Apoio da UE a Marrocos: poucos resultados até à data

Síntese

Marrocos é um país do norte de África com um crescimento sustentável e uma situação política estável. O acordo de associação assinado em 1996 reforçou a cooperação entre Marrocos e a União Europeia (UE). Desde o lançamento da Política Europeia de Vizinhança (PEV), em 2004, Marrocos tornou‑se progressivamente um parceiro privilegiado da UE em termos de cooperação política e económica, bem como nos domínios comercial, técnico e da cooperação para o desenvolvimento.

O Tribunal avaliou a eficácia do apoio orçamental da UE em Marrocos de 2014 a 2018, que ascendeu a cerca de 0,37 % do total das despesas orçamentais do país nesse período. O Tribunal examinou a gestão da Comissão e em que medida os objetivos do apoio orçamental da UE foram concretizados. Os setores abrangidos foram a saúde, a proteção social, a justiça e o desenvolvimento do setor privado. Durante o período em apreço, os contratos relativos aos setores abrangidos pelo apoio orçamental totalizaram 562 milhões de euros e os pagamentos 206 milhões de euros.

Com base numa análise adequada dos riscos e das necessidades, a Comissão considerou que o apoio orçamental era o instrumento certo para a prestação da ajuda. Contudo, o Tribunal concluiu que o seu valor acrescentado e a capacidade de apoiar reformas foram reduzidos, devido a uma orientação inadequada, insuficiências na conceção e no acompanhamento. Além disso, o nível de coordenação dos doadores variava entre os setores.

Na sequência do acórdão do Tribunal Geral da UE de dezembro de 2015 sobre o Sara Ocidental, Marrocos suspendeu o diálogo político, entre dezembro de 2015 e janeiro de 2019. A Comissão não aproveitou este período de suspensão para desenvolver uma estratégia clara para as suas relações com Marrocos. Embora tenha havido diálogo sobre políticas, este não foi suficiente para todos os setores. Além disso, a Comissão não formalizou estratégias para esse diálogo.

O apoio orçamental não apoiou as reformas de modo suficiente e registaram‑se poucos progressos quanto aos principais desafios. A gestão da Comissão foi dificultada por insuficiências na conceção dos programas de apoio orçamental e dos seus indicadores. O Tribunal detetou igualmente insuficiências nos procedimentos de acompanhamento e na avaliação dos resultados pela Comissão.

O apoio da UE visava questões transversais, como a igualdade de género e os direitos humanos. Apesar dessa orientação, observaram‑se poucas melhorias no período em apreço.

O Tribunal formulou várias recomendações destinadas à Comissão no sentido de reforçar a abordagem da UE e o diálogo político e sobre políticas, melhorar a conceção dos indicadores e os procedimentos de acompanhamento, melhorar os procedimentos de verificação relativos aos pagamentos e aumentar a visibilidade do apoio da UE.

Introdução

Um parceiro importante

Geograficamente, o Reino de Marrocos é o vizinho do norte de África mais próximo da Europa (ver figura 1). Na lista do Índice de Desenvolvimento Humano das Nações Unidas de 2018, Marrocos ocupava a 123.ª posição, entre 189 países, pelo que o seu desenvolvimento humano é considerado médio. Com um produto interno bruto anual de cerca de 101 mil milhões de euros (2018) e aproximadamente 35 milhões de habitantes, Marrocos é a quinta maior economia de África e um importante parceiro político e económico da UE. Reciprocamente, a UE é o mais importante parceiro comercial de Marrocos, representando cerca de 65 % das suas exportações e 57 % das suas importações¹.

Fonte: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Fonte: Eurostat.

Marrocos está a beneficiar da sua gestão macroeconómica prudente e das reformas estruturais empreendidas nos últimos anos. O crescimento tem‑se mantido a um ritmo relativamente estável e a inflação está baixa. O défice externo da balança corrente e o défice orçamental têm continuado a diminuir nos últimos anos.

No contexto de instabilidade que prevalece na região desde a Primavera Árabe de 2011, Marrocos tem uma situação política estável. Com a sua nova Constituição, adotada em julho de 2011, Marrocos deu um passo importante no sentido da modernização política e de uma economia aberta.

Esta reforma constitucional salientou a importância dos direitos fundamentais e da igualdade de género. Não obstante, a legislação nacional ainda não está plenamente harmonizada com as convenções das Nações Unidas em matéria de direitos humanos. Por exemplo, o Comité dos Direitos Humanos das Nações Unidas recomendou a abolição da pena de morte, o combate à violência contra as mulheres, o aumento da igualdade dos géneros, a melhoria da proteção dos direitos da criança, a ratificação do Estatuto de Roma que institui o Tribunal Penal Internacional e a supressão da criminalização dos homossexuais. Marrocos rejeitou a maior parte das recomendações ligadas aos direitos da mulher².

A UE e Marrocos têm tido uma relação estável desde a assinatura do seu primeiro acordo comercial, em 1969. A parceria desenvolveu‑se e amadureceu ao longo dos anos (ver anexo I), tendo conduzido à assinatura de um acordo geral de associação em 1996³. Este acordo de associação, que entrou em vigor em 2000, constitui a base jurídica para as relações UE‑Marrocos. Desde o lançamento da Política Europeia de Vizinhança, em 2004, Marrocos tem vindo progressivamente a tornar‑se um parceiro privilegiado da UE no domínio da cooperação política e económica, bem como nos domínios comercial, técnico e da cooperação para o desenvolvimento.

No contexto da parceria Euro‑Mediterrânica, o acordo de associação teve um ponto de viragem com a aquisição por Marrocos do estatuto avançado⁴, em 2008, que sustenta a natureza especial das suas relações com a UE. Este estatuto proporcionou um quadro para a cooperação política de alto nível com vista a harmonizar mais a legislação marroquina com a da UE e a integrar progressivamente a economia marroquina no mercado interno da UE.

Um grande destinatário do financiamento do IEV

Marrocos recebe mais apoio da UE ao desenvolvimento do que qualquer outro país norte‑africano, à exceção da Tunísia, e é um dos principais beneficiários da ajuda internacional ao desenvolvimento. A UE é o maior doador, concedendo 25,2 % da ajuda pública ao desenvolvimento (ver figura 2).

Fonte: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos.

Além da ajuda pública ao desenvolvimento, estão igualmente ativos em Marrocos outros intervenientes no âmbito do desenvolvimento. As estatísticas oficiais da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos mostram, por exemplo, que o Banco Mundial e o Banco Africano de Desenvolvimento (BAD) são doadores importantes nos setores dos projetos de infraestruturas e da boa governação, da saúde e da proteção social.

O Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV) é o principal instrumento financeiro de apoio à cooperação da Comissão com Marrocos. A Comissão programa o apoio bilateral da UE por períodos de sete anos. O montante global autorizado caiu de 1 431 milhões de euros no período de 2007‑2013 para 1 399 milhões de euros no período de 2014‑2020 (ver figura 3). Os principais setores prioritários enunciados no Quadro Único de Apoio (QUA) para 2014‑2017 eram o acesso equitativo aos serviços sociais de base, o apoio à governação democrática, ao Estado de direito e à mobilidade, bem como o emprego e o crescimento sustentável e inclusivo.

Fonte: Comissão Europeia.

Marrocos é um dos maiores beneficiários de programas bilaterais no âmbito do IEV no norte de África. De 2014 a 2018, a dotação para apoio orçamental (ver caixa 1) deu origem a contratos num montante total de 562 milhões de euros e pagamentos num total de quase 206 milhões de euros (ver anexo II). Em média, o apoio orçamental constitui 75 % da despesa anual da UE destinada a Marrocos. O país também recebe financiamento adicional ao abrigo de vários programas e instrumentos temáticos (ver anexo III), sendo o apoio da UE igualmente canalizado através de instituições financeiras e fundos fiduciários.

A delegação da UE em Rabat e a Direção‑Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento asseguram a gestão e a execução dos programas. O Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) e o Chefe de Delegação da UE são responsáveis pelo diálogo político.

