Sonderbericht
Nr.09 2019

EU-Unterstützung für Marokko – bislang begrenzte Ergebnisse

Über den Bericht: Im Rahmen dieser Prüfung bewertete der Hof die Wirksamkeit der EU-Budgethilfe für Marokko im Zeitraum 2014-2018. Die Prüfung erstreckte sich auf die Budgethilfe in den Bereichen Gesundheit, Sozialschutz, Justiz und Entwicklung des privaten Sektors, wobei die Verwaltung der Budgethilfe durch die Kommission untersucht und die Erreichung der Ziele bewertet wurde. Die Kommission betrachtete die Budgethilfe als das am besten geeignete Instrument zur Bereitstellung von Hilfe. Der Hof kam jedoch zu dem Schluss, dass der zusätzliche Nutzen der Budgethilfe und ihr Potenzial, Reformen zu unterstützen, wegen suboptimaler Schwerpunktsetzung, unzureichender Umsetzung und mangelnder Überwachung begrenzt waren. Die wesentlichen Mängel betrafen die Ausgestaltung der Indikatoren und die Bewertung der Ergebnisse. Der Hof sprach daher Empfehlungen zur Konzentration der Unterstützung auf weniger Bereiche, zur Verbesserung der Ausgestaltung von Indikatoren, zur Optimierung der Überprüfungsverfahren für die Auszahlung und zur Stärkung des Politikdialogs aus.
Sonderbericht des Hofes gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV.

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Zusammenfassung

I

Marokko ist ein nordafrikanisches Land, das ein stetiges Wachstum verzeichnet und von einem stabilen politischen Umfeld geprägt ist. Durch das im Jahr 1996 unterzeichnete Assoziationsabkommen wurde die Zusammenarbeit zwischen Marokko und der Europäischen Union (EU) gestärkt. Mit der Einführung der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) im Jahr 2004 wurde Marokko schrittweise zu einem bevorzugten Partner der EU in Bezug auf die politische und wirtschaftliche sowie die handelspolitische, technische und entwicklungspolitische Zusammenarbeit.

II

Der Hof bewertete die Wirksamkeit der EU-Budgethilfe in Marokko im Zeitraum 2014-2018. Die EU-Budgethilfe für Marokko machte in diesem Zeitraum insgesamt etwa 0,37 % der gesamten Haushaltsausgaben des Landes aus. Im Rahmen der Prüfung untersuchte er die Verwaltung durch die Kommission und prüfte, inwieweit die Ziele der EU-Budgethilfe erreicht worden waren. Die Prüfung erstreckte sich auf die Bereiche Gesundheit, Sozialschutz, Justiz und Entwicklung des privaten Sektors. Für alle unter die Budgethilfe fallenden Bereiche beliefen sich die Verträge im geprüften Zeitraum auf 562 Millionen Euro und die Zahlungen auf 206 Millionen Euro.

III

Auf der Grundlage einer angemessenen Risiko- und Bedarfsanalyse betrachtete die Kommission die Budgethilfe als das am besten geeignete Instrument zur Bereitstellung von Hilfe. Der Hof kam jedoch zu dem Schluss, dass der zusätzliche Nutzen der Budgethilfe und ihr Potenzial, Reformen zu unterstützen, wegen suboptimaler Schwerpunktsetzung, Konzeptionsmängeln und mangelnder Überwachung begrenzt waren. Darüber hinaus war die Geberkoordinierung in den einzelnen Bereichen uneinheitlich.

IV

Nach dem Urteil des Gerichts der EU zur Westsahara im Dezember 2015 setzte Marokko den politischen Dialog von Dezember 2015 bis Januar 2019 aus. Die Kommission nutzte diese Zeit des Stillstands nicht dazu, eine klare Strategie für ihre Beziehungen zu Marokko zu entwickeln. Es fand zwar ein Politikdialog auf sektoraler Ebene statt, der aber nicht für alle Bereiche hinreichend war. Außerdem hatte die Kommission Strategien für Politikdialoge nicht förmlich festgelegt.

V

Die Budgethilfe hatte Reformen nicht ausreichend unterstützt, und die Fortschritte in Bezug auf die wesentlichen Herausforderungen waren begrenzt. Die Verwaltung der Kommission wurde durch Mängel bei der Ausgestaltung der Budgethilfeprogramme und ihrer Indikatoren behindert. Zudem stellte der Hof fest, dass die Überwachungsverfahren und die Bewertung der Ergebnisse durch die Kommission unzulänglich waren.

VI

Die EU unterstützte gezielt Querschnittsthemen wie Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte. Trotz dieser gezielten Ausrichtung waren im geprüften Zeitraum nur begrenzte Verbesserungen zu verzeichnen.

VII

Der Hof unterbreitete der Kommission eine Reihe von Empfehlungen, um den EU-Ansatz sowie den politischen Dialog und den Politikdialog zu stärken, die Ausgestaltung der Indikatoren und die Überwachungsverfahren zu optimieren, die Überprüfungsverfahren für Auszahlungen zu optimieren und die Sichtbarkeit der EU-Unterstützung zu erhöhen.

Einleitung

Ein wichtiger Partner

01

Das Königreich Marokko ist geografisch gesehen Europas nächstgelegener Nachbar in Nordafrika (siehe Abbildung 1). Im Index für menschliche Entwicklung der Vereinten Nationen für das Jahr 2018 rangiert Marokko unter 189 Ländern an 123. Stelle und gilt somit als Land mit mittlerer menschlicher Entwicklung. Marokko ist mit einem jährlichen Bruttoinlandsprodukt von rund 101 Milliarden Euro (2018) und rund 35 Millionen Einwohnern die fünftgrößte afrikanische Volkswirtschaft und ein wichtiger politischer und wirtschaftlicher Partner der EU. Umgekehrt ist die EU der wichtigste Handelspartner Marokkos, wobei rund 65 % der Ausfuhren Marokkos und 57 % seiner Einfuhren auf die EU entfallen1.

Abbildung 1

Marokko

Quelle: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Quelle: Eurostat.

02

Marokko profitiert von seiner umsichtigen makroökonomischen Politik und den Strukturreformen der letzten Jahre. Das Wachstum hält relativ kontinuierlich an und die Inflation ist niedrig. Das externe Leistungsbilanzdefizit und das Haushaltsdefizit sind in den letzten Jahren weiter zurückgegangen.

03

Vor dem Hintergrund der Unruhen in der Region in der Zeit nach dem Arabischen Frühling im Jahr 2011 zeichnet sich Marokko durch ein stabiles politisches Umfeld aus. Mit seiner neuen Verfassung, die im Juli 2011 verabschiedet wurde, hat Marokko wichtige Schritte in Richtung einer politischen Modernisierung und einer offenen Wirtschaft unternommen.

04

Der Schwerpunkt dieser Verfassungsreform lag auf der Bedeutung der Grundrechte und der Gleichstellung der Geschlechter. Die nationalen Rechtsvorschriften sind jedoch noch nicht vollständig an die Übereinkommen der Vereinten Nationen auf dem Gebiet der Menschenrechte angeglichen. So hat der Menschenrechtsausschuss der Vereinten Nationen empfohlen, die Todesstrafe abzuschaffen, Gewalt gegen Frauen zu bekämpfen, die Gleichstellung der Geschlechter zu fördern, den Schutz der Kinderrechte zu verbessern, das Römische Statut zur Schaffung des Internationalen Strafgerichtshofs zu ratifizieren und die Kriminalisierung von Homosexuellen abzuschaffen. Marokko lehnte die meisten Empfehlungen im Zusammenhang mit den Rechten der Frau ab2.

05

Die EU und Marokko unterhalten seit der Unterzeichnung ihres ersten Handelsabkommens im Jahr 1969 stabile Beziehungen. Die Partnerschaft hat sich im Laufe der Jahre weiterentwickelt und ist gewachsen (siehe Anhang I), was im Jahr 1996 in der Unterzeichnung eines umfassenden Assoziationsabkommens mündete3. Dieses im Jahr 2000 in Kraft getretene Assoziationsabkommen ist die Rechtsgrundlage für die Beziehungen zwischen der EU und Marokko. Seit der Einführung der Europäischen Nachbarschaftspolitik im Jahr 2004 ist Marokko schrittweise zu einem bevorzugten Partner der EU in Bezug auf die politische und wirtschaftliche sowie die handelspolitische, technische und entwicklungspolitische Zusammenarbeit geworden.

06

Im Rahmen der Europa-Mittelmeer-Partnerschaft bedeutete das Assoziationsabkommen im Jahr 2008, als Marokko der sogenannte fortgeschrittene Status gewährt wurde4, einen Wendepunkt, der den besonderen Charakter der Beziehungen des Landes zur EU untermauert. Dadurch wurde ein Rahmen für die politische Zusammenarbeit auf hoher Ebene geschaffen, um die marokkanischen Rechtsvorschriften weiter an die EU-Rechtsvorschriften anzupassen und die marokkanische Wirtschaft schrittweise in den EU-Binnenmarkt zu integrieren.

Ein Hauptempfänger von Finanzierung im Rahmen des ENI

07

Marokko erhält mehr EU-Entwicklungshilfe als jedes andere nordafrikanische Land mit Ausnahme Tunesiens und ist einer der Hauptbegünstigten der internationalen Entwicklungshilfe. Die EU ist mit einem Anteil von 25,2 % an der öffentlichen Entwicklungshilfe Marokkos wichtigster Geber (siehe Abbildung 2).

Abbildung 2

Öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) in Marokko im Jahr 2017, wichtigste Geber (Millionen Dollar)

Quelle: Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD).

08

Neben der öffentlichen Entwicklungshilfe sind auch andere entwicklungspolitische Akteure in Marokko aktiv. Aus den offiziellen Statistiken der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung geht beispielsweise hervor, dass die Weltbank (WB) und die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB) wichtige Geber in den Bereichen Infrastrukturprojekte und verantwortungsvolle Staatsführung, Gesundheit und Sozialschutz sind.

09

Das Europäische Nachbarschaftsinstrument (ENI) ist das wichtigste Finanzinstrument für die Zusammenarbeit der Kommission mit Marokko. Die Kommission plant die bilaterale Unterstützung der EU für einen Zeitraum von jeweils sieben Jahren. Der insgesamt bereitgestellte Betrag ging von 1 431 Millionen Euro für den Zeitraum 2007-2013 auf 1 399 Millionen Euro für den Zeitraum 2014-2020 zurück (siehe Abbildung 3). Hauptschwerpunkte des einheitlichen Unterstützungsrahmens (SSF) für den Zeitraum 2014-2017 waren der gerechte Zugang zu grundlegenden sozialen Diensten, die Unterstützung einer demokratischen Regierungsführung, Rechtsstaatlichkeit und Mobilität sowie Arbeitsplätze und ein nachhaltiges, integratives Wachstum.

Abbildung 3

Bilaterale Unterstützungsverpflichtungen in Nordafrika

Quelle: Europäische Kommission.

10

Marokko ist einer der Hauptbegünstigten bilateraler ENI-Programme in Nordafrika. Im Zeitraum 2014-2018 führten die Mittelzuweisungen für die Budgethilfe (siehe Kasten 1) zu Verträgen in Höhe von 562 Millionen Euro und Zahlungen in Höhe von fast 206 Millionen Euro (siehe Anhang II). Die Budgethilfe macht durchschnittlich 75 % der jährlichen EU-Ausgaben für Marokko aus. Marokko erhält zusätzliche Mittel aus mehreren thematischen Programmen und Instrumenten (siehe Anhang III). Zudem wird EU-Unterstützung über Finanzinstitute und Treuhandfonds bereitgestellt.

Kasten 1

Die Modalität der Budgethilfe

Nach Ansicht der Kommission ist die Budgethilfe ein wirksames Mittel zur Unterstützung von Reformen und Zielen der nachhaltigen Entwicklung. Die Kommission hält sie für einen Vektor des Wandels zur Verbesserung des öffentlichen Finanzmanagements, der makroökonomischen Stabilität, des nachhaltigen und integrativen Wachstums und der Bekämpfung von Korruption und Betrug sowie zur Förderung von Sektorreformen, Menschenrechten, demokratischen Werten und der Gleichstellung der Geschlechter.

Zur Budgethilfe gehören Dialog, Finanztransfers an die Staatskasse des Partnerlandes, Leistungsbewertung sowie Kapazitätsaufbau auf der Grundlage von Partnerschaft und gegenseitiger Rechenschaftspflicht. Die überwiesenen Mittel sind nicht zweckgebunden. Es ist daher nicht möglich, zu überprüfen, wo und wie sie eingesetzt werden. Sobald die Mittel überwiesen worden sind, kann das Partnerland sie in seinem normalen Haushaltsverfahren verwenden.

Budgethilfe wird nicht jedem Land gewährt. Vor Beginn des Programms und während seiner Laufzeit sind gewisse Förderfähigkeitskriterien zu erfüllen. Mittel werden erst dann ausgezahlt, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind.

Um für Budgethilfe infrage zu kommen, muss ein Land über Folgendes verfügen:

  • sachdienliche und glaubwürdige sektorale/nationale Entwicklungsstrategien,
  • eine stabilitätsorientierte makroökonomische Politik,
  • ein sachdienliches und glaubwürdiges Reformprogramm für das öffentliche Finanzmanagement,
  • Haushaltstransparenz und -kontrolle (Haushaltsinformationen müssen öffentlich zugänglich gemacht werden).

Außerdem muss bei Vorschlägen für Budgethilfeverträge eine Bewertung der Lage im Bereich der Grundwerte vorgenommen werden.

Die Budgethilfe wird in fixen und variablen Tranchen ausgezahlt. Fixe Tranchen haben einen festen Wert, der in der Finanzierungsvereinbarung (Vertrag zwischen dem begünstigten Land und der Kommission) im Voraus festgelegt wird. Fixe Tranchen werden vollständig (bei Erfüllung sämtlicher Bedingungen) oder überhaupt nicht (bei Nichterfüllung einer oder mehrerer Bedingungen) ausgezahlt. Für variable Tranchen wird in der Finanzierungsvereinbarung im Voraus ein Höchstwert festgelegt. Variable Tranchen werden entweder vollständig oder teilweise ausgezahlt, wobei sich der ausgezahlte Betrag nach der erzielten Leistung richtet, die anhand zuvor festgelegter Zielvorgaben oder bestimmter Leistungsindikatoren gemessen wird (Voraussetzung ist jedoch, dass sämtliche allgemeine Bedingungen erfüllt sind). Diese Leistungsbewertung basiert auf Daten, die vom begünstigten Land bereitzustellen und in der Finanzierungsvereinbarung festgelegt sind (Überprüfungsquellen).

Quelle: Europäische Kommission: „Budget support guidelines“ (Leitlinien für die Budgethilfe), September 2017.

11

Die EU-Delegation in Rabat und die Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen verwalten die Programme und setzen sie um. Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) und der EU-Delegationsleiter sind für den politischen Dialog zuständig.

Bilaterale Beziehungen vor Herausforderungen

12

Die EU und Marokko unterhalten seit Langem gute Beziehungen. Seit dem Jahr 2015 war die Partnerschaft zwischen der EU und Marokko jedoch angespannt, nachdem das Gericht der EU zum ersten Mal entschieden hatte, dass die Westsahara kein Teil Marokkos sei. Dies bedeutete, dass die Westsahara nicht Teil des Fischerei- und Landwirtschaftsabkommens zwischen der EU und Marokko war und nicht von denselben Zollpräferenzen profitieren konnte. Das Thema Westsahara (siehe Kasten 2) belastete die Partnerschaft zwischen der EU und Marokko, und Marokko setzte den politischen Dialog aus.

Kasten 2

Zusammenfassung der Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH)

10. Dezember 2015: Mit dem Urteil des Gerichts der EU5 wurde der Beschluss6 über die Anwendung des Agrarabkommens im Gebiet der Westsahara aufgehoben. In dem Urteil stellte das Gericht fest, dass das Agrarabkommen für die Westsahara galt, die Westsahara jedoch nicht zu Marokko gehörte und das Königreich Marokko nicht die Verwaltungsmacht war. Vor dem Erlass des Beschlusses hätte der Rat sicherstellen müssen, dass die natürlichen Ressourcen des Gebiets nicht zum Nachteil seiner Bevölkerung und ihrer Grundrechte ausgebeutet werden.

21. Dezember 20167: Der EuGH hob das Urteil von 2015 auf und entschied, dass kein Handels- oder Assoziationsabkommen mit Marokko für das Gebiet der Westsahara gelten könne, da die Westsahara nicht zu Marokko gehörte. Dementsprechend erklärte der EuGH, dass die Menschen in der Westsahara in den Beziehungen der EU zu Marokko als Dritte angesehen werden sollten. Daher sei wie bei jeder bilateralen Vereinbarung die ausdrückliche Zustimmung der Bevölkerung des Gebiets einzuholen.

Februar 20188: Da die Westsahara nicht Teil des Königreichs Marokko sei, gehörten die an die Westsahara angrenzenden Gewässer nach Ansicht des EuGH nicht zur im Fischereiabkommen genannten marokkanischen Fischereizone.

Erstes Quartal 2019: Das Europäische Parlament und der Rat billigten eine Änderung von zwei Protokollen für Fischerei und Landwirtschaft. Ziel war es, die wirtschaftliche Entwicklung in der Westsahara zu fördern, indem die Ausfuhren in die EU genauso behandelt werden wie die Ausfuhren aus Marokko.

13

Der politische Dialog findet auf der Ebene des EAD, des EU-Delegationsleiters und des Außenministeriums in Marokko statt. Der Politikdialog erfolgt auf sektoraler Ebene zwischen dem Personal der EU-Delegation und den marokkanischen Behörden. In Abbildung 4 wird der Unterschied zwischen politischem Dialog und Politikdialog erläutert.

Abbildung 4

Politischer Dialog und Politikdialog

Politischer Dialog
Erstreckt sich auf das gesamte auswärtige Handeln der EU: Entwicklungspolitik, Handel, Außen- und Sicherheitspolitik.
Findet im Einklang mit den EU-Verträgen, dem Europäischen Auswärtigen Dienst oder anderen Rechtsgrundlagen statt.
In allen Ländern findet der politische Dialog in der Regel zwischen dem EU-Delegationsleiter und der Ministerebene statt.
Politikdialog
Erstreckt sich auf die spezifischen Bereiche der EU-Zusammenarbeit.
Sollte die allgemeinen und spezifischen Ziele von Budgethilfeverträgen unterstützen.
Unterstützung der Bemühungen des Partnerlandes, die in seinen Strategien festgelegten Ziele zu erreichen. Kann eine politische Dimension aufweisen (z. B. wenn schwierige Reformen politisch kostspielig sind).

Quelle: DEVCO Academy.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

14

Im Rahmen dieser Prüfung bewertete der Hof die Wirksamkeit der EU-Budgethilfe für Marokko im Zeitraum 2014-2018. Der Hof untersuchte die folgenden Fragestellungen:

  • Haben die Kommission und der EAD die vorrangigen Bereiche in geeigneter Weise ausgewählt und die Programme gut gestaltet?
  • Hat die Kommission die EU-Unterstützung in Marokko sachgerecht umgesetzt?
  • Wurden die Ziele der EU-Unterstützung für Marokko erreicht?
15

Bei der Prüfung wurde der Zeitraum zwischen dem offiziellen Beschluss zur Einrichtung des Europäischen Nachbarschaftsinstruments (1. Januar 2014) und Ende 2018 abgedeckt. Der Prüfungsschwerpunkt lag auf diesem Zeitraum, da für den Zeitraum 2005-2012 bereits eine externe Evaluierung der Budgethilfe für Marokko durchgeführt worden war (veröffentlicht im Jahr 2014). Zudem entspricht dieser Zeitraum dem Programmplanungszeitraum des ENI. Die in diesem Zeitraum vertraglich gebundenen und ausgezahlten Beträge sind erheblich. Außerdem hat die Kommission noch keine Länderbewertung durchgeführt, in deren Rahmen die Unterstützung Marokkos behandelt wird.

