Wsparcie UE dla Maroka – dotychczas osiągnięto ograniczone rezultaty

Streszczenie

Maroko to państwo w Afryce Północnej charakteryzujące się stałym wzrostem gospodarczym i stabilną sytuacją polityczną. Układ o stowarzyszeniu podpisany w 1996 r. doprowadził do zacieśnienia współpracy między Marokiem a Unią Europejską (UE). Od ustanowienia europejskiej polityki sąsiedztwa (EPS) w 2004 r. Maroko stopniowo stawało się uprzywilejowanym partnerem UE pod względem współpracy politycznej i gospodarczej, a także handlowej, technicznej i współpracy na rzecz rozwoju.

Trybunał ocenił skuteczność unijnego wsparcia budżetowego na rzecz Maroka w latach 2014–2018. W skontrolowanym okresie wsparcie to odpowiadało około 0,37% łącznych wydatków z budżetu państwa. Trybunał przeanalizował, w jaki sposób Komisja zarządzała unijnym wsparciem budżetowym, oraz sprawdził, w jakim stopniu osiągnięte zostały jego cele. Kontrola objęła sektory ochrony zdrowia i opieki społecznej, wymiar sprawiedliwości i rozwój sektora prywatnego. W okresie, którego dotyczyła kontrola, wartość umów dla wszystkich sektorów objętych wsparciem budżetowym wyniosła 562 mln euro, a płatności – 206 mln euro.

Na podstawie adekwatnej analizy ryzyka i oceny potrzeb Komisja uznała, że wsparcie budżetowe będzie odpowiednim instrumentem udzielania pomocy. Trybunał stwierdził jednak, że jego wartość dodana i zdolność do wspierania reform były ograniczone ze względu na nieoptymalne ukierunkowanie, uchybienia we wdrażaniu i niewystarczające monitorowanie. Ponadto działania darczyńców nie były skoordynowane w jednolity sposób we wszystkich sektorach.

Po wydaniu przez Sąd UE wyroku w sprawie Sahary Zachodniej w grudniu 2015 r. Maroko zawiesiło dialog polityczny w okresie od grudnia 2015 r. do stycznia 2019 r. Komisja nie wykorzystała tego okresu na opracowanie przejrzystej strategii stosunków z Marokiem. Chociaż toczył się dialog merytoryczny, nie dla wszystkich sektorów był on wystarczający. Ponadto Komisja nie sformalizowała swoich strategii dialogu merytorycznego.

Wsparcie budżetowe nie sprzyjało w wystarczającym stopniu reformom, a postępy w zakresie kluczowych wyzwań były ograniczone. Zarządzanie przez Komisję było utrudnione ze względu na uchybienia w koncepcji programów wsparcia budżetowego i ich wskaźników. Trybunał stwierdził także niedociągnięcia w procedurach monitorowania i w ocenie rezultatów przeprowadzanej przez Komisję.

Wsparcie ze strony UE było wprawdzie ukierunkowane na kwestie przekrojowe takie jak aspekt płci oraz prawa człowieka, w okresie objętym kontrolą odnotowano jednak ograniczoną poprawę w tym zakresie.

Trybunał sformułował szereg zaleceń pod adresem Komisji dotyczących usprawnienia unijnego podejścia oraz wzmocnienia dialogu politycznego i merytorycznego, ulepszenia koncepcji wskaźników i procedur monitorowania, udoskonalenia procedur weryfikacji wypłaty środków oraz większego wyeksponowania unijnego wsparcia.

Wstęp

Ważny kraj partnerski

Pod względem geograficznym Królestwo Marokańskie jest najbliższym sąsiadem Europy w Afryce Północnej (zob. rys. 1). W 2018 r. zajęło ono 123. miejsce spośród 189 państw w rankingu ONZ opracowanym na podstawie wskaźnika rozwoju społecznego (HDI), w związku z czym jest uznawane za kraj o średnim poziomie rozwoju społecznego. Zważywszy na produkt krajowy brutto wynoszący około 101 mld euro (w 2018 r.) i około 35 mln mieszkańców państwo to stanowi piątą pod względem wielkości gospodarkę w Afryce oraz jest ważnym partnerem politycznym i gospodarczym UE. Unia Europejska jest z kolei najważniejszym partnerem handlowym Maroka – wymiana handlowa z UE stanowi około 65% eksportu i 57% importu tego kraju¹.

Źródło: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Źródło: Eurostat.

Maroko odnosi korzyści z ostrożnego zarządzania makroekonomicznego oraz reform strukturalnych przeprowadzonych w ostatnich latach. Tempo wzrostu gospodarczego w tym kraju jest wciąż stosunkowo stabilne, a inflacja utrzymuje się na niskim poziomie. W ostatnich latach deficyt obrotów bieżących i deficyt budżetowy stale się zmniejszały.

W kontekście niepokojów w regionie, będących następstwem arabskiej wiosny w 2011 r., sytuacja polityczna w Maroku jest stabilna. Dzięki nowej konstytucji, przyjętej w lipcu 2011 r., Maroko poczyniło ważne kroki w kierunku modernizacji politycznej i otwartej gospodarki.

Reforma konstytucyjna podkreśliła wprawdzie znaczenie praw podstawowych i równouprawnienia płci, ustawodawstwo krajowe nie jest jednak jeszcze w pełni zgodne z konwencjami ONZ w sprawie praw człowieka. Komitet Praw Człowieka Organizacji Narodów Zjednoczonych zalecił na przykład zniesienie kary śmierci, zwalczanie przemocy wobec kobiet, zwiększenie równouprawnienia płci, poprawę ochrony praw dziecka, ratyfikację traktatu rzymskiego ustanawiającego Międzynarodowy Trybunał Karny oraz zaprzestanie kryminalizacji osób homoseksualnych. Maroko odrzuciło większość zaleceń dotyczących praw kobiet².

UE i Maroko utrzymują stabilne relacje od czasu podpisania pierwszej umowy handlowej w 1969 r. Z biegiem lat partnerstwo rozwijało się i pogłębiało (zob. załącznik I), co doprowadziło do podpisania ogólnego układu o stowarzyszeniu w 1996 r.³ Ten układ o stowarzyszeniu, który wszedł w życie w 2000 r., stanowi podstawę prawną stosunków UE–Maroko. Od ustanowienia europejskiej polityki sąsiedztwa w 2004 r. Maroko stopniowo stawało się uprzywilejowanym partnerem UE w obszarze współpracy politycznej i gospodarczej, a także handlowej, technicznej i współpracy na rzecz rozwoju.

W kontekście partnerstwa eurośródziemnomorskiego układ o stowarzyszeniu osiągnął punkt zwrotny w 2008 r., gdy Maroko uzyskało szczególny status⁴ podkreślający specjalny charakter jego stosunków z UE. W ten sposób ustanowiono ramy współpracy politycznej na wysokim szczeblu mającej na celu dalsze dostosowanie marokańskiego ustawodawstwa do ustawodawstwa UE oraz stopniową integrację marokańskiej gospodarki z rynkiem wewnętrznym UE.

Główny odbiorca pomocy finansowej ze środków ENI

Maroko otrzymuje większe unijne wsparcie na rzecz rozwoju niż jakikolwiek inny północnoafrykański kraj oprócz Tunezji i jest jednym z głównych beneficjentów międzynarodowej pomocy rozwojowej. Największym darczyńcą jest UE, która zapewnia 25,2% oficjalnej pomocy rozwojowej w tym kraju (zob. rys. 2).

Źródło: Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju.

Oprócz oficjalnej pomocy rozwojowej Maroko uzyskuje też wsparcie ze strony innych podmiotów działających na rzecz rozwoju. Oficjalne dane statystyczne Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju pokazują na przykład, że Bank Światowy i Afrykański Bank Rozwoju (AfDB) są ważnymi darczyńcami w zakresie projektów infrastrukturalnych i dobrego rządzenia, a także w sektorze ochrony zdrowia oraz opieki społecznej.

Europejski Instrument Sąsiedztwa (ENI) jest kluczowym instrumentem finansowym, za pomocą którego wspierana jest współpraca Komisji z Marokiem. Komisja sporządza programy dwustronnej pomocy unijnej na okres siedmiu lat. Ogólne zobowiązania zmniejszyły się z kwoty 1 431 mln euro na lata 2007–2013 do kwoty 1 399 mln euro na lata 2014–2020 (zob. rys. 3). Do głównych obszarów priorytetowych określonych w jednolitych ramach wsparcia na lata 2014–2017 należały równy dostęp do podstawowych usług społecznych, wsparcie na rzecz demokratycznych rządów, praworządność oraz mobilność, zatrudnienie i trwały wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu.

Źródło: Komisja Europejska.

Maroko jest jednym z największych beneficjentów programów dwustronnych w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa w Afryce Północnej. W latach 2014–2018 w wyniku przydziału środków na wsparcie budżetowe (zob. ramka 1) zawarto umowy o łącznej wartości 562 mln euro i dokonano płatności na łączną kwotę niemal 206 mln euro (zob. załącznik II). Wsparcie budżetowe stanowi średnio 75% rocznych wydatków unijnych na rzecz Maroka. Państwo to otrzymuje także dodatkowe finansowanie w ramach kilku programów i instrumentów tematycznych (zob. załącznik III), a wsparcie UE jest ponadto kierowane z wykorzystaniem instytucji finansowych i funduszy powierniczych.

Delegatura UE w Rabacie i Dyrekcja Generalna ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia wdrażają programy i zarządzają nimi. Za dialog polityczny odpowiadają Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) i szef delegatury UE.

