriä yhteensä noin 88 miljoonan euron arvosta. Sillä, että tuloksia arvioitaessa ei tehty tiukkoja tarkistuksia, oli kuitenkin 6,79 miljoonan euron suuruinen taloudellinen vaikutus. Lisäksi säännöllisten maksujen kokonaismäärä oli 19,9 miljoonaa euroa, vaikka niitä koskevat indikaattorit eivät edistäneet budjettitukiohjelman tavoitteiden toteutumista. Tämän lisäksi suoritettiin maksuja 15,28 miljoonan euron arvosta, vaikka riittäviä tarkistuksia ei ollut suoritettu tai jotkin käytetyt tarkistuslähteet olivat epäasianmukaisia. Liitteessä VI esitetään yksityiskohtainen katsaus aloittain.

Lisäksi 14,64 miljoonan euron määrärahat siirrettiin myöhemmälle varainhoitovuodelle, vaikka rahoitussopimuksen siirtoehdot eivät täyttyneet. Sosiaalisen kehityksen ministeriö pyysi viiden ja oikeusministeriö kolmen indikaattorin arvioinnin siirtämistä seuraavalle vuodelle. Ensimmäisessä tapauksessa indikaattorit vastasivat 10:tä miljoonaa euroa, jälkimmäisessä tapauksessa 4,64:ää miljoonaa euroa. Ministeriöt eivät kuitenkaan perustelleet pyyntöä kirjallisesti, eikä viivästys selittynyt ulkoisilla tekijöillä.

Komissio ei aina seurannut kehitystä perusteellisesti

Marokolle myönnetty pitkälle edistyneen maan asema on poliittisesti erittäin tärkeä, ja se muodostaa yleiset puitteet EU:n ja Marokon suhteille. Aseman tarkoituksena on vahvistaa keskinäistä suhdetta. Saavutuista tuloksista tai katetuista alueista ei kuitenkaan ole tehty virallista arviointia. Komission suunnitelmana on tehdä vuonna 2019 maakohtainen arviointi EU:n tuesta Marokolle.

Komission rahoittamat ulkoiset asiantuntijat toteuttavat vierailuja paikan päällä kahdesti vuodessa kutakin budjettitukiohjelmaa kohden ja jokaisen budjettitukiohjelman lopussa. Asiantuntijoiden raporteissa ei tarkastella johdonmukaisesti, onko suositusten osalta toteutettu jatkotoimia.

EU:n edustusto seurasi ohjelmien toteutumista pääasiassa suorittaessaan maksuja indikaattorien toteutumisen perusteella. Tämä seuranta tapahtui usein liian myöhään, ja viivästystapauksissa ei enää voitu tehdä tarpeellisia korjaustoimenpiteitä. Oikeussektorin osalta EU:n edustusto ei kuitenkaan toteuttanut riittävää seurantaa operatiivisella tasolla, mikä vaikutti vaihtelevan erän maksuun (ks. laatikko 3).

Budjettitukiohjelmilla ei ole merkittävää vaikutusta

Budjettituen tavoitteet ovat toteutuneet vain osittain

Budjettitukiohjelmat ja niihin liittyvät teknisen tuen sopimukset olivat tarkastushetkellä edelleen käynnissä. Tilintarkastustuomioistuin tutki, miltä osin budjettitukiohjelmien tavoitteet oli saavutettu. Budjettituen tavoitteiden toteutumisen edistymistä arvioitiin neljällä tarkastetulla sektorilla, ja lisäksi arvioitiin edistymisen ja EU:n tuen välistä mahdollista yhteyttä.

Vähemmän kuin puolet budjettituen tavoitteista oli saavutettu

Suurinta osaa budjettitukiohjelmien tavoitteista ei ollut vielä saavutettu, tosin budjettitukiohjelmat ja niihin liittyvät teknisen tuen sopimukset olivat vielä käynnissä. Tilintarkastustuomioistuimen arviot tavoitteiden toteutumisesta eroavat EU:n edustuston arvioista. EU:n edustuston mukaan 54 tavoitteesta 62 prosenttia oli saavutettu joulukuun 2018 loppuun mennessä, kun taas tilintarkastustuomioistuimen mukaan tavoitteista 40 prosenttia oli saavutettu (ks. kaavio 7). Komissio oli suunnitteluvaiheessa arvioinut, että useisiin saavuttamatta jääneisiin tavoitteisiin liittyi vain alhainen riski.

Vaikka terveyssektorilla on saatu aikaan joitain parannuksia (ks. kohta 76), eräitä tärkeitä budjettitukiohjelman indikaattoreita ei ole vielä saavutettu. Näitä ovat maaseutuväestön parempi pääsy terveyskeskuspalvelujen piiriin, terveyskeskuksissa synnyttävien naisten osuuden kasvu, lääkkeiden parempi saatavuus terveyskeskuksissa ja terveystarkastajien saaminen jokaiselle alueelle.

Sosiaalitur­vasek­torilla viisi yhdeksästä indikaattorista oli prosessi-indikaattoreita, joten lainsäädännön viiveet vaikuttivat niihin (ks. kohta 50). Tulosindikaattoreiden osalta seuraavat ratkaisevan tärkeät tavoitteet olivat vielä saavuttamatta: kolmivuotinen talousarviosuunnitelma sosiaalipalvelusektorille, terveydenhuolto kaikkien työntekijöiden saataville sekä terveydenhuolto muiden kuin palkkatyötä tekevien työntekijöiden saataville.