16

Die Prüfung des Hofes wurde von September 2018 bis Februar 2019 durchgeführt und erstreckte sich auf die Bereiche Gesundheit, Sozialschutz, Justiz und Entwicklung des privaten Sektors (PACC: „programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc“). Der überwiegende Teil der ENI-Ausgaben in Marokko im Zeitraum 2014-2018 entfiel auf diese Bereiche (siehe Anhang II)9). Neben den Budgethilfeprogrammen in diesen vier Bereichen überprüfte der Hof die 10 Projekte im Zusammenhang mit den entsprechenden Finanzierungsbeschlüssen (siehe Anhang IV). Er untersuchte, ob Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte in diesen Budgethilfeprogrammen als Querschnittsthemen behandelt wurden. In Anhang V werden die Ziele der geprüften Budgethilfeprogramme zusammengefasst und Anhang VII enthält eine nach Bereich aufgeschlüsselte Bewertung.

17

Die Prüfung des Hofes umfasste eine Aktenprüfung, Befragungen von Bediensteten der zentralen Kommissionsdienststellen und des Europäischen Auswärtigen Dienstes sowie einen Prüfbesuch vor Ort. Der Besuch gestattete es dem Hof, weitere Informationen zu sammeln und Gespräche mit Vertretern der nationalen Behörden und Mitarbeitern der EU-Delegation sowie in den Vertretungen der EU-Mitgliedstaaten in Marokko (spanische und französische Vertretungen) zu führen. Der Hof befragte darüber hinaus internationale Organisationen und andere Geber wie die Weltbank, die AfDB, Unicef und die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Außerdem besuchte er Begünstigte, darunter eine Haftanstalt für Mädchen, ein Sozialschutzzentrum und private Unternehmen, die Investitionszuschüsse erhalten hatten.

18

Marokko ist einer der Hauptbegünstigen von Außenhilfe der EU und damit ein strategischer Partner in wichtigen Politikbereichen. Die Kommission kann sich die Schlussfolgerungen und Empfehlungen dieses Berichts zunutze machen, indem sie diese für den nächsten Programmplanungszeitraum (ab dem Jahr 2021) berücksichtigt. Daher sind die Relevanz und die potenzielle Wirkung dieses Berichts hoch.

Bemerkungen

Schwerpunktsetzung und Ausgestaltung der Unterstützung suboptimal

Budgethilfe zu weit gestreut, um Ergebnisse zu maximieren

19

Der Hof prüfte, ob die Kommission und der EAD für die Budgethilfe durchgängig Bereiche auf der Grundlage der wichtigsten Bedürfnisse Marokkos priorisiert hatten. Außerdem untersuchte er, ob eine angemessene Bedarfsanalyse durchgeführt worden war. Darüber hinaus widmete er sich der Frage, ob die Kommission ihren Ansatz angemessen mit anderen in Marokko tätigen Gebern koordiniert hatte.

Budgethilfe basierte auf einer angemessenen Risiko-/Bedarfsanalyse
20

Nach Ansicht der Kommission war die Budgethilfe das am besten geeignete Instrument, um die Umsetzung nationaler und sektoraler Reformen nachhaltig zu unterstützen. Die Kommission führt jährlich eine Risikoanalyse für die folgenden Kategorien durch: politische Governance, makroökonomische Stabilität, Entwicklung, öffentliches Finanzmanagement und Korruption/Betrug. Die Förderkriterien waren in der Planungsphase eindeutig erfüllt, und die Grundwerte wurden nicht als mit einem hohen Risiko behaftet eingestuft. Marokkos Risikoniveau wurde als moderat eingestuft.

21

Der Risikoanalyse der Kommission zufolge betraf jedoch eines der wesentlichen verbleibenden Risiken die Korruption. In Ermangelung einer für die Korruptionsbekämpfung zuständigen Behörde konnte die Kommission nicht auf dieser Schiene gegen Korruption angehen. Daher bekämpfte die Kommission Korruption über einige ihrer Budgethilfeprogramme. So tragen beispielsweise die Digitalisierung von Verfahren im Rahmen des PACC sowie Maßnahmen und Indikatoren im Rahmen der Budgethilfeprogramme für Gesundheit und Sozialschutz zum Abbau von Korruption bei. Im Justizprogramm umfasst das Organgesetz Maßnahmen, die auf den Korruptionsabbau ausgerichtet sind. Einige dieser Maßnahmen, wie z. B. der Ethikkodex für Richter, waren jedoch noch nicht verabschiedet worden.

22

Die Länderberichte des Internationalen Währungsfonds und die Bewertung der Rechenschaftspflicht bei den öffentlichen Ausgaben und Finanzen (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA) von 2016 ließen keine wesentlichen Mängel erkennen und entsprachen der Risikobewertung der Kommission.

23

Die Kommission hatte in Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden eine eingehende Bedarfsanalyse für die spezifischen Budgethilfeprogramme durchgeführt und bei deren Formulierung ein breites Spektrum an Interessenträgern konsultiert. Darüber hinaus war die EU-Delegation mit Organisationen der Zivilgesellschaft zusammengetroffen. Allerdings wurde der marokkanische Rechnungshof (ein wichtiger Interessenträger) bei der Bedarfsanalyse für die geprüften Bereiche nicht konsultiert.

24

Die Budgethilfeprogramme ergänzten andere EU-Programme, und die Koordinierung mit bilateralen und thematischen Programmen war gut. Technische Hilfe wurde bei der Ausgestaltung aller Budgethilfeprogramme einbezogen. Der Gesamtanteil der zusätzlichen Kooperationsinstrumente (technische Hilfe, Partnerschaften (Twinning) usw.), die die Budgethilfe in Marokko ergänzen, ist im Laufe der Zeit von 5 % (2007-2010) auf 13 % (2011-2013), anschließend auf 16 % (2014-2016) und dann weiter auf 18 % (2017-2018) angestiegen.

Wesentliche Bedürfnisse zwar berücksichtigt, aber Finanzierung deckte eine Vielzahl von Bereichen ab
25

Bei der Planung der bilateralen Unterstützung für Marokko ging die Kommission auf ein breites Spektrum an vorrangigen Bereichen ein. Diese Bereiche entsprachen den Bedürfnissen im Rahmen sektoraler Strategien, denen sowohl im nationalen Regierungsplan als auch im EU-Aktionsplan Rechnung getragen wurde. In den Programmplanungsdokumenten hatte die Kommission klar nachgewiesen, warum die Bereiche Finanzmittel benötigten. Die vorrangigen Bereiche blieben in den Zeiträumen 2007-2013 und 2014-2020 unverändert (siehe Abbildung 5).

Abbildung 5

Überblick über die vorrangigen Bereiche im Zeitraum 2007-2020

2007-2013 2014-2020
Bereich 1 Sozialpolitische Entwicklung 412 Millionen Euro Gleichberechtigter Zugang zu grundlegenden sozialen Dienstleistungen 441 Millionen Euro
Bereich 2 Governance und Menschenrechte 115 Millionen Euro Unterstützung einer demokratischen Regierungsführung, Rechtsstaatlichkeit und Mobilität 337,5 Millionen Euro
Bereich 3 Modernisierung der Wirtschaft 298 Millionen Euro Arbeitsplätze, nachhaltiges und integratives Wachstum 367,5 Millionen Euro
Kapazitätsaufbau Institutionelle Unterstützung (einschließlich „Réussir le Statut Avancé“ (Den fortgeschrittenen Status zum Erfolg führen)) 272 Millionen Euro Ergänzende Unterstützung für Kapazitätsaufbau und Zivilgesellschaft 294 Millionen Euro
Sonstige Umwelt 137 Millionen Euro
Insgesamt 1 234 Millionen Euro 1 470 Millionen Euro

Quelle: Richtprogramme für die Zeiträume 2007-2010, 2011-2013 und SSF 2014-2020.

26

Die Kommission hatte die drei vorrangigen Bereiche zu weit gefasst. Diese setzten sich aus 13 Teilbereichen10 zusammen, von denen viele als eigenständige Bereiche betrachtet werden könnten. Die Zersplitterung der Hilfe hätte folglich verringert werden können. Wird der Schwerpunkt auf zu viele Bereiche gelegt, werden zudem die potenziellen Auswirkungen der EU-Unterstützung gemindert. Die Agenda für den Wandel11 sieht vor, dass die EU ihre Maßnahmen in jedem Partnerland auf höchstens drei Bereiche konzentriert, um die Wirkung und Hebelwirkung ihrer Hilfe zu erhöhen.

27

Der jedem Programm zugewiesene Betrag hing von einer Reihe von Parametern ab12. Die zugewiesenen Beträge beruhten auf Verhandlungen, die nicht dokumentiert waren. Daher konnte die Kommission nicht nachweisen, dass die Zuweisung der Beträge nach einer transparenten Methode erfolgt war.

Kommission hatte während der Unterbrechung des politischen Dialogs keine klare Strategie für die künftigen Beziehungen zu Marokko entwickelt
28

Das Urteil des EuGH und die institutionelle Blockade nach den Parlamentswahlen hatten begrenzte, aber erkennbare Auswirkungen auf die Zusammenarbeit (siehe Kasten 2).

29

Das erste EuGH-Urteil wurde im Dezember 2015 erlassen. Die Verhandlungen über das vertiefte und umfassende Freihandelsabkommen, die Partnerschaft für Migration und Mobilität und die Zusammenarbeit in den Bereichen Sicherheit und Terrorismusbekämpfung waren seitdem nicht vorangekommen.

30

Der Assoziationsrat13 soll jährlich zusammentreten, um die bilateralen Beziehungen zu überprüfen und den Stand der Umsetzung des Assoziationsabkommens zu bewerten. Zwischen Dezember 2015 und Juni 2019 fanden jedoch keine Treffen statt. Daher bezog sich der letzte verfügbare Fortschrittsbericht, der vom EAD erstellt wurde, auf die Tätigkeiten im Jahr 2014. Die EU-Delegation übermittelte jedoch weiterhin regelmäßig politische Berichte.

31

Der fortgeschrittene Status Marokkos wurde bis Ende 2018 verlängert und eine weitere Verlängerung bis Ende 2020 erwogen. Ferner hatte Marokko eine vollständige Überprüfung der bilateralen Beziehungen zur EU beantragt, wobei ein neuer, maßgeschneiderter Rahmen über den fortgeschrittenen Status hinausgehen sollte.

32

In Ermangelung eines förmlichen politischen Dialogs hatte die Kommission keine neuen Prioritäten und/oder Herausforderungen zur Sprache gebracht, wie es angesichts des Auslaufens des einheitlichen Unterstützungsrahmens angezeigt gewesen wäre. In den letzten Jahren hatte sich die EU-Delegation bei ihren Reaktionen auf Ersuchen der marokkanischen Regierung auf den bestehenden einheitlichen Unterstützungsrahmen gestützt, anstatt den politischen Stillstand zu nutzen, um ihre operativen Prioritäten mit Marokko zu überdenken und eine klare, vorausschauende Strategie zu entwickeln. Die Kommission und die Mitgliedstaaten betrachteten die Prioritäten des einheitlichen Unterstützungsrahmens weiterhin als relevant und verlängerten den SSF 2014-2017 daher bis 2018. Für den Zeitraum 2019-2020 sollte es keine neuen Partnerschaftsprioritäten geben, sondern lediglich einen kurzfristigen Rahmen, der dem derzeitigen einheitlichen Unterstützungsrahmen ähnelt und als Rechtsgrundlage für die Programmplanung für den Zeitraum 2019-2020 dienen kann.

33

Die Kommission setzte die Budgethilfe nicht aus, denn das Fehlen eines politischen Dialogs ist gemäß der Haushaltsordnung der EU, den Leitlinien für die Budgethilfe und den Bestimmungen der Finanzierungsvereinbarungen kein Grund für eine solche Aussetzung. Die Zahlungen für die Budgethilfe wurden wie geplant fortgesetzt und waren in den Jahren 2016 und 2017 höher als in den beiden Vorjahren (siehe Abbildung 6).

Abbildung 6

Budgethilfezahlungen für Marokko im Zeitraum 2011-2018

Quelle: „Data Warehouse“, Datenarchiv der GD DEVCO.

Geberkoordinierung war uneinheitlich
34

Während der Ermittlungsphase bewertet die EU, welche anderen Projekte in dem Bereich derzeit durchgeführt werden, und führt Treffen mit den technischen und finanziellen Partnern durch, um die laufenden/geplanten Finanzierungen in dem Bereich zu ermitteln. Die „Groupe Principal des Partenaires“ hatte sich seit 2016 alle zwei Monate getroffen, um sektorbezogene Fragen auf strategischer Ebene zu erörtern. Nicht alle Geber in Marokko hatten sich jedoch regelmäßig getroffen (z. B. China und Indien).

35

In Marokko gab es in den meisten Bereichen eine Vielzahl von Gebern. Es fehlte jedoch an Kohärenz zwischen den Zielen/Prioritäten der Mitgliedstaaten und jenen der EU. Obwohl der Prozess der gemeinsamen Programmplanung im Jahr 2014 eingeführt wurde, wurde er erst 2017 von den Mitgliedstaaten umgesetzt, nachdem sie sich über die Art und Weise der Umsetzung in drei Bereichen (Migration, Geschlechtergleichstellung und Berufsbildung) geeinigt hatten. Dies lag daran, dass die Mitgliedstaaten ihre eigene Sichtbarkeit bewahren wollten. Die große Zahl der betroffenen Bereiche und Geber trug nicht zur Wirksamkeit der Hilfe bei.

36

In einigen Bereichen waren wirksame Regelungen für Geber getroffen worden, insbesondere im Gesundheitssektor, wo die Geber gemeinsame Ziele verfolgten und über gemeinsame Rahmenwerke für die Leistungsbewertung verfügten. Die Kommission hatte den Vorsitz in der finanziellen und technischen Partnergruppe für Gesundheit und Sozialschutz. Für das PACC gab es zwar keine förmlich eingerichtete Geber-Sitzungsgruppe, dafür aber eine Koordinierungsplattform, die G20-Afrika-Partnerschaft.

37

Im Justizbereich fanden im Zeitraum 2015-2017 keine förmlichen Gebersitzungen statt. Da das Justizministerium seit 2017 für die Koordinierung in diesem Bereich zuständig ist, wurden Sitzungen mit den technischen und finanziellen Partnern organisiert. Diese fanden jedoch nur einmal im Jahr statt, obwohl die Partner den Wunsch geäußert hatten, sich mindestens zweimal im Jahr zu treffen, um Überschneidungen zu vermeiden. Diese Sitzungen wurden kaum dokumentiert. Der in der Finanzierungsvereinbarung vorgeschriebene Lenkungsausschuss zur Sicherstellung der Koordinierung zwischen den Ministerien und den Programmpartnern war noch nicht eingerichtet worden.

38

Für die geprüften Bereiche, in denen sowohl die EU als auch andere Geber Unterstützung leisteten, gab es nur sehr wenige gemeinsame Indikatoren. Während im Gesundheitsbereich 11 der 18 Indikatoren ähnlich lauteten wie die von der Weltbank verwendeten Indikatoren, gab es im PACC sieben ähnliche Indikatoren und im Sozialschutzprogramm nur einen. Jährliche Bewertungen und Evaluierungen wurden für die geprüften Bereiche nicht systematisch ausgetauscht.

Budgethilfeprogramme nicht auf maximale Wirkung ausgelegt

39

Der Hof überprüfte, ob die Zielsetzungen und Indikatoren der Budgethilfe darauf ausgelegt wurden, Reformen zu unterstützen.

Einige Zielvorgaben der Budgethilfe nicht ehrgeizig genug, um Reformen zu unterstützen
40

Die Budgethilfeprogramme waren zwar mit den sektoralen Strategien des Landes abgestimmt, nicht alle Strategien enthielten jedoch quantifizierte Zielvorgaben für spezifische Ziele oder Aktionspläne. Folglich war es nicht immer möglich, die Zielvorgaben der Budgethilfeprogramme mit nationalen sektoralen Zielvorgaben zu vergleichen. Ab dem Jahr 2019 ist jedoch im Haushaltsgesetz vorgesehen, dass die Ministerien den Budgetprojektionen Leistungsvorgaben zuordnen müssen, die ihren wichtigsten strategischen Politikzielen entsprechen.

41

Bei den Indikatoren bezüglich der Schaffung von Institutionen, der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften und nationaler Pläne lag der Fokus nicht auf Wirkungen.

42

Der Hof stellte fest, dass 25 der 86 Zielvorgaben der Budgethilfe nicht ehrgeizig genug waren, um Reformen zu unterstützen. Im Gesundheitsbereich beispielsweise waren die Hauptprobleme unzureichendes medizinisches Personal und Unterschiede zwischen städtischen und ländlichen Gebieten. Der Schwerpunkt des Budgethilfeprogramms lag jedoch hauptsächlich auf der Verringerung der Unterschiede zwischen ländlichen und städtischen Gebieten. Der Mangel an Personalressourcen wurde dagegen lediglich über eine – nicht sehr ehrgeizige – Zielvorgabe der variablen Tranche angegangen. Diese sah vor, über einen Zeitraum von zwei Jahren gerade einmal 13 Ärzte zu „Hausärzten“ auszubilden.

43

Einige der Herausforderungen, die von verschiedenen Interessenträgern (Gesundheitsministerium, Weltbank usw.) im Gesundheitsbereich festgestellt worden waren, fanden bei der Ausgestaltung des Budgethilfeprogramms keine direkte Berücksichtigung: hohe Fehlzeiten von Personal, die geringe Attraktivität abgelegener Gebiete für medizinisches Personal und die strukturelle Unterauslastung der Krankenhausinfrastruktur.

44

Im Bereich Sozialschutz war die Vorgabe, 25 % der Sozialschutzzentren an das neue Gesetz anzupassen, nicht ehrgeizig genug, denn sie war bereits erreicht worden. So erfüllte ein höherer Prozentsatz als 25 % bereits die strengeren Anforderungen des vorangegangenen Gesetzes.

45

Im Justizbereich waren die Ziele zwar weit gefasst, standen aber mit den Reformzielen in Einklang, z. B. die Ziele Unabhängigkeit des Sektors und gerichtlicher Schutz der Rechte und Freiheiten.

46

Das PACC basierte auf drei Strategien, von denen für zwei keine terminierten Ziele festgelegt wurden, was eine Bestimmung der wichtigsten/dringendsten Bedürfnisse erschwerte. Das Programm umfasste zu viele Bereiche und sollte kleine und mittlere Unternehmen (KMU), Start-ups, Landbesitz, Handel, nachhaltige Entwicklung und Energie unterstützen.

Ausgestaltung der Indikatoren ermöglichte keine objektive Leistungsmessung
47

Die Kommission nahm bei der Ausgestaltung der Budgethilfeprogramme eine Bewertung der Überwachungs- und Evaluierungssysteme Marokkos vor. In Ermangelung einer Rahmenbewertung zur Evaluierung der Fortschritte in einzelnen Bereichen wandte sie die vorhandenen Leitlinien an. Außer im Gesundheitssektor waren die sektoralen Strategien nicht immer von einem umfassenden Aktionsplan begleitet, der Ausgangsdaten, Ergebnisindikatoren und zuvor festgelegte Zielvorgaben enthält.