Zagrożone stosunki dwustronne

UE i Maroko przez wiele lat utrzymywały dobre stosunki. Partnerstwo UE-Maroko uległo jednak osłabieniu w 2015 r. w następstwie wydania przez Sąd UE pierwszej serii orzeczeń, w których stwierdził on, że Sahara Zachodnia nie jest częścią Maroka. Oznaczało to, że Sahara Zachodnia nie była objęta porozumieniem o partnerstwie w sektorze rybołówstwa i rolnictwa między UE a Marokiem i nie mogła korzystać z takich samych preferencji taryfowych. Kwestia Sahary Zachodniej (zob. ramka 2) zagroziła partnerstwu UE-Maroko, a Maroko zawiesiło dialog polityczny.

Dialog polityczny prowadzony jest na szczeblu Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, szefa delegatury UE oraz Ministerstwa Spraw Zagranicznych Maroka. Dialog merytoryczny jest prowadzony na poziomie sektorowym między personelem delegatury UE a władzami marokańskimi. Na rys. 4 wyjaśniono różnicę między dialogiem politycznym a merytorycznym.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

W ramach kontroli dokonano oceny skuteczności wsparcia budżetowego UE na rzecz Maroka w latach 2014–2018. Trybunał postawił następujące pytania:

• Czy Komisja i ESDZ właściwie wybrały sektory priorytetowe i odpowiednio opracowały koncepcję programów?
• Czy Komisja odpowiednio wdrażała w Maroku wsparcie unijne?
• Czy osiągnięte zostały cele wsparcia UE na rzecz Maroka?

Kontrolą objęto okres od wydania oficjalnej decyzji o ustanowieniu Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (ENI) (1 stycznia 2014 r.) do końca 2018 r. Kontrolerzy skoncentrowali się na tym okresie, gdyż w odniesieniu do lat 2005–2012 przeprowadzona została już zewnętrzna ocena wsparcia budżetowego dla Maroka (opublikowana w 2014 r.). Ponadto na taki właśnie okres programowany jest Europejski Instrument Sąsiedztwa. Kwoty zakontraktowane i wypłacone w tym czasie są istotne. Co więcej, Komisja nigdy nie przeprowadziła oceny kraju, która obejmowałaby wsparcie na rzecz Maroka.

Kontrolę przeprowadzono w okresie od września 2018 r. do lutego 2019 r. Objęła ona sektory ochrony zdrowia i opieki społecznej, wymiar sprawiedliwości i rozwój sektora prywatnego (PACC: programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc). W sektorach tych dokonano większości wydatków w ramach ENI w Maroku w latach 2014–2018 (zob. załącznik II)⁹. Oprócz analizy programów wsparcia budżetowego we wspomnianych czterech sektorach Trybunał dokonał przeglądu 10 projektów związanych z odnośnymi decyzjami finansowymi (zob. załącznik IV). Trybunał zbadał, czy w programach tych kwestie płci i praw człowieka zostały uwzględnione jako zagadnienia przekrojowe. W załączniku V podsumowano cele skontrolowanych programów wsparcia budżetowego, a w załączniku VII przedstawiono ocenę w podziale na sektory.

Prace kontrolne Trybunału objęły przegląd dokumentacji, wywiady z pracownikami centrali Komisji i ESDZ oraz wizytę kontrolną na miejscu. Wizyta ta umożliwiła kontrolerom zebranie dalszych informacji, a także przeprowadzenie wywiadów z przedstawicielami władz krajowych oraz personelem delegatury UE i przedstawicielstw państw członkowskich UE w Maroku (przedstawicielstwa Hiszpanii i Francji). Trybunał przeprowadził także wywiady z przedstawicielami organizacji międzynarodowych i innych darczyńców, takich jak Bank Światowy, Afrykański Bank Rozwoju, Unicef i Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Ponadto Trybunał przeprowadził wizyty u beneficjentów, w tym w ośrodku detencyjnym dla dziewcząt, ośrodku opieki społecznej i prywatnych przedsiębiorstwach, które otrzymały dotacje inwestycyjne.

Jako jeden z największych beneficjentów pomocy zewnętrznej UE Maroko jest strategicznym partnerem w kluczowych obszarach polityki. Komisja może wykorzystać wnioski i zalecenia zawarte w niniejszym sprawozdaniu, uwzględniając je w następnym okresie programowania (począwszy od 2021 r.), w związku z czym niniejsze sprawozdanie ma duże znaczenie i potencjalny wpływ.

Uwagi

Ukierunkowanie i koncepcja wsparcia nie były optymalne

Zakres wsparcia budżetowego był zbyt szeroki, by uzyskać maksymalne rezultaty

Trybunał przeanalizował, czy Komisja i ESDZ konsekwentnie szeregowały pod względem priorytetów sektory mające uzyskać wsparcie budżetowe na podstawie najważniejszych potrzeb Maroka. Trybunał sprawdził, czy przeprowadzono odpowiednią ocenę potrzeb. Zbadał również, czy Komisja odpowiednio skoordynowała swoje podejście z działaniami innych darczyńców w Maroku.

Wsparcie budżetowe opierało się na odpowiedniej ocenie ryzyka/potrzeb

Komisja uznała wsparcie budżetowe za najbardziej odpowiedni instrument wspierania reform krajowych i sektorowych oraz zapewnienia ich trwałości. Przeprowadza ona coroczną analizę ryzyka, w której uwzględnia następujące kategorie: ład polityczny, stabilność makroekonomiczna, rozwój, zarządzanie finansami publicznymi i korupcja/nadużycia. Kryteria kwalifikowalności zostały niewątpliwie spełnione na etapie opracowywania koncepcji i nie odnotowano podwyższonego ryzyka dotyczącego podstawowych wartości. Poziom ryzyka w Maroku oceniono na umiarkowany.

Jak wynika z analizy ryzyka przeprowadzonej przez Komisję, jeden z głównych rodzajów ryzyka rezydualnego dotyczył korupcji. Wobec braku organu antykorupcyjnego Komisja nie miała możliwości zwalczania korupcji tą drogą, w związku z czym przeciwdziałała jej poprzez niektóre z programów wsparcia budżetowego. Do ograniczenia korupcji przyczynia się przykładowo cyfryzacja procedur w programie PACC, a także działania podejmowane w ramach programów wsparcia budżetowego z zakresu ochrony zdrowia i opieki społecznej oraz powiązane z nimi wskaźniki. W ramach programu dotyczącego wymiaru sprawiedliwości w ustawie organicznej przewidziano działania służące ograniczeniu korupcji. Niektóre z nich (np. kodeks etyczny dla sędziów) nie zostały jednak dotychczas przyjęte.

Sprawozdania krajowe Międzynarodowego Funduszu Walutowego oraz ocena wydatków publicznych i rozliczalności finansowej z 2016 r. nie wykazały poważnych niedociągnięć i były zgodne z oceną ryzyka przeprowadzoną przez Komisję.

Komisja przeprowadziła szczegółową ocenę potrzeb w odniesieniu do konkretnych programów wsparcia budżetowego we współpracy z organami krajowymi, a w trakcie opracowywania tych programów przeprowadziła konsultacje z licznymi zainteresowanymi stronami. Delegatura UE spotkała się także z przedstawicielami organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Podczas oceny potrzeb w sektorach objętych kontrolą nie skonsultowano się jednak z marokańskim Trybunałem Obrachunkowym (który jest ważną zainteresowaną stroną).

Programy wsparcia budżetowego miały charakter uzupełniający w stosunku do innych rodzajów wsparcia ze strony UE, a koordynacja – prowadzona poprzez programy dwustronne i tematyczne – była zadowalająca. W koncepcji wszystkich programów wsparcia budżetowego uwzględniono pomoc techniczną. Łączny odsetek komplementarnych instrumentów współpracy (pomoc techniczna, współpraca partnerska itd.) uzupełniających wsparcie budżetowe w Maroku zwiększył się z czasem z 5% (2007–2010) do 13% (2011–2013), a następnie osiągnął 16% (2014–2016) i 18% (2017–2018).

Wprawdzie uwzględniono ważne potrzeby, ale finansowanie zostało rozdrobnione na wiele obszarów

Przy programowaniu wsparcia dwustronnego dla Maroka Komisja uwzględniła szereg obszarów priorytetowych. Obszary te odpowiadały potrzebom określonym w strategiach sektorowych oraz odzwierciedlonym zarówno w krajowym planie rządowym, jak i planie działania UE. W dokumentach programowych Komisja wykazała wyraźnie, dlaczego dane sektory wymagały finansowania. Sektory priorytetowe pozostały takie same w okresach 2007–2013 i 2014–2020 (zob. rys. 5).

Komisja zdefiniowała trzy sektory priorytetowe w sposób zbyt ogólny, gdyż obejmowały one 13 podsektorów¹⁰, z których wiele mogłoby być uznanych za oddzielny sektor. Można zatem było ograniczyć rozdrobnienie pomocy. Ponadto skupienie się na zbyt wielu sektorach osłabia potencjalne oddziaływanie unijnego wsparcia. Program działań na rzecz zmian¹¹ stanowi, że UE angażuje się we wsparcie maksymalnie trzech sektorów w kraju partnerskim, aby zwiększyć oddziaływanie i efekt mnożnikowy pomocy.

Kwota przydzielona dla każdego programu zależała od szeregu parametrów¹². Określano ją w wyniku negocjacji, które nie były dokumentowane. W związku z tym Komisja nie była w stanie wykazać, że kwoty zostały przydzielone z wykorzystaniem przejrzystej metody alokacji.

Komisja nie opracowała przejrzystej strategii przyszłych stosunków z Marokiem w okresie zawieszenia dialogu politycznego

Orzeczenie TSUE i blokada instytucjonalna po wyborach do marokańskiego parlamentu miały niewielki, lecz zauważalny wpływ na współpracę (zob. ramka 2).

Pierwszy wyrok TSUE zapadł w grudniu 2015 r. Od tego czasu nie odnotowano postępów w negocjacjach dotyczących pogłębionej i kompleksowej umowy o wolnym handlu, partnerstwa na rzecz migracji i mobilności oraz współpracy w zakresie bezpieczeństwa/walki z terroryzmem.