Relações bilaterais postas em causa

A UE e Marrocos mantêm boas relações de longa data. Contudo, a parceria UE‑Marrocos tem sido marcada por um clima de tensão desde 2015, quando o Tribunal Geral da União Europeia proferiu a primeira série de acórdãos que consideravam que o Sara Ocidental não faz parte de Marrocos, o que implicava que o Sara Ocidental não era abrangido pelo acordo relativo à pesca e à agricultura entre a UE e Marrocos, não podendo beneficiar das mesmas preferências pautais. A questão do Sara Ocidental (ver caixa 2) colocou a parceria UE‑Marrocos sob pressão, tendo Marrocos suspendido o diálogo político.

O diálogo político decorre ao nível do SEAE, do Chefe de Delegação da UE e do Ministério dos Negócios Estrangeiros de Marrocos. O diálogo sobre políticas ocorre a nível setorial entre o pessoal da delegação da UE e as autoridades marroquinas. A figura 4 explica a diferença entre o diálogo político e o diálogo sobre políticas.

Âmbito e método da auditoria

A presente auditoria avaliou a eficácia do apoio orçamental da UE a Marrocos de 2014 a 2018. Foram colocadas as seguintes questões:

• A Comissão e o SEAE escolheram devidamente os setores prioritários e conceberam bem os programas?
• A Comissão executou corretamente o apoio da UE em Marrocos?
• Os objetivos do apoio da UE a Marrocos foram alcançados?

A auditoria abrangeu o período compreendido entre a decisão oficial de criação do Instrumento Europeu de Vizinhança (1 de janeiro de 2014) e o final de 2018. Foi escolhido este período porque já tinha sido realizada uma avaliação externa do apoio orçamental a Marrocos relativa ao período de 2005 a 2012 (publicada em 2014). Além disso, corresponde ao período de programação do IEV. Os montantes contratados e pagos durante este período são materialmente relevantes. Acresce que a Comissão ainda não realizou uma avaliação por país que abranja o apoio a Marrocos.

A auditoria foi realizada entre setembro de 2018 e fevereiro de 2019 e incidiu nos setores da saúde, da proteção social, da justiça e do desenvolvimento do setor privado (PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc), que representaram a maior parte das despesas do IEV em Marrocos entre 2014 e 2018 (ver anexo II)⁹. Além dos programas de apoio orçamental nestes quatro setores, o Tribunal analisou os 10 projetos relacionados com as decisões de financiamento correspondentes (ver anexo IV), tendo examinado se a igualdade de género e os direitos humanos foram tratados como temas transversais nestes programas de apoio orçamental. O anexo V apresenta uma síntese dos objetivos dos programas de apoio orçamental auditados e o anexo VII apresenta uma avaliação por setor.

Os trabalhos de auditoria consistiram numa análise documental, em entrevistas com pessoal dos serviços centrais da Comissão e do SEAE e numa visita no local. A visita permitiu recolher mais informações e entrevistar representantes das autoridades nacionais e pessoal da delegação da UE e de representações dos Estados‑Membros em Marrocos (representações de Espanha e de França). Entrevistaram‑se igualmente organizações internacionais e outros doadores, como o Banco Mundial, o BAD, a Unicef e a Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Além disso, visitaram‑se beneficiários, incluindo um centro de detenção feminino, um centro de proteção social e empresas privadas que receberam ajudas ao investimento.

Sendo um dos maiores beneficiários da ajuda externa da UE, Marrocos é um parceiro estratégico nos principais domínios de intervenção. A Comissão pode tirar partido das conclusões e recomendações do presente relatório tendo‑as em conta para o próximo período de programação (a partir de 2021). Assim, a pertinência e o potencial impacto deste relatório são elevados.

Observações

Orientação e conceção inadequadas do apoio

Apoio orçamental demasiado disperso para maximizar os resultados

O Tribunal analisou se a Comissão e o SEAE definiram sistematicamente a prioridade dos setores para apoio orçamental com base nas principais necessidades de Marrocos e verificou se foi realizada uma avaliação correta das necessidades. Analisou igualmente se a Comissão coordenou de forma adequada a sua abordagem com os outros doadores ativos em Marrocos.

O apoio orçamental baseou-se numa avaliação adequada dos riscos e das necessidades

A Comissão considerou que o apoio orçamental era o instrumento mais adequado para apoiar e sustentar a execução de reformas nacionais e setoriais. A Comissão realiza uma análise anual dos riscos para as seguintes categorias: governação política, estabilidade macroeconómica, desenvolvimento, gestão das finanças públicas e corrupção/fraude. Os critérios de elegibilidade foram claramente satisfeitos na fase de conceção e os valores fundamentais não foram considerados de risco elevado. O nível de risco de Marrocos foi avaliado como moderado.

Contudo, de acordo com a análise dos riscos da Comissão, um dos principais riscos residuais dizia respeito à corrupção. Não existindo um organismo de luta contra a corrupção, a Comissão não conseguiu combatê‑la por esta via, pelo que teve de o fazer através de alguns dos seus programas de apoio orçamental. Por exemplo, a digitalização dos procedimentos no PACC, bem como alguns indicadores e medidas nos programas de apoio orçamental nos setores da saúde e da proteção social, contribuem para reduzir a corrupção. No programa para a justiça, a lei orgânica inclui medidas destinadas a reduzir a corrupção. Porém, algumas delas, como o código deontológico dos juízes, ainda não tinham sido adotadas.

Os relatórios por país do Fundo Monetário Internacional e a avaliação Despesa Pública e Responsabilidade Financeira de 2016 não revelaram deficiências importantes e estavam em consonância com a avaliação dos riscos da Comissão.

A Comissão tinha realizado uma avaliação aprofundada das necessidades para os programas de apoio orçamental específicos em cooperação com as autoridades nacionais e, durante a formulação do programa, consultou um conjunto alargado de partes interessadas. Além disso, a delegação da UE reuniu‑se com organizações da sociedade civil. Todavia, o Tribunal de Contas marroquino (que é uma parte interessada importante) não foi consultado durante a avaliação das necessidades dos setores auditados.

Os programas de apoio orçamental e os outros apoios da UE, sob forma de acordos bilaterais e programas temáticos, eram complementares e estavam bem coordenados. A assistência técnica foi incluída na conceção de todos os programas de apoio orçamental. A percentagem total dos instrumentos de cooperação complementar (assistência técnica, geminação, etc.) adicionais ao apoio orçamental em Marrocos tinha aumentado ao longo do tempo, tendo passado de 5 % (2007‑2010) para 13 % (2011‑2013), em seguida para 16 % (2014‑2016) e, finalmente, para mais de 18 % (2017‑2018).

Foram supridas necessidades importantes, mas o financiamento abrangeu muitos domínios

Ao programar o apoio bilateral a Marrocos, a Comissão teve em conta vários domínios prioritários. Estes deram resposta a necessidades abrangidas por estratégias setoriais e refletidas tanto no plano nacional do governo como no plano de ação da UE. Nos documentos de programação, a Comissão demonstrou claramente os motivos pelos quais os setores necessitavam de financiamento. Os setores prioritários permaneceram inalterados nos períodos de 2007‑2013 e de 2014‑2020 (ver figura 5).

A Comissão tinha definido os setores prioritários de forma muito genérica, uma vez que eram compostos por 13 subsetores¹⁰, muitos dos quais poderiam ser considerados setores independentes. Era, portanto, possível reduzir a fragmentação da ajuda. Além disso, a concentração em demasiados setores reduz o impacto potencial do apoio da UE. A Agenda para a Mudança¹¹ afirma que a UE deve concentrar as atividades desenvolvidas num máximo de três setores por país parceiro, a fim de aumentar o impacto e o efeito de alavanca da sua ajuda.

O montante afetado a cada programa dependia de vários parâmetros¹², tendo esses montantes sido definidos com base em negociações que não foram documentadas. Por conseguinte, a Comissão não conseguiu demonstrar que os montantes tinham sido afetados com recurso a um método transparente.