Oikeussektorilla kahteen prosessi-indikaattoriin vaikutti viive rikoslain hyväksymisessä. Tulosindikaattoreiden osalta havaittiin, että vain yksi kahdeksasta käynnistettävästä oikeuskeskuksesta oli toiminnassa. Oikeusapuun liittyvän tavoitteen toteutumista on mahdotonta arvioida, sillä tuensaajien (RAMED-kortin haltijoiden) yksilöimiseen käytetty tarkistuslähde ei ollut asianmukainen.

EU:n edustuston mukaan suurin osa PACC-ohjelman tavoitteista oli toteutunut. Viiden indikaattorin toteutumisesta maksuhetkellä ei kuitenkaan ollut näyttöä, koska toteutumista ei ollut dokumentoitu tai EU:n edustusto ei ollut suorittanut tarkistuksia (ks. liite VI).

Vaikka EU:n edustusto myönsi jatkoa indikaattoreiden arvioinnille (ks. kohta 51), tavoitteiden toteutumisaste oli silti alhainen. Lisäksi komissio asetti oikeussektorilla vaatimattomampia tavoitteita viidelle indikaattorille sekä poisti yhden PACC-ohjelman indikaattorin ja madalsi kahden muun tavoitteita vuonna 2018. Komissio siis kaiken kaikkiaan höllensi saavuttamisen ehtoja.

Budjettituella ei ole tuettu uudistuksia riittävästi

Marokossa budjettitukivarat eivät sisälly mihinkään tiettyyn budjettikohtaan. Komission mukaan²² tämä on johtanut tyytymättömyyden lisääntymiseen joissakin ministeriöissä, sillä niistä katsottuna on vaikuttanut siltä, että niiden ponnisteluja ei ole (aina) palkittu talousarvion lisäosuuksilla. Kansallisen tason viranomaiset suosivat budjettitukea avunantomuotona, kun taas sektorikohtaiset ministeriöt eivät näe sen lisäarvoa vaan suosivat teknistä apua, sillä se on konkreettisempaa. Lisäksi ennen vuotta 2019 ei tehty monivuotisia talousarvioennusteita. Vuodesta 2019 lähtien käytössä on kolmivuotinen talousarvio, joka olisi mahdollista yhdenmukaistaa monivuotisten budjettitukiohjelmien kanssa.

Vaikka talousarvioiden toteutusasteet olivat tyydyttäviä, tarkastuksen kohteena olleiden ministeriöiden talousarviovaroista jäi merkittäviä määriä käyttämättä vuosina 2014–2016 ja teollisuusministeriön osalta myös vuonna 2017 (ks. kaavio 8). Ministeriöiden vuosibudjetteja ei ole merkittävästi kasvatettu – energiaministeriön tapauksessa talousarvio peräti pienentyi (ks. kaavio 9). Tämän seurauksena budjettituen lisäarvo on kyseenalaista.

Lähde: EU:n edustusto.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Lisäksi EU:n budjettituki vastaa vain murto-osaa maan bruttokansantuotteesta, mikä rajoittaa tuen kokonaisvipuvaikutusta (ks. kaavio 10).

PACC-ohjelmaa koskevia tilastotietoja on Marokossa vain vähän julkisesti saatavilla. Sektorikohtaista edistymistä ei voi seurata asianmukaisesti kansallisten viranomaisten kertomusten avulla. EU:n edustustolla ei esimerkiksi ollut vuotuisia tilastotietoja useista sellaisista avainluvuista, jotka olisivat olleet tarpeen teollisen kehityksen nopeuttamissuunnitelman seuraamiseksi. Tästä syystä ohjelman lisäarvoa on vaikeaa määrittää.

Terveyssektori

Terveysohjelman tavoitteiden saavuttamisessa oli edistytty vain vähän. Perusterveydenhuollon saatavuus ei edelleenkään ollut yhdenvertaista, sillä budjettitukiohjelman indikaattoreilla ei puututtu riittävästi julkisen ja yksityisen sektorin sekä kaupunkialueiden ja maaseudun välisiin eroihin.

Riittävää painoa ei pantu terveydenhuoltohenkilöstön taitojen parantamiseen eikä siihen, että lääketieteen opiskelijoiden määrää olisi saatu kasvatettua. Myöskään erityistä tavoitetta, joka koski yhdennetyn ja helppopääsyisen sähköisen terveystietojärjestelmän käyttöönottoa, ei ollut saavutettu. Budjettituki soveltuu parhaiten pitkän aikavälin välineeksi, jolla puututaan ongelmien keskeisiin alkusyihin. Tällaisia alkusyitä ovat esimerkiksi terveydenhuoltohenkilöstön vähäinen määrä asukasta kohden sekä merkittävät erot maaseudun ja kaupunkialueiden välillä. Sen sijaan budjettituen lyhyen aikavälin vaikutukset tulevat jäämään vähäisiksi.

Sosiaalitur­vasek­tori

EU:n tuella oli käynnistetty uudistuksia sosiaaliturvasektorilla, mutta oli liian varhaista todeta tuen yleistä vaikutusta, sillä budjettitukiohjelma oli vielä alkuvaiheessa. Budjettituen ansiosta sosiaaliturvasektorille laadittiin yhtenäinen alakohtainen politiikka, vaikkakin lainsäädännön viiveet haittasivat politiikan täytäntöönpanoa.

Budjettitukiohjelman myönteinen vaikutus on se, että yksilöllisten sosiaaliturvatunnusten käyttöönotto kytkeytyy Tayssir-ohjelman²³, terveydenhuollon Régime d’assistance Médicale ‑ohjelman sekä DAAM-ohjelman²⁴ vaikutustenarviointeihin. Yksilöllisen sosiaaliturvatunnuksen ansiosta ohjelmiin voivat osallistua vain tukikelpoiset tuensaajat, mikä vaikuttaa merkittävästi ohjelmien kustannuksiin. Lisäksi sosiaaliturvatunnus on jatkossa kaikkien sosiaalipalvelujen lähtökohtana. Lähitulevaisuudessa yksilölliseen sosiaaliturvatunnukseen lisätään myös petoksia ehkäisevä osa (EU:n antaman teknisen tuen avulla).

Oikeussektori

Marokon hallitus käynnisti uudistuksia jo vuonna 2011, mutta koska nämä uudistukset ovat mutkikkaita, niiden täytäntöönpano on ollut hidasta. Erityisesti rikoslaki on ollut parlamentin tarkasteltavana yli kaksi vuotta. Rikoslain uudistukset ovat kuitenkin erityisen tärkeitä ihmisoikeuksien suojelun kannalta (pidättämisen edellytykset jne.). Freedom House ‑järjestön²⁵ raporttien²⁶ mukaan Marokon oikeussektoria ei voida vielä pitää riippumattomana.

Kansainvälinen lakimieskomissio huomautti eräässä kertomuksessaan²⁷, että tutkintatuomarit ja syyttäjät jättävät säännöllisesti noudattamatta rikosprosessilain säännöksiä, joissa rajataan oikeudenkäyntiä edeltävän pidätyksen käyttö vain poikkeustapauksiin. Vuonna 2017 vangeista 42 prosenttia oli vankiloissa tutkintavankeuden takia. Tämä myös vahvistaa Freedom House ‑järjestön kertomukset, joissa on todettu, että poliisin noudattamat säilöönottomenettelyt eivät ole Marokkoa sitovan kansainvälisen oikeuden velvoitteiden mukaisia.

Kaiken kaikkiaan budjettituen tavoitteita kohti oli edistytty vähän. Kyseisiä tavoitteita olivat riippumaton oikeussektori, paremmat mahdollisuudet käyttää oikeuslaitosta oikeuksien toteuttamisessa, oikeuksien ja vapauksien vahvempi oikeussuoja sekä oikeussektorin vaikuttavuuden ja tehokkuuden parantaminen.

PACC

Yleisesti ottaen Marokon kilpailukyky parani: vienti lisääntyi, BKT kasvoi, suorat ulkomaiset investoinnit lisääntyivät ja vaihtotaseen alijäämä pieneni. Lisäksi Marokon sijoitus Maailmanpankin ”Doing Business” ‑raportissa oli parantunut 27 sijaa vuosien 2014 ja 2019 välillä (ks. liite VII). Laatikossa 4 esitellään PACC-ohjelmaan liittyvää myönteistä kehitystä.

Myös poliittinen tahto teollisen kehityksen nopeuttamissuunnitelman²⁸ toteuttamiseksi oli vahva. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön mukaan Marokkoon oli perustettu enemmän kansainvälisiä yrityksiä kuin pk-yrityksiä useista uudistuksista sekä startup-yritysten ja innovoinnin tukemisesta huolimatta.

Epävirallinen sektori on Marokossa erittäin laaja (noin 2,38 miljoonaa liiketoimintayksikköä²⁹). Näin ollen vaikutukset eivät olisi järin merkittäviä, vaikka PACC-ohjelman myötä 45 000 näistä yksiköistä onnistuttaisiin muuttamaan virallisiksi. Ei ole myöskään takeita siitä, että itsenäiset ammatinharjoittajat rekisteröivät toimintansa virallisesti saatuaan asiaankuuluvan kortin (ks. kohta 59 (a)). PACC-ohjelman tuki on rajoitettu 250 pk-yritykseen, vaikka Marokossa on noin 735 000 tällaista yritystä.

Lisäksi vain 100 vientiyritystä, joiden liikevaihto oli alle viisi miljoonaa Marokon dirhamia (noin 460 000 €), sai tukea. Nykyisen ylärajan (5 milj. Marokon dirhamia) mukaisia mahdollisesti tukikelpoisia yrityksiä oli yhteensä 4 260 (69 prosenttia vientiyrityksistä). Koska tavoitteena oli tukea pienempiä yrityksiä mutta varat riittivät vain 100 yrityksen tukemiseen, olisi ollut järkevää asettaa alhaisempi alaraja.