Posiedzenia Rady Stowarzyszenia¹³ powinny odbywać się raz do roku w celu dokonania przeglądu stosunków dwustronnych oraz oceny postępów we wdrażaniu układu o stowarzyszeniu, tymczasem w okresie od grudnia 2015 r. do czerwca 2019 r. nie odbywały się wcale. W rezultacie ostatnie dostępne sprawozdanie z postępu prac opracowane przez ESDZ dotyczyło działań z 2014 r. Ze swojej strony delegatura UE prowadziła jednak regularną sprawozdawczość w zakresie polityki.

Okres obowiązywania szczególnego statusu Maroka został wydłużony do końca 2018 r. i przewiduje się jego dalsze wydłużenie do końca 2020 r. Maroko wnioskowało ponadto o kompletny przegląd stosunków dwustronnych z UE i oparcie ich na nowych, dostosowanych do potrzeb ramach wykraczających poza szczególny status.

Ze względu na brak oficjalnego dialogu politycznego Komisja nie rozpoczęła rozmów na temat nowych priorytetów lub wyzwań w obliczu zbliżającego się terminu wygaśnięcia jednolitych ram wsparcia. W ostatnich latach delegatura UE udzielała odpowiedzi na wnioski przedkładane przez marokański rząd w oparciu o istniejące jednolite ramy wsparcia zamiast wykorzystać ten okres politycznego impasu do zrewidowania swoich priorytetów operacyjnych w Maroku i opracowania przejrzystej, przyszłościowej strategii. Komisja i państwa członkowskie uznały, że priorytety przyświecające tym ramom są nadal aktualne, i przedłużyły do 2018 r. okres obowiązywania ram na lata 2014–2017. W latach 2019–2020 nie zostaną określone nowe priorytety partnerstwa. Zamiast nich obowiązywać będą po prostu krótkoterminowe ramy podobne do obecnych jednolitych ram wsparcia, które mogą stanowić podstawę prawną na potrzeby programowania w latach 2019–2020.

Komisja nie wstrzymała wsparcia budżetowego ze względu na to, że w rozporządzeniu finansowym UE, wytycznych dotyczących tego wsparcia i postanowieniach umów w sprawie finansowania nie przewidziano zawieszenia wsparcia budżetowego w przypadku braku dialogu politycznego. Płatności związane ze wsparciem budżetowym kontynuowano zgodnie z planem i w 2016 oraz 2017 r. były one wyższe niż w dwóch poprzednich latach (zob. rys. 6).

Źródło: repozytorium danych DEVCO.

Działania darczyńców nie były skoordynowane w jednolity sposób

Na etapie identyfikacji UE ocenia, jakie inne projekty są realizowane w danym sektorze, oraz odbywa spotkania z partnerami technicznymi i finansowymi, aby ustalić, jakie jest w tym sektorze bieżące/planowane finansowanie. Począwszy od 2016 r. grupa robocza „Groupe Principal des Partenaires” spotykała się co dwa miesiące w celu omówienia kwestii sektorowych na szczeblu strategicznym. Nie wszyscy darczyńcy w Maroku regularnie uczestniczyli jednak w spotkaniach (np. Chiny i Indie).

W większości sektorów w Maroku działali wprawdzie liczni darczyńcy, jednak cele/priorytety państw członkowskich i UE nie były spójne. W 2014 r. zainicjowano proces wspólnego programowania, ale państwa członkowskie wdrożyły go dopiero w 2017 r., gdy osiągnięto porozumienie co do sposobu przeprowadzenia tego procesu w trzech sektorach (migracja, kwestie płci i szkolenia zawodowe). Przyczyną takiego stanu rzeczy był fakt, że państwa członkowskie wolały w dalszym ciągu eksponować własne działania. Wspólne programowanie dotyczyło dużej liczby sektorów i było w nie zaangażowane wielu darczyńców, co jednak nie zwiększyło skuteczności pomocy.

W niektórych sektorach skutecznie ustanowiono mechanizmy współpracy darczyńców, w szczególności w sektorze ochrony zdrowia, w którym cele i ramy oceny wykonania były wspólne. Komisja przewodniczyła obradom grupy partnerów technicznych i finansowych w sektorze ochrony zdrowia i opieki społecznej. W przypadku PACC nie stworzono żadnej formalnej grupy darczyńców, ale istniała jedna platforma koordynacji działań – porozumienie G20 dla Afryki.

Jeśli chodzi o wymiar sprawiedliwości, w latach 2015–2017 nie odbyły się żadne oficjalne spotkania między darczyńcami. Od 2017 r. funkcję koordynacyjną w tym zakresie zaczęło pełnić Ministerstwo Sprawiedliwości, w związku z czym spotkania z partnerami technicznymi i finansowymi zaczęły być organizowane, ale zaledwie raz w roku, mimo że partnerzy wyrazili chęć spotykania się co najmniej dwa razy w roku, aby uniknąć nakładania się na siebie działań. Dokumentacja z tych spotkań jest skąpa. Komitet sterujący nigdy nie powstał, choć w umowie w sprawie finansowania wymagane było jego utworzenie w celu zapewnienia koordynacji działań ministerstw i partnerów programowych.

W przypadku sektorów objętych kontrolą, w których wsparcie było udzielane zarówno przez UE, jak i innych darczyńców, obowiązywało bardzo niewiele wspólnych wskaźników. Podczas gdy w sektorze ochrony zdrowia 11 spośród 18 wskaźników było podobnych do wskaźników stosowanych przez Bank Światowy, w programie PACC – siedem, a w programie opieki społecznej – tylko jeden. Nie udostępniano systematycznie rocznych ocen ani ewaluacji dotyczących sektorów objętych kontrolą.

Programy wsparcia budżetowego nie były zaprojektowane z myślą o maksymalizacji oddziaływania

Trybunał sprawdził, czy ustanowione dla wsparcia budżetowego wartości docelowe i wskaźniki były ukierunkowane na wspieranie reform.

Szereg wartości docelowych przyjętych dla wsparcia budżetowego nie było wystarczająco ambitnych, aby wspierać reformy

Chociaż programy wsparcia budżetowego były dostosowane do krajowych strategii sektorowych, nie dla wszystkich strategii ustanowiono skwantyfikowane wartości docelowe odnoszące się do celów szczegółowych lub planów działania. W związku z tym nie zawsze można było porównać wartości docelowe programów wsparcia budżetowego z krajowymi wartościami docelowymi dla danych sektorów. Tymczasem od 2019 r. na mocy ustawy budżetowej ministerstwa są zobowiązane, aby do prognoz budżetowych dołączać wartości docelowe w zakresie wyników, sformułowane w oparciu o główne strategiczne cele polityki.

Wskaźniki związane z powoływaniem do życia instytucji, przygotowywaniem aktów prawnych i planów krajowych nie były ukierunkowane na wyniki.

Trybunał ustalił, że 25 z 86 wartości docelowych dotyczących wsparcia budżetowego nie było ustanowionych na wystarczająco ambitnym poziomie, aby wspierać reformy. Przykładowo w sektorze ochrony zdrowia głównymi problemami były niewystarczająca liczba personelu medycznego i dysproporcje między obszarami miejskimi i wiejskimi. Program wsparcia budżetowego koncentrował się jednak głównie na zmniejszaniu dysproporcji między obszarami miejskimi i wiejskimi, a brak zasobów kadrowych został uwzględniony w ramach zaledwie jednego wskaźnika warunkującego wypłatę transzy zmiennej, który nie był zbytnio wymagający – zakładał przeszkolenie 13 lekarzy na lekarzy rodzinnych w okresie dwóch lat.

Niektóre wyzwania stwierdzone przez różne zainteresowane strony (Ministerstwo Zdrowia, Bank Światowy itd.) w sektorze ochrony zdrowia nie zostały bezpośrednio uwzględnione w koncepcji programu wsparcia budżetowego: wysoki wskaźnik absencji personelu, niska atrakcyjność regionów oddalonych dla personelu medycznego oraz niewykorzystywanie w pełni infrastruktury szpitalnej, które ma charakter strukturalny.

Wartość docelowa w sektorze opieki społecznej przewidująca dostosowanie 25% ośrodków opieki społecznej do przepisów nowej ustawy nie była ambitnym celem, gdyż została już wcześniej osiągnięta, jako że ponad 25% tych ośrodków spełniało bardziej rygorystyczne wymogi poprzedniej ustawy.

Jeśli chodzi o wymiar sprawiedliwości, cele były wprawdzie ogólne, ale zgodne z założeniami reformy, na przykład dążenie do niezależności wymiaru sprawiedliwości oraz sądowej ochrony praw i wolności.

Program PACC został zaprojektowany w oparciu o trzy strategie, przy czym w dwóch z nich nie zawarto celów określonych w czasie, co utrudniło zdefiniowanie najważniejszych/najpilniejszych potrzeb. Program obejmował zbyt wiele sektorów – w jego ramach udzielano wsparcia na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP), przedsiębiorstw typu start-up, a także w zakresie dzierżawy gruntu, handlu, zrównoważonego rozwoju i energii.

Koncepcja wskaźników nie umożliwiała obiektywnego pomiaru osiągniętych wyników

Komisja przeprowadziła ewaluację marokańskich systemów monitorowania i oceny podczas opracowywania koncepcji programów wsparcia budżetowego. W związku z tym, że nie ustanowiono ram oceny na potrzeby ewaluacji postępów w poszczególnych sektorach, zastosowała istniejące wytyczne. Z wyjątkiem sektora ochrony zdrowia strategiom sektorowym nie zawsze towarzyszył gruntowny plan działania, który obejmowałby poziomy wyjściowe, wskaźniki rezultatu i określone uprzednio wartości docelowe.

