Podpora EU Maroku: rezultati doslej omejeni

Povzetek

Maroko je severnoafriška država, ki ima enakomerno rast in stabilno politično okolje. Na podlagi sporazuma, podpisanega leta 1996, se je sodelovanje med Marokom in Evropsko unijo (EU) okrepilo. Z začetkom izvajanja evropske sosedske politike leta 2004 je Maroko postopoma postal privilegiran partner EU v smislu političnega in gospodarskega sodelovanja, pa tudi z vidika trgovinskega, tehničnega in razvojnega sodelovanja.

Sodišče je ocenilo uspešnost proračunske podpore EU v Maroku v obdobju 2014–2018. Skupna proračunska podpora EU Maroku v tem obdobju je znašala približno 0,37 % skupnih proračunskih odhodkov države. Preučilo je, kako jo je Komisija upravljala in v kolikšni meri so bili doseženi njeni cilji. V revizijo so bili zajeti sektorji zdravstva, socialne zaščite, pravosodja in razvoja zasebnega sektorja. V obravnavanem obdobju je skupna vrednost sklenjenih pogodb za vse sektorje, ki jih je zajemala proračunska podpora, znašala 562 milijonov EUR, plačil pa 206 milijonov EUR.

Komisija je na podlagi ustrezne analize tveganja in ocene potreb menila, da je proračunska podpora ustrezen instrument za zagotavljanje pomoči. Sodišče pa je ugotovilo, da ima nizko dodano vrednost in ne more dobro podpirati reform, in sicer zaradi neoptimalne osredotočenosti, slabosti v zasnovi in nezadostnega spremljanja. Poleg tega je bilo usklajevanje med donatorji med sektorji neenakomerno.

Ko je Splošno sodišče EU decembra 2015 izdalo sodbo o Zahodni Sahari, je Maroko prekinil politični dialog, ta prekinitev pa je trajala od decembra 2015 do januarja 2019. Komisija tega obdobja zamrznitve ni izkoristila za oblikovanje jasne strategije glede odnosov z Marokom. Dialog o politikah je sicer potekal, vendar ni bil zadosten za vse sektorje. Poleg tega Komisija ni formalizirala strategij glede dialogov o politikah.

Proračunska podpora ni dovolj podpirala reform, napredek pri ključnih izzivih pa je bil omejen. Komisijo so pri upravljanju proračunske podpore ovirale slabosti v zasnovi programov proračunske podpore in njihovih kazalnikov. Sodišče je ugotovilo tudi pomanjkljivosti pri postopkih spremljanja in oceni rezultatov, ki jo je opravila Komisija.

Čeprav je bila podpora EU usmerjena v medsektorska vprašanja, kot sta enakost spolov in človekove pravice, je bilo kljub temu v obravnavanem obdobju mogoče opaziti le malo izboljšanja.

Sodišče je izreklo več priporočil za Komisijo v zvezi s krepitvijo pristopa EU ter političnega dialoga in dialoga o politikah, izboljšanjem zasnove kazalnikov in postopkov spremljanja, krepitvijo postopkov preverjanja za izplačila in povečanjem prepoznavnosti podpore EU.

Uvod

Pomemben partner

Kraljevina Maroko je geografsko najbližja soseda Evrope v Severni Afriki (glej sliko 1). Na lestvici indeksa človekovega razvoja Združenih narodov za leto 2018 je bil Maroko med 189 državami uvrščen na 123. mesto, zato velja za državo s srednjo stopnjo človekovega razvoja. Z letnim bruto domačim proizvodom v višini približno 101 milijarde EUR (2018) in približno 35 milijoni prebivalcev je peto največje afriško gospodarstvo ter pomemben politični in gospodarski partner EU. Po drugi strani pa je tudi EU najpomembnejša trgovinska partnerica Maroka, saj predstavlja približno 65 % njegovega izvoza in 57 % njegovega uvoza¹.

Vir: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Vir: Eurostat

Maroko ima koristi od preudarnega makroekonomskega upravljanja in strukturnih reform, izvedenih v zadnjih letih. Rast se nadaljuje razmeroma enakomerno, inflacija pa je nizka. V zadnjih letih se še naprej zmanjšujeta zunanji primanjkljaj na tekočem računu in proračunski primanjkljaj.

Glede na nemire v regiji po arabski pomladi leta 2011 je politično okolje v Maroku stabilno. Maroko je s sprejetjem nove ustave julija 2011 naredil pomemben korak k politični modernizaciji in odprtemu gospodarstvu.

Čeprav je bil s to ustavno reformo poudarjen pomen temeljnih pravic in enakosti spolov, pa nacionalna zakonodaja še ni v celoti usklajena s konvencijami Združenih narodov o človekovih pravicah. Priporočila Odbora Združenih narodov za človekove pravice so na primer vključevala odpravo smrtne kazni, boj proti nasilju nad ženskami, izboljšanje enakosti spolov in varstva pravic otrok, ratifikacijo Rimskega statuta o ustanovitvi Mednarodnega kazenskega sodišča in odpravo kriminalizacije homoseksualcev. Maroko je zavrnil večino priporočil v zvezi s pravicami žensk².

Odnosi med EU in Marokom so stabilni, odkar sta leta 1969 podpisala prvi trgovinski sporazum. To partnerstvo se je z leti razvijalo in izpopolnjevalo (glej Prilogo I), kar je privedlo do podpisa splošnega pridružitvenega sporazuma leta 1996.³ Ta pridružitveni sporazum, ki je začel veljati leta 2000, je pravna podlaga za odnose med EU in Marokom. Od začetka izvajanja evropske sosedske politike leta 2004 je Maroko postopoma postal privilegiran partner EU na področju političnega in gospodarskega sodelovanja, pa tudi trgovinskega, tehničnega in razvojnega sodelovanja.

V okviru evro-mediteranskega partnerstva se je v zvezi s pridružitvenim sporazumom zgodil pomemben preobrat, ko je bil leta 2008 Maroku dodeljen prednostni status⁴, s čimer je bila poudarjena posebna narava njegovega odnosa z EU. S tem je bil zagotovljen okvir za politično sodelovanje na visoki ravni, da bi se maroška zakonodaja nadalje uskladila z zakonodajo EU, maroško gospodarstvo pa postopno vključevalo v notranji trg EU.

Pomemben prejemnik sredstev evropskega instrumenta sosedstva

Maroko, ki prejema več razvojne podpore EU kot katera koli druga severnoafriška država razen Tunizije, je eden od glavnih prejemnikov mednarodne razvojne pomoči. EU je njegova največja donatorka, saj zagotavlja 25,2 % uradne razvojne pomoči (glej sliko 2).

Vir: Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj

Poleg donatorjev uradne razvojne pomoči so v Maroku dejavni tudi drugi razvojni akterji. Iz uradnih statističnih podatkov Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj je na primer razvidno, da sta Svetovna banka in Afriška razvojna banka pomembni donatorki v sektorjih infrastrukturnih projektov in dobrega upravljanja, zdravstva in socialne zaščite.

Evropski instrument sosedstva je ključni finančni instrument, s katerim se podpira sodelovanje Komisije z Marokom. Komisija pripravlja programe dvostranske podpore EU za sedemletna obdobja. Skupni znesek prevzetih obveznosti se je s 1 431 milijonov EUR za obdobje 2007–2013 znižal na 1 399 milijonov EUR za obdobje 2014–2020 (glej sliko 3). Glavni prednostni sektorji, navedeni v enotnem okviru podpore za obdobje 2014–2017, so bili pravičen dostop do osnovnih socialnih storitev, podpora demokratičnemu upravljanju, pravna država, mobilnost in delovna mesta ter trajnostna in vključujoča rast.

Vir: Evropska komisija

Maroko je eden največjih prejemnikov sredstev iz dvostranskih programov evropskega instrumenta sosedstva v Severni Afriki. V obdobju 2014–2018 so bile na podlagi dodeljenih sredstev za proračunsko podporo (glej okvir 1) sklenjene pogodbe v skupni vrednosti 562 milijonov EUR in izvršena plačila v skupni vrednosti skoraj 206 milijonov EUR (glej Prilogo II). Proračunska podpora v povprečju pomeni 75 % letnih odhodkov EU za Maroko. Maroko poleg tega prejema dodatna finančna sredstva v okviru več tematskih programov in instrumentov (glej Prilogo III), podpora EU pa se zagotavlja tudi prek finančnih institucij in skrbniških skladov.

Za upravljanje in izvajanje programov sta odgovorna delegacija EU v Rabatu in Generalni direktorat za sosedstvo in širitvena pogajanja. Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD) in vodja delegacije EU sta odgovorna za politični dialog.