EU:n tuen näkyvyys ei ole ollut riittävää

EU:n rahoitusyhteistyö ei ole saanut riittävää näkyvyyttä etenkään saavutettujen tulosten osalta. Esimerkiksi yhteisiä lehdistötiedotteita ei julkaistu eikä kylttejä, joissa olisi mainittu EU:n tuki, ollut näkyvillä. Poliittisen vuoropuhelun ollessa keskeytynyt ulkoministeriö pyysi muilta ministeriöiltä, etteivät nämä viestisi avoimesti EU:lta saadusta tuesta.

Sosiaalitur­vaohjelman rahoitussopimuksessa oli ehto, joka koski viestintää ja näkyvyyttä. Terveysohjelmassa oli erityinen budjettikohta, joka koski näkyvyyttä. Terveysohjelmassa kuitenkin järjestettiin tapahtumia vasta vuodesta 2019. Oikeussektorin ohjelmaan liitettiin 20. joulukuuta 2018 ylimääräinen indikaattori ”Oikeussektorin uudistusta koskevan viestinnän vahvistaminen ja EU:n tuen näkyvyyden lisääminen”, jonka toteuttamisen määräaika oli 31. joulukuuta 2018. Oikeussektorin uudistusta koskevat tilaisuudet oli kuitenkin jo järjestetty ennen liitteen allekirjoittamista, ja näkyvyyden lisääntymisestä hyötyi lähinnä oikeusministeriö.

PACC-rahoitussopimus sisälsi viestintää ja näkyvyyttä koskevan ehdon. Ministeriön oli laadittava ja toimitettava viestintäsuunnitelma ehtona ensimmäisen vaihtelevan erän maksamiselle. Lisäksi ministeriön oli laadittava kertomus viestintäsuunnitelman täytäntöönpanosta pyytäessään seuraavan vaihtelevan erän maksamista tai ennen sitä. Ministeriö laati suunnitelman, jonka komissio hyväksyi, mutta mitään ehdotetuista toimista ei ollut toteutettu joulukuun 2018 loppuun mennessä. Tästä ei ollut rahoitusseuraamuksia ministeriöille.

EU:n logoa ei ollut näkyvillä verkkosivustoilla, jotka kuuluivat tarkastettujen ohjelmien tuensaajille. Näin ollen EU:n Marokolle antaman avun näkyvyys ei heijastanut EU:n asemaa yhtenä Marokon suurimmista avunantajista.

Keskeisten haasteiden ratkaisemisessa on edistytty vähän

Tilintarkastustuomioistuin tutki, edistettiinkö budjettitukiohjelmien avulla läpileikkaavien ongelmien ratkaisua ja poistettiinko sillä alueellisia eroja.

On näyttöä siitä, että köyhyys vähentyi, mutta ei siitä, että yhteiskunnalliset erot olisivat kaventuneet

Marokon köyhyysaste³⁰ on pienentynyt merkittävästi vuodesta 2001 lähtien (ks. kaavio 11), tosin vuoden 2014 jälkeisiä tietoja ei ole saatavilla. Köyhyyden vähenemisestä huolimatta ei ollut näyttöä siitä, että yhteiskunnalliset erot olisivat kaventuneet. Tilanne oli tämä sekä koko maan tasolla että kaupungeissa ja maaseudulla.

Lähde: Maailmanpankki.

Yhteiskunnalliset erot ovat pysyneet suurina Marokossa. Tämä käy ilmi vertailtaessa vuosien 2010–2017 Gini-kertoimia³¹ Marokossa ja kaikissa muissa sellaisissa keskitulotason maissa, joista tietoja on saatavilla. Sama havainto käy ilmi muistakin viimeaikaisista tutkimuksista, esimerkiksi OECD:n ja Afrikan unionin tutkimuksesta³². On kuitenkin todettava, että keskitulotason maiden joukossa Marokko sijoittuu tuloksissa keskivaiheille (ks. kaavio 12).

Lähde: Maailmanpankki.

Edistyminen sukupuolten tasa-arvon ja ihmisoikeuksien alalla on vähäistä

Vaikka Marokko on edistynyt naisten oikeuksien saralla kahden viime vuosikymmenen aikana, se oli silti 149 maan joukossa sijalla 137 Maailman talousfoorumin vuoden 2018 raportissa, joka arvioi sukupuolten välistä kuilua. Marokon vuoden 2011 perustuslakiuudistukset sisälsivät useita ehdotuksia naisten poliittisen ja taloudellisen osallistumisen lisäämiseksi. Näistä julkilausumista huolimatta naiset ovat edelleen aliedustettuina johtoasemissa, he lopettavat opinnot varhaisemmalla iällä kuin miesopiskelijat ja he ovat Marokossa edelleen liian vähän hyödynnetty taloudellinen voimavara.