48

Der Hof stellte die folgenden Mängel bei der Auswahl und Verwendung von Indikatoren fest:

  1. Die Indikatoren für die variablen Tranchen waren für die Überwachung der Fortschritte bei den spezifischen Zielen nicht geeignet.
  2. Fast alle Indikatoren bezogen sich auf Outputs oder Prozessschritte (z. B. Vorschlag für einen Gesetzesentwurf) und nicht auf Wirkungen.
  3. Zwei Indikatoren waren nicht relevant genug, da mit ihnen nicht gemessen wurde, ob die Ziele des Budgethilfeprogramms erreicht wurden. Im Gesundheitsbereich bezogen sich zwei Indikatoren auf das erwartete Ergebnis „Verringerung der Unterschiede zwischen städtischer und ländlicher Umgebung“. Beide Indikatoren stellten einen absoluten Wert dar, d. h. „Zunahme der in ländlichen Gebieten behandelten Diabetespatienten“ und „Zunahme der in ländlichen Gebieten behandelten Hypertoniker“. Während eine Zunahme bedeuten könnte, dass mehr Patienten mit einem entsprechenden Bedarf behandelt werden (positive Zunahme), könnte sie auch bedeuten, dass diese beiden Zustände in Marokko häufiger geworden sind (negative Zunahme). In jedem Fall waren die Indikatoren nicht darauf ausgerichtet, eine Verringerung der Unterschiede zu messen.
  4. Den Indikatoren waren häufig entweder ungenaue oder überhaupt keine Ausgangswerte zugewiesen worden14. Ein genauer Ausgangspunkt ist jedoch erforderlich, damit Fortschritte gemessen werden können und bewertet werden kann, ob die Zielvorgaben zum einen realistisch und zum anderen ehrgeizig genug sind.
  5. Den Indikatoren wurden veraltete Ausgangswerte und Zielvorgaben zugeordnet15. Da der Programmplanungsprozess rund ein Jahr in Anspruch nahm, entsprachen die Ausgangswerte nicht mehr der Realität und die Zielvorgaben waren zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung in einigen Fällen bereits erreicht worden oder standen kurz davor, erreicht zu werden16. Da die Ausgangswerte und Zielvorgaben bei der Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung nicht aktualisiert worden waren, wurden Zahlungen in Fällen geleistet, in denen sich die Entwicklung verschlechtert und nicht etwa verbessert hatte.

Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Hilfe

Umsetzung durch Verzögerungen beeinträchtigt

49

Der Hof untersuchte, ob die Tätigkeiten wie geplant umgesetzt und die Outputs wie beabsichtigt erbracht worden waren.

Outputs und ergänzende Unterstützung nicht immer rechtzeitig erbracht/geleistet
50

Insgesamt wurden die Reformen in den geprüften Bereichen nicht immer wie geplant umgesetzt. Verzögerungen waren hauptsächlich auf die nicht fristgerechte Annahme von Gesetzgebungsvorschlägen (Sozialschutz), die Tatsache, dass das Parlament das Strafgesetzbuch und die Strafprozessordnung noch nicht verabschiedet hatte (Justiz), das Fehlen eines speziellen Aktionsplans (Gesundheit) und den eingeschränkten Politikdialog mit dem privaten Sektor (PACC) zurückzuführen.

51

Da sich die Umsetzung der Reformen in den Bereichen Justiz und PACC verzögerte, erfolgten mehrere Auszahlungen ebenfalls später als ursprünglich geplant. Trotz der Verzögerung bei den Sozialschutzmaßnahmen im ersten Durchführungsjahr hielt die Kommission es nicht für erforderlich, Abhilfemaßnahmen zu ergreifen, da technische Hilfe aus den vorangegangenen Budgethilfeprogrammen zur Verfügung stand. Die Kommission hatte das PACC um ein Jahr und das Justizprogramm um zwei Jahre verlängert. Die ursprüngliche Laufzeit der Programme betrug vier Jahre (fünf Jahre für das Justizprogramm).

52

In den geprüften Bereichen wurden die Budgethilfeprogramme durch technische Hilfe und Partnerschaften (Twinning) ergänzt (zwischen 2 % und 13 % des Budgethilfebetrags). Obwohl diese in den geprüften Bereichen geleistete ergänzende Unterstützung mit den Zielen der Budgethilfeprogramme in Einklang stand, begann sie häufig zwei oder drei Jahre nach Unterzeichnung der Finanzhilfevereinbarungen. Infolgedessen wurde die Budgethilfe durch die technische Hilfe nicht in geeigneter Weise unterstützt.

Begrenzte Nachweise für sektorbezogenen Politikdialog
53

Der Hof untersuchte, ob die Kommission in Bezug auf den Politikdialog einen strukturierten Ansatz verfolgt hatte, der die Festlegung klarer Zielvorgaben, die häufige Interaktion mit den marokkanischen Behörden und Aufzeichnungen über die erzielten Fortschritte umfasste.

54

Der Politikdialog ist eine wichtige Tätigkeit im Rahmen der Budgethilfe. Er ist neben dem Transfer von Mitteln und der Stärkung von Kapazitäten eine der Hauptkomponenten von Budgethilfeverträgen und soll zur Verwirklichung der Ziele von Budgethilfeprogrammen beitragen.

55

Trotz der Unterbrechung des politischen Dialogs wurde der sektorbezogene (Politik-)Dialog zwischen der EU-Delegation und einigen Ministerien (z. B. Gesundheit und soziale Entwicklung) fortgesetzt. Die EU-Delegation verfügte jedoch nicht über eine förmlich festgelegte Strategie für den Politikdialog, die klare Ziele umfasste. Es gab keine Nachweise dafür, dass der Dialog die Einhaltung nationaler sektoraler Strategien zum Gegenstand hatte, und die entsprechenden Sitzungen waren nur unzulänglich dokumentiert. Sitzungen fanden ad hoc unter Berücksichtigung der Bedürfnisse beider Seiten statt. In den Bereichen Justiz und PACC gab es kaum einen Dialog.

56

Das Außenministerium hatte den anderen Ministerien geraten, über EU-Unterstützung nicht offen zu kommunizieren. Kontakte zwischen den Ministerien und der EU-Delegation fanden nicht immer auf der angemessenen Ebene statt.

Unzureichende Bewertung der Ergebnisse durch die Kommission

57

Der Hof prüfte, ob die Kommission die Durchführung und Leistung der Programme in geeigneter Weise überwacht hatte und ob die Voraussetzungen für Auszahlungen erfüllt worden waren.

Variable Tranchen häufig ausgezahlt, obwohl Bedingungen weder erfüllt waren noch überprüft wurden
58

Die Auszahlung der variablen Tranchen17 basierte auf den in der Finanzierungsvereinbarung festgelegten und in der Planungsphase zwischen der Kommission und den Ministerien vereinbarten Überprüfungsquellen sowie auf anderen von der Regierung bereitgestellten offiziellen Quellen. Nichtsdestotrotz waren mehrere der in der Finanzierungsvereinbarung genannten Überprüfungsquellen18 nicht vorhanden oder wurden von den Ministerien nicht zur Verfügung gestellt.

59

In der vom Hof gezogenen Stichprobe von 54 Zielvorgaben betrachtete die Kommission 33 Zielvorgaben als erreicht. Der Hof untersuchte, wie die Kommission vor der Leistung von Zahlungen bewertete, ob Indikatoren erreicht wurden. Dabei stellte er Folgendes fest19:

  1. Die Kommission leistete Zahlungen auf der Grundlage von 10 erreichten Zielvorgaben, ohne dass sie die Zuverlässigkeit der Daten, mit denen dies überprüft worden war, kontrollierte. So wurden zwei Auszahlungen im Rahmen des PACC auf der Grundlage der Anzahl der Selbstständigen geleistet, obwohl die EU-Delegation nicht kontrolliert hatte, ob die Angaben in der verwendeten Datenbank korrekt waren. Als Hauptkriterium wurde betrachtet, wer sich selbst für selbstständig erklärt hatte, was jedoch nicht ausreichte, da diese Erklärung freiwillig abgegeben wird. Daten des Finanzministeriums zeigten, dass die Anzahl der Personen, die nach eigenen Angaben selbstständig waren, ungefähr doppelt so hoch war wie die Anzahl der Selbstständigen, die eine Einkommensteuererklärung abgaben.
  2. Die Kommission leistete Zahlungen für sieben erreichte Zielvorgaben auf der Grundlage von Ausgangswerten, die nicht auf dem aktuellen Stand waren. So wurden als Ausgangswert für einen Indikator zur Entbindung, der für Zahlungen im Jahr 2017 verwendet wurde, Zahlen von 2012 als Ausgangswert für ein im Jahr 2015 unterzeichnetes Budgethilfeprogramm herangezogen. Wäre dagegen das Jahr 2014, in dem mehr Entbindungen stattfanden, als Ausgangswert zugrunde gelegt worden, so hätte sich gezeigt, dass eine Verschlechterung der Lage eingetreten war. Entsprechend wären die Budgethilfezahlungen geringer ausgefallen.
  3. Die Kommission leistete Zahlungen für fünf Zielvorgaben, ohne einen Ausgangswert festgelegt zu haben, mit dem Fortschritte verglichen werden konnten. In weiteren sechs Fällen wurden Zahlungen auf der Grundlage ungeeigneter Berechnungen geleistet. So wurde die Anzahl der behandelten Diabetespatienten ohne eine Anpassung an die vor Beginn der EU-Unterstützung bestehende Situation berechnet.
  4. In 15 Fällen leistete die Kommission Zahlungen für Zielvorgaben, bei denen keine Fortschritte erzielt oder die nicht erreicht worden waren. So bestand eine Zielvorgabe darin, die Zahl der Allgemeinmediziner in ländlichen Grundversorgungszentren zu erhöhen. Obwohl diese Zahl zurückgegangen war, zahlte die Kommission die Unterstützung aus. Infolge der Prüfung des Hofes hat die Kommission jedoch für zwei dieser Zielvorgaben die erforderlichen Schritte eingeleitet, um den gezahlten Betrag wiedereinzuziehen.
60

Im Rahmen der variablen Tranchen für die geprüften Bereiche wurden insgesamt rund 88 Millionen Euro ausgezahlt. Das Fehlen strenger Kontrollen bei der Bewertung der Ergebnisse hatte jedoch finanzielle Auswirkungen in Höhe von 6,79 Millionen Euro. Darüber hinaus beliefen sich die regelmäßigen Zahlungen auf 19,9 Millionen Euro, obwohl die entsprechenden Indikatoren nicht zum Erreichen der Ziele des Budgethilfeprogramms beitrugen. Ferner wurde ein Betrag von 15,28 Millionen Euro ausgezahlt, obwohl keine hinreichenden Kontrollen durchgeführt oder ungeeignete Überprüfungsquellen berücksichtigt wurden. Anhang VI enthält eine nach Bereichen aufgeschlüsselte detaillierte Übersicht.

61

Darüber hinaus wurde ein Betrag von 14,64 Millionen Euro auf das folgende Jahr übertragen, obwohl die in der Finanzierungsvereinbarung genannten Bedingungen für eine Mittelübertragung nicht erfüllt waren. Die Ministerien für soziale Entwicklung und Justiz hatten darum gebeten, die Evaluierung von fünf Indikatoren (10 Millionen Euro) bzw. drei Indikatoren (4,64 Millionen Euro) erst im folgenden Jahr vorzunehmen. Die Ministerien haben dies jedoch weder schriftlich begründet, noch wurde die Verzögerung durch externe Faktoren verursacht.

Kommission hat Fortschritte nicht immer eingehend überwacht
62

Der Marokko gewährte fortgeschrittene Status ist von großer politischer Bedeutung und bildet einen übergreifenden Rahmen für die Beziehungen zwischen der EU und Marokko. Er soll zur Stärkung der Beziehungen beitragen. Es fand jedoch keine förmliche Evaluierung der erzielten Ergebnisse oder erfassten Bereiche statt. Die Kommission hat vor, im Jahr 2019 eine Länderbewertung durchzuführen, die die EU-Unterstützung/‑Hilfe in Marokko betrifft.

63

Von der Kommission bezahlte externe Sachverständige führen für jedes Budgethilfeprogramm zweimal jährlich und am Ende Vor-Ort-Besuche durch. Die Weiterverfolgung der Empfehlungen wird in den Berichten dieser Sachverständigen nicht systematisch behandelt.

64

Die EU-Delegation überwachte die Programme hauptsächlich dann, wenn Zahlungen geleistet werden sollten, die an die Erfüllung von Indikatoren gebunden waren. Zu diesem Zeitpunkt war es häufig zu spät, um im Falle einer Verzögerung die erforderlichen Korrekturen vorzunehmen. Im Justizbereich führte die EU-Delegation jedoch keine ausreichende Überwachung auf operativer Ebene durch, was sich auf die Auszahlung der variablen Tranche auswirkte (siehe Kasten 3).

Kasten 3

Mängel bei den Überwachungsverfahren der Kommission

Im Rahmen seiner Prüfung des Justizsektors plante der Hof die Besichtigung von drei Standorten, die durch Indikator 3 des Budgethilfeprogramms finanziert werden, dessen Ziel die Rationalisierung der Gerichtsorganisation ist: das Berufungsgericht in Guelmim, das Gericht erster Instanz in Sidi Ifni und das Justizzentrum in Taghjijt.

Die mit der Auszahlung für diesen Indikator Ende 2017 verbundenen Zielvorgaben waren die Annahme eines Gesetzesvorschlags zur Rationalisierung der Gerichtsorganisation20 und die Umsetzung von 60 % dieser Reform in Bezug auf die Justizzentren21.

Ziel des Vor-Ort-Besuchs des Hofes im Januar 2019 war es, die wirksame Umsetzung des Gesetzes und des Beschlusses über die Justizzentren zu überprüfen. Sechs Wochen, nachdem der Hof die EU-Delegation über seinen geplanten Besuch informiert hatte, wurde er davon in Kenntnis gesetzt, dass keines der drei Gebäude in Betrieb genommen war.

Dies deutet darauf hin, dass die EU-Delegation keine Vor-Ort-Besuche durchgeführt und Zahlungen ausschließlich auf der Grundlage eines Legislativvorschlags und eines Ministerialbeschlusses geleistet hatte.

Keine wesentlichen Auswirkungen auf Budgethilfeprogramme

Ziele der Budgethilfe nur teilweise erreicht

65

Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes war die Umsetzung der Budgethilfeprogramme und der entsprechenden Verträge über technische Hilfe noch nicht abgeschlossen. Der Hof untersuchte, inwieweit die für die Budgethilfeprogramme festgelegten Zielvorgaben erreicht worden waren. Er bewertete die Fortschritte bei der Erreichung der Budgethilfeziele in den vier Bereichen, die er im Rahmen seiner Prüfung untersuchte, sowie die Zusammenhänge zwischen diesen Fortschritten und der EU-Unterstützung.

Weniger als die Hälfte der Zielvorgaben der Budgethilfe erreicht
66

Die meisten Zielvorgaben der Budgethilfeprogramme waren noch nicht erreicht worden. Allerdings war die Umsetzung dieser Programme und der entsprechenden Verträge über technische Hilfe noch nicht abgeschlossen. Die Bewertung des Hofes in Bezug auf die Erreichung der Zielvorgaben weicht von jener der EU-Delegation ab. Der EU-Delegation zufolge waren bis Ende Dezember 2018 62 % von 54 Zielvorgaben erreicht worden, während der Hof eine Erfüllungsquote von 40 % feststellte (siehe Abbildung 7). Die Kommission hatte mehrere der nicht erreichten Zielvorgaben in der Planungsphase als risikoarm eingestuft.

Abbildung 7

Erreichung der Zielvorgaben

Bereich der Budgethilfe Zielvorgaben Erreichte Zielvorgaben –
EU-Delegation
Erreichte Zielvorgaben – Europäischer Rechnungshof
Gesundheit – erste variable Tranche 11 7 5
Gesundheit – zweite variable Tranche 10 5 4
Sozialschutz – erste variable Tranche 9 3 1
Justiz – erste variable Tranche 9 6 3,5
PACC – erste variable Tranche 10 8 5
PACC – zweite variable Tranche 5 4 3
Erfüllungsquote 54 62 % 40 %

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

67

Trotz einiger Verbesserungen im Gesundheitsbereich (siehe Ziffer 76) waren einige wichtige Indikatoren des Budgethilfeprogramms noch nicht erfüllt worden: besserer Zugang der ländlichen Bevölkerung zu Gesundheitszentren, Anstieg der Zahl der Frauen, die in diesen Zentren entbinden, verbesserte Verfügbarkeit von Arzneimitteln in den Gesundheitszentren und Gesundheitsinspektoren in jeder Region.

68

Im Sozialschutzbereich handelte es sich bei fünf von neun Indikatoren um Prozessindikatoren, die folglich von den Verzögerungen bei der Gesetzgebung betroffen waren (siehe Ziffer 50). In Bezug auf die Ergebnisindikatoren waren die folgenden entscheidenden Zielvorgaben noch nicht erreicht worden: Dreijahreshaushaltsplan für den Bereich der sozialen Dienstleistungen, weltweite Krankenversicherung für Arbeitnehmer und Krankenversicherung für selbstständig Erwerbstätige.

69

Im Justizsektor waren zwei Prozessindikatoren von der Verzögerung bei der Genehmigung des Strafgesetzbuchs betroffen. Was die Ergebnisindikatoren angeht, war nur eines der acht Justizzentren, die in Betrieb genommen werden sollten, tatsächlich in Betrieb. Es kann nicht beurteilt werden, ob die Zielvorgabe bezüglich der Rechtshilfe erreicht worden war, da die zur Identifikation der Begünstigten (Inhaber einer RAMED-Karte) verwendete Überprüfungsquelle ungeeignet war.

70

Nach Angaben der EU-Delegation waren die meisten Zielvorgaben des PACC erreicht worden. Aufgrund fehlender Unterlagen oder fehlender Kontrollen durch die EU-Delegation gab es jedoch für fünf Indikatoren zum Zeitpunkt der Zahlung keine Nachweise für die Erreichung (siehe Anhang VI).

71

Trotz der von der EU-Delegation gewährten Verlängerungen für die Bewertung der Indikatoren (siehe Ziffer 51) waren nach wie vor nur wenige Zielvorgaben erreicht worden. Darüber hinaus legte die Kommission im Jahr 2018 für fünf Indikatoren im Justizsektor weniger ehrgeizige Zielvorgaben fest, strich einen Indikator des PACC und senkte die Zielvorgaben von zwei weiteren Indikatoren. Insofern lockerte die Kommission die Bedingungen für die Erfüllung.

Budgethilfe hatte Reformen nicht ausreichend unterstützt
72

Die Budgethilfemittel in Marokko sind nicht an eine bestimmte Haushaltslinie gebunden. Nach Angaben der Kommission22 hatte dies in einigen Ministerien zu wachsender Unzufriedenheit geführt, da sie der Ansicht waren, dass ihre Anstrengungen nicht (oder nicht immer) mit zusätzlichen Haushaltsmitteln belohnt würden. Die nationalen Behörden favorisieren zwar die Budgethilfe als Methode zur Bereitstellung von Hilfe, für die Fachministerien ist deren zusätzlicher Nutzen jedoch nicht erkennbar, sodass sie es vorziehen, technische Hilfe zu erhalten, die für sie greifbarer ist. Außerdem lagen bis 2018 keine mehrjährigen Haushaltsprognosen vor. Ab 2019 gibt es einen Dreijahreshaushaltsplan, der an die mehrjährigen Budgethilfeprogramme angepasst werden könnte.

73

Obwohl die Haushaltsvollzugsquoten zufriedenstellend waren, standen in den Haushaltsplänen der geprüften Ministerien für den Zeitraum 2014-2016 und im Fall des Industrieministeriums auch für das Jahr 2017 noch erhebliche Beträge zur Verfügung (siehe Abbildung 8). Die jährlichen Haushaltsmittel der Ministerien waren nicht signifikant angestiegen und beim Energieministerium sogar gesunken (siehe Abbildung 9). Dies lässt Zweifel am zusätzlichen Nutzen der Budgethilfe aufkommen.

Abbildung 8

Nicht verwendete jährliche Haushaltsmittel

Quelle: EU-Delegation.

Abbildung 9

Haushaltsmittel der Ministerien im Zeitraum 2014-2018

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

74

Darüber hinaus macht die EU-Budgethilfe nur einen Bruchteil des Bruttoinlandsprodukts des Landes aus, wodurch die Hebelwirkung insgesamt begrenzt wird (siehe Abbildung 10).

Abbildung 10

Budgethilfe in % des marokkanischen BIP und der Haushaltsausgaben

Zeit-raum Marokkos nominales BIP
(in Millionen Euro)
Marokkos allgemeine Haushalts-ausgaben
(in Millionen Euro)
EU-Budgethilfe
(in Millionen Euro)
 % EU-Budgethilfe/
Marokkos BIP
 % EU-Budgethilfe/
Marokkos Haushalts-ausgaben
2014 82 800 33 970 65,0 0,08 0,19
2015 91 200 35 400 115,98 0,13 0,32
2016 93 300 35 980 163,9 0,18 0,46
2017 97 300 36 800 164,2 0,17 0,47
2018 100 500 37 680 153,3 0,15 0,41

Quelle: EU-Delegation.