Dvostranski odnosi na preizkušnji

EU in Maroko imata dolgoletne dobre odnose, vendar se je njuno partnerstvo skrhalo leta 2015, ko je Splošno sodišče EU sprejelo prvi niz odločb, da Zahodna Sahara ni del Maroka. To je pomenilo, da Zahodna Sahara ni del sporazuma o ribištvu in kmetijstvu, ki sta ga sklenila EU in Maroko, in da zanjo ne morejo veljati enaki tarifni preferenciali. Vprašanje Zahodne Sahare (glej okvir 2) je zamajalo partnerstvo med EU in Marokom, ki je prekinil politični dialog.

Politični dialog poteka na ravni ESZD, vodje delegacije EU in maroškega ministrstva za zunanje zadeve. Dialog o politikah poteka na sektorski ravni, in sicer med osebjem delegacije EU in maroškimi organi. Na sliki 4 je pojasnjena razlika med političnim dialogom in dialogom o politikah.

Obseg revizije in revizijski pristop

V tej reviziji je bila ocenjena uspešnost proračunske podpore EU Maroku v obdobju 2014–2018. Sodišče je postavilo naslednja vprašanja:

• Ali sta Komisija in ESZD ustrezno izbrali prednostne sektorje in dobro oblikovali programe?
• Ali je Komisija ustrezno izvajala podporo EU Maroku?
• Ali so bili cilji podpore EU Maroku doseženi?

Revizija je zajemala obdobje od uradne odločitve o vzpostavitvi evropskega instrumenta sosedstva (1. januar 2014) do konca leta 2018. Revizija je bila osredotočena na to obdobje, ker je bila v zvezi s proračunsko podporo Maroku v obdobju 2005–2012 že izvedena zunanja ocena (objavljena je bila leta 2014). Poleg tega se to obdobje ujema s programskim obdobjem evropskega instrumenta sosedstva. Pomembni so zneski, za katere so bile sklenjene pogodbe ali ki so bili izplačani za to obdobje. Poleg tega Komisija še ni opravila ocene države, ki bi zajemala podporo Maroku.

Revizija je potekala od septembra 2018 do februarja 2019, zajemala pa je sektorje zdravstva, socialne zaščite, pravosodja in razvoja zasebnega sektorja (PACC: programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc). S temi sektorji je bila povezana večina odhodkov evropskega instrumenta sosedstva v Maroku med letoma 2014 in 2018 (glej Prilogo II)⁹. Sodišče je poleg programov proračunske podpore v teh štirih sektorjih pregledalo deset projektov, povezanih z ustreznimi sklepi o financiranju (glej Prilogo IV). Preučilo je, ali sta bili v teh programih proračunske podpore kot medsektorski vprašanji obravnavani vprašanji enakosti spolov in človekovih pravic. V Prilogi V so povzeti cilji revidiranih programov proračunske podpore, Priloga VII pa vključuje ocene po posameznih sektorjih.

Revizijsko delo Sodišča je vključevalo dokumentacijski pregled, razgovore z zaposlenimi na sedežu Komisije in ESZD ter obisk na kraju samem. Med obiskom je Sodišče lahko zbralo dodatne informacije ter opravilo razgovore s predstavniki nacionalnih organov in zaposlenimi pri delegaciji EU in predstavništvih držav članic EU v Maroku (španskem in francoskem predstavništvu). Opravilo je tudi razgovore z mednarodnimi organizacijami in drugimi donatorji, kot so Svetovna banka, Afriška razvojna banka, Unicef in nemška agencija za mednarodno sodelovanje Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Poleg tega je obiskalo upravičence, med drugim center za pridržanje za dekleta, center za socialno varstvo in zasebna podjetja, ki so prejela subvencije za naložbe.

Maroko je kot eden od največjih prejemnikov zunanje pomoči EU strateški partner na ključnih področjih. Komisija bo lahko imela koristi od zaključkov in priporočil iz tega poročila, če jih bo upoštevala pri načrtovanju naslednjega programskega obdobja (od leta 2021). To poročilo je zato zelo pomembno in bi lahko imelo velik učinek.

Opažanja

Osredotočenost podpore in njena zasnova sta bili neoptimalni

Proračunska podpora je bila preveč razdrobljena, da bi lahko zagotovila čim večje rezultate

Sodišče je preučilo, ali sta Komisija in ESZD prednostne sektorje za proračunsko podporo dosledno določali glede na glavne potrebe Maroka. Preverilo je, ali je bila opravljena ustrezna ocena potreb. Obravnavalo je tudi, ali je Komisija svoj pristop ustrezno usklajevala z drugimi donatorji, dejavnimi v Maroku.

Proračunska podpora je temeljila na ustrezni oceni tveganja/potreb

Komisija je menila, da je proračunska podpora najustreznejši instrument za podpiranje in nadaljevanje izvajanja nacionalnih in sektorskih reform. Komisija vsako leto opravi analizo tveganja za naslednje kategorije: politično upravljanje, makroekonomska stabilnost, razvoj, upravljanje javnih financ in korupcija/goljufije. Očitno je, da so bila v fazi zasnove izpolnjena merila za upravičenost, poleg tega se tveganje v zvezi s temeljnimi vrednotami ni zdelo veliko. Raven tveganja za Maroko je bila ocenjena kot zmerna.

V skladu z analizo tveganja, ki jo je opravila Komisija, pa se je eno od glavnih preostalih tveganj nanašalo na korupcijo. Zaradi neobstoja organa za preprečevanje korupcije Komisija korupcije ni mogla obravnavati po tej poti. To pomeni, da jo je obravnavala v okviru nekaterih programov proračunske podpore. K zmanjšanju korupcije na primer prispeva digitalizacija postopkov v okviru programa PACC ter ukrepi in kazalniki v okviru programov proračunske podpore za zdravstvo in socialno zaščito. V okviru programa za pravosodje sistemski zakon vsebuje ukrepe, namenjene zmanjšanju korupcije. Vendar nekateri od njih, na primer kodeks za sodnike, še niso bili sprejeti.

Poročila Mednarodnega denarnega sklada o posameznih državah ter ocena javnih odhodkov in finančne odgovornosti iz leta 2016, v katerih niso bile odkrite večje pomanjkljivosti, so bili v skladu z oceno tveganja, ki jo je opravila Komisija.

Komisija je v sodelovanju z nacionalnimi organi opravila podrobno oceno potreb za specifične programe proračunske podpore ter se med oblikovanjem programa posvetovala s širokim izborom deležnikov. Delegacija EU se je poleg tega sestala z organizacijami civilne družbe. Vendar se pri pripravi ocene potreb za revidirane sektorje ni posvetovala z maroškim računskim sodiščem (ki je pomemben deležnik).

Programi proračunske podpore so dopolnjevali drugo podporo EU, usklajevanje v obliki dvostranskih in tematskih programov pa je bilo dobro. Tehnična pomoč je bila vključena v zasnovo vseh programov proračunske podpore. Skupni delež dopolnilnih instrumentov za sodelovanje (tehnična pomoč, tesno medinstitucionalno sodelovanje itd.), ki dopolnjujejo proračunsko podporo v Maroku, se je postopoma povečeval, in sicer s 5 % (2007–2010) na 13 % (2011–2013), nato na 16 % (2014–2016) in zatem še na 18 % (2017–2018).

Pomembne potrebe so bile obravnavane, toda financiranje je zajemalo številna področja

Komisija je pri pripravi programov dvostranske podpore za Maroko obravnavala več prednostnih področij, ki so ustrezala potrebam, zajetim s sektorskimi strategijami ter upoštevanim v nacionalnem vladnem načrtu in akcijskem načrtu EU. Komisija je v programskih dokumentih jasno dokazala, zakaj je potrebno financiranje za te sektorje. Prednostni sektorji za obdobji 2007–2013 in 2014–2020 so ostali nespremenjeni (glej sliko 5).

Komisija je tri prednostne sektorje opredelila preširoko, saj so zajemali 13 podsektorjev¹⁰, od katerih bi bilo številne mogoče šteti za samostojne sektorje. Razdrobljenost pomoči bi zato bilo mogoče zmanjšati. Poleg tega usmerjenost v preveč sektorjev zmanjšuje možen učinek podpore EU. V agendi za spremembe¹¹ je navedeno, da bo EU v vsaki partnerski državi osredotočila dejavnosti na največ tri sektorje, da bi povečala učinek in vzvod svoje pomoči.

Znesek, dodeljen posameznim programom, je bil odvisen od več parametrov¹². Zneski so bili dodeljeni na podlagi pogajanj, ki niso bila dokumentirana. Komisija zato ni mogla dokazati, da so bili zneski dodeljeni po pregledni metodi.

Komisija v času prekinjenega političnega dialoga ni razvila jasne strategije za prihodnje odnose z Marokom

Sodba Sodišča EU in institucionalna blokada po parlamentarnih volitvah sta imela majhen, vendar opazen učinek na sodelovanje (glej okvir 2).

Prva sodba Sodišča EU je bila izdana decembra 2015. Pogajanja o poglobljenem in celovitem sporazumu o prosti trgovini, partnerstvu za migracije in mobilnost ter sodelovanju na področju varnosti in boja proti terorizmu od takrat niso napredovala.

Pridružitveni svet¹³ naj bi se sestal enkrat letno za pregled dvostranskih odnosov in oceno napredka pri izvajanju pridružitvenega sporazuma. Vendar med decembrom 2015 in junijem 2019 ni bilo nobenih sej. Zadnje razpoložljivo poročilo o napredku, ki ga je pripravila ESZD, se je zato nanašalo na dejavnosti iz leta 2014. Vendar je delegacija EU še naprej redno pripravljala politična poročila.

Prednostni status Maroka je bil podaljšan do konca leta 2018, razmišljalo pa se je tudi o možnosti nadaljnjega podaljšanja do konca leta 2020. Maroko je zaprosil tudi za celovit pregled dvostranskih odnosov z EU in vzpostavitev novega prilagojenega okvira, ki bi presegal prednostni status.

Ker ni bilo formalnega političnega dialoga, Komisija glede na iztek enotnega okvira podpore ni obravnavala novih prednostnih nalog in/ali izzivov. V zadnjih letih se je delegacija EU na prošnje maroške vlade odzivala na podlagi obstoječega enotnega okvira podpore, namesto da bi zamrznitev političnega dialoga izkoristila za ponovno oceno operativnih prednostnih nalog za Maroko ter oblikovanje jasne in v prihodnost usmerjene strategije. Komisija in države članice so menile, da so prednostne naloge enotnega okvira podpore še vedno relevantne, zato so enotni okvir podpore za obdobje 2014–2017 podaljšale do leta 2018. Za obdobje 2019–2020 tako ne bodo oblikovane nove prednostne naloge partnerstva, temveč bo vzpostavljen le kratkoročen okvir, ki bo podoben sedanjemu enotnemu okviru podpore in se bo lahko uporabljal kot pravna podlaga za načrtovanje programov za obdobje 2019–2020.

Komisija ni začasno ustavila izplačil proračunske podpore, saj v finančni uredbi EU, smernicah za proračunsko podporo in določbah sporazumov o financiranju začasna ustavitev teh plačil zaradi neobstoja političnega dialoga ni določena. Plačila v zvezi s proračunsko podporo so se še naprej izplačevala skladno z načrtom in so bila v letih 2016 in 2017 večja kot v prejšnjih dveh letih (glej sliko 6).

Vir: podatkovno skladišče GD za mednarodno sodelovanje in razvoj

Usklajevanje med donatorji je bilo neenakomerno

EU v fazi opredelitve projektov oceni, kateri drugi projekti se še izvajajo v nekem sektorju, ter organizira srečanja s tehničnimi in finančnimi partnerji za opredelitev tekočega/načrtovanega financiranja v danem sektorju. Skupina Groupe Principal des Partenaires se je od leta 2016 sestajala vsaka dva meseca in je razpravljala o sektorskih vprašanjih na strateški ravni. Vendar se vsi donatorji v Maroku niso redno udeleževali srečanj (npr. Kitajska in Indija).

V Maroku so bili v večini sektorjev dejavni raznovrstni donatorji, vendar so bili cilji in prednostne naloge držav članic premalo usklajeni s cilji in prednostnimi nalogami EU. Čeprav je bil proces skupnega načrtovanja programov uveden leta 2014, ga države članice niso izvajale do leta 2017, ko je bil sklenjen sporazum o tem, kako ga izvajati v treh sektorjih (migracije, enakost spolov in poklicno usposabljanje). Države članice so namreč želele ohraniti svojo prepoznavnost. Veliko število vključenih sektorjev in donatorjev ni prispevalo k uspešnosti pomoči.

V nekaterih sektorjih so bile uspešno vzpostavljene ureditve za donatorje, zlasti v zdravstvenem sektorju, v katerem so imeli donatorji skupne cilje in okvire za oceno smotrnosti. Komisija je predsedovala skupini finančnih in tehničnih partnerjev za zdravstvo in socialno zaščito. V okviru programa PACC ni bilo formalne skupine za srečanja donatorjev, obstajala pa je platforma za usklajevanje, in sicer dogovor skupine G20 z Afriko.

V sektorju pravosodja med letoma 2015 in 2017 ni bilo formalnih sestankov. Ker je ministrstvo za pravosodje zagotovilo usklajevanje tega sektorja od leta 2017, so bili organizirani sestanki s tehničnimi in finančnimi partnerji, vendar le enkrat na leto, čeprav so partnerji izrazili željo, da bi se sestali vsaj dvakrat letno, da bi se izognili prekrivanju. Ti sestanki so bili le malo dokumentirani. Usmerjevalni odbor, ki bi skladno s sporazumom o financiranju moral zagotoviti usklajevanje med ministri in partnerji programov, ni bil ustanovljen.

V revidiranih sektorjih, v katerih so podporo zagotavljali EU in tudi drugi donatorji, je obstajalo zelo malo skupnih kazalnikov. V sektorju zdravstva je bilo 11 od 18 kazalnikov podobnih tistim, ki jih uporablja Svetovna banka, v programu PACC je bilo podobnih sedem, v programu socialne zaščite pa le eden. Letne ocene in vrednotenja se za revidirane sektorje niso samodejno izmenjevali.

Programi proračunske podpore niso bili zasnovani za doseganje čim večjega učinka

Sodišče je preverilo, ali so bili ciljne vrednosti in kazalniki proračunske podpore usmerjeni v spodbujanje reform.

Številne ciljne vrednosti proračunske podpore niso bile dovolj ambiciozne, da bi spodbujale reforme

Čeprav so bili programi proračunske podpore usklajeni z državnimi sektorskimi strategijami, pa vse strategije niso vsebovale količinsko opredeljenih ciljnih vrednosti za specifične cilje ali akcijske načrte, zato ciljnih vrednosti programov proračunske podpore ni bilo vedno mogoče primerjati z nacionalnimi sektorskimi ciljnimi vrednostmi. Vendar morajo ministrstva od leta 2019 v skladu z zakonom o državnem proračunu proračunskim napovedim priložiti ciljne vrednosti glede smotrnosti, in sicer glede na glavne cilje strateške politike.

Kazalniki, ki so se nanašali na ustanovitev institucij ter pripravo zakonodaje in nacionalnih načrtov, niso bili osredotočeni na izložke.

Sodišče je ugotovilo, da 25 od 86 ciljnih vrednosti proračunske podpore ni bilo dovolj ambicioznih, da bi podpirale reforme. V zdravstvenem sektorju so bile na primer glavne težave nezadostno zdravstveno osebje ter razlike med mestnimi in podeželskimi območji. Vendar so bili programi proračunske podpore osredotočeni predvsem na zmanjšanje razlik med podeželskimi in mestnimi območji ter so pomanjkanje človeških virov obravnavali le v okviru ene ciljne vrednosti spremenljive tranše, ki pa ni bila zelo ambiciozna, saj je bil njen namen v obdobju dveh let usposobiti le 13 zdravnikov za družinske zdravnike.

Pri zasnovi programa proračunske podpore se nekateri izzivi, ki so jih opredelili različni deležniki (ministrstvo za zdravje, Svetovna banka itd.), niso neposredno obravnavali, in sicer visoka stopnja odsotnosti osebja, neprivlačnost oddaljenih območij za zdravstveno osebje in strukturna neizkoriščenost bolnišnične infrastrukture.

V sektorju socialnega varstva ciljna vrednost glede uskladitve 25 % centrov za socialno varstvo z novim zakonom ni bila ambiciozna, ker je bila že dosežena, saj je strožje zahteve prejšnjega zakona že izpolnjeval večji delež teh centrov.

Cilji v pravosodnem sektorju, ki so bili sicer široki, so bili v skladu s cilji reforme, saj so se na primer nanašali na neodvisnost sektorja ter sodno varstvo pravic in svoboščin.

Program PACC je temeljil na treh strategijah, od katerih dve nista vsebovali časovno opredeljenih ciljev, zaradi česar je bilo težko opredeliti najpomembnejše/najnujnejše potrebe. Program je zajemal preveč sektorjev, pri čemer je zagotavljal podporo za mala in srednja podjetja (MSP), zagonska podjetja, zemljiške posesti, trgovino, trajnostni razvoj in energijo.

Zasnova kazalnikov ni omogočala objektivnega merjenja smotrnosti

Komisija je pri zasnovi programov proračunske podpore ocenila maroške sisteme za spremljanje in vrednotenje. Ker ni bilo okvirnih ocen za vrednotenje sektorskega napredka, je uporabljala obstoječe smernice. Razen pri zdravstvenem sektorju sektorskih strategij niso vedno spremljali celoviti akcijski načrti z izhodiščnimi podatki, kazalniki rezultatov in predhodno opredeljene ciljne vrednosti.

Sodišče je ugotovilo naslednje slabosti pri izbiri in uporabi kazalnikov:

1. kazalniki spremenljivih tranš niso bili ustrezni za spremljanje napredka pri doseganju specifičnih ciljev;
2. skoraj vsi kazalniki so se nanašali na izložke ali proces (npr. predlog osnutka zakona) in ne na izide;
3. Dva kazalnika nista bila dovolj relevantna, saj se z njima niso merili cilji programov proračunske podpore. Dva kazalnika v zvezi z zdravstvenim sektorjem sta se nanašala na pričakovani rezultat zmanjšanje razlik med mestnim in podeželskim okoljem. Oba kazalnika sta izražala absolutno vrednost, tj. povečanje števila sladkornih bolnikov, ki se zdravijo na podeželskih območjih, in povečanje števila bolnikov s hipertenzijo, ki se zdravijo na podeželskih območjih. Povečanje bi sicer res lahko pomenilo, da se zdravi več bolnikov, ki potrebujejo zdravljenje (pozitivno povečanje), lahko pa bi tudi pomenilo, da sta v Maroku ti dve bolezni postali bolj razširjeni (negativno povečanje). Kazalnika nikakor nista bila usmerjena v merjenje morebitnega zmanjšanja razlik;
4. kazalniki so pogosto imeli netočna izhodišča oziroma izhodišč sploh niso imeli¹⁴. Točno izhodišče je potrebno za merjenje napredka in oceno, ali so ciljne vrednosti realistične in dovolj ambiciozno zastavljene;
5. kazalniki so imeli zastarela izhodišča in ciljne vrednosti¹⁵. Postopek načrtovanja programov je trajal približno eno leto, zato izhodišča niso več odražala dejanskega stanja, ob podpisu sporazuma o financiranju pa so bile ciljne vrednosti včasih že dosežene ali skoraj dosežene¹⁶. Ker izhodišča in ciljne vrednosti ob podpisu sporazuma o financiranju niso bili posodobljeni, so bila plačila izvršena v razmerah, ki so se poslabšale, namesto da bi se izboljšale.

Težave pri izvajanju podpore

Na izvajanje so vplivale zamude

Sodišče je preučilo, ali so bile dejavnosti izvedene v skladu z načrti in ali so bili zagotovljeni predvideni izložki.

Izložki in dopolnilna podpora niso bili vedno pravočasno zagotovljeni

Reforme se v revidiranih sektorjih na splošno niso vedno izvajale po načrtih. Zamude so bile predvsem posledica nepravočasne odobritve zakonodajnih predlogov (socialna zaščita), tega, da parlament še ni sprejel kazenskega zakonika in zakona o kazenskem postopku (pravosodje), neobstoja posebnega akcijskega načrta (zdravstvo) in omejenega dialoga o politikah z zasebnim sektorjem (PACC).

Ker so se reforme v sektorjih pravosodja in programa PACC začele izvajati z zamudo, je bilo tudi več izplačil izvršenih pozneje, kot je bilo prvotno načrtovano. Komisija je kljub zamudam pri dejavnostih socialne zaščite v prvem letu izvajanja menila, da ni treba sprejeti popravnih ukrepov, saj je bila uvedena tehnična pomoč iz prejšnjih programov proračunske podpore. Program PACC je podaljšala za eno leto, pravosodni program pa za dve. Programi so prvotno trajali štiri leta (in pravosodni program pet).

V revidiranih sektorjih so bili programi proračunske podpore dopolnjeni s tehnično pomočjo in tesnim medinstitucionalnim sodelovanjem (med 2 % in 13 % zneska proračunske podpore). Ta dopolnilna podpora, ki se je zagotavljala v revidiranih sektorjih, je bila sicer v skladu s cilji programov proračunske podpore, vendar se je pogosto začela izvajati dve do tri leta po sklenitvi sporazumov o financiranju, zato ni ustrezno okrepila proračunske podpore.

Malo dokazov o sektorskem dialogu o politikah

Sodišče je preverilo, ali je Komisija imela strukturiran pristop k dialogu o politikah in ali je ta vključeval jasne cilje, pa tudi, ali je bila pogosto v stiku z maroškimi organi in vodila evidenco o napredku.

Dialog o politikah je bistvena dejavnost v okviru proračunske podpore. Poleg prenosa sredstev in krepitve zmogljivosti je eden od glavnih elementov pogodb o proračunski podpori. V zvezi z njim se pričakuje, da bo prispeval k doseganju ciljev programov proračunske podpore.

Kljub začasni prekinitvi političnega dialoga se je sektorski dialog (o politikah) med delegacijo EU in nekaterimi ministrstvi (npr. ministrstvoma za zdravje in socialni razvoj) nadaljeval. Vendar delegacija EU ni imela formalizirane strategije dialoga o politikah z jasnimi cilji. Nobenih dokazov ni, da se je v okviru dialoga obravnavalo spoštovanje nacionalnih sektorskih strategij, dokumentacija o organiziranih sestankih pa je bila skopa. Sestanki so potekali priložnostno glede na potrebe obeh strani. Dialog v zvezi s pravosodjem in programom PACC pa je bil minimalen.

Ministrstvo za zunanje zadeve je druga ministrstva pozvalo, naj o podpori EU ne govorijo javno. Stiki med ministrstvi in delegacijo EU niso vedno potekali na ustrezni ravni.

Slaba ocena rezultatov, ki jo je opravila Komisija

Sodišče je preučilo, ali je Komisija ustrezno spremljala izvajanje programov in njihovo smotrnost ter ali so bili izpolnjeni pogoji za izplačila.

Pogosto so bile izplačane spremenljive tranše, čeprav pogoji niso bili izpolnjeni oziroma ni bilo preverjeno njihovo izpolnjevanje

Izplačilo spremenljivih tranš¹⁷ je temeljilo na virih preverjanja, ki so bili določeni v sporazumu o financiranju ter o katerih so se v fazi zasnove dogovorili Komisija in ministrstva, ter na drugih uradnih virih, ki jih je zagotovila vlada. Kljub temu več virov¹⁸ preverjanja iz sporazuma o financiranju ni obstajalo ali pa jih ministrstva niso zagotovila.

Komisija je za 33 ciljnih vrednosti iz vzorca Sodišča, ki jih je zajemal 54, menila, da so bile dosežene. Sodišče je pregledalo, kako je Komisija pred izvršitvijo izplačil ocenila, ali so bili kazalniki doseženi, ter pri tem ugotovilo naslednje¹⁹:

1. Komisija je izvrševala plačila na podlagi dosege desetih ciljnih vrednosti, ne da bi pri tem preverila zanesljivost podatkov, uporabljenih za njihovo preverjanje. Na primer, dve izplačili v okviru programa PACC sta bili izvršeni na podlagi števila samozaposlenih, čeprav delegacija EU ni preverila točnosti uporabljene zbirke podatkov. Glavno merilo, ki se je pri tem uporabljalo, so bili samozaposleni, ki so se kot taki opredelili, vendar to ni zadostovalo, saj je bila ta izjava prostovoljna. Po podatkih ministrstva za finance je bilo število oseb, ki so bile samozaposlene po lastnih navedbah, približno dvakrat tolikšno kot število samozaposlenih, ki so svoje dohodke prijavili za obdavčitev;
2. Komisija je plačila za sedem doseženih ciljnih vrednosti izvršila na podlagi izhodišč, ki niso bila posodobljena. Na primer, pri izhodišču za kazalnik v zvezi z rojstvi otrok, ki se je uporabljal za plačila, izvršena leta 2017, so se kot izhodišče za program proračunske podpore, sklenjen leta 2015, uporabljali podatki za leto 2012. Če bi se za izhodišče uporabljalo leto 2014, ko je bilo število rojstev višje, bi bilo jasno, da se je stanje poslabšalo, plačila proračunske podpore pa bi bila manjša;
3. Komisija je izvršila plačila za pet ciljnih vrednosti, ne da bi določila prvotno izhodišče, s katerim bi primerjala napredek. V nadaljnjih šestih primerih so izplačila temeljila na neustreznih izračunih. Na primer, število zdravljenih sladkornih bolnikov je bilo izračunano brez prilagoditve na stanje pred začetkom zagotavljanja podpore EU.
4. V 15 primerih je Komisija plačala za ciljne vrednosti, pri katerih ni bilo nobenega napredka ali ki niso bile dosežene. Eden od ciljev je bil na primer povečati število splošnih zdravnikov v zdravstvenih domovih na podeželju. Komisija je podporo izplačala, čeprav se je njihovo število zmanjšalo. Zaradi revizije Sodišča je Komisija za dve od teh ciljnih vrednosti kljub temu začela potrebne postopke za izterjavo izplačanega zneska.

V zvezi s spremenljivimi tranšami za revidirane sektorje je bilo izplačanih skupno približno 88 milijonov EUR. Ker pa se pri ocenjevanju rezultatov niso izvajale stroge kontrole, je to imelo finančne posledice v višini 6,79 milijona EUR. Poleg tega so redna plačila znašala 19,9 milijona EUR, čeprav ustrezni kazalniki niso prispevali k ciljem programa proračunske podpore. Izplačanega je bilo tudi 15,28 milijona EUR, čeprav niso bila opravljena zadostna preverjanja ali so se upoštevali neustrezni viri preverjanja. Priloga VI vsebuje podroben pregled po sektorjih.

Poleg tega je bilo 14,64 milijona EUR prenesenih, čeprav pogoji za prenos, navedeni v sporazumu o financiranju, niso bili doseženi. Ministrstvi za socialni razvoj in pravosodje sta zaprosili, naj se vrednotenje petih kazalnikov (ki predstavljajo 10 milijonov EUR) oziroma treh kazalnikov (ki predstavljajo 4,64 milijona EUR) preloži na naslednje leto. V zvezi s tem nista predložili nikakršne pisne utemeljitve, poleg tega pa zamuda ni bila povezana z zunanjimi dejavniki.

Komisija ni vedno temeljito spremljala napredka

Prednostni status, ki je bil dodeljen Maroku, ima velik politični pomen ter predstavlja splošni okvir za odnose med EU in Marokom. Cilj tega statusa je okrepiti odnose. Vendar pa ni bilo izvedeno formalno vrednotenje doseženih rezultatov ali zajetih področij. Komisija namerava leta 2019 opraviti oceno države v zvezi s podporo EU/pomočjo Maroku.

Zunanji strokovnjaki, ki jih najame Komisija, za vsak program proračunske podpore opravijo obiske na kraju samem, in sicer dva obiska letno med izvajanjem programa in en obisk ob njegovem koncu. Spremljanje izvajanja priporočil se v njihovih poročilih ne odraža sistematično.

Delegacija EU je spremljala programe predvsem takrat, ko je izvrševala plačila, ki so se nanašala na dosego kazalnikov. To je bilo pogosto prepozno za potrebne popravke v primeru zamud. Vendar pa v pravosodnem sektorju delegacija EU ni izvajala zadostnega spremljanja na operativni ravni, kar je vplivalo na plačilo spremenljive tranše (glej okvir 3).

Nobenih pomembnih učinkov programov proračunske podpore

Cilji proračunske podpore so bili doseženi le delno

V času revizije Sodišča so se programi proračunske podpore in povezane pogodbe o tehnični pomoči še vedno izvajali. Sodišče je preučilo obseg, v katerem so bile dosežene ciljne vrednosti programov proračunske podpore. Ocenilo je napredek pri doseganju ciljev programov proračunske podpore v štirih sektorjih, ki jih je preučilo v okviru svoje revizije, ter morebitne povezave med tem napredkom in podporo EU.

Dosežena je bila manj kot polovica ciljnih vrednosti v zvezi s proračunsko podporo

Večina ciljnih vrednosti programov proračunske podpore še ni bila dosežena, vendar so se zadevni programi in povezane pogodbe o tehnični pomoči še vedno izvajali. V zvezi z doseganjem ciljnih vrednosti se ocena Sodišča razlikuje od ocene delegacije EU. Od 54 ciljnih vrednosti jih je bilo po navedbah delegacije EU 62 % doseženih do konca decembra 2018, Sodišče pa je ugotovilo, da je bila stopnja njihovega doseganja 40-odstotna (glej sliko 7). Komisija je v fazi zasnove več nedoseženih ciljnih vrednosti ocenila za ciljne vrednosti z majhnih tveganjem.

Kljub nekaterim izboljšavam v zdravstvenem sektorju (glej odstavek 76) nekateri pomembni kazalniki programa proračunske podpore še niso bili doseženi: boljši dostop do zdravstvenih domov za podeželsko prebivalstvo in povečanje števila žensk, ki v njih rodijo, ter večja razpoložljivost zdravil v zdravstvenih domovih in zdravstvenih inšpektorjev v vseh posameznih regijah.

Pet kazalnikov od devetih, ki so se nanašali na sektor socialne zaščite, je bilo procesnih kazalnikov, zato so nanje vplivale zamude pri sprejemanju zakonodaje (glej odstavek 50). V zvezi s kazalniki rezultatov še niso bile dosežene naslednje ključne ciljne vrednosti: triletni proračunski načrt za sektor socialnih storitev, splošno zdravstveno zavarovanje za zaposlene in zdravstveno zavarovanje za samozaposlene.

Na dva procesna kazalnika, ki sta se nanašala na pravosodni sektor, je vplivala zamuda pri odobritvi kazenskega zakonika. V zvezi s kazalniki rezultatov je deloval le eden od osmih pravosodnih centrov, ki naj bi začeli delovati. Nemogoče je oceniti, ali je bila ciljna vrednost v zvezi s pravno pomočjo dosežena, saj vir preverjanja za opredelitev upravičencev (imetniki kartice RAMED) ni bil ustrezen.

Po navedbah delegacije EU je bila dosežena večina ciljnih vrednosti programa PACC. Zaradi pomanjkanja dokumentacije in tega, da delegacija EU ni izvajala preverjanj, ni bilo nobenih dokazov o doseganju petih kazalnikov v času plačila (glej Prilogo VI).

Čeprav je delegacija EU odobrila več odlogov za izvedbo ocene kazalnikov (glej odstavek 51), je bila stopnja doseganja ciljnih vrednosti še vedno nizka. Poleg tega je Komisija leta 2018 določila manj ambiciozne ciljne vrednosti za pet kazalnikov v zvezi s pravosodnim sektorjem, opustila uporabo enega kazalnika v zvezi s programom PACC in znižala ciljne vrednosti v zvezi s še dvema kazalnikoma. Komisija je tako omilila pogoje za njihovo doseganje.

S proračunsko podporo se reforme niso dovolj podpirale

Sredstva proračunske podpore v Maroku niso vezana na specifično proračunsko vrstico. Po navedbah Komisije²² je to pri nekaterih ministrstvih vzbujalo vse večje nezadovoljstvo, saj so ta menila, da njihova prizadevanja niso (vedno) nagrajena z dodatnimi proračunskimi izdatki. Čeprav nacionalni organi dajejo prednost proračunski podpori kot metodi zagotavljanja pomoči, sektorska ministrstva ne opazijo njene dodane vrednosti in raje prejemajo tehnično pomoč, saj je ta bolj oprijemljiva. Poleg tega se do leta 2018 niso pripravljale večletne proračunske napovedi. Od leta 2019 obstaja triletni proračunski načrt, ki bi se lahko uskladil z večletnimi programi proračunske podpore.

Čeprav so bile stopnje izvrševanja proračuna zadovoljive, so v proračunih revidiranih ministrstev ostala neporabljena precejšnja sredstva za obdobje 2014–2016, v primeru ministrstva za industrijo pa tudi za leto 2017 (glej sliko 8). Letna proračunska sredstva ministrstev se niso bistveno povečala, v primeru ministrstva za energetiko pa so se celo zmanjšala (glej sliko 9). To vzbuja pomisleke glede dodane vrednosti proračunske podpore.

Vir: delegacija EU

Vir: Evropsko računsko sodišče

Poleg tega proračunska podpora EU predstavlja le majhen del bruto domačega proizvoda Maroka, zato ima omejen skupni učinek finančnega vzvoda (glej sliko 10).

Za program PACC je javno dostopnih le malo statističnih podatkov za Maroko. Poročila, ki jih predložijo nacionalni organi, ne omogočajo ustreznega spremljanja sektorskega napredka. Delegacija EU na primer nima na voljo letnih statističnih podatkov za več ključnih vidikov za spremljanje načrta za pospeševanje industrijskega razvoja, zato je težko opredeliti dodano vrednost programa.

Zdravstvo

Pri uresničevanju ciljev zdravstvenega programa je bilo doseženega malo napredka. Dostop do primarnega zdravstvenega varstva še vedno ni bil enak, saj se s kazalniki iz programa proračunske podpore niso zadostno obravnavale razlike v pogojih med javnim in zasebnim sektorjem ter med mestnim in podeželskim okoljem.

Izboljšanju usposobljenosti zdravstvenih delavcev ali privabljanju večjega števila študentov medicine v zdravstvenem sektorju se ni namenjalo dovolj pozornosti. Poleg tega posebni cilj vzpostavitve integriranega in dostopnega elektronskega informacijskega sistema zdravstvenega varstva ni bil dosežen. S proračunsko podporo se lahko glavni temeljni vzroki (tj. število zdravstvenega osebja na prebivalca ter razlike med mestnim in podeželskim okoljem) bolje obravnavajo dolgoročno, njen kratkoročni učinek pa bo še naprej majhen.

Socialna zaščita

Podpora EU je sicer spodbudila reforme v sektorju socialne zaščite, ker pa je bil program proračunske podpore v zgodnji fazi izvajanja, je bilo za opredelitev splošnega učinka še prezgodaj. Proračunska podpora je privedla k oblikovanju enotne sektorske politike o socialni zaščiti, vendar so na njeno izvajanje vplivale zamude pri sprejemanju zakonodaje.

Pozitiven učinek programa proračunske podpore je, da bo uvedba individualnih številk socialnega zavarovanja povezana z oceno učinka programov Tayssir²³, Régime d’assistance Médicale in DAAM²⁴. Zaradi te individualne številke socialnega zavarovanja bodo koristi od teh programov imeli le upravičenci, kar bo pomembno vplivalo na stroške programa. Poleg tega bo številka socialnega zavarovanja izhodišče za vse socialne storitve. V bližnji prihodnosti bo individualni številki socialnega zavarovanja dodan element boja proti goljufijam (prek tehnične pomoči, ki jo zagotavlja EU).

Pravosodje

Maroška vlada je reforme začela izvajati že leta 2011, vendar je bilo njihovo izvajanje zaradi njihove kompleksnosti počasno, kar velja zlasti za reforme v zvezi s kazenskim zakonikom, ki je že več kot dve leti pod nadzorom parlamenta. Reforme so še posebej pomembne v zvezi z varstvom človekovih pravic (pogoji v zvezi s pridržanjem itd.). Glede na poročila²⁵ organizacije Freedom House²⁶ se v zvezi s pravosodnim sektorjem še vedno šteje, da ni neodvisen.

Mednarodna komisija pravnikov je v enem od svojih poročil²⁷ opozorila, da preiskovalni sodniki in tožilci sistematično ne spoštujejo določb zakona o kazenskem postopku, v skladu s katerimi naj bi se pripor uporabljal le izjemoma. Leta 2017 je bilo preventivno pridržanih 42 % zapornikov. Ta komisija je poleg tega potrdila poročila organizacije Freedom House, saj je navedla, da postopki v zvezi s policijskim priporom niso v skladu z obveznostmi Maroka po mednarodnem pravu.

Na splošno je bil dosežen le skromen napredek pri uresničevanju ciljev programa proračunske podpore, in sicer neodvisnega pravosodnega sektorja, izboljšanega dostopa do pravic in pravnega varstva, okrepljenega sodnega varstva pravic in svoboščin ter povečanja uspešnosti in učinkovitosti pravosodnega sektorja.

PACC

Konkurenčnost Maroka se je na splošno izboljševala, in sicer se je povečal izvoz, BDP je rasel, povečale so se neposredne tuje naložbe, primanjkljaj na tekočem računu pa se je zmanjšal. Maroko se je med letoma 2014 in 2019 na lestvici indeksa Svetovne banke o poslovanju (Doing Business) povzpel za 27 mest (glej Prilogo VII). V okvirju 4 so navedeni pozitivni dosežki v zvezi s programom PACC.

Obstajala je tudi močna politična volja za izvajanje načrta za pospeševanje industrijskega razvoja²⁸. Po podatkih Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj je bilo v Maroku kljub številnim reformam ter podpori za zagonska podjetja in inovacije ustanovljenih več mednarodnih podjetij kot MSP.

Maroko ima velik neformalni sektor (približno 2,38 milijona poslovnih enot²⁹). Tudi če bi se v okviru programa PACC formaliziralo 45 000 teh enot, bi bilo to zanemarljivo. Poleg tega ni nobenega zagotovila, da auto-entrepreneurs (samostojni podjetniki) po pridobitvi ustrezne izkaznice tudi uradno registrirajo svoje dejavnosti (glej odstavek 59, točka (a)). Podpora v okviru programa PACC je omejena na 250 MSP, medtem ko je v Maroku približno 735 000 MSP.

Poleg tega je podporo prejemalo samo 100 izvoznih podjetij, katerih promet ne presega 5 milijonov dirhamov (približno 460 000 EUR). Sedanji prag (5 milijonov dirhamov) je pomenil, da je bilo 4 260 podjetij potencialno upravičenih (tj. 69 % izvoznih podjetij). Ker je bil cilj podpirati manjša podjetja in je bilo s sredstvi mogoče podpreti le 100 podjetij, bi bilo smiselno določiti nižji prag.

Prepoznavnost podpore EU ni zadostna

Prepoznavnost finančnega sodelovanja EU, zlasti v zvezi z doseženimi rezultati, ni bila zadostna. Objavljena niso bila na primer nobena skupna sporočila za javnost niti postavljene table, na katerih bi bila navedena podpora EU. Medtem ko je bil politični dialog prekinjen, je ministrstvo za zunanje zadeve druga ministrstva pozvalo, naj o prejeti podpori EU ne govorijo javno.

V sporazumu o financiranju programa socialne zaščite je bil naveden pogoj v zvezi z obveščanjem in prepoznavnostjo. Zdravstveni program je vseboval posebno proračunsko vrstico, ki se je nanašala na prepoznavnost. Vendar pa so bili dogodki v zdravstvenem sektorju organizirani šele od leta 2019. Z dodatkom z dne 20. decembra 2018 je bil pravosodnemu programu dodan še en kazalnik, in sicer okrepitev obveščanja o reformi pravosodnega sektorja in prepoznavnosti podpore EU, rok za njegovo dosego pa je bil 31. december 2018. Ker pa so bile konference o reformi pravosodnega sektorja organizirane že pred podpisom dodatka, je koristi od večje prepoznavnosti imelo predvsem ministrstvo za pravosodje.

Sporazum o financiranju programa PACC je vključeval pogoj glede obveščanja in prepoznavnosti. Ministrstvo je kot pogoj za izplačilo prve spremenljive tranše moralo pripraviti in predložiti načrt za obveščanje. Poleg tega je moralo pred predložitvijo ali ob predložitvi zahtevka za izplačilo naslednje spremenljive tranše predložiti tudi poročilo o izvajanju načrta za obveščanje. Ministrstvo je sicer predložilo načrt, ki ga je Komisija odobrila, vendar do konca decembra 2018 ni bil izveden nobeden od predlaganih ukrepov. To ni imelo nobenih finančnih posledic za ministrstva.

Ker na spletiščih upravičencev za revidirane programe ni bil prikazan logotip EU, ni bilo razvidno, da je EU ena največjih donatorjev podpore Maroku.

Omejen napredek pri ključnih izzivih

Sodišče je preučilo, ali so programi proračunske podpore pozitivno prispevali k medsektorskim vprašanjem in zmanjševanju regionalnih razlik.

Obstajajo dokazi, da se je revščina zmanjšala, ne pa tudi socialne razlike

Stopnja revščine³⁰ v Maroku se je od leta 2001 znatno znižala (glej sliko 11), čeprav niso bili na voljo podatki za obdobje po letu 2014. Kljub zmanjšanju revščine pa ni bilo nobenih dokazov o zmanjšanju socialnih razlik, in sicer ne na nacionalni ravni ne na ravni mest ali podeželja.

Vir: Svetovna banka

Primerjava Ginijevega koeficienta³¹ (v obdobju 2010–2017) za Maroko in vse druge države s srednjimi dohodki, za katere so podatki na voljo, ter druge nedavne študije, kot je študija, ki sta jo izvedli Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj ter Afriška unija³², kažejo, da so socialne razlike v Maroku še vedno velike. Vendar pa je bila uspešnost Maroka pri tem v primerjavi z drugimi državami s srednjimi dohodki povprečna (glej sliko 12).

Vir: Svetovna banka

Malo izboljšanja na področju enakosti spolov in človekovih pravic

Čeprav je Maroko v zadnjih dveh desetletjih dosegel napredek na področju pravic žensk, se glede na poročilo Svetovnega gospodarskega foruma iz leta 2018 o razlikah med spoloma po svetu med 149 državami uvršča še vedno na 137. mesto. Maroške ustavne reforme iz leta 2011 so vključevale več predlogov za povečanje političnega udejstvovanja žensk in njihove udeležbe v gospodarstvu. Kljub tem izjavam so ženske v Maroku še vedno premalo zastopane na vodstvenih položajih, v primerjavi z moškimi opustijo šolanje pri nižji starosti in ostajajo premalo izkoriščen gospodarski vir v Maroku.

Podpora EU je bila usmerjena v medsektorska vprašanja, kot sta enakost spolov in človekove pravice:

1. Akcijski načrt EU (prednostni status) je imel tako kot enotni okvir podpore močan poudarek na enakosti spolov. Komisija je pričakovane rezultate spremljala v okviru letnega poročanja o akcijskem načrtu za enakost spolov.
2. Maroko je edina država, ki prejema podporo iz namenskega programa proračunske podpore za enakost spolov. Kljub mešanim rezultatom programa proračunske podpore za obdobje 2012–2016, ki je imel le 48-odstotno stopnjo izplačil, se je začel izvajati nov program za obdobje 2018–2020. Pri vrednotenju prvega programa proračunske podpore v zvezi z enakostjo spolov se je pokazalo, da je imel program zaradi pomanjkanja kazalnikov rezultatov majhen učinek na druge sektorje. Poleg tega bi se lahko vključevanje načela enakosti spolov izvajalo uspešneje, zmanjšale pa se niso niti ekonomske razlike na podlagi spola.
3. Vidik enakosti spolov je bil upoštevan pri proračunski podpori za socialno zaščito (pri dveh od 15 kazalnikov), pravosodje (pri dveh od desetih kazalnikov) in zdravstvo (pri treh od 18 kazalnikov). Delegaciji EU ni uspelo, da bi ta vidik vključila v program PACC, saj je temu nasprotovalo ministrstvo.
4. Človekove pravice so bile izrecno obravnavane le v pravosodnem sektorju (pri treh od desetih kazalnikov), vendar do zdaj še ni bil dosežen nobeden od teh ciljnih vrednosti.

Kljub temu v zvezi z obravnavanim obdobjem ni bilo mogoče opaziti nikakršnega izboljšanja. Iz ocene temeljnih pravic, ki jo je opravila EU, je razvidno, da se stanje od leta 2014 ni izboljšalo.

Majhen napredek pri vprašanju enakosti spolov potrjujejo tudi podatki iz Programa Združenih narodov za razvoj, ki se nanašajo na indeks neenakosti med spoloma³³ in indeks človekovega razvoja³⁴ za moške in ženske (glej sliko 13).

Vir: Program Združenih narodov za razvoj

Tudi organizacija Freedom House potrjuje, da je stanje v zvezi s človekovimi pravicami v Maroku slabo (glej sliko 14). Med glavnimi težavami, ki jih je navedla, so omejevalna zakonodaja o tisku, pomanjkanje svobode interneta, onemogočanje svobode združevanja in pomanjkanje neodvisnosti pravosodja. Leta 2018 se je ocena v zvezi z državljanskimi svoboščinami za Maroko poslabšala zaradi ostrih odzivov države na velike demonstracije, ki so potekale vse leto. Maroko velja za delno svobodno državo (glej sliko 15).

Vir: Freedom House

Združena ocena: 0 = najmanjša svoboda/100 = največja svoboda

Vir: Freedom House

Zaključki in priporočila

Sodišče je v okviru revizije preučilo uspešnost proračunske podpore EU za prednostne sektorje v Maroku. Komisija je na podlagi ustrezne analize tveganja in ocene potreb menila, da je proračunska podpora ustrezen instrument za zagotavljanje pomoči. Vendar je Sodišče ugotovilo, da ima majhno dodano vrednost in ne more dobro spodbujati reform, in sicer zaradi neoptimalne osredotočenosti, slabega izvajanja in nezadostnega spremljanja. Glavne slabosti so bile povezane z oblikovanjem kazalnikov in oceno rezultatov. Vsi pričakovani izložki niso bili doseženi, poleg tega izplačila niso vedno temeljila na doseženih ciljih vrednostih. Usklajevanje med donatorji je bilo neenakomerno. Poleg tega ni bilo dokazov, da je proračunska podpora podpirala uspešno izvajanje reform.

Komisija je obravnavala potrebe, opredeljene v nacionalnih strategijah in strategijah EU. Vendar je Sodišče ugotovilo, da so bili trije prednostni sektorji preširoko opredeljeni, kar pomeni, da je bila proračunska podpora porazdeljena med preštevilna področja. To bi lahko omejilo njen učinek (glej odstavka 25 in 26). Komisija pri dodelitvi sredstev sektorskim programom proračunske podpore ni uporabila pregledne metode (glej odstavek 27). Zamrznitve političnega dialoga ni izkoristila za ponovno oceno operativnih prednostnih nalog za Maroko ter oblikovanje jasne strategije (glej odstavka 32 in 33). V zvezi z usklajevanjem med donatorji so države članice rade ohranjale svojo prepoznavnost, namesto da bi svoje cilje uskladile s cilji EU (glej odstavek 35). Poleg tega so EU in drugi donatorji za revidirane sektorje oblikovali zelo malo skupnih kazalnikov, misij ali vrednotenj (glej odstavek 38).

Komisija in ESZD naj v zvezi z naslednjim enotnim okvirom podpore:

1. zmanjšata število sektorjev in jih prednostno razvrstita ter tako upoštevata cilj povečanja učinka pomoči EU;
2. uporabljata preglednejšo in bolje dokumentirano metodo za dodeljevanje sredstev sektorskim programom proračunske podpore;
3. okrepita skupno načrtovanje programov z državami članicami ter tako povečata usklajevanje pomoči in njeno uspešnost.

Časovni okvir: junij 2021.

Komisija ni pripravila celovitih akcijskih načrtov z izhodiščnimi podatki, kazalniki rezultatov in predhodno opredeljenimi ciljnimi vrednostmi. Sodišče je odkrilo slabosti pri izbiri in uporabi kazalnikov ter uporabo kazalnikov izložkov namesto kazalnikov izidov/učinka ter zastarela ali manjkajoča izhodišča (glej odstavka 47 in 48).

Komisija in ESZD naj okrepita uporabo pogojev z:

1. določitvijo specifičnih in ustreznih kazalnikov smotrnosti skupaj z ambicioznimi ciljnimi vrednostmi za podporo reformam in dokazovanje napredka/rezultatov;
2. večjo uporabo kazalnikov, usmerjenih v izid;
3. določitvijo jasnejših, ustreznejših in bolj posodobljenih izhodišč za vse kazalnike.

Časovni okvir: december 2020.

Delegacija EU ni formalizirala strategij glede dialogov o politikah z jasnimi cilji, poleg tega niso bili sistematično sestavljeni zapisniki sestankov z ministrstvi. Stiki med ministrstvi in delegacijo EU niso vedno potekali na ustrezni ravni (glej odstavke 54 do 56).

Komisija in ESZD naj okrepita okvir dialoga o politikah s sprejetjem strategije dialoga o politikah za vsa področja, na katerih EU zagotavlja podporo. Za to je treba:

1. jasno in ustrezno opredeliti cilje in pričakovane rezultate dialoga;
2. sestavljati zapisnike;
3. oceniti dosežke strategije dialoga o politikah.

Časovni okvir: december 2020.

Komisijo so pri ocenjevanju doseganja ciljnih vrednosti v zvezi s kazalniki ovirale slabosti, kot so plačila, izvršena brez preverjanja zanesljivosti podatkov, neustrezni izračuni, plačila, izvršena kljub neizpolnitvi ciljnih vrednosti, in izplačila, izvršena kljub pomanjkanju napredka. Poleg tega je bilo 14,64 milijona EUR prenesenih v naslednje proračunsko leto, čeprav pogoji, navedeni v sporazumu o financiranju, niso bili doseženi (glej odstavke 58 do 61).

Komisija bi morala izboljšati svoje postopke za preverjanje plačil, in sicer:

1. z uporabo ustreznih metod izračuna (po potrebi);
2. z izplačevanjem sredstev le na podlagi zanesljivih dokazov o tem, da je bila ciljna vrednost dejansko dosežena;
3. s prenosom ciljnih vrednosti in povezanih plačil v drugo obdobje le, če upravičenci to utemeljijo s tem, da so njihove zamude posledica zunanjih dejavnikov.

Časovni okvir: december 2020.

Sodišče je odkrilo slabosti pri spremljanju operacij proračunske podpore, ki ga izvaja Komisija. Komisija je na primer programe spremljala predvsem takrat, ko je izvrševala plačila, ki so se nanašala na dosego kazalnikov, kar je bilo pogosto prepozno za popravke v primeru zamud (glej odstavke 47 in 62 do 64).

Komisija naj izboljša spremljanje operacij proračunske podpore:

1. z večjo uporabo obiskov na kraju samem pri spremljanju programov;
2. z okrepitvijo ocen sektorskih strategij in spremljanjem njihovega izvajanja z uporabo kazalnikov sektorskih strategij;
3. s formalnim spremljanjem izvajanja priporočil zunanjih strokovnjakov in izvajanjem tistih, ki štejejo za relevantne.

Časovni okvir: december 2020.

Dosežena je bila manj kot polovica ciljnih vrednosti proračunske podpore (glej odstavke 66 do 71). Pri uresničevanju ciljev programov proračunske podpore v revidiranih sektorjih je bil napredek sicer dosežen, vendar je bil majhen (glej odstavke 72 do 86). Izvrševanje proračunov ministrstev se je sicer izboljšalo, vendar so precejšnja sredstva ostala neporabljena. To vzbuja pomisleke glede dodane vrednosti proračunske podpore (glej odstavka 73 in 74).

Prepoznavnost podpore EU v Maroku ni bila zadostna. V programu proračunske podpore za socialno zaščito je bil naveden splošen pogoj v zvezi s prepoznavnostjo. Akcijski načrt, določen v sporazumu o financiranju programa PACC, je bil sicer pripravljen, vendar se ni izvajal. V pravosodnem sektorju je bil v poznejši fazi dodan kazalnik v zvezi s prepoznavnostjo, vendar so bile ob podpisu dodatka ciljne vrednosti že dosežene. V zdravstvenem programu je bil predviden proračun za prepoznavnost, vendar so bili dogodki organizirani šele od leta 2019 (glej odstavke 87 do 90).

Komisija in ESZD naj v programih proračunske podpore določita pogoje in kazalnike v zvezi s prepoznavnostjo ter tako zagotovita, da je podpora EU, ki se zagotavlja v Maroku, oglaševana. To naj bo obvezen pogoj za izplačila v sporazumu o financiranju.

Časovni okvir: junij 2020.

Podpora EU je bila usmerjena v medsektorska vprašanja, kot sta enakost spolov in človekove pravice, vendar je bilo kljub temu v obravnavanem obdobju mogoče opaziti le malo izboljšanja Glej odstavke 94 do 98).

To poročilo je sprejelo Evropsko računsko sodišče v Luxembourgu na zasedanju 14. novembra 2019.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner Lehne
Predsednik

Priloge

Priloga I – Pomembne faze sodelovanja med EU in Marokom

Vir: Evropsko računsko sodišče

Priloga II – Sklepi, pogodbe in plačila v okviru programov proračunske podpore (2014–2018)
[Evropski instrument sosedstva – proračunska vrstica 22 04]

Priloga III – Financiranje na podlagi drugih instrumentov EU (2014–2018)

Priloga IV – Pregled revidiranih pogodb/projektov

Priloga V – Cilji programa proračunske podpore

Priloga VI – Težave v zvezi z izplačili spremenljivih tranš

Priloga VII – Razvoj ključnih kazalnikov

Vir: Evropsko računsko sodišče

Priloga VIII – Ocene pogodb za proračunsko podporo po sektorjih

Kratice in okrajšave

ESZD: Evropska služba za zunanje delovanje

EU: Evropska unija

MSP: mala in srednja podjetja

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc

SEU: Sodišče Evropske unije

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat III – zunanji ukrepi, varnost in pravica –, ki mu predseduje članica Evropskega računskega sodišča Bettina Jakobsen. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Hannu Takkula, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Turo Hentila, atašejka v njegovem kabinetu Helka Nykaenen, vodja naloge Kim Hublé ter revizorji Aurélia Petliza in Dirk Neumeister.

Končne opombe

¹ Vir: podatki Komisije za leto 2017 (GD za trgovino)

² Svet Združenih narodov za človekove pravice – splošni redni pregled – Maroko, maj 2017.

³ Evro-mediteranski pridružitveni sporazum med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani ter Kraljevino Maroko na drugi – UL L 70, 18.3.2000, str. 2.

⁴ Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/ Statut Avancé (13653/08).

⁵ Sodba Splošnega sodišča EU z dne 10. decembra 2015 (zadeva T-512/12).

⁶ 2012/497/EU: Sklep Sveta (UL L 241, 7.9.2012, str. 2).

⁷ Sodba Sodišča EU z dne 21. decembra 2016 (zadeva C-104/16 P).

⁸ Sodba Sodišča EU z dne 27. februarja 2018 (zadeva C-266/16).

⁹ 65 % dodeljenih odhodkov in 72 % plačil.

¹⁰ Enotni okvir podpore za obdobje 2014–2017. Podsektorji zajemajo na primer zdravstvo, izobraževanje, pravosodje in razvoj podeželja.

¹¹ Povečanje učinka razvojne politike EU: agenda za spremembe (COM(2011) 637 final).

¹² Okvirne dodelitve sredstev iz enotnega okvira podpore, stopnje financiranja, pri kateri lahko EU zagotavlja zadosten vpliv politik, dodatnih sredstev, potrebnih za izvajanje strategije, absorpcijske sposobnosti in ukrepov drugih deležnikov.

¹³ Srečanje med maroškimi organi pod vodstvom ministra za zunanje zadeve, visokim predstavnikom EU za skupno zunanjo in varnostno politiko, komisarjem EU za evropsko sosedsko politiko in širitvena pogajanja ter predstavniki držav članic.

¹⁴ 24 od 54 ciljnih vrednosti, ki so se obravnavale za izplačilo, bi moralo imeti ustrezna izhodišča. Vendar pa je bilo izhodišče določeno le za sedem ciljnih vrednosti. Osem ciljnih vrednosti je imelo netočna izhodišča ali pa izhodišč sploh ni imelo, devet pa jih je imelo zastarela izhodišča.

¹⁵ Devet od 24 ciljnih vrednosti, ki bi morale imeti izhodišča, je imelo zastarela izhodišča. Osem od 54 ciljnih vrednosti, ki so se obravnavale za izplačilo, je bilo doseženih že pred sklenitvijo sporazuma o financiranju.

¹⁶ Faza zasnove je dolgotrajna (traja približno eno leto) in mora biti odobrena na različnih ravneh. Komisija ni toliko prilagodljiva, da bi ob koncu postopka pogajanj spreminjala ciljne vrednosti ali kazalnike.

¹⁷ Glej okvir 1.

¹⁸ 12 od 42 ciljnih vrednosti, na katere se je to nanašalo (tj. 29 %).

¹⁹ Ciljna vrednost lahko spada v eno ali več naslednjih podpostavk.

²⁰ To je vključevalo ustanovitev pritožbenega sodišča v Guelmimu in 13 prvostopenjskih sodišč (z ustanovitvijo prvostopenjskega sodišča v Tahenaoutu in preoblikovanjem 12 pravosodnih centrov v prvostopenjska sodišča, med drugim v Sidi Ifniju).

²¹ Po navedbah iz poročila strokovne misije (november 2017), ki ga je odobrila Evropska komisija, je ta 60-odstotna stopnja izvajanja posledica zmanjšanja števila pravosodnih centrov s 120 na 72 (od katerih jih je bilo treba osem aktivirati), kot je bilo določeno z ministrskim sklepom.

²² Evropska komisija, Issues Paper: A review of the budget support instrument in Morocco, marec 2015 in oktober 2018.

²³ Nacionalni program za podporo izobraževanju.

²⁴ Nacionalni program za neposredno podporo vdovam z otroki.

²⁵ Npr. https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

²⁶ Freedom House je nevladna organizacija, ki izvaja raziskave in se zavzema za demokracijo, politično svobodo in človekove pravice.

²⁷ Mednarodna komisija pravnikov, Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures (april 2017).

²⁸ Ta načrt je ena od poglavitnih strategij maroške vlade, njegovi cilji pa so (i) povečati število delovnih mest v industrijskem sektorju, (ii) spremeniti strukturo maroškega gospodarstva s povečanjem deleža industrije v BDP, (iii) povečati izvoz industrijskih proizvodov, (iv) povečati neposredne tuje naložbe v industrijo in (v) izboljšati produktivnost sektorja.

²⁹ Na podlagi raziskave, ki jo je leta 2014 opravila splošna konfederacija maroških podjetij.

³⁰ Šteje se, da so revne vse osebe, katerih izdatki za potrošnjo so pod nacionalnim pragom revščine (2,15 USD na dan) (diagnostika Svetovne banke iz junija 2018).

³¹ Ginijev koeficient se uporablja za merjenje porazdelitve dohodka po percentilih v prebivalstvu. Višji ko je Ginijev koeficient, večja je neenakost v državi, pri čemer posamezniki z visokim prihodkom prejemajo precej višji odstotek celotnega dohodka prebivalstva od povprečnega odstotka na prebivalca.

³² African Development Dynamics 2018 (11. julij 2018).

³³ Sestavljeni indeks, ki odraža neenakost med ženskami in moškimi v zvezi s tremi vidiki: reproduktivnim zdravjem, opolnomočenjem in trgom dela; 100 % = neenakost in 0 % = enakost.

³⁴ Sestavljeni indeks, s katerim se meri povprečno doseganje treh osnovnih vidikov človekovega razvoja – dolgega in zdravega življenja, izobrazbe in dostojnega življenjskega standarda.

Časovnica

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2019

© Evropska unija, 2019

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Za vsako uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, ki ni zaščiteno z avtorskimi pravicami Evropska unija, je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov pravic.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.