EU:n tukea kohdennettiin läpileikkaaviin kysymyksiin, kuten sukupuolten tasa-arvoon ja ihmisoikeuksiin, seuraavalla tavalla:

1. EU:n toimintasuunnitelmassa (pitkälle edistyneen maan asema) painotettiin voimakkaasti sukupuolten tasa-arvoa kuten myös yhdistetyssä tukikehyksessä. EU:n toimintasuunnitelmaan sukupuolten tasa-arvon edistämiseksi kuuluu vuotuinen raportointi. Komissio seurasi tulosten toteutumista Marokossa tämän raportoinnin avulla.
2. Marokko on ainoa maa, jolla on sukupuolten tasa-arvoon liittyvä budjettitukiohjelma. Vaikka vuosien 2012–2016 budjettitukiohjelman tulokset olivat vaihtelevia ja varoista käytettiin vain 48 prosenttia, vuosia 2018–2020 varten käynnistettiin uusi ohjelma. Ensimmäisen sukupuolten tasa-arvoa koskevan budjettitukiohjelman arviointi paljasti, että koska ohjelmalla ei ollut tulosindikaattoreita, sillä oli vähän vaikutusta muihin sektoreihin. Lisäksi sukupuolten tasa-arvon valtavirtaistaminen olisi voitu toteuttaa tehokkaammin eivätkä sukupuoleen perustuvat taloudelliset erot olleet vähentyneet.
3. Sukupuolinäkökulma otettiin huomioon budjettituessa sosiaaliturvasektorilla (kaksi indikaattoria 15:stä), oikeussektorilla (kaksi indikaattoria kymmenestä) ja terveyssektorilla (kolme indikaattoria 18:sta). EU:n edustusto ei onnistunut sisällyttämään sukupuolinäkökulmaa PACC-ohjelmaan, sillä ministeriö vastusti sen sisällyttämistä.
4. Ihmisoikeuksiin puututtiin erikseen vain oikeussektorilla (kolme indikaattoria kymmenestä), mutta yhtäkään tavoitteista ei ollut vielä saavutettu.

Tarkastetulla jaksolla ei kohdentamisesta huolimatta ollut havaittavissa edistymistä. Lisäksi EU:n tekemä perusoikeusarviointi osoitti, ettei tilanne ollut parantunut vuoden 2014 jälkeen.

Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelman sukupuolten tasa-arvoindeksi³³ sekä naisten ja miesten inhimillisen kehityksen indeksi³⁴ vahvistavat, että edistys sukupuolten tasa-arvon alalla on ollut vähäistä (ks. kaavio 13).

Lähde: Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelma.

Myös Freedom House ‑järjestö vahvistaa ihmisoikeuksien kielteisen tilanteen Marokossa (ks. kaavio 14). Järjestö mainitsee suurimmiksi ongelmiksi seuraavat: lehdistön vapautta rajoitetaan laissa, internet ei saa toimia vapaasti, vapaata kokoontumista ei sallita, eikä oikeussektori ole riippumaton. Vuonna 2018 Marokon kansalaisvapauksien toteutumisen arvosana laski, sillä hallitus reagoi rajusti pitkin vuotta järjestettyihin suuriin mielenosoituksiin. Marokon katsotaan olevan ihmisoikeuksien osalta osittain vapaa maa (ks. kaavio 15).

Lähde: Freedom House.

Mitta-asteikko: 0 = vähiten vapaa / 100 = eniten vapaa

Lähde: Freedom House.

Johtopäätökset ja suositukset

Tarkastuksessa arvioitiin Marokon painopistealoille myönnetyn EU:n budjettituen vaikuttavuutta. Komissio oli tehnyt asianmukaisen riskien ja tarpeiden arvioinnin. Tältä pohjalta se katsoi, että budjettituki oli oikea valinta avun toimittamisen välineeksi. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että budjettituen lisäarvo ja kyky tukea uudistuksia oli vähäinen, sillä tukea ei ollut kohdistettu optimaalisesti, sen täytäntöönpano oli heikkoa ja sen seuranta riittämätöntä. Keskeiset puutteet liittyivät indikaattoreiden suunnitteluun ja tulosten arviointiin. Kaikkia odotettuja tuotoksia ei saavutettu, eivätkä maksusuoritukset aina perustuneet tavoitteiden toteutumiseen. Avunantajien koordinointi oli epätasaista. Näyttöä ei ollut myöskään siitä, että budjettituesta olisi ollut apua uudistusten vaikuttavassa täytäntöönpanossa.

Komissio toteutti toimia niiden tarpeiden tyydyttämiseksi, jotka oli tuotu esiin kansallisissa ja EU:n strategioissa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että painopistesektorit, joita oli kolme, oli määritelty liian laveasti, mikä merkitsi sitä, että budjettituki jakautui liian monelle alalle. Tämä on voinut heikentää budjettituen vaikutusta (ks. kohdat 25 ja 26). Komissio ei noudattanut läpinäkyvää menetelmää kohdentaessaan määrärahoja sektorikohtaisiin budjettitukiohjelmiin (ks. kohta 27). Komissio ei myöskään käyttänyt poliittisten yhteyksien keskeytymistä hyväkseen siten, että se olisi arvioinut uudelleen toimintansa painopisteet Marokon kanssa ja kehittänyt selkeän strategian (ks. kohdat 32 ja 33). Avunantajien koordinointi oli ongelmallista, koska jäsenvaltiot olivat kiinnostuneita omasta näkyvyydestään sen sijaan, että ne olisivat yhdenmukaistaneet omat tavoitteensa EU:n tavoitteiden kanssa (ks. kohta 35). EU:lla ja muilla avunantajilla ei juurikaan ollut yhteisiä indikaattoreita ja ne tekivät hyvin vähän yhteisiä operaatioita tai arviointeja tarkastettujen sektoreiden osalta (ks. kohta 38).

Seuraavassa yhdistetyssä tukikehyksessä komission ja EUH:n olisi

1. sen tavoitteen huomioon ottamiseksi, että EU:n tuen vaikutus on maksimoitava, vähennettävä sektoreiden lukumäärää ja asetettava sektorit tärkeysjärjestykseen
2. sovellettava läpinäkyvämpää ja paremmin dokumentoitua menetelmää määrärahojen jakamiseksi sektorikohtaisiin budjettitukiohjelmiin
3. vahvistettava yhteistä ohjelmasuunnittelua jäsenvaltioiden kanssa avun koordinoinnin ja vaikuttavuuden lisäämiseksi.

Tavoiteajankohta: kesäkuu 2021

Komissio ei ollut kehittänyt sellaisia täysipainoisia toimintasuunnitelmia, joissa olisi ollut lähtötasotietoja, tulosindikaattoreita ja ennalta määrättyjä tavoitteita. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi heikkouksia indikaattoreiden valinnassa ja hyödyntämisessä. Lisäksi tuotosindikaattoreita käytettiin tulos¬/vaikutusindikaattoreiden sijasta ja lähtötasot olivat vanhentuneita tai puuttuivat (ks. kohdat 47 ja 48).

Komission ja EUH:n olisi lisättävä ehdollisuuden käyttöä

1. määrittelemällä täsmällisiä ja relevantteja tuloksellisuusindikaattoreita, joihin liittyvillä tavoitteilla tuetaan kunnianhimoisia uudistuksia ja jotka osoittavat, onko saatu aikaan edistystä/tuloksia
2. käyttämällä useammin tulossuuntautuneita indikaattoreita
3. määrittämällä selkeämmät, relevantimmat ja ajantasaisemmat lähtötasot kaikille indikaattoreille.

Tavoiteajankohta: joulukuu 2020

Komissio ei ollut virallistanut toimintapoliittisen vuoropuhelun strategioita eikä asettanut niille selkeitä tavoitteita, eikä ministeriöiden kanssa pidettyjä kokouksia ollut dokumentoitu järjestelmällisesti. Ministeriöiden ja EU:n edustuston yhteyksiä ei aina pidetty asianmukaisella organisaatiotasolla (ks. kohdat 54–56).

Komission ja EUH:n olisi lujitettava toimintapoliittisen vuoropuhelun kehystään ottamalla käyttöön toimintapoliittisen vuoropuhelun strategia kaikilla EU:n tukemilla aloilla. Tämä edellyttää, että

1. vuoropuhelun tavoitteet ja odotetut tulokset määritellään selkeästi ja asianmukaisesti
2. kokouksista pidetään pöytäkirjaa
3. toimintapoliittista vuoropuhelua koskevan strategian saavutukset arvioidaan.

Tavoiteajankohta: joulukuu 2020

Komission arvioinnissa, joka koski indikaattoreihin liittyvien tavoitteiden toteutumista, oli heikkouksia. Maksuja esimerkiksi oli suoritettu, vaikka tietojen luotettavuutta ei ollut tarkistettu, laskelmat eivät olleet asianmukaisia, tavoitteet eivät olleet toteutuneet eikä edistystä ollut tapahtunut. Lisäksi 14,64 miljoonan euron määrärahat siirrettiin seuraavalle varainhoitovuodelle, vaikka rahoitussopimuksen ehdot eivät täyttyneet (ks. kohdat 58–61).

Komission olisi parannettava maksusuorituksiin liittyviä tarkistamismenetelmiä

1. soveltamalla kunkin tapauksen edellyttämiä asianmukaisia laskentamenetelmiä
2. suorittamalla maksuja vain, jos on olemassa luotettavaa näyttöä siitä, että tavoitteet on todella saavutettu
3. siirtämällä tavoitteita ja niihin liittyviä maksuja seuraavalle kaudelle vain sillä edellytyksellä, että tuensaajat toimittavat selvityksen, jonka mukaan viivästykset johtuvat ulkoisista tekijöistä.

Tavoiteajankohta: joulukuu 2020

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että budjettitukioperaatioihin liittyvä komission seuranta oli puutteellista. Komissio muun muassa seurasi ohjelmien toteutumista pääasiassa suorittaessaan maksuja indikaattorien toteutumisen perusteella. Tämä seuranta tapahtui usein liian myöhään, ja viivästystapauksissa ei enää voitu tehdä tarpeellisia korjaustoimenpiteitä (ks. kohdat 47 ja 62–64).

Komission olisi parannettava budjettitukioperaatioiden seurantaa

1. hyödyntämällä ohjelmien seurannassa enemmän käyntejä paikalla
2. vahvistamalla sektorikohtaisten strategioiden arviointeja ja seuraamalla kyseisten strategioiden täytäntöönpanoa hyödyntäen niitä koskevia indikaattoreita
3. toteuttamalla ulkoisten asiantuntijoiden suositusten seuranta virallistetuin menettelytavoin ja panemalla täytäntöön sellaiset asiantuntijoiden suositukset, jotka katsotaan relevanteiksi.

Tavoiteajankohta: joulukuu 2020

Vähemmän kuin puolet budjettituen tavoitteista oli saavutettu (ks. kohdat 66–71). Vaikka tarkastetuilla sektoreilla oli edetty kohti budjettituen tavoitteiden saavuttamista, eteneminen oli vähäistä (ks. kohdat 72–86). Talousarvioiden toteuttaminen ministeriöissä oli kohentunut, mutta merkittäviä määriä jäi edelleen käyttämättä. Näin ollen budjettituen lisäarvo on kyseenalaista (ks. kohdat 73 ja 74).

EU:n tuki ei ole saavuttanut riittävää näkyvyyttä Marokossa. Sosiaalitur­vaa koskevassa budjettitukiohjelmassa oli yleinen näkyvyysehto. PACC-ohjelman rahoitussopimuksessa edellytetään toimintasuunnitelmaa, ja tällainen suunnitelma oli laadittu, mutta sitä ei ollut pantu täytäntöön. Oikeussektorilla otettiin myöhemmässä vaiheessa käyttöön näkyvyyteen liittyvä lisäindikaattori, mutta tavoitteet oli jo saavutettu, kun liite allekirjoitettiin. Terveysohjelmassa oli varattu määrärahoja näkyvyyttä varten, mutta tapahtumia järjestettiin vasta vuonna 2019 (ks. kohdat 87-90).

Komission ja EUH:n olisi otettava budjettitukiohjelmiinsa näkyvyyttä koskevia ehtoja tai indikaattoreita sen varmistamiseksi, että EU:n tuki Marokossa saa julkisuutta. Näkyvyys olisi otettava rahoitussopimuksiin pakolliseksi ehdoksi maksujen suorittamiselle.

Tavoiteajankohta: kesäkuu 2020

EU:n tukea kohdennettiin läpileikkaaviin kysymyksiin, kuten sukupuolten tasa-arvoon ja ihmisoikeuksiin. Kohdentamisesta huolimatta edistyminen oli tarkastetulla jaksolla vain vähäistä. Ks. kohdat 94–98.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 14. marraskuuta 2019 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Liitteet

Liite I – EU:n ja Marokon yhteistyön merkittävät vaiheet

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite II – Budjettitukipäätökset,-sopimukset ja -maksut (2014–2018)
[Euroopan naapuruusväline – budjettikohta 22 04]

Liite III – Rahoitus muista EU:n välineistä (2014–2018)

Liite IV – Yleiskatsaus tarkastetuista sopimuksista/hankkeista

Liite V – Budjettitukiohjelman tavoitteet

Liite VI – Vaihtelevien erien maksusuorituksiin liittyviä ongelmia

Liite VII – Kehitys keskeisten indikaattorien osalta

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite VIII – Budjettitukisopimusten arviointi aloittain

Lyhenteet

EU: Euroopan unioni

EUH: Euroopan ulkosuhdehallinto

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc (Marokon vihreän kasvun ja kilpailukyvyn tukiohjelma)

Pk-yritykset: Pienet ja keskisuuret yritykset

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi III tarkastusjaosto ”Ulkoiset toimet, turvallisuus ja oikeus”, jonka puheenjohtajana toimii Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Bettina Jakobsen. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Hannu Takkulan johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Turo Hentilä, kabinettiavustaja Helka Nykänen, tehtävävastaava Kim Hublé sekä tarkastajat Aurélia Petliza ja Dirk Neumeister.

Loppuviitteet

¹ Lähde: Luvut peräisin komission kauppapolitiikan pääosastolta ja koskevat vuotta 2017.

² YK:n ihmisoikeusneuvoston yleinen määräaikaisarviointi Marokon osalta, toukokuu 2017.

³ Euro–Välimeri-sopimus Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välisestä assosioinnista (EYVL L 70, 18.3.2000, s. 2).

⁴ Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/Statut Avancé (13653/08) (EU:n ja Marokon kahdenvälisten suhteiden vahvistamista ja pitkälle edistyneen maan asemaa koskeva asiakirja).

⁵ Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio, 10. joulukuuta 2015 (asia T-512/12).

⁶ 2012/497/EU: Neuvoston päätös (EUVL L 241, 7.9.2012, s. 2).

⁷ Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio, 21. joulukuuta 2016 (asia C-104/16 P).

⁸ Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio, 27. helmikuuta 2018 (asia C-266/16).

⁹ Yhteensä 65 prosenttia osoitetuista määrärahoista ja 72 prosenttia suoritetuista maksuista.

¹⁰ Yhdistetty tukikehys vuosille 2014–2017. Alasektoreita ovat esimerkiksi terveys, koulutus, oikeus ja maaseudun kehittäminen.

¹¹ EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan vaikutuksen lisääminen: muutossuunnitelma (KOM(2011) 637 lopullinen).

¹² Yhdistetyssä tukikehyksessä vahvistetut alustavat määrärahat, rahoitustaso, jolla EU pystyy varmistamaan politiikan riittävän vipuvaikutuksen, strategioiden täytäntöönpanoon tarvittava lisärahoitus, varojen hyödyntämisvalmiudet ja muiden sidosryhmien toimet.