Trybunał zaobserwował następujące uchybienia w wyborze i stosowaniu wskaźników:

1. Wskaźniki warunkujące wypłatę transz zmiennych nie były odpowiednie do monitorowania postępów w osiąganiu celów szczegółowych.
2. Prawie wszystkie wskaźniki dotyczyły produktów lub procesu (np. propozycja sporządzenia projektu ustawy), a nie wyników.
3. Dwa wskaźniki nie były wystarczająco zasadne, gdyż nie mierzyły stopnia realizacji celów programu wsparcia budżetowego. W sektorze ochrony zdrowia dwa wskaźniki były powiązane z oczekiwanym rezultatem polegającym na „ograniczeniu dysproporcji między środowiskiem miejskim i wiejskim”. Oba te wskaźniki odzwierciedlały wartość bezwzględną, tj. „zwiększenie liczby pacjentów cierpiących na cukrzycę leczonych na obszarach wiejskich” oraz „zwiększenie liczby pacjentów cierpiących na nadciśnienie tętnicze leczonych na obszarach wiejskich”. Zwiększenie liczby pacjentów mogło tymczasem oznaczać, że więcej pacjentów było objętych leczeniem (wzrost pozytywny), ale także, że obie te choroby zaczęły częściej występować w Maroku (wzrost negatywny). W każdym razie wskaźniki nie były ukierunkowane na pomiar ograniczenia dysproporcji.
4. Wartości wyjściowe określone dla wskaźników często były nieprawidłowe lub wcale ich nie podano¹⁴. Dokładnie określony punkt wyjścia jest niezbędny do pomiaru postępów i oceny, czy zakładane wartości docelowe są jednocześnie realistyczne i wystarczająco ambitne.
5. Wartości wyjściowe i docelowe określone dla wskaźników były nieaktualne¹⁵. Proces programowania trwał około roku, w związku z czym w momencie podpisywania umowy w sprawie finansowania poziomy wyjściowe nie odpowiadały już rzeczywistości, a wartości docelowe zostały niekiedy osiągnięte lub prawie osiągnięte¹⁶. Ponieważ wartości wyjściowych i docelowych nie zaktualizowano w momencie podpisywania umowy, płatności dokonywano także w przypadkach pogorszenia się sytuacji, a nie jej poprawy.

Trudności we wdrażaniu wsparcia

Opóźnienia wpłynęły negatywnie na wdrażanie

Trybunał sprawdził, czy działania zostały zrealizowane zgodnie z planem i czy uzyskano zakładane produkty.

Produkty i wsparcie uzupełniające nie zawsze zapewniano w terminie

Ogólnie rzecz biorąc, wdrażanie reform w skontrolowanych sektorach nie zawsze przebiegało zgodnie z planem. Opóźnienia wynikały głównie z niezatwierdzenia na czas wniosków ustawodawczych (opieka społeczna), z faktu, że parlament nie przyjął jeszcze przepisów prawa karnego i kodeksu postępowania karnego (wymiar sprawiedliwości), z braku specjalnego planu działania (ochrona zdrowia) i ograniczonego dialogu merytorycznego z sektorem prywatnym (PACC).

Jako że w wymiarze sprawiedliwości i PACC wdrażanie reform przebiegało z opóźnieniem, w wielu przypadkach wypłaty środków dokonano później niż pierwotnie planowano. Pomimo opóźnienia w działaniach w obszarze opieki społecznej w pierwszym roku wdrażania, Komisja uznała, że podjęcie działań naprawczych nie jest konieczne ze względu na to, że wciąż dostępna była pomoc techniczna z poprzednich programów wsparcia budżetowego. Komisja przedłużyła o jeden rok okres realizacji programów w zakresie PACC, a o dwa lata – w obszarze wymiaru sprawiedliwości. Początkowo czas trwania programów wynosił cztery lata (pięć lat w przypadku programu dotyczącego wymiaru sprawiedliwości).

W sektorach objętych kontrolą programom wsparcia budżetowego towarzyszyła pomoc techniczna i współpraca partnerska (2%–13% kwoty wsparcia budżetowego). Owo wsparcie uzupełniające udzielane w skontrolowanych przez Trybunał sektorach było wprawdzie zgodne z celami programów wsparcia budżetowego, lecz jego świadczenie rozpoczynano często dwa do trzech lat po podpisaniu umów w sprawie finansowania. W związku z tym nie stanowiło ono odpowiedniego wzmocnienia wsparcia budżetowego.

Ograniczone dowody na sektorowy dialog merytoryczny

Trybunał przeanalizował, czy Komisja w usystematyzowany sposób prowadziła dialog merytoryczny, który obejmował ustanawianie przejrzystych celów, częste kontakty z władzami marokańskimi oraz rejestrowanie postępów.

Dialog merytoryczny stanowi działanie o zasadniczym znaczeniu w ramach wsparcia budżetowego i jest jednym z głównych komponentów umów o jego świadczenie, obok transferu środków i wzmacniania zdolności. Oczekuje się, że dialog ten przyczyni się do osiągnięcia celów programów wsparcia budżetowego.

Pomimo zawieszenia dialogu politycznego dialog sektorowy (merytoryczny) między delegaturą UE a niektórymi resortami (np. Ministerstwem Zdrowia i Ministerstwem Rozwoju Społecznego) nadal był prowadzony. Delegatura UE nie miała jednak sformalizowanej strategii prowadzenia dialogu merytorycznego, która obejmowałaby jasne cele. Brakuje dowodów na to, że dialog uwzględniał stosowanie się do krajowych strategii sektorowych, zaś dokumentacja ze spotkań była niewystarczająca. Spotkania odbywały się one na zasadzie doraźnej, w zależności od potrzeb obydwu stron. W obszarze wymiaru sprawiedliwości i PACC dialog był znikomy.

Ministerstwo Spraw Zagranicznych doradziło innym resortom, aby nie informowały otwarcie o jakimkolwiek wsparciu ze strony UE. Kontakty między ministerstwami a delegaturą UE nie zawsze miały miejsce na odpowiednim szczeblu.

Niezadowalająca ocena rezultatów przeprowadzona przez Komisję

Trybunał zbadał, czy Komisja odpowiednio monitorowała wdrażanie i wyniki programów oraz czy zostały spełnione warunki wypłacenia środków.

Transze zmienne było często wypłacane, mimo że warunki nie były spełnione albo nie sprawdzono, czy zostały spełnione

Wypłacanie transz zmiennych¹⁷ przebiegało w oparciu o dane pochodzące ze źródeł weryfikacji przewidzianych w umowie w sprawie finansowania i uzgodnionych na etapie opracowywania koncepcji między Komisją a ministerstwami, a także w oparciu o dane pochodzące z innych oficjalnych źródeł zapewnionych przez rząd. Niemniej jednak kilka źródeł weryfikacji¹⁸ określonych w umowie w sprawie finansowania nie istniało lub nie zostało zapewnionych przez ministerstwa.

Z dobranej przez Trybunał próby 54 wartości docelowych 33 wartości zostały przez Komisję uznane za osiągnięte. Trybunał sprawdził, w jaki sposób przed dokonaniem płatności Komisja oceniała, czy wskaźniki zostały osiągnięte, i stwierdził następujące fakty¹⁹:

1. Komisja dokonała płatności na podstawie informacji o osiągnięciu 10 wartości docelowych, nie sprawdzając wiarygodności danych wykorzystanych w celu potwierdzenia stanu faktycznego. Przykładowo dwie wypłaty środków w ramach PACC zostały dokonane na podstawie liczby osób samozatrudnionych, chociaż delegatura UE nie sprawdziła prawidłowości wykorzystanych do tego celu danych. Głównym kryterium była deklaracja ze strony osób samozatrudnionych, co nie jest jednak wystarczające, jako że składa się ją dobrowolnie. Z danych pochodzących z Ministerstwa Finansów wynika, że liczba osób, które złożyły takę deklarację, była dwukrotnie większa niż liczba osób samozatrudnionych, które zadeklarowały dochody z prowadzonej działalności w celach podatkowych.
2. Komisja dokonała płatności w związku z osiągnięciem siedmiu wartości docelowych, które opierały się jednak na nieaktualnych poziomach wyjściowych. Przykładowo poziom wyjściowy zastosowany w przypadku wskaźnika związanego z liczbą urodzeń, który warunkował wypłaty środków dokonane w 2017 r., określono na podstawie wartości z 2012 r., mimo że program wsparcia budżetowego zapoczątkowano w 2015 r. Gdyby natomiast do wyznaczenia poziomu wyjściowego wykorzystano wartości z 2014 r., kiedy to dzietność była wyższa, okazałoby się, że sytuacja uległa pogorszeniu, a płatności w ramach wsparcia budżetowego byłyby niższe.
3. Komisja wypłaciła środki za osiągnięcie pięciu wartości docelowych, dla których nie określono pierwotnych poziomów wyjściowych, aby porównać poczynione postępy. W kolejnych sześciu przypadkach środki wypłacono w oparciu o nieprawidłowo dokonane obliczenia, na przykład liczbę pacjentów z cukrzycą objętych leczeniem obliczono, nie uwzględniając sytuacji przed rozpoczęciem świadczenia unijnego wsparcia.
4. W 15 przypadkach Komisja wypłaciła środki, mimo że nie poczyniono postępów w osiąganiu wartości docelowych lub wartości tych nie osiągnięto. Jednym z celów było na przykład zwiększenie liczby lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej w wiejskich ośrodkach zdrowia. Choć ich liczba zmalała, Komisja wypłaciła środki w ramach wsparcia budżetowego. W przypadku dwóch wartości docelowych Komisja poczyniła jednak – w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Trybunał – konieczne kroki, aby odzyskać wypłaconą kwotę.

Łącznie w ramach transz zmiennych wypłacono około 88 mln euro na rzecz sektorów objętych kontrolą Trybunału. Brak rygorystycznych kontroli podczas oceny rezultatów miał wpływ finansowy w wysokości 6,79 mln euro. Ponadto regularne płatności wyniosły 19,9 mln euro, chociaż powiązane z nimi wskaźniki nie przyczyniały się do realizacji celów programu wsparcia budżetowego. Wypłacona została ponadto kwota 15,28 mln euro, mimo że nie przeprowadzono wystarczających kontroli lub wzięto pod uwagę nieodpowiednie źródła weryfikacji. W załączniku VI przedstawiono szczegółowy przegląd tych informacji w podziale na sektory.

Ponadto środki w kwocie 14,64 mln euro zostały przeniesione, mimo że warunki przeniesienia określone w umowie w sprawie finansowania nie zostały spełnione. Ministerstwo Rozwoju Społecznego i Ministerstwo Sprawiedliwości zwróciły się o przeniesienie na kolejny rok oceny odpowiednio pięciu wskaźników, którym odpowiadały środki w wysokości 10 mln euro, i trzech wskaźników, którym odpowiadały środki w wysokości 4,64 mln euro. Resorty te nie przedstawiły jednak żadnego pisemnego uzasadnienia tego wniosku, a opóźnień nie spowodowały czynniki zewnętrzne.

Komisja nie zawsze gruntownie monitorowała poczynione postępy

Szczególny status przyznany Maroku ma duże znaczenie polityczne i stanowi nadrzędne ramy regulujące relacje między UE a tym krajem. Celem jest zacieśnienie wzajemnych stosunków. Nie przeprowadzono jednak formalnej oceny osiągniętych rezultatów ani obszarów objętych współpracą. Komisja planuje na 2019 r. dokonanie oceny kraju pod kątem unijnego wsparcia / pomocy w Maroku.

Eksperci zewnętrzni, których prace są finansowane przez Komisję, dwa razy do roku oraz na zakończenie każdego programu wsparcia budżetowego przeprowadzają wizyty w terenie. Kwestia podejmowania działań naprawczych w następstwie zaleceń nie jest systematycznie poruszana w ich sprawozdaniach.

Delegatura UE monitoruje programy głównie w momencie dokonywania płatności w związku z osiągnięciem wskaźników, a zatem często zbyt późno, aby można było wprowadzić konieczne korekty w przypadku opóźnień. W odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości delegatura UE nie prowadziła wystarczającego monitorowania na szczeblu operacyjnym, co miało wpływ na wypłatę transzy zmiennej (zob. ramka 3).

Brak istotnego oddziaływania programów wsparcia budżetowego

Cele wsparcia budżetowego osiągnięto tylko częściowo

W momencie przeprowadzania kontroli przez Trybunał programy wsparcia budżetowego i powiązane z nimi umowy o pomoc techniczną były nadal w toku realizacji. Trybunał przeanalizował, w jakim zakresie osiągnięto ustanowione dla tych programów cele. Ocenił on postępy w realizacji celów wsparcia budżetowego w czterech sektorach objętych kontrolą, a także zależność między tymi postępami a wsparciem UE.

Osiągnięto mniej niż połowę celów wsparcia budżetowego

Większość celów programów wsparcia budżetowego nie została osiągnięta do momentu przeprowadzania kontroli, ale programy te i powiązane z nimi umowy o pomoc techniczną były nadal w toku realizacji. Ocena przeprowadzona przez Trybunał różni się od oceny dokonanej przez delegaturę UE pod względem stopnia osiągnięcia celów. Według delegatury UE do końca grudnia 2018 r. zrealizowano 62% spośród 54 celów, podczas gdy Trybunał stwierdził, że wskaźnik osiągnięcia celów wynosi 40% (zob. rys. 7). Szereg celów, w przypadku których na etapie opracowywania koncepcji Komisja oceniła ryzyko nieosiągnięcia jako niskie, nie zostało osiągniętych.

W sektorze ochrony zdrowia – mimo wprowadzenia pewnych udoskonaleń (zob. pkt 76) – nie zostały jeszcze osiągnięte założone wartości dla niektórych ważnych wskaźników programu wsparcia budżetowego, tj. lepszy dostęp do ośrodków zdrowia dla ludności wiejskiej i zwiększenie liczby porodów w tych ośrodkach, większa dostępność leków w ośrodkach zdrowia i obecność inspektorów sanitarnych w każdym regionie.

W odniesieniu do sektora opieki społecznej pięć z dziewięciu wskaźników było wskaźnikami procesu, a zatem negatywny wpływ na ich osiągnięcie wywierały opóźnienia legislacyjne (zob. pkt 50). W przypadku wskaźników rezultatu nie zostały jeszcze osiągnięte następujące kluczowe cele: ustanowienie trzyletniego planu budżetowego dla sektora usług społecznych, pełna opieka zdrowotna dla pracowników etatowych oraz opieka zdrowotna dla pracowników prowadzących własną działalność.

W przypadku wymiaru sprawiedliwości na dwa wskaźniki procesu negatywny wpływ wywarło opóźnienie w zatwierdzaniu kodeksu karnego. Jeśli chodzi o wskaźniki rezultatu, funkcjonował tylko jeden z ośmiu ośrodków sądowych, które miały zostać uruchomione. Nie jest możliwa ocena, czy osiągnięty został cel dotyczący pomocy prawnej, gdyż źródło weryfikacji służące do identyfikowania beneficjentów (fakt posiadania karty RAMED) nie było odpowiednie.

Według delegatury UE osiągnięto większość celów PACC. Ze względu na brak dokumentacji lub kontroli przeprowadzonych przez delegaturę UE nie było jednak dowodów potwierdzających osiągnięcie pięciu wskaźników w momencie dokonywania płatności (zob. załącznik VI).

Pomimo przedłużenia czasu na ocenę realizacji wskaźników, zaakceptowanego przez delegaturę UE (zob. pkt 51), poziom osiągnięcia celów nadal był niski. Ponadto w 2018 r. Komisja ustanowiła mniej ambitne cele dla pięciu wskaźników w obszarze wymiaru sprawiedliwości, zrezygnowała z jednego wskaźnika PACC i obniżyła wartości docelowe dla dwóch innych wskaźników. Tym samym uprościła ona warunki ich osiągnięcia.

Wsparcie budżetowe nie sprzyjało w wystarczającym stopniu reformom

W Maroku środki wsparcia budżetowego nie są powiązane z konkretną linią budżetową. Według Komisji²² było to źródłem coraz większego niezadowolenia wśród pracowników niektórych ministerstw, którzy mieli poczucie, że ich wysiłki nie były (lub nie zawsze były) wynagradzane dodatkowymi nakładami budżetowymi. Chociaż władze krajowe cenią wsparcie budżetowe jako metodę niesienia pomocy, poszczególne resorty nie zauważają jego wartości dodanej i wolą otrzymywać bardziej namacalną pomoc techniczną. Ponadto aż do 2018 r. nie opracowano wieloletnich prognoz budżetowych. Od 2019 r. istnieje trzyletni plan budżetowy, który mógłby zostać dostosowany do wieloletnich programów wsparcia budżetowego.

Wprawdzie poziom wskaźników wykonania budżetu był zadowalający, stwierdzono jednak znaczne kwoty środków, które pozostały do wydatkowania w budżetach skontrolowanych ministerstw na lata 2014–2016, a w przypadku Ministerstwa Przemysłu – na rok 2017 (zob. rys. 8). Roczne budżety ministerstw znacznie się nie zwiększyły, a w przypadku Ministerstwa Energii budżet nawet zmniejszono (zob. rys. 9). Podaje to w wątpliwość wartość dodaną wsparcia budżetowego.

Źródło: delegatura UE.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Ponadto wsparcie budżetowe UE stanowi jedynie ułamek produktu krajowego brutto Maroka, co ogranicza wywoływany przez nie ogólny efekt dźwigni (zob. rys. 10).

Jeśli chodzi o program PACC, niewiele danych statystycznych na temat Maroka jest podanych do publicznej wiadomości. Sprawozdania przekazywane przez władze krajowe nie umożliwiają odpowiedniego monitorowania postępów w tym sektorze. Delegatura UE nie posiadała na przykład rocznych danych statystycznych dotyczących szeregu kluczowych wskaźników służących do monitorowania planu rozwoju przemysłu. W rezultacie trudno jest określić, jaka była wartość dodana tego programu.

Ochrona zdrowia

Odnotowano ograniczone postępy w realizacji celów programu z zakresu ochrony zdrowia. Równy dostęp do podstawowej opieki zdrowotnej nadal nie został zagwarantowany, gdyż we wskaźnikach programu wsparcia budżetowego nie uwzględniono w wystarczający sposób różnic między sektorem publicznym i prywatnym oraz między obszarami miejskimi a wiejskimi.

W sektorze ochrony zdrowia nie położono dostatecznego nacisku na poprawę umiejętności pracowników służby zdrowia lub zwiększenie liczby studentów medycyny. Nie osiągnięto ponadto celu szczegółowego polegającego na utworzeniu zintegrowanego, dostępnego elektronicznego systemu informacji z zakresu opieki zdrowotnej. Wsparcie budżetowe może zostać lepiej wykorzystane do wyeliminowania głównych przyczyn trudności w dłuższej perspektywie (takich jak liczba pracowników służby zdrowia przypadających na jednego mieszkańca oraz dysproporcje między obszarami miejskimi a wiejskimi), natomiast jego oddziaływanie krótkoterminowe pozostanie ograniczone.

Opieka społeczna

Wsparcie UE dało początek reformom w sektorze opieki społecznej, jednak ze względu na to, że program wsparcia budżetowego był dopiero na początkowym etapie realizacji, było zbyt wcześnie na ocenę jego ogólnego oddziaływania. Wsparcie budżetowe doprowadziło do sformułowania jednej polityki sektorowej dotyczącej opieki społecznej. Wdrażanie tej polityki utrudniły jednak opóźnienia legislacyjne.

Pozytywnym skutkiem programu wsparcia budżetowego jest powiązanie wprowadzenia indywidualnych numerów ubezpieczenia społecznego z oceną oddziaływania dotyczącą programów Tayssir²³, Régime d’assistance médicale i DAAM²⁴. Dzięki indywidualnemu numerowi ubezpieczenia społecznego z programów tych będą korzystać tylko kwalifikujący się do nich beneficjenci, co wywrze duży wpływ na ich koszty. Ponadto numer ubezpieczenia społecznego będzie stanowić punkt wyjścia do wszystkich usług społecznych. Wkrótce do indywidualnego numeru ubezpieczenia społecznego zostanie dodany komponent mający na celu zwalczanie nadużyć (z wykorzystaniem pomocy technicznej zapewnianej przez UE).

Wymiar sprawiedliwości

Marokański rząd zainicjował reformy już w 2011 r., ale ze względu na ich złożony charakter wdrażanie przebiegało powoli, w szczególności w przypadku reformy kodeksu karnego, którą parlament poddał kontroli trwającej dwa lata. Reformy te są jednak wyjątkowo ważne pod względem ochrony praw człowieka (m.in. w odniesieniu do warunków panujących w więzieniach). Jak wynika z opublikowanych przez Freedom House²⁵ sprawozdań²⁶, wymiar sprawiedliwości nie jest dotychczas uznawany za niezależny.

Międzynarodowa Komisja Prawników wskazała w jednym ze swoich sprawozdań²⁷, że sędziowie śledczy i prokuratorzy rutynowo ignorują przepisy kodeksu postępowania karnego, które przewidują stosowanie tymczasowego aresztowania tylko w wyjątkowych przypadkach. W 2017 r. 42% więźniów było przetrzymywanych w ramach zatrzymania prewencyjnego. Międzynarodowa Komisja Prawników potwierdza także wnioski ze sprawozdań opublikowanych przez Freedom House, stwierdzając, że procedury zatrzymania stosowane przez policję nie są zgodne ze zobowiązaniami Maroka wynikającymi z prawa międzynarodowego.

W ujęciu ogólnym odnotowano ograniczone postępy w realizacji celów programu wsparcia budżetowego, tj. w zapewnieniu niezależnego wymiaru sprawiedliwości i lepszego dostępu do praw i wymiaru sprawiedliwości, zwiększonej ochrony sądowej praw i wolności oraz zwiększenia skuteczności i wydajności wymiaru sprawiedliwości.

PACC

Ogólnie rzecz biorąc, konkurencyjność Maroka poprawiała się – rozwijał się eksport, wzrastało PKB, zwiększyły się bezpośrednie inwestycje zagraniczne i ograniczono deficyt obrotów bieżących. Między 2014 a 2019 r. Maroko awansowało o 27 pozycji w rankingu na podstawie wskaźnika Banku Światowego dotyczącego łatwości prowadzenia działalności gospodarczej (zob. załącznik VII). W ramce 4 pokazano pozytywne osiągnięcia powiązane z programem PACC.

Istniała także silna wola polityczna wdrożenia planu rozwoju przemysłu²⁸. Według Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju pomimo dużej liczby reform oraz wsparcia na rzecz przedsiębiorstw typu start-up i innowacji w Maroku założono więcej przedsiębiorstw międzynarodowych niż MŚP.

Sektor nieformalny w Maroku jest bardzo rozbudowany (około 2,38 mln jednostek gospodarczych²⁹). W związku z tym nawet jeśli program PACC miałby doprowadzić do rejestracji 45 tys. z nich, nie będzie to znaczący rezultat. Nie ma także żadnej gwarancji, że osoby samozatrudnione oficjalnie zarejestrują działalność po uzyskaniu odpowiedniej karty (zob. pkt 59 lit. (a)). Wsparcie w ramach PACC jest ograniczone do 250 MŚP, podczas gdy w Maroku istnieje około 735 000 MŚP.

Ponadto wsparcie otrzymało zaledwie 100 przedsiębiorstw prowadzących działalność eksportową o obrocie mniejszym niż 5 mln dirhamów (około 460 tys. euro). Obecny pułap (5 mln dirhamów) sprawił, że do wsparcia kwalifikowało się potencjalnie 4 260 przedsiębiorstw (tj. 69% przedsiębiorstw zajmujących się eksportem). Jako że celem było wsparcie mniejszych przedsiębiorstw, a środki finansowe pozwalały na wsparcie tylko 100 przedsiębiorstw, rozsądne byłoby ustanowienie niższego pułapu.

Wsparcie ze strony UE nie było wystarczająco wyeksponowane

Współpraca finansowa UE, w szczególności jeśli chodzi o uzyskane rezultaty, nie była wystarczająco wyeksponowana. Nie wydano na przykład żadnych wspólnych komunikatów prasowych ani nie eksponowano żadnych tablic informujących o wsparciu zapewnianym przez UE. W czasie gdy dialog polityczny był zawieszony, Ministerstwo Spraw Zagranicznych zwróciło się do innych resortów, by nie informowały otwarcie o wsparciu otrzymywanym ze strony UE.

W programie dotyczącym opieki społecznej jeden z warunków umowy w sprawie finansowania odnosił się do promocji i eksponowania działań. Chociaż w programie z zakresu ochrony zdrowia przewidziano odrębną linię budżetową na nagłaśnianie działań, tego typu wydarzenia w tym sektorze zaczęto organizować dopiero w 2019 r. Dodatkowy wskaźnik „Wzmocnienie działań promocyjnych na temat reformy wymiaru sprawiedliwości i wyeksponowanie wsparcia UE” został dodany do programu dotyczącego wymiaru sprawiedliwości w ramach addendum z dnia 20 grudnia 2018 r., z terminem realizacji wyznaczonym na dzień 31 grudnia 2018 r. Konferencje dotyczące reformy wymiaru sprawiedliwości zostały już jednak zorganizowane przed podpisaniem addendum i to głównie Ministerstwo Sprawiedliwości czerpało korzyści ze zwiększonego wyeksponowania działań.

W umowie w sprawie finansowania z zakresu PACC znajdował się warunek dotyczący promocji i eksponowania działań. Ministerstwo było zobowiązane do opracowania i przedłożenia planu działań promocyjnych, co stanowiło warunek wypłaty pierwszej transzy zmiennej. Miało także przedstawić sprawozdanie z wdrażania tego planu przed przedłożeniem wniosku o wypłatę następnej transzy zmiennej lub wraz z takim wnioskiem. Ministerstwo przedstawiło plan, który został zatwierdzony przez Komisję, jednak żadne z zaproponowanych w nim działań nie zostało wdrożone do końca grudnia 2018 r. Nie pociągnęło to za sobą żadnych konsekwencji finansowych dla ministerstw.

Unijne logo nie pojawiło się na stronach internetowych beneficjentów programów skontrolowanych przez Trybunał. W związku z tym sposób wyeksponowanie wsparcia UE w Maroku nie odzwierciedlał jej obecności jako jednego z największych darczyńców.

Ograniczone postępy w zakresie kluczowych wyzwań

Trybunał zbadał, czy programy wsparcia budżetowego wniosły pozytywny wkład w zakresie kwestii przekrojowych i na rzecz niwelowania nierówności między regionami.

Istnieją dowody na ograniczenie ubóstwa, brak jednak dowodów na zniwelowanie nierówności społecznych

Od 2001 r. poziom ubóstwa³⁰ w Maroku znacznie się obniżył (zob. rys. 11), chociaż dla okresu po 2014 r. nie są dostępne żadne dane. Pomimo ograniczenia ubóstwa brak było dowodów świadczących o zmniejszeniu nierówności społecznych tak na szczeblu krajowym, jak i na obszarach miejskich czy wiejskich.

Źródło: Bank Światowy.

Jeżeli porównać współczynnik Giniego³¹ (za lata 2010–2017) dla Maroka i wszystkich pozostałych krajów o średnim dochodzie, dla których dane te były dostępne, a także jeśli uwzględnić inne przeprowadzone niedawno badania, takie jak badanie Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju oraz Unii Afrykańskiej³², okazuje się, że poziom nierówności społecznych w Maroku nadal jest wysoki. Wynik osiągnięty przez Maroko jest jednak w okolicach średniej w zestawieniu z innymi krajami o średnim dochodzie (zob. rys. 12).

Źródło: Bank Światowy.

Ograniczona poprawa w zakresie równouprawnienia płci i praw człowieka

Chociaż przez ostatnie dwadzieścia lat Maroko poczyniło postępy w zakresie praw kobiet, to według globalnego sprawozdania Światowego Forum Ekonomicznego na temat różnic w traktowaniu kobiet i mężczyzn z 2018 r. jest ono na 137. pozycji spośród 149 państw. Reformy konstytucyjne przeprowadzone w Maroku w 2011 r. obejmowały kilka wniosków dotyczących zwiększenia uczestnictwa kobiet w życiu politycznym i gospodarczym. Pomimo tych zapowiedzi kobiety w dalszym ciągu są niedostatecznie reprezentowane na stanowiskach kierowniczych, kończą naukę w młodszym wieku niż mężczyźni, a zasoby pracy kobiet nadal są niedostatecznie wykorzystywane w marokańskiej gospodarce.

Wsparcie ze strony UE było ukierunkowane na kwestie przekrojowe takie jak aspekt płci i prawa człowieka w następujący sposób:

1. Plan działania UE (szczególny status) koncentrował się w dużej mierze na równouprawnieniu płci, podobnie jak jednolite ramy wsparcia. Komisja monitorowała poziom osiągnięcia spodziewanych rezultatów w drodze corocznej sprawozdawczości na temat planu działania w sprawie równości płci.
2. Maroko jest jedynym państwem, które korzysta z programu wsparcia budżetowego ukierunkowanego na równość płci. Pomimo niejednoznacznych rezultatów tego programu w latach 2012–2016, w ramach którego wypłacono tylko 48% środków, uruchomiono nowy program na lata 2018–2020. Ocena pierwszego programu wsparcia budżetowego dotyczącego aspektu płci wykazała, że ze względu na brak wskaźników rezultatu program ten wywarł ograniczony wpływ na inne sektory. Ponadto uwzględnianie aspektu płci mogło być prowadzone skuteczniej. Nie uległy też zmniejszeniu różnice gospodarcze uwarunkowane płcią.
3. Kwestia płci została uwzględniona we wsparciu budżetowym na rzecz opieki społecznej (dwa z 15 wskaźników), wymiaru sprawiedliwości (dwa z 10 wskaźników) i ochrony zdrowia (trzy z 18 wskaźników). W przypadku programu PACC delegaturze UE nie udało się uwzględnić kwestii płci, gdyż sprzeciwiło się temu ministerstwo.
4. Prawa człowieka uwzględniono w konkretny sposób tylko w obszarze wymiaru sprawiedliwości (trzy z 10 wskaźników), ale żadna z wartości docelowych nie została osiągnięta do czasu przeprowadzania kontroli.

Pomimo ukierunkowania na kwestię płci w okresie objętym kontrolą nie odnotowano poprawy w tym zakresie. Ponadto ocena praw podstawowych przeprowadzona przez UE pokazała, że od 2014 r. sytuacja nie poprawiła się.

Ograniczone postępy w obszarze równouprawnienia płci znajdują potwierdzenie w danych przekazanych przez Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju w odniesieniu do wskaźnika nierówności płci³³ i wskaźnika rozwoju społecznego (HDI)³⁴ dla mężczyzn i kobiet (zob. rys. 13).

Źródło: Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju.

Freedom House także potwierdza, że sytuacja w Maroku w odniesieniu do praw człowieka jest niezadowalająca (zob. rys. 14). Najważniejsze problemy to restrykcyjne prawo prasowe, brak wolności w internecie, brak wolności zgromadzeń oraz brak niezależności wymiaru sprawiedliwości. W 2018 r. poziom wolności obywatelskich w Maroku uległ obniżeniu ze względu na ostrą reakcję państwa na demonstracje na dużą skalę organizowane przez cały rok. Maroko jest uznawane za „częściowo wolne” (zob. rys. 15).

Źródło: Freedom House.

Łączny wynik: 0 = brak wolności / 100 = całkowicie wolny

Źródło: Freedom House.

Wnioski i zalecenia

W ramach kontroli Trybunał zbadał skuteczność unijnego wsparcia budżetowego na rzecz sektorów priorytetowych w Maroku. Na podstawie adekwatnej analizy ryzyka i oceny potrzeb Komisja uznała, że wsparcie budżetowe będzie odpowiednim instrumentem udzielania pomocy. Trybunał stwierdził jednak, że jego wartość dodana i zdolność do wspierania reform były ograniczone ze względu na nieoptymalne ukierunkowanie, uchybienia we wdrażaniu i niewystarczające monitorowanie. Główne uchybienia dotyczyły koncepcji wskaźników i oceny rezultatów. Nie uzyskano wszystkich oczekiwanych produktów, a wypłaty środków nie zawsze były dokonywane w następstwie osiągnięcia założonych celów. Działania darczyńców nie były skoordynowane w jednolity sposób. Ponadto brak było dowodów na to, że wsparcie budżetowe sprzyjało skutecznemu przeprowadzeniu reform.

Komisja ukierunkowała działania na potrzeby określone w strategiach krajowych i unijnych, lecz Trybunał ustalił, że definicja trzech sektorów priorytetowych była zbyt szeroka, co sprawiło, że wsparcia budżetowego udzielano w zbyt wielu obszarach. Mogło to osłabić jego oddziaływanie (zob. pkt 25 i 26). Komisja nie zastosowała przejrzystej metody przydziału środków na rzecz sektorowych programów wsparcia budżetowego (zob. pkt 27). Nie wykorzystała też okresu zawieszenia relacji politycznych na zrewidowanie swoich priorytetów operacyjnych w Maroku i opracowanie przejrzystej strategii (zob. pkt 32 i 33). W odniesieniu do koordynacji darczyńców państwa członkowskie pragnęły w dalszym ciągu eksponować własne działania, a nie dostosować swoje cele do celów UE (zob. pkt 35). Ponadto w skontrolowanych przez Trybunał sektorach UE i inni darczyńcy uzgodnili zaledwie kilka wspólnych wskaźników, zorganizowali nieliczne wspólne delegacje i przeprowadzili niewiele wspólnych ocen (zob. pkt 38).

Z myślą o kolejnych jednolitych ramach wsparcia Komisja i Europejska Służba Działań Zewnętrznych powinny:

1. zmniejszyć liczbę sektorów i uszeregować je według priorytetów, tak aby zmaksymalizować oddziaływanie unijnej pomocy;
2. zastosować bardziej przejrzystą i lepiej udokumentowaną metodę przydziału środków na rzecz sektorowych programów wsparcia budżetowego;
3. udoskonalić wspólne programowanie prowadzone w porozumieniu z państwami członkowskimi w celu zapewnienia lepszej koordynacji pomocy i zwiększenia jej skuteczności.

Termin realizacji: czerwiec 2021 r.

Komisja nie sporządziła gruntownych planów działania, które zawierałyby poziomy wyjściowe, wskaźniki rezultatu i określone uprzednio wartości docelowe. Trybunał zaobserwował uchybienia w wyborze i stosowaniu wskaźników, a także ustalił, że zamiast wskaźników wyniku / oddziaływania wykorzystywano wskaźniki produktu. Ponadto poziomy wyjściowe były nieaktualne lub nie określono ich wcale (zob. pkt 47 i 48).

Komisja i Europejska Służba Działań Zewnętrznych powinny lepiej wykorzystywać warunkowość i w tym celu:

1. ustanawiać szczegółowe, odpowiednie wskaźniki wykonania, którym przypisane będą ambitne wartości docelowe, tak aby wspierać reformy i wykazywać postępy / rezultaty;
2. stosować w większym stopniu wskaźniki ukierunkowane na wyniki;
3. określać bardziej przejrzyste, istotne i aktualne poziomy wyjściowe dla wszystkich wskaźników.

Termin realizacji: grudzień 2020 r.

Delegatura UE nie sformalizowała strategii dialogu merytorycznego, które obejmowałyby przejrzyste cele. Ponadto spotkania z udziałem przedstawicieli ministerstw nie były systematycznie dokumentowane. Kontakty między ministerstwami a delegaturą UE nie zawsze miały miejsce na odpowiednim szczeblu (zob. pkt 54–56).

Komisja i Europejska Służba Działań Zewnętrznych powinny wzmocnić ramy dialogu merytorycznego poprzez przyjęcie strategii dialogu merytorycznego dla wszystkich obszarów, w których UE zapewnia wsparcie. Należy w tym celu:

1. w przejrzysty i odpowiedni sposób zdefiniować cele oraz oczekiwane rezultaty dialogu;
2. sporządzać protokoły ze spotkań;
3. przeprowadzać oceny realizacji strategii dialogu merytorycznego.

Termin realizacji: grudzień 2020 r.

Przeprowadzenie przez Komisję oceny, czy wartości docelowe powiązane ze wskaźnikami zostały osiągnięte, utrudniły takie uchybienia jak: dokonywanie płatności mimo braku weryfikacji, czy dane są wiarygodne; nieodpowiednie obliczenia; dokonywanie płatności w przypadku, gdy wartości docelowe nie zostały osiągnięte; dokonywanie wypłaty środków mimo braku postępów. Ponadto na kolejny rok budżetowy przeniesiono środki w kwocie 14,64 mln euro, chociaż warunki przewidziane w umowie w sprawie finansowania nie zostały spełnione (zob. pkt 58–61).

Komisja powinna usprawnić swoje procedury weryfikacji płatności i w tym celu:

1. stosować właściwe metody obliczeń (w stosownych przypadkach);
2. wypłacać środki tylko wówczas, gdy dostępne są wiarygodne dowody potwierdzające, że wartość docelowa faktycznie została osiągnięta;
3. przenosić wartości docelowe i powiązane z nimi płatności na inny okres tylko w przypadku przedstawienia przez beneficjenta uzasadnienia, że opóźnienie zostało spowodowane przez czynniki zewnętrzne.

Termin realizacji: grudzień 2020 r.

Trybunał stwierdził uchybienia w monitorowaniu przez Komisję operacji wsparcia budżetowego. Przykładowo Komisja monitorowała programy przede wszystkim w przypadku, gdy płatności były uwarunkowane zrealizowaniem wskaźników – często było już jednak zbyt późno, aby wprowadzić korekty w przypadku opóźnień (zob. pkt 47 i 62–64).

Komisja powinna udoskonalić monitorowanie operacji wsparcia budżetowego i w tym celu:

1. korzystać w większym stopniu z wizyt kontrolnych w terenie na potrzeby monitorowania programów;
2. udoskonalić oceny strategii dla poszczególnych sektorów i monitorować realizację tych strategii z wykorzystaniem przewidzianych w nich wskaźników;
3. podejmować formalne działania w związku z zaleceniami sformułowanymi przez ekspertów zewnętrznych i realizować te zalecenia, które są uważane za najważniejsze.

Termin realizacji: grudzień 2020 r.

Osiągnięto mniej niż połowę wartości docelowych wyznaczonych dla wsparcia budżetowego (zob. pkt 66–71). W sektorach objętych kontrolą Trybunału poczyniono wprawdzie postępy w osiąganiu celów programów wsparcia budżetowego, były one jednak ograniczone (zob. pkt 72–86). Poziom wykonania budżetów ministerstw poprawił się, ale wciąż nie wydatkowano znacznej puli środków budżetowych. Podaje to w wątpliwość wartość dodaną wsparcia budżetowego (zob. pkt 73–74).

Wsparcie UE dla Maroka nie było wystarczająco wyeksponowane. W programie wsparcia budżetowego z zakresu opieki społecznej przewidziano ogólny warunek dotyczący wyeksponowania działań. Wymagany plan działania, o którym mowa w umowie w sprawie finansowania programu PACC, został wprawdzie wstępnie opracowany, ale nie był realizowany. Jeśli chodzi o wymiar sprawiedliwości, wskaźnik dotyczący eksponowania działań dodano na późniejszym etapie, ale podczas podpisywania addendum zawarte w nim wartości docelowe były już osiągnięte. W przypadku programu z zakresu ochrony zdrowia przewidziano środki budżetowe na wyeksponowanie działań, ale wydarzenia o takim charakterze zaczęto organizować dopiero w 2019 r. (zob. pkt 87–90).

Komisja i Europejska Służba Działań Zewnętrznych powinny w programach wsparcia budżetowego uwzględnić warunki lub wskaźniki związane z eksponowaniem działań unijnych w celu zagwarantowania, aby informacje o wsparciu udzielanym przez UE w Maroku podawano do wiadomości publicznej. Powinno to być obowiązkowym warunkiem wypłaty środków przewidzianym w umowach w sprawie finansowania.

Termin realizacji: czerwiec 2020 r.

Wsparcie ze strony UE było wprawdzie ukierunkowane na kwestie przekrojowe takie jak aspekt płci i prawa człowieka, w okresie objętym kontrolą odnotowano jednak zaledwie ograniczoną poprawę w tym zakresie (zob. pkt 94–98).

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 14 listopada 2019 r.

W imieniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner Lehne
Prezes

Załączniki

Załącznik I – Ważne etapy współpracy UE–Maroko

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik II – Decyzje, umowy i płatności związane z programami wsparcia budżetowego (2014–2018)
[Europejski Instrument Sąsiedztwa – linia budżetowa 22 04]

Załącznik III – Finansowanie z innych instrumentów UE (2014–2018)

Załącznik IV – Przegląd skontrolowanych umów / projektów

Załącznik V – Cele programów wsparcia budżetowego

Załącznik VI – Problemy z wypłatą transz zmiennych

Załącznik VII – Zmiany kluczowych wskaźników

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik VIII – Ocena umów o świadczenie wsparcia budżetowego w podziale na sektory

Wykaz akronimów

AfDB: Afrykański Bank Rozwoju

ENI: Europejski Instrument Sąsiedztwa

EPS: Europejska polityka sąsiedztwa

ESDZ: Europejska Służba Działań Zewnętrznych

MŚP: Małe i średnie przedsiębiorstwa

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc [Program wspierania ekologicznego wzrostu gospodarczego i konkurencyjności Maroka]

TSUE: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

UE: Unia Europejska

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę III – Działania zewnętrzne, bezpieczeństwo i wymiar sprawiedliwości, której przewodniczy członkini Trybunału Bettina Jakobsen. Kontrolą kierował Hannu Takkula, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Turo Hentila, szef gabinetu, Helka Nykaenen, attaché; Kim Hublé, koordynatorka zadania, a także kontrolerzy: Aurélia Petliza i Dirk Neumeister.

Przypisy

¹ Źródło: dane Komisji za 2017 r. (DG ds. Handlu).

² Rada Praw Człowieka ONZ, Universal Periodic Review Morocco [Powszechny okresowy przegląd praw człowieka – Maroko], maj 2017.

³ Układ Eurośródziemnomorski ustanawiający Stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony, a Królestwem Maroka, z drugiej strony – Dz.U. L 70 z 18.3.2000, s. 2.

⁴ Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/ statut avancé (13653/08).

⁵ Wyrok Sądu UE z dnia 10 grudnia 2015 r. (sprawa T-512/12).

⁶ 2012/497/UE: decyzja Rady (Dz.U. L 241 z 7.9.2012, s. 2).

⁷ Wyrok TSUE z dnia 21 grudnia 2016 r. (sprawa C-104/16 P).

⁸ Wyrok TSUE z dnia 27 lutego 2018 r. (sprawa C-266/16).

⁹ 65% przydzielonych wydatków i 72% płatności.

¹⁰ Jednolite ramy wsparcia 2014–2017. Podsektory te to np. ochrona zdrowia, edukacja, wymiar sprawiedliwości i rozwój obszarów wiejskich.

¹¹ Zwiększanie wpływu unijnej polityki rozwoju – Program działań na rzecz zmian (COM(2011) 637 final).

¹² Orientacyjne kwoty przydzielonych środków przewidziane w jednolitych ramach wsparcia, poziom finansowania zapewniający UE wystarczający wpływ polityczny, dodatkowe finansowanie wymagane na potrzeby wdrażania strategii, zdolność absorpcyjna i interwencje innych zainteresowanych stron.

¹³ Spotkania z udziałem władz marokańskich pod przewodnictwem ministra spraw zagranicznych, z udziałem wysokiego przedstawiciela UE do spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, komisarza UE do spraw europejskiej polityki sąsiedztwa i negocjacji w sprawie rozszerzenia oraz przedstawicieli państw członkowskich.

¹⁴ Dla 24 spośród 54 wartości docelowych warunkujących wypłatę środków należało określić właściwy poziom wyjściowy. Wskazano go jednak jedynie w przypadku siedmiu wartości docelowych. Dla ośmiu wartości docelowych ustalono nieprawidłowy poziom wyjściowy lub nie określono go wcale, a w przypadku dziewięciu wartości docelowych odpowiadający im poziom wyjściowy był nieaktualny.

¹⁵ Spośród 24 wartości docelowych, do których należało wyznaczyć poziom wyjściowy, w dziewięciu przypadkach był on nieaktualny. Spośród 54 wartości docelowych branych pod uwagę przy wypłacie środków osiem zostało osiągniętych przed podpisaniem umowy w sprawie finansowania.

¹⁶ Etap opracowywania koncepcji jest czasochłonny (trwa około roku) i podlega zatwierdzeniu na różnych szczeblach. Komisja nie ma swobody pozwalającej jej zmieniać wartości docelowe lub wskaźniki w końcowej fazie procedury negocjacji.

¹⁷ Zob. ramka 1.

¹⁸ W przypadku 12 z 42 wartości docelowych, do których odnosi się ta kwestia (tj. 29%).

¹⁹ Poszczególne wartości docelowe mogą być przedmiotem jednej lub kilku obserwacji przedstawionych poniżej.

²⁰ Reforma obejmuje utworzenie sądu apelacyjnego w Kulmimie oraz 13 sądów pierwszej instancji (poprzez utworzenie sądu pierwszej instancji w Tahanaout i przekształcenie 12 ośrodków sądowych w sądy pierwszej instancji, w tym ośrodka sądowego w Sidi Ifni).

²¹ Zgodnie ze sprawozdaniem z misji ekspertów (listopad 2017 r.) zatwierdzonym przez Komisję Europejską wskaźnik wdrożenia reformy na poziomie 60% wynika ze zmniejszenia na mocy decyzji ministerialnej liczby ośrodków sądowych ze 120 do 72 (z czego osiem miało zostać uruchomionych).

²² Komisja Europejska, Issues Paper: a review of the budget support instrument in Morocco [Dokument tematyczny – przegląd instrumentu wsparcia budżetowego w Maroku], marzec 2015 r. i październik 2018 r.

²³ Krajowy program wsparcia edukacyjnego.

²⁴ Krajowy program bezpośredniego wsparcia dla wdów z dziećmi.

²⁵ Freedom House jest organizacją pozarządową, która prowadzi badania naukowe oraz zapewnia doradztwo w obszarze demokracji, wolności politycznej i praw człowieka.

²⁶ Np. https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco

²⁷ Międzynarodowa Komisja Prawników, Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures [Reforma systemu sądownictwa karnego w Maroku – wzmocnienie praw, gwarancji i procedur podczas postępowania przygotowawczego] (kwiecień 2017 r.).

²⁸ Jest to jedna z głównych strategii marokańskiego rządu mająca na celu: (i) zwiększenie liczby miejsc pracy w sektorze przemysłowym, (ii) zmianę struktury marokańskiej gospodarki dzięki zwiększeniu udziału przemysłu w PKB, (iii) zwiększenie eksportu produktów przemysłowych, (iv) zwiększenie bezpośrednich inwestycji zagranicznych w przemysł oraz (v) poprawę produktywności tego sektora.

²⁹ Na podstawie ankiety przeprowadzonej przez Generalną Konfederację Przedsiębiorstw w Maroku w 2014 r.

³⁰ Za ubogie uznaje się wszystkie osoby, których wydatki na spożycie plasują się poniżej krajowej granicy ubóstwa, tj. 2,15 USD dziennie (ewaluacja krajowa przeprowadzona przez Bank Światowy, czerwiec 2018 r.).

³¹ Współczynnik Giniego jest wykorzystywany do pomiaru rozkładu dochodów w poszczególnych percentylach populacji. Im wyższy współczynnik Giniego, tym większe nierówności w kraju, co oznacza, że osoby o wysokim dochodzie uzyskują o wiele większy odsetek łącznych dochodów populacji niż wynosi średni odsetek na mieszkańca.

³² African Development Dynamics 2018 [Dynamika rozwoju w Afryce w 2018 r.] (11 lipca 2018 r.).

³³ Złożony wskaźnik odzwierciedlający różnice w traktowaniu kobiet i mężczyzn w trzech wymiarach osiągnięć: zdrowia reprodukcyjnego, upodmiotowienia i rynku pracy; 100% = brak równości i 0% = równość.

³⁴ Złożony wskaźnik mierzący średnie osiągnięcia w trzech podstawowych wymiarach rozwoju społecznego – długie życie w dobrym zdrowiu, edukacja i godny poziom życia.

Harmonogram

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2019

© Unia Europejska, 2019

Kopiowanie dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Wykorzystywanie lub powielanie zdjęć i innych materiałów, co do których Unia Europejska nie przysługują prawa autorskie, wymaga bezpośredniej zgody właściciela praw.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.