Apoyo de la UE a Marruecos: Resultados limitados hasta la fecha

Resumen

Marruecos es un país norteafricano con un crecimiento sostenido y un entorno político estable. El acuerdo de asociación firmado en 1996 reforzó la cooperación entre Marruecos y la Unión Europea (UE). Con el lanzamiento de la política europea de vecindad (PEV) en 2004, Marruecos ha llegado a ser gradualmente un socio privilegiado de la UE en materia de cooperación política y económica, así como en comercio, cooperación técnica y desarrollo.

El Tribunal evaluó la eficacia del apoyo presupuestario de la UE en Marruecos entre 2014 y 2018. En ese período, dicho apoyo ascendió aproximadamente al 0,37 % del gasto presupuestario total del país. También examinó la gestión de la Comisión y el grado en que se habían logrado los objetivos del apoyo presupuestario de la UE. Los sectores abarcados fueron la sanidad, la protección social, la Justicia y el desarrollo del sector privado. Durante el período examinado, el valor de los contratos de todos los sectores beneficiarios del apoyo presupuestario ascendió a un total de 562 millones de euros, y los pagos, a 206 millones de euros.

La Comisión consideraba, basándose en un análisis de riesgos y en una evaluación de las necesidades adecuados, que era correcto elegir el apoyo presupuestario como instrumento para la prestación de ayuda. Sin embargo, el Tribunal ha llegado a la conclusión de que su valor añadido y su capacidad de apoyo a las reformas quedaron limitados por un enfoque que no era el óptimo, y un diseño y un seguimiento insuficientes. Además, la coordinación entre los donantes fue irregular en los distintos sectores.

Tras la sentencia del Tribunal General de la UE de diciembre de 2015 sobre el Sáhara Occidental, Marruecos suspendió el diálogo político desde diciembre de 2015 hasta enero de 2019. La Comisión no utilizó este plazo suspensivo para desarrollar una estrategia clara para sus relaciones con Marruecos. Aunque se entabló un diálogo de políticas, no fue suficiente para todos los sectores, y la Comisión tampoco contaba con estrategias formales para dichos diálogos.

El apoyo presupuestario no había contribuido suficientemente a las reformas y no se lograron grandes avances en los principales desafíos. Las insuficiencias en el diseño de los programas de apoyo presupuestario y de sus indicadores dificultaron la gestión de la Comisión, y también se constataron deficiencias en los procedimientos de seguimiento y en la evaluación de resultados efectuada por esta.

Pese a que la ayuda de la UE se orientó a cuestiones transversales, como el género y los derechos humanos, se observaron pocas mejoras en el período examinado.

El Tribunal formuló una serie de recomendaciones para que la Comisión refuerce el enfoque de la UE y el diálogo político y de políticas, mejore el diseño de los indicadores y de los procedimientos de seguimiento, perfeccione los procedimientos de verificación de los desembolsos y aumente la visibilidad de la ayuda de la UE.

Introducción

Un socio importante

El Reino de Marruecos es, geográficamente, el vecino de África del Norte más cercano a Europa (véase la ilustración 1). Marruecos ocupaba el puesto 123 de los 189 países del Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas correspondiente a 2018 y, por tanto, se considera un país con un índice de desarrollo humano medio. Marruecos, que cuenta con un producto interior bruto anual de alrededor de 101 000 millones de euros (2018) y aproximadamente 35 millones de habitantes, es la quinta economía africana y un importante socio político y económico para la UE, la cual, a su vez, es el socio comercial más importante de Marruecos, y representa alrededor del 65 % de sus exportaciones y el 57 % de sus importaciones¹.

Fuente: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Fuente: Eurostat.

Marruecos se beneficia de su prudente gestión macroeconómica y de las reformas estructurales acometidas en los últimos años. Ha seguido creciendo a un ritmo relativamente constante y presenta baja inflación. El déficit exterior por cuenta corriente y el déficit presupuestario han seguido disminuyendo en los últimos años.

En el agitado contexto de la región tras la Primavera Árabe de 2011, Marruecos disfruta de un clima político estable. Su nueva Constitución, aprobada en julio de 2011, permitió al país realizar grandes avances hacia la modernización política y una economía abierta.

Pese a que la reforma constitucional insistía en la importancia de los derechos fundamentales y la igualdad de género, la legislación nacional todavía no se ha adaptado plenamente a los convenios de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos. Por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas recomendó abolir la pena de muerte, combatir la violencia contra las mujeres, reforzar la igualdad de género, mejorar la protección de los derechos de la infancia, ratificar el Tratado de Roma por el que se establece la Corte Penal Internacional y eliminar la criminalización de la homosexualidad. Marruecos rechazó la mayoría de las recomendaciones relativas a los derechos de las mujeres².

La UE y Marruecos han mantenido una relación estable desde su primer acuerdo comercial, firmado en 1969. La asociación se ha desarrollado y ha madurado con los años (véase el anexo I), y dio lugar a la firma de un acuerdo general de asociación en 1996³. Este acuerdo de asociación, que entró en vigor en el año 2000, constituye la base jurídica de las relaciones entre la UE y Marruecos. Desde el lanzamiento de la política europea de vecindad (PEV) en 2004, Marruecos se ha convertido gradualmente en un socio privilegiado de la UE en el ámbito de la cooperación política y económica, así como en comercio y cooperación técnica y para el desarrollo.

En el contexto de la Asociación Euromediterránea, el acceso de Marruecos al estatuto avanzado⁴ en 2008 supuso un punto de inflexión en el acuerdo de asociación que vino a reafirmar la especial naturaleza de su relación con la UE. Dicho acuerdo proporcionó un marco para la cooperación política de alto nivel cuyo objetivo era adaptar en mayor medida la legislación marroquí a la legislación de la Unión e integrar gradualmente la economía de Marruecos en el mercado interior de la UE.

Gran beneficiario de la financiación del IEV

Marruecos es el país norteafricano, sin contar Túnez, que más ayuda al desarrollo recibe de la UE, y es uno de los principales beneficiarios de la ayuda internacional al desarrollo. La UE, su mayor donante, proporciona el 25,2 % de la ayuda oficial al desarrollo (véase la ilustración 2).

Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

Además de la ayuda oficial al desarrollo, también operan en Marruecos otros agentes de desarrollo. Las estadísticas oficiales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) muestran, por ejemplo, que el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo (BAFD) son donantes importantes en proyectos de infraestructuras y en los sectores de la buena gobernanza, la sanidad y la protección social.

El Instrumento Europeo de Vecindad (IEV) es el principal instrumento financiero en el que se basa la cooperación de la Comisión con Marruecos. La Comisión programa el apoyo bilateral de la UE por un período de siete años, y, en el período 2014‑2020, el importe total comprometido se redujo con respecto a 2007‑2013, pasando de 1 431 millones de euros en este período 2007‑2013 a 1 399 millones de euros (véase la ilustración 3). Los principales sectores prioritarios declarados en el marco único de apoyo para el período 2014‑2017 fueron el acceso equitativo a los servicios sociales básicos, el apoyo a la gobernanza democrática, el Estado de Derecho y la movilidad, y el empleo y el crecimiento sostenible e integrador.

Fuente: Comisión Europea.

Marruecos es uno de los mayores beneficiarios de los programas bilaterales del IEV en África del Norte. Desde 2014 hasta 2018, la asignación de apoyo presupuestario (véase el recuadro 1) dio lugar a contratos por un valor total de 562 millones de euros y a pagos de casi 206 millones de euros (véase el anexo II). De media, el apoyo presupuestario constituye el 75 % del gasto anual de la UE en Marruecos. Este país también recibe financiación adicional en virtud de varios programas e instrumentos temáticos (véase el anexo III), y la ayuda de la UE también se canaliza a través de entidades financieras y fondos fiduciarios.

La Delegación de la UE en Rabat y la Dirección General de Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación se encargan de gestionar y ejecutar los programas. El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y el jefe de delegación de la UE son los encargados del diálogo político.

Escollos en las relaciones bilaterales

La UE y Marruecos han disfrutado de buenas relaciones durante mucho tiempo. Sin embargo, la asociación entre la UE y Marruecos había estado sometida a presión desde 2015, cuando el Tribunal General de la UE emitió la primera serie de sentencias por las que dictaminaba que el Sáhara Occidental no formaba parte de Marruecos, y, por tanto, tampoco del acuerdo de pesca y agricultura entre la UE y Marruecos, por lo que no podía beneficiarse de las mismas preferencias arancelarias. La cuestión del Sáhara Occidental (véase el recuadro 2) provocó tensiones en la asociación entre la UE y Marruecos, y este suspendió el diálogo político.

El diálogo político tiene lugar en el ámbito del SEAE, de la jefatura de la Delegación de la UE y del Ministerio de Asuntos Exteriores de Marruecos. El diálogo de políticas se celebra a nivel sectorial entre el personal de la Delegación de la UE y las autoridades marroquíes. En la ilustración 4 se explica la diferencia entre el diálogo político y el diálogo de políticas.

Alcance y enfoque de la fiscalización

En la presente fiscalización se evaluó la eficacia del apoyo presupuestario de la UE a Marruecos en el período 2014‑2018. Se plantearon las siguientes preguntas:

• ¿Eligieron adecuadamente la Comisión y el SEAE los sectores prioritarios y diseñaron bien los programas?
• ¿Ejecutó correctamente la Comisión la ayuda de la UE en Marruecos?
• ¿Se lograron los objetivos de la ayuda de la UE en Marruecos?

La fiscalización abarcó el período comprendido entre la decisión oficial por la que se establece el Instrumento Europeo de Vecindad (1 de enero de 2014) y el final de 2018. Se centró en este período porque ya se había efectuado una evaluación externa del apoyo presupuestario a Marruecos para el período 2005‑2012 (publicada en 2014). Además, este período se ajusta al período de programación del IEV. Los importes contratados y abonados para este período son significativos. Además, la Comisión todavía no ha llevado a cabo una evaluación por países en la que figuren las ayudas a Marruecos.

La auditoría se efectuó entre septiembre de 2018 y febrero de 2019, y abarcó la sanidad, la protección social, la Justicia y el desarrollo del sector privado (PACC: programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc). Entre 2014 y 2018, la mayor parte del gasto del IEV en Marruecos se destinó a estos sectores (véase el anexo II)⁹. Además de los programas de apoyo presupuestario en estos cuatro sectores, el Tribunal examinó los diez proyectos relacionados con las correspondientes decisiones de financiación (véase el anexo IV), y si estos programas de apoyo presupuestario abordaban el género y los derechos humanos como cuestiones transversales. El anexo V contiene un resumen de los objetivos de los programas de apoyo presupuestario fiscalizados y el anexo VII ofrece una evaluación por sectores.

El trabajo de auditoría consistió en un examen documental, entrevistas con el personal de los servicios centrales de la Comisión y del SEAE, y una visita sobre el terreno en la que se recabó información adicional y se entrevistó a representantes de las autoridades nacionales y del personal de la Delegación de la UE y de las representaciones de Estados miembros de la UE en Marruecos (España y Francia). También se celebraron entrevistas con organizaciones internacionales y con otros donantes, como el Banco Mundial, el BAFD, Unicef y la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Además, se efectuaron visitas a los beneficiarios, como un centro de internamiento para niñas, un centro de protección social, y empresas privadas que habían recibido subvenciones de inversión.

Marruecos, como uno de los mayores beneficiarios de la ayuda exterior de la UE, es un socio estratégico en ámbitos políticos clave. Las conclusiones y recomendaciones formuladas en el este informe pueden resultar beneficiosas para la Comisión de cara al próximo período de programación (a partir de 2021), de ahí su importancia y su potencial impacto.

Observaciones

El enfoque y el diseño de las ayudas no eran los óptimos

La dispersión excesiva del apoyo presupuestario impedía aprovechar los resultados al máximo

El Tribunal examinó si, en el apoyo presupuestario, la Comisión y el SEAE habían establecido sistemáticamente prioridades en los sectores teniendo en cuenta las principales necesidades de Marruecos, y si se había llevado a cabo una evaluación adecuada de las necesidades. También estudió si la Comisión había coordinado su enfoque adecuadamente con otros donantes que actúan en Marruecos.

El apoyo presupuestario se basó en una evaluación adecuada de riesgos o necesidades

La Comisión consideraba que el apoyo presupuestario era el instrumento más adecuado para sustentar y mantener la aplicación de las reformas nacionales y sectoriales, y realiza un análisis de riesgos anual de las siguientes categorías: gobernanza política, estabilidad macroeconómica, desarrollo, gestión de las finanzas públicas y corrupción o fraude. En la fase de diseño, los criterios de subvencionabilidad se cumplieron claramente y no se asignó un riesgo elevado a los valores fundamentales; se consideró que el nivel de riesgo de Marruecos era moderado.

Según el análisis de riesgos de la Comisión, uno de los principales riesgos residuales afectaba a la corrupción. Puesto que no existía un organismo anticorrupción, la Comisión no pudo abordar la corrupción por este medio, y tuvo que hacerlo a través de algunos de sus programas de apoyo presupuestario. Por ejemplo, contribuye a reducir la corrupción la digitalización de los procedimientos en el programa PACC, al igual que las medidas e indicadores de los programas de apoyo presupuestario de sanidad y protección social. En el programa de Justicia, la Ley orgánica contiene medidas destinadas a reducir la corrupción. Sin embargo, algunas de ellas, como el código deontológico para los jueces, no se han adoptado todavía.

Los informes por país del Fondo Monetario Internacional y la evaluación del desempeño del gasto público y la rendición de cuentas de 2016 no revelaron deficiencias importantes y coincidían con la evaluación de riesgos de la Comisión.

La Comisión había realizado una evaluación pormenorizada de las necesidades para los programas específicos de apoyo presupuestario en cooperación con las autoridades nacionales y había consultado a una amplia gama de partes interesadas durante la formulación del programa. La Delegación de la UE también se había reunido con organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, durante la evaluación de las necesidades para los sectores fiscalizados no se consultó al Tribunal de Cuentas marroquí, que es una parte interesada importante.

Los programas de apoyo presupuestario se complementaron con otras ayudas de la UE y hubo buena coordinación mediante programas bilaterales y temáticos. La asistencia técnica se incorporó en el diseño de todos los programas de apoyo presupuestario. La proporción total de instrumentos de cooperación complementarios (asistencia técnica, hermanamiento, etc.) que complementan el apoyo presupuestario en Marruecos fue aumentando con el tiempo, pasando del 5 % (2007‑2010) al 13 % (2011‑2013), posteriormente al 16 % (2014‑2016), y, más adelante, al 18 % (2017‑2018).

Se han atendido necesidades importantes, pero la financiación abarcó muchos ámbitos

Al programar su apoyo bilateral para Marruecos, la Comisión había definido numerosos ámbitos prioritarios que respondían a las necesidades abarcadas por las estrategias sectoriales y se plasmaban en el plan de la Administración nacional y en el plan de acción de la UE. En los documentos de programación, la Comisión había demostrado con claridad por qué los sectores requerían financiación. Los sectores prioritarios siguieron siendo los mismos en los períodos 2007‑2013 y 2014‑2020 (véase la ilustración 5).

La Comisión había definido sin demasiada precisión los tres sectores prioritarios, ya que constaban de trece subsectores¹⁰ que, en muchos casos, podían considerarse sectores independientes. Por consiguiente, la fragmentación de la ayuda podía paliarse. Además, si la ayuda de la UE se centra en demasiados sectores, se reduce su impacto potencial. En el Programa para el Cambio¹¹ se establece que la UE no se implicará en más de tres sectores por país socio para aumentar el impacto y la influencia de su ayuda.

El importe asignado a cada programa dependía de varios parámetros¹². Dado que los importes asignados se basaban en negociaciones no documentadas, la Comisión no pudo demostrar que los importes se asignaran con métodos transparentes.

La Comisión no desarrolló una estrategia clara para sus futuras relaciones con Marruecos durante la suspensión del diálogo político

La sentencia del TJUE y el bloqueo institucional tras las elecciones parlamentarias tuvieron un efecto limitado pero perceptible en la cooperación (véase el recuadro 2).

La sentencia inicial del TJUE se publicó en diciembre de 2015, y, desde entonces, las negociaciones relacionadas con el acuerdo de libre comercio de alcance amplio y profundo, la asociación sobre migración y movilidad y la cooperación en materia de seguridad y lucha contra el terrorismo no habían avanzado.

Pese a que el Consejo de Asociación¹³ debe reunirse con carácter anual para revisar las relaciones bilaterales y evaluar los progresos de la aplicación del acuerdo de asociación, no se celebró ninguna reunión entre diciembre de 2015 y junio de 2019, por lo que el último informe de situación disponible elaborado por el SEAE correspondía a las actividades de 2014. Sin embargo, la Delegación de la UE siguió aportando información política periódica.

El estatuto avanzado de Marruecos se había prorrogado hasta el final de 2018 y se estudiaba una prórroga adicional hasta el final de 2020. Asimismo, Marruecos había solicitado una revisión completa de las relaciones bilaterales con la UE y un nuevo marco a medida que fuera más allá que el estatuto avanzado.

Al no existir un diálogo político formal, la Comisión no había abordado nuevas prioridades o desafíos en previsión del vencimiento del marco único de apoyo. En los últimos años, la Delegación de la UE respondió a las solicitudes del Gobierno de Marruecos con arreglo al marco único de apoyo vigente, en lugar de utilizar el estancamiento político para reevaluar sus prioridades operativas en Marruecos y desarrollar una estrategia clara y orientada al futuro. La Comisión y los Estados miembros consideraron que las prioridades del marco único de apoyo seguían siendo pertinentes y, por tanto, lo prorrogaron de 2014‑2017 hasta 2018. En 2019 y 2020 no habría nuevas prioridades de asociación, sino simplemente un marco a corto plazo similar al actual marco único de apoyo que pueda servir como base jurídica para la programación del período 2019‑2020.

La Comisión no suspendió el apoyo presupuestario puesto que, ni el Reglamento Financiero de la UE, ni las directrices de apoyo presupuestario ni las disposiciones de los convenios de financiación establecen la suspensión del apoyo presupuestario cuando no existe diálogo político. Los pagos del apoyo presupuestario se mantuvieron según lo previsto, y en 2016 y 2017 fueron más elevados que en los dos años anteriores (véase la ilustración 6).

Fuente: DEVCO Data Warehouse.

La coordinación entre los donantes fue irregular

En la fase de identificación, la UE estudia qué otros proyectos están en marcha en el sector y mantiene reuniones con los socios técnicos y financieros para determinar la financiación en curso o prevista en dicho sector. El Groupe Principal des Partenaires se había reunido cada dos meses desde 2016 para mantener debates estratégicos sobre cuestiones sectoriales. Sin embargo, no todos los donantes en Marruecos se habían reunido periódicamente (como China e India).

Marruecos contaba con una amplia gama de donantes en la mayoría de los sectores, pero faltaba coherencia entre los objetivos o prioridades de los Estados miembros y los de la UE. Aunque el proceso de programación conjunta se introdujo en 2014, los Estados miembros no lo pusieron en marcha hasta 2017, cuando se llegó a un acuerdo sobre cómo aplicarlo en tres sectores (migración, género y formación profesional), ya que los Estados miembros deseaban mantener su propia visibilidad. El gran número de sectores y donantes implicados no contribuyó a la eficacia de la ayuda.

Algunos sectores establecieron eficazmente mecanismos para los donantes, en particular en el sector sanitario, en el que se compartían objetivos y marcos de evaluación del desempeño. La Comisión presidía el grupo de socios financiero y técnico sobre sanidad y protección social. En el programa PACC no existía un grupo formal de reunión de los donantes, pero sí una plataforma de coordinación: el Pacto con África del G-20.

En el sector judicial, entre 2015 y 2017 no se celebraron reuniones formales entre los donantes. Como el Ministerio de Justicia garantiza desde 2017 la coordinación de este sector, se han organizado reuniones con los socios técnicos y financieros, aunque solo una vez al año, a pesar de que los socios habían expresado su deseo de reunirse al menos dos veces al año para evitar solapamientos. Existía poca documentación de estas reuniones y no se había creado el comité director exigido por el convenio financiero para garantizar la coordinación entre los ministerios y los socios de programa.

Los sectores fiscalizados que recibían ayudas tanto de la UE como de otros donantes contaban con muy pocos indicadores conjuntos. Mientras que, en el sector sanitario, once de los dieciocho indicadores eran similares a los empleados por el Banco Mundial, en el programa PACC eran similares siete, y, en el programa de protección social, solo uno. En los sectores fiscalizados tampoco se compartían sistemáticamente las evaluaciones y las valoraciones anuales.

Los programas de apoyo presupuestario no estaban diseñados para maximizar su impacto

El Tribunal comprobó si la finalidad de las metas e indicadores de apoyo presupuestario era apoyar las reformas.

Varias metas de apoyo presupuestario no eran lo suficientemente ambiciosas como para contribuir a las reformas

Aunque los programas de apoyo presupuestario se ajustaban a las estrategias sectoriales del país, no todas contaban con metas cuantificadas relativas a objetivos o planes de acción específicos. En consecuencia, no siempre era posible comparar las metas de los programas de apoyo presupuestario con las metas sectoriales nacionales. No obstante, la Ley presupuestaria exige desde 2019 que los ministerios acompañen las proyecciones presupuestarias con metas de desempeño definidas con arreglo a sus principales objetivos políticos estratégicos.

Los indicadores relacionados con la creación de instituciones, la elaboración de legislación y los planes nacionales no se centraban en los resultados.

El Tribunal constató que veinticinco de las ochenta y seis metas de apoyo presupuestario no eran lo suficientemente ambiciosas como para contribuir a las reformas. Por ejemplo, en el sector sanitario, los principales problemas residían en la falta de personal médico y en las disparidades entre zonas rurales y urbanas. Sin embargo, el programa de apoyo presupuestario se centró principalmente en reducir las disparidades entre las zonas urbanas y rurales, y abordó la falta de recursos humanos a través de una única meta del tramo variable que no era demasiado ambiciosa y cuyo objetivo era formar solo a trece médicos como «médicos de familia» en un período de dos años.

Algunas de las dificultades del sector sanitario (elevado absentismo del personal, escaso atractivo de las zonas remotas para el personal médico e infrautilización estructural de las infraestructuras hospitalarias) identificadas por varias partes interesadas (Ministerio de Sanidad, Banco Mundial, etc.) no se planteaban directamente en el diseño del programa de apoyo presupuestario.

En el sector de la protección social, la meta de adaptar a la nueva Ley el 25 % de los centros de protección social no era ambiciosa puesto que ya se había logrado: un porcentaje más elevado que el establecido ya cumplía los requisitos más estrictos de la legislación anterior.

En el sector judicial, los objetivos, pese a ser generales, se ajustaban a los de la reforma, como por ejemplo el de lograr un sector independiente y la protección judicial de los derechos y las libertades.

El PACC se desarrolló en tres fases, dos de las cuales carecían de objetivos delimitados en el tiempo, por lo que era difícil definir las necesidades más importantes o urgentes. El programa abarcaba demasiados sectores: proporcionaba ayuda a pequeñas y medianas empresas (pymes), empresas emergentes, tenencia de la tierra, comercio, desarrollo sostenible y energía.

El diseño de los indicadores no permitió medir con objetividad el desempeño

La Comisión valoró los sistemas de evaluación y supervisión de Marruecos al diseñar los programas de apoyo presupuestario. Como carecía de un marco de evaluación para valorar el progreso sectorial, aplicó las directrices existentes. Las estrategias sectoriales, salvo la del sector sanitario, no siempre estaban acompañadas de un plan de acción propiamente dicho, con datos de referencia, indicadores de resultados y metas predefinidas.

El Tribunal constató las siguientes insuficiencias en la selección y uso de los indicadores:

1. Los indicadores de los tramos variables no eran apropiados para supervisar los avances de los objetivos específicos.
2. Prácticamente todos los indicadores estaban relacionados con realizaciones o con procesos (por ejemplo, la propuesta de elaborar una ley), no con resultados.
3. Dos indicadores no eran suficientemente pertinentes, ya que no medían los objetivos del programa de apoyo presupuestario. En el sector sanitario, dos indicadores medían el resultado previsto (reducir las disparidades entre entornos rurales y urbanos); ambos reflejaban un valor absoluto (incremento del número de pacientes diabéticos tratados en zonas rurales e incremento del número de pacientes hipertensos tratados en zonas rurales). Si bien un incremento podía significar que se trataba a más pacientes necesitados (incremento positivo), también podía significar el aumento de la incidencia de estas dos enfermedades en Marruecos (incremento negativo). En cualquier caso, los indicadores no estaban orientados a medir una disminución de las disparidades.
4. Con frecuencia, los indicadores presentaban valores de referencia inexactos o carecían de ellos¹⁴. Para medir los avances y evaluar si las metas son realistas y suficientemente ambiciosas es necesario contar con un punto de partida exacto.
5. Los indicadores presentaban valores de referencia y metas desactualizados¹⁵. El proceso de programación se prolongó aproximadamente durante un año, por lo que los valores de referencia ya no reflejaban la realidad y, en ocasiones, las metas ya se habían alcanzado o estaban cerca de alcanzarse cuando se firmó el convenio de financiación¹⁶. Al no actualizarse los valores de referencia ni las metas al firmar el convenio de financiación, se realizaron pagos en casos en que el desarrollo había empeorado, y no en los que había mejorado.

Dificultades en la ejecución de la ayuda

La ejecución sufrió retrasos

El Tribunal examinó si las actividades se habían ejecutado según lo previsto y si se habían obtenido las realizaciones esperadas.

No siempre se obtuvieron realizaciones ni se prestó apoyo complementario a tiempo

En general, la aplicación de las reformas no siempre se llevó a cabo según lo previsto en los sectores auditados. Los retrasos se debieron, sobre todo, a que las propuestas legislativas no se aprobaron a tiempo (protección social), al hecho de que el Parlamento todavía no había aprobado el Código Penal ni el Código Procesal Penal (Justicia), a la falta de un plan de acción específico (sanidad) y al escaso diálogo de políticas con el sector privado (PACC).

Debido al retraso en la aplicación de reformas en los sectores judicial y del programa PACC, varios desembolsos también se retrasaron más de lo inicialmente previsto. Pese al retraso en las actividades de protección social durante el primer año de ejecución, la Comisión no consideró necesario aplicar medidas correctoras, pues se disponía de la asistencia técnica establecida en anteriores programas de apoyo presupuestario. La Comisión había prorrogado un año el programa PACC y dos años el programa de Justicia. La duración inicial del programa era de cuatro años (y de cinco en el programa de Justicia).

En los sectores fiscalizados, los programas de apoyo presupuestario se complementaron con asistencia técnica y hermanamiento (entre un 2 % y un 13 % del importe del apoyo presupuestario). Aunque esta ayuda complementaria proporcionada en los sectores fiscalizados se ajustaba a los objetivos de los programas de apoyo presupuestario, con frecuencia comenzó entre dos y tres años después de la firma de los convenios de financiación, por lo que no sirvió para reforzar adecuadamente el apoyo presupuestario.

Las pruebas de la existencia de diálogo de políticas sectoriales son limitadas

El Tribunal comprobó si la Comisión aplicaba un enfoque estructurado al diálogo de políticas que estableciera objetivos claros, la interacción frecuente con las autoridades marroquíes y el registro de los avances.

El diálogo de políticas es una actividad esencial del apoyo presupuestario: constituye, junto con la transferencia de fondos y el refuerzo de capacidades, uno de los principales elementos de los contratos de apoyo presupuestario, y se espera que contribuya a lograr los objetivos de los programas de apoyo presupuestario.

A pesar de la suspensión del diálogo político, se mantuvo el diálogo sectorial (de políticas) entre la Delegación de la UE y algunos ministerios (por ejemplo, el de Sanidad y Desarrollo Social). Sin embargo, la Delegación de la UE no contaba con una estrategia formalizada de diálogo de políticas con objetivos claros. No había pruebas de que el diálogo abordara la adhesión a las estrategias sectoriales nacionales, y la documentación de las reuniones celebradas era escasa. Se celebraron reuniones de manera puntual, teniendo en cuenta las necesidades de ambas partes. En los ámbitos de la Justicia y del programa PACC, el diálogo fue mínimo.

El Ministerio de Asuntos Exteriores había recomendado a los otros ministerios que no hablaran abiertamente sobre ninguna ayuda de la UE. Los contactos entre los ministerios y la Delegación de la UE no siempre tuvieron lugar en el nivel adecuado.

Evaluación insuficiente de los resultados por parte de la Comisión

El Tribunal examinó si la Comisión había efectuado un seguimiento adecuado de la ejecución y del desempeño de los programas, y si se habían cumplido las condiciones para efectuar los desembolsos.

Con frecuencia, los tramos variables se abonaron sin que se cumplieran ni se verificaran las condiciones

El desembolso de los tramos variables¹⁷ se basó en fuentes de verificación establecidas en el convenio de financiación y acordadas por la Comisión y los ministerios y otras fuentes oficiales facilitadas por el Gobierno en la fase de diseño. No obstante, varias fuentes¹⁸ de verificación previstas en el convenio de financiación no existían o no fueron facilitadas por los ministerios.

La Comisión consideraba que se habían logrado treinta y tres de las cincuenta y cuatro metas de la muestra del Tribunal. El Tribunal examinó cómo había evaluado la Comisión si se alcanzaron las metas de los indicadores antes de realizar los pagos y observó que¹⁹:

1. La Comisión realiza pagos basados en la consecución de diez metas sin comprobar la fiabilidad de los datos utilizados para verificarlo. Por ejemplo, se realizaron dos desembolsos con cargo al PACC basados en el número de personas que trabajaban por cuenta propia, pese a que la Delegación de la UE no había comprobado la exactitud de la base de datos utilizada. El principal criterio utilizado fue el número de personas que declaraban que trabajaban por cuenta propia, pero no era suficiente, puesto que la declaración es voluntaria. Según los datos del Ministerio de Hacienda, el número de personas que declaraban que trabajaban por cuenta propia era aproximadamente el doble que el de personas que trabajaban por cuenta propia y tributaban por estos ingresos.
2. La Comisión realizó pagos por siete metas logradas sobre la base de valores de referencia que no estaban actualizados. Por ejemplo, un indicador relacionado con los nacimientos empleado para los pagos efectuados en 2017 se basó en cifras de 2012 que habían servido como valores de referencia para un programa de apoyo presupuestario firmado en 2015. Sin embargo, si se hubiera tomado como valor de referencia 2014, año en el que hubo más nacimientos, habría quedado claro que la situación había empeorado, y los pagos de apoyo presupuestario habrían sido más bajos.
3. La Comisión efectuó pagos por cinco metas sin haber fijado anteriormente un valor de referencia para comparar el progreso. En otros seis casos, los desembolsos se realizaron sobre la base de cálculos incorrectos. Por ejemplo, el número de pacientes con diabetes tratados se calculó sin ajustarlo a la situación que existían antes de que se empezara a recibir la ayuda de la UE.
4. En quince casos, la Comisión pagó por metas en las que no se había logrado ningún progreso o que no se habían alcanzado. Por ejemplo, aunque una meta consistía en aumentar el número de médicos de familia en los centros rurales de atención primaria, pese a que el número se redujo, la Comisión abonó la ayuda. No obstante, a raíz de la fiscalización del Tribunal, en dos de estas metas, la Comisión ha tomado las medidas necesarias para recuperar el importe abonado.

Se pagaron en total unos 88 millones de euros correspondientes a tramos variables en los sectores auditados. Sin embargo, la falta de controles rigurosos en la evaluación de los resultados tuvo un impacto financiero de 6,79 millones de euros. Asimismo, los pagos periódicos ascendieron a 19,9 millones de euros, aunque los correspondientes indicadores no denotaran una contribución al logro de los objetivos del programa de apoyo presupuestario. Además, se abonó un importe de 15,28 millones de euros, aunque no se efectuaron suficientes controles y se tomaron en consideración fuentes de verificación inadecuadas. En el anexo VI se ofrece una síntesis pormenorizada por sectores.

Además, se prorrogaron 14,64 millones de euros pese a que no se cumplían las condiciones para la prórroga establecidas en el convenio de financiación. Los Ministerios de Desarrollo Social y Justicia solicitaron prorrogar al siguiente ejercicio la evaluación de cinco indicadores (por valor de 10 millones de euros) y de tres indicadores (por valor de 4,64 millones de euros), respectivamente, pero no lo justificaron por escrito, y el retraso tampoco se debió a factores externos.

La Comisión no siempre realizó un seguimiento en profundidad de los avances

El estatuto avanzado concedido a Marruecos, tiene gran importancia política y constituye un marco global para las relaciones entre la UE y Marruecos. Su finalidad es reforzar estas relaciones. Sin embargo, no se realizó una evaluación formal de los resultados logrados o de los ámbitos abarcados. En 2019, la Comisión prevé realizar una evaluación por país sobre el apoyo o la ayuda de la UE en Marruecos.

Dos veces al año y al final del programa, expertos externos pagados por la Comisión realizan visitas sobre el terreno a los programa de apoyo presupuestario pero no plasman sistemáticamente en sus informes el seguimiento de las recomendaciones.

La Delegación de la UE supervisaba programas principalmente al realizar pagos correspondientes al logro de metas de indicadores, aunque con frecuencia demasiado tarde para introducir las correcciones necesarias cuando había retrasos. Sin embargo, en el sector judicial, la Delegación de la UE no realizó un seguimiento suficiente en el nivel operativo, y esto incidió en el pago del tramo variable (véase el recuadro 3).

Los programas de apoyo presupuestario no tuvieron un impacto significativo

Los objetivos del apoyo presupuestario solo se lograron parcialmente

En el momento de la fiscalización, los programas de apoyo presupuestario y los contratos correspondientes de asistencia técnica todavía estaban en curso. El Tribunal examinó el grado en que se habían alcanzado las metas establecidas para los programas de apoyo presupuestario y evaluó los avances en la consecución de los objetivos de dicho apoyo en los cuatro sectores examinados en la auditoría, así como los vínculos entre estos avances y las ayudas de la UE.

Se lograron menos de la mitad de las metas del apoyo presupuestario

La mayoría de las metas de los programas de apoyo presupuestario no se habían logrado todavía, pero dichos programas y los contratos de asistencia técnica correspondientes todavía estaban en curso. La evaluación del Tribunal no coincide con la de la Delegación de la UE en cuanto a la consecución de las metas. Según la Delegación de la UE, del total de cincuenta y cuatro, el 62 % se había logrado al final de diciembre de 2018, pero el Tribunal constató que la tasa de consecución era del 40 % (véase la ilustración 7). Durante la fase de diseño, la Comisión había calificado de bajo riesgo varias metas no conseguidas.

A pesar de las mejoras en el sector sanitario (véase el apartado 76), todavía no se habían alcanzado las metas de algunos indicadores importantes del programa de apoyo presupuestario: mejor acceso a los centros sanitarios para la población rural, incremento del número de mujeres que dan a luz en estos centros, mayor disponibilidad de medicamentos en los centros sanitarios e inspectores de sanidad en todas las regiones.

En el sector de la protección social, cinco de los nueve indicadores eran de proceso, y, por tanto, estaban afectados por los retrasos legislativos (véase el apartado 50). Con respecto a los indicadores de resultados, todavía no se habían logrado las siguientes metas cruciales: plan presupuestario trienal para el sector de los servicios sociales, cobertura médica global para trabajadores por cuenta ajena, y cobertura médica para trabajadores por cuenta propia.

En el sector judicial, el retraso en la aprobación del Código Penal afectó a dos indicadores de proceso. Con respecto a los indicadores de resultados, solamente uno de los ocho centros judiciales que debían activarse estaba operativo. Es imposible evaluar si la meta relacionada con la asistencia judicial se había logrado o no, ya que la fuente de verificación empleada para identificar a los beneficiarios (titulares de las tarjetas RAMED) no era adecuada.

Según la Delegación de la UE, se había alcanzado la mayoría de las metas del programa PACC. Sin embargo, debido a la falta de documentación o a la ausencia de controles por parte de la Delegación de la UE, no se pudo demostrar si se habían alcanzado las metas de cinco indicadores en el momento del pago (véase el anexo VI).

Pese a las prórrogas para la evaluación de los indicadores concedidas por la Delegación de la UE (véase el apartado 51), la proporción de metas logradas seguía siendo baja. Además, la Comisión estableció en 2018 metas menos ambiciosas para cinco indicadores del sector judicial, suprimió un indicador del programa PACC y redujo las metas de otros dos, lo que supuso la reducción de las condiciones para cumplir las metas.

El apoyo presupuestario no había respaldado suficientemente las reformas

Los fondos del apoyo presupuestario de Marruecos no están vinculados a una línea presupuestaria específica. Según la Comisión²², esto había generado un creciente descontento en algunos ministerios, que sentían que sus esfuerzos no (siempre) se recompensaban con desembolsos presupuestarios adicionales. Aunque las autoridades nacionales favorecen el apoyo presupuestario como método para canalizar la ayuda, los ministerios de los distintos sectores no perciben su valor añadido, y prefieren recibir asistencia técnica por su naturaleza más tangible. Además, hasta 2018 no había previsiones presupuestarias plurianuales. Desde 2019 hay un plan presupuestario trienal, que podría ajustarse a los programas plurianuales de apoyo presupuestario.

Aunque los porcentajes de ejecución presupuestaria fueron satisfactorios, en los presupuestos de los ministerios fiscalizados para el período 2014‑2016, así como en el Ministerio de Industria para 2017, quedaban importantes cantidades sin gastar (véase la ilustración 8). Los presupuestos anuales de los ministerios no habían aumentado sustancialmente, e incluso se redujeron en el caso del Ministerio de Energía (véase la ilustración 9). Esto pone en cuestión el valor añadido del apoyo presupuestario.

Fuente: Delegación de la UE.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Además, el apoyo presupuestario de la UE representa solamente una fracción del producto interior bruto del país, lo que limita su influencia global (véase la ilustración 10).

Con respecto al programa PACC hay pocas estadísticas sobre Marruecos a disposición del público. Los informes facilitados por las autoridades nacionales no permiten efectuar un seguimiento adecuado de los avances sectoriales. Por ejemplo, la Delegación de la UE carecía de estadísticas anuales sobre varias cifras clave para supervisar el plan de aceleración industrial, por lo que es difícil establecer el valor añadido del programa.

Sanidad

Se habían logrado escasos avances respecto de los objetivos del programa de sanidad. El acceso a la atención primaria todavía no era equitativo, ya que los indicadores del programa de apoyo presupuestario no abordaban suficientemente las diferencias entre el sector público y el privado, y entre las zonas rurales y urbanas.

No se prestaba suficiente atención a la mejora de las capacidades de los trabajadores sanitarios o a atraer a más estudiantes de medicina al sector sanitario. Además, no se había logrado el objetivo específico de establecer un sistema de información sanitaria integrado, informatizado y accesible. El apoyo presupuestario puede abordar mejor las principales causas subyacentes (la ratio de personal médico por habitante y las disparidades entre zonas rurales y urbanas) a largo plazo, pero el impacto a corto plazo seguirá siendo limitado.

Protección social

El apoyo de la UE impulsó reformas en el sector de la protección social, pero, debido a la fase temprana en que se encontraba el programa de apoyo presupuestario, era demasiado pronto para poder percibir un impacto global. El apoyo presupuestario propició la formulación de una política sectorial específica en materia de protección social, pero los retrasos legislativos afectaron a su ejecución.

El programa de apoyo presupuestario tiene un efecto positivo: la introducción de números de la seguridad social individuales se vinculará a una evaluación de impacto relativa a los programas Tayssir²³, Régime d’assistance Médicale y DAAM²⁴. Gracias a este número de la seguridad social individual, solo los beneficiarios admisibles podrán beneficiarse de estos programas, lo que tendrá un importante efecto en el coste de los mismos. Además, el número de la seguridad social será el punto de partida para todos los servicios sociales. En un futuro próximo se añadirá un componente antifraude al número individual de la seguridad social (a través de la asistencia técnica prestada por la UE).

Justicia

El Gobierno de Marruecos ya había iniciado reformas en 2011, pero, por su complejidad, su aplicación fue lenta, especialmente en el Código Penal, sometido a control parlamentario durante más de dos años. No obstante, las reformas son especialmente importantes en lo que respecta a la protección de los derechos humanos (condiciones de detención, etc.). Según los informes²⁵ de Freedom House²⁶, todavía no puede considerarse que el sector judicial sea independiente.

La Comisión Internacional de Juristas señalaba en uno de sus informes²⁷ que los jueces de instrucción y los fiscales habitualmente dejan sin aplicar disposiciones del Código Procesal Penal que establecen que la prisión preventiva debe utilizarse únicamente en casos excepcionales. En 2017, el 42 % de los reclusos estaban presos en régimen de prisión preventiva, lo cual también confirma los informes de Freedom House que afirman que los procedimientos de custodia policial no cumplen las obligaciones contraídas por Marruecos en virtud del Derecho internacional.

En general, se había avanzado poco en la consecución de los objetivos del programa de apoyo presupuestario, a saber: un sector judicial independiente, un mejor acceso a los derechos y a la Justicia, una mayor protección judicial de derechos y libertades, y un aumento de la eficacia y de la eficiencia del sector judicial.

PACC

En general, la competitividad de Marruecos mejoraba, como denota el incremento de las exportaciones, el crecimiento del PIB, el aumento de la inversión extranjera directa y la reducción del déficit por cuenta corriente. Además, había avanzado veintisiete puestos en el índice de facilidad para hacer negocios del Banco Mundial entre 2014 y 2019 (véase el anexo VII). El recuadro 4 muestra un logro positivo vinculado al programa PACC.

También existía una firme voluntad política de aplicar el plan de aceleración industrial²⁸. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), pese al gran número de reformas y al apoyo a las empresas emergentes y la innovación, en Marruecos se han establecido más empresas internacionales que pymes.

El sector informal tiene una presencia generalizada en Marruecos (alrededor de 2,38 millones de unidades empresariales²⁹). Por tanto, aunque el programa PACC formalizara 45 000, no se lograría un cambio significativo. Tampoco hay garantías de que los «emprendedores autónomos» registren oficialmente sus actividades tras obtener la correspondiente tarjeta [véase el apartado 59, letra a)]. El apoyo del programa PACC se limita a 250 pymes, pero existen alrededor de 735 000 pymes en Marruecos.

Además, solo recibieron ayudas 100 empresas exportadoras con un volumen de negocios inferior a 5 millones de dírhams marroquíes (aproximadamente 460 000 euros). Con el umbral vigente (5 millones de dírhams), podían acceder a la ayuda 4 260 empresas (esto es, el 69 % de las empresas exportadoras). Dado que el objetivo era apoyar a las empresas más pequeñas y los fondos permitían prestar ayuda solo a cien, habría sido razonable fijar un umbral más bajo.

El reconocimiento de la ayuda de la UE no es suficientemente visible

La visibilidad de la cooperación financiera de la UE, y en particular los resultados conseguidos, era insuficiente. Por ejemplo, no se emitieron comunicados de prensa conjuntos ni hubo muestras de reconocimiento por las ayudas de la UE. Durante la suspensión del diálogo político, el Ministerio de Asuntos Exteriores solicitó a los restantes ministerios que no comunicaran abiertamente las ayudas recibidas de la UE.

El programa de protección social contenía una condición en el convenio financiero relacionada con la comunicación y la visibilidad. En el programa de sanidad, se dedicaba una línea presupuestaria específica a la visibilidad. Sin embargo, en el sector sanitario solo se organizaron actos a partir de 2019. Mediante una adición de 20 de diciembre de 2018 se había añadido al programa de Justicia un indicador adicional (reforzar la comunicación sobre la reforma del sector judicial y la visibilidad de las ayudas de la UE), y se fijó como fecha para su consecución el 31 de diciembre de 2018. Sin embargo, las conferencias sobre la reforma del sector judicial ya se habían organizado antes de la firma de dicha adición, y el principal beneficiado del aumento de la visibilidad fue sobre todo el Ministerio de Justicia.

El convenio de financiación del programa PACC incluía una condición sobre comunicación y visibilidad: el Ministerio debía redactar y presentar un plan de comunicación como condición para el desembolso del primer tramo variable, y también facilitar un informe sobre la ejecución del plan de comunicación antes de presentar su solicitud para el reembolso del siguiente tramo variable o en el momento de la presentación de dicha solicitud. El Ministerio había proporcionado un plan, que fue aprobado por la Comisión, pero, al final de diciembre de 2018, ninguna de las acciones propuestas se había llevado a cabo. Esto no tuvo consecuencias financieras para los ministerios.

El logo de la UE no aparecía en los sitios web de los beneficiarios en los programas auditados. En consecuencia, la visibilidad de las ayudas de la UE a Marruecos no reflejaba su presencia como uno de los mayores donantes.

Pocos avances en los principales desafíos

El Tribunal examinó si la contribución de los programas de apoyo presupuestario había sido positiva para las cuestiones transversales y las disparidades entre regiones.

Existen pruebas de la reducción de la pobreza, pero no de las disparidades sociales

El nivel de pobreza³⁰ en Marruecos había disminuido significativamente desde 2001 (véase la ilustración 11), aunque no se disponía de datos posteriores a 2014. A pesar de esta reducción, no había pruebas de que se hubiesen producido mejoras en las disparidades sociales nacionales, urbanas o rurales.

Fuente: Banco Mundial.

Una comparación del coeficiente de Gini³¹ (2010‑2017) en Marruecos y en todos los demás países de renta media sobre los que se disponía de datos, así como otros estudios recientes, como el realizado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y la Unión Africana³², indican que las disparidades sociales en Marruecos seguían siendo elevadas. Sin embargo, el rendimiento de Marruecos era medio en comparación con otros países de renta media (véase la ilustración 12).

Fuente: Banco Mundial.

Se ha avanzado poco en la igualdad de género y en derechos humanos

Aunque Marruecos ha logrado avances en los derechos de las mujeres en los últimos veinte años, todavía se sitúa en el puesto 137 de 149 países, según el Informe global sobre la brecha de género de 2018 del Foro Económico Mundial. En las reformas constitucionales de 2011 de Marruecos figuraban varias propuestas para aumentar la participación política y económica de las mujeres. A pesar de estos pronunciamientos, las mujeres continúan infrarrepresentadas en los puestos directivos, abandonan la escuela a edades más tempranas que los hombres y siguen siendo un recurso económico infrautilizado en Marruecos.

La ayuda de la UE se orientó a cuestiones transversales, como el género y los derechos humanos, del siguiente modo:

1. El plan de acción de la UE (estatuto avanzado) se centraba en gran medida en la igualdad de género, al igual que el marco único de apoyo. La Comisión efectuó un seguimiento de los resultados previstos mediante la elaboración del informe anual sobre el Plan de Acción en materia de Género.
2. Marruecos es el único país que se beneficia de un programa de apoyo presupuestario específico para la igualdad de género. A pesar de los resultados dispares del programa de en el período 2012‑2016, que solo alcanzó un desembolso del 48 %, se puso en marcha un nuevo programa para el período 2018‑2020. Según la evaluación, el primer programa de apoyo presupuestario relativo al género tuvo un efecto limitado sobre otros sectores debido a la falta de indicadores de resultados. Además, podría haberse integrado la perspectiva de género con mayor eficacia, y las disparidades económicas basadas en el género no disminuyeron.
3. El género se había tenido en cuenta en el apoyo presupuestario para la protección social (dos de quince indicadores), Justicia (dos de diez indicadores), y sanidad (tres de dieciocho indicadores). La Delegación de la UE no había logrado que se incluyera en el programa PACC, ya que el Ministerio se opuso.
4. Los derechos humanos solamente se habían abordado específicamente en el sector judicial (tres de diez indicadores), pero hasta entonces no se había logrado ninguna de esas metas.

A pesar de esta orientación, no se observaron mejoras en el período examinado. Además, la evaluación de los derechos fundamentales realizada por la UE indicaba que la situación no había mejorado desde 2014.

Los escasos avances en materia de igualdad de género están confirmados por los datos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo con respecto al índice de desigualdad de género³³ y al índice de desarrollo humano (IDH)³⁴ para hombres y mujeres (véase la ilustración 13).

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Freedom House también confirma la situación negativa en Marruecos con respecto a los derechos humanos (véase la ilustración 14). Las principales cuestiones que menciona son la legislación restrictiva sobre la prensa, la falta de libertad en internet, las restricciones al derecho de reunión y la falta de independencia del sector judicial. En 2018, la puntuación de Marruecos en libertades civiles bajó por la dura respuesta del Estado a las masivas protestas a lo largo del año. Se considera que Marruecos es un país «parcialmente libre» (véase la ilustración 15).

Fuente: Freedom House.

Puntuación total: 0 = nivel mínimo de libertad / 100 = nivel máximo de libertad

Fuente: Freedom House.

Conclusiones y recomendaciones

La fiscalización examinó la eficacia del apoyo presupuestario de la UE a sectores prioritarios de Marruecos. La Comisión consideraba, basándose en un análisis de riesgos y en una evaluación de las necesidades adecuados, que era correcto elegir el apoyo presupuestario como instrumento para la prestación de ayuda. El Tribunal llegó a la conclusión de que su valor añadido y su capacidad de apoyo a las reformas quedaban limitados por un enfoque que no era el óptimo y por una ejecución y un seguimiento insuficientes. Las principales insuficiencias estaban relacionadas con el diseño de indicadores y la evaluación de resultados. No se lograron todas las realizaciones previstas, ni los desembolsos se basaron siempre en el logro de los objetivos. La coordinación entre los donantes fue irregular. Además, no había pruebas de que la ayuda presupuestaria hubiera contribuido a la aplicación eficaz de las reformas.

Aunque la Comisión abordó necesidades detectadas en estrategias nacionales y de la UE, el Tribunal constató que los tres sectores prioritarios se habían definido sin demasiada precisión, de modo que el apoyo presupuestario se distribuyó entre demasiados ámbitos. Esto pudo debilitar su impacto (véanse los apartados 25 y 26). La Comisión no había utilizado un método transparente para asignar los importes a los programas sectoriales de apoyo presupuestario (véase el apartado 27), ni el estancamiento político para reevaluar sus prioridades operativas en Marruecos y desarrollar una estrategia clara (véanse los apartados 32 y 33). Con respecto a la coordinación entre los donantes, los Estados miembros deseaban mantener su propia visibilidad en vez de adaptar sus objetivos a los de la UE (véase el apartado 35). Además, la UE y otros donantes compartían muy pocos indicadores, misiones o evaluaciones conjuntos en los sectores auditados (véase el apartado 38).

En el próximo marco único de apoyo, la Comisión y el SEAE deberían:

1. reducir el número de sectores y establecer un orden de prioridades para tener en cuenta el objetivo de maximizar el impacto de la asistencia de la UE;
2. aplicar un método más transparente y mejor documentado para asignar los importes a los programas sectoriales de apoyo presupuestario;
3. reforzar la programación conjunta con los Estados miembros para aumentar la coordinación y la eficacia de la ayuda.

Plazo: Junio de 2021

La Comisión no había desarrollado planes de acción completos con datos de referencia, indicadores de resultados y objetivos predefinidos. El Tribunal constató insuficiencias en la selección y en el uso de los indicadores, así como la utilización de indicadores de realización en lugar de indicadores de impacto o de resultados, y valores de referencia desactualizados o inexistentes (véanse los apartados 47 y 48).

Para reforzar su uso de la condicionalidad, la Comisión y el SEAE deberían:

1. definir indicadores de desempeño específicos y pertinentes con objetivos ambiciosos para apoyar las reformas y demostrar los avances o los resultados;
2. recurrir en mayor medida a indicadores orientados a los resultados;
3. establecer valores de referencia más claros, pertinentes y actualizados para todos los indicadores.

Plazo: Diciembre de 2020

La Delegación de la UE no había formalizado estrategias de diálogo de políticas con objetivos claros, ni se habían registrado por escrito sistemáticamente las reuniones con los ministerios. Los contactos entre los ministerios y la Delegación de la UE no siempre tuvieron lugar en el nivel adecuado (véanse los apartados 54 a 56).

La Comisión y el SEAE deberían reforzar su marco de diálogo de políticas mediante la adopción de una estrategia para dicho diálogo en todos los ámbitos en los que la UE presta su ayuda. Esto requiere:

1. una definición clara y apropiada de los objetivos y de los resultados esperados del diálogo;
2. la redacción de actas;
3. evaluaciones de los logros de la estrategia de diálogo de políticas.

Plazo: Diciembre de 2020

Al evaluar si se cumplían las metas de los indicadores, la Comisión se topó con insuficiencias tales como pagos efectuados sin verificar la fiabilidad de los datos, cálculos incorrectos, pagos efectuados sin haberse logrado las metas y desembolsos a pesar de la falta de avances. Además, aunque las condiciones estipuladas en el convenio de financiación no se cumplían, 14,64 millones de euros se prorrogaron al ejercicio siguiente (véanse los apartados 58 a 61).

Para mejorar sus procedimientos de verificación de pagos, la Comisión debería:

1. aplicar métodos adecuados de cálculo (en su caso);
2. desembolsar los fondos solo cuando existan pruebas fiables de que se ha alcanzado realmente el objetivo;
3. prorrogar las metas y los correspondientes pagos a otro período únicamente cuando los beneficiarios hayan justificado que los retrasos se debían a factores externos.

Plazo: Diciembre de 2020

El Tribunal detectó insuficiencias en la supervisión de las operaciones de apoyo presupuestario por parte de la Comisión: por ejemplo, supervisó los programas principalmente al realizar pagos relacionados con el logro de las metas de los indicadores, a menudo demasiado tarde para realizar correcciones cuando se producían retrasos (véanse los apartados 47 y 62 a 64).

Con objeto de mejorar el seguimiento de sus operaciones de apoyo presupuestario, la Comisión debería:

1. recurrir en mayor medida a las visitas sobre el terreno en la supervisión de los programas;
2. reforzar las evaluaciones de estrategias sectoriales y supervisar su aplicación empleando los indicadores de las estrategias sectoriales;
3. realizar un seguimiento formal de las recomendaciones efectuadas por expertos externos y aplicar las que se consideren pertinentes.

Plazo: Diciembre de 2020

Se lograron menos de la mitad de las metas del apoyo presupuestario (véanse los apartados 66 a 71). Aunque se avanzó en la consecución de los objetivos de los programas de apoyo presupuestario en los sectores fiscalizados, los progresos fueron limitados (véanse los apartados 72 a 86). La ejecución de los presupuestos de los ministerios había mejorado, pero quedaban importes significativos por gastar. Esto pone en cuestión el valor añadido del apoyo presupuestario (véanse los apartados 73 a 74).

La visibilidad del apoyo de la UE en Marruecos era insuficiente. El programa de apoyo presupuestario de protección social contenía una condición general relativa a la visibilidad. Se había redactado el plan de acción estipulado en el convenio de financiación del programa PACC, pero no se había ejecutado. En el sector judicial se había añadido en una fase posterior un indicador relativo a la visibilidad, pero las metas ya se habían logrado cuando se firmó dicha adición. En el programa de sanidad, se creó un presupuesto para visibilidad, pero solo se celebraron actos a partir de 2019 (véanse los apartados 87 a 90).

La Comisión y el SEAE deberían establecer condiciones o indicadores relativos a la visibilidad en sus programas de apoyo presupuestario con el fin de garantizar la publicidad de la ayuda que la UE ha suministrado a Marruecos e incluirlos en el convenio de financiación como condición obligatoria para el desembolso.

Plazo: Junio de 2020

Pese a que la ayuda de la UE se orientó a cuestiones transversales, como el género y los derechos humanos, solo se constató una mejora limitada en el período examinado (véanse los apartados 94 a 98).

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 14 de noviembre de 2019.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I – Fases importantes en la cooperación entre la UE y Marruecos

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Anexo II – Decisiones, contratos y pagos del programa de apoyo presupuestario (2014-2018)
[Instrumento Europeo de Vecindad – línea presupuestaria 22 04]

Anexo III – Financiación en virtud de otros instrumentos de la UE (2014-2018)

Anexo IV – Resumen de los contratos o proyectos fiscalizados

Anexo V – Objetivos del programa de apoyo presupuestario

Anexo VI – Problemas en el desembolso de los tramos variables

Anexo VII – Evolución de los indicadores clave

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Anexo VIII – Clasificación de los contratos de apoyo presupuestario por sector

Siglas y acrónimos

BAFD: Banco Africano de Desarrollo

IEV: Instrumento Europeo de Vecindad

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc

PEV: Política Europea de Vecindad

Pyme: Pequeña y mediana empresa

SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior

TJUE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea

UE: Unión Europea

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin maximizar el impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal, que se encarga de la auditoría de los ámbitos de gastos de acciones exteriores, seguridad y Justicia. La auditoría fue dirigida por Hannu Takkula, Miembro del Tribunal, asistido por Turo Hentila, jefe de Gabinete; Helka Nykaenen, agregada de Gabinete; Kim Hublé, jefa de tarea; y Aurélia Petliza, Loulla Puisais-Jauvin y Dirk Neumeister, auditores.

Notas finales

¹ Fuente: Cifras de la Comisión para 2017 (DG Comercio).

² Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, examen periódico universal de Marruecos de mayo de 2017.

³ Acuerdo Euromediterráneo por el que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y el Reino de Marruecos, por otra, DO L 70 de 18.3.2000, p. 2.

⁴ «Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/ Statut Avancé» (13653/08).

⁵ Sentencia del Tribunal General de la UE de 10 de diciembre de 2015 (asunto T-512/12).

⁶ 2012/497/UE: Decisión del Consejo (DO L 241 de 7.9.2012, p. 2).

⁷ Sentencia del TJUE de 21 de diciembre de 2016 (asunto C-104/16 P).

⁸ Sentencia del TJUE de 27 de febrero de 2018 (asunto C-266/16).

⁹ El 65 % de gasto asignado y el 72 % de pagos.

¹⁰ Marco único de apoyo 2014‑2017. Algunos de los subsectores son, por ejemplo, la sanidad, la educación, la Justicia y el desarrollo rural.

¹¹ Incremento del impacto de la política de desarrollo de la UE: Programa para el Cambio (COM(2011) 637 final).

¹² Las asignaciones indicativas previstas en el marco único de apoyo, el nivel de financiación al que la UE puede garantizar suficiente influencia en las políticas, la financiación adicional necesaria para aplicar las estrategias, la capacidad de absorción, y las intervenciones de otras partes interesadas.

¹³ Reunión entre las autoridades de Marruecos, dirigidas por el ministro de Asuntos Exteriores, el Alto Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común, el comisario europeo de Política Europea de Vecindad y Negociaciones de Ampliación y los representantes de los Estados miembros.

¹⁴ De las cincuenta y cuatro metas que se tenían en cuenta para realizar el desembolso, veinticuatro deberían haber tenido un valor de referencia apropiado. Sin embargo, solo se fijaron valores de referencia en siete metas. Ocho metas contaban con valores de referencia inexactos o con ninguno en absoluto, y nueve tenían valores de referencia desactualizados.

¹⁵ De las veinticuatro metas que deberían haber tenido valores de referencia, nueve los tenían desactualizados. De las cincuenta y cuatro metas que se tenían en cuenta para realizar el desembolso, ocho ya se habían logrado antes de que se firmara el convenio de financiación.

¹⁶ La fase de diseño es larga (dura aproximadamente un año) y está sujeta a varios niveles de aprobación. Una vez concluido el procedimiento de negociación, la Comisión no dispone de flexibilidad para modificar las metas o los indicadores.

¹⁷ Véase el recuadro 1.

¹⁸ Doce de las cuarenta y dos metas en las que esto era aplicable (es decir, el 29 %).

¹⁹ Una meta puede pertenecer a uno o más de los siguientes subapartados.

²⁰ En dicho proyecto de Ley se preveía la creación de un Tribunal de Apelación en Guelmim y de trece Tribunales de Primera Instancia (mediante la creación de un Tribunal de Primera Instancia en Tahenaout y la transformación de doce centros judiciales en Tribunales de Primera Instancia, incluido el de Sidi Ifni).

²¹ Según el informe de la misión de expertos (noviembre de 2017), aprobado por la Comisión Europea, esta tasa de ejecución del 60 % es el resultado de la reducción del número de centros judiciales de 120 a 72 (ocho de los cuales debían ser activados), tal y como preveía una Decisión ministerial.

²² Comisión Europea: «Issues Paper: a review of the budget support instrument in Morocco», marzo de 2015 y octubre de 2018.

²³ Programa nacional de apoyo al aprendizaje.

²⁴ Programa nacional de apoyo directo a viudas con hijos.

²⁵ Por ejemplo, https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

²⁶ Freedom House es una organización no gubernamental que realiza investigaciones y ofrece asesoramiento en materia de democracia, libertades políticas y derechos humanos.

²⁷ Comisión Internacional de Juristas: «Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures», abril de 2017.

²⁸ Se trata de una de las principales estrategias del Gobierno de Marruecos, encaminada a i) aumentar el número de puestos de trabajo en el sector industrial, ii) cambiar la estructura de la economía marroquí aumentando el porcentaje de la industria en el PIB, iii) aumentar las exportaciones de productos industriales, iv) incrementar la inversión extranjera directa en la industria y v) mejorar la productividad del sector.

²⁹ A partir de datos de una encuesta elaborada por la Confederación General de Empresas de Marruecos en 2014.

³⁰ Se considera pobres a todas aquellas personas cuyo gasto de consumo sea inferior al umbral nacional de pobreza (2,15 dólares estadounidenses al día) (estadísticas por país del Banco Mundial, junio de 2018).

³¹ El coeficiente de Gini se utiliza para medir la distribución de renta en los percentiles de una población. Cuanto más elevado es el coeficiente de Gini, mayor es la desigualdad en el país; los individuos con rentas elevadas reciben porcentajes mucho mayores de la renta total de la población que el porcentaje medio per cápita.

³² Africa's Development Dynamics 2018 (11 de julio de 2018).

³³ Índice sintético que refleja la desigualdad entre mujeres y hombres en tres dimensiones de logros: salud reproductiva, empoderamiento y participación en el mercado de trabajo; 100 % = desigualdad y 0 % = igualdad.

³⁴ Índice sintético que mide el promedio de logros en tres dimensiones básicas del desarrollo humano: una vida larga y saludable, el conocimiento y un nivel de vida digno.

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