¹³ Kokous, johon osallistuvat Marokon viranomaiset ulkoministerinsä johdolla, EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja, Euroopan naapuruuspolitiikasta ja laajentumisneuvotteluista vastaava komission jäsen sekä jäsenvaltioiden edustajat.

¹⁴ Niistä 54 tavoitteesta, joiden saavuttamista tarkasteltiin maksun yhteydessä, 24:ssä olisi pitänyt olla asianmukainen lähtötaso. Lähtötaso oli määritelty kuitenkin vain seitsemälle tavoitteelle. Kahdeksalla tavoitteella oli epätarkka lähtötaso tai ei lähtötasoa lainkaan, ja yhdeksällä tavoitteella oli vanhentunut lähtötaso.

¹⁵ Niistä 24 tavoitteesta, joilla olisi pitänyt olla lähtötaso, yhdeksällä oli vanhentunut lähtötaso. Niistä 54 tavoitteesta, joiden saavuttamista tarkasteltiin maksun yhteydessä, kahdeksan oli saavutettu jo ennen rahoitussopimuksen allekirjoittamista.

¹⁶ Suunnitteluvaiheeseen kuuluu aikaa (noin vuosi), ja siihen sisältyy hyväksymismenettelyjä useilla tasoilla. Komissio ei voi muuttaa tavoitteita tai indikaattoreita joustavasti neuvottelumenettelyjen lopussa.

¹⁷ Ks. laatikko 1.

¹⁸ Näin oli 12:ssa (eli 29 prosentissa) niistä 42 tavoitteesta, joita rahoitussopimuksen vaatimus koski.

¹⁹ Tavoite voi kuulua yhteen tai useampaan alakohtaan.

²⁰ Tavoitteeseen kuului muutoksenhakutuomioistuimen perustaminen Guelmimiin sekä 13 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen perustaminen (ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen perustaminen Tahenaoutiin ja 12 oikeuskeskuksen muuntaminen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimiksi, muun muassa Sidi Ifnissä).

²¹ Euroopan komission hyväksymän, asiantuntijoiden marraskuussa 2017 antaman tarkastuskertomuksen mukaan tavoitteen täytäntöönpano 60-prosenttisesti tarkoittaa oikeuskeskusten määrän vähentämistä 120:stä 72:een (joista 8 oli saatettava toimintaan) ministeritason päätöksen mukaisesti.

²² Euroopan komission keskusteluasiakirja Marokon budjettitukivälineen tarkastelusta maaliskuussa 2015 ja lokakuussa 2018.

²³ Kansallinen oppimista tukeva ohjelma.

²⁴ Kansallinen ohjelma suoran tuen tarjoamiseksi leskille ja heidän lapsilleen.

²⁵ Freedom House on kansalaisjärjestö, joka toteuttaa tutkimuksia ja tukee toiminnallaan demokratiaa, poliittista vapautta ja ihmisoikeuksia.

²⁶ Esimerkiksi https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

²⁷ Kansainvälinen lakimieskomissio, ”Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures” (huhtikuu 2017).

²⁸ Tämä on yksi Marokon hallituksen tärkeimmistä strategioista. Sen tavoitteena on i) teollisuussektorin työpaikkojen lisääminen, ii) Marokon talouden rakenteen muuttaminen kasvattamalla teollisuuden osuutta BKT:stä, iii) teollisuustuotteiden viennin lisääminen, iv) suorien ulkomaisten teollisuusinvestointien lisääminen sekä v) sektorin tuottavuuden lisääminen.

²⁹ Marokon yritysten keskusjärjestön vuoden 2014 tutkimuksen tietojen perusteella.

³⁰ Köyhiksi määritellään henkilöt, joiden kulutusmenot alittavat kansallisen köyhyysrajan eli 2,15 dollaria päivässä (Maailmanpankin maakohtaiset tilastot, kesäkuu 2018).

³¹ Gini-kertoimella mitataan tulojen jakautumista väestössä prosenttipisteiden välillä. Mitä suurempi Gini-kerroin on, sitä merkittävämpi on maan sisäinen eriarvoisuus, eli suurituloiset henkilöt saavat huomattavasti keskimääräistä asukaskohtaista prosenttiosuutta suuremman osuuden väestön kokonaistuloista.

³² Afrikan kehityksen dynamiikka 2018 (African Development Dynamics 2018), 11.7. 2018.

³³ Yhdistelmäindeksi, joka heijastaa naisten ja miesten välistä epätasa-arvoa kolmella osa-alueella. Nämä ovat lisääntymisterveys, voimaannuttaminen ja työmarkkinat (100 % = epätasa-arvo ja 0 % = tasa-arvo).

³⁴ Yhdistelmäindeksi, joka mittaa keskimääräistä tasoa inhimillisen kehityksen kolmen perusnäkökohdan osalta. Mitattavat näkökohdat ovat pitkä ja terve elämä, tietotaso ja ihmisarvoinen elintaso.

Tarkastuksen eteneminen

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2019

© Euroopan unioni, 2019.

Jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Sellaisten valokuvien tai sellaisen muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen, joihin Euroopan unionilla ei ole tekijänoikeutta, on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.