Posebno poročilo
št.09 2019

Podpora EU Maroku: rezultati doslej omejeni

O poročilu: Sodišče je s to revizijo ocenjevalo uspešnost proračunske podpore EU Maroku v obdobju 2014–2018. V okviru revizije, ki je zajemala proračunsko podporo v sektorjih zdravstva, socialne zaščite, pravosodja in razvoja zasebnega sektorja, je pregledalo, kako je Komisija upravljala proračunsko podporo, in ovrednotilo doseganje ciljev. Komisija je menila, da je proračunska podpora ustrezen instrument za zagotavljanje pomoči. Sodišče pa je ugotovilo, da ima nizko dodano vrednost in ne more dobro podpirati reform, in sicer zaradi neoptimalne osredotočenosti, neustreznega izvajanja in nezadostnega spremljanja. Glavne slabosti so se nanašale na zasnovo kazalnikov in ocenjevanje rezultatov. Sodišče je zato pripravilo priporočila v zvezi z osredotočenjem podpore na manj sektorjev, izboljšanjem zasnove kazalnikov in kontrolnih postopkov za izplačila ter krepitvijo dialoga o politikah.
Posebno poročilo Sodišča v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU.

Ta publikacija je na voljo v 23 jezikih in v naslednjem formatu:
PDF
PDF General Report

Povzetek

I

Maroko je severnoafriška država, ki ima enakomerno rast in stabilno politično okolje. Na podlagi sporazuma, podpisanega leta 1996, se je sodelovanje med Marokom in Evropsko unijo (EU) okrepilo. Z začetkom izvajanja evropske sosedske politike leta 2004 je Maroko postopoma postal privilegiran partner EU v smislu političnega in gospodarskega sodelovanja, pa tudi z vidika trgovinskega, tehničnega in razvojnega sodelovanja.

II

Sodišče je ocenilo uspešnost proračunske podpore EU v Maroku v obdobju 2014–2018. Skupna proračunska podpora EU Maroku v tem obdobju je znašala približno 0,37 % skupnih proračunskih odhodkov države. Preučilo je, kako jo je Komisija upravljala in v kolikšni meri so bili doseženi njeni cilji. V revizijo so bili zajeti sektorji zdravstva, socialne zaščite, pravosodja in razvoja zasebnega sektorja. V obravnavanem obdobju je skupna vrednost sklenjenih pogodb za vse sektorje, ki jih je zajemala proračunska podpora, znašala 562 milijonov EUR, plačil pa 206 milijonov EUR.

III

Komisija je na podlagi ustrezne analize tveganja in ocene potreb menila, da je proračunska podpora ustrezen instrument za zagotavljanje pomoči. Sodišče pa je ugotovilo, da ima nizko dodano vrednost in ne more dobro podpirati reform, in sicer zaradi neoptimalne osredotočenosti, slabosti v zasnovi in nezadostnega spremljanja. Poleg tega je bilo usklajevanje med donatorji med sektorji neenakomerno.

IV

Ko je Splošno sodišče EU decembra 2015 izdalo sodbo o Zahodni Sahari, je Maroko prekinil politični dialog, ta prekinitev pa je trajala od decembra 2015 do januarja 2019. Komisija tega obdobja zamrznitve ni izkoristila za oblikovanje jasne strategije glede odnosov z Marokom. Dialog o politikah je sicer potekal, vendar ni bil zadosten za vse sektorje. Poleg tega Komisija ni formalizirala strategij glede dialogov o politikah.

V

Proračunska podpora ni dovolj podpirala reform, napredek pri ključnih izzivih pa je bil omejen. Komisijo so pri upravljanju proračunske podpore ovirale slabosti v zasnovi programov proračunske podpore in njihovih kazalnikov. Sodišče je ugotovilo tudi pomanjkljivosti pri postopkih spremljanja in oceni rezultatov, ki jo je opravila Komisija.

VI

Čeprav je bila podpora EU usmerjena v medsektorska vprašanja, kot sta enakost spolov in človekove pravice, je bilo kljub temu v obravnavanem obdobju mogoče opaziti le malo izboljšanja.

VII

Sodišče je izreklo več priporočil za Komisijo v zvezi s krepitvijo pristopa EU ter političnega dialoga in dialoga o politikah, izboljšanjem zasnove kazalnikov in postopkov spremljanja, krepitvijo postopkov preverjanja za izplačila in povečanjem prepoznavnosti podpore EU.

Uvod

Pomemben partner

01

Kraljevina Maroko je geografsko najbližja soseda Evrope v Severni Afriki (glej sliko 1). Na lestvici indeksa človekovega razvoja Združenih narodov za leto 2018 je bil Maroko med 189 državami uvrščen na 123. mesto, zato velja za državo s srednjo stopnjo človekovega razvoja. Z letnim bruto domačim proizvodom v višini približno 101 milijarde EUR (2018) in približno 35 milijoni prebivalcev je peto največje afriško gospodarstvo ter pomemben politični in gospodarski partner EU. Po drugi strani pa je tudi EU najpomembnejša trgovinska partnerica Maroka, saj predstavlja približno 65 % njegovega izvoza in 57 % njegovega uvoza1.

Slika 1

Maroko

Vir: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Vir: Eurostat

02

Maroko ima koristi od preudarnega makroekonomskega upravljanja in strukturnih reform, izvedenih v zadnjih letih. Rast se nadaljuje razmeroma enakomerno, inflacija pa je nizka. V zadnjih letih se še naprej zmanjšujeta zunanji primanjkljaj na tekočem računu in proračunski primanjkljaj.

03

Glede na nemire v regiji po arabski pomladi leta 2011 je politično okolje v Maroku stabilno. Maroko je s sprejetjem nove ustave julija 2011 naredil pomemben korak k politični modernizaciji in odprtemu gospodarstvu.

04

Čeprav je bil s to ustavno reformo poudarjen pomen temeljnih pravic in enakosti spolov, pa nacionalna zakonodaja še ni v celoti usklajena s konvencijami Združenih narodov o človekovih pravicah. Priporočila Odbora Združenih narodov za človekove pravice so na primer vključevala odpravo smrtne kazni, boj proti nasilju nad ženskami, izboljšanje enakosti spolov in varstva pravic otrok, ratifikacijo Rimskega statuta o ustanovitvi Mednarodnega kazenskega sodišča in odpravo kriminalizacije homoseksualcev. Maroko je zavrnil večino priporočil v zvezi s pravicami žensk2.

05

Odnosi med EU in Marokom so stabilni, odkar sta leta 1969 podpisala prvi trgovinski sporazum. To partnerstvo se je z leti razvijalo in izpopolnjevalo (glej Prilogo I), kar je privedlo do podpisa splošnega pridružitvenega sporazuma leta 1996.3 Ta pridružitveni sporazum, ki je začel veljati leta 2000, je pravna podlaga za odnose med EU in Marokom. Od začetka izvajanja evropske sosedske politike leta 2004 je Maroko postopoma postal privilegiran partner EU na področju političnega in gospodarskega sodelovanja, pa tudi trgovinskega, tehničnega in razvojnega sodelovanja.

06

V okviru evro-mediteranskega partnerstva se je v zvezi s pridružitvenim sporazumom zgodil pomemben preobrat, ko je bil leta 2008 Maroku dodeljen prednostni status4, s čimer je bila poudarjena posebna narava njegovega odnosa z EU. S tem je bil zagotovljen okvir za politično sodelovanje na visoki ravni, da bi se maroška zakonodaja nadalje uskladila z zakonodajo EU, maroško gospodarstvo pa postopno vključevalo v notranji trg EU.

Pomemben prejemnik sredstev evropskega instrumenta sosedstva

07

Maroko, ki prejema več razvojne podpore EU kot katera koli druga severnoafriška država razen Tunizije, je eden od glavnih prejemnikov mednarodne razvojne pomoči. EU je njegova največja donatorka, saj zagotavlja 25,2 % uradne razvojne pomoči (glej sliko 2).

Slika 2

Uradna razvojna pomoč (URP) v Maroku leta 2017, glavni donatorji (v milijonih USD)

Vir: Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj

08

Poleg donatorjev uradne razvojne pomoči so v Maroku dejavni tudi drugi razvojni akterji. Iz uradnih statističnih podatkov Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj je na primer razvidno, da sta Svetovna banka in Afriška razvojna banka pomembni donatorki v sektorjih infrastrukturnih projektov in dobrega upravljanja, zdravstva in socialne zaščite.

09

Evropski instrument sosedstva je ključni finančni instrument, s katerim se podpira sodelovanje Komisije z Marokom. Komisija pripravlja programe dvostranske podpore EU za sedemletna obdobja. Skupni znesek prevzetih obveznosti se je s 1 431 milijonov EUR za obdobje 2007–2013 znižal na 1 399 milijonov EUR za obdobje 2014–2020 (glej sliko 3). Glavni prednostni sektorji, navedeni v enotnem okviru podpore za obdobje 2014–2017, so bili pravičen dostop do osnovnih socialnih storitev, podpora demokratičnemu upravljanju, pravna država, mobilnost in delovna mesta ter trajnostna in vključujoča rast.

Slika 3

Obveznosti v zvezi z dvostransko pomočjo v Severni Afriki

Vir: Evropska komisija

10

Maroko je eden največjih prejemnikov sredstev iz dvostranskih programov evropskega instrumenta sosedstva v Severni Afriki. V obdobju 2014–2018 so bile na podlagi dodeljenih sredstev za proračunsko podporo (glej okvir 1) sklenjene pogodbe v skupni vrednosti 562 milijonov EUR in izvršena plačila v skupni vrednosti skoraj 206 milijonov EUR (glej Prilogo II). Proračunska podpora v povprečju pomeni 75 % letnih odhodkov EU za Maroko. Maroko poleg tega prejema dodatna finančna sredstva v okviru več tematskih programov in instrumentov (glej Prilogo III), podpora EU pa se zagotavlja tudi prek finančnih institucij in skrbniških skladov.

Okvir 1

Proračunska podpora kot oblika pomoči

Po mnenju Komisije je proračunska podpora uspešen način zagotavljanja pomoči v podporo reformam in ciljem trajnostnega razvoja. Meni, da je dejavnik sprememb za boljše upravljanje javnih financ, makroekonomsko stabilnost, trajnostno in vključujočo rast ter boj proti korupciji in goljufijam, pa tudi za spodbujanje sektorskih reform, človekovih pravic, demokratičnih vrednot in enakosti spolov.

Proračunska podpora zajema dialog, prenos finančnih sredstev na nacionalne zakladniške račune partnerskih držav, oceno smotrnosti in razvijanje zmogljivosti na podlagi partnerstva in vzajemne odgovornosti. Ker prenesena sredstva niso predvidena za specifičen namen, ni mogoče spremljati, za kaj se porabijo in kako. Partnerska država lahko prenesena sredstva uporablja v okviru svojega običajnega proračunskega postopka.

Proračunska podpora se ne zagotavlja vsem državam. Pred začetkom programa in med njegovim izvajanjem morajo biti izpolnjena merila za upravičenost, pred izvršitvijo plačil pa morajo biti izpolnjeni določeni pogoji.

Da je država upravičena do proračunske podpore, mora imeti:

  • ustrezne in verodostojne strategije sektorskega/nacionalnega razvoja,
  • v stabilnost usmerjeno makroekonomsko politiko,
  • ustrezen in verodostojen program reform upravljanja javnih financ ter
  • pregleden proračun in nadzor nad njim (proračunske informacije morajo biti javno dostopne).

Kadar se predlaga pogodba o proračunski podpori, je treba opraviti tudi oceno temeljnih vrednot.

Proračunska podpora se izplača v fiksnih in spremenljivih tranšah. Fiksne tranše imajo fiksno vrednost, ki je vnaprej določena v sporazumu o financiranju (sporazum med državo upravičenko in Komisijo). Izplačajo se v celoti (ko so izpolnjeni vsi pogoji) ali sploh ne (če ni izpolnjen eden ali več pogojev). Največja možna vrednost spremenljivih tranš se vnaprej določi v sporazumu o financiranju. Te tranše se izplačajo bodisi v celoti bodisi deloma, izplačani znesek pa temelji na doseženi smotrnosti glede na vnaprej določene ciljne vrednosti ali opredeljene kazalnike smotrnosti (če so izpolnjeni tudi vsi splošni pogoji). Ta ocena smotrnosti temelji na podatkih, ki jih mora predložiti država upravičenka in so določeni v sporazumu o financiranju (viri preverjanja).

Vir: Smernice Komisije za proračunsko podporo, september 2017

11

Za upravljanje in izvajanje programov sta odgovorna delegacija EU v Rabatu in Generalni direktorat za sosedstvo in širitvena pogajanja. Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD) in vodja delegacije EU sta odgovorna za politični dialog.

Dvostranski odnosi na preizkušnji

12

EU in Maroko imata dolgoletne dobre odnose, vendar se je njuno partnerstvo skrhalo leta 2015, ko je Splošno sodišče EU sprejelo prvi niz odločb, da Zahodna Sahara ni del Maroka. To je pomenilo, da Zahodna Sahara ni del sporazuma o ribištvu in kmetijstvu, ki sta ga sklenila EU in Maroko, in da zanjo ne morejo veljati enaki tarifni preferenciali. Vprašanje Zahodne Sahare (glej okvir 2) je zamajalo partnerstvo med EU in Marokom, ki je prekinil politični dialog.

Okvir 2

Povzetek sodb Sodišča Evropske unije

10. december 2015: S sodbo Splošnega sodišča EU5 je bil sklep6 o izvajanju kmetijskega sporazuma na ozemlju Zahodne Sahare razglašen za ničnega. V njej je bilo ugotovljeno, da se kmetijski sporazum uporablja za Zahodno Saharo, da pa Zahodna Sahara ni del Maroka in da Kraljevina Maroko ni upravna oblast. Svet bi moral pred sprejetjem sklepa zagotoviti, da se naravni viri tega ozemlja ne izkoriščajo v škodo njegovih prebivalcev in v nasprotju z njihovimi temeljnimi pravicami.

21. december 20167: Sodišče EU je razveljavilo sodbo iz leta 2015 in odločilo, da se noben trgovinski ali pridružitveni sporazum z Marokom ne more uporabljati za ozemlje Zahodne Sahare, saj ta ni del Maroka. V skladu s tem je navedlo, da je treba v odnosih med EU in Marokom ljudstvo Zahodne Sahare šteti za tretjega. Kot pri vseh dvostranskih sporazumih je zato treba pridobiti izrecno soglasje ljudstva tega ozemlja.

Februar 20188: Sodišče EU je menilo, da vode ob obali ozemlja Zahodne Sahare ne spadajo v maroško ribolovno cono iz sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju, saj Zahodna Sahara ni del Kraljevine Maroko.

Prvo četrtletje leta 2019: Evropski parlament in Svet sta potrdila spremembo dveh protokolov o ribolovu in kmetijstvu. Cilj je spodbuditi gospodarski razvoj v Zahodni Sahari, in sicer tako, da se izvoz iz Zahodne Sahare v EU obravnava enako kot izvoz iz Maroka.

13

Politični dialog poteka na ravni ESZD, vodje delegacije EU in maroškega ministrstva za zunanje zadeve. Dialog o politikah poteka na sektorski ravni, in sicer med osebjem delegacije EU in maroškimi organi. Na sliki 4 je pojasnjena razlika med političnim dialogom in dialogom o politikah.

Slika 4

Politični dialog in dialog o politikah

Politični dialog
Zajema vse zunanje politike EU: razvojno, trgovinsko, zunanjo in varnostno politiko.
Je v skladu s Pogodbama EU, evropskim zunanjim delovanjem in drugimi pravnimi podlagami.
V vseh državah politični dialog običajno poteka med vodjo delegacije EU in ministrsko ravnjo.
Dialog o politikah
Zajema specifične sektorje sodelovanja EU.
Z njim bi se morali podpirati splošni in specifični cilji pogodb o proračunski podpori.
Z njim se podpirajo prizadevanja partnerske države za dosego ciljev, določenih v njenih strategijah. Lahko ima politično razsežnost (npr. kadar je politična cena težavnih reform visoka).

Vir: akademija GD za mednarodno sodelovanje in razvoj

Obseg revizije in revizijski pristop

14

V tej reviziji je bila ocenjena uspešnost proračunske podpore EU Maroku v obdobju 2014–2018. Sodišče je postavilo naslednja vprašanja:

  • Ali sta Komisija in ESZD ustrezno izbrali prednostne sektorje in dobro oblikovali programe?
  • Ali je Komisija ustrezno izvajala podporo EU Maroku?
  • Ali so bili cilji podpore EU Maroku doseženi?
15

Revizija je zajemala obdobje od uradne odločitve o vzpostavitvi evropskega instrumenta sosedstva (1. januar 2014) do konca leta 2018. Revizija je bila osredotočena na to obdobje, ker je bila v zvezi s proračunsko podporo Maroku v obdobju 2005–2012 že izvedena zunanja ocena (objavljena je bila leta 2014). Poleg tega se to obdobje ujema s programskim obdobjem evropskega instrumenta sosedstva. Pomembni so zneski, za katere so bile sklenjene pogodbe ali ki so bili izplačani za to obdobje. Poleg tega Komisija še ni opravila ocene države, ki bi zajemala podporo Maroku.

16

Revizija je potekala od septembra 2018 do februarja 2019, zajemala pa je sektorje zdravstva, socialne zaščite, pravosodja in razvoja zasebnega sektorja (PACC: programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc). S temi sektorji je bila povezana večina odhodkov evropskega instrumenta sosedstva v Maroku med letoma 2014 in 2018 (glej Prilogo II)9. Sodišče je poleg programov proračunske podpore v teh štirih sektorjih pregledalo deset projektov, povezanih z ustreznimi sklepi o financiranju (glej Prilogo IV). Preučilo je, ali sta bili v teh programih proračunske podpore kot medsektorski vprašanji obravnavani vprašanji enakosti spolov in človekovih pravic. V Prilogi V so povzeti cilji revidiranih programov proračunske podpore, Priloga VII pa vključuje ocene po posameznih sektorjih.

17

Revizijsko delo Sodišča je vključevalo dokumentacijski pregled, razgovore z zaposlenimi na sedežu Komisije in ESZD ter obisk na kraju samem. Med obiskom je Sodišče lahko zbralo dodatne informacije ter opravilo razgovore s predstavniki nacionalnih organov in zaposlenimi pri delegaciji EU in predstavništvih držav članic EU v Maroku (španskem in francoskem predstavništvu). Opravilo je tudi razgovore z mednarodnimi organizacijami in drugimi donatorji, kot so Svetovna banka, Afriška razvojna banka, Unicef in nemška agencija za mednarodno sodelovanje Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Poleg tega je obiskalo upravičence, med drugim center za pridržanje za dekleta, center za socialno varstvo in zasebna podjetja, ki so prejela subvencije za naložbe.

18

Maroko je kot eden od največjih prejemnikov zunanje pomoči EU strateški partner na ključnih področjih. Komisija bo lahko imela koristi od zaključkov in priporočil iz tega poročila, če jih bo upoštevala pri načrtovanju naslednjega programskega obdobja (od leta 2021). To poročilo je zato zelo pomembno in bi lahko imelo velik učinek.

Opažanja

Osredotočenost podpore in njena zasnova sta bili neoptimalni

Proračunska podpora je bila preveč razdrobljena, da bi lahko zagotovila čim večje rezultate

19

Sodišče je preučilo, ali sta Komisija in ESZD prednostne sektorje za proračunsko podporo dosledno določali glede na glavne potrebe Maroka. Preverilo je, ali je bila opravljena ustrezna ocena potreb. Obravnavalo je tudi, ali je Komisija svoj pristop ustrezno usklajevala z drugimi donatorji, dejavnimi v Maroku.

Proračunska podpora je temeljila na ustrezni oceni tveganja/potreb
20

Komisija je menila, da je proračunska podpora najustreznejši instrument za podpiranje in nadaljevanje izvajanja nacionalnih in sektorskih reform. Komisija vsako leto opravi analizo tveganja za naslednje kategorije: politično upravljanje, makroekonomska stabilnost, razvoj, upravljanje javnih financ in korupcija/goljufije. Očitno je, da so bila v fazi zasnove izpolnjena merila za upravičenost, poleg tega se tveganje v zvezi s temeljnimi vrednotami ni zdelo veliko. Raven tveganja za Maroko je bila ocenjena kot zmerna.

21

V skladu z analizo tveganja, ki jo je opravila Komisija, pa se je eno od glavnih preostalih tveganj nanašalo na korupcijo. Zaradi neobstoja organa za preprečevanje korupcije Komisija korupcije ni mogla obravnavati po tej poti. To pomeni, da jo je obravnavala v okviru nekaterih programov proračunske podpore. K zmanjšanju korupcije na primer prispeva digitalizacija postopkov v okviru programa PACC ter ukrepi in kazalniki v okviru programov proračunske podpore za zdravstvo in socialno zaščito. V okviru programa za pravosodje sistemski zakon vsebuje ukrepe, namenjene zmanjšanju korupcije. Vendar nekateri od njih, na primer kodeks za sodnike, še niso bili sprejeti.

22

Poročila Mednarodnega denarnega sklada o posameznih državah ter ocena javnih odhodkov in finančne odgovornosti iz leta 2016, v katerih niso bile odkrite večje pomanjkljivosti, so bili v skladu z oceno tveganja, ki jo je opravila Komisija.

23

Komisija je v sodelovanju z nacionalnimi organi opravila podrobno oceno potreb za specifične programe proračunske podpore ter se med oblikovanjem programa posvetovala s širokim izborom deležnikov. Delegacija EU se je poleg tega sestala z organizacijami civilne družbe. Vendar se pri pripravi ocene potreb za revidirane sektorje ni posvetovala z maroškim računskim sodiščem (ki je pomemben deležnik).

24

Programi proračunske podpore so dopolnjevali drugo podporo EU, usklajevanje v obliki dvostranskih in tematskih programov pa je bilo dobro. Tehnična pomoč je bila vključena v zasnovo vseh programov proračunske podpore. Skupni delež dopolnilnih instrumentov za sodelovanje (tehnična pomoč, tesno medinstitucionalno sodelovanje itd.), ki dopolnjujejo proračunsko podporo v Maroku, se je postopoma povečeval, in sicer s 5 % (2007–2010) na 13 % (2011–2013), nato na 16 % (2014–2016) in zatem še na 18 % (2017–2018).

Pomembne potrebe so bile obravnavane, toda financiranje je zajemalo številna področja
25

Komisija je pri pripravi programov dvostranske podpore za Maroko obravnavala več prednostnih področij, ki so ustrezala potrebam, zajetim s sektorskimi strategijami ter upoštevanim v nacionalnem vladnem načrtu in akcijskem načrtu EU. Komisija je v programskih dokumentih jasno dokazala, zakaj je potrebno financiranje za te sektorje. Prednostni sektorji za obdobji 2007–2013 in 2014–2020 so ostali nespremenjeni (glej sliko 5).

Slika 5

Pregled prednostnih sektorjev v obdobju 2007–2020

2007–2013 2014–2020
Sektor 1 Razvoj socialne politike 412 milijonov EUR Pravičen dostop do osnovnih socialnih storitev 441 milijonov EUR
Sektor 2 Upravljanje/človekove pravice 115 milijonov EUR Podpora demokratičnemu upravljanju, pravni državi in mobilnosti 337,5 milijona EUR
Sektor 3 Posodobitev gospodarstva 298 milijonov EUR Delovna mesta ter trajnostna in vključujoča rast 367,5 milijona EUR
Krepitev zmogljivosti Institucionalna podpora (vključno z Réussir le Statut Avancé) 272 milijonov EUR Dopolnilna podpora za razvoj zmogljivosti in civilno družbo 294 milijonov EUR
Drugo Okolje 137 milijonov EUR
Skupaj 1 234 milijonov EUR 1 470 milijonov EUR

Vir: okvirna programa za obdobji 2007–2010 in 2011–2013 ter enotni okvir podpore za obdobje 2014–2020

26

Komisija je tri prednostne sektorje opredelila preširoko, saj so zajemali 13 podsektorjev10, od katerih bi bilo številne mogoče šteti za samostojne sektorje. Razdrobljenost pomoči bi zato bilo mogoče zmanjšati. Poleg tega usmerjenost v preveč sektorjev zmanjšuje možen učinek podpore EU. V agendi za spremembe11 je navedeno, da bo EU v vsaki partnerski državi osredotočila dejavnosti na največ tri sektorje, da bi povečala učinek in vzvod svoje pomoči.

27

Znesek, dodeljen posameznim programom, je bil odvisen od več parametrov12. Zneski so bili dodeljeni na podlagi pogajanj, ki niso bila dokumentirana. Komisija zato ni mogla dokazati, da so bili zneski dodeljeni po pregledni metodi.

Komisija v času prekinjenega političnega dialoga ni razvila jasne strategije za prihodnje odnose z Marokom
28

Sodba Sodišča EU in institucionalna blokada po parlamentarnih volitvah sta imela majhen, vendar opazen učinek na sodelovanje (glej okvir 2).

29

Prva sodba Sodišča EU je bila izdana decembra 2015. Pogajanja o poglobljenem in celovitem sporazumu o prosti trgovini, partnerstvu za migracije in mobilnost ter sodelovanju na področju varnosti in boja proti terorizmu od takrat niso napredovala.

30

Pridružitveni svet13 naj bi se sestal enkrat letno za pregled dvostranskih odnosov in oceno napredka pri izvajanju pridružitvenega sporazuma. Vendar med decembrom 2015 in junijem 2019 ni bilo nobenih sej. Zadnje razpoložljivo poročilo o napredku, ki ga je pripravila ESZD, se je zato nanašalo na dejavnosti iz leta 2014. Vendar je delegacija EU še naprej redno pripravljala politična poročila.

31

Prednostni status Maroka je bil podaljšan do konca leta 2018, razmišljalo pa se je tudi o možnosti nadaljnjega podaljšanja do konca leta 2020. Maroko je zaprosil tudi za celovit pregled dvostranskih odnosov z EU in vzpostavitev novega prilagojenega okvira, ki bi presegal prednostni status.

32

Ker ni bilo formalnega političnega dialoga, Komisija glede na iztek enotnega okvira podpore ni obravnavala novih prednostnih nalog in/ali izzivov. V zadnjih letih se je delegacija EU na prošnje maroške vlade odzivala na podlagi obstoječega enotnega okvira podpore, namesto da bi zamrznitev političnega dialoga izkoristila za ponovno oceno operativnih prednostnih nalog za Maroko ter oblikovanje jasne in v prihodnost usmerjene strategije. Komisija in države članice so menile, da so prednostne naloge enotnega okvira podpore še vedno relevantne, zato so enotni okvir podpore za obdobje 2014–2017 podaljšale do leta 2018. Za obdobje 2019–2020 tako ne bodo oblikovane nove prednostne naloge partnerstva, temveč bo vzpostavljen le kratkoročen okvir, ki bo podoben sedanjemu enotnemu okviru podpore in se bo lahko uporabljal kot pravna podlaga za načrtovanje programov za obdobje 2019–2020.

33

Komisija ni začasno ustavila izplačil proračunske podpore, saj v finančni uredbi EU, smernicah za proračunsko podporo in določbah sporazumov o financiranju začasna ustavitev teh plačil zaradi neobstoja političnega dialoga ni določena. Plačila v zvezi s proračunsko podporo so se še naprej izplačevala skladno z načrtom in so bila v letih 2016 in 2017 večja kot v prejšnjih dveh letih (glej sliko 6).

Slika 6

Plačila proračunske podpore za Maroko v obdobju 2011–2018

Vir: podatkovno skladišče GD za mednarodno sodelovanje in razvoj

Usklajevanje med donatorji je bilo neenakomerno
34

EU v fazi opredelitve projektov oceni, kateri drugi projekti se še izvajajo v nekem sektorju, ter organizira srečanja s tehničnimi in finančnimi partnerji za opredelitev tekočega/načrtovanega financiranja v danem sektorju. Skupina Groupe Principal des Partenaires se je od leta 2016 sestajala vsaka dva meseca in je razpravljala o sektorskih vprašanjih na strateški ravni. Vendar se vsi donatorji v Maroku niso redno udeleževali srečanj (npr. Kitajska in Indija).

35

V Maroku so bili v večini sektorjev dejavni raznovrstni donatorji, vendar so bili cilji in prednostne naloge držav članic premalo usklajeni s cilji in prednostnimi nalogami EU. Čeprav je bil proces skupnega načrtovanja programov uveden leta 2014, ga države članice niso izvajale do leta 2017, ko je bil sklenjen sporazum o tem, kako ga izvajati v treh sektorjih (migracije, enakost spolov in poklicno usposabljanje). Države članice so namreč želele ohraniti svojo prepoznavnost. Veliko število vključenih sektorjev in donatorjev ni prispevalo k uspešnosti pomoči.

36

V nekaterih sektorjih so bile uspešno vzpostavljene ureditve za donatorje, zlasti v zdravstvenem sektorju, v katerem so imeli donatorji skupne cilje in okvire za oceno smotrnosti. Komisija je predsedovala skupini finančnih in tehničnih partnerjev za zdravstvo in socialno zaščito. V okviru programa PACC ni bilo formalne skupine za srečanja donatorjev, obstajala pa je platforma za usklajevanje, in sicer dogovor skupine G20 z Afriko.

37

V sektorju pravosodja med letoma 2015 in 2017 ni bilo formalnih sestankov. Ker je ministrstvo za pravosodje zagotovilo usklajevanje tega sektorja od leta 2017, so bili organizirani sestanki s tehničnimi in finančnimi partnerji, vendar le enkrat na leto, čeprav so partnerji izrazili željo, da bi se sestali vsaj dvakrat letno, da bi se izognili prekrivanju. Ti sestanki so bili le malo dokumentirani. Usmerjevalni odbor, ki bi skladno s sporazumom o financiranju moral zagotoviti usklajevanje med ministri in partnerji programov, ni bil ustanovljen.

38

V revidiranih sektorjih, v katerih so podporo zagotavljali EU in tudi drugi donatorji, je obstajalo zelo malo skupnih kazalnikov. V sektorju zdravstva je bilo 11 od 18 kazalnikov podobnih tistim, ki jih uporablja Svetovna banka, v programu PACC je bilo podobnih sedem, v programu socialne zaščite pa le eden. Letne ocene in vrednotenja se za revidirane sektorje niso samodejno izmenjevali.

Programi proračunske podpore niso bili zasnovani za doseganje čim večjega učinka

39

Sodišče je preverilo, ali so bili ciljne vrednosti in kazalniki proračunske podpore usmerjeni v spodbujanje reform.

Številne ciljne vrednosti proračunske podpore niso bile dovolj ambiciozne, da bi spodbujale reforme
40

Čeprav so bili programi proračunske podpore usklajeni z državnimi sektorskimi strategijami, pa vse strategije niso vsebovale količinsko opredeljenih ciljnih vrednosti za specifične cilje ali akcijske načrte, zato ciljnih vrednosti programov proračunske podpore ni bilo vedno mogoče primerjati z nacionalnimi sektorskimi ciljnimi vrednostmi. Vendar morajo ministrstva od leta 2019 v skladu z zakonom o državnem proračunu proračunskim napovedim priložiti ciljne vrednosti glede smotrnosti, in sicer glede na glavne cilje strateške politike.

41

Kazalniki, ki so se nanašali na ustanovitev institucij ter pripravo zakonodaje in nacionalnih načrtov, niso bili osredotočeni na izložke.

42

Sodišče je ugotovilo, da 25 od 86 ciljnih vrednosti proračunske podpore ni bilo dovolj ambicioznih, da bi podpirale reforme. V zdravstvenem sektorju so bile na primer glavne težave nezadostno zdravstveno osebje ter razlike med mestnimi in podeželskimi območji. Vendar so bili programi proračunske podpore osredotočeni predvsem na zmanjšanje razlik med podeželskimi in mestnimi območji ter so pomanjkanje človeških virov obravnavali le v okviru ene ciljne vrednosti spremenljive tranše, ki pa ni bila zelo ambiciozna, saj je bil njen namen v obdobju dveh let usposobiti le 13 zdravnikov za družinske zdravnike.

43

Pri zasnovi programa proračunske podpore se nekateri izzivi, ki so jih opredelili različni deležniki (ministrstvo za zdravje, Svetovna banka itd.), niso neposredno obravnavali, in sicer visoka stopnja odsotnosti osebja, neprivlačnost oddaljenih območij za zdravstveno osebje in strukturna neizkoriščenost bolnišnične infrastrukture.

44

V sektorju socialnega varstva ciljna vrednost glede uskladitve 25 % centrov za socialno varstvo z novim zakonom ni bila ambiciozna, ker je bila že dosežena, saj je strožje zahteve prejšnjega zakona že izpolnjeval večji delež teh centrov.

45

Cilji v pravosodnem sektorju, ki so bili sicer široki, so bili v skladu s cilji reforme, saj so se na primer nanašali na neodvisnost sektorja ter sodno varstvo pravic in svoboščin.

46

Program PACC je temeljil na treh strategijah, od katerih dve nista vsebovali časovno opredeljenih ciljev, zaradi česar je bilo težko opredeliti najpomembnejše/najnujnejše potrebe. Program je zajemal preveč sektorjev, pri čemer je zagotavljal podporo za mala in srednja podjetja (MSP), zagonska podjetja, zemljiške posesti, trgovino, trajnostni razvoj in energijo.

Zasnova kazalnikov ni omogočala objektivnega merjenja smotrnosti
47

Komisija je pri zasnovi programov proračunske podpore ocenila maroške sisteme za spremljanje in vrednotenje. Ker ni bilo okvirnih ocen za vrednotenje sektorskega napredka, je uporabljala obstoječe smernice. Razen pri zdravstvenem sektorju sektorskih strategij niso vedno spremljali celoviti akcijski načrti z izhodiščnimi podatki, kazalniki rezultatov in predhodno opredeljene ciljne vrednosti.

48

Sodišče je ugotovilo naslednje slabosti pri izbiri in uporabi kazalnikov:

  1. kazalniki spremenljivih tranš niso bili ustrezni za spremljanje napredka pri doseganju specifičnih ciljev;
  2. skoraj vsi kazalniki so se nanašali na izložke ali proces (npr. predlog osnutka zakona) in ne na izide;
  3. Dva kazalnika nista bila dovolj relevantna, saj se z njima niso merili cilji programov proračunske podpore. Dva kazalnika v zvezi z zdravstvenim sektorjem sta se nanašala na pričakovani rezultat zmanjšanje razlik med mestnim in podeželskim okoljem. Oba kazalnika sta izražala absolutno vrednost, tj. povečanje števila sladkornih bolnikov, ki se zdravijo na podeželskih območjih, in povečanje števila bolnikov s hipertenzijo, ki se zdravijo na podeželskih območjih. Povečanje bi sicer res lahko pomenilo, da se zdravi več bolnikov, ki potrebujejo zdravljenje (pozitivno povečanje), lahko pa bi tudi pomenilo, da sta v Maroku ti dve bolezni postali bolj razširjeni (negativno povečanje). Kazalnika nikakor nista bila usmerjena v merjenje morebitnega zmanjšanja razlik;
  4. kazalniki so pogosto imeli netočna izhodišča oziroma izhodišč sploh niso imeli14. Točno izhodišče je potrebno za merjenje napredka in oceno, ali so ciljne vrednosti realistične in dovolj ambiciozno zastavljene;
  5. kazalniki so imeli zastarela izhodišča in ciljne vrednosti15. Postopek načrtovanja programov je trajal približno eno leto, zato izhodišča niso več odražala dejanskega stanja, ob podpisu sporazuma o financiranju pa so bile ciljne vrednosti včasih že dosežene ali skoraj dosežene16. Ker izhodišča in ciljne vrednosti ob podpisu sporazuma o financiranju niso bili posodobljeni, so bila plačila izvršena v razmerah, ki so se poslabšale, namesto da bi se izboljšale.

Težave pri izvajanju podpore

Na izvajanje so vplivale zamude

49

Sodišče je preučilo, ali so bile dejavnosti izvedene v skladu z načrti in ali so bili zagotovljeni predvideni izložki.

Izložki in dopolnilna podpora niso bili vedno pravočasno zagotovljeni
50

Reforme se v revidiranih sektorjih na splošno niso vedno izvajale po načrtih. Zamude so bile predvsem posledica nepravočasne odobritve zakonodajnih predlogov (socialna zaščita), tega, da parlament še ni sprejel kazenskega zakonika in zakona o kazenskem postopku (pravosodje), neobstoja posebnega akcijskega načrta (zdravstvo) in omejenega dialoga o politikah z zasebnim sektorjem (PACC).

51

Ker so se reforme v sektorjih pravosodja in programa PACC začele izvajati z zamudo, je bilo tudi več izplačil izvršenih pozneje, kot je bilo prvotno načrtovano. Komisija je kljub zamudam pri dejavnostih socialne zaščite v prvem letu izvajanja menila, da ni treba sprejeti popravnih ukrepov, saj je bila uvedena tehnična pomoč iz prejšnjih programov proračunske podpore. Program PACC je podaljšala za eno leto, pravosodni program pa za dve. Programi so prvotno trajali štiri leta (in pravosodni program pet).

52

V revidiranih sektorjih so bili programi proračunske podpore dopolnjeni s tehnično pomočjo in tesnim medinstitucionalnim sodelovanjem (med 2 % in 13 % zneska proračunske podpore). Ta dopolnilna podpora, ki se je zagotavljala v revidiranih sektorjih, je bila sicer v skladu s cilji programov proračunske podpore, vendar se je pogosto začela izvajati dve do tri leta po sklenitvi sporazumov o financiranju, zato ni ustrezno okrepila proračunske podpore.

Malo dokazov o sektorskem dialogu o politikah
53

Sodišče je preverilo, ali je Komisija imela strukturiran pristop k dialogu o politikah in ali je ta vključeval jasne cilje, pa tudi, ali je bila pogosto v stiku z maroškimi organi in vodila evidenco o napredku.

54

Dialog o politikah je bistvena dejavnost v okviru proračunske podpore. Poleg prenosa sredstev in krepitve zmogljivosti je eden od glavnih elementov pogodb o proračunski podpori. V zvezi z njim se pričakuje, da bo prispeval k doseganju ciljev programov proračunske podpore.

55

Kljub začasni prekinitvi političnega dialoga se je sektorski dialog (o politikah) med delegacijo EU in nekaterimi ministrstvi (npr. ministrstvoma za zdravje in socialni razvoj) nadaljeval. Vendar delegacija EU ni imela formalizirane strategije dialoga o politikah z jasnimi cilji. Nobenih dokazov ni, da se je v okviru dialoga obravnavalo spoštovanje nacionalnih sektorskih strategij, dokumentacija o organiziranih sestankih pa je bila skopa. Sestanki so potekali priložnostno glede na potrebe obeh strani. Dialog v zvezi s pravosodjem in programom PACC pa je bil minimalen.

56

Ministrstvo za zunanje zadeve je druga ministrstva pozvalo, naj o podpori EU ne govorijo javno. Stiki med ministrstvi in delegacijo EU niso vedno potekali na ustrezni ravni.

Slaba ocena rezultatov, ki jo je opravila Komisija

57

Sodišče je preučilo, ali je Komisija ustrezno spremljala izvajanje programov in njihovo smotrnost ter ali so bili izpolnjeni pogoji za izplačila.

Pogosto so bile izplačane spremenljive tranše, čeprav pogoji niso bili izpolnjeni oziroma ni bilo preverjeno njihovo izpolnjevanje
58

Izplačilo spremenljivih tranš17 je temeljilo na virih preverjanja, ki so bili določeni v sporazumu o financiranju ter o katerih so se v fazi zasnove dogovorili Komisija in ministrstva, ter na drugih uradnih virih, ki jih je zagotovila vlada. Kljub temu več virov18 preverjanja iz sporazuma o financiranju ni obstajalo ali pa jih ministrstva niso zagotovila.

59

Komisija je za 33 ciljnih vrednosti iz vzorca Sodišča, ki jih je zajemal 54, menila, da so bile dosežene. Sodišče je pregledalo, kako je Komisija pred izvršitvijo izplačil ocenila, ali so bili kazalniki doseženi, ter pri tem ugotovilo naslednje19:

  1. Komisija je izvrševala plačila na podlagi dosege desetih ciljnih vrednosti, ne da bi pri tem preverila zanesljivost podatkov, uporabljenih za njihovo preverjanje. Na primer, dve izplačili v okviru programa PACC sta bili izvršeni na podlagi števila samozaposlenih, čeprav delegacija EU ni preverila točnosti uporabljene zbirke podatkov. Glavno merilo, ki se je pri tem uporabljalo, so bili samozaposleni, ki so se kot taki opredelili, vendar to ni zadostovalo, saj je bila ta izjava prostovoljna. Po podatkih ministrstva za finance je bilo število oseb, ki so bile samozaposlene po lastnih navedbah, približno dvakrat tolikšno kot število samozaposlenih, ki so svoje dohodke prijavili za obdavčitev;
  2. Komisija je plačila za sedem doseženih ciljnih vrednosti izvršila na podlagi izhodišč, ki niso bila posodobljena. Na primer, pri izhodišču za kazalnik v zvezi z rojstvi otrok, ki se je uporabljal za plačila, izvršena leta 2017, so se kot izhodišče za program proračunske podpore, sklenjen leta 2015, uporabljali podatki za leto 2012. Če bi se za izhodišče uporabljalo leto 2014, ko je bilo število rojstev višje, bi bilo jasno, da se je stanje poslabšalo, plačila proračunske podpore pa bi bila manjša;
  3. Komisija je izvršila plačila za pet ciljnih vrednosti, ne da bi določila prvotno izhodišče, s katerim bi primerjala napredek. V nadaljnjih šestih primerih so izplačila temeljila na neustreznih izračunih. Na primer, število zdravljenih sladkornih bolnikov je bilo izračunano brez prilagoditve na stanje pred začetkom zagotavljanja podpore EU.
  4. V 15 primerih je Komisija plačala za ciljne vrednosti, pri katerih ni bilo nobenega napredka ali ki niso bile dosežene. Eden od ciljev je bil na primer povečati število splošnih zdravnikov v zdravstvenih domovih na podeželju. Komisija je podporo izplačala, čeprav se je njihovo število zmanjšalo. Zaradi revizije Sodišča je Komisija za dve od teh ciljnih vrednosti kljub temu začela potrebne postopke za izterjavo izplačanega zneska.
60

V zvezi s spremenljivimi tranšami za revidirane sektorje je bilo izplačanih skupno približno 88 milijonov EUR. Ker pa se pri ocenjevanju rezultatov niso izvajale stroge kontrole, je to imelo finančne posledice v višini 6,79 milijona EUR. Poleg tega so redna plačila znašala 19,9 milijona EUR, čeprav ustrezni kazalniki niso prispevali k ciljem programa proračunske podpore. Izplačanega je bilo tudi 15,28 milijona EUR, čeprav niso bila opravljena zadostna preverjanja ali so se upoštevali neustrezni viri preverjanja. Priloga VI vsebuje podroben pregled po sektorjih.

61

Poleg tega je bilo 14,64 milijona EUR prenesenih, čeprav pogoji za prenos, navedeni v sporazumu o financiranju, niso bili doseženi. Ministrstvi za socialni razvoj in pravosodje sta zaprosili, naj se vrednotenje petih kazalnikov (ki predstavljajo 10 milijonov EUR) oziroma treh kazalnikov (ki predstavljajo 4,64 milijona EUR) preloži na naslednje leto. V zvezi s tem nista predložili nikakršne pisne utemeljitve, poleg tega pa zamuda ni bila povezana z zunanjimi dejavniki.

Komisija ni vedno temeljito spremljala napredka
62

Prednostni status, ki je bil dodeljen Maroku, ima velik politični pomen ter predstavlja splošni okvir za odnose med EU in Marokom. Cilj tega statusa je okrepiti odnose. Vendar pa ni bilo izvedeno formalno vrednotenje doseženih rezultatov ali zajetih področij. Komisija namerava leta 2019 opraviti oceno države v zvezi s podporo EU/pomočjo Maroku.

63

Zunanji strokovnjaki, ki jih najame Komisija, za vsak program proračunske podpore opravijo obiske na kraju samem, in sicer dva obiska letno med izvajanjem programa in en obisk ob njegovem koncu. Spremljanje izvajanja priporočil se v njihovih poročilih ne odraža sistematično.

64

Delegacija EU je spremljala programe predvsem takrat, ko je izvrševala plačila, ki so se nanašala na dosego kazalnikov. To je bilo pogosto prepozno za potrebne popravke v primeru zamud. Vendar pa v pravosodnem sektorju delegacija EU ni izvajala zadostnega spremljanja na operativni ravni, kar je vplivalo na plačilo spremenljive tranše (glej okvir 3).

Okvir 3

Slabosti pri postopkih spremljanja, ki jih izvaja Komisija

Sodišče je v okviru revizije pravosodnega sektorja načrtovalo obisk treh lokacij, ki so bile financirane na podlagi kazalnika št. 3 programa proračunske podpore, katerega cilj je racionalizirati geografsko ureditev pravosodnega sistema: pritožbeno sodišče v Guelmimu, prvostopenjsko sodišče v Sidi Ifniju in pravosodni center v Taghjijtu.

Cilja, povezana z izplačilom za ta kazalnik ob koncu leta 2017, sta bila sprejetje predloga zakona o racionalizaciji geografske ureditve pravosodnega sistema20 in izvedba 60 % te reforme v zvezi s pravosodnimi centri21.

Cilj obiska Sodišča na kraju samem januarja 2019 je bil preveriti uspešnost izvajanja zakona in sklepa o pravosodnih centrih. Šest tednov po tem, ko je Sodišče delegacijo EU obvestilo o načrtovanem obisku, je bilo obveščeno, da se ne uporablja nobena od treh stavb.

To kaže, da delegacija EU ni opravila obiskov na kraju samem in da je plačila izvršila le na podlagi zakonodajnega predloga in ministrskega sklepa.

Nobenih pomembnih učinkov programov proračunske podpore

Cilji proračunske podpore so bili doseženi le delno

65

V času revizije Sodišča so se programi proračunske podpore in povezane pogodbe o tehnični pomoči še vedno izvajali. Sodišče je preučilo obseg, v katerem so bile dosežene ciljne vrednosti programov proračunske podpore. Ocenilo je napredek pri doseganju ciljev programov proračunske podpore v štirih sektorjih, ki jih je preučilo v okviru svoje revizije, ter morebitne povezave med tem napredkom in podporo EU.

Dosežena je bila manj kot polovica ciljnih vrednosti v zvezi s proračunsko podporo
66

Večina ciljnih vrednosti programov proračunske podpore še ni bila dosežena, vendar so se zadevni programi in povezane pogodbe o tehnični pomoči še vedno izvajali. V zvezi z doseganjem ciljnih vrednosti se ocena Sodišča razlikuje od ocene delegacije EU. Od 54 ciljnih vrednosti jih je bilo po navedbah delegacije EU 62 % doseženih do konca decembra 2018, Sodišče pa je ugotovilo, da je bila stopnja njihovega doseganja 40-odstotna (glej sliko 7). Komisija je v fazi zasnove več nedoseženih ciljnih vrednosti ocenila za ciljne vrednosti z majhnih tveganjem.

Slika 7

Doseganje ciljnih vrednosti

Sektor proračunske podpore Ciljne vrednosti Dosežene ciljne vrednosti – delegacija EU Dosežene ciljne vrednosti – Evropsko računsko sodišče
Zdravstvo – prva spremenljiva tranša 11 7 5
Zdravstvo – druga spremenljiva tranša 10 5 4
Socialna zaščita – prva spremenljiva tranša 9 3 1
Pravosodje – prva spremenljiva tranša 9 6 3,5
PACC – prva spremenljiva tranša 10 8 5
PACC – druga spremenljiva tranša 5 4 3
Stopnja doseganja 54 62 % 40 %

Vir: Evropsko računsko sodišče

67

Kljub nekaterim izboljšavam v zdravstvenem sektorju (glej odstavek 76) nekateri pomembni kazalniki programa proračunske podpore še niso bili doseženi: boljši dostop do zdravstvenih domov za podeželsko prebivalstvo in povečanje števila žensk, ki v njih rodijo, ter večja razpoložljivost zdravil v zdravstvenih domovih in zdravstvenih inšpektorjev v vseh posameznih regijah.

68

Pet kazalnikov od devetih, ki so se nanašali na sektor socialne zaščite, je bilo procesnih kazalnikov, zato so nanje vplivale zamude pri sprejemanju zakonodaje (glej odstavek 50). V zvezi s kazalniki rezultatov še niso bile dosežene naslednje ključne ciljne vrednosti: triletni proračunski načrt za sektor socialnih storitev, splošno zdravstveno zavarovanje za zaposlene in zdravstveno zavarovanje za samozaposlene.

69

Na dva procesna kazalnika, ki sta se nanašala na pravosodni sektor, je vplivala zamuda pri odobritvi kazenskega zakonika. V zvezi s kazalniki rezultatov je deloval le eden od osmih pravosodnih centrov, ki naj bi začeli delovati. Nemogoče je oceniti, ali je bila ciljna vrednost v zvezi s pravno pomočjo dosežena, saj vir preverjanja za opredelitev upravičencev (imetniki kartice RAMED) ni bil ustrezen.

70

Po navedbah delegacije EU je bila dosežena večina ciljnih vrednosti programa PACC. Zaradi pomanjkanja dokumentacije in tega, da delegacija EU ni izvajala preverjanj, ni bilo nobenih dokazov o doseganju petih kazalnikov v času plačila (glej Prilogo VI).

71

Čeprav je delegacija EU odobrila več odlogov za izvedbo ocene kazalnikov (glej odstavek 51), je bila stopnja doseganja ciljnih vrednosti še vedno nizka. Poleg tega je Komisija leta 2018 določila manj ambiciozne ciljne vrednosti za pet kazalnikov v zvezi s pravosodnim sektorjem, opustila uporabo enega kazalnika v zvezi s programom PACC in znižala ciljne vrednosti v zvezi s še dvema kazalnikoma. Komisija je tako omilila pogoje za njihovo doseganje.

S proračunsko podporo se reforme niso dovolj podpirale
72

Sredstva proračunske podpore v Maroku niso vezana na specifično proračunsko vrstico. Po navedbah Komisije22 je to pri nekaterih ministrstvih vzbujalo vse večje nezadovoljstvo, saj so ta menila, da njihova prizadevanja niso (vedno) nagrajena z dodatnimi proračunskimi izdatki. Čeprav nacionalni organi dajejo prednost proračunski podpori kot metodi zagotavljanja pomoči, sektorska ministrstva ne opazijo njene dodane vrednosti in raje prejemajo tehnično pomoč, saj je ta bolj oprijemljiva. Poleg tega se do leta 2018 niso pripravljale večletne proračunske napovedi. Od leta 2019 obstaja triletni proračunski načrt, ki bi se lahko uskladil z večletnimi programi proračunske podpore.

73

Čeprav so bile stopnje izvrševanja proračuna zadovoljive, so v proračunih revidiranih ministrstev ostala neporabljena precejšnja sredstva za obdobje 2014–2016, v primeru ministrstva za industrijo pa tudi za leto 2017 (glej sliko 8). Letna proračunska sredstva ministrstev se niso bistveno povečala, v primeru ministrstva za energetiko pa so se celo zmanjšala (glej sliko 9). To vzbuja pomisleke glede dodane vrednosti proračunske podpore.

Slika 8

Neporabljena proračunska sredstva po letih

Vir: delegacija EU

Slika 9

Proračuni ministrstev v obdobju 2014–2018

Vir: Evropsko računsko sodišče

74

Poleg tega proračunska podpora EU predstavlja le majhen del bruto domačega proizvoda Maroka, zato ima omejen skupni učinek finančnega vzvoda (glej sliko 10).

Slika 10

Proračunska podpora kot delež maroškega BDP in proračunskih odhodkov

Obdobje Nominalni BDP Maroka (v milijonih EUR) Splošni proračunski odhodki Maroka (v milijonih EUR) Proračunska podpora EU (v milijonih EUR)  Delež proračunske podpore EU glede na BDP Maroka (v odstotkih)  Delež proračunske podpore EU glede na proračunske odhodke Maroka (v odstotkih)
2014 82 800 33 970 65,0 0,08 0,19
2015 91 200 35 400 115,98 0,13 0,32
2016 93 300 35 980 163,9 0,18 0,46
2017 97 300 36 800 164,2 0,17 0,47
2018 100 500 37 680 153,3 0,15 0,41

Vir: delegacija EU

75

Za program PACC je javno dostopnih le malo statističnih podatkov za Maroko. Poročila, ki jih predložijo nacionalni organi, ne omogočajo ustreznega spremljanja sektorskega napredka. Delegacija EU na primer nima na voljo letnih statističnih podatkov za več ključnih vidikov za spremljanje načrta za pospeševanje industrijskega razvoja, zato je težko opredeliti dodano vrednost programa.

Zdravstvo

76

Pri uresničevanju ciljev zdravstvenega programa je bilo doseženega malo napredka. Dostop do primarnega zdravstvenega varstva še vedno ni bil enak, saj se s kazalniki iz programa proračunske podpore niso zadostno obravnavale razlike v pogojih med javnim in zasebnim sektorjem ter med mestnim in podeželskim okoljem.

77

Izboljšanju usposobljenosti zdravstvenih delavcev ali privabljanju večjega števila študentov medicine v zdravstvenem sektorju se ni namenjalo dovolj pozornosti. Poleg tega posebni cilj vzpostavitve integriranega in dostopnega elektronskega informacijskega sistema zdravstvenega varstva ni bil dosežen. S proračunsko podporo se lahko glavni temeljni vzroki (tj. število zdravstvenega osebja na prebivalca ter razlike med mestnim in podeželskim okoljem) bolje obravnavajo dolgoročno, njen kratkoročni učinek pa bo še naprej majhen.

Socialna zaščita

78

Podpora EU je sicer spodbudila reforme v sektorju socialne zaščite, ker pa je bil program proračunske podpore v zgodnji fazi izvajanja, je bilo za opredelitev splošnega učinka še prezgodaj. Proračunska podpora je privedla k oblikovanju enotne sektorske politike o socialni zaščiti, vendar so na njeno izvajanje vplivale zamude pri sprejemanju zakonodaje.

79

Pozitiven učinek programa proračunske podpore je, da bo uvedba individualnih številk socialnega zavarovanja povezana z oceno učinka programov Tayssir23, Régime d’assistance Médicale in DAAM24. Zaradi te individualne številke socialnega zavarovanja bodo koristi od teh programov imeli le upravičenci, kar bo pomembno vplivalo na stroške programa. Poleg tega bo številka socialnega zavarovanja izhodišče za vse socialne storitve. V bližnji prihodnosti bo individualni številki socialnega zavarovanja dodan element boja proti goljufijam (prek tehnične pomoči, ki jo zagotavlja EU).

Pravosodje

80

Maroška vlada je reforme začela izvajati že leta 2011, vendar je bilo njihovo izvajanje zaradi njihove kompleksnosti počasno, kar velja zlasti za reforme v zvezi s kazenskim zakonikom, ki je že več kot dve leti pod nadzorom parlamenta. Reforme so še posebej pomembne v zvezi z varstvom človekovih pravic (pogoji v zvezi s pridržanjem itd.). Glede na poročila25 organizacije Freedom House26 se v zvezi s pravosodnim sektorjem še vedno šteje, da ni neodvisen.

81

Mednarodna komisija pravnikov je v enem od svojih poročil27 opozorila, da preiskovalni sodniki in tožilci sistematično ne spoštujejo določb zakona o kazenskem postopku, v skladu s katerimi naj bi se pripor uporabljal le izjemoma. Leta 2017 je bilo preventivno pridržanih 42 % zapornikov. Ta komisija je poleg tega potrdila poročila organizacije Freedom House, saj je navedla, da postopki v zvezi s policijskim priporom niso v skladu z obveznostmi Maroka po mednarodnem pravu.

82

Na splošno je bil dosežen le skromen napredek pri uresničevanju ciljev programa proračunske podpore, in sicer neodvisnega pravosodnega sektorja, izboljšanega dostopa do pravic in pravnega varstva, okrepljenega sodnega varstva pravic in svoboščin ter povečanja uspešnosti in učinkovitosti pravosodnega sektorja.

PACC

83

Konkurenčnost Maroka se je na splošno izboljševala, in sicer se je povečal izvoz, BDP je rasel, povečale so se neposredne tuje naložbe, primanjkljaj na tekočem računu pa se je zmanjšal. Maroko se je med letoma 2014 in 2019 na lestvici indeksa Svetovne banke o poslovanju (Doing Business) povzpel za 27 mest (glej Prilogo VII). V okvirju 4 so navedeni pozitivni dosežki v zvezi s programom PACC.

Okvir 4

PACC: Spodbujanje brezpapirnih postopkov

Cilj Maroka je vzpostaviti brezpapirni trgovinski sistem do leta 2021. Zaradi povsem digitalizirane dobavne verige bodo postopki deležnikov jasnejši, kar bo skrajšalo čas in znižalo stroške.

  • V okviru programa PACC se digitalizacija trgovinskih postopkov podpira s šestimi kazalniki in procesom reform.
  • Spletno komuniciranje in digitalna izmenjava dokumentov prispevata k učinkovitosti carinskih postopkov. Od 1. januarja 2019 je sistem carinjenja povsem brezpapiren.
  • Maroko se je v preteklem letu na lestvici indeksa Svetovne banke o poslovanju (Doing Business) povzpel za devet mest.
84

Obstajala je tudi močna politična volja za izvajanje načrta za pospeševanje industrijskega razvoja28. Po podatkih Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj je bilo v Maroku kljub številnim reformam ter podpori za zagonska podjetja in inovacije ustanovljenih več mednarodnih podjetij kot MSP.

85

Maroko ima velik neformalni sektor (približno 2,38 milijona poslovnih enot29). Tudi če bi se v okviru programa PACC formaliziralo 45 000 teh enot, bi bilo to zanemarljivo. Poleg tega ni nobenega zagotovila, da auto-entrepreneurs (samostojni podjetniki) po pridobitvi ustrezne izkaznice tudi uradno registrirajo svoje dejavnosti (glej odstavek 59, točka (a)). Podpora v okviru programa PACC je omejena na 250 MSP, medtem ko je v Maroku približno 735 000 MSP.

86

Poleg tega je podporo prejemalo samo 100 izvoznih podjetij, katerih promet ne presega 5 milijonov dirhamov (približno 460 000 EUR). Sedanji prag (5 milijonov dirhamov) je pomenil, da je bilo 4 260 podjetij potencialno upravičenih (tj. 69 % izvoznih podjetij). Ker je bil cilj podpirati manjša podjetja in je bilo s sredstvi mogoče podpreti le 100 podjetij, bi bilo smiselno določiti nižji prag.

Prepoznavnost podpore EU ni zadostna
87

Prepoznavnost finančnega sodelovanja EU, zlasti v zvezi z doseženimi rezultati, ni bila zadostna. Objavljena niso bila na primer nobena skupna sporočila za javnost niti postavljene table, na katerih bi bila navedena podpora EU. Medtem ko je bil politični dialog prekinjen, je ministrstvo za zunanje zadeve druga ministrstva pozvalo, naj o prejeti podpori EU ne govorijo javno.

88

V sporazumu o financiranju programa socialne zaščite je bil naveden pogoj v zvezi z obveščanjem in prepoznavnostjo. Zdravstveni program je vseboval posebno proračunsko vrstico, ki se je nanašala na prepoznavnost. Vendar pa so bili dogodki v zdravstvenem sektorju organizirani šele od leta 2019. Z dodatkom z dne 20. decembra 2018 je bil pravosodnemu programu dodan še en kazalnik, in sicer okrepitev obveščanja o reformi pravosodnega sektorja in prepoznavnosti podpore EU, rok za njegovo dosego pa je bil 31. december 2018. Ker pa so bile konference o reformi pravosodnega sektorja organizirane že pred podpisom dodatka, je koristi od večje prepoznavnosti imelo predvsem ministrstvo za pravosodje.

89

Sporazum o financiranju programa PACC je vključeval pogoj glede obveščanja in prepoznavnosti. Ministrstvo je kot pogoj za izplačilo prve spremenljive tranše moralo pripraviti in predložiti načrt za obveščanje. Poleg tega je moralo pred predložitvijo ali ob predložitvi zahtevka za izplačilo naslednje spremenljive tranše predložiti tudi poročilo o izvajanju načrta za obveščanje. Ministrstvo je sicer predložilo načrt, ki ga je Komisija odobrila, vendar do konca decembra 2018 ni bil izveden nobeden od predlaganih ukrepov. To ni imelo nobenih finančnih posledic za ministrstva.

90

Ker na spletiščih upravičencev za revidirane programe ni bil prikazan logotip EU, ni bilo razvidno, da je EU ena največjih donatorjev podpore Maroku.

Omejen napredek pri ključnih izzivih

91

Sodišče je preučilo, ali so programi proračunske podpore pozitivno prispevali k medsektorskim vprašanjem in zmanjševanju regionalnih razlik.

Obstajajo dokazi, da se je revščina zmanjšala, ne pa tudi socialne razlike
92

Stopnja revščine30 v Maroku se je od leta 2001 znatno znižala (glej sliko 11), čeprav niso bili na voljo podatki za obdobje po letu 2014. Kljub zmanjšanju revščine pa ni bilo nobenih dokazov o zmanjšanju socialnih razlik, in sicer ne na nacionalni ravni ne na ravni mest ali podeželja.

Slika 11

Gibanje stopnje revščine v Maroku v obdobju 2001–2014 (v odstotkih)

Vir: Svetovna banka

93

Primerjava Ginijevega koeficienta31 (v obdobju 2010–2017) za Maroko in vse druge države s srednjimi dohodki, za katere so podatki na voljo, ter druge nedavne študije, kot je študija, ki sta jo izvedli Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj ter Afriška unija32, kažejo, da so socialne razlike v Maroku še vedno velike. Vendar pa je bila uspešnost Maroka pri tem v primerjavi z drugimi državami s srednjimi dohodki povprečna (glej sliko 12).

Slika 12

Ginijev koeficient – Maroko in države s srednjimi dohodki

Vir: Svetovna banka

Malo izboljšanja na področju enakosti spolov in človekovih pravic
94

Čeprav je Maroko v zadnjih dveh desetletjih dosegel napredek na področju pravic žensk, se glede na poročilo Svetovnega gospodarskega foruma iz leta 2018 o razlikah med spoloma po svetu med 149 državami uvršča še vedno na 137. mesto. Maroške ustavne reforme iz leta 2011 so vključevale več predlogov za povečanje političnega udejstvovanja žensk in njihove udeležbe v gospodarstvu. Kljub tem izjavam so ženske v Maroku še vedno premalo zastopane na vodstvenih položajih, v primerjavi z moškimi opustijo šolanje pri nižji starosti in ostajajo premalo izkoriščen gospodarski vir v Maroku.

95

Podpora EU je bila usmerjena v medsektorska vprašanja, kot sta enakost spolov in človekove pravice:

  1. Akcijski načrt EU (prednostni status) je imel tako kot enotni okvir podpore močan poudarek na enakosti spolov. Komisija je pričakovane rezultate spremljala v okviru letnega poročanja o akcijskem načrtu za enakost spolov.
  2. Maroko je edina država, ki prejema podporo iz namenskega programa proračunske podpore za enakost spolov. Kljub mešanim rezultatom programa proračunske podpore za obdobje 2012–2016, ki je imel le 48-odstotno stopnjo izplačil, se je začel izvajati nov program za obdobje 2018–2020. Pri vrednotenju prvega programa proračunske podpore v zvezi z enakostjo spolov se je pokazalo, da je imel program zaradi pomanjkanja kazalnikov rezultatov majhen učinek na druge sektorje. Poleg tega bi se lahko vključevanje načela enakosti spolov izvajalo uspešneje, zmanjšale pa se niso niti ekonomske razlike na podlagi spola.
  3. Vidik enakosti spolov je bil upoštevan pri proračunski podpori za socialno zaščito (pri dveh od 15 kazalnikov), pravosodje (pri dveh od desetih kazalnikov) in zdravstvo (pri treh od 18 kazalnikov). Delegaciji EU ni uspelo, da bi ta vidik vključila v program PACC, saj je temu nasprotovalo ministrstvo.
  4. Človekove pravice so bile izrecno obravnavane le v pravosodnem sektorju (pri treh od desetih kazalnikov), vendar do zdaj še ni bil dosežen nobeden od teh ciljnih vrednosti.
96

Kljub temu v zvezi z obravnavanim obdobjem ni bilo mogoče opaziti nikakršnega izboljšanja. Iz ocene temeljnih pravic, ki jo je opravila EU, je razvidno, da se stanje od leta 2014 ni izboljšalo.

97

Majhen napredek pri vprašanju enakosti spolov potrjujejo tudi podatki iz Programa Združenih narodov za razvoj, ki se nanašajo na indeks neenakosti med spoloma33 in indeks človekovega razvoja34 za moške in ženske (glej sliko 13).

Slika 13

Neenakost spolov v Maroku

Vir: Program Združenih narodov za razvoj

98

Tudi organizacija Freedom House potrjuje, da je stanje v zvezi s človekovimi pravicami v Maroku slabo (glej sliko 14). Med glavnimi težavami, ki jih je navedla, so omejevalna zakonodaja o tisku, pomanjkanje svobode interneta, onemogočanje svobode združevanja in pomanjkanje neodvisnosti pravosodja. Leta 2018 se je ocena v zvezi z državljanskimi svoboščinami za Maroko poslabšala zaradi ostrih odzivov države na velike demonstracije, ki so potekale vse leto. Maroko velja za delno svobodno državo (glej sliko 15).

Slika 14

Ocena Maroka na lestvici organizacije Freedom House

Vir: Freedom House

Slika 15

Človekove pravice v Maroku

Združena ocena: 0 = najmanjša svoboda/100 = največja svoboda

Vir: Freedom House

Zaključki in priporočila

99

Sodišče je v okviru revizije preučilo uspešnost proračunske podpore EU za prednostne sektorje v Maroku. Komisija je na podlagi ustrezne analize tveganja in ocene potreb menila, da je proračunska podpora ustrezen instrument za zagotavljanje pomoči. Vendar je Sodišče ugotovilo, da ima majhno dodano vrednost in ne more dobro spodbujati reform, in sicer zaradi neoptimalne osredotočenosti, slabega izvajanja in nezadostnega spremljanja. Glavne slabosti so bile povezane z oblikovanjem kazalnikov in oceno rezultatov. Vsi pričakovani izložki niso bili doseženi, poleg tega izplačila niso vedno temeljila na doseženih ciljih vrednostih. Usklajevanje med donatorji je bilo neenakomerno. Poleg tega ni bilo dokazov, da je proračunska podpora podpirala uspešno izvajanje reform.

100

Komisija je obravnavala potrebe, opredeljene v nacionalnih strategijah in strategijah EU. Vendar je Sodišče ugotovilo, da so bili trije prednostni sektorji preširoko opredeljeni, kar pomeni, da je bila proračunska podpora porazdeljena med preštevilna področja. To bi lahko omejilo njen učinek (glej odstavka 25 in 26). Komisija pri dodelitvi sredstev sektorskim programom proračunske podpore ni uporabila pregledne metode (glej odstavek 27). Zamrznitve političnega dialoga ni izkoristila za ponovno oceno operativnih prednostnih nalog za Maroko ter oblikovanje jasne strategije (glej odstavka 32 in 33). V zvezi z usklajevanjem med donatorji so države članice rade ohranjale svojo prepoznavnost, namesto da bi svoje cilje uskladile s cilji EU (glej odstavek 35). Poleg tega so EU in drugi donatorji za revidirane sektorje oblikovali zelo malo skupnih kazalnikov, misij ali vrednotenj (glej odstavek 38).

Priporočilo 1 – Krepitev osredotočenosti proračunske podpore EU v Maroku

Komisija in ESZD naj v zvezi z naslednjim enotnim okvirom podpore:

  1. zmanjšata število sektorjev in jih prednostno razvrstita ter tako upoštevata cilj povečanja učinka pomoči EU;
  2. uporabljata preglednejšo in bolje dokumentirano metodo za dodeljevanje sredstev sektorskim programom proračunske podpore;
  3. okrepita skupno načrtovanje programov z državami članicami ter tako povečata usklajevanje pomoči in njeno uspešnost.

Časovni okvir: junij 2021.

101

Komisija ni pripravila celovitih akcijskih načrtov z izhodiščnimi podatki, kazalniki rezultatov in predhodno opredeljenimi ciljnimi vrednostmi. Sodišče je odkrilo slabosti pri izbiri in uporabi kazalnikov ter uporabo kazalnikov izložkov namesto kazalnikov izidov/učinka ter zastarela ali manjkajoča izhodišča (glej odstavka 47 in 48).

Priporočilo 2 – Izboljšanje zasnove ciljnih vrednosti in kazalnikov smotrnosti

Komisija in ESZD naj okrepita uporabo pogojev z:

  1. določitvijo specifičnih in ustreznih kazalnikov smotrnosti skupaj z ambicioznimi ciljnimi vrednostmi za podporo reformam in dokazovanje napredka/rezultatov;
  2. večjo uporabo kazalnikov, usmerjenih v izid;
  3. določitvijo jasnejših, ustreznejših in bolj posodobljenih izhodišč za vse kazalnike.

Časovni okvir: december 2020.

102

Delegacija EU ni formalizirala strategij glede dialogov o politikah z jasnimi cilji, poleg tega niso bili sistematično sestavljeni zapisniki sestankov z ministrstvi. Stiki med ministrstvi in delegacijo EU niso vedno potekali na ustrezni ravni (glej odstavke 54 do 56).

Priporočilo 3 – Okrepitev dialoga o politikah

Komisija in ESZD naj okrepita okvir dialoga o politikah s sprejetjem strategije dialoga o politikah za vsa področja, na katerih EU zagotavlja podporo. Za to je treba:

  1. jasno in ustrezno opredeliti cilje in pričakovane rezultate dialoga;
  2. sestavljati zapisnike;
  3. oceniti dosežke strategije dialoga o politikah.

Časovni okvir: december 2020.

103

Komisijo so pri ocenjevanju doseganja ciljnih vrednosti v zvezi s kazalniki ovirale slabosti, kot so plačila, izvršena brez preverjanja zanesljivosti podatkov, neustrezni izračuni, plačila, izvršena kljub neizpolnitvi ciljnih vrednosti, in izplačila, izvršena kljub pomanjkanju napredka. Poleg tega je bilo 14,64 milijona EUR prenesenih v naslednje proračunsko leto, čeprav pogoji, navedeni v sporazumu o financiranju, niso bili doseženi (glej odstavke 58 do 61).

Priporočilo 4 – Izboljšanje postopkov za preverjanje izplačil

Komisija bi morala izboljšati svoje postopke za preverjanje plačil, in sicer:

  1. z uporabo ustreznih metod izračuna (po potrebi);
  2. z izplačevanjem sredstev le na podlagi zanesljivih dokazov o tem, da je bila ciljna vrednost dejansko dosežena;
  3. s prenosom ciljnih vrednosti in povezanih plačil v drugo obdobje le, če upravičenci to utemeljijo s tem, da so njihove zamude posledica zunanjih dejavnikov.

Časovni okvir: december 2020.

104

Sodišče je odkrilo slabosti pri spremljanju operacij proračunske podpore, ki ga izvaja Komisija. Komisija je na primer programe spremljala predvsem takrat, ko je izvrševala plačila, ki so se nanašala na dosego kazalnikov, kar je bilo pogosto prepozno za popravke v primeru zamud (glej odstavke 47 in 62 do 64).

Priporočilo 5 – Izboljšanje postopkov spremljanja

Komisija naj izboljša spremljanje operacij proračunske podpore:

  1. z večjo uporabo obiskov na kraju samem pri spremljanju programov;
  2. z okrepitvijo ocen sektorskih strategij in spremljanjem njihovega izvajanja z uporabo kazalnikov sektorskih strategij;
  3. s formalnim spremljanjem izvajanja priporočil zunanjih strokovnjakov in izvajanjem tistih, ki štejejo za relevantne.

Časovni okvir: december 2020.

105

Dosežena je bila manj kot polovica ciljnih vrednosti proračunske podpore (glej odstavke 66 do 71). Pri uresničevanju ciljev programov proračunske podpore v revidiranih sektorjih je bil napredek sicer dosežen, vendar je bil majhen (glej odstavke 72 do 86). Izvrševanje proračunov ministrstev se je sicer izboljšalo, vendar so precejšnja sredstva ostala neporabljena. To vzbuja pomisleke glede dodane vrednosti proračunske podpore (glej odstavka 73 in 74).

106

Prepoznavnost podpore EU v Maroku ni bila zadostna. V programu proračunske podpore za socialno zaščito je bil naveden splošen pogoj v zvezi s prepoznavnostjo. Akcijski načrt, določen v sporazumu o financiranju programa PACC, je bil sicer pripravljen, vendar se ni izvajal. V pravosodnem sektorju je bil v poznejši fazi dodan kazalnik v zvezi s prepoznavnostjo, vendar so bile ob podpisu dodatka ciljne vrednosti že dosežene. V zdravstvenem programu je bil predviden proračun za prepoznavnost, vendar so bili dogodki organizirani šele od leta 2019 (glej odstavke 87 do 90).

Priporočilo 6 – Povečanje prepoznavnosti podpore EU

Komisija in ESZD naj v programih proračunske podpore določita pogoje in kazalnike v zvezi s prepoznavnostjo ter tako zagotovita, da je podpora EU, ki se zagotavlja v Maroku, oglaševana. To naj bo obvezen pogoj za izplačila v sporazumu o financiranju.

Časovni okvir: junij 2020.

107

Podpora EU je bila usmerjena v medsektorska vprašanja, kot sta enakost spolov in človekove pravice, vendar je bilo kljub temu v obravnavanem obdobju mogoče opaziti le malo izboljšanja Glej odstavke 94 do 98).

To poročilo je sprejelo Evropsko računsko sodišče v Luxembourgu na zasedanju 14. novembra 2019.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner Lehne
Predsednik

Priloge

Priloga I – Pomembne faze sodelovanja med EU in Marokom

Vir: Evropsko računsko sodišče

Priloga II – Sklepi, pogodbe in plačila v okviru programov proračunske podpore (2014–2018)
[Evropski instrument sosedstva – proračunska vrstica 22 04]

Sektor in leto sklepa Program Dodeljeni zneski (v milijonih EUR) Pogodbeni zneski (v milijonih EUR) Izplačani zneski
(v milijonih EUR)
2014 170,00 163,75 73,26
Zdravstvo Programme d'appui sectoriel à la réforme de système de santé 90,00 89,73 47,93
Pravosodje Programme d'appui sectoriel à la réforme de la justice 70,00 69,85 24,25
Splošna pomoč v zvezi s proračunsko podporo Reussir le Statut Avancé (phase II) top-up Dec 2013/24-875 10,00 4,18 1,08
2015 175,00 165,60 69,19
Zdravstvo Programme d'appui sectoriel à la réforme de système de santé II 10,00 8,80 0,26
Pravosodje Programme d'appui à la réforme du secteur de la Justice 5,50 5,50 0,00
Politika javnega sektorja Financement additionnel 2015 au programme „Hakama“ Gouvernance 9,50 5,24 1,32
PACC Financement additionnel n°1 (2015) au Programme Croissance Compétitivité 5,00 5,00 5,00
PACC Programme d'apppui à la croissance et la compétitivité au Maroc – PACC 100,00 96,06 47,84
Poklicno usposabljanje Formation professionnelle: développement du capital humain au Maroc 45,00 45,00 14,77
2016 150,00 137,51 33,23
Politika javnega sektorja Programme d'appui aux politiques migratoires du Maroc 35,00 33,00 7,85
Socialna zaščita Programme d'appui à la Protection sociale au Maroc 100,00 91,41 22,51
Poklicno usposabljanje Formation professionnelle: développement du capital humain au Maroc 15,00 13,10 2,88
2017 116,20 45,00 0,00
Osnovne življenjske veščine za mlade in odrasle Programme d'appui à la stratégie nationale d'alphabétisation au Maroc – 3ème phase 50,00 45,00 0,00
Gozdarska politika Gozdarska politika in upravno vodenje Programme additionnel au PAPFM 12,50 0,00 0,00
Socialna zaščita Večsektorska pomoč za osnovne socialne storitve Top up au programme d'appui à la Protection sociale 9,20 0,00 0,00
Organizacije in institucije za enakost žensk Organizacije in institucije za enakost žensk Egalité- Moussawat 35,00 0,00 0,00
Splošna pomoč v zvezi s proračunsko podporo Top-up au Programme Réussir le Statut Avancé phase II (RSA II) 9,50 0,00 0,00
2018 199,20 50,11 30,00
Osnovne življenjske veščine za mlade in odrasle Programme d'appui à la Jeunesse au Maroc 35,00 0,00 0,00
Politika javnega sektorja Programme d'appui aux réformes de gouvernance publique – HAKAMA 2 62,00 0,00 0,00
Pravosodje Top up convention justice 2,20 0,11 0,00
Razvoj podeželja Programme d'Appui au Développement Territorial au Maroc (PADT) 50,00 0,00 0,00
Splošna pomoč v zvezi s proračunsko podporo Top-up au programme „Réussir le Statut Avancé II“ (RSA II) 50,00 50,00 30,00
Skupaj 810,40 561,98 205,69
Programi, zajeti z revizijo 391,90 366,46 147,78
48,36 % 65,21 % 71,85 %

Vir: Evropsko računsko sodišče

Priloga III – Financiranje na podlagi drugih instrumentov EU (2014–2018)

Področje podpore EU (portfelj pogodb v obdobju 2014–2018) Pogodbeni znesek (v EUR)
1) NIF – Sklad za spodbujanje naložb v sosedstvo 199 966 000
2) EUTF – projekti skrbniškega sklada EU za Maroko 40 800 000
3) EIDHR – evropski instrument za demokracijo in človekove pravice 4 750 288
4) Skupna sredstva, dodeljena Maroku v okviru evropskega instrumenta sosedstva 4 905 834
5) Civilna družba, enakost spolov in lokalni organi 3 732 747
6) Človekov razvoj 1 586 000
Skupaj 255 740 869

Vir: Evropska komisija

Priloga IV – Pregled revidiranih pogodb/projektov

Sektor Vrsta Ime pogodbe Znesek prevzetih obveznosti
v milijonih EUR
Plačan znesek
v milijonih EUR
Zdravstvo Proračunska podpora Contrat pour le versement des différentes tranches de l'appui budgétaire du programme PASS II 94,00 46,57
Zdravstvo Projekt Assistance Technique pour l'accompagnement du programme d'Appui à la réforme du secteur de la santé-Phase II (PASS II) 3,30 1,15
Zdravstvo Projekt Projet d’appui à la réforme des Soins de Santé Primaires-Contrat PAGODA UE/OMS 0,80 0,16
Zdravstvo Projekt Appui au développement des capacités de l'Ecole Nationale de Santé Publique (ENSP) pour un meilleur accompagnement des réformes de santé et des gestionnaires des structures de soins 0,03 0,01
Zdravstvo – skupaj 98,13 47,89
Socialna zaščita Proračunska podpora Contrat pour le versement des 4 tranches de l'appui budgétaire du programme d'appui à la Protection Sociale 90,00 22,00
Socialna zaščita Projekt Contrat PAGODA UE/UNICEF – Programme d'appui à une protection sociale intégrée et sensible aux enfants au Maroc 1,10 0,44
Socialna zaščita – skupaj 91,10 22,44
Pravosodje Proračunska podpora Contrat pour le versement des différentes tranches de l'appui budgétaire du programme Justice 65,50 19,60
Pravosodje Projekt Assistance technique pour le programme d'appui sectoriel à la réforme de la justice au Maroc 3,29 0,64
Pravosodje Projekt Accès des enfants à une justice adaptée et respectueuse de leurs droits – projet UNICEF 2,80 1,74
Pravosodje Projekt Amélioration du fonctionnement de la justice au Maroc sur la base des outils dévelopés par la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) 1,60 1,58
Pravosodje Projekt Appui pour la réforme institutionnelle et le renforcement des capacités de l’Institut Supérieur de la Magistrature 1,20 0,59
Pravosodje – skupaj 74,39 24,14
PACC Proračunska podpora Contrat d'appui budgétaire pour l'appui à la croissance verte et à la compétitivité du Maroc 99,00 51,80
PACC Projekt Subvention à la GIZ pour l'opérationnalisation de la stratégie des Très Petites, Petites et Moyennes entreprises au Maroc 1,80 0,88
PACC Projekt Organisation du séminaire EIP (evropski načrt za zunanje naložbe)
au Maroc
0,02 0,02
PACC – SKUPAJ 100,82 52,70

Vir: ABAC

Priloga V – Cilji programa proračunske podpore

Sektor proračunske podpore Splošni cilj Specifični cilji
Zdravstvo Povečati enak dostop do kakovostnega zdravstvenega varstva.
  • Enak dostop do primarnega zdravstvenega varstva,
  • boljše upravljanje zdravstvenega osebja ter izboljšanje njegove usposobljenosti,
  • boljše upravljanje ter
  • razvoj integriranega, računalniško podprtega in dostopnega informacijskega sistema zdravstvenega varstva.
Socialna zaščita Prispevati k zmanjševanju neenakosti, izboljšanju socialne kohezije in oprijemljivemu izboljšanju človekovega razvoja v maroški družbi s spodbujanjem enakega dostopa do socialnih in osnovnih storitev.
  • Izvajanje celostne in enotne politike socialne zaščite,
  • razširitev osnovnega zdravstvenega zavarovanja na vse družbeno-poklicne kategorije in boljše zajetje prikrajšanih skupin prebivalstva,
  • razvoj socialne pomoči z boljšo ciljno usmerjenostjo na skupine prebivalstva v negotovem položaju in
  • razvoj socialnih storitev prek akreditiranih centrov za socialno zaščito.
Pravosodje Okrepiti pravno državo z dostopnim in neodvisnim pravosodnim sistemom, ki izpolnjuje mednarodne standarde.
  • Neodvisen pravosodni sektor,
  • izboljšan dostop do pravic in pravnega varstva,
  • okrepljeno sodno varstvo pravic in svoboščin ter
  • večja uspešnost in učinkovitost sodstva.
PACC Podpirati konkurenčnost Maroka in njegovo rast, pri čemer je končni cilj podpora tej državi pri doseganju njenega cilja glede trajnostnega razvoja in ustvarjanja dostojnih delovnih mest.
  • Večja konkurenčnost na podlagi okrepljenega izvajanja nacionalne industrijske politike,
  • večji izvozni potencial Maroka in
  • podpora prehodu na okolju prijaznejše gospodarstvo in industrijo.

Vir: Evropska komisija

Priloga VI – Težave v zvezi z izplačili spremenljivih tranš

Sektor Tranša Kazalnik Težava Dejstva Finančne posledice (nepravilno plačilo)* Redno plačilo, ki pa ne prispeva k cilju programa proračunske podpore Slabi kontrolni postopki
Zdravstvo 1. spremenljiva I.1 Število stikov v okviru kurativnih zdravniških pregledov v podeželskem sistemu primarnega zdravstvenega varstva na prebivalca na leto Precenjen rezultat zaradi neustrezne metode izračuna
Plačilo za rezultate, čeprav se je stanje poslabšalo
Zastarelo izhodišče
Izhodišče (2012): 36; (2014): 38 – ciljna vrednost (2015): 40 – dosežena vrednost: 37

(1) Zastarelo izhodišče, saj so bili uporabljeni podatki iz leta 2012.
(2) Neustrezna metoda izračuna. Napredek bi bilo treba izmeriti tako: (37 – 36) / (40 – 36)=25 %.
Opomba: Pri metodi Evropske komisije (37 / 40=93 %) bi se za napredek plačalo, tudi če izhodišče ostane enako. (36 / 40=90 %).
(3) Smotrnost: od začetka programa proračunske podpore se ta vrednost zmanjšuje.
2 394 000 €
Zdravstvo 1. spremenljiva I.11 Število splošnih zdravnikov, zaposlenih
v zdravstvenih domovih (ESSP) na podeželskih območjih
Plačilo za rezultate, čeprav se je stanje poslabšalo
Zaradi neustrezne metode izračuna je rezultat precenjen
Izhodišče: 1 066 – ciljna vrednost: 1300 – dosežena vrednost: 1 057

(1) Nobenega napredka, vrednost se zmanjšuje.
(2) Komisija uporablja neustrezno metodo izračuna (1 057 / 1 300=81-odstotni napredek)
1 197 000 €
Zdravstvo 1. spremenljiva I.7 Število sladkornih bolnikov, vključenih v spremljanje
v javnih zdravstvenih ustanovah na podeželju
Precenjen rezultat zaradi neustrezne metode izračuna
Nobenega učinka na specifični cilj
Izhodišče: 183 962 – ciljna vrednost: 225 000 – dosežena vrednost: 215 464
(1) Komisija je napredek (2015) ocenila previsoko, saj je uporabila neustrezno metodo izračuna: (215 464 / 225 000)=96 %, kar pomeni 100-odstotna plačila. V najboljšem primeru je napredek 77-odstoten: (215 094 – 183 962) / (225 000 –183 962). To pa bi moralo pomeniti le 50-odstotna plačila. (Začetna točka za merjenje napredka je izhodišče.)
(2) Ob upoštevanju posodobljenega izhodišča (2014) je dejanski napredek v resnici le: (215 464 – 191 250) / (225 000 – 191 250)=71 % (kar pomeni enak rezultat: 50-odstotna plačila)
(3) Cilj je bil izboljšati razlike med mestnimi in podeželskimi območji. Vendar pa se s kazalnikom to ne meri in tudi ni napredka pri doseganju tega cilja. V poročilu strokovnjakov je navedeno,
da je delež (mestnih in podeželskih območij) ostal stabilen.
1 197 000 € 1 197 000 €
Zdravstvo 2. spremenljiva I.7 Število sladkornih bolnikov, vključenih v spremljanje
v javnih zdravstvenih ustanovah na podeželju
Nobenega učinka na specifični cilj Ciljna vrednost: 235 000 – dosežena vrednost: 235 094
Specifični cilj je bil izboljšati razlike med mestnimi in podeželskimi območji. Vendar pa se s kazalnikom to ne meri in tudi ni napredka pri doseganju tega cilja. Stanje se je kljub nominalnemu povečanju števila poslabšalo. V poročilu strokovnjakov je navedeno, da je večina teh povečanj povezanih z mestnimi območji.
3 291 667 €
Zdravstvo 1. spremenljiva I.8 Število bolnikov s hipertenzijo v javnih zdravstvenih ustanovah na podeželju Nobenega učinka na specifični cilj Ciljna vrednost: 300 000 – dosežena vrednost: 328 579
Cilj je bil izboljšati razlike med mestnimi in podeželskimi območji. Vendar pa se s kazalnikom to ne meri in tudi ni napredka pri doseganju tega cilja. Stanje se je (kljub nominalnemu povečanju števila) poslabšalo. V poročilu strokovnjakov je navedeno, da se pri relativnem deležu podeželskih območij kaže majhno zmanjšanje.
2 394 000 €
Zdravstvo 2. spremenljiva I.8 Število bolnikov s hipertenzijo v javnih zdravstvenih ustanovah na podeželju Nobenega učinka na specifični cilj Ciljna vrednost: 250 000 – dosežena vrednost: 281 677
Cilj je bil izboljšati razlike med mestnimi in podeželskimi območji. Vendar pa se s kazalnikom to ne meri in tudi ni napredka pri doseganju tega cilja. Stanje se je (kljub nominalnemu povečanju števila) poslabšalo. V poročilu strokovnjakov je navedeno, da je opaženo povečanje v letu 2016
v 56,6 % povezano z mestnimi območji.
3 291 667 €
Zdravstvo 2. spremenljiva I.6 Razpoložljivost osnovnih zdravil v javnih zdravstvenih domovih (ESSP) Nobenega izhodišča
Plačilo za rezultate, čeprav
se je stanje poslabšalo
Razpoložljivost se je od začetka programa zmanjšala: leta 2016 je bila 82,71-odstotna, leta 2017 pa 79,71-odstotna. 1 645 833 €
Zdravstvo 1. spremenljiva I.9 Obstoj nacionalnega načrta zdravja za invalide
in njegovo izvajanje
Načrt je bil dosežen že pred podpisom sporazuma
o financiranju
Zastarelo izhodišče
Načrt je bil objavljen oktobra 2015 po procesu posvetovanja, ki se je začel že leta 2014. Sporazum o financiranju v okviru proračunske podpore je bil podpisan novembra 2015. 2 394 000 €
Zdravstvo 1. spremenljiva I.3 Delež rojstev (pri katerih pomaga usposobljeno osebje) na podeželju, ki potekajo v javnih zdravstvenih ustanovah Zastarelo izhodišče
Plačilo za rezultate, čeprav
so se razmere poslabšale
Izhodišče (2012): 71 %; (2014): 86 % – ciljna vrednost (2015): 75 % – dosežena vrednost: 85,6 %
Brez pravega napredka: delež se je leta 2015 v primerjavi z letom 2014 zmanjšal (zastarelo izhodišče/ciljna vrednost).
2 394 000 €
Zdravstvo 2. spremenljiva I.3 Delež rojstev (pri katerih pomaga usposobljeno osebje) na podeželju, ki potekajo v javnih zdravstvenih ustanovah Zastarelo izhodišče
Plačilo za rezultate, čeprav
so se razmere poslabšale
Izhodišče (2012): 71 %; (2014): 86 % – ciljna vrednost (2015): 75 %; (2016) – dosežena vrednost (2015): 85,6 % (2016): 85 %
Brez pravega napredka: od začetka programa proračunske podpore se ta delež zmanjšuje.
3 291 667 €
4 788 000 € 19 899 834 €
Sektor Tranša Kazalnik Težava Dejstva Finančne posledice (nepravilno plačilo) Redno plačilo, ki pa ne prispeva k cilju programa proračunske podpore Slabi kontrolni postopki
Socialna zaščita 1. spremenljiva 1.2. Izvaja se triletno proračunsko načrtovanje za socialne sektorje Ni dosežen / neustrezen
vir preverjanja
Da bi bil ta kazalnik dosežen, je bil potreben triletni proračunski načrt za sektor socialnih storitev za obdobje 2017–2020, vendar se je delegacija EU zadovoljila z zadostnim napredkom pri naložbah v socialnem sektorju. Delegacija EU je svoje mnenje utemeljila na preteklih podatkih, in sicer iz let 2017 in 2018, ter na napovedi za leto 2019. Ministrstvo za gospodarstvo in finance je priznalo, da takšen načrt ni bil vzpostavljen. Poleg tega je zaprosilo za tehnično pomoč,
saj ni imelo potrebnega strokovnega znanja za razvoj tovrstnega triletnega proračunskega načrta
za socialni sektor.
2 000 000 €
Socialna zaščita 1. spremenljiva 2.4. Število prebivalcev s splošnim zdravstvenim zavarovanjem Neustrezen vir preverjanja/v nasprotju z drugimi viri preverjanja (dosege ni mogoče jamčiti) Agencija ANAM je predložila Excelovo tabelo s podatki zavarovanih oseb po kategorijah prebivalstva. Teh podatkov ni bilo mogoče najti v njenem letnem poročilu, delegacija EU pa jih ni navzkrižno preverila z drugimi viri. Poleg tega so se pri izračunu deleža maroških prebivalcev, ki imajo zdravstveno zavarovanje, podatki o številu oseb z zdravstvenim zavarovanjem za leto 2017 primerjali s podatki o številu prebivalcev za leto 2014 (pri čemer je bilo leta 2014 manj prebivalcev kot leta 2017). V skladu s poročili nacionalnega statističnega urada in Office National du Développement Humain je bil skupni delež zdravstvenega zavarovanja v letu 2017 le 46,6-odstoten oziroma 53,8-odstoten, kar je celo manj od izhodiščnega stanja.

Podatki agencije ANAM so temeljili na karticah (RAMED), ki jih je agencija izdala, in podatkih nacionalnega statističnega urada, ki je do svojih rezultatov prišel tako, da je vzorcu gospodinjstev postavil vprašanje, ali imajo kartico RAMED, ta gospodinjstva pa so nanj odgovorila ustno. V neki drugi študiji nacionalnega statističnega urada je bilo ugotovljeno, da je imelo le 30 % imetnikov kartice dejansko pravico do kartice RAMED. Drugi imetniki kartice so imeli zadostne dohodke, s katerimi so si lahko pokrili običajno zdravstveno zavarovanje. Podatkov agencije ANAM zato ni mogoče šteti za zanesljive.
2 000 000 €
2 000 000 € 2 000 000 €
Pravosodje 1. spremenljiva 3: Racionalizacija geografske ureditve pravosodnega sistema Ni dosežen / neustrezen
vir preverjanja
Ciljna vrednost b kazalnika 3 ni bila dosežena. Do konca leta 2017 naj bi delovalo 72 pravosodnih centrov. 64 jih je bilo dejavnih že prej, osem pa jih je bilo treba aktivirati. Do decembra 2018, tj. eno leto po sprejetju sklepa o izplačilu, je bil aktiviran le eden od teh osmih centrov (v Tarfaji). 800 000 €
Pravosodje 1. spremenljiva 4: Razpoložljivost pravne pomoči Ni dosežen / neustrezen
vir preverjanja
Uporabljeni vir preverjanja (RAMED) ni ustrezno sredstvo za merjenje doseganja tega kazalnika in ni bil naveden kot vir preverjanja v sporazumu o financiranju. Poleg tega kartice RAMED ni mogoče šteti za zanesljiv vir glede na to, da je v programu proračunske podpore za sektor socialne zaščite poudarek na izboljšanju njene zanesljivosti. 1 280 000 €
Pravosodje 1. spremenljiva 9: Digitalizacija jurisdikcij Neustrezen vir preverjanja Vir preverjanja (letno poročilo ministrstva za pravosodje) ni bil predložen. Misija za preverjanje je bila izvedena januarja 2018, plačilo pa je bilo izvedeno že decembra 2017. 1 600 000 €
3 680 000 €
Sektor Tranša Kazalnik Težava Dejstva Finančne posledice (nepravilno plačilo) Redno plačilo, ki pa ne prispeva k cilju programa proračunske podpore Slabi kontrolni postopki
PACC 1. spremenljiva T1D1: Število registriranih samostojnih podjetnikov in imetnikov kartice Neustrezen vir preverjanja Število samostojnih podjetnikov (kazalniki T1D1–T1D4) temelji na poročilih agencije Maroc PME. Podatkovno zbirko upravlja Maroc Poste; delegacija EU ali strokovnjaki niso opravili nobenih pregledov, da bi preverili točnost informacij. Število imetnikov kartice ne pomeni nujno, da te osebe dejansko opravljajo formalno dejavnost kot samostojni podjetniki. Pregled vzorca samostojnih podjetnikov v okviru obiska Sodišča v Maroku je potrdil, da podatkovna zbirka
ni točna. Poleg tega obstaja veliko neskladje med številom imetnikov kartice in številom tistih,
ki predložijo davčno napoved.
2 400 000 €
PACC 1. spremenljiva T1D3: Dve študiji izvedljivosti za industrijske parke Neustrezen vir preverjanja/ni dosežen Izvajati so se začele študije za gospodarske cone, ne pa za integrirane industrijske parke,
kot je določeno v načrtu za pospeševanje industrijskega razvoja.
2 400 000 €
PACC 1. spremenljiva T1D6: Vrednotenje nacionalnega načrta za poenostavitev postopkov Ni dosežen Vrednotenje ni bilo predloženo pravočasno (šele čez eno leto), zato ni bilo mogoče preveriti tudi kazalnika T1D5. 2 400 000 €
PACC 2. spremenljiva T2D1: Število registriranih samostojnih podjetnikov
in imetnikov kartice
Neustrezen vir preverjanja Glej T1D1. 2 400 000 €
9 600 000 €
6 788 000 € 19 899 834 € 15 280 000 €

* Komisija je 31. maja 2019 ministrstvo za gospodarstvo in finance obvestila, da se bosta zneska, ki se nanašata na kazalnika 1 in 11, izravnala glede na plačilo naslednje spremenljive tranše.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Priloga VII – Razvoj ključnih kazalnikov

Vir: Evropsko računsko sodišče

Priloga VIII – Ocene pogodb za proračunsko podporo po sektorjih

Sektor Zdravstvo Socialna zaščita Pravosodje PACC
Trajanje pogodbe v mesecih 60 60 60 (podaljšano na 84) 60 (podaljšano na 72)
Leto pogodbe 2014 2017 2015 2016
Revizijsko vprašanje 1. Ali sta Komisija in ESZD podporo EU Maroku upravljali ustrezno? 1.1. Ali sta Komisija in ESZD opredelili prednostne sektorje in ustrezno dodelili sredstva? Sredstva se dopolnjujejo z drugo podporo EU v državi.
1.2. Ali je Komisija dobro zasnovala programe/projekte? Pogoji za proračunsko podporo so v skladu z akcijskim načrtom EU za Maroko.
Pogoji za proračunsko podporo so zasnovani za uspešno podpiranje reform.
Ukrepi EU prispevajo k sektorskim potrebam.
Ukrepi EU so bili zasnovani tako, da zagotavljajo objektivno spremljanje smotrnosti.
Pri zasnovi programov so upoštevana spoznanja, pridobljena v okviru prejšnjih programov proračunske podpore. Nobenih prejšnjih programov Nobenih prejšnjih programov
1.3. Ali so bili programi/projekti ustrezno usklajeni z drugimi akterji? Načrtovanje programov, dodeljevanje sredstev in izvajanje programov se dobro usklajujejo z drugimi donatorji.
Vzpostavljene so bile ureditve za usklajevanje med donatorji. Redno se izmenjujejo informacije z drugimi donatorji.
1.4. Ali je Komisija ustrezno spremljala
in vrednotila programe/projekte?
Izvajanje poteka v skladu z načrti (časovna razporeditev, proračun, dejavnosti). Odstopanja so dobro utemeljena. Po potrebi so bili sprejeti popravni ukrepi.
Pogoji za proračunsko podporo so bili upoštevani.
V okviru (sektorskega) dialoga o politikah, ki je bil ustrezen in je potekal redno, se je dovolj podrobno razpravljalo o programih
in pogojih.
Komisija redno opravlja obiske na kraju samem in vrednotenja, ki se dokumentirajo, poleg tega pa se spremlja izvajanje pripravljenih priporočil.
Revizijsko vprašanje 2. Ali so bili cilji podpore EU Maroku doseženi? 2.1. Ali so bili načrtovani rezultati doseženi? Načrtovani izložki so bili doseženi. Se izvaja, vendar z zamudo Se izvaja Se izvaja, vendar z zamudo Se izvaja, vendar z zamudo
Izplačila so temeljila na doseganju ciljnih vrednosti, določenih za kazalnike, kar je bilo podprto z zanesljivimi in ustreznimi revizijskimi dokazi.
Tehnična pomoč, ki se zagotavlja, je zadostna, pravočasna in dobro ciljno usmerjena ter prispeva k okviru političnega dialoga.
Proračunska podpora je podpirala pričakovane reforme v zvezi z oblikovanjem sektorskih politik in/ali procesi izvajanja.
2.2. Ali je Komisija pri zagotavljanju podpore Maroku uspešno upoštevala medsektorska vprašanja (v zvezi z enakostjo spolov
in človekovimi pravicami)?
Proračunska podpora je prispevala k upoštevanju medsektorskih vprašanj (v zvezi z enakostjo spolov in človekovimi pravicami).
Vprašanji enakosti spolov in človekovih pravic sta bili obravnavani v (sektorskem) dialogu o politikah.

Legenda – določene so bile naslednje ocene:

Merilo je bilo izpolnjeno
Merilo je bilo deloma izpolnjeno
Merilo ni bilo izpolnjeno

Vir: Evropsko računsko sodišče

Kratice in okrajšave

ESZD: Evropska služba za zunanje delovanje

EU: Evropska unija

MSP: mala in srednja podjetja

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc

SEU: Sodišče Evropske unije

Odgovori Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje

Povzetek

I

Maroko je ključni partner EU, s katerim si delimo meje, vrednote in težnje. Maroko je od sprejetja nove ustave leta 2011 začel ambiciozen proces reform, katerega cilj je maroškim državljanom zagotoviti več svobode, demokracije in blaginje. EU v okviru svoje sosedske politike trdno podpira Maroko pri njegovih prizadevanjih za doseganje teh ciljev.

Kljub zahtevnemu političnemu ozračju, ki je zadnja leta spremljalo odnose med EU in Marokom, je sodelovanje EU prispevalo k precejšnjemu gospodarskemu, družbenemu in institucionalnemu napredku Maroka.

Na primer:

  • Umrljivost mater v Maroku se je med letoma 2012 in 2016 zmanjšala za 35 %, dostop podeželskega prebivalstva do zdravstvenih domov pa se je izboljšal. Dostop do zdravil se je močno izboljšal, saj se je prodaja generičnih zdravil povečala za 39 %. EU reforme zdravstvenega sektorja podpira že od leta 2009.
  • Svetovna banka je Maroko v svojem poročilu „Doing Business“ za leto 2018 uvrstila na 60. mesto, medtem ko je bila država leta 2010 uvrščena na 128. mesto. EU Maroko podpira pri izboljšanju poslovnega okolja od leta 2009.
  • S podporo EU za pravosodni sektor je bil ustanovljen visoki sodni svet, ki je ustavna oblast, odgovorna za ohranjanje neodvisnosti sodstva in sodnikov. To je velik dosežek na institucionalnem področju v Severni Afriki.
  • Podpora EU na področju socialne zaščite je spremljala reforme in privedla do oblikovanja enotne sektorske politike. Zdaj se v skladu s političnimi priporočili EU uvaja individualna številka socialnega zavarovanja. To bo izboljšalo dostop ranljivim osebam in spodbudilo učinkovitosti.

Komisija in ESZD menita, da ocena širokega razpona pogojenosti in drugih dopolnilnih dejavnosti, ki jih financira EU in presegajo plačila spremenljivih tranš proračunske podpore, zagotavlja celovitejšo sliko uspešnosti in učinka sodelovanja EU v Maroku ter natančnejše razumevanje instrumenta proračunske podpore.

Kazalniki ravni učinka so odvisni od vrste dejavnikov, ki prispevajo k temu, za njihovo spremembo pa je potrebnega več časa, kot trajajo programi proračunske podpore.

Kot zadnje Komisija in ESZD opozarjata, da medsebojni strokovni pregled OECD v zvezi z razvojnim sodelovanjem EU iz leta 2018 ugotavlja, da uporaba proračunske podpore krepi odgovornost in vključenost v partnerskih državah. Programi, usklajeni z nacionalnimi politikami, in strukture izvajanja povečujejo notranjo odgovornost in zagotavljajo vzdržnost reform. Proračunska podpora torej spodbuja razvoj nacionalnih zmogljivosti za izvedbo reform s trajnim učinkom. V Maroku je zagotovila močan vzvod za vzpostavitev smiselnega dialoga z oblastmi o politikah za reforme. Splošni pogoji za proračunsko podporo spodbujajo preglednost, dobro finančno poslovodenje in preudarne makroekonomske politike.

II

Navedeni podatki se ujemajo z vsemi pogodbami in plačili proračunske podpore v vseh sektorjih, v katerih so bile v obdobju 2014–2018 sklenjene pogodbe, in ne le s štirimi revidiranimi sektorji. Kar je še pomembneje, podatek o plačilih je lahko zavajajoč, saj se zdi, da je stopnja izvrševanja plačil v primerjavi z dodeljenimi zneski nizka, saj obdobje, ki ga zajema revizija (2014–2018), ne zajema celotnega obdobja izvajanja programov proračunske podpore.

Skupna vrednost pogodb o proračunski podpori, podpisanih v revidiranem obdobju, za vse sektorje, ki jih zajema proračunska podpora, je znašala 562 milijonov EUR, skupna vrednost izvršenih plačil pa 206 milijonov EUR. Plačila iz naslova več takih pogodb o proračunski podpori še potekajo. Glede na velik delež ponavljajočih se odhodkov in narave podpore EU bi bilo treba dodelitve sredstev proračunske podpore primerjati s proračunom za naložbe. V obdobju, ki je predmet revizije, je proračunska podpora predstavljala približno 2,0 % celotnega nacionalnega naložbenega proračuna.

III

Programi proračunske podpore so oblikovani v skladu s smernicami za proračunsko podporo, ob upoštevanju razmer v posameznih državah, pri čemer zanje veljajo formalni, strukturirani postopki spremljanja.

Komisija zagotavlja odprt dialog in stalno usklajevanje z državami članicami EU s tematskimi skupinami, rednimi usklajevalnimi sestanki in skupnim načrtovanjem. Čeprav si Evropska komisija in Evropska služba za zunanje delovanje močno prizadevata olajšati usklajevanje med donatorji v partnerskih državah, je za to nazadnje odgovorna vlada gostiteljica.

IV

Komisija ima jasno strategijo za odnose z Marokom, ki je del enotnega okvira podpore, ta pa temelji na pridružitvenem sporazumu.

Ker dialog o politikah v obdobju zahtevnih političnih odnosov med EU in Marokom ni bil nikoli prekinjen, Komisija meni, da ni bilo razlogov za pripravo nadomestne strategije.

Navodila za dialog o politikah v okviru proračunske podpore, kot so določena v smernicah za proračunsko podporo, so bila upoštevana. Izidi dialoga o politikah so in bodo pomemben del vsake ocene. Vendar želi Komisija poudariti politično občutljivost reform in političnih ciljev ter zato meni, da se bodo še naprej oblikovale strategije za dialog, ki bodo ščitile njene interese.

Kar zadeva dialog o politikah, je bil ta v celotnem obdobju zagotovljen z usklajevanjem z ministrstvom za gospodarstvo in finance (nacionalni koordinator – globalni okvir za dialog), pri specifičnih projektih/programih pa je vključen v sporazume o financiranju in ga izvajajo obvezni usmerjevalni odbori z ministrstvom za gospodarstvo in finance ter upravičenci.

V

Revidirani programi proračunske podpore so vzpostavljeni manj kot štiri leta in Komisija meni, da je bil dosežen zadovoljiv napredek. Upoštevati je treba zapleteno in občutljivo naravo reform, ki jih izvaja Maroko s podporo EU, ter časovni okvir, potreben za njihovo popolno izvedbo.

Cilj teh programov je podpirati nacionalne reforme, njihovi kazalniki pa kažejo raven ambicioznosti načrta reform partnerske države.

Postopki spremljanja in metodologija za oceno rezultatov so jasno določeni v smernicah za proračunsko podporo ter se upoštevajo.

VI

V revidiranem obdobju je bilo nekaj izboljšanj opaženih na področju enakosti spolov in človekovih pravic. Vendar je doseganje globoko zakoreninjenih vzdržnih družbenih sprememb postopen, dolgotrajen proces. Merjenje napredka na teh področjih v kratkem obdobju s pomočjo kazalnikov za dolgoročne trende ne more dati natančne slike razmer. Nadaljnja podrobna pojasnila stališča Komisije so navedena v pripombah k zadevnim odstavkom (glej odgovore Komisije na odstavke od 96 do 100).

VII

Glej odgovore Komisije na priporočila.

Uvod

Okvir 2 – Povzetek sodb Sodišča Evropske unije (SEU)

Komisija meni naslednje: (1) obstajajo tudi druge upoštevne odločbe Sodišča (sklepa v zadevah T-180/14 in T-275/18), (2) navedba iz zadeve C-104/16P, da je soglasje zakonsko potrebno, ne izhaja nujno iz obrazložitve Sodišča v zvezi z nemožnostjo uporabe pridružitvenega sporazuma, (3) nov sporazum o ribolovu je bil nov sporazum in ne le revidiran sporazum ter (4) po izmenjavi pisem se proizvodi s poreklom iz Zahodne Sahare, kar zadeva korist iz tarifnih preferencialov, obravnavajo enako kot proizvodi iz Maroka, kar pa se ne sme razumeti, kot da bi jih bilo treba šteti za sprejete.

Opažanja

21

Boj proti korupciji je obravnavan tudi na druge načine, kot so redni dialog o politikah, tesno medinstitucionalno sodelovanje, regionalni programi, podpora za civilno družbo ter splošna merila za upravičenost v zvezi z upravljanjem javnih financ in preglednostjo.

23

Letna poročila Evropskega računskega sodišča se, kadar je to ustrezno, redno uporabljajo kot vir informacij za veliko sektorjev, ki jih podpira Komisija.

26

Enotni okvir podpore je orodje za izvajanje akcijskega načrta o uveljavitvi prednostnega statusa. Opredeljeni prednostni sektorji izhajajo iz maroškega načrta reform, ta pa izhaja iz ustave iz leta 2011.

Sicer obstaja prostor za nekaj konsolidacije in združevanja, vendar bi omejitev na le tri (tradicionalne) sektorje omejila vpliv politike Komisije in bi delovala v nasprotju z duhom akcijskega načrta o uveljavitvi prednostnega statusa. Glede na pomen reform, ki jih izvaja Maroko, je bilo politično koristno podpirati tiste reforme, ki so bile (i) skladne z enotnim okvirom politike in (ii) pomembne za razvoj Maroka.

27

Po informacijah o znesku AAP, ki jih delegaciji zagotovi sedež Komisije, je okvirna dodelitev sredstev za vsak program predmet razprave med delegacijo in maroškimi partnerji. Predlogi delegacije se nato formalizirajo v obvestilu, ki ga GD NEAR pošlje komisarju in v katerem predlaga razčlenitev v programe sredstev AAP. Tega Komisija nato sprejme po mnenju držav članic v postopku v odboru. Komisija meni, da je pripravljalni dosje za vsako posredovanje celovit in popolnoma dokumentiran.

32

Ker je Maroko za Evropsko unijo dolgoročno strateško pomemben, je Komisija skupaj z ESZD in državami članicami menila, da je prva prednostna naloga ponovna vzpostavitev vezi z Marokom in nadaljevanje sodelovanja s to državo, vključno s tehničnim in finančnim sodelovanjem ter zato tudi s proračunsko podporo. Države članice so odločno podprle pristop Komisije za nadaljevanje vključevanja dejavnosti sodelovanja v programe za leto 2016, hkrati pa so odobrile pristop Komisije k prihodnjemu načrtovanju programov. Poleg tega so države članice v okviru odbora za evropski instrument sosedstva oktobra 2018 sklenile, da so prednostne naloge enotnega okvira podpore še vedno ustrezne, ter soglasno podprle predlog Komisije o podaljšanju enotnega okvira podpore do leta 2018. Med zasedanjem odbora za evropski instrument sosedstva 3. julija 2019 so bili ponovljeni enaki sklepi in podpora za obdobje 2019–2020.

Sedanji enotni okvir podpore je zajemal obdobje do konca leta 2017, zato ni bilo treba proučiti prednostnih nalog za leto 2015. Dejstvo, da se je Komisija leta 2017 namesto za razpravo o novih „prednostnih nalogah partnerstva“ odločila podaljšati prednostni status in enotni okvir podpore do leta 2018, nikakor ne ogroža načrtovanja programov evropskega instrumenta sosedstva za obdobje 2018–2020. Prednostne naloge, opredeljene v enotnem okviru podpore za obdobje 2014–2017, so ostale veljavne in so Komisiji omogočile ustrezno načrtovanje sredstev evropskega instrumenta sosedstva ter zagotavljanje kontinuitete in koherence dejavnosti sodelovanja.

Nadaljnji pomen sektorjev, opredeljenih v prvotnem enotnem okviru podpore za obdobje 2014–2017, potrjujejo „nove“ prednostne naloge, opredeljene na seji pridružitvenega sveta EU-Maroko, ki je potekala 27. junija 2019, ki so bile predmet poglobljene razprave z državami članicami in Marokom kot smernice za prihodnost partnerstva.

33

V obdobju zamrznitve je Komisija sprejela pragmatičen pristop k sodelovanju ter nadaljevala proračunsko podporo in sodelovanje na področjih, ki jih zajema enotni okvir podpore. Ta pristop so podprle države članice v Svetu.  Čeprav formalni politični dialog, kot je določen v pridružitvenem sporazumu, v tem obdobju zamrznitve ni potekal, se je nadaljeval politični dialog na visoki ravni, kot je na primer srečanje namestnika zunanjega ministra Bourita, predsednika Junckerja in VP/PP 7. februarja 2017.

34

Indija in Kitajska nista članici OECD/DAC, zato ju mednarodne zaveze za usklajevanje manj zavezujejo.

39

Komisija želi poudariti, da je učinek srednje- do dolgoročen rezultat reform, ki se izvajajo v fazah. Kadar se programi proračunske podpore izvajajo na začetku reforme, učinka še kar nekaj časa ni mogoče izmeriti, ampak ga je zelo verjetno mogoče izmeriti šele po zaključku triletnega programa proračunske podpore.

Medtem ko so kazalniki za izplačilo spremenljivih tranš le en element, je lahko raven izplačila približek ambicije (ali vsaj težavnosti, ki jo je treba korelirati) kazalnikov. Podatki za splošne dejavnosti EU v okviru proračunske podpore kažejo zmanjšanje deleža izplačil glede na zneske, ki bi lahko bili izplačani, kar pomeni večjo ambicijo ali vsaj strožje pogoje in/ali večje težave vlade pri izvajanju načrta reform.

41

Izbira narave kazalnikov v revidiranih programih, ki so bolj usmerjeni v izložke in proces, je posledica stopnje zrelosti ciljnih reform. Kazalniki izložkov in procesni kazalniki so med izvajanjem reforme enako upoštevni in pomembni kot kazalniki izidov. V zvezi s tem je Komisija ustrezno uporabila smernice za proračunsko podporo iz leta 2017 v zvezi s kazalniki, ki se uporabljajo za izplačilo spremenljivih tranš (oddelek 4.4.3 in Priloga VIII).

Ker se izidi merijo v daljšem obdobju, v tem primeru ne bi bilo primerno nadalje razširiti uporabe kazalnikov izidov.

Poleg tega je treba kazalnike izplačil v skladu z načelom odgovornosti izbrati zlasti med tistimi, ki so bili opredeljeni v izkazu kazalnikov reform države upravičenke.

42

Komisija ocenjuje, da je mogoče le za šest od 86 ciljev šteti, da niso dovolj ambiciozni, in jih zdaj proučuje.

V zvezi s splošno ravnjo ambicioznosti ciljev Komisija meni, da je bila velika večina kazalnikov dovolj ambicioznih in da so omogočili popolno izkoriščenost proračunske podpore. Financiranje proračuna podpira reformna prizadevanja vlade. Ocena meril za upravičenost za vsako plačilo in doseganje kazalnikov dokazujeta, da je bil med izvajanjem programov proračunske podpore dosežen zadosten napredek pri reformah. Ugotovitve ocene dosledno poudarjajo, da „proračunska podpora ne more kupiti reform“ – in to tudi ni njen cilj.

Program za zdravstveni sektor temelji na strategiji ministrstva za zdravstveni sektor za obdobje 2012–2016. V programu je razvoj človeških virov obravnavan s splošnimi pogoji proračunske podpore, kazalniki spremenljive tranše in dejavnostmi elementov tehnične pomoči. Kazalnik 12 (usposabljanje „le“ 13 zdravnikov) je bil dejansko namenjen vzpostavitvi posebnega usposabljanja za splošne zdravnike, s poudarkom na zdravnikih na podeželskih območjih. 13 zdravnikov, ki jih omenja Evropsko računsko sodišče, je prva skupina diplomantov.

43

Izzivi, ki jih navaja Evropsko računsko sodišče, so dejansko pomembni in jih je Komisija obravnavala na več načinov, in sicer s kazalniki proračunske podpore, dejavnostmi tehnične pomoči in programom SZO, ki ga financira EU in je namenjen izboljšanju kakovosti zdravstvenih storitev na podeželskih območjih. Zlasti velja naslednje: 

Visoka stopnja odsotnosti osebja se obravnava s krepitvijo poslovodstva bolnišnic v regijah z dejavnostmi tehnične pomoči (glej odgovor na odstavek 42) in programom SZO (razvoj zmogljivosti za upravljanje in izboljšanje vodenja zdravstvenih domov).

Neprivlačnost oddaljenih območij se obravnava s kazalnikom programa proračunske podpore (kazalnik 12, ki vzpostavlja magistrski študij za splošne zdravnike), tehnično pomočjo za izboljšanje storitvene usmerjenosti osebja zdravstvenih domov ter programom SZO, namenjenim izboljšanju storitev na podeželskih območjih.

Strukturna neizkoriščenost bolnišnične infrastrukture se obravnava z dejavnostmi tehnične pomoči, ki so namenjene izboljšanju javno-zasebnega partnerstva in poslovodenja bolnišnic. Poleg tega je to vprašanje ključnega pomena za program reforme socialne varnosti, katerega cilj je splošno zdravstveno zavarovanje, zato se je Komisija pravilno izognila prekrivanju dejavnosti v zdravstvenem programu.

44

Ministrstvo se je leta 2018 odločilo, da bo nove zakone uporabilo za vse centre za socialno varnost. Komisija bo v priznanje tega leta 2019 preverila cilj kazalnika, ki je leta 2020 načrtovan za plačilo.

47

Potekajo prizadevanja za izboljšanje okvirov za spremljanje sektorskih strategij. Kakovost sektorskih strategij in povezanih sistemov za spremljanje se krepi v okviru programa reform upravljanja javnih financ, ki ga podpira EU. Namen tega izvajanja je uvedba elementov uspešnosti v proračunski postopek, kar bo poudarjeno v okviru vseh novih dejavnosti v okviru proračunske podpore.

48

(a) Specifični cilji se nanašajo na širše cilje postopka reforme politike, katerega napredek se spremlja celovito na podlagi splošnih pogojev. Revidirani letni kazalniki uspešnosti spremenljive tranše niso namenjeni spremljanju tega napredka.

(c) Komisija meni, da sta bila ta kazalnika pomembna, saj sta prispevala k ciljem programa proračunske podpore. Komisija je povečanje absolutnega števila bolnikov, ki se zdravijo na podeželskih območjih, uporabila kot dober približek kazalnika zmanjšanja razlik pri dostopu do zdravljenja. Ker zmanjšanja razlik ni mogoče meriti s kazalnikom spremenljive tranše v primerjavi s prejšnjim letom, kazalnik namesto tega meri zagotavljanje storitev: zagotavljanje, da bolniki z dvema od najbolj razširjenih kroničnih neprenosljivih bolezni prejemajo redno zdravljenje, je dobro funkcionalno merjenje izboljšanja zagotavljanja zdravstvenih storitev na podeželskih območjih.

(d) Kot je navedeno v opombi, izhodišča niso bila potrebna za vse kazalnike. Komisija je določila izhodišča, ko se je to zdelo potrebno za ustrezno doseganje merjenja ciljev. Izhodišča, označena kot „zastarela“, zadevajo predvsem zdravstveni program, kjer so bili podatki, uporabljeni kot izhodišča, najnovejši razpoložljivi uradni podatki v času podpisa sporazuma o financiranju. Komisija meni, da jih ni primerno naknadno označevati kot zastarele.

(e) Dvanajstmesečno obdobje za dokončanje sporazuma o financiranju je med postopkom načrtovanja programov zagotovljeno v skladu s pravili Komisije.

V zvezi s tem so bili nekateri cilji dejansko izpolnjeni pred podpisom sporazuma o financiranju (npr. predložitev načrta „Plan Handicap“ (Načrta o invalidnosti) 21. oktobra 2015 ali dokončanje strategije trajnostnega razvoja). To je dejansko dokaz zaveze vlade in rezultat nepretrganega političnega dialoga med pogajanji. Obeti prihajajočega programa proračunske podpore in nepretrgan politični dialog pomembno prispevajo k zagonu za te reforme. Zato je pri ocenjevanju dosežkov programa proračunske podpore primerno upoštevati prizadevanja v obdobju pogajanj. Komisija meni, da bi drugačno ravnanje pomenilo kaznovanje partnerske vlade za napredek, dosežen v obdobju pogajanj.

50

Čeprav je pri izvajanju reform prišlo do zamud, je Komisija sprejela potrebne ukrepe in prilagodila programe ter tako ohranila osredotočenost in ambicioznost podpore.

Pri izvajanju reform v programih proračunske podpore dejansko prihaja do zamud. To dokazuje naslednje: (i) ustreznost in ambicioznost ciljev proračunske podpore, (ii) kompleksnost podprtih reform, zaradi katere je za njihovo izvedbo potrebnega več časa, kot je bilo sprva načrtovano, in (iii) pomen proračunske podpore kot orodja za prilagodljivo podporo procesa.

51

Podaljšanje trajanja sporazumov o financiranju v pravosodnem programu in programu PACC je bilo dogovorjeno za razširitev dejavnosti tehnične pomoči (pravosodje) ali vključitev novih strateških kazalnikov (strategija finančnega vključevanja za PACC).

52

Komisija meni, da je bila razpoložljiva dopolnilna podpora ustrezna okrepitev programa proračunske podpore, čas, potreben za sklenitev pogodbe o dopolnilni podpori, pa se upošteva, ko Komisija pripravi akcijski dokument. V primeru pravosodnega in zdravstvenega programa so bile pogodbe z mednarodnimi organizacijami (UNICEF, Svet Evrope in SZO) podpisane v treh mesecih po podpisu sporazuma o financiranju.

Poleg tega se dopolnilna podpora zagotavlja z drugimi programi, ki že potekajo, kot je program „Réussir le Statut Avancé“ za financiranje institucionalne krepitve in približevanje zakonodaje standardom EU na podlagi tesnega medinstitucionalnega sodelovanja in tehnične pomoči za program PACC in zdravstveni program ali program „Couverture Médicale de Base III“ za program socialne zaščite.

55

Skladno z navodili iz smernic za proračunsko podporo so bile vse neodvisne misije spremljanja izvedene v skladu z načrtom.

Delegacija EU je ohranila sektorski dialog na vseh ravneh v vseh sektorjih posredovanja z namenom spremljanja, da reforme iz nacionalnih sektorskih strategij napredujejo v skladu z načrtom. Skratka, Komisija meni, da je bil politični dialog z maroškimi organi zadosten za uresničitev ciljev revidiranih programov.

58

Viri informacij, navedeni v sporazumih o financiranju, so okvirni, saj morajo delegacije in službe na sedežu Komisije v skladu s smernicami EU za proračunsko podporo uporabiti vse razpoložljive pomembne informacije za presojo upravičenosti, posebnih pogojev in kazalnikov spremenljive tranše.

Eden od razlogov za to se nanaša na dejstvo, da je treba vrednost kazalnika oceniti v kontekstu. Če je na primer na uspešnost kazalnika očitno vplival zunanji dejavnik, ki ga je mogoče določiti, je to mogoče upoštevati pri končni presoji. Informacije o takem zunanjem dejavniku lahko prihajajo iz katerega koli vira.

59

(a) Komisija meni, da so bili pri izplačilih uporabljeni viri preverjanja ustrezni. Ocena uspešnosti je bila izvedena v skladu s smernicami za proračunsko podporo (oddelek 4.4.4), ki, kadar je to mogoče, spodbujajo postopek, ki ga vodi vlada in ki temelji na okviru države za spremljanje. Skladno z mednarodnimi zavezami glede učinkovitosti pomoči in Evropskim soglasjem o razvoju je namen uporabe sistemov države okrepiti te sisteme, jih narediti bolj vključujoče in okrepiti notranjo odgovornost.

Pregledi, s katerimi je Komisija preverila število samozaposlenih („auto-entrepreneurs“), so bili razumni in sorazmerni, saj sta bila sistem spremljanja in uradno poročanje vlade ustrezno upoštevana.

V zvezi s tem Komisija nima razloga – niti dokaza –, da bi dvomila o točnosti podatkovne zbirke pri določanju doseganja kazalnikov, katerih cilj je ocena privlačnosti sheme za samozaposlene, upoštevanju s strani ciljne populacije (vključno z aktivnimi in trenutno neaktivnimi samozaposlenimi) ter moči ukrepov senzibilizacije. Ne meri povečanja ravni dejavnosti samozaposlenih, saj je to srednjeročni cilj višje ravni.

(b) Izhodišča niso bila zastarela, saj je Komisija pri pogajanjih za sporazume o financiranju uporabila najnovejše razpoložljive podatke. Izplačila so bila izvršena v skladu z določbami sporazumov o financiranju.

Kazalnik rojevanja otrok na podeželskih območjih meri delež porodov, opravljenih v podeželskih zdravstvenih domovih. Izhodišča in cilji so bili skladni s strategijo vlade in njeno zavezo glede doseganja razvojnih ciljev tisočletja do leta 2015.

Ker je cilj podpirati trend, rahlega zmanjšanja v višini 0,2 % v danem letu ni mogoče šteti za znatnega, če ga primerjamo s trendom v zadnjih petih letih, ko se je umrljivost mater zmanjšala za 14 %. V zvezi s tem je 85 % porodov v zdravstvenih domovih dokaz, da je program vlade za zmanjšanje umrljivosti mater dolgotrajen in da je uspešen.

(c) Komisija je izhodišča določila, ko se je to zdelo potrebno za pravilno merjenje ciljev.

Kar zadeva cilj glede števila sladkornih bolnikov, ki se zdravijo, je bil izračun pravilen in je pokazal, da je na podeželskih območjih zajetih vse več bolnikov. Ker je sladkorna bolezen kronična bolezen, je pomembno, da se še naprej zdravi izhodiščno število sladkornih bolnikov. Sprejetje metode izračuna, po kateri bi bilo plačilo izvedeno le v primeru povečanja števila bolnikov, ne bi nagrajevalo prizadevanj vlade za ohranitev ustreznega zdravljenja bolezni na podeželskih območjih.

(d) Komisija meni, da je bil pri 13 ciljih napredek zadosten in da so bili doseženi cilji, zaradi katerih so utemeljena izplačila, ki so bila izvršena v skladu z določbami sporazumov o financiranju in cilji, za katere si prizadeva program proračunske podpore.

Napačno je bil izračunan napredek v zvezi s ciljem glede števila splošnih zdravnikov in v zvezi s še enim ciljem, Komisija pa je začela postopek za izterjavo izplačanih zneskov.

60

Komisija se ne strinja z zaključkom glede težav v zvezi z izplačili, ki jih je Evropsko računsko sodišče izpostavilo v Prilogi VI poročila.

Za revidirane programe je bilo skupaj izplačanih 147 milijonov EUR, od tega 140 milijonov EUR za komponento proračunske podpore (vključno z 88 milijoni EUR plačil spremenljivih tranš). Komisija meni, da so vsi izbrani kazalniki pomembni za cilje programa proračunske podpore in za sektorske reforme, ki jih podpirajo. Komisija meni, da so bila vsa plačila ustrezno preverjena ter da so bili uporabljeni ustrezni viri preverjanja v skladu z obstoječimi smernicami za proračunsko podporo, razen za dva cilja v zdravstvenem programu, kjer poteka postopek za izterjavo 3,59 milijona EUR. Tako so redna plačila za komponento proračunske podpore znašala 136,41 milijona EUR.

Kar zadeva druga dva kazalnika, ki ju je Evropsko računsko sodišče opredelilo kot neustrezno plačana: (i) plačilo kazalnika 7 v zdravstvenem sektorju je bilo izvedeno v skladu z določbami sporazuma o financiranju, Komisija pa vztraja, da je uporabljena metoda izračuna ustrezna za zasledovani cilj, in (ii) plačilo kazalnika 1.2 v programu socialne zaščite je bilo izvedeno v skladu z določbami sporazuma o financiranju, saj je bil vmesni finančni okvir (2017–2020) ministrstev socialnega sektorja javno na voljo prek projektov za uspešnost v okviru ministrstev, ki jih zahteva zakon o financah, potrdil ga je oddelek finančnega ministrstva za proračun in predložen je bil Parlamentu. Poleg tega je Komisija od ministrstva za finance prejela dodelitev proračunskih sredstev za obdobje 2017–2019, ki dokazuje, da so ta ministrstva vsako leto dobila več proračunskih sredstev.

61

Komisija je ustrezno uporabila prožnost, predvideno v sporazumu o financiranju, za preložitev ocene kazalnikov, kadar to utemeljujejo zunanje okoliščine in kadar se lahko s preložitvijo ohrani spodbuda za vlado, da izvede pomembne reforme.

Preložitev nekaterih kazalnikov je bila ocenjena po uradni zahtevi vlade na podlagi trditev zadevnega ministrstva med uradnimi sestanki, podprtimi z oceno zunanjih misij spremljanja. Po postopku notranjega vrednotenja, podprtem s podrobno utemeljitvijo, sta vlada in Komisija podpisali dodatno klavzulo k sporazumu o financiranju.

64

Dejavnosti spremljanja se izvajajo vse leto. Vključujejo reden dialog o politikah in tehnični dialog med osebjem delegacije, organi in drugimi ustreznimi deležniki. Poleg tega se spremljanje izvaja z obiski na terenu dvakrat letno in letno misijo za pripravo dokumentacije o izplačilih, ki vključuje razdelek o napredku, doseženem pri izvajanju sektorske politike.

Okvir 3 – Slabosti pri postopkih spremljanja, ki jih izvaja Komisija

Pravosodni program ne zagotavlja sredstev za izgradnjo določene pristojnosti, ampak zagotavlja spodbude za reformo nekaterih vidikov pravosodnega sistema.

V sporazumu o financiranju je navedeno, da je reforma centrov za stalne sodnike enakovredna vsaj 60 % pravosodnega sistema. Tako je bil cilj dosežen s sprejetjem pravosodnega sistema s strani sveta vlade ter reformo in prerazporeditvijo centrov stalnih sodnikov.

Drugi podcilj N + 2 kazalnika 3 ne meri, ali centri stalnih sodnikov delujejo ali ne.

66

Komisija v zvezi z ravnjo tveganja pri doseganju ciljev dvakrat letno izvede oceno tveganja. Ko se okoliščine spremenijo, je v skladu z dobro upravno prakso koristno proučiti verjetnost doseganja zastavljenih ciljev.

67

Komisija meni, da je bil napredek izjemen, čeprav nekateri kazalniki niso bili doseženi, pričakuje pa se še nadaljnji napredek. Dostop do zdravstvenih storitev na podeželskih območjih se je med trajanjem programa izboljšal, kar dokazuje povečanje števila sladkornih bolnikov in števila bolnikov s hipertenzijo, ki se zdravijo/spremljajo. Med letoma 2012 in 2016 se je umrljivost mater zaradi izboljšanega dostopa do primarnega zdravstvenega varstva zmanjšala za 35 %. Leta 2017 je imelo 81,2 % nosečnic na podeželskih območjih prenatalna posvetovanja v javnih zdravstvenih domovih (povečanje z 71,2 % leta 2015). Cene 3 600 zdravil so se znižale, prodaja generičnih zdravil pa se je povečala za 39 %, kar je izboljšalo dostop. Nazadnje so bili od leta 2019 v vseh regijah imenovani regijski inšpektorji.

68

Komisija meni, da od treh ciljev kazalnikov rezultatov ni bil dosežen le še tisti, ki se nanaša na zdravstveno zavarovanje za samozaposlene delavce. Zakonodajni instrumenti za ta kazalnik naj bi bili sprejeti v bližnji prihodnosti.

69

Komisija je sprejela ustrezne ukrepe za zmanjšanje učinka zamude pri odobritvi kazenskega zakonika na program v okviru omejitve prožnosti, ki jo dovoljuje sporazum o financiranju.

Cilj v zvezi s pravosodnim sistemom, namenjen podpiranju prerazporeditve centrov za stalne sodnike. S sprejetjem predpisa je bil pravosodni sistem torej izveden pri 60 %, kot predvideva sporazum o financiranju.

Kar zadeva cilj za spodbujanje pravne pomoči, je bil to procesni cilj. Uporaba kartice RAMED za dodelitev dostopa do pravne pomoči ranljivim ljudem ustreza cilju, določenemu v sporazumu o financiranju, ki predvideva poenotenje in poenostavitev dokumentov, potrebnih za dostop do pravne pomoči.

70

Komisija meni, da so vsa plačila utemeljena. Njena ocena je podprta z (i) dokazi, ki jih zagotavlja uprava, (ii) Komisijinim preverjanjem dokazil in (iii) rezultati neodvisne misije spremljanja.

Zlasti so bili vsi viri preverjanja skladni s predpisi sporazuma o financiranju. Uporabljeni statistični podatki so javni; iste podatke uporablja ministrstvo za finance.

71

Spremembe sporazuma o financiranju, ki omogočajo podaljšanje in/ali spremembo nekaterih kazalnikov, je Komisija odobrila v skladu z določbami smernic za proračunsko podporo ter v skladu z veljavnimi pravili in postopki.

Komisija je, kadar je bilo to ustrezno, prilagodila kazalnik programa za maksimizacijo pozitivnega učinka programske pogodbe o sektorskih reformah in učinkovitosti financiranja EU, s čimer ga je prilagodila razvoju institucionalnega okvira.

Nazadnje je treba poudariti, da ni program proračunske podpore tisti, ki dosega cilje, ampak vlada, ki z izvajanjem začetih reform dosega svoje cilje. Preložitev ocene kazalnikov/ciljev, ko je to utemeljeno, je najučinkovitejši način za maksimizacijo uspešnosti podpore EU.

72

Komisijina politika proračunske podpore zagotavlja ciljno usmerjeno proračunsko podporo v nekaterih specifičnih primerih, na primer pri pogodbah o podpori za konsolidacijo države in o krepitvi odpornosti. Te pogodbe se običajno uporabljajo v razmerah po konfliktih. Proračunska podpora podpira reforme, vendar jih ne kupi, niti jih ne more kupiti. Uspeh in trajnost katere koli reforme sta močno odvisna od odgovornosti vlade in prebivalcev države.

Cilj proračunske podpore ni zagotoviti višje proračune sektorskim ministrstvom, temveč zagotoviti, da je proračun ustrezen glede na cilje nacionalne strategije in/ali programa. Proračunska podpora lahko zagotovi (i) da se reforma izvede tako hitro, kot je politično izvedljivo, (ii) da je reforma dovolj „kakovostna“, ustreza najboljši mednarodni praksi in vključuje najboljše strokovno znanje.

73

Komisija meni, da izvajanje reform ni odvisno od izvrševanja sektorske proračunske postavke. Ne glede na to poudarja, da sta stopnji izvrševanja proračuna za pravosodno in zdravstveno ministrstvo nad 90 % oziroma 95 % v obdobju 2014–2016 ter nad 100 % v letu 2017.

74

Čeprav je znesek proračunske podpore z vidika deleža BDP omejen, je zaradi dejstva, da gre za nepovratna sredstva, ter zaradi stroge ocene in dopolnilne podpore, ki spremlja programe EU, zagotovljen večji finančni vzvod v primerjavi s tistim, ki ga uživa večina drugih donatorjev.

75

Delegacija EU prejema in uporablja razpoložljive javne statistične podatke, iste podatke uporablja ministrstvo za finance. Opredeljeni podatkovni nizi lahko dejansko zagotovijo koristne informacije o izvajanju sektorskih politik. Komisija zdaj z ministrstvom za finance razpravlja o možnosti podpore za oddelke za ustvarjanje popolnejših nizov statističnih podatkov.

Maroški statistični sistem je zelo napreden – boljši od sistemov številnih drugih držav –, kot to navaja kazalnik statistične zmogljivosti Svetovne banke. Zato zagotavlja dovolj dobro podlago za spremljanje in analizo sektorskega napredka. Komisija poleg statističnih podatkov za navzkrižno preverjanje zagotovljenih informacij in potrjevanje ravni doseganja uporablja tudi druge vire informacij.

76

Komisija se sklicuje na svoje odgovore na odstavek 69.

77

Vlada je stalno obravnavala vprašanje zdravstvenega osebja. Po državi je odprla več medicinskih fakultet. Poleg tega so se v Maroku po sprejetju zakona o javno-zasebnih partnerstvih (2015) odprle zasebne fakultete, ki zagotavljajo različne dopolnilne izobraževalne programe za zdravstvene poklice za različne vrste zdravstvenih delavcev. To vprašanje je EU obravnavala v svojem dialogu o politikah.

Pričakovana je bila zasnova elektronskega informacijskega sistema zdravstvenega varstva, podprtega s sredstvi Svetovne banke. Žal podpora Svetovne banke ni bila pravočasno udejanjena. Glavni načrt za njegovo uvedbo je zdaj potrdilo ministrstvo za zdravstvo. Ni bilo potrebe, da bi EU podvajala to dejavnost.

80

Napredek občutljivih in zahtevnih reform je včasih počasnejši od pričakovanj, vendar sta kakovost dosežkov ter odgovornost oblasti in prebivalstva ključna za uspeh.

81

Vlada je v priznanje, da je treba zmanjšati pogostost pripora, iz kazenskega zakonika odstranila zadevne člene ter jih pred kratkim predložila kot ločen zakon za pospešitev njihove reforme.

Komisija je v sporazumu o financiranju to vprašanje označila kot ključno, ki ga je treba obravnavati v programu proračunske podpore. V ta namen so bili pripravljeni trije kazalniki.

Doseženi so bili spodbudni rezultati, saj se je število zapornikov v preventivnem priporu leta 2018 zmanjšalo na 39 %.

82

Močne in korenite reforme, kot so reforme pravosodnega sektorja (namenjene zagotavljanju neodvisnega pravosodnega sektorja, izboljšanega dostopa do pravic in pravnega varstva, okrepljenega sodnega varstva pravic in svoboščin ter povečanja uspešnosti in učinkovitosti pravosodnega sektorja), v tako kratkem času ne morejo zagotoviti dokazov o učinku, zlasti ker morajo take reforme dobiti podporo uprave, sodnikov in prebivalstva na splošno.

Napredek, ki se dosega na različnih področjih reforme (čeprav je v zvezi s kazenskim zakonikom omejen), je pomemben, učinek pa bo izmerjen v prihodnjih letih.

85

Cilj programa PACC je bil pokazati, da lahko nov sklop predpisov in posebne prednosti zagotovijo potrebne spodbude za nastanek enoosebnih družb. Dodana vrednost programa je zagotoviti kakovost in vzdržnost ureditev, vzpostavljenih za samozaposlene. Cilj programa ni izsiliti reformo ali znatno zmanjšati nacionalni delež neformalnih poslovnih enot v treh letih, ampak raziskati inovativne načine za premagovanje zadržanosti samozaposlenih pri formaliziranju njihovih dejavnosti.

Program PACC glede na velikost in obseg podpira najobetavnejše postopke, ki jih je vzpostavila maroška vlada za povečanje stopnje formalizacije gospodarstva in spodbujanje ustvarjanja delovnih mest (tj. vzpostavitev statusa samozaposlenega). Podobno v primeru naložbenih programov projekt PACC spremlja povečanje portfelja projektov, ki jih podpira maroška agencija za MSP.

86

Komisija meni, da je program „primo exporter“ usmerjen v pomembno povečanje števila zakonitih izvoznikov.

87

Komisija se strinja, da je bila prepoznavnost v obdobju prekinitve političnih odnosov omejena, vendar se je prepoznavnost EU od leta 2017 zelo izboljšala.

88

Komisija poudarja, da so bili od leta 2017 organizirani in obiskani uradni dogodki na visoki ravni, ki se jih je udeležila tudi delegacija EU.

89

Za program PACC se je od sredine leta 2018 prepoznavnost zelo izboljšala, tudi zaradi izčrpnega poročanja medijev.

90

Na spletiščih ministrstev se ne pojavljajo logotipi drugih tehničnih in finančnih partnerjev.

92

Komisija meni, da se je kljub preostalim razlikam od leta 2012 znatno izboljšal dostop do javnih bolnišnic, saj se je povečal za 80 %, specializirana javna posvetovanja pa so se izboljšala za 78 %.

93

Komisija želi poudariti, da so podatki v zvezi s pojavnostjo revščine in neenakosti v Maroku iz let 2013 in 2014 in temeljijo na podatkih iz leta 2010. Iste podatke uporabljajo novejše publikacije, kot je poročilo „African Development Dynamics“ (Afriška razvojna dinamika) za leto 2018. Ker novejši podatki niso na voljo, Komisija dvomi o sklepih Evropskega računskega sodišča, da programi proračunske podpore, izvedeni med letoma 2014 in 2018, niso pomembneje vplivali na ta dva kazalnika. Poleg tega ni metodološko pravilno ocenjevati učinek programov proračunske podpore na podlagi podatkov, ki se nanašajo na obdobja pred izvajanjem teh programov.

94

Komisija meni, da se je znatno izboljšala udeležba žensk v politiki na nacionalni in lokalni ravni, čeprav napredek na področju pravic žensk ni bil dosežen na vseh področjih. Maroko je na lestvici indeksa enakosti spolov ZN za leto 2017 med 189 državami uvrščen na 123. mesto.

95

(b) Komisija meni, da je bil prejšnji program proračunske podpore za enakost spolov ključen za institucionalizacijo vprašanj enakosti spolov v ključnih sektorskih politikah.

Čeprav je priznano, da je treba okrepiti usklajevanje med različnimi institucionalnimi deležniki, ostaja uspešno vključevanje vprašanj enakosti spolov izziv.

V priznanje tega je Komisija, da bi zagotovila močnejšo osredotočenost na enakost spolov v novejših programih proračunske podpore in hkrati ohranila zanimanje za razdruževanje podatkov v sektorski proračunski podpori, programe dopolnila z najmanj enim specifičnim namenskim s spolom povezanim kazalnikom na podlagi sektorskih analiz spolov.

(c) Ker je krepitev gospodarske vloge žensk velik izziv, Komisija z različnimi instrumenti (ne le s proračunsko podporo) pripravlja ustrezno strategijo, na primer s posebnim programom „Women in Business“ (Ženske v podjetništvu), financiranim z nacionalnim okvirnim programom.

Zaradi nepretrganega sektorskega dialoga na tem področju ima drugi program v zvezi z enakostjo spolov poseben kazalnik, ki se osredotoča na krepitev gospodarske vloge žensk.

Komisija je kot dopolnilo k programu PACC, da bi imela vzpostavljene specifične dejavnosti, usmerjene v ženske podjetnice, prek Sklada za spodbujanje naložb v sosedstvo zagotovila nepovratna sredstva za specifičen program podpore zasebnemu sektorju, ki ga izvaja EBRD.

(d) Komisija želi poudariti, da so vprašanja človekovih pravic obravnavana tudi prek različnih političnih in sodelovalnih kanalov. V štirih revidiranih programih trije kazalniki v pravosodnem sektorju, ki so neposredno povezani s človekovimi pravicami, niso bili doseženi zaradi zamude pri odobritvi kazenskega zakonika.

Vendar je treba navesti, da zdravstveni program in program socialne zaščite, katerih cilj je izboljšati dostop do socialnih storitev, neposredno prispevata k uresničitvi socialnih in ekonomskih pravic.

96

V tem obdobju je bilo nekaj dosežkov (ustanovitev organa za enakost in boj proti diskriminaciji leta 2017, sprejetje zakona 103.13 o nasilju nad ženskami in dekleti leta 2018), čeprav je bil napredek doslej neenakomeren. Glede na letna poročila EU o človekovih pravicah in demokraciji, ki zajemajo leta od 2015 do 2018, v Maroku še vedno ostajajo veliki izzivi na področju človekovih pravic, in to kljub pozitivnim trendom na nekaterih področjih, tudi na področjih pravosodnega sistema, institucionalnega okvira človekovih pravic in korupcije.

98

Organizacija Freedom House Maroko označuje za „delno svobodno“ državo, saj ji je v svojem poročilu o svobodi po svetu za leto 2019 namenila 39 od 100 točk (glej sliko 15). Glavne težave, ki jih je organizacija omenila v poročilu, so omejitve svobode tiska in svobode zbiranja, pomanjkanje svobode interneta in pomanjkanje neodvisnosti pravosodja. Leta 2018 se je ocena v zvezi z državljanskimi svoboščinami za Maroko poslabšala s 4,5 na 5 od 7 zaradi odzivov države na velike demonstracije, ki so potekale vse leto (glej sliko 14).

Zaključki in priporočila

99

Komisija glede na elemente, navedene v njenih odgovorih, ugotavlja, da je sodelovanje EU prispevalo k izvajanju reform v Maroku. To je pozitivno vplivalo na socialno-ekonomski razvoj države, kar se je dosledno pokazalo v spremljanju, ki ga izvaja Komisija: tako notranje kot zunanje neodvisne letne ocene so pozitivno ocenile proces stalne reforme.

100

Opredeljeni prednostni sektorji izhajajo iz maroškega načrta reform, ta pa izhaja iz ustave iz leta 2011. Morda res obstaja prostor za nekaj konsolidacije in združevanja, vendar bi bila omejitev na le tri sektorje v nasprotju z duhom akcijskega načrta o uveljavitvi prednostnega statusa in bi zmanjšala vpliv politike Komisije. Komisija meni, da so zneski sektorskim programom proračunske podpore dodeljeni pregledno in z metodološkim postopkom, ki je v celoti dokumentiran (glej odgovor Komisije na odstavek 27). Zamrznitev političnega dialoga je bila predmet poglobljene razprave v delovni skupini Evropskega sveta z državami članicami, ki so podprle strategijo Komisije (glej odgovor Komisije na odstavek 32).

Priporočilo 1 – Okrepitev osredotočenosti proračunske podpore EU v Maroku

Prva alinea: Komisija in ESZD delno sprejemata priporočilo.

Kot pozivajo agenda EU za spremembe in smernice za načrtovanje programov, se Komisija in ESZD strinjata z osredotočenostjo na bolj omejeno število sektorjev. Vendar bi bila prednostna razvrstitev teh sektorjev v nasprotju z veljavnimi smernicami.

Druga alinea: Komisija in ESZD sprejemata priporočilo in menita, da se že izvaja.

Komisija in ESZD redno prilagajata metodologijo glede na pridobljene izkušnje.

Komisija in ESZD upoštevata priporočila Evropskega računskega sodišča v okviru rednih pregledov metodologije in načina, kako se ta izvaja.

Tretja alinea: Komisija in ESZD sprejemata priporočilo.

Postopek skupnega načrtovanja programov se je začel leta 2015, EU in države članice so dokončale skupno analizo glavnih razvojnih izzivov države. Leta 2017 je bilo odločeno, da bo skupno načrtovanje programov osredotočeno na tri glavne sektorje (spol, migracije in poklicno usposabljanje). Ti trije sektorji niso spadali v obseg revizije. V sedanjem programskem obdobju so bila izvedena precejšnja prizadevanja pri izvajanju skupnega načrtovanja v Maroku. Komisija in ESZD bosta ta prizadevanja v novem načrtovanju programa še okrepili.

101

Sporazum o financiranju za proračunsko podporo in njegove priloge vsebujejo vse cilje, kazalnike in izhodišča, ki so potrebni za izvajanje programa. Smernice za proračunsko podporo ne zahtevajo priprave akcijskega načrta.

Glej odgovore Komisije na odstavka 47 in 48.

Priporočilo 2 – Izboljšanje zasnove ciljev in kazalnikov uspešnosti

Prva alinea: Komisija in ESZD ne sprejemata priporočila.

Komisija poudarja, da je opredelitev specifičnih in ustreznih kazalnikov smotrnosti že standardna praksa v skladu s smernicami za proračunsko podporo.

Komisija meni, da so bili cilji in kazalniki smotrnosti, uporabljeni v revidiranih programih, ustrezno prilagojeni maroškim razmeram. Obrazložitev je podana v intervencijski logiki vsakega programa, ki je del akcijskega dokumenta, ki so ga potrdile službe Komisije in države članice. Poudariti je treba, da proračunska podpora ni omejena na kazalnike uspešnosti.

Druga alinea: Komisija in ESZD sprejemata priporočilo in uporabljata kazalnike, usmerjene v izid, kadar je to ustrezno.

Tretja alinea: Komisija in ESZD sprejemata priporočilo in uporabljata izhodišča, kadar je to ustrezno.

102

Komisija poudarja, da se dialog o politikah izvaja dnevno in na vseh ravneh. Ključna vprašanja so po potrebi izpostavljena sistematično na ustrezni ravni. Popolno in celovito dokumentiranje tega postopka bi pomenilo velike upravne stroške in bi lahko imelo posledice za občutljive in včasih zaupne razprave. Letna srečanja so dokumentirana, Evropskemu računskemu sodišču pa so bili poslani zapisniki.

Komisija upošteva smernice za proračunsko podporo v zvezi z dialogom o politikah v okviru proračunske podpore. Izidi dialoga o politikah so in bodo pomemben del vsake ocene. Vendar želi Komisija opozoriti na politično občutljivost reform in političnih ciljev ter zato meni, da se bodo še naprej oblikovale strategije za dialog, ki bodo ščitile njene interesi.

Stiki z maroškimi oblastmi se ohranjajo na vseh ravneh, vprašanja pa se obravnavajo na ustrezni ravni v skladu z načeli dobrega upravljanja ter ob upoštevanju diplomatskega protokola in operativnih potreb.

Glej tudi odgovore Komisije na odstavka 56 in 57.

Priporočilo 3 – Okrepitev dialoga o politikah

Dialog o politikah je ključni del prakse razvojne pomoči ter opredelitve, oblikovanja, izvajanja, spremljanja in ocenjevanja programov proračunske podpore v Maroku. Ni le povezan s financiranjem, temveč zajema vsa področja akcijskega načrta o uveljavitvi prednostnega statusa.

Komisija bi lahko razmislila, v skladu z nasveti, o bolj formalnem in rednem poročanju o dialogu o politikah. Vendar je v določenih okoliščinah neformalen dialog o politikah še vedno ustrezen in učinkovit (kot se je potrdilo v obdobju zamrznitve političnega dialoga v odnosih med EU in Marokom).

Prva alinea: Komisija in ESZD sprejemata priporočilo.

Boljša navodila za dialog o politikah v okviru proračunske podpore so del posodobljenih smernice za proračunsko podporo.

Vendar želi Komisija poudariti politično občutljivost nekaterih reform in političnih ciljev ter zato meni, da se bodo oblikovale strategije za dialog, ki bodo ščitile njene interese.

Druga alinea: Komisija in ESZD delno sprejemata priporočilo.

Sestavijo in spremljajo se zapisniki vseh ključnih sestankov v skladu z zahtevami. Komisija in ESZD si bosta prizadevali za bolj sistematično dokumentiranje dialoga o politikah.

Tretja alinea: Komisija in ESZD delno sprejemata priporočilo.

Redno poročanje o dialogu o politikah je zagotovljeno z okvirom za poročanje v poročilih o upravljanju zunanje pomoči in obvestili o izplačilih. Komisija in ESZD si bosta prizadevali za bolj sistematično dokumentiranje dialoga o politikah.

103

Glej odgovore Komisije na odstavke od 59 do 63.

Komisija meni, da:

  • so uporabljeni viri preverjanja ustrezni;
  • viri preverjanja niso bili zagotovljeni le za en kazalnik in en cilj, saj bi jih morala vlada zagotoviti pred plačilom;
  • sta bili kakovost in zanesljivost podatkov preverjeni, ko se je to zdelo potrebno, Komisija pa se v skladu z mednarodno dobro prakso opira na nacionalne statistične sisteme;
  • so se napake v plačilih nanašale le na plačila dveh ciljev in je bil sprožen postopek za izterjavo;
  • so bila vsa ostala izplačila izvršena skladno z določbami sporazuma o financiranju;
  • je bila preložitev ciljev izvedena redno na zahtevo zadevnega ministrstva po oceni neodvisnih misij za spremljanje in služb Komisije.
Priporočilo 4 – Izboljšanje postopkov za preverjanje izplačil

Prva alinea: Komisija ne sprejema priporočila, saj to temelji na opažanjih in zaključkih, s katerimi se Komisija ne strinja.

Komisija poudarja, da se v skladu s praksami dobrega finančnega poslovodenja in smernicami za proračunsko podporo uporabljajo ustrezne metode izračuna, ki so izrecno opisane v prilogah k sporazumu o financiranju. V redkih primerih, ko so bile narejene napake, so bile te pravočasno odpravljene.

Druga alinea: Komisija ne sprejema priporočila, saj to temelji na opažanjih in zaključkih, s katerimi se Komisija ne strinja.

Komisija poudarja, da je to že ustaljena praksa. V skladu s smernicami o proračunski podpori se sredstva izplačajo le, če obstajajo zanesljivi dokazi, da so bili cilji doseženi.

Zanesljivost in doslednost virov preverjanja Komisija temeljito preverja v celotni življenjski dobi programa.

Nacionalni sistem zbiranja podatkov v revidiranih sektorjih je bil med oblikovanjem programa ocenjen kot zanesljiv. To oceno potrjuje uvrstitev Maroka na lestvici kazalnika statistične zmogljivosti Svetovne banke, na kateri država zaradi kakovosti statističnih podatkov dosega precej boljši rezultat od regijskega povprečja.

Skladno z mednarodnimi zavezami glede uspešnosti pomoči in Evropskim soglasjem o razvoju je namen uporabe sistemov države okrepiti te sisteme, jih narediti bolj vključujoče in okrepiti notranjo odgovornost. Zato Komisija pri oceni uspešnosti kazalnikov spremenljive tranše uporablja vse uradne, ustrezne in zanesljive informacije, dokler te zagotavljajo zadostno zagotovilo glede ravni doseganja.

Kadar obstajajo resni dvomi o kakovosti predloženih podatkov, se izvajajo preverjanja, ki prispevajo k odločanju.

Tretja alinea: Komisija ne sprejema priporočila, saj to temelji na opažanjih in zaključkih, s katerimi se Komisija ne strinja.

Delegacija ustreznost zahteve za preložitev oceni na podlagi trditev, ki jih predstavi partnerska država. To oceno preverijo in potrdijo službe na sedežu Komisije. Te trditve so lahko vključene v dopis vlade ali pa so navedene v zapisniku sestankov in/ali poročilih neodvisnih misij za spremljanje.

Podrobna pojasnila so podana v ustreznih odstavkih poročila.

104

Formalno in podrobno spremljanje napredka vsakega programa reform s proračunsko podporo poteka vsako leto, običajno s pomočjo neodvisnih, zunanjih svetovalcev, ko se pripravlja dokumentacija o izplačilih. To spremljanje vključuje razdelek o napredku sektorske politike. Stalen dialog o politikah, obiski in delovne skupine pomenijo redno spremljanje, ki v primeru odstopanj omogoča zgodnje opozarjanje (glej odgovore Komisije na odstavke od 64 do 66 za specifične pripombe, povezane s programom).

Priporočilo 5 – Izboljšanje postopkov spremljanja

Prva alinea: Komisija delno sprejema to priporočilo.

Vendar obiski na terenu niso potrebni pri vseh programih.

Druga alinea: Komisija sprejema priporočilo.

Tretja alinea: Komisija sprejema priporočilo.

105

Komisija meni, da je bilo izpolnjenih 62 % ciljev.

Stopnji izvrševanja proračuna za pravosodno in zdravstveno ministrstvo sta nad 90 % oziroma 95 % v obdobju 2014–2016 ter nad 100 % v letu 2017. Zato trditev, da so „precejšnja sredstva ostala neporabljena“, ne drži.

Dodana vrednost proračunske podpore je podpirati izvajanje lokalnih reform in akcijskih načrtov, ki so resnični, verodostojni in ustrezni programi reform z dolgoročnimi preobrazbenimi koristmi za družbe partnerskih držav.

106

Prepoznavnost je rezultat nepretrganega postopka komunikacije in zahteva diferenciran pristop glede na okoliščine. Sporazumi o financiranju za proračunsko podporo in drugi zunanji ukrepi že vsebujejo določbe, ki zahtevajo prepoznavnost.

Prepoznavnost je bila minimalna le leta 2016. Od leta 2017 se je prepoznavnost podpore EU močno izboljšala.

Tako kot velja za podpis prvotnega sporazuma o financiranju, se tudi spodbuda za uspešnost ne začne s podpisom dodatka. Dodatek je rezultat dialoga in pogajanj, ki so potekala več mesecev, preden je bil dodatek dejansko podpisan.

Nadaljnja podrobna pojasnila stališča Komisije so navedena v pripombah k zadevnim odstavkom (glej odgovore Komisije na odstavke od 89 do 92).

Priporočilo 6 – Povečanje prepoznavnosti podpore EU

Komisija in ESZD delno sprejemata priporočilo.

Uvedba posebnih pogojev za izplačilo v zvezi s prepoznavnostjo ne bi bila ustrezna in bi se lahko v določenih primerih izkazala za neproduktivno, na primer v obdobju zapletenih odnosov med Marokom in EU.

107

Komisija meni, da sta enakost spolov in človekove pravice kompleksna, zakoreninjena družbena izziva, v zvezi s katerima je za dosego napredka potreben čas.

Uporaba zelo uveljavljenih dolgoročnih kazalnikov učinka (kot je indeks človekovega razvoja ali indeks neenakosti med spoloma) ni primerna za merjenje učinka programa proračunske podpore v tako kratkem obdobju. Poleg tega je treba poudariti, da se v Maroku izboljšujeta indeks človekovega razvoja in indeks neenakosti med spoloma.

Nadaljnja podrobna pojasnila stališča Komisije so navedena v pripombah k zadevnim odstavkom (glej odgovore Komisije na odstavke od 96 do 100).

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat III – zunanji ukrepi, varnost in pravica –, ki mu predseduje članica Evropskega računskega sodišča Bettina Jakobsen. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Hannu Takkula, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Turo Hentila, atašejka v njegovem kabinetu Helka Nykaenen, vodja naloge Kim Hublé ter revizorji Aurélia Petliza in Dirk Neumeister.

Končne opombe

1 Vir: podatki Komisije za leto 2017 (GD za trgovino)

2 Svet Združenih narodov za človekove pravice – splošni redni pregled – Maroko, maj 2017.

3 Evro-mediteranski pridružitveni sporazum med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani ter Kraljevino Maroko na drugi – UL L 70, 18.3.2000, str. 2.

4 Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/ Statut Avancé (13653/08).

5 Sodba Splošnega sodišča EU z dne 10. decembra 2015 (zadeva T-512/12).

6 2012/497/EU: Sklep Sveta (UL L 241, 7.9.2012, str. 2).

7 Sodba Sodišča EU z dne 21. decembra 2016 (zadeva C-104/16 P).

8 Sodba Sodišča EU z dne 27. februarja 2018 (zadeva C-266/16).

9 65 % dodeljenih odhodkov in 72 % plačil.

10 Enotni okvir podpore za obdobje 2014–2017. Podsektorji zajemajo na primer zdravstvo, izobraževanje, pravosodje in razvoj podeželja.

11 Povečanje učinka razvojne politike EU: agenda za spremembe (COM(2011) 637 final).

12 Okvirne dodelitve sredstev iz enotnega okvira podpore, stopnje financiranja, pri kateri lahko EU zagotavlja zadosten vpliv politik, dodatnih sredstev, potrebnih za izvajanje strategije, absorpcijske sposobnosti in ukrepov drugih deležnikov.

13 Srečanje med maroškimi organi pod vodstvom ministra za zunanje zadeve, visokim predstavnikom EU za skupno zunanjo in varnostno politiko, komisarjem EU za evropsko sosedsko politiko in širitvena pogajanja ter predstavniki držav članic.

14 24 od 54 ciljnih vrednosti, ki so se obravnavale za izplačilo, bi moralo imeti ustrezna izhodišča. Vendar pa je bilo izhodišče določeno le za sedem ciljnih vrednosti. Osem ciljnih vrednosti je imelo netočna izhodišča ali pa izhodišč sploh ni imelo, devet pa jih je imelo zastarela izhodišča.

15 Devet od 24 ciljnih vrednosti, ki bi morale imeti izhodišča, je imelo zastarela izhodišča. Osem od 54 ciljnih vrednosti, ki so se obravnavale za izplačilo, je bilo doseženih že pred sklenitvijo sporazuma o financiranju.

16 Faza zasnove je dolgotrajna (traja približno eno leto) in mora biti odobrena na različnih ravneh. Komisija ni toliko prilagodljiva, da bi ob koncu postopka pogajanj spreminjala ciljne vrednosti ali kazalnike.

17 Glej okvir 1.

18 12 od 42 ciljnih vrednosti, na katere se je to nanašalo (tj. 29 %).

19 Ciljna vrednost lahko spada v eno ali več naslednjih podpostavk.

20 To je vključevalo ustanovitev pritožbenega sodišča v Guelmimu in 13 prvostopenjskih sodišč (z ustanovitvijo prvostopenjskega sodišča v Tahenaoutu in preoblikovanjem 12 pravosodnih centrov v prvostopenjska sodišča, med drugim v Sidi Ifniju).

21 Po navedbah iz poročila strokovne misije (november 2017), ki ga je odobrila Evropska komisija, je ta 60-odstotna stopnja izvajanja posledica zmanjšanja števila pravosodnih centrov s 120 na 72 (od katerih jih je bilo treba osem aktivirati), kot je bilo določeno z ministrskim sklepom.

22 Evropska komisija, Issues Paper: A review of the budget support instrument in Morocco, marec 2015 in oktober 2018.

23 Nacionalni program za podporo izobraževanju.

24 Nacionalni program za neposredno podporo vdovam z otroki.

25 Npr. https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

26 Freedom House je nevladna organizacija, ki izvaja raziskave in se zavzema za demokracijo, politično svobodo in človekove pravice.

27 Mednarodna komisija pravnikov, Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures (april 2017).

28 Ta načrt je ena od poglavitnih strategij maroške vlade, njegovi cilji pa so (i) povečati število delovnih mest v industrijskem sektorju, (ii) spremeniti strukturo maroškega gospodarstva s povečanjem deleža industrije v BDP, (iii) povečati izvoz industrijskih proizvodov, (iv) povečati neposredne tuje naložbe v industrijo in (v) izboljšati produktivnost sektorja.

29 Na podlagi raziskave, ki jo je leta 2014 opravila splošna konfederacija maroških podjetij.

30 Šteje se, da so revne vse osebe, katerih izdatki za potrošnjo so pod nacionalnim pragom revščine (2,15 USD na dan) (diagnostika Svetovne banke iz junija 2018).

31 Ginijev koeficient se uporablja za merjenje porazdelitve dohodka po percentilih v prebivalstvu. Višji ko je Ginijev koeficient, večja je neenakost v državi, pri čemer posamezniki z visokim prihodkom prejemajo precej višji odstotek celotnega dohodka prebivalstva od povprečnega odstotka na prebivalca.

32 African Development Dynamics 2018 (11. julij 2018).

33 Sestavljeni indeks, ki odraža neenakost med ženskami in moškimi v zvezi s tremi vidiki: reproduktivnim zdravjem, opolnomočenjem in trgom dela; 100 % = neenakost in 0 % = enakost.

34 Sestavljeni indeks, s katerim se meri povprečno doseganje treh osnovnih vidikov človekovega razvoja – dolgega in zdravega življenja, izobrazbe in dostojnega življenjskega standarda.

Časovnica

Dogodek Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma/začetek revizije 25. 9. 2018
Uradno posredovanje osnutka poročila Komisiji (ali drugemu revidirancu) 3. 6. 2019
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku 14. 11. 2019
Prejetje uradnih odgovorov Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje v vseh jezikih 5. 12. 2019

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2019

PDF ISBN 978-92-847-4013-0 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/61722 QJ-AB-19-022-SL-N
HTML ISBN 978-92-847-4021-5 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/273528 QJ-AB-19-022-SL-Q

© Evropska unija, 2019

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Za vsako uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, ki ni zaščiteno z avtorskimi pravicami Evropska unija, je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov pravic.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

  • s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
  • s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
  • po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.