A Comissão não desenvolveu uma estratégia clara para as futuras relações com Marrocos durante a suspensão do diálogo político

O acórdão do TJUE e o bloqueio institucional na sequência das eleições legislativas tiveram um impacto limitado, mas visível na cooperação (ver caixa 2).

O primeiro acórdão do TJUE foi proferido em dezembro de 2015. As negociações relativas ao Acordo de Comércio Livre Abrangente e Aprofundado, à parceria para a migração e a mobilidade e à cooperação no domínio da segurança e da luta contra o terrorismo não avançaram desde essa data.

O Conselho de Associação¹³ deve reunir‑se uma vez por ano para examinar as relações bilaterais e avaliar os progressos na execução do acordo de associação. Porém, entre dezembro de 2015 e junho de 2019 não foi realizada qualquer reunião. Assim, o relatório de progresso mais recente elaborado pelo SEAE diz respeito às atividades de 2014. No entanto, a delegação da UE continuou a apresentar regularmente relatórios políticos.

O estatuto avançado de Marrocos tinha sido prorrogado até ao final de 2018 e estava a ser considerada uma nova prorrogação até ao final de 2020. Além disso, Marrocos tinha solicitado uma revisão integral das relações bilaterais com a UE, com um novo quadro, individualizado, que fosse além do estatuto avançado.

Na ausência de diálogo político formal, a Comissão não tinha dado resposta a novas prioridades e/ou desafios, em antecipação do termo do QUA. Nos últimos anos, a delegação da UE reagiu aos pedidos do Governo marroquino com base no QUA em vigor, em vez de utilizar o impasse político para reavaliar as suas prioridades operacionais com Marrocos e desenvolver uma estratégia clara e voltada para o futuro. A Comissão e os Estados‑Membros consideraram que as prioridades do QUA continuavam a ser pertinentes e, assim, alargaram o QUA para 2014‑2017 até 2018. Para 2019‑2020, não estão previstas novas prioridades para a parceria, mas simplesmente um quadro de curto prazo semelhante ao atual QUA, que pode servir de base jurídica para a programação de 2019‑2020.

A Comissão não suspendeu o apoio orçamental, dado que o Regulamento Financeiro da UE, as Linhas de Orientação do Apoio Orçamental e as disposições das convenções de financiamento não preveem a suspensão desse apoio na ausência de diálogo político. Os pagamentos relativos ao apoio orçamental mantiveram‑se conforme programados, tendo sido mais elevados em 2016 e 2017 do que nos dois anos anteriores (ver figura 6).

Fonte: Armazém de Dados da DG DEVCO.

A coordenação dos doadores foi variável

Durante a fase de identificação, a UE avalia os outros projetos em curso no setor e organiza reuniões com os parceiros técnicos e financeiros para determinar o financiamento em curso/previsto no setor. Desde 2016, o Groupe Principal des Partenaires reunia de dois em dois meses para debater questões setoriais a nível estratégico. Porém, nem todos os doadores em Marrocos se reuniam com regularidade (por exemplo, a China e a Índia).

Em Marrocos existia um vasto leque de doadores na maioria dos setores. Contudo, havia falta de coerência entre os objetivos/prioridades dos Estados‑Membros e os da UE. Embora o processo de programação conjunta tenha sido introduzido em 2014, os Estados‑Membros só o aplicaram em 2017, quando foi alcançado um acordo sobre a forma de o fazer em três setores (migração, igualdade de género e formação profissional). Este atraso ocorreu porque os Estados‑Membros desejavam manter a sua própria visibilidade. O grande número de setores e doadores envolvidos não contribuiu para a eficácia da ajuda.

Alguns setores definiram disposições eficazes para os doadores, especialmente o setor da saúde, onde os objetivos e os quadros de avaliação do desempenho eram partilhados. A Comissão presidiu ao grupo de parceiros financeiros e técnicos nos setores da saúde e da proteção social. No caso do PACC, não houve reuniões formais do grupo de doadores, mas houve uma plataforma de coordenação: o Pacto do G20 com África.

No setor da justiça, não se realizaram reuniões formais entre os doadores de 2015 a 2017. Dado que tem sido o Ministério da Justiça a assegurar a coordenação deste setor desde 2017, as reuniões com os parceiros técnicos e financeiros apenas têm sido organizadas uma vez por ano, embora os parceiros tenham manifestado a vontade de se reunirem pelo menos duas vezes por ano para evitar sobreposições. Havia pouca documentação relativa a estas reuniões. O comité diretor previsto na convenção de financiamento para assegurar a coordenação entre os ministérios e os parceiros do programa não tinha sido criado.

Nos setores auditados que estavam a beneficiar do apoio da UE e de outros doadores havia muito poucos indicadores comuns. Enquanto no setor da saúde 11 dos 18 indicadores eram semelhantes aos utilizados pelo Banco Mundial, no PACC havia sete indicadores semelhantes e no programa relativo à proteção social apenas um. Não foram partilhadas sistematicamente as apreciações e avaliações anuais relativas aos setores auditados.

Os programas de apoio orçamental não foram concebidos para maximizar o impacto

O Tribunal verificou se as metas e os indicadores do apoio orçamental estavam orientados para apoiar as reformas.

Várias metas do apoio orçamental não eram suficientemente ambiciosas para apoiar as reformas

Embora os programas de apoio orçamental estivessem harmonizados com as estratégias setoriais do país, nem todas as estratégias tinham metas quantificadas relativas a objetivos específicos ou planos de ação. Por conseguinte, nem sempre foi possível comparar as metas dos programas de apoio orçamental com as metas setoriais nacionais. Contudo, a partir de 2019, a Lei do Orçamento exige que os ministérios acompanhem as projeções orçamentais de metas de desempenho estabelecidas para os seus principais objetivos estratégicos.

Os indicadores relativos à criação de instituições, à elaboração de legislação e a planos nacionais não se centraram nos resultados.

O Tribunal constatou que 25 das 86 metas do apoio orçamental não eram suficientemente ambiciosas para apoiar as reformas. A título de exemplo, no setor da saúde, os principais problemas eram o pessoal médico insuficiente e as disparidades entre as zonas urbanas e rurais. Contudo, o programa de apoio orçamental centrou‑se principalmente neste último aspeto e deu resposta à falta de recursos humanos através de uma única meta da parcela variável que não era muito ambiciosa, visando formar apenas 13 médicos como «médicos de família» ao longo de um período de dois anos.

A conceção do programa de apoio orçamental não deu diretamente resposta a alguns dos desafios detetados por várias partes interessadas do setor da saúde (Ministério da Saúde, Banco Mundial, etc.): o elevado absentismo do pessoal, a reduzida atratividade das zonas remotas para o pessoal médico e a subutilização estrutural das infraestruturas hospitalares.

No setor da proteção social, a meta relativa à adaptação de 25 % dos centros de proteção social para ficarem em conformidade com a nova lei não era ambiciosa, pois já tinha sido alcançada; na verdade, uma percentagem mais elevada destes centros já respeitava os requisitos mais rigorosos da lei anterior.

No setor da justiça, os objetivos, embora genéricos, estavam em consonância com os da reforma, visando designadamente a independência do setor e a proteção judicial dos direitos e liberdades.

A elaboração do PACC assentou em três estratégias, duas das quais não tinham objetivos calendarizados, o que dificultou a definição das necessidades mais importantes/urgentes. O programa abrangia demasiados setores, prestando apoio a pequenas e médias empresas (PME), a empresas em fase de arranque, à propriedade fundiária, ao comércio, ao desenvolvimento sustentável e à energia.

A conceção dos indicadores não permitiu uma avaliação objetiva do desempenho

Ao conceber os programas de apoio orçamental, a Comissão avaliou os sistemas de acompanhamento e avaliação de Marrocos. Não existindo um quadro de avaliação para medir os progressos setoriais, aplicou as orientações existentes. Com exceção do setor da saúde, as estratégias setoriais nem sempre foram acompanhadas de um plano de ação completo, com dados de base, indicadores de resultados e metas previamente definidas.

O Tribunal observou as seguintes insuficiências na seleção e na utilização de indicadores:

1. os indicadores das parcelas variáveis não eram adequados para acompanhar a evolução dos objetivos específicos;
2. quase todos os indicadores diziam respeito a realizações ou processos (por exemplo, a proposta de elaboração de uma lei) e não a resultados;
3. dois indicadores não eram suficientemente pertinentes, pois não mediam os objetivos do programa de apoio orçamental. No setor da saúde, dois indicadores diziam respeito ao resultado esperado «redução das disparidades entre os meios rural e urbano». Ambos os indicadores refletiam um valor absoluto, a saber, «aumento do número de doentes diabéticos tratados nas zonas rurais» e «aumento do número de doentes hipertensos tratados nas zonas rurais». Embora um aumento pudesse significar que estavam a ser tratados mais doentes (aumento positivo), poderia significar igualmente que as duas doenças estavam mais presentes em Marrocos (aumento negativo). Em qualquer dos casos, os indicadores não estavam orientados para medir a redução da disparidade;
4. frequentemente, as bases de referência dos indicadores eram imprecisas ou inexistentes¹⁴. É necessário um ponto de partida exato para medir os progressos e avaliar se as metas são realistas e suficientemente ambiciosas;
5. os indicadores tinham bases de referência e metas desatualizadas¹⁵. O processo de programação demorou cerca de um ano, pelo que as bases de referência já não refletiam a realidade e, por vezes, as metas já tinham sido alcançadas ou estavam prestes a ser alcançadas quando a convenção de financiamento foi assinada¹⁶. O facto de as referências e as metas não terem sido atualizadas quando da assinatura da convenção de financiamento deu origem à realização de pagamentos em situações em que o desenvolvimento se tinha deteriorado em vez de melhorado.

Dificuldades na execução do apoio

Atrasos afetaram a execução

O Tribunal examinou se as atividades foram executadas conforme previsto e as realizações concretizadas como pretendido.

As realizações e o apoio complementar nem sempre foram concretizados no prazo previsto

Globalmente, a aplicação das reformas nem sempre teve lugar como previsto nos setores auditados. Os atrasos deveram‑se, principalmente, ao facto de as propostas legislativas não terem sido aprovadas nos prazos previstos (proteção social) e de o Parlamento ainda não ter adotado o Código Penal e o Código de Processo Penal (justiça), à falta de um plano de ação específico (saúde) e ao reduzido diálogo sobre políticas com o setor privado (PACC).

O atraso na aplicação das reformas dos setores da justiça e do PACC fez com que vários pagamentos fossem igualmente realizados mais tarde do que inicialmente previsto. Apesar do atraso nas atividades do setor da proteção social durante o primeiro ano de execução, a Comissão não considerou necessário tomar medidas corretivas, uma vez que estava em vigor a assistência técnica dos anteriores programas de apoio orçamental. A Comissão prorrogou o programa do PACC por um ano e o da justiça por dois anos. A duração inicial dos programas era de quatro anos (cinco para o programa da justiça).

Nos setores auditados, os programas de apoio orçamental foram complementados por assistência técnica e geminação (entre 2 % e 13 % do montante do apoio orçamental). Embora esta ajuda complementar prestada nos setores auditados estivesse em conformidade com os objetivos dos programas de apoio orçamental, começou frequentemente dois a três anos após a assinatura das convenções de financiamento, pelo que não reforçou devidamente o apoio orçamental.

Poucas provas de diálogo sobre políticas setoriais

O Tribunal verificou se a Comissão tinha uma abordagem estruturada do diálogo sobre políticas que incluísse a definição de objetivos claros, uma interação frequente com as autoridades marroquinas e a manutenção de registos dos progressos alcançados.

O diálogo sobre políticas é uma atividade essencial no âmbito do apoio orçamental. É uma das principais componentes dos contratos de apoio orçamental, a par da transferência de fundos e do reforço das capacidades, devendo contribuir para a realização dos objetivos dos programas de apoio orçamental.

Apesar da suspensão do diálogo político, o diálogo (sobre políticas) setorial prosseguiu entre a delegação da UE e alguns ministérios (por exemplo, o da saúde e o do desenvolvimento social). Contudo, a delegação da UE não tinha uma estratégia formal para esse diálogo, com objetivos claros. Não existiam provas de que o diálogo tenha abordado a observância de estratégias setoriais nacionais e a documentação sobre as reuniões realizadas era insuficiente. As reuniões ocorreram pontualmente, tendo em conta as necessidades de ambas as partes. Relativamente à justiça e ao PACC, o diálogo foi mínimo.

O Ministério dos Negócios Estrangeiros aconselhou os outros ministérios a não referirem abertamente qualquer apoio recebido da UE. Os contactos entre os ministérios e a delegação da UE nem sempre tiveram lugar ao nível adequado.

Avaliação insuficiente dos resultados por parte da Comissão

O Tribunal examinou se a Comissão procedeu a um acompanhamento adequado da execução e do desempenho dos programas e se as condições de pagamento foram cumpridas.

Parcelas variáveis muitas vezes pagas sem que as condições estivessem cumpridas ou verificadas

O pagamento das parcelas variáveis¹⁷ estava subordinado a fontes de verificação estipuladas na convenção de financiamento e acordadas, na fase de conceção, entre a Comissão e os ministérios, bem como a outras fontes oficiais disponibilizadas pelo Governo. Contudo, várias fontes de verificação¹⁸ indicadas na convenção de financiamento não existiam ou não foram facultadas pelos ministérios.

De entre a amostra de 54 metas, a Comissão considerou que 33 tinham sido alcançadas. O Tribunal analisou de que forma a Comissão avaliou se os indicadores tinham sido concretizados antes de realizar os pagamentos, tendo observado o seguinte¹⁹:

1. a Comissão realizou pagamentos baseados na concretização de 10 metas sem controlar a fiabilidade dos dados utilizados para verificar essa concretização. Por exemplo, dois pagamentos no âmbito do PACC basearam‑se no número de trabalhadores por conta própria, embora a delegação da UE não tivesse verificado a exatidão da base de dados utilizada. O principal critério aplicado foi o número de trabalhadores por conta própria autodeclarados, o que não é suficiente, pois esta declaração é voluntária. Os dados do Ministério das Finanças revelaram que o número de trabalhadores por conta própria autodeclarados era aproximadamente o dobro do número de trabalhadores por conta própria que declararam rendimentos para efeitos fiscais;
2. a Comissão realizou pagamentos relativos a sete metas alcançadas com base em valores de referência que não estavam atualizados. Por exemplo, no caso de um indicador relativo aos nascimentos utilizado para os pagamentos realizados em 2017, a base de referência assentava em valores de 2012 para um programa de apoio orçamental assinado em 2015. No entanto, se a base de referência tivesse sido 2014, e tendo em conta que o número de nascimentos foi mais elevado, teria ficado claro que a situação se tinha deteriorado e os pagamentos do apoio orçamental teriam sido inferiores;
3. a Comissão fez pagamentos relativos a cinco metas sem ter estabelecido uma base de referência inicial com a qual comparar os progressos realizados. Em seis outros casos, ocorreram pagamentos com base em cálculos inadequados. Por exemplo, o cálculo do número de doentes diabéticos tratados não foi ajustado para ter em conta a situação antes do início do apoio da UE;
4. em 15 casos, a Comissão fez pagamentos relativos a metas em que não tinham existido progressos ou que não tinham sido alcançadas. A título de exemplo, uma meta consistia em aumentar o número de médicos de clínica geral nos centros de cuidados de saúde primários em meio rural. Apesar de esse número ter diminuído, a Comissão pagou o apoio. Em consequência da auditoria do Tribunal, a Comissão desencadeou, porém, as medidas necessárias para recuperar os montantes pagos relativamente a duas destas metas.