75

Für das PACC sind nur wenige statistische Daten über Marokko öffentlich verfügbar. Die von den nationalen Behörden vorgelegten Berichte ermöglichen keine angemessene Überwachung der sektorspezifischen Fortschritte. Beispielsweise fehlten der EU-Delegation für eine Reihe von Schlüsselzahlen jährliche Statistiken zur Überwachung des Plans zur industriellen Beschleunigung. Folglich ist es schwierig, den zusätzlichen Nutzen des Programms zu ermitteln.

Gesundheit

76

In Bezug auf die Ziele des Gesundheitsprogramms waren begrenzte Fortschritte erzielt worden. Es gab nach wie vor keinen gleichberechtigten Zugang zur medizinischen Grundversorgung, da die unterschiedlichen Bedingungen zwischen öffentlichem und privatem Sektor sowie zwischen städtischen und ländlichen Gebieten über die Indikatoren im Budgethilfeprogramm nicht hinreichend angegangen worden waren.

77

Der Verbesserung der Kompetenz des Gesundheitspersonals oder der Gewinnung einer größeren Zahl von Medizinstudierenden wurde im Gesundheitsbereich kein hinreichendes Gewicht gegeben. Außerdem war das spezifische Ziel der Einrichtung eines integrierten, barrierefreien elektronischen Gesundheitsinformationssystems noch nicht erreicht worden. Budgethilfe ist besser dazu geeignet, die wesentlichen Ursachen (d. h. Anteil des medizinischen Personals je Einwohner und Unterschiede zwischen städtischen und ländlichen Gebieten) langfristig anzugehen, während ihre kurzfristigen Auswirkungen begrenzt bleiben.

Sozialschutz

78

Die Unterstützung der EU hatte zwar Reformen im Bereich des Sozialschutzes angestoßen; angesichts des frühen Stadiums des Budgethilfeprogramms war es jedoch noch zu früh, um allgemeine Auswirkungen zu erkennen. Die Budgethilfe führte zur Formulierung einer einzigen sektorspezifischen Politik im Bereich des Sozialschutzes. Allerdings wurde die Umsetzung der Politik durch Verzögerungen im Gesetzgebungsverfahren beeinträchtigt.

79

Ein positiver Effekt des Budgethilfeprogramms besteht darin, dass die Einführung individueller Sozialversicherungsnummern mit einer Folgenabschätzung in Bezug auf die Programme Tayssir23, Régime d’assistance Médicale und DAAM24 verbunden sein wird. Dank dieser individuellen Sozialversicherungsnummer werden nur berechtigte Begünstigte von diesen Programmen profitieren, was sich erheblich auf die Programmkosten auswirken wird. Darüber hinaus wird die Sozialversicherungsnummer zum Ausgangspunkt für alle sozialen Dienste werden. In naher Zukunft wird die individuelle Sozialversicherungsnummer um eine Betrugsbekämpfungskomponente ergänzt (durch technische Hilfe der EU).

Justiz

80

Die marokkanische Regierung hatte bereits im Jahr 2011 Reformen eingeleitet, die jedoch wegen ihrer Komplexität nur langsam umgesetzt wurden. Dies galt insbesondere für die Reformen in Bezug auf das Strafgesetzbuch, die seit mehr als zwei Jahren vom Parlament geprüft wurden. Sie sind jedoch besonders wichtig für den Schutz der Menschenrechte (Haftbedingungen usw.). Nach Berichten von Freedom House25 26 gilt der Justizsektor noch nicht als unabhängig.

81

Die Internationale Juristen-Kommission wies in einem ihrer Berichte27 darauf hin, dass Ermittlungsrichter und Staatsanwälte Bestimmungen der Strafprozessordnung, die die Anordnung von Untersuchungshaft nur in Ausnahmefällen vorsehen, regelmäßig missachten. Im Jahr 2017 befanden sich 42 % der Häftlinge in Sicherheitsverwahrung. Dies bestätigt auch die Berichte von Freedom House, wonach die Verfahren für den Polizeigewahrsam gegen die völkerrechtlichen Verpflichtungen Marokkos verstoßen.

82

Insgesamt waren in Bezug auf die Erreichung der Ziele des Budgethilfeprogramms – ein unabhängiger Justizsektor, ein verbesserter Zugang zu Rechten und Justiz, ein verbesserter gerichtlicher Schutz der Rechte und Freiheiten sowie eine Steigerung der Wirksamkeit und Effizienz des Justizsektors – nur begrenzte Fortschritte zu verzeichnen.

PACC

83

Generell verzeichnete die Wettbewerbsfähigkeit Marokkos mit einem Anstieg der Ausfuhren, des BIP und der ausländischen Direktinvestitionen sowie einem Rückgang des Leistungsbilanzdefizits eine Verbesserung. Außerdem war Marokko im Doing-Business-Index der Weltbank von 2014 bis 2019 um 27 Plätze aufgestiegen (siehe Anhang VII). In Kasten 4 sind positive Ergebnisse im Zusammenhang mit dem PACC dargestellt.

Kasten 4

PACC: Förderung papierloser Verfahren

Marokko strebt an, bis 2021 ein papierloses Handelssystem zu schaffen. Eine ausschließlich digitale Lieferkette sorgt für mehr Klarheit hinsichtlich der Abläufe bei den Interessenträgern und trägt so zur Ersparnis von Zeit und Kosten bei.

  • Das PACC unterstützt die Digitalisierung der Handelsverfahren über sechs Indikatoren und den Reformprozess.
  • Die Online-Kommunikation und der digitale Dokumentenaustausch haben zur Effizienz des Zollwesens beigetragen. Seit dem 1. Januar 2019 ist das Zollabfertigungssystem vollständig papierlos.
  • Marokko ist im vergangenen Jahr im Doing-Business-Index der Weltbank um neun Plätze aufgestiegen.
84

Darüber hinaus bestand auch ein starker politischer Wille, den Plan zur industriellen Beschleunigung umzusetzen28. Nach Angaben der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung wurden in Marokko trotz der zahlreichen Reformen und der Unterstützung von Start-ups und Innovation mehr internationale Unternehmen als KMU gegründet.

85

Der informelle Sektor hat in Marokko ein großes Ausmaß (rund 2,38 Millionen Unternehmenseinheiten29). Selbst wenn im Rahmen des PACC 45 000 dieser Einheiten formalisiert würden, würde dies folglich kaum ins Gewicht fallen. Es gibt auch keine Garantie dafür, dass „Einzelunternehmer“ ihre Tätigkeit offiziell registrieren, nachdem sie den entsprechenden Ausweis erhalten haben (siehe Ziffer 59, Buchstabe a)). Die PACC-Unterstützung ist auf 250 KMU begrenzt, während es in Marokko etwa 735 000 KMU gibt.

86

Außerdem erhielten nur 100 Ausfuhrunternehmen mit einem Umsatz von weniger als 5 Millionen Dirham (ca. 460 000 Euro) eine Unterstützung. Die derzeitige Obergrenze (5 Millionen Dirham) bedeutete, dass 4 260 Unternehmen (d. h. 69 % der Ausfuhrunternehmen) potenziell förderfähig waren. Da das Ziel darin bestand, kleinere Unternehmen zu unterstützen und nur Mittel für die Unterstützung von 100 Unternehmen zur Verfügung standen, wäre es sinnvoll gewesen, eine niedrigere Obergrenze festzulegen.

Anerkennung der EU-Unterstützung nicht ausreichend sichtbar
87

Die Sichtbarkeit der finanziellen Zusammenarbeit der EU, insbesondere in Bezug auf die erzielten Ergebnisse, war unzureichend. So wurden beispielsweise keine gemeinsamen Pressemitteilungen herausgegeben und es gab keine Schilder, auf denen auf die EU-Unterstützung hingewiesen wurde. Während der Unterbrechung des politischen Dialogs hatte das Außenministerium die anderen Ministerien aufgefordert, nicht offen über die erhaltene EU-Unterstützung zu kommunizieren.

88

Beim Sozialschutzprogramm enthielt die Finanzierungsvereinbarung eine Bedingung, welche die Kommunikation und Sichtbarkeit betraf. Beim Gesundheitsprogramm war eine spezifische Haushaltslinie der Sichtbarkeit gewidmet. Veranstaltungen im Gesundheitsbereich wurden jedoch erst ab 2019 organisiert. Ein zusätzlicher Indikator – „Kommunikation zur Reform des Justizsektors und Sichtbarkeit der EU-Unterstützung verstärken“ – wurde am 20. Dezember 2018 im Rahmen eines Nachtrags in das Justizprogramm aufgenommen, wobei für die Erreichung des Ziels die Frist 31. Dezember 2018 festgelegt wurde. Die Konferenzen zur Reform des Justizsektors waren jedoch bereits vor der Unterzeichnung des Nachtrags organisiert worden, und es war in erster Linie das Justizministerium, das von der erhöhten Sichtbarkeit profitierte.

89

Die PACC-Finanzierungsvereinbarung enthielt eine Bedingung in Bezug auf Kommunikation und Sichtbarkeit. Das Ministerium musste als Bedingung für die Auszahlung der ersten variablen Tranche einen Kommunikationsplan erstellen und einreichen. Zudem musste es vor oder bei der Einreichung seines Antrags auf Auszahlung der nächsten variablen Tranche einen Bericht über die Umsetzung des Kommunikationsplans vorlegen. Das Ministerium hatte zwar einen Plan vorgelegt, der von der Kommission gebilligt worden war, bis Ende Dezember 2018 wurde jedoch keine der vorgeschlagenen Maßnahmen umgesetzt. Dies zog für die beteiligten Ministerien keine finanziellen Konsequenzen nach sich.

90

Bei den geprüften Programmen wurde das EU-Logo nicht auf den Websites der Begünstigten angezeigt. Folglich entsprach die Sichtbarkeit der EU-Unterstützung für Marokko nicht der Präsenz der EU als einem der größten Geber.

Begrenzte Fortschritte bei zentralen Herausforderungen

91

Der Hof untersuchte, ob die Budgethilfeprogramme einen positiven Beitrag im Hinblick auf Querschnittsthemen und regionale Unterschiede leisteten.

Nachweise für die Verringerung der Armut, nicht aber für einen Abbau sozialer Ungleichheiten
92

Das Armutsniveau30 in Marokko war seit 2001 erheblich zurückgegangen (siehe Abbildung 11), auch wenn keine Daten über das Jahr 2014 hinaus vorlagen. Trotz dieses Rückgangs gab es keine Nachweise dafür, dass bei den sozialen Ungleichheiten auf nationaler, städtischer oder ländlicher Ebene eine Verbesserung eingetreten war.

Abbildung 11

Entwicklung des Armutsniveaus in Marokko im Zeitraum 2001-2014 (in %)

Quelle: Weltbank.

93

Ein Vergleich des Gini-Koeffizienten31 (2010-2017) für Marokko und alle anderen Länder mit mittlerem Einkommen, für die Daten verfügbar waren, sowie sonstige Studien aus jüngerer Zeit, wie etwa die von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und der Afrikanischen Union durchgeführte Studie32, deuten darauf hin, dass die sozialen Ungleichheiten in Marokko weiterhin groß waren. Allerdings lag die Leistung Marokkos im Vergleich zu anderen Ländern mit mittlerem Einkommen im Durchschnitt (siehe Abbildung 12).

Abbildung 12

Gini-Koeffizient – Marokko und Länder mit mittlerem Einkommen

Quelle: Weltbank.

Begrenzte Verbesserung in Bezug auf Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte
94

Marokko hat in den letzten zwei Jahrzehnten in Bezug auf die Rechte von Frauen zwar Fortschritte erzielt, rangiert laut dem Global Gender Gap Report 2018 des Weltwirtschaftsforums jedoch nach wie vor auf dem 137. Platz von insgesamt 149 Ländern. Marokkos Verfassungsreformen im Jahr 2011 umfassten mehrere Vorschläge zur Stärkung der politischen und wirtschaftlichen Teilhabe von Frauen. Trotz dieser Ankündigungen sind Frauen in Führungspositionen nach wie vor unterrepräsentiert, verlassen die Schule in einem jüngeren Alter als männliche Schüler und sind in Marokko immer noch eine vernachlässigte wirtschaftliche Ressource.

95

Die EU unterstützte wie folgt gezielt Querschnittsthemen wie Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte:

  1. Der EU-Aktionsplan (fortgeschrittener Status) sowie der SSF wiesen einen starken Schwerpunkt auf der Gleichstellung der Geschlechter auf. Die Kommission überwachte die erwarteten Ergebnisse im Rahmen der jährlichen Berichterstattung über den Gleichstellungsaktionsplan.
  2. Marokko ist das einzige Land, dem ein spezielles Budgethilfeprogramm für die Geschlechtergleichstellung zugutekommt. Trotz der gemischten Ergebnisse des Budgethilfeprogramms im Zeitraum 2012-2016 mit einer Auszahlungsquote von nur 48 % wurde für den Zeitraum 2018-2020 ein neues Programm aufgelegt. Aus der Evaluierung des ersten gleichstellungsbezogenen Budgethilfeprogramms ging hervor, dass das Gleichstellungsprogramm nur begrenzte Auswirkungen auf andere Bereiche hatte, was auf fehlende Ergebnisindikatoren zurückzuführen war. Darüber hinaus hätte die durchgängige Berücksichtigung des Gleichstellungsaspekts (Gender Mainstreaming) wirksamer durchgeführt werden können, und die geschlechtsspezifischen wirtschaftlichen Ungleichheiten waren nicht zurückgegangen.
  3. Die Geschlechtergleichstellung wurde bei der Budgethilfe in den Bereichen Sozialschutz (zwei von 15 Indikatoren), Justiz (zwei von 10 Indikatoren) und Gesundheit (drei von 18 Indikatoren) berücksichtigt. Beim PACC war es der EU-Delegation nicht gelungen, diesen Aspekt aufzunehmen, da sich das Ministerium dagegen ausgesprochen hatte.
  4. Die Menschenrechte wurden nur im Bereich Justiz konkret angesprochen (drei von 10 Indikatoren), wobei jedoch keine dieser Zielvorgaben bislang erreicht worden war.
96

Trotz dieser gezielten Ausrichtung war im geprüften Zeitraum keine Verbesserung zu verzeichnen. Ferner ergab die Bewertung der Grundrechte durch die EU, dass sich die Situation seit dem Jahr 2014 nicht verbessert hatte.

97

Die begrenzten Fortschritte bei der Gleichstellung der Geschlechter werden durch Daten des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen in Bezug auf den Index der geschlechtsspezifischen Ungleichheit (Gender Inequality Index, GII)33 und den Index der menschlichen Entwicklung (Human Development Index, HDI)34 für Männer und Frauen bestätigt (siehe Abbildung 13).

Abbildung 13

Geschlechtsspezifische Ungleichheit in Marokko

Quelle: Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen.

98

Auch Freedom House bestätigt die negative Situation in Bezug auf die Menschenrechte in Marokko (siehe Abbildung 14). Die von der Organisation genannten wesentlichen Bereiche betreffen die restriktiven Pressegesetze, die mangelnde Internetfreiheit, die Unterbindung der Versammlungsfreiheit und die mangelnde Unabhängigkeit des Justizsektors. Im Jahr 2018 ging die Bewertung für Marokkos bürgerliche Freiheiten aufgrund der harten Reaktion des Staates auf Großdemonstrationen im Verlauf des Jahres zurück. Marokko gilt als „teilweise frei“ (siehe Abbildung 15).

Abbildung 14

Freedom-House-Index für Marokko

Quelle: Freedom House

Abbildung 15

Menschenrechte in Marokko

Gesamtergebnis: 0 = geringste Freiheit / 100 = höchste Freiheit

Quelle: Freedom House

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

99

Im Rahmen der Prüfung wurde die Wirksamkeit der Budgethilfe der EU für vorrangige Bereiche in Marokko untersucht. Auf der Grundlage einer angemessenen Risiko- und Bedarfsanalyse betrachtete die Kommission die Budgethilfe als das am besten geeignete Instrument zur Bereitstellung von Hilfe. Der Hof kam jedoch zu dem Schluss, dass der zusätzliche Nutzen der Budgethilfe und ihr Potenzial, Reformen zu unterstützen, wegen suboptimaler Schwerpunktsetzung, unzureichender Umsetzung und mangelnder Überwachung begrenzt waren. Die wesentlichen Mängel bezogen sich auf die Ausgestaltung der Indikatoren und die Bewertung der Ergebnisse. Es wurden weder alle erwarteten Outputs erreicht, noch waren die Auszahlungen immer an die Erreichung von Zielvorgaben gebunden. Die Geberkoordinierung war uneinheitlich. Außerdem gab es keine Nachweise dafür, dass die Budgethilfe die wirksame Durchführung von Reformen unterstützt hatte.

100

Die Kommission ging auf Bedürfnisse ein, die in nationalen und EU-Strategien ermittelt worden waren. Der Hof stellte jedoch fest, dass die drei vorrangigen Bereiche zu weit gefasst waren, sodass die Budgethilfe auf zu viele Bereiche verteilt wurde. Dies könnte ihre Auswirkungen schwächen (siehe Ziffern 25-26). Die Kommission hatte keine transparente Methode für die Zuweisung der Mittel zu sektorbezogenen Budgethilfeprogrammen angewendet (siehe Ziffer 27). Sie hatte den politischen Stillstand nicht genutzt, um ihre operativen Prioritäten für Marokko zu überdenken und eine klare Strategie zu entwickeln (siehe Ziffern 32-33). Was die Geberkoordinierung angeht, so wollten die Mitgliedstaaten ihre eigene Sichtbarkeit bewahren, anstatt ihre Ziele mit jenen der EU in Einklang zu bringen (siehe Ziffer 35). Darüber hinaus gab es in den geprüften Bereichen nur sehr wenige gemeinsame Indikatoren, Besuche oder Evaluierungen der EU und anderer Geber (siehe Ziffer 38).

Empfehlung 1 – Stärkung des Schwerpunkts der EU-Budgethilfe in Marokko

Für den nächsten einheitlichen Unterstützungsrahmen sollten die Kommission und der EAD

  1. die Anzahl der Bereiche reduzieren und eine Priorisierung vornehmen, um dem Ziel Rechnung zu tragen, dass die Auswirkungen der EU-Hilfe maximiert werden sollen;
  2. eine transparentere und besser dokumentierte Methode für die Zuweisung von Mitteln zu sektorbezogenen Budgethilfeprogrammen anwenden;
  3. die gemeinsame Programmplanung mit den Mitgliedstaaten verstärken, damit Koordinierung und Wirksamkeit der Hilfe erhöht werden.

Zeitrahmen: Juni 2021.

101

Die Kommission hatte keine umfassenden Aktionspläne entwickelt, die Ausgangsdaten, Ergebnisindikatoren und zuvor festgelegte Ziele enthielten. Der Hof ermittelte Mängel bei der Auswahl und Verwendung von Indikatoren und stellte außerdem fest, dass anstelle von Ergebnis-/Wirkungsindikatoren Outputindikatoren verwendet wurden und dass Ausgangswerte veraltet waren oder fehlten (siehe Ziffern 47-48).

Empfehlung 2 – Verbesserung der Ausgestaltung der Zielvorgaben und Leistungsindikatoren

Die Kommission und der EAD sollten ihre Anwendung der Konditionalität verbessern, indem sie

  1. spezifische und relevante Leistungsindikatoren mit ehrgeizigen Zielvorgaben festlegen, damit Reformen unterstützt und Fortschritte/Ergebnisse nachgewiesen werden können;
  2. stärker von wirkungsorientierten Indikatoren Gebrauch machen;
  3. für alle Indikatoren klarere, relevantere und aktuellere Ausgangswerte festlegen.

Zeitrahmen: Dezember 2020.

102

Die EU-Delegation hatte für den Politikdialog keine förmlichen Strategien mit klaren Zielen festgelegt und die Treffen mit den Ministerien wurden nicht systematisch dokumentiert. Kontakte zwischen den Ministerien und der EU-Delegation fanden nicht immer auf der angemessenen Ebene statt (siehe Ziffern 54-56).