Foi pago um total de cerca de 88 milhões de euros a título de parcelas variáveis nos setores auditados. Contudo, a falta de controlos rigorosos quando da avaliação dos resultados teve um impacto financeiro de 6,79 milhões de euros. Além disso, os pagamentos regulares ascenderam a 19,9 milhões de euros, embora os indicadores correspondentes não contribuíssem para os objetivos do programa de apoio orçamental. Foi ainda pago um montante de 15,28 milhões de euros sem que tenham sido realizados controlos suficientes ou com base em fontes de verificação inadequadas. O anexo VI apresenta uma panorâmica pormenorizada por setor.

Além disso, transitaram 14,64 milhões de euros para o exercício seguinte, embora as condições de transição previstas na convenção de financiamento não tivessem sido cumpridas. Os Ministérios do Desenvolvimento Social e da Justiça solicitaram a transição para o exercício seguinte da avaliação de cinco indicadores (representando 10 milhões de euros) e de três indicadores (representando 4,64 milhões de euros), respetivamente. Contudo, os ministérios não apresentaram qualquer justificação escrita para esse pedido e o atraso não era imputável a fatores externos.

A Comissão nem sempre fez um acompanhamento exaustivo dos progressos

O estatuto avançado conferido a Marrocos reveste‑se de grande importância política e constitui um quadro global para as relações UE‑Marrocos, tendo por objetivo o reforço destas relações. Não obstante, não se procedeu a uma avaliação formal dos resultados alcançados ou dos domínios abrangidos. A Comissão prevê realizar em 2019 uma avaliação por país sobre «o apoio/a assistência da UE em Marrocos».

Os peritos externos pagos pela Comissão efetuaram visitas no terreno para cada programa de apoio orçamental duas vezes por ano e no final de cada um destes programas. O seguimento das recomendações não se reflete sistematicamente nos seus relatórios.

A delegação da UE acompanhou os programas sobretudo quando da realização dos pagamentos relativos à concretização de indicadores, o que muitas vezes era demasiado tarde para fazer as correções necessárias, caso existissem atrasos. No setor da justiça, contudo, a delegação da UE não realizou um acompanhamento suficiente a nível operacional, o que teve efeitos sobre o pagamento da parcela variável (ver caixa 3).

Programas de apoio orçamental sem impacto significativo

Objetivos do apoio orçamental apenas parcialmente realizados

À data da auditoria, os programas de apoio orçamental e os contratos de assistência técnica associados ainda estavam em curso. O Tribunal examinou em que medida as metas definidas para os programas de apoio orçamental tinham sido alcançadas. Avaliou os progressos realizados no sentido da concretização dos objetivos do apoio orçamental nos quatro setores examinados para a auditoria, bem como eventuais ligações entre esses progressos e o apoio da UE.

Menos de metade das metas do apoio orçamental foram alcançadas

A maioria das metas dos programas de apoio orçamental ainda não tinha sido alcançada, mas estes programas e os contratos de assistência técnica associados ainda estavam em curso. A avaliação do Tribunal diverge da delegação da UE no que diz respeito à concretização das metas. A delegação da UE considera que, no final de dezembro de 2018, tinham sido alcançados 62 % das 54 metas, enquanto o Tribunal considera que apenas tinham sido atingidos 40 % (ver figura 7). Na fase de conceção, a Comissão tinha avaliado várias das metas não alcançadas como sendo de baixo risco.

Apesar de algumas melhorias no setor da saúde (ver ponto 76), alguns indicadores importantes do programa de apoio orçamental ainda não foram concretizados: melhoria do acesso da população rural aos centros de saúde, aumento do número de partos nesses centros, melhoria da disponibilidade de medicamentos nos centros de saúde e existência de inspetores de saúde em todas as regiões.

No setor da proteção social, cinco dos nove eram indicadores de processo, pelo que foram afetados pelo atraso no processo legislativo (ver ponto 50). Relativamente aos indicadores de resultados, ainda não tinham sido alcançadas as seguintes metas cruciais: plano orçamental trienal para o setor dos serviços sociais, cobertura médica global para os trabalhadores assalariados e cobertura médica para os trabalhadores não assalariados.

No setor da justiça, dois indicadores de processo foram afetados pelo atraso na aprovação do Código Penal. Quanto aos indicadores de resultados, apenas um dos oito centros judiciários que devia entrar em funcionamento estava operacional. É impossível avaliar se a meta relativa à assistência judiciária foi ou não alcançada, uma vez que a fonte de verificação utilizada para identificar os beneficiários (titulares de cartões RAMED) não era adequada.

De acordo com a delegação da UE, a maior parte das metas do PACC foi alcançada. Contudo, devido à falta de documentação ou à ausência de controlos por parte da delegação da UE, não havia provas da concretização de cinco indicadores à data do pagamento (ver anexo VI).

Apesar das prorrogações dos prazos para a avaliação de indicadores concedidas pela delegação da UE (ver ponto 51), o cumprimento das metas continuou a ser reduzido. Além disso, em 2018, a Comissão definiu metas menos ambiciosas para cinco indicadores do setor da justiça, eliminou um indicador do PACC e diminuiu as metas de dois outros. Desta forma, a Comissão reduziu as condições de cumprimento.

O apoio orçamental não apoiou suficientemente as reformas

Os fundos de apoio orçamental em Marrocos não estão associados a uma rubrica orçamental específica. Segundo a Comissão²², este facto gerou um descontentamento crescente em alguns ministérios, devido à sensação de que os seus esforços não eram (ou nem sempre eram) recompensados com despesas orçamentais adicionais. Embora as autoridades nacionais prefiram o apoio orçamental como método de prestação de ajuda, os ministérios setoriais não sentem o seu valor acrescentado, preferindo receber assistência técnica, mais tangível. Além disso, até 2018 não houve previsões orçamentais plurianuais. A partir de 2019, há um plano orçamental trienal, que pode ser harmonizado com os programas de apoio orçamental plurianuais.

Embora as taxas de execução orçamental fossem satisfatórias, ficaram por utilizar montantes significativos nos orçamentos dos ministérios auditados relativos ao período de 2014‑2016, bem como de 2017 no caso do Ministério da Indústria (ver figura 8). Os orçamentos anuais dos ministérios não aumentaram substancialmente, tendo mesmo diminuído no caso do Ministério da Energia (ver figura 9). Esta situação coloca em causa o valor acrescentado do apoio orçamental.

Fonte: Delegação da UE.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Além disso, o apoio orçamental da UE representa apenas uma pequena parte do produto interno bruto do país, o que limita o seu efeito de alavanca global (ver figura 10).

Em relação ao PACC, apenas estão disponíveis ao público alguns dados estatísticos relativos a Marrocos. Os relatórios fornecidos pelas autoridades nacionais não permitem acompanhar a evolução setorial de forma adequada. Por exemplo, a delegação da UE não dispunha de estatísticas anuais relativas a vários dados essenciais para o acompanhamento do plano de aceleração industrial. Por conseguinte, é difícil determinar o valor acrescentado do programa.

Saúde

Foram realizados poucos progressos em relação aos objetivos do programa de saúde. A igualdade de acesso aos cuidados de saúde primários continuava a não estar assegurada, uma vez que as diferentes condições dos setores público e privado e dos meios rural e urbano não foram suficientemente corrigidas através dos indicadores do programa de apoio orçamental.

Neste setor, não foi dada ênfase suficiente à melhoria das competências dos profissionais de saúde ou à atração de mais estudantes para os cursos de medicina. Além disso, não foi alcançado o objetivo específico de criação de um sistema eletrónico de informação de saúde integrado e acessível. O apoio orçamental pode dar uma resposta mais adequada às principais causas profundas destes problemas (ou seja, a proporção de médicos por habitante e as disparidades entre o meio rural e o meio urbano) a longo prazo, ao passo que o seu impacto a curto prazo se manterá reduzido.

Proteção social

O apoio da UE impulsionou reformas no setor da proteção social, embora, devido ao facto de o programa de apoio orçamental se encontrar numa fase inicial, fosse demasiado cedo para observar um impacto global. O apoio orçamental levou à formulação de uma política setorial única em matéria de proteção social. No entanto, a execução da política foi afetada por atrasos legislativos.

Um efeito positivo do programa de apoio orçamental reside no facto de a introdução de números individuais de segurança social estar associada a uma avaliação de impacto dos programas Tayssir²³, Régime d'assistance Médicale e DAAM²⁴. Graças ao número individual de segurança social, apenas os beneficiários elegíveis beneficiarão destes programas, o que terá um efeito significativo nos custos do programa. Além disso, o número de segurança social será o ponto de partida para todos os serviços sociais. Em breve, será adicionada uma componente antifraude a esse número (através da assistência técnica prestada pela UE).

Justiça

O Governo marroquino já tinha dado início a reformas em 2011, mas, dada a sua complexidade, a execução foi lenta, sobretudo em relação ao código penal, que permanece sob escrutínio parlamentar há mais de dois anos. Contudo, as reformas são especialmente importantes no que se refere à proteção dos direitos humanos (condições de detenção, etc.). Segundo os relatórios²⁵ da Freedom House²⁶, o setor da justiça ainda não é considerado independente.

A Comissão Internacional de Juristas salientou, num dos seus relatórios²⁷, que os juízes de instrução e os procuradores ignoram sistematicamente as disposições do Código de Processo Penal que preveem o recurso à prisão preventiva apenas em casos excecionais. Em 2017, 42 % dos reclusos encontravam‑se em prisão preventiva. Além disso, confirma as informações da Freedom House segundo as quais os procedimentos de detenção pela polícia não observam as obrigações de Marrocos à luz do direito internacional.

Globalmente, registaram‑se poucos progressos no sentido da concretização dos objetivos do programa de apoio orçamental: um setor da justiça independente, a melhoria do acesso aos direitos e à justiça, o reforço da proteção judicial dos direitos e liberdades e o aumento da eficácia e eficiência do setor da justiça.

PACC

Em geral, a competitividade de Marrocos melhorou, com o aumento das exportações, o crescimento do PIB, o aumento do investimento direto estrangeiro e a redução do défice da balança corrente. Entre 2014 e 2019, Marrocos também subiu 27 lugares no índice Doing Business do Banco Mundial (ver anexo VII). A caixa 4 apresenta uma realização positiva associada ao PACC.

Observou‑se igualmente uma forte vontade política de aplicar o plano de aceleração industrial²⁸. De acordo com a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos, apesar do elevado número de reformas e do apoio ao arranque e à inovação, instalaram‑se em Marrocos mais empresas internacionais do que novas PME.

O setor informal está muito desenvolvido em Marrocos (cerca de 2,38 milhões de unidades de negócio²⁹). Por conseguinte, mesmo que o PACC formalizasse 45 000 unidades, o impacto não seria significativo. Também não há qualquer garantia de que os «autoempresários» registem oficialmente as suas atividades após terem obtido o cartão correspondente (ver ponto 59, alínea a)). O apoio do PACC está limitado a 250 PME, num universo de cerca de 735 000 PME existentes em Marrocos.

Além disso, apenas receberam apoio 100 empresas exportadoras com um volume de negócios inferior a 5 milhões de dirhames (cerca de 460 000 euros). O atual limite máximo (5 milhões de dirhames) significa que eram potencialmente elegíveis 4 260 empresas (ou seja, 69 % das empresas exportadoras). Como o objetivo era apoiar as empresas mais pequenas e os fundos apenas permitiam apoiar 100 empresas, teria sido sensato fixar um limite máximo mais baixo.

O reconhecimento do apoio da UE não é suficientemente visível

A visibilidade da cooperação financeira da UE, em especial no que diz respeito aos resultados alcançados, era insuficiente. Por exemplo, não foram emitidos comunicados de imprensa conjuntos e não havia placas de sinalização a informar acerca do apoio da UE. Enquanto o diálogo político esteve suspenso, o Ministério dos Negócios Estrangeiros pediu aos outros ministérios para não referirem abertamente qualquer apoio recebido da UE.

A convenção de financiamento do programa relativo à proteção social tinha uma condição alusiva à comunicação e à visibilidade. O programa relativo à saúde tinha uma rubrica orçamental específica consagrada à visibilidade. No entanto, apenas a partir de 2019 foram organizados eventos no setor da saúde. Um indicador adicional, «Reforçar a comunicação sobre a reforma do setor da justiça e a visibilidade do apoio da UE», foi adicionado ao programa da justiça mediante um aditamento de 20 de dezembro de 2018, com um prazo de realização em 31 de dezembro de 2018. Contudo, as conferências sobre a reforma do setor da justiça foram organizadas antes de o aditamento ser assinado, tendo sido principalmente o Ministério da Justiça a beneficiar da maior visibilidade.

A convenção de financiamento do PACC incluiu uma condição de comunicação e visibilidade, segundo a qual o ministério tinha de elaborar e apresentar um plano de comunicação como condição para o pagamento da primeira parcela variável. Tinha ainda de apresentar um relatório sobre a execução do plano de comunicação antes ou durante a apresentação do seu pedido de pagamento da parcela variável seguinte. O ministério apresentou um plano, que foi aprovado pela Comissão, mas nenhuma das ações propostas foi executada até ao final de dezembro de 2018. Esta situação não implicou consequências financeiras para os ministérios.

O logótipo da UE não aparecia nos sítios Internet dos beneficiários dos programas auditados. Por conseguinte, a visibilidade do apoio da UE a Marrocos não refletia a sua presença enquanto um dos maiores doadores.

Poucos progressos nos principais desafios

O Tribunal examinou se os programas de apoio orçamental deram um contributo positivo para as questões transversais e as disparidades regionais.

Existem provas de que a pobreza diminuiu, mas não as disparidades sociais

O nível de pobreza³⁰ em Marrocos diminuiu significativamente desde 2001 (ver figura 11), embora não houvesse dados disponíveis posteriores a 2014. Apesar desta redução, não existiam provas de que as disparidades sociais tivessem melhorado a nível nacional, urbano ou rural.

Fonte: Banco Mundial.

Uma comparação do coeficiente de Gini³¹ (2010‑2017) de Marrocos com o de todos os outros países de rendimento médio para os quais estavam disponíveis dados indica, à semelhança de outros estudos recentes como o realizado pela Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos e pela União Africana³², que as disparidades sociais em Marrocos se mantiveram elevadas. Porém, Marrocos apresentava um desempenho médio em comparação com outros países de rendimento médio (ver figura 12).

Fonte: Banco Mundial.

Poucas melhorias na igualdade de género e nos direitos humanos

Embora, ao longo das últimas duas décadas, tenha feito progressos no que respeita aos direitos das mulheres, Marrocos ocupa ainda o 137.º lugar entre 149 países, de acordo com o Relatório Mundial sobre as Desigualdades de Género de 2018, do Fórum Económico Mundial. As reformas constitucionais de Marrocos de 2011 incluíram várias propostas para aumentar a participação política e económica das mulheres. Apesar destas declarações de intenções, em Marrocos as mulheres continuam a estar sub‑representadas em cargos de gestão, a abandonar a escola mais cedo do que os estudantes do sexo masculino e a ser um recurso económico subutilizado.

O apoio da UE estava orientado para questões transversais, como a igualdade de género e os direitos humanos, do seguinte modo:

1. o plano de ação da UE (estatuto avançado) incidia fortemente na igualdade de género, tal como o QUA. A Comissão acompanhou os resultados esperados mediante o exercício anual de comunicação de informações acerca do Plano de Ação sobre o Género;
2. Marrocos é o único país que beneficia de um programa de apoio orçamental específico para a igualdade de género. Apesar dos resultados mistos do programa de apoio orçamental de 2012‑2016, com apenas 48 % das dotações utilizadas, foi lançado um programa novo para 2018‑2020. A avaliação do primeiro programa de apoio orçamental relacionado com o género revelou que, devido à falta de indicadores de resultados, o programa teve um efeito reduzido sobre outros setores. Além disso, a integração da perspetiva de género poderia ter sido realizada de forma mais eficaz e as disparidades económicas baseadas no género não diminuíram;
3. a igualdade de género foi tida em conta no apoio orçamental para a proteção social (dois de 15 indicadores), a justiça (dois de 10 indicadores) e a saúde (três de 18 indicadores). No caso do PACC, a delegação da UE não conseguiu incluí‑las, dado que o ministério se opôs;
4. os direitos humanos apenas foram especificamente tratados no setor da justiça (três de 10 indicadores), mas, até à data da auditoria, nenhuma destas metas foi alcançada.

Apesar dessa orientação, não se observaram melhorias no período em apreço. Além disso, a avaliação da UE quanto aos direitos fundamentais indicou que a situação não melhorou desde 2014.

Os reduzidos progressos em matéria de igualdade de género são confirmados pelos dados do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento relativos ao índice de desigualdade de género³³ e ao índice de desenvolvimento humano (IDH)³⁴ para homens e mulheres (ver figura 13).

Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento.

A Freedom House também confirma a situação negativa dos direitos humanos em Marrocos (ver figura 14). Os principais problemas que refere são as leis de imprensa restritivas, a falta de liberdade na Internet, a falta de liberdade de reunião e a falta de independência do setor da justiça. Em 2018, a pontuação de Marrocos no que respeita às liberdades cívicas diminuiu devido à dureza da resposta do Estado a importantes manifestações que tiveram lugar ao longo de todo o ano. Marrocos é considerado «parcialmente livre» (ver figura 15).

Fonte: Freedom House.

Pontuação agregada: 0 = menos livre / 100 = mais livre

Fonte: Freedom House.

Conclusões e recomendações

A auditoria examinou a eficácia do apoio orçamental da UE a setores prioritários em Marrocos. Com base numa análise adequada dos riscos e das necessidades, a Comissão considerou que o apoio orçamental era o instrumento certo para a prestação da ajuda. Contudo, o Tribunal concluiu que o seu valor acrescentado e a capacidade de apoiar reformas foram reduzidos, devido a uma orientação inadequada, execução fraca e acompanhamento insuficiente. As principais insuficiências prendiam‑se com a conceção dos indicadores e a avaliação dos resultados. Nem todos os resultados previstos se concretizaram, nem os pagamentos se basearam sempre no cumprimento das metas. A coordenação dos doadores foi variável. Além disso, não existiam provas de que o apoio orçamental apoiou a execução eficaz de reformas.

A Comissão deu resposta às necessidades identificadas nas estratégias nacionais e da UE. Contudo, o Tribunal constatou que os três setores prioritários foram definidos de forma muito genérica, o que significa que o apoio orçamental foi distribuído por demasiados domínios, podendo enfraquecer o seu impacto (ver pontos 25 e 26). A Comissão não utilizou um método transparente para afetar os montantes aos programas de apoio orçamental setoriais (ver ponto 27). A Comissão não utilizou o impasse político para reavaliar as suas prioridades operacionais para Marrocos e desenvolver uma estratégia clara (ver pontos 32 e 33). No que diz respeito à coordenação dos doadores, os Estados‑Membros desejaram manter a sua própria visibilidade em vez de harmonizar os seus objetivos com os da UE (ver ponto 35). Além disso, nos setores auditados existiam muito poucos indicadores, missões ou avaliações comuns entre a UE e outros doadores (ver ponto 38).

Para o próximo quadro único de apoio, a Comissão e o SEAE devem:

1. reduzir o número de setores e ordená‑los por prioridade, de modo a ter em conta o objetivo de maximizar o impacto da assistência da UE;
2. aplicar um método mais transparente e mais bem documentado de afetação de fundos aos programas de apoio orçamental setoriais;
3. reforçar a programação conjunta com os Estados‑Membros, a fim de aumentar a coordenação e a eficácia da ajuda.

Prazo: junho de 2021

A Comissão não elaborou planos de ação completos, com dados de base, indicadores de resultados e metas previamente definidas. O Tribunal detetou insuficiências na seleção e utilização de indicadores, bem como a utilização de indicadores de realização em vez de indicadores de resultados/impacto e bases de referência desatualizadas ou inexistentes (ver pontos 47 e 48).

A Comissão e o SEAE devem reforçar a utilização da condicionalidade, mediante:

1. a definição de indicadores de desempenho específicos e pertinentes com metas ambiciosas que apoiem as reformas e demonstrem os progressos/resultados;
2. uma maior utilização de indicadores orientados para os resultados;
3. a definição de bases de referência mais claras, pertinentes e atualizadas para todos os indicadores.

Prazo: dezembro de 2020

A delegação da UE não formalizou estratégias para o diálogo sobre políticas com objetivos claros, e as reuniões com os ministérios não foram sistematicamente documentadas. Os contactos entre os ministérios e a delegação da UE nem sempre tiveram lugar ao nível adequado (ver pontos 54 a 56).

A Comissão e o SEAE devem reforçar os seus quadros do diálogo sobre políticas, mediante a adoção de uma estratégia para esse diálogo em todos os domínios em que a UE presta apoio. Para o efeito, são necessárias:

1. uma definição clara e adequada dos objetivos e resultados esperados do diálogo;
2. a elaboração de atas;
3. avaliações dos resultados obtidos com a estratégia para o diálogo sobre políticas.

Prazo: dezembro de 2020

A avaliação do cumprimento das metas relacionadas com indicadores pela Comissão foi dificultada por insuficiências, tais como pagamentos realizados sem a verificação da fiabilidade dos dados, cálculos inadequados, pagamentos realizados sem que as metas tivessem sido alcançadas e fundos desembolsados apesar da ausência de progressos. Além disso, transitaram 14,64 milhões de euros para o exercício seguinte, embora as condições estipuladas na convenção de financiamento não tivessem sido cumpridas (ver pontos 58 a 61).

A Comissão deve melhorar os seus procedimentos de verificação dos pagamentos mediante:

1. a aplicação de métodos de cálculo adequados (se pertinente);
2. a realização de pagamentos apenas quando existam provas fiáveis de que as metas foram efetivamente alcançadas;
3. a transição de metas e de pagamentos associados para outro período apenas quando os beneficiários tiverem apresentado uma justificação de que os atrasos se deveram a fatores externos.

Prazo: dezembro de 2020

O Tribunal detetou insuficiências no acompanhamento das operações de apoio orçamental pela Comissão. Por exemplo, a Comissão acompanhou os programas sobretudo quando da realização dos pagamentos relativos à concretização de indicadores, o que muitas vezes era demasiado tarde para fazer as correções necessárias, caso existissem atrasos (ver pontos 47 e 62 a 64).

A Comissão deve melhorar o acompanhamento das suas operações de apoio orçamental mediante:

1. o recurso mais frequente a visitas no terreno quando do acompanhamento dos programas;
2. o reforço das avaliações das estratégias setoriais e o acompanhamento da sua execução, utilizando os respetivos indicadores;
3. o seguimento formal das recomendações formuladas por peritos externos e executando as que forem consideradas pertinentes.

Prazo: dezembro de 2020

Menos de metade das metas do apoio orçamental tinham sido alcançadas (ver pontos 66 a 71). Embora se tenham registado progressos no cumprimento dos objetivos dos programas de apoio orçamental dos setores auditados, esses progressos foram reduzidos (ver pontos 72 a 86). A execução dos orçamentos dos ministérios melhorou, mas continuavam por despender montantes significativos. Esta situação coloca em causa o valor acrescentado do apoio orçamental (ver pontos 73 e 74).

A visibilidade do apoio da UE em Marrocos foi insuficiente. O programa de apoio orçamental relativo à proteção social tinha uma condição geral alusiva à visibilidade. O plano de ação necessário estipulado na convenção de financiamento do PACC foi elaborado, mas não executado. No setor da justiça, foi adicionado posteriormente um indicador relativo à visibilidade, mas as metas já tinham sido alcançadas quando o aditamento foi assinado. No programa relativo à saúde, foi disponibilizado um orçamento para a visibilidade, mas apenas ocorreram eventos a partir de 2019 (ver pontos 87 a 90).

A Comissão e o SEAE devem estipular condições ou indicadores de visibilidade nos seus programas de apoio orçamental, a fim de assegurar a divulgação do apoio prestado pela UE em Marrocos. Esta deve ser uma condição obrigatória para o pagamento estipulada na convenção de financiamento.

Prazo: junho de 2020

O apoio da UE visava questões transversais, como a igualdade de género e os direitos humanos. Apesar dessa orientação, apenas se observaram poucas melhorias no período em apreço (ver pontos 94 a 98).

O presente relatório foi adotado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 de novembro de 2019.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I — Fases importantes da cooperação UE-Marrocos

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Anexo II — Decisões, contratos e pagamentos do programa de apoio orçamental (2014 a 2018)
[Instrumento Europeu de Vizinhança — rubrica orçamental 22 04]

Anexo III — Financiamento por outros instrumentos da UE (2014-2018)

Anexo IV — Panorâmica dos contratos/projetos auditados

Anexo V — Objetivos do programa de apoio orçamental

Anexo VI — Questões relativas ao pagamento da parcela variável

Anexo VII — Evolução dos principais indicadores

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Anexo VIII — Classificação dos contratos de apoio orçamental por setor

Siglas e acrónimos

BAD: Banco Africano de Desenvolvimento

IEV: Instrumento Europeu de Vizinhança

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc

PEV: Política europeia de vizinhança

PME: Pequenas e Médias Empresas

QUA: Quadro Único de Apoio

SEAE: Serviço Europeu para a Ação Externa

TJUE: Tribunal de Justiça da União Europeia

UE: União Europeia

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III — Ações externas, segurança e justiça, presidida pelo Membro do TCE Bettina Jakobsen. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade do membro do TCE Hannu Takkula, com a colaboração de Turo Hentila, chefe de gabinete; Helka Nykaenen, assessora de gabinete; Kim Hublé, responsável de tarefa; Aurélia Petliza e Dirk Neumeister, auditores.

Notas

¹ Fonte: dados da Comissão relativos a 2017 (DG TRADE).

² Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas, Exame Periódico Universal, Marrocos, maio de 2017.

³ «Acordo Euro‑Mediterrânico que cria uma associação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados‑Membros, por um lado, e o Reino de Marrocos, por outro» JO L 70 de 18.3.2000, p. 2).

⁴ Document conjoint UE‑Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/ Statut Avancé (Documento conjunto UE‑Marrocos sobre o reforço das relações bilaterais / Estatuto avançado) (13653/08).

⁵ Acórdão do Tribunal Geral da UE, de 10 de dezembro de 2015 (Processo T-512/12).

⁶ Decisão 2012/497/UE do Conselho (JO L 241 de 7.9.2012, p. 2).

⁷ Acórdão do TJUE de 21 de dezembro de 2016 (Processo C-104/16 P).

⁸ Acórdão do TJUE de 27 de fevereiro de 2018 (Processo C-266/16).

⁹ 65 % das despesas afetadas e 72 % dos pagamentos.

¹⁰ Quadro Único de Apoio para 2014‑2017. Os subsetores incluem, por exemplo, a saúde, a educação, a justiça e o desenvolvimento rural.

¹¹ Aumentar o impacto da política de desenvolvimento da UE: uma Agenda para a Mudança (COM(2011) 637 final).

¹² A afetação indicativa prevista no QUA, o nível de financiamento em que a UE pode garantir um efeito de alavanca política suficiente, o financiamento adicional necessário para a execução da estratégia, a capacidade de absorção e intervenções de outras partes interessadas.

¹³ Reunião entre as autoridades marroquinas, representadas pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros de Marrocos, e o Alto Representante da UE para a Política Externa e de Segurança Comum, o Comissário da UE responsável pela Política Europeia de Vizinhança e Negociações de Alargamento e os representantes dos Estados‑Membros.

¹⁴ Das 54 metas consideradas para desembolso, 24 deveriam ter tido uma base de referência adequada. Porém, apenas foi estabelecida uma base de referência para sete metas. A base de referência de oito metas era imprecisa ou inexistente e nove metas tinham uma base de referência desatualizada.

¹⁵ Das 24 metas que deveriam ter tido uma base de referência, nove tinham uma base de referência desatualizada. Das 54 metas consideradas para desembolso, oito tinham já sido alcançadas antes da assinatura da convenção de financiamento.

¹⁶ A fase de conceção é morosa (cerca de um ano) e sujeita a aprovação a vários níveis. A Comissão não tem flexibilidade para alterar as metas ou os indicadores no final do processo de negociação.

¹⁷ Ver caixa 1.

¹⁸ Doze das 42 metas às quais esta situação era aplicável (ou seja, 29 %).

¹⁹ Uma meta pode pertencer a uma ou mais das seguintes sub‑rubricas.

²⁰ Incluindo a criação de um tribunal de recurso em Guelmim e de 13 tribunais de primeira instância (mediante a criação de um tribunal de primeira instância em Tahenaout e a transformação de 12 centros judiciários em tribunais de primeira instância, nomeadamente em Sidi Ifni).

²¹ De acordo com o relatório da missão de peritos (novembro de 2017) aprovado pela Comissão Europeia, esta taxa de execução de 60 % resulta da redução do número de centros judiciários de 120 para 72 (oito dos quais não estavam operacionais anteriormente), conforme previsto numa decisão ministerial.

²² Comissão Europeia, «Issues Paper: a review of the budget support instrument in Morocco» (Documento de reflexão: análise do instrumento de apoio orçamental em Marrocos), março de 2015 e outubro de 2018.

²³ Programa nacional de apoio à aprendizagem.

²⁴ Programa nacional de apoio direto às viúvas com filhos.

²⁵ Por exemplo, https://freedomhouse.org/report/freedom‑world/2018/morocco.

²⁶ A Freedom House é uma organização não governamental que realiza pesquisas e organiza ações de sensibilização em matéria de democracia, liberdade política e direitos humanos.

²⁷ Comissão Internacional de Juristas, «Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre‑trial rights, guarantees and procedures» (Reforma do sistema de justiça penal em Marrocos: reforço dos direitos, garantias e procedimentos na instrução) (abril de 2017).

²⁸ Trata‑se de uma das principais estratégias do Governo marroquino, visando i) aumentar o número de postos de trabalho no setor industrial; ii) alterar a estrutura da economia marroquina, aumentando a participação da indústria no PIB; iii) aumentar as exportações de produtos industriais; iv) aumentar o investimento direto estrangeiro na indústria; v) melhorar a produtividade do setor.

²⁹ Com base num inquérito realizado pela Confederação Geral das Empresas de Marrocos em 2014.

³⁰ Todas as pessoas cujas despesas de consumo estão abaixo do limiar de pobreza nacional (2,15 dólares dos Estados Unidos por dia) são consideradas pobres (diagnóstico por país, Banco Mundial, junho de 2018).

³¹ O coeficiente de Gini é utilizado para medir a distribuição do rendimento de uma população por percentis. Quanto mais elevado for o coeficiente de Gini, maior é a desigualdade do país, com os indivíduos com rendimentos elevados a receberem percentagens muito superiores à percentagem média per capita do rendimento total da população.

³² Dinâmicas do desenvolvimento em África 2018 (11 de julho de 2018).

³³ Um índice composto, que reflete a desigualdade entre homens e mulheres em três dimensões de realização: saúde reprodutiva, capacitação e mercado de trabalho; 100 % = desigualdade e 0 % = igualdade.

³⁴ Um índice composto que mede a realização média em três dimensões básicas do desenvolvimento humano: uma vida longa e saudável, conhecimento e um nível de vida digno.

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