Empfehlung 3 – Stärkung des Politikdialogs

Die Kommission und der EAD sollten ihren Rahmen für den Politikdialog stärken, indem sie eine Strategie für den Politikdialog für alle Bereiche verabschieden, in denen die EU Unterstützung leistet. Hierzu ist Folgendes erforderlich:

  1. eine klare und angemessene Definition der Ziele und erwarteten Ergebnisse des Dialogs;
  2. die Erstellung von Protokollen;
  3. Bewertungen, was mit der Strategie für den Politikdialog erreicht wurde.

Zeitrahmen: Dezember 2020.

103

Die Bewertung der Erreichung der indikatorbezogenen Zielvorgaben durch die Kommission wurde durch eine Reihe von Mängeln beeinträchtigt. Hierzu gehörten Zahlungen, die ohne Überprüfung der Zuverlässigkeit der Daten geleistet wurden, ungeeignete Berechnungen, Zahlungen, die auch ohne Erreichung der Zielvorgabe geleistet wurden, und Auszahlungen trotz mangelnder Fortschritte. Darüber hinaus wurde ein Betrag von 14,64 Millionen Euro auf das folgende Haushaltsjahr übertragen, obwohl die in der Finanzierungsvereinbarung genannten Bedingungen nicht erfüllt waren (siehe Ziffern 58-61).

Empfehlung 4 – Optimierung der Überprüfungsverfahren für die Auszahlung

Die Kommission sollte ihre Verfahren für die Überprüfung von Auszahlungen optimieren, indem sie

  1. geeignete Berechnungsmethoden (sofern relevant) anwendet;
  2. Auszahlungen nur dann vornimmt, wenn zuverlässige Nachweise dafür vorliegen, dass die Zielvorgabe tatsächlich erreicht wurde;
  3. Zielvorgaben und damit verbundene Zahlungen nur dann auf einen anderen Zeitraum überträgt, wenn die Begünstigten nachgewiesen haben, dass die Verzögerungen auf externe Faktoren zurückzuführen waren.

Zeitrahmen: Dezember 2020.

104

Der Hof ermittelte Mängel bei der Überwachung der Budgethilfe durch die Kommission. Beispielsweise überwachte die Kommission die Programme hauptsächlich dann, wenn Zahlungen geleistet werden sollten, die an die Erfüllung von Indikatoren gebunden waren. Zu diesem Zeitpunkt war es häufig zu spät, um im Falle einer Verzögerung Korrekturen vorzunehmen (siehe Ziffer 47 und Ziffern 62-64).

Empfehlung 5 – Verbesserung der Überwachungsverfahren

Die Kommission sollte die Überwachung ihrer Budgethilfemaßnahmen verbessern, indem sie

  1. bei der Überwachung von Programmen eine größere Zahl von Vor-Ort-Besuchen durchführt;
  2. die Bewertung der sektoralen Strategien und die Überwachung ihrer Umsetzung durch Verwendung der Indikatoren dieser Strategien stärkt;
  3. Empfehlungen aus den Evaluierungen externer Sachverständiger förmlich weiterverfolgt und die als relevant betrachteten Empfehlungen umsetzt.

Zeitrahmen: Dezember 2020.

105

Weniger als die Hälfte der Zielvorgaben für die Budgethilfe waren erreicht worden (siehe Ziffern 66-71). Obwohl in den geprüften Bereichen im Hinblick auf die Erreichung der Ziele der Budgethilfeprogramme Fortschritte erzielt wurden, waren diese begrenzt (siehe Ziffern 72-86). Die Ausführung der Haushaltspläne der Ministerien hatte sich verbessert, doch wurden erhebliche Beträge noch nicht ausgegeben. Dies lässt Zweifel am zusätzlichen Nutzen der Budgethilfe aufkommen (siehe Ziffern 73-74).

106

Die Sichtbarkeit der EU-Unterstützung in Marokko war unzureichend. Das Budgethilfeprogramm für Sozialschutz enthielt eine allgemeine Bedingung, die die Sichtbarkeit betraf. Der in der PACC-Finanzierungsvereinbarung verlangte Aktionsplan war erstellt, aber nicht umgesetzt worden. Im Justizbereich wurde zwar zu einem späteren Zeitpunkt ein Indikator für die Sichtbarkeit hinzugefügt, die Zielvorgaben waren jedoch bereits bei Unterzeichnung des Nachtrags erreicht worden. Im Rahmen des Gesundheitsprogramms wurden zwar Mittel für die Sichtbarkeit bereitgestellt, entsprechende Veranstaltungen fanden aber erst ab 2019 statt (siehe Ziffern 87-90).

Empfehlung 6 – Verbesserung der Sichtbarkeit der EU-Unterstützung

Die Kommission und der EAD sollten Bedingungen oder Indikatoren für die Sichtbarkeit in ihren Budgethilfeprogrammen festlegen, damit sichergestellt ist, dass die in Marokko gewährte EU-Unterstützung öffentlich bekannt gemacht wird. Dies sollte in der Finanzierungsvereinbarung zu einer zwingenden Voraussetzung für die Auszahlung gemacht werden.

Zeitrahmen: Juni 2020.

107

Die EU unterstützte gezielt Querschnittsthemen wie Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte. Trotz dieser gezielten Ausrichtung waren im geprüften Zeitraum nur begrenzte Verbesserungen zu verzeichnen (siehe Ziffern 94-98).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 14. November 2009 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner Lehne
Präsident

Anhänge

Anhang I — Wichtige Phasen der Zusammenarbeit zwischen der EU und Marokko

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang II — Beschlüsse, Verträge und Zahlungen im Rahmen der Budgethilfeprogramme (Zeitraum 2014-2018)
[Europäisches Nachbarschaftsinstrument – Haushaltslinie 22 04]

Bereich und Beschlussjahr Programm Zugewiesen (Millionen Euro) Vertraglich gebunden (Millionen Euro) Ausgezahlt
(Millionen Euro)
2014 170,00 163,75 73,26
Gesundheit Programme d'appui sectoriel à la réforme de système de santé 90,00 89,73 47,93
Justiz Programme d'appui sectoriel à la réforme de la justice 70,00 69,85 24,25
Beihilfen in Bezug auf die allgemeine Budgethilfe Reussir le Statut Avancé (phase II) top-up Dec 2013/24-875 10,00 4,18 1,08
2015 175,00 165,60 69,19
Gesundheit Programme d'appui sectoriel à la réforme de système de santé II 10,00 8,80 0,26
Justiz Programme d'appui à la réforme du secteur de la Justice 5,50 5,50 0,00
Politik des öffentlichen Sektors Financement additionnel 2015 au programme ''Hakama'' Gouvernance 9,50 5,24 1,32
PACC Financement additionnel n°1 (2015) au Programme Croissance Compétitivité 5,00 5,00 5,00
PACC Programme d'apppui à la croissance et la compétitivité au Maroc - PACC 100,00 96,06 47,84
Berufsbildung Formation professionnelle: développement du capital humain au Maroc 45,00 45,00 14,77
2016 150,00 137,51 33,23
Politik des öffentlichen Sektors Programme d'appui aux politiques migratoires du Maroc 35,00 33,00 7,85
Sozialschutz Programme d'appui à la Protection sociale au Maroc 100,00 91,41 22,51
Berufsbildung Formation professionnelle: développement du capital humain au Maroc 15,00 13,10 2,88
2017 116,20 45,00 0,00
Grundlegende Fertigkeiten für Jugendliche und Erwachsene Programme d'appui à la stratégie nationale d'alphabétisation au Maroc - 3ème phase 50,00 45,00 0,00
Forstpolitik Forstpolitik und Verwaltung – Programme additionnel au PAPFM 12,50 0,00 0,00
Sozialschutz Multisektorielle Hilfe für grundlegende Sozialdienste – Top up au programme d'appui à la Protection sociale 9,20 0,00 0,00
Organisationen und Einrichtungen für die Gleichstellung der Frau Organisationen und Einrichtungen für die Gleichstellung der Frau – Egalité – Moussawat 35,00 0,00 0,00
Beihilfen in Bezug auf die allgemeine Budgethilfe Top-up au Programme Réussir le Statut Avancé phase II (RSA II) 9,50 0,00 0,00
2018 199,20 50,11 30,00
Grundlegende Fertigkeiten für Jugendliche und Erwachsene Programme d'appui à la Jeunesse au Maroc 35,00 0,00 0,00
Politik des öffentlichen Sektors Programme d'appui aux réformes de gouvernance publique - HAKAMA 2 62,00 0,00 0,00
Justiz Top up convention justice 2,20 0,11 0,00
Entwicklung des ländlichen Raums Programme d'Appui au Développement Territorial au Maroc (PADT) 50,00 0,00 0,00
Beihilfen in Bezug auf die allgemeine Budgethilfe Top up au programme ''Réussir le Statut Avancé II'' (RSA II) 50,00 50,00 30,00
Insgesamt 810,40 561,98 205,69
Durch den Prüfungsumfang abgedeckt 391,90 366,46 147,78
48,36 % 65,21 % 71,85 %

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang III — Finanzierung durch andere EU-Instrumente (Zeitraum 2014-2018)

Bereich der EU-Hilfe (Vertragsportfolio im Zeitraum 2014-2018) Vertraglich gebundener Betrag (Euro)
1) NIF – Nachbarschaftsinvestitionsfazilität 199 966 000
2) EUTF – Projekte des EU-Treuhandfonds für Marokko 40 800 000
3) EIDHR – Europäisches Instrument für Demokratie und Menschenrechte 4 750 288
4) ENI-Gesamtzuweisung für Marokko 4 905 834
5) CSO – GENR – LA – Zivilgesellschaft Gleichstellung und Lokale Behörden 3 732 747
6) HUM – Menschliche Entwicklung 1 586 000
Insgesamt 255 740 869

Quelle: Europäische Kommission.

Anhang IV — Überblick über die geprüften Verträge/Projekte

Bereich Art Vertragsbezeichnung Vertraglich gebundener Betrag
Millionen Euro
Ausgezahlter Betrag
Millionen Euro
Gesundheit Budgethilfe Contrat pour le versement des différentes tranches de l'appui budgétaire du programme PASS II 94,00 46,57
Gesundheit Projekt Assistance Technique pour l'accompagnement du programme d'Appui à la réforme du secteur de la santé-Phase II (PASS II) 3,30 1,15
Gesundheit Projekt Projet d’appui à la réforme des Soins de Santé Primaires-Contrat PAGODA UE/OMS 0,80 0,16
Gesundheit Projekt Appui au développement des capacités de l'Ecole Nationale de Santé Publique (ENSP) pour un meilleur accompagnement des réformes de santé et des gestionnaires des structures de soins 0,03 0,01
Gesundheit – insgesamt 98,13 47,89
Sozialschutz Budgethilfe Contrat pour le versement des 4 tranches de l'appui budgétaire du programme d'appui à la Protection Sociale 90,00 22,00
Sozialschutz Projekt Contrat PAGODA UE/UNICEF – Programme d'appui à une protection sociale intégrée et sensible aux enfants au Maroc 1,10 0,44
Sozialschutz – insgesamt 91,10 22,44
Justiz Budgethilfe Contrat pour le versement des différentes tranches de l'appui budgétaire du programme Justice 65,50 19,60
Justiz Projekt Assistance technique pour le programme d'appui sectoriel à la réforme de la justice au Maroc 3,29 0,64
Justiz Projekt Accès des enfants à une justice adaptée et respectueuse de leurs droits - projet UNICEF 2,80 1,74
Justiz Projekt Amélioration du fonctionnement de la justice au Maroc sur la base des outils dévelopés par la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) 1,60 1,58
Justiz Projekt Appui pour la réforme institutionnelle et le renforcement des capacités de l’Institut Supérieur de la Magistrature 1,20 0,59
Justiz – insgesamt 74,39 24,14
PACC Budgethilfe Contrat d'appui budgétaire pour l'appui à la croissance verte et à la compétitivité du Maroc 99,00 51,80
PACC Projekt Subvention à la GIZ pour l'opérationnalisation de la stratégie des Très Petites, Petites et Moyennes entreprises au Maroc 1,80 0,88
PACC Projekt Organisation du séminaire EIP (European External Plan of Investment) au Maroc 0,02 0,02
PACC – insgesamt 100,82 52,70

Quelle: ABAC.

Anhang V — Ziele der Budgethilfeprogramme

Bereich der Budgethilfe Allgemeines Ziel Spezifische Ziele
Gesundheit Verbesserung des gleichberechtigten Zugangs zu einer hochwertigen medizinischen Versorgung.
  • gleichberechtigter Zugang zur medizinischen Grundversorgung,
  • bessere Führung und Kompetenzen von Gesundheitspersonal,
  • bessere Steuerung,
  • Entwicklung eines integrierten, elektronischen und barrierefreien Gesundheitsinformationssystems.
Sozialschutz Beitrag zum Abbau von Ungleichheiten, zur Verbesserung des sozialen Zusammenhalts und zur spürbaren Verbesserung der menschlichen Entwicklung in der marokkanischen Gesellschaft durch Förderung eines gleichberechtigten Zugangs zu sozialen und grundlegenden Dienstleistungen.
  • Umsetzung einer integrierten und einheitlichen Sozialschutzpolitik,
  • Ausweitung der medizinischen Grundversorgung auf alle sozio-professionellen Kategorien und verbesserte Versorgung benachteiligter Bevölkerungsgruppen,
  • Entwicklung der Sozialhilfe durch eine bessere Ausrichtung auf Bevölkerungsgruppen in prekären Verhältnissen,
  • Entwicklung sozialer Dienste durch akkreditierte Sozialschutzzentren.
Justiz Stärkung der Rechtsstaatlichkeit durch ein zugängliches, unabhängiges Justizsystem, das internationalen Standards entspricht.
  • unabhängiger Justizsektor,
  • verbesserter Zugang zu Rechten und Gerechtigkeit,
  • verbesserter gerichtlicher Schutz der Rechte und Freiheiten,
  • erhöhte Wirksamkeit und Effizienz der Justiz.
PACC Unterstützung der Wettbewerbsfähigkeit und des Wachstums Marokkos mit dem Endziel, das Land in seinem Bestreben nach nachhaltiger Entwicklung und der Schaffung menschenwürdiger Arbeitsplätze zu unterstützen.
  • Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit durch verstärkte Umsetzung der nationalen Industriepolitik,
  • Steigerung des marokkanischen Ausfuhrpotenzials,
  • Unterstützung des Übergangs zu einer grüneren Wirtschaft und Industrie.

Quelle: Europäische Kommission.

Anhang VI — Probleme bei der Auszahlung variabler Tranchen

Bereich Tranche Indikator Problem Fakten Finanzielle Auswirkungen (zu Unrecht gezahlt)* Regelmäßige Zahlung. Trägt jedoch nicht zum Ziel des Budgethilfeprogramms bei Unzureichende Kontrollverfahren
Gesundheit Erste Variable I.1 Anzahl der Kontakte für kurative medizinische Konsultationen des ländlichen primären Gesundheitsversorgungssystems pro Kopf und Jahr Überschätzung des Ergebnisses aufgrund ungeeigneter Berechnungsmethode
Zahlung für "Ergebnisse", obwohl sich die Situation verschlechtert hat
Veralteter Ausgangswert
Ausgangswert (2012): 36 ; (2014): 38 – Zielvorgabe (2015): 40 – Leistung: 37

(1) Veralteter Ausgangswert, da Daten aus dem Jahr 2012 verwendet wurden.
(2) Ungeeignete Berechnungsmethode. Fortschritte sollten wie folgt gemessen werden:
(37-36)/(40-36)=25 %.
NB: Mit der Methode der Kommission (37/40=93 %) würde für "Fortschritte" gezahlt, selbst wenn der Ausgangswert unverändert bleibt. (36/40=90 %).
(3) Leistung: Die Bilanz ist seit Beginn der Budgethilfe rückläufig.
2,394,000 €
Gesundheit Erste Variable I.11 Anzahl der etablierten Allgemeinmediziner in
den medizinischen Grundversorgungszentren "ESSP" in ländlichen Gebieten
Zahlung für "Ergebnisse", obwohl sich die Situation verschlechtert hat
Überschätzung des Ergebnisses aufgrund ungeeigneter Berechnungsmethode
Ausgangswert: 1066 – Zielvorgabe: 1300 – Leistung: 1057

(1) Es gibt keine Fortschritte, die Bilanz ist rückläufig.
(2) Ungeeignete Berechnungsmethode der Kommission (1057/1300=81 % Fortschritt)
1,197,000 €
Gesundheit Erste Variable I.7 Anzahl der Diabetespatienten, die in Einrichtungen des öffentlichen Gesundheitswesens in ländlichen Gebieten überwacht werden Überschätzung des Ergebnisses aufgrund ungeeigneter Berechnungsmethode
Keine Auswirkungen auf das spezifische Ziel
Ausgangswert: 183 962 (2013) – Zielvorgabe: 225 000 – Leistung: 215 464
(1) Fortschritte (2015) von der Kommission überschätzt, da sie eine ungeeignete Berechnungsmethode anwendet: (215 464/225 000)=96 %, was zu einer Zahlung in Höhe von 100 % führte. Die Fortschritte belaufen sich jedoch bestenfalls auf (215 094-183 962)/
(225 000-183 962)=77 %. Dies hätte zu einer Zahlung von nur 50 % führen müssen. (Der Ausgangspunkt für die Messung der Fortschritte ist der Ausgangswert.)
(2) Ausgehend vom aktualisierten Ausgangswert (2014) belaufen sich die tatsächlichen Fortschritte nur auf: (215 464-191 250) / (225 000-191 250)=71 % (was zu demselben Ergebnis führt: Zahlung von 50 %).
(3) Ziel war der Abbau der Unterschiede zwischen städtischen und ländlichen Gebieten. Dies wird vom Indikator jedoch nicht gemessen, und außerdem sind keine Fortschritte in Bezug auf dieses Ziel zu verzeichnen. Im Sachverständigenbericht heißt es: "Der Anteil von ... (städtischen und ländlichen Gebieten) ... blieb stabil".
1,197,000 € 1,197,000 €
Gesundheit Zweite Variable I.7 Anzahl der Diabetespatienten, die in Einrichtungen des öffentlichen Gesundheitswesens in ländlichen Gebieten überwacht werden Keine Auswirkungen auf das spezifische Ziel Zielvorgabe: 235 000 – Leistung: 235 094
Spezifisches Ziel war der Abbau der Unterschiede zwischen städtischen und ländlichen Gebieten. Dies wird vom Indikator jedoch nicht gemessen, und es sind keine Fortschritte in Bezug auf dieses Ziel zu verzeichnen. Trotz eines nominalen Anstiegs der Zahlen hat sich die Situation verschlechtert. Im Sachverständigenbericht heißt es: "Die Zunahme ist größtenteils auf die städtischen Gebiete zurückzuführen...".
3,291,667 €
Gesundheit Erste Variable I.8 Anzahl der Hypertoniker, die in Einrichtungen des öffentlichen Gesundheitswesens in ländlichen Gebieten betreut werden Keine Auswirkungen auf das spezifische Ziel Zielvorgabe: 300 000 – Leistung: 328 579
Ziel war der Abbau der Unterschiede zwischen städtischen und ländlichen Gebieten. Dies wird vom Indikator jedoch nicht gemessen, und es sind keine Fortschritte in Bezug auf dieses Ziel zu verzeichnen. Die Situation hat sich verschlechtert (trotz eines nominalen Anstiegs der Zahlen). Im Sachverständigenbericht heißt es: "... beim relativen Anteil der ländlichen Gebiete ist ein leichter Rückgang zu verzeichnen ...".
2,394,000 €
Gesundheit Zweite Variable I.8 Anzahl der Hypertoniker, die in Einrichtungen des öffentlichen Gesundheitswesens in ländlichen Gebieten betreut werden Keine Auswirkungen auf das spezifische Ziel Zielvorgabe: 250 000 – Leistung: 281 677
Ziel war der Abbau der Unterschiede zwischen städtischen und ländlichen Gebieten. Dies wird vom Indikator jedoch nicht gemessen, und es sind keine Fortschritte in Bezug auf dieses Ziel zu verzeichnen. Die Situation hat sich verschlechtert (trotz eines nominalen Anstiegs der Zahlen). Im Sachverständigenbericht heißt es: "Die im Jahr 2016 zu verzeichnende Zunahme ist zu 56,6 % auf die städtischen Gebiete zurückzuführen...".
3,291,667 €
Gesundheit Zweite Variable I.6 Verfügbarkeit von unentbehrlichen Arzneimitteln in öffentlichen medizinischen Grundversorgungszentren (ESSP) Kein Ausgangswert
Zahlung für "Ergebnisse", obwohl sich die Situation verschlechtert hat
Rückläufige Bilanz seit Beginn des Programms: Während die Verfügbarkeit im Jahr 2016 82,71 % betrug, belief sie sich im Jahr 2017 auf 79,71 %. 1,645,833 €
Gesundheit Erste Variable I.9 Vorliegen und Umsetzung eines nationalen Gesundheitsplans für Menschen mit Behinderungen Bereits vor Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung erreicht
Veralteter Ausgangswert
Der Plan wurde im Oktober 2015 nach einem Konsultationsprozess veröffentlicht, der bereits im Jahr 2014 begonnen hatte. Die Finanzierungsvereinbarung für die Budgethilfe wurde im November 2015 unterzeichnet. 2,394,000 €
Gesundheit Erste Variable I.3 Anteil der Geburten (unterstützt von qualifiziertem Personal) in ländlichen Gebieten in öffentlichen Gesundheitsstrukturen Veralteter Ausgangswert
Zahlung für "Ergebnisse", obwohl sich die Situation verschlechtert hat
Ausgangswert (2012): 71 % (2014): 86 % – Zielvorgabe (2015): 75 % – Leistung: 85,6 %
Keine tatsächlichen Fortschritte: Rückläufige Bilanz im Jahr 2015 gegenüber dem Vorjahr (veralteter Ausgangswert/veraltete Zielvorgabe)
2,394,000 €
Gesundheit Zweite Variable I.3 Anteil der Geburten (unterstützt von qualifiziertem Personal) in ländlichen Gebieten in öffentlichen Gesundheitsstrukturen Veralteter Ausgangswert
Zahlung für "Ergebnisse", obwohl sich die Situation verschlechtert hat
Ausgangswert (2012): 71 % (2014): 86 % – Zielvorgabe (2015): 75 %; (2016) – Leistung (2015): 85,6 % (2016): 85 %
Keine tatsächlichen Fortschritte: rückläufige Bilanz seit Beginn der Budgethilfe.
3,291,667 €
4,788,000 € 19,899,834 €
Bereich Tranche Indikator Problem Fakten Finanzielle Auswirkungen (zu Unrecht gezahlt) Regelmäßige Zahlung. Trägt jedoch nicht zum Ziel des Budgethilfeprogramms bei Unzureichende Kontrollverfahren
Sozialschutz Erste Variable 1.2. Es gibt einen Dreijahreshaushaltsplan für die sozialen Sektoren Nicht erreicht/ungeeignete Überprüfungsquelle Für den Zeitraum 2017-2020 war ein Dreijahreshaushaltsplan für den Sozialdienstleistungssektor erforderlich, um den Indikator zu erreichen. Die EU-Delegation war jedoch mit "ausreichenden Fortschritten bei den Investitionen im Sozialsektor" zufrieden. Die EU-Delegation stützte ihre Stellungnahme auf die historischen Zahlen der Jahre 2017 und 2018 und die Prognose für 2019. Das Ministerium für Wirtschaft und Finanzen räumte ein, dass ein derartiger Plan nicht vorhanden war. Darüber hinaus bat das Ministerium um technische Hilfe, da es nicht über das erforderliche Fachwissen verfügte, um einen derartigen Dreijahreshaushaltsplan für den Sozialsektor zu erstellen. 2,000,000 €
Sozialschutz Erste Variable 2.4. Flächendeckende medizinische Versorgung der Bevölkerung Ungeeignete Überprüfungsquelle/
Widerspruch mit anderen Überprüfungsquellen (Leistung kann nicht garantiert werden)
Die Agence nationale de l'assurance maladie (ANAM) stellte eine Excel-Tabelle mit Daten nach Bevölkerungsgruppen der Versicherten zur Verfügung. Die Daten konnten weder in ihrem Jahresbericht nachvollzogen werden, noch hat die EU-Delegation die Daten mit anderen Quellen abgeglichen. Darüber hinaus wurden die Daten von 2017 mit der Bevölkerung von 2014 verglichen (die kleiner war als die Bevölkerung von 2017), um den Grad der Versorgung der marokkanischen Bevölkerung zu berechnen. Berichten des Nationalen Statistikamts und des "Office National du Développement Humain" zufolge lag die medizinische Versorgung im Jahr 2017 insgesamt nur bei 46,6 % bzw. 53,8 % und damit sogar noch unter dem Ausgangswert.

Die Daten der ANAM basierten auf ausgegebenen Karten (RAMED) sowie auf den mündlich einholten Ergebnissen des Nationalen Statistikamts, das eine Stichprobe von Haushalten befragte, ob sie im Besitz einer RAMED-Karte seien. Eine andere Studie des Nationalen Statistikamts kam zu dem Ergebnis, dass nur 30 % der Karteninhaber tatsächlich das Recht hatten, über eine RAMED-Karte zu verfügen. Die anderen Karteninhaber verfügten über ausreichendes Einkommen, um eine reguläre Krankenversicherung abzuschließen. Daher können die Zahlen der ANAM nicht als wirklich zuverlässig betrachtet werden.
2,000,000 €
2,000,000 € 2,000,000 €
Justiz Erste Variable 3: Rationalisierung der Gerichtsorganisation Nicht erreicht/ungeeignete Überprüfungsquelle Ziel b von Indikator 3 wurde nicht erreicht. Bis Ende 2017 sollten insgesamt 72 Justizzentren in Betrieb sein. 64 Zentren waren bereits zuvor in Betrieb und acht Justizzentren mussten noch in Betrieb genommen werden. Nur eines dieser acht Zentren (Tarfaya) wurde bis Dezember 2018, d. h. ein Jahr nach der Entscheidung über die Auszahlung, in Betrieb genommen. 800,000 €
Justiz Erste Variable 4: Verfügbarkeit von Rechtshilfe Nicht erreicht/ungeeignete Überprüfungsquelle Die verwendete Überprüfungsquelle (RAMED) ist kein geeignetes Mittel zur Messung der Erreichung dieses Indikators und wurde in der Finanzierungsvereinbarung nicht als Überprüfungsquelle angegeben. Darüber hinaus kann die RAMED-Karte nicht als zuverlässige Quelle angesehen werden, da im Rahmen des Budgethilfeprogramms für den Sozialschutz die Verbesserung ihrer Zuverlässigkeit im Vordergrund steht. 1,280,000 €
Justiz Erste Variable 9: Digitalisierung der Gerichte Ungeeignete Überprüfungsquelle Die Überprüfungsquelle "Jahresbericht des Justizministeriums" wurde nicht zur Verfügung gestellt. Im Januar 2018 wurde ein Überprüfungsbesuch durchgeführt, obwohl die Zahlung bereits im Dezember 2017 erfolgte. 1,600,000 €
3,680,000 €
Bereich Tranche Indikator Problem Fakten Finanzielle Auswirkungen (zu Unrecht gezahlt) Regelmäßige Zahlung. Trägt jedoch nicht zum Ziel des Budgethilfeprogramms bei Unzureichende Kontrollverfahren
PACC Erste Variable T1D1: Anzahl der registrierten Einzelunternehmer und Karteninhaber Ungeeignete Überprüfungsquelle Die Anzahl der Einzelunternehmer (Indikatoren T1D1 bis T1D4) basiert auf Berichten von Maroc PME. Die Datenbank wird von Maroc Poste verwaltet. Die EU-Delegation oder die Sachverständigen haben keine Kontrollen durchgeführt, um die Richtigkeit der Angaben zu überprüfen. Die Anzahl der Karteninhaber garantiert nicht, dass diese Personen tatsächlich eine formelle Tätigkeit als Einzelunternehmer ausüben. Eine Stichprobe von "Einzelunternehmern", die während des Besuchs des Hofes in Marokko überprüft wurden, bestätigte, dass die Datenbank unzutreffende Angaben enthielt. Ferner besteht eine erhebliche Diskrepanz zwischen der Anzahl der Karteninhaber und den abgegebenen Steuererklärungen. 2,400,000 €
PACC Erste Variable T1D3: Zwei Durchführbarkeitsstudien für Industrieparks Ungeeignete Überprüfungsquelle/nicht erreicht Es wurden Studien für Wirtschaftszonen und nicht für integrierte Industrieparks durchgeführt, wie im Plan zur industriellen Beschleunigung vorgesehen. 2,400,000 €
PACC Erste Variable T1D6: Bewertung des nationalen Plans zur Vereinfachung der Verfahren Nicht erreicht Die Bewertung wurde nicht rechtzeitig vorgelegt (erst ein Jahr später). Somit konnte T1D5 auch nicht überprüft werden. 2,400,000 €
PACC Zweite Variable T2D1: Anzahl der registrierten Einzelunternehmer und Karteninhaber Ungeeignete Überprüfungsquelle Siehe T1D1 2,400,000 €
9,600,000 €
6,788,000 € 19,899,834 € 15,280,000 €

* Am 31. Mai 2019 teilte die Kommission dem Ministerium für Wirtschaft und Finanzen mit, dass die mit den Indikatoren 1 und 11 zusammenhängenden Tranchen mit der Zahlung für die nächste variable Tranche verrechnet werden.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang VII — Entwicklung der Schlüsselindikatoren

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang VIII — Bewertungen von Budgethilfeverträgen nach Bereichen

Bereich Gesundheit Sozialschutz Justiz PACC
Vertragsdauer in Monaten 60 60 60 (verlängert auf 84) 60 (verlängert auf 72)
Vertragsjahr 2014 2017 2015 2016
Prüfungsfrage 1: Haben die Kommission und der EAD die EU-Unterstützung für Marokko sachgerecht verwaltet? 1.1. Haben die Kommission und der EAD die vorrangigen Bereiche ermittelt und die Finanzmittel entsprechend zugewiesen? Es besteht Komplementarität mit anderer EU-Hilfe im Land.
1.2. Hat die Kommission die Programme/Projekte gut gestaltet? Die Budgethilfebedingungen stehen mit dem EU-Aktionsplan für Marokko in Einklang.
Die Budgethilfebedingungen sind darauf ausgelegt, Reformen wirksam zu unterstützen.
Die Maßnahmen der EU tragen zu den Bedürfnissen des jeweiligen Bereichs bei.
Die Maßnahmen der EU sind so ausgestaltet, dass eine objektive Leistungsüberwachung sichergestellt ist.
Bei der Ausgestaltung der Programme werden Erfahrungen aus früheren Budgethilfeprogrammen berücksichtigt. Kein früheres Programm Kein früheres Programm
1.3. Waren die Programme/Projekte gut mit anderen Akteuren koordiniert? Die Programmplanung, Mittelzuweisung und Umsetzung von Programmen ist gut mit anderen Gebern koordiniert
Es wurden Vorkehrungen für die Geberkoordinierung getroffen. Informationen werden regelmäßig mit anderen Gebern ausgetauscht.
1.4. Hat die Kommission die Programme/Projekte gut überwacht und bewertet? Die Umsetzung erfolgt planmäßig (Zeitpunkt, Budget, Maßnahmen). Abweichungen sind gut begründet. Gegebenenfalls wurden Korrekturmaßnahmen ergriffen.
Die Budgethilfebedingungen wurden eingehalten.
Es fand ein regelmäßiger (sektorbezogener) Politikdialog statt, der relevant war und bei dem die Programme und Bedingungen hinreichend genau erörtert wurden.
Die Kommission führt regelmäßig Vor-Ort-Besuche und Bewertungen durch. Diese werden dokumentiert und Empfehlungen werden weiterverfolgt.
Prüfungsfrage 2: Wurden die Ziele der EU-Unterstützung für Marokko erreicht? 2.1. Wurden die geplanten Ergebnisse erreicht? Die geplanten Outputs wurden erreicht. Im Gange, aber verzögert Im Gange Im Gange, aber verzögert Im Gange, aber verzögert
Die Auszahlungen basierten auf dem Erreichen der für die Indikatoren festgelegten Zielvorgaben, was durch zuverlässige und relevante Prüfungsnachweise untermauert wurde.
Die bereitgestellte technische Hilfe ist ausreichend, zeitnah und zielgerichtet und unterstützt den Rahmen des Politikdialogs.
Die Budgethilfe unterstützte die erwarteten Reformen bei der Formulierung und/oder Umsetzung der Sektorpolitik.
2.2. Hat die Kommission Querschnittsthemen (Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte) bei der Leistung von Unterstützung in Marokko wirksam berücksichtigt? Die Budgethilfe hat dazu beigetragen, Querschnittsthemen (Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte) zu berücksichtigen.
Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte waren Gegenstand des (sektorbezogenen) Politikdialogs.

Legende – Die Bewertungen fallen in folgende Kategorien:

Kriterium erfüllt
Kriterium teilweise erfüllt
Kriterium nicht erfüllt

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Abkürzungen und Akronyme

AfDB: African Development Bank (Afrikanische Entwicklungsbank)

EAD: Europäischer Auswärtiger Dienst

ENI: Europäisches Nachbarschaftsinstrument

ENP: Europäische Nachbarschaftspolitik

EU: Europäische Union

EuGH: Gerichtshof der Europäischen Union

KMU: Kleine und mittlere Unternehmen

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc

SSF: Single Support Framework (Einheitlicher Unterstützungsrahmen)

WB: Weltbank

Antworten der Kommission und des EAD

Zusammenfassung

I

Marokko ist ein wichtiger Partner für die EU, mit dem wir Grenzen, Werte und Bestrebungen teilen. Seit der Verabschiedung seiner neuen Verfassung im Jahr 2011 hat Marokko einen ehrgeizigen Reformprozess eingeleitet, der darauf abzielt, den Bürgerinnen und Bürgern Marokkos mehr Freiheit, Demokratie und Wohlstand zu bringen. Im Rahmen ihrer Nachbarschaftspolitik steht die EU fest hinter Marokko, wenn es um die Erreichung dieser Ziele geht.

Trotz des schwierigen politischen Umfelds, in dem die Beziehungen zwischen der EU und Marokko in den letzten Jahren stattgefunden haben, hat die Zusammenarbeit mit der EU zu den beträchtlichen wirtschaftlichen, sozialen und institutionellen Fortschritten Marokkos beitragen.

Zum Beispiel:

  • Die Müttersterblichkeit in Marokko ist zwischen 2012 und 2016 um 35 % gesunken, und der Zugang der ländlichen Bevölkerung zu Gesundheitszentren hat sich verbessert. Auch der Zugang zu Medikamenten hat sich mit einem Anstieg des Absatzes von Generika um 39 % deutlich verbessert. Seit 2009 unterstützt die EU Reformen im Gesundheitswesen.
  • In der Rangliste im Bericht „Doing Business“ der Weltbank ist Marokko von Platz 128 im Jahr 2010 auf Platz 60 im Jahr 2018 geklettert. Seit 2009 unterstützt die EU die Bemühungen Marokkos um eine Verbesserung seines Wirtschaftsklimas.
  • Im Zuge ihrer Unterstützung des Justizwesens war die EU Zeuge der Einrichtung des Obersten Justizrats, einer Verfassungsbehörde, die mit der Wahrung der Unabhängigkeit der Angehörigen der Justiz und der Richter betraut ist. Dies stellt im institutionellen Kontext Nordafrikas eine wichtige Errungenschaft dar.
  • Die Unterstützung der EU im Bereich des Sozialschutzes hat Reformen begleitet und zur Formulierung einer einheitlichen Sektorpolitik geführt. Im Einklang mit den politischen Empfehlungen der EU wird nun eine individuelle Sozialversicherungsnummer eingeführt. Dies wird den Zugang schutzbedürftiger Menschen verbessern und die Effizienz steigern.

Die Kommission und der EAD sind der Auffassung, dass die Bewertung des breiten Spektrums an Konditionalitäten und anderen EU-finanzierten ergänzenden Maßnahmen, die über die Auszahlung der Budgethilfe in variablen Tranchen hinausgehen, ein umfassenderes Bild der Wirksamkeit und der Auswirkungen der EU-Zusammenarbeit in Marokko liefert und ein genaueres Verständnis des Budgethilfeinstruments vermittelt.

Wirkungsindikatoren hängen von einer Vielzahl von Faktoren ab, und ihre Änderung erfordert mehr Zeit als die Zeitspanne der Budgethilfeprogramme.

Ferner merken die Kommission und der EAD an, dass es in der von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) im Jahr 2018 durchgeführten vergleichenden Analyse („Peer Review“) der Entwicklungszusammenarbeit der EU heißt, dass durch den Einsatz von Budgethilfe die Eigenverantwortung und Integration in den Partnerländern gefördert wird. Programme, die mit den nationalen Politiken und Durchführungsstrukturen abgestimmt sind, tragen zur Erhöhung der inländischen Rechenschaftspflicht und zur Gewährleistung der Nachhaltigkeit von Reformen bei. Durch die Budgethilfe wird somit der Ausbau nationaler Kapazitäten zur Durchführung von Reformen mit nachhaltiger Wirkung gefördert. In Marokko hat die Budgethilfe eine große Hebelwirkung für die Aufnahme eines sinnvollen, auf Reformen ausgerichteten Politikdialogs mit den Behörden ausgeübt. Die generellen Bedingungen für Budgethilfen leisten einen Beitrag zur Erhöhung der Transparenz, zu einer effizienten Haushaltsführung und einer umsichtigen makroökonomischen Politik.

II

Die angegebenen Zahlen beziehen sich auf sämtliche Budgethilfeverträge und -zahlungen (Zeitraum 2014-2018) in allen Bereichen, nicht nur in den vier geprüften Bereichen. Vor allem können die Zahlen über die Auszahlungen irreführend sein, da sie den Eindruck erwecken, dass der ausgezahlte Betrag im Vergleich zum bereitgestellten Betrag gering ist, da der Zeitraum, auf den sich die Prüfung bezieht, d. h. 2014-2018, nicht dem gesamten Durchführungszeitraum der Budgethilfeprogramme entspricht.

Die während des geprüften Zeitraums in allen betroffenen Bereichen abgeschlossenen Budgethilfeverträge hatten einen Wert von insgesamt 562 Mio. EUR, und die Zahlungen beliefen sich auf insgesamt 206 Mio. EUR. Für verschiedene dieser Budgethilfeverträge werden weiterhin Zahlungen geleistet. Angesichts des hohen Anteils der laufenden Ausgaben und der Art der EU-Unterstützung sollten Zuweisungen im Rahmen der Budgethilfe mit dem Investitionshaushalt ins Verhältnis gesetzt werden. Im geprüften Zeitraum machten die Budgethilfen rund 2,0 % des gesamten nationalen Investitionshaushalts aus.

III

Budgethilfeprogramme werden gemäß den Leitlinien für Budgethilfen unter Berücksichtigung der länderspezifischen Gegebenheiten und mit formalen, strukturierten Überwachungsverfahren konzipiert.

Die Kommission sorgt mit thematischen Gruppen, regelmäßigen Koordinierungssitzungen und einer gemeinsamen Programmplanung für einen offenen Dialog und die kontinuierliche Koordinierung mit den EU-Mitgliedstaaten. Die Europäische Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst unternehmen zwar alle Anstrengungen, um die Koordinierung der Geber in den Partnerländern zu erleichtern, doch liegt dies letztlich in der Verantwortung der Regierung des Empfängerlandes.

IV

Die Kommission verfügt über eine klare Strategie für ihre Beziehungen zu Marokko, die in den einheitlichen Unterstützungsrahmen eingebettet ist, der wiederum auf dem Assoziationsabkommen beruht.

Da der Politikdialog in der Zeit, als die politischen Beziehungen zwischen der EU und Marokko schwierig waren, zu keinem Zeitpunkt ausgesetzt wurde, ist die Kommission der Ansicht, dass es keinen Grund für die Entwicklung einer alternativen Strategie gab.

Die in den Leitlinien für Budgethilfen enthaltenen Hinweise in Bezug auf den Politikdialog im Rahmen der Budgethilfe wurden eingehalten. Die Ergebnisse des Politikdialogs sind ein wichtiger Bestandteil jeder Bewertung und werden dies auch bleiben. Die Kommission möchte jedoch die politische Sensibilität der Reformen und politischen Ziele hervorheben und macht daher geltend, dass zum Schutz der Interessen der Kommission weiterhin Strategien für Politikdialoge festgelegt werden.

Der Politikdialog wurde durch Koordinierung mit dem Ministerium für Wirtschaft und Finanzen (Nationaler Koordinator – Rahmen für einen umfassenden Dialog) für den gesamten Zeitraum sichergestellt; für spezifische Projekte bzw. Programme ist der Politikdialog in den Finanzierungsvereinbarungen durch die obligatorischen Lenkungsausschüsse mit dem Ministerium für Wirtschaft und Finanzen und den Begünstigten verankert.

V

Die geprüften Budgethilfeprogramme bestehen seit weniger als vier Jahren, und die Kommission ist der Ansicht, dass zufriedenstellende Fortschritte erzielt wurden. Zu berücksichtigen ist, dass Marokko mit EU-Unterstützung komplexe und heikle Reformen durchführt, die erst innerhalb eines gewissen Zeitrahmens vollständig umgesetzt werden können.

Diese Programme zielen auf die Unterstützung nationaler Reformen ab, und ihre Indikatoren geben wider, wie ehrgeizig die Reformagenda des Partnerlandes ist.

Die Überwachungsverfahren und die Methodik zur Bewertung der Ergebnisse sind in den Leitlinien für Budgethilfen eindeutig festgelegt und wurden eingehalten.

VI

Im geprüften Zeitraum waren in den Bereichen Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte gewisse Verbesserungen zu verzeichnen. Die Herbeiführung eines tief gehenden und nachhaltigen sozialen Wandels ist jedoch ein schrittweiser und langfristiger Prozess. Die Messung der Fortschritte in diesen Bereichen über einen kurzen Zeitraum mithilfe von Indikatoren für langfristige Trends kann kein genaues Bild der Situation vermitteln. Weitere ausführliche Erläuterungen zum Standpunkt der Kommission sind den Anmerkungen zu den entsprechenden Ziffern zu entnehmen (siehe die Antworten der Kommission zu den Ziffern 96 bis 100).

VII

Siehe die Antworten der Kommission zu den Empfehlungen.

Einleitung

Kasten 2 – Zusammenfassung der Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH)

Die Kommission stellt Folgendes fest: 1) Es gibt weitere einschlägige Urteile des Gerichtshofs (Rechtssachen T-180/14 und T-275/18); 2) In Bezug auf die Rechtssache C-104/16P ergibt sich aus der Begründung des Gerichtshofs, warum das Assoziationsabkommen nicht gelten kann, nicht unbedingt die Folgerung, dass eine Zustimmung rechtlich erforderlich ist; 3) Bei dem neuen Fischereiabkommen handelte es sich tatsächlich um ein neues und nicht um ein überarbeitetes Abkommen; 4) Im Anschluss an den Schriftwechsel genießen Waren mit Ursprung in der Westsahara dieselben Zollpräferenzen wie Waren aus Marokko, was nicht bedeutet, dass sie als gleichgestellt betrachtet werden sollten.

Bemerkungen

21

Der Korruptionsbekämpfung wird sich auch auf anderen Wegen angenommen, darunter regelmäßiger Politikdialog, Partnerschaften (Twinning), Regionalprogramme, Unterstützung der Zivilgesellschaft und allgemeine Förderfähigkeitskriterien zur Verwaltung und Transparenz der öffentlichen Finanzen.

23

Die Jahresberichte des Europäischen Rechnungshofs (im Folgenden „Hof“) – soweit relevant – werden für viele der von der Kommission unterstützten Sektoren regelmäßig als Informationsquelle genutzt.

26

Der einheitliche Unterstützungsrahmen ist das Instrument zur Umsetzung des Aktionsplans (fortgeschrittener Status). Die ermittelten prioritären Bereiche stammen aus der marokkanischen Reformagenda, die wiederum auf der Verfassung von 2011 basiert.

Auch wenn ein gewisses Potenzial zur Konsolidierung und Konzentration besteht, hätte die Beschränkung auf nur drei (traditionelle) Sektoren die Hebelwirkung der Politik der Kommission verringert und gegen den Geist des Aktionsplans (fortgeschrittener Status) verstoßen. Angesichts der Bedeutung der von Marokko durchgeführten Reformen war es politisch angebracht, diejenigen zu unterstützen, die i) im Einklang mit dem einheitlichen Unterstützungsrahmen stehen und ii) für die Entwicklung Marokkos wichtig sind.

27

Nach Übermittlung der Informationen über den Betrag des Jahresaktionsprogramms (JAP) durch die zentralen Kommissionsdienststellen an die Delegation werden die Richtbeträge für die Mittelzuweisung für jedes Programm zwischen der Delegation und den marokkanischen Partnern erörtert. Die Vorschläge der Delegationen werden dann in einem Vermerk der Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen (GD NEAR) an den Kommissar, der die Aufschlüsselung der Gesamtmittel des JAP nach Programmen vorschlägt, förmlich festgehalten. Diese wird dann von der Kommission nach Stellungnahme der Mitgliedstaaten im Ausschussverfahren angenommen. Nach Ansicht der Kommission sind die Vorbereitungsdossiers für die einzelnen Maßnahmen umfassend und vollständig dokumentiert.

32

Angesichts der langjährigen strategischen Bedeutung Marokkos für die Europäische Union vertrat die Kommission zusammen mit dem EAD und den Mitgliedstaaten die Auffassung, dass die erste Priorität in der Wiederherstellung der Beziehungen und der Fortsetzung der Zusammenarbeit mit Marokko, einschließlich der technischen und finanziellen Zusammenarbeit und damit der Budgethilfe, bestand. Die Mitgliedstaaten unterstützten nachdrücklich den Ansatz der Kommission, die Planung der Kooperationsmaßnahmen für 2016 fortzusetzen, während sie gleichzeitig das Konzept der Kommission für die künftige Planung annahmen. Darüber hinaus kamen die Mitgliedstaaten im Oktober 2018 im Rahmen des Ausschusses für das Europäische Nachbarschaftsinstrument (ENI) zu dem Schluss, dass die Prioritäten des einheitlichen Unterstützungsrahmens weiterhin relevant sind, und befürworteten einstimmig den Vorschlag der Kommission zur Verlängerung des einheitlichen Unterstützungsrahmens für 2018. Auf der Sitzung des ENI-Ausschusses vom 3. Juli 2019 wurden für den Zeitraum 2019-2020 dieselben Schlussfolgerungen und Befürwortungen gezogen bzw. geäußert.

Der derzeitige einheitliche Unterstützungsrahmen umfasste den Zeitraum bis Ende 2017, sodass keine Notwendigkeit bestand, die Prioritäten im Jahr 2015 zu überprüfen. Die Tatsache, dass die Kommission 2017 beschloss, den fortgeschrittenen Status und den einheitlichen Unterstützungsrahmen bis 2018 zu verlängern, anstatt über neue „Partnerschaftsprioritäten“ zu diskutieren, hat die Programmierung des ENI für den Zeitraum 2018-2020 in keiner Weise beeinträchtigt. Die im einheitlichen Unterstützungsrahmen 2014-2017 festgelegten Prioritäten waren weiterhin gültig und ermöglichten es der Kommission, die ENI-Mittel entsprechend zu programmieren und die Kontinuität und Kohärenz der Kooperationsmaßnahmen zu gewährleisten.

Die anhaltende Relevanz der in der ersten Ausgabe des einheitlichen Unterstützungsrahmens 2014-2017 ermittelten Sektoren wird durch die „neuen“ Prioritäten bestätigt, die auf der Tagung des Assoziationsrates EU-Marokko vom 27. Juni 2019 festgelegt und mit den Mitgliedstaaten und Marokko als Leitlinien für die Zukunft der Partnerschaft eingehend erörtert wurden.

33

Während der Stillhaltezeit verfolgte die Kommission einen pragmatischen Kooperationsansatz, indem sie die Budgethilfe sowie die Zusammenarbeit in den vom einheitlichen Unterstützungsrahmen abgedeckten Bereichen fortsetzte. Dieser Ansatz wurde von den Mitgliedstaaten im Rat gebilligt.  Auch wenn der im Assoziationsabkommen vorgesehene formelle politische Dialog während dieser Stillhaltezeit nicht stattgefunden hat, wurde der politische Dialog auf hoher Ebene fortgesetzt. So fand am 7. Februar 2017 zum Beispiel ein Treffen zwischen dem stellvertretenden Außenminister Bourita und Präsident Juncker und der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik statt.

34

Da Indien und China nicht der OECD bzw. dem OECD-Entwicklungsausschuss angehören, sind sie weniger an internationale Koordinierungsverpflichtungen gebunden.

39

Die Kommission möchte betonen, dass die Auswirkungen das mittel- bis langfristige Ergebnis von schrittweise umgesetzten Reformen sind. Werden Budgethilfeprogramme zu Beginn einer Reform lanciert, sind die Auswirkungen erst einmal nicht messbar, und eine Folgenabschätzung ist sehr wahrscheinlich erst nach Ablauf des dreijährigen Durchführungszeitraums des jeweiligen Budgethilfeprogramms möglich.

Während die Indikatoren für die Auszahlung der variablen Tranchen nur ein Parameter sind, kann die Höhe der Auszahlung ein Richtwert für das Ziel (oder zumindest für die Schwierigkeit, die es zu korrelieren gilt) der Indikatoren sein. Aus den Angaben zu den gesamten Budgethilfemaßnahmen der EU geht ein Rückgang des Anteils der Auszahlungen am Betrag, der potenziell ausgezahlt werden könnte, hervor, was auf eine Erhöhung der Ambitionen oder zumindest eine Verschärfung der Bedingungen und/oder eine größere Schwierigkeit für die Regierung bei der Umsetzung ihrer Reformagenda hindeutet.

41

Die gewählte Art der Indikatoren in den geprüften Programmen, die sich stärker an Outputs und Verfahren orientieren, hängt mit dem Reifegrad der angestrebten Reformen zusammen. Output- und Verfahrensindikatoren sind bei der Umsetzung von Reformen ebenso relevant und wichtig wie Ergebnisindikatoren. In diesem Zusammenhang hat die Kommission die Leitlinien für Budgethilfen aus dem Jahr 2017 im Hinblick auf für die Auszahlung variabler Tranchen anzuwendenden Indikatoren (Abschnitt 4.4.3 und Anhang VIII) angemessen umgesetzt.

Da die Ergebnisse über einen längeren Zeitraum gemessen werden, wäre es in diesem Fall nicht sinnvoll gewesen, die Anwendung von Ergebnisindikatoren weiter auszuweiten.

Zudem sollten im Einklang mit dem Grundsatz der Eigenverantwortung Auszahlungsindikatoren hauptsächlich aus den Indikatoren ausgewählt werden, die in der Reformindikatorenmatrix des Empfängerlandes aufgeführt sind.

42

Nach der Einschätzung der Kommission können nur sechs von 86 Zielvorgaben als nicht ausreichend ehrgeizig angesehen werden, und die Kommission ist derzeit dabei, diese zu überprüfen.

Was den Ehrgeiz der Zielvorgaben im Allgemeinen betrifft, so ist die Kommission der Ansicht, dass die überwiegende Mehrheit der Indikatoren ausreichend ehrgeizig war und dazu beigetragen hat, dass die Budgethilfe ihre Funktion voll und ganz erfüllen konnte. Mit der Budgethilfe werden die Reformbemühungen der Regierung unterstützt. Die Bewertung der Förderfähigkeitskriterien für jede Zahlung und die Erreichung von Indikatoren belegen, dass im Durchführungszeitraum der Budgethilfeprogramme ausreichende Fortschritte bei den Reformen erzielt wurden. Die Bewertungsergebnisse unterstreichen immer wieder, dass „die Budgethilfe keine Reformen kaufen kann“, was auch nicht das Ziel ist.

Das Sektorprogramm Gesundheit beruhte auf der gesundheitspolitischen Strategie des Ministeriums für den Zeitraum 2012–2016. Mit dem Programm soll durch die generellen Bedingungen für Budgethilfen, Indikatoren zu variablen Tranchen und Maßnahmen der Komponenten der technischen Hilfe die Entwicklung der Humanressourcen gefördert werden. Tatsächlich war der Indikator 12 (Ausbildung von „nur“ 13 Ärzten) auf die Einrichtung einer speziellen Ausbildung für Allgemeinärzte in ländlichen Gebieten ausgerichtet. Die 13 Ärzte, auf die der Hof verweist, bilden die erste Gruppe von Absolventen.

43

Die vom Hof genannten Herausforderungen sind in der Tat wichtig und wurden von der Kommission in mehrfacher Hinsicht angegangen, und zwar mit Budgethilfeindikatoren und technischen Hilfsmaßnahmen sowie einem von der EU finanzierten Programm der Weltgesundheitsorganisation (WHO) zur Verbesserung der Qualität der Gesundheitsdienste in ländlichen Gebieten. Insbesondere: 

Den hohen Fehlzeiten von Personal soll mit Maßnahmen der technischen Hilfe zur Befähigung der Krankenhausmanager in den Regionen (siehe die Antwort zu Ziffer 42) und dem WHO-Programm (Aufbau von Verwaltungskapazitäten und Verbesserung der Verwaltung der medizinischen Grundversorgung) entgegengewirkt werden.

Das Problem der geringen Attraktivität abgelegener Gebiete ist Gegenstand eines Indikators des Budgethilfeprogramms (Indikator 12 zur Einrichtung eines Masters für Allgemeinärzte), der technischen Hilfe zur Verbesserung der Dienstleistungsorientierung des Personals im Bereich der medizinischen Grundversorgung und des WHO-Programms zur Verbesserung der Dienstleistungen in ländlichen Gebieten.

Die strukturelle Unterauslastung der Krankenhausinfrastruktur wird durch Maßnahmen der technischen Hilfe angegangen, die auf die Verbesserung öffentlich-privater Partnerschaften und der Krankenhausverwaltung abzielen. Darüber hinaus steht dieses Problem im Mittelpunkt des Reformprogramms im Bereich des Sozialschutzes, dessen Ziel die medizinische Versorgung für alle ist, weshalb die Kommission zu Recht Überschneidungen im Gesundheitsprogramm vermieden hat.

44

Das Ministerium beschloss 2018, die neuen Gesetze auf alle Sozialschutzzentren anzuwenden. In Anbetracht dessen wird die Kommission das Indikatorziel, für das die Zahlung für 2020 vorgesehen ist, im Jahr 2019 überprüfen.

47

Es werden Anstrengungen unternommen, um die Überwachungsrahmen der sektoralen Strategien zu verbessern. Die Qualität der Sektorstrategien und der begleitenden Überwachungssysteme wird gestärkt, im Rahmen des von der EU unterstützten Programms zur Reform der öffentlichen Finanzverwaltung. Diese Arbeit zielt darauf ab, Leistungselemente in den Haushaltsprozess einzubringen, und wird bei allen neuen Budgethilfemaßnahmen hervorgehoben werden.

48

a) Die spezifischen Ziele beziehen sich auf die übergeordneten Ziele des politischen Reformprozesses, dessen Fortschritte anhand der allgemeinen Bedingungen ganzheitlich überwacht werden. Die geprüften jahresbezogenen Leistungsindikatoren für die variablen Tranchen sind nicht darauf ausgerichtet, diese Fortschritte zu messen.

c) Nach Ansicht der Kommission waren diese beiden Indikatoren relevant, da sie einen Beitrag zu den Zielen des Budgethilfeprogramms geleistet haben. Die Kommission verwendete die Zunahme der absoluten Zahl der in ländlichen Gebieten behandelten Patienten als Indikator für die Verringerung der Unterschiede beim Zugang zu medizinischer Behandlung. Da die Verringerung der Unterschiede gegenüber dem Vorjahr nicht durch einen Indikator zu variablen Tranchen gemessen werden kann, misst der Indikator stattdessen die Dienstleistungserbringung: Die regelmäßige Behandlung von Patienten mit zwei der häufigsten chronischen, nicht übertragbaren Krankheiten ist ein gutes funktionales Maß für die Verbesserung der Gesundheitsversorgung in ländlichen Gebieten.

d) Wie in der Fußnote angegeben, wurden nicht für alle Indikatoren Ausgangswerte benötigt. Die Kommission hat dann Ausgangswerte festgelegt, wenn sie diese für die ordnungsgemäße Messung von Zielvorgaben für notwendig erachtete. Die als „veraltet“ bezeichneten Ausgangswerte betreffen vorwiegend das Gesundheitsprogramm, wobei es sich bei den als Ausgangswerten verwendeten Zahlen um die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung letzten verfügbaren offiziellen Zahlen handelte. Die Kommission hält es nicht für angebracht, sie nachträglich als veraltet einzustufen.

e) Während des Programmierungsprozesses ist entsprechend den Vorschriften der Kommission ein Zeitraum von zwölf Monaten für den Abschluss der Finanzierungsvereinbarung vorgesehen.

In diesem Zusammenhang wurden einige Zielvorgaben in der Tat vor der Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung erreicht (z. B. die Vorlage des „Plan Handicap“ am 21. Oktober 2015 oder die Fertigstellung der Strategie für nachhaltige Entwicklung). Dies ist jedoch ein Beweis für das Engagement der Regierung und das Ergebnis eines kontinuierlichen Politikdialogs während der Verhandlungen. Die Aussicht auf ein bevorstehendes Budgethilfeprogramm und der fortwährende Politikdialog tragen in hohem Maße dazu bei, diesen Reformen mehr Antrieb zu verleihen. Bei der Bewertung der Ergebnisse des Budgethilfeprogramms ist es daher angebracht, die während des Verhandlungszeitraums unternommenen Anstrengungen zu berücksichtigen. Andernfalls würde nach Ansicht der Kommission die Partnerregierung dafür bestraft, dass sie während des Verhandlungszeitraums Fortschritt erzielt.

50

Auch wenn die Durchführung der Reformen mit Verzögerungen verbunden war, hat die Kommission die notwendigen Schritte unternommen, um ihre Programme so anzupassen, dass der Schwerpunkt und die Bestrebungen der Unterstützung erhalten bleiben.

Bei Budgethilfeprogrammen ist mit Verzögerungen bei der Durchführung von Reformen zu rechnen. Dies ist ein Beweis für i) die Relevanz und den Ehrgeiz der Ziele der Budgethilfe, ii) die Komplexität der unterstützten Reformen, deren Entwicklung mehr Zeit in Anspruch nimmt als ursprünglich geplant, und iii) die Relevanz der Budgethilfe als Instrument zur flexiblen Unterstützung des Prozesses.

51

Die vereinbarte Verlängerung der Laufzeit der Finanzierungsvereinbarungen des Justizprogramms und des „Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc“ (PACC) diente der Ausweitung der Maßnahmen der technischen Hilfe (Justiz) bzw. der Aufnahme neuer strategischer Indikatoren (Strategie zur finanziellen Eingliederung für das PACC-Programm).

52

Nach Auffassung der Kommission stellte die verfügbare ergänzende Unterstützung eine geeignete Verstärkung für das Budgethilfeprogramm dar, und der für die Vereinbarung einer ergänzenden Unterstützung erforderlichen Zeit wird bei der Ausarbeitung eines Maßnahmendokuments durch die Kommission Rechnung getragen. Bei den Programmen in den Bereichen Justiz und Gesundheit wurden die Verträge mit internationalen Organisationen (Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF), Europarat und WHO) innerhalb von drei Monaten nach Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung unterzeichnet.

Überdies wird ergänzende Unterstützung durch andere bereits laufende Programme geleistet, etwa „Réussir le Statut Avancé“ zur finanziellen Förderung der institutionellen Stärkung und der Angleichung der Rechtsvorschriften an die EU-Standards durch Partnerschaften (Twinning) und technische Hilfe für das PACC-Programm und das Gesundheitsprogramm oder „Couverture Médicale de Base III“ für das Programm im Bereich Sozialschutz.

55

In Übereinstimmung mit den Vorgaben der Leitlinien für Budgethilfen wurden alle unabhängigen Überwachungsmissionen wie geplant durchgeführt.

Die EU-Delegation hielt den sektoralen Dialog zwecks Überwachung der planmäßigen Fortschritte der im Rahmen der nationalen Sektorstrategien durchgeführten Reformen auf allen Ebenen und in allen Maßnahmenbereichen aufrecht. Abschließend ist die Kommission der Ansicht, dass der Politikdialog mit den marokkanischen Behörden im Hinblick auf die Verwirklichung der Ziele der geprüften Programme ausreichend war.

58

Die in den Finanzierungsvereinbarungen angegebenen Informationsquellen sind indikativ, da die Delegationen und die zentralen Kommissionsdienststellen gemäß den Leitlinien für Budgethilfen verpflichtet sind, alle relevanten und verfügbaren Informationen zu nutzen, um ein Urteil über die Förderfähigkeit, die spezifischen Bedingungen sowie die Indikatoren zu variablen Tranchen zu fällen.

Einer der Gründe dafür liegt darin, dass der Wert eines Indikators im Kontext bewertet werden muss. Wenn zum Beispiel ein eindeutig exogener, bestimmbarer Faktor die Entwicklung des Indikators beeinflusst, kann dies im abschließenden Urteil berücksichtigt werden. Die Angaben zu diesem exogenen Faktor können aus jeder beliebigen Quelle stammen.

59

a) Nach Auffassung der Kommission waren die zum Zeitpunkt der Auszahlungen verwendeten Überprüfungsquellen angemessen. Die Leistungsbewertung erfolgte in Übereinstimmung mit den Leitlinien für Budgethilfen (Abschnitt 4.4.4), die einen von der Regierung geleiteten Prozess fördern, der nach Möglichkeit auf dem Überwachungsrahmen des Landes basiert. Im Einklang mit den internationalen Verpflichtungen in Bezug auf die Wirksamkeit von Hilfen und gemäß dem Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik zielt der Einsatz von Ländersystemen darauf ab, diese zu stärken, sie integrativer zu gestalten und die inländische Rechenschaftspflicht zu erhöhen.

Die von der Kommission durchgeführten Kontrollen zur Überprüfung der Zahl der Einzelunternehmer waren angemessen und verhältnismäßig, da dem Überwachungssystem und der offiziellen Berichterstattung der Regierung hinreichend Rechnung getragen wurde.

In diesem Zusammenhang hat die Kommission keinen Grund (und keine Beweise), an der Richtigkeit der Datenbank im Hinblick auf die Bestimmung, inwieweit die Indikatoren zur Bewertung der Attraktivität des Systems für Einzelunternehmer, der Einhaltung der Zielgruppe (einschließlich der aktiven und derzeit inaktiven Selbstständigen) und der Wirkungskraft der Sensibilisierungsmaßnahmen umgesetzt wurden, zu zweifeln. Sie misst nicht den Anstieg des Tätigkeitsniveaus der Selbstständigen, da es sich dabei um ein mittelfristiges Ziel auf höherer Ebene handelt.

b) Die Ausgangswerte waren nicht veraltet, da die Kommission bei der Aushandlung der Finanzierungsvereinbarungen die neuesten verfügbaren Daten verwendet hat. Die Auszahlungen sind im Einklang mit den Bestimmungen der Finanzierungsvereinbarungen erfolgt.

Was den Indikator zur Entbindung in ländlichen Gebieten betrifft, so dient dieser der Messung des Anteils der Entbindungen unter Betreuung in ländlichen Gesundheitszentren. Sowohl die Ausgangswerte als auch die Zielvorgaben standen im Einklang mit der Strategie der Regierung und ihrer Verpflichtung, die Millenniums-Entwicklungsziele bis zum Jahr 2015 zu erreichen.

Da das Ziel in der Unterstützung eines Trends besteht, kann ein leichter Rückgang von 0,2 % in einem bestimmten Jahr im Vergleich mit dem Trend der letzten fünf Jahre, in denen die Müttersterblichkeit um 14 % gesunken ist, nicht als signifikant angesehen werden. In diesem Zusammenhang ist die Entbindungsrate unter Betreuung von 85 % der Beweis dafür, dass das von der Regierung durchgeführte Programm zur Verringerung der Müttersterblichkeit nachhaltig und erfolgreich ist.

c) Die Kommission hat dann Ausgangswerte festgelegt, wenn sie diese für die ordnungsgemäße Messung von Zielvorgaben für notwendig erachtete.

Was die Zielvorgabe in Bezug auf die Anzahl der behandelten Diabetespatienten betrifft, so war die Berechnung korrekt und spiegelte eine Zunahme der Versorgung von Patienten in ländlichen Gebieten wider. Da es sich bei Diabetes um eine chronische Krankheit handelt, ist es wichtig, dass eine kontinuierliche Behandlung der Patienten sichergestellt wird. Die Einführung einer Berechnungsmethode, die sich nur im Falle einer Erhöhung der Patientenzahl auszahlt, würde die Bemühungen der Regierung zur Aufrechterhaltung einer angemessenen Behandlung der Krankheit in ländlichen Gebieten nicht belohnen.

d) Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Fortschritte in Bezug auf 13 Ziele hinreichend und die Zielvorgaben in ausreichendem Maße erfüllt waren, um die im Einklang mit den Bestimmungen der Finanzierungsvereinbarungen und den Zielen des Budgethilfeprogramms getätigten Auszahlungen zu rechtfertigen.

Bei der Zielvorgabe, die Zahl der Allgemeinärzte zu erhöhen, und bei einer weiteren Zielvorgabe wurden die Fortschritte falsch berechnet, und die Kommission hat die Rückforderung der gezahlten Beträge eingeleitet.

60

Die Kommission stimmt der Schlussfolgerung zu den vom Hof in Anhang VI des Berichts dargelegten Problemen bei der Auszahlung nicht zu.

Für die geprüften Programme wurden insgesamt 147 Mio. EUR ausgezahlt, davon 140 Mio. EUR für die Budgethilfekomponente (einschließlich 88 Mio. EUR für Auszahlungen variabler Tranchen). Nach Ansicht der Kommission sind alle ausgewählten Indikatoren für die Ziele des Budgethilfeprogramms und die Sektorreformen, die sie unterstützen, relevant. Die Kommission ist der Auffassung, dass, mit Ausnahme von zwei Zielvorgaben im Rahmen des Gesundheitsprogramms, bei denen die Rückforderung von 3,59 Mio. EUR eingeleitet wurde, alle Zahlungen ordnungsgemäß überprüft und geeignete Überprüfungsquellen im Einklang mit den bestehenden Leitlinien für Budgethilfen genutzt wurden. Somit beliefen sich die regelmäßigen Zahlungen für die Budgethilfekomponente auf 136,41 Mio. EUR.

Zu den beiden anderen Indikatoren, bei denen der Hof die Auszahlungen als unangemessen eingestuft hat, ist Folgendes zu sagen: i) Die Auszahlung zu Indikator 7 im Gesundheitssektor entsprach den Bestimmungen der Finanzierungsvereinbarung, und die Kommission macht geltend, dass die angewandte Berechnungsmethode zweckmäßig ist; ii) Die Auszahlung zum Indikator 1.2 im Rahmen des Sozialschutzprogramms stand im Einklang mit den Bestimmungen der Finanzierungsvereinbarung, da der mittelfristige Finanzierungsrahmen (2017–2020) der Sozialministerien über die im Haushaltsgesetz vorgesehenen Leistungsprojekte der Ministerien öffentlich zugänglich sowie von der Haushaltsabteilung des Finanzministeriums bestätigt und dem Parlament vorgelegt worden war. Darüber hinaus erhielt die Kommission vom Finanzministerium die Haushaltszuweisungen 2017–2019, aus denen hervorgeht, dass die den Sozialministerien bereitgestellten Mittel stetig von Jahr zu Jahr steigen.

61

Die Kommission hat die in der Finanzierungsvereinbarung vorgesehene Flexibilität angemessen genutzt, um die Bewertung der Indikatoren zu übertragen, sofern die äußeren Umstände dies rechtfertigten und die Übertragung das Potenzial hatte, den Anreiz für die Regierung zur Durchführung wichtiger Reformen aufrechtzuerhalten.

Auf förmlichen Antrag der Regierung auf der Grundlage von Argumenten, die das jeweilige Ministerium bei offiziellen Sitzungen vorgebracht hatte und die durch die Beurteilung der externen Überwachungsmissionen unterstützt wurden, wurde die Übertragung bestimmter Indikatoren einer Bewertung unterzogen. Infolge eines internen Validierungsverfahrens, das durch eine ausführliche Begründung unterstützt wurde, haben die Regierung und die Kommission einen offiziellen Zusatz zur Finanzierungsvereinbarung unterzeichnet.

64

Es erfolgt eine ganzjährige Überwachung. Dazu gehört auch ein regelmäßiger politischer und fachlicher Dialog zwischen den Delegationsmitarbeitern, den Behörden und anderen relevanten Interessenträgern. Darüber hinaus findet die Überwachung im Wege halbjährlicher Besuche vor Ort und einer jährlichen Mission zur Vorbereitung der Auszahlungsakte statt, die einen Abschnitt über die bei der Umsetzung der Sektorpolitik erzielten Fortschritte enthält.

Kasten 3 – Schwachstellen bei den Überwachungsverfahren der Kommission

Über das Justizprogramm werden keine Mittel für den Aufbau einer bestimmten Gerichtsbarkeit bereitgestellt; das Programm bietet vielmehr Anreize für die Reform bestimmter Aspekte der Gerichtsorganisation.

In der Finanzierungsvereinbarung heißt es, dass die Reform der Zentren für ortsansässige Richter mindestens 60 % der Reform der Gerichtsorganisation ausmacht. Die Zielvorgabe wurde daher mit der Verabschiedung der Gerichtsorganisation durch den Regierungsrat und der Reform und Umstrukturierung der Zentren für ortsansässige Richter erreicht.

Das zweite Unterziel N+2 von Indikator 3 misst nicht, ob die Zentren für ortsansässige Richter in Dienstbetrieb sind oder nicht.

66

Was das Risiko bei der Zielerreichung betrifft, so wird von der Kommission zweimal jährlich eine Risikobewertung durchgeführt. In der Tat ist es in Anbetracht sich verändernder Umstände gute Verwaltungspraxis, die Wahrscheinlichkeit, dass die gesetzten Zielvorgaben erreicht werden, zu überprüfen.

67

Die Kommission ist der Ansicht, dass die Zielvorgaben für einige Indikatoren zwar nicht erfüllt, aber dennoch bemerkenswerte Fortschritte erzielt wurden und weitere Fortschritte erwartet werden. Wie der Anstieg der Zahl der behandelten bzw. überwachten Diabetespatienten und Hypertoniker zeigt, hat sich der Zugang zu Gesundheitsdiensten in ländlichen Gebieten während der Laufzeit des Programms verbessert. Von 2012 bis 2016 hat der verbesserte Zugang zur medizinischen Grundversorgung zu einer Verringerung der Müttersterblichkeit um 35 % geführt. 81,2 % der schwangeren Frauen in ländlichen Gebieten haben 2017 eine Schwangerschaftsberatung in einer öffentlichen Gesundheitsstruktur in Anspruch genommen (im Jahr 2015 waren es 71,2 %). Für 3600 Medikamente sind die Preise gesunken und die Umsätze bei Generika sind um 39 % gestiegen, was den Zugang erleichtert. Schließlich wurden ab 2019 in allen Regionen regionale Inspektoren benannt.

68

Die Kommission ist der Ansicht, dass von den drei Zielvorgaben in Bezug auf die Ergebnisindikatoren nur noch eine erreicht werden muss, und zwar: Krankenversicherung für nicht entlohnte Arbeitnehmer. Die Rechtsinstrumente für diesen Indikator sollten in naher Zukunft verabschiedet werden.

69

Im Rahmen der in der Finanzierungsvereinbarung vorgesehenen Flexibilität hat die Kommission geeignete Maßnahmen ergriffen, um die Auswirkungen der Verzögerung bei der Genehmigung des Strafgesetzbuches auf das Programm abzuschwächen.

Durch die Zielvorgabe in Bezug auf die Gerichtsorganisation sollte die Umstrukturierung der Zentren ortsansässiger Richter unterstützt werden. Mit der Verabschiedung des Rechtsakts wurde die neue Gerichtsorganisation – wie in der Finanzierungsvereinbarung vorgesehen – somit zu 60 % umgesetzt.

Bei der Zielvorgabe im Zusammenhang mit der Förderung der Rechtshilfe handelte es sich um ein Prozessziel. Die Verwendung der RAMED-Karte, mit der schutzbedürftigen Personen Zugang zur Rechtshilfe gewährt werden soll, entspricht dem in der Finanzierungsvereinbarung festgelegten Zielvorgabe der Vereinheitlichung und Vereinfachung der für den Zugang zur Rechtshilfe erforderlichen Dokumente.

70

Die Kommission ist der Ansicht, dass alle Zahlungen gerechtfertigt sind. Ihre Bewertung wird unterstützt durch i) die von der Verwaltung vorgelegten Nachweise, ii) die Überprüfung der Belege durch die Kommission und iii) die Ergebnisse der unabhängigen Überwachungsmission.

Insbesondere entsprachen alle Überprüfungsquellen den Vorschriften der Finanzierungsvereinbarung. Bei den verwendeten Statistiken handelt es sich um Statistiken, die öffentlich zugänglich sind; das Finanzministerium nutzt dieselben Daten.

71

Die Änderungen der Finanzierungsvereinbarung zur Verlängerung und/oder Änderung bestimmter Indikatoren wurden von der Kommission im Einklang mit den Bestimmungen der Leitlinien für Budgethilfen und unter Einhaltung der geltenden Regeln und Verfahren genehmigt.

Die Kommission hat in Fällen, in denen dies relevant war, den Indikator der Programme an die Entwicklung des institutionellen Kontextes angepasst, um die positive Hebelwirkung des Vertrags zum Sektorreformprogramm und die Wirksamkeit der EU-Finanzierung zu maximieren.

Schließlich sei anzumerken, dass es nicht darum geht, dass das Budgethilfeprogramms seine Zielvorgaben erreicht, sondern darum, dass die Regierung mit den eingeleiteten Reformen die Ziele erreicht. Die Übertragung der Bewertung von Indikatoren bzw. Zielvorgaben, sofern gerechtfertigt, ist der effektivste Weg, um die Wirksamkeit der EU-Unterstützung zu maximieren.

72

Die Budgethilfepolitik der Kommission sieht in einigen spezifischen Fällen gezielte Budgethilfen vor, zum Beispiel bei Projekten zum Staatsaufbau und zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit. Solche Programme kommen häufig in Situationen nach Konflikten zum Einsatz. Die Budgethilfe unterstützt Reformen, aber sie kann und soll sie nicht kaufen. Der Erfolg und die Nachhaltigkeit von Reformen hängen stark von der Eigenverantwortung der Regierung und der Bevölkerung des Landes ab.

Der Zweck der Budgethilfe besteht nicht darin, den sektorspezifischen Ministerien höhere Budgets zur Verfügung zu stellen, sondern sicherzustellen, dass das Budget im Hinblick auf die Ziele der nationalen Strategie und/oder des Programms angemessen ist. Mit der Budgethilfe kann sichergestellt werden, dass i) Reformen so schnell wie möglich umgesetzt werden, ii) die Reformen von ausreichender Qualität sind, bewährten internationalen Verfahren entsprechen und auf der Grundlage erstklassiger Fachkompetenz durchgeführt werden.

73

Die Kommission ist der Ansicht, dass die Durchführung von Reformen nicht von der Ausführung sektoraler Haushaltslinien abhängig ist. Ungeachtet dessen weist die Kommission darauf hin, dass die Raten für den Haushaltsvollzug für das Justiz- bzw. das Gesundheitsministerium für den Zeitraum 2014-2016 über 90 % bzw. 95 % und für das Jahr 2017 jeweils über 100 % liegen.

74

Ungeachtet des möglicherweise begrenzten Anteils der Budgethilfe am Bruttoinlandsprodukt (BIP) erzielt sie aufgrund ihres Beihilfecharakters sowie der rigorosen Bewertung und der ergänzenden Unterstützung für EU-Programme jedoch eine größere Hebelwirkung im Vergleich zu den meisten anderen Gebern.

75

Die EU-Delegation verwendet öffentlich zugängliche Statistiken; dieselben Daten werden vom Finanzministerium genutzt. Die ermittelten Datensätze können in der Tat nützliche Informationen über die Umsetzung der Sektorpolitik liefern. Die Kommission befindet sich derzeit mit dem Finanzministerium im Gespräch über die Möglichkeit, die Dienststellen bei der Erstellung umfassenderer statistischer Datensätze zu unterstützen.

Wie aus dem „Statistical Capacitiy Index“ der Weltbank hervorgeht, ist das marokkanische Statistiksystem sehr ausgereift und besser als in vielen anderen Ländern. Damit bietet es eine ausreichende Grundlage für die Überwachung und Analyse der sektoralen Fortschritte. Neben den statistischen Daten nutzt die Kommission auch andere Informationsquellen, um die bereitgestellten Informationen gegenzuprüfen und zu messen, inwieweit die Ziele erreicht wurden.

76

Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Ziffer 69.

77

Die Regierung hat sich dem Problem des Mangels an medizinischem Personal konsequent angenommen. Landesweit wurden von der Regierung verschiedene medizinischen Fakultäten eingerichtet. Seit der Verabschiedung des Gesetzes über öffentlich-private Partnerschaften (2015) wurden in Marokko überdies private Fakultäten eingerichtet, die eine Vielzahl von ergänzenden medizinischen Lehrgängen für verschiedene Arten von medizinischen Fachkräften anbieten. Dieses Thema wurde von der EU im Rahmen ihres Politikdialogs behandelt.

Mit finanzieller Unterstützung der Weltbank sollte ein elektronisches Gesundheitsinformationssystem entwickelt werden. Leider wurde diese Unterstützung nicht rechtzeitig von der Weltbank geleistet. Ein Masterplan für die Entwicklung eines solchen Systems wurde nun vom Gesundheitsministerium bestätigt. Es bestand keine Notwendigkeit für die EU, diese Tätigkeit zu duplizieren.

80

Sensible und schwierige Reformen verlaufen bisweilen langsamer als erwartet, doch sind die Qualität der Ergebnisse und die Eigenverantwortung der Verwaltung und der Bevölkerung entscheidend für ihren Erfolg.

81

In Anerkennung der Bedeutung der Reduzierung der Untersuchungshaft hat die Regierung die entsprechenden Artikel aus dem Strafgesetzbuch gestrichen und kürzlich in Form eines eigenständigen Gesetzes zur Beschleunigung ihrer Reform vorgelegt.

In der Finanzierungsvereinbarung hat die Kommission diese Frage als eine der wichtigsten Fragen bezeichnet, die im Budgethilfeprogramm behandelt werden sollen. Zu diesem Zweck wurden drei Indikatoren entwickelt.

Es wurden erfreuliche Ergebnisse erzielt: Die Zahl der Häftlinge, die 2018 in Sicherheitsverwahrung genommen wurden, konnte zum Beispiel auf 39 % reduziert werden.

82

Bei tief greifenden und grundlegenden Reformen wie denen im Justizsektor (deren Ziele ein unabhängiger Justizsektor, ein verbesserter Zugang zu Rechten und Justiz, ein verbesserter gerichtlicher Schutz der Rechte und Freiheiten sowie eine Steigerung der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit des Justizsektors sind) können die Auswirkungen in so kurzer Zeit nicht nachgewiesen werden, zumal solche Reformen Unterstützung vonseiten der Verwaltung, der Richter und der Bevölkerung insgesamt erfordern.

Die in den verschiedenen Bereichen der Reform erzielten Fortschritte (wenn auch in Bezug auf das Strafgesetzbuch begrenzt) sind beträchtlich, und die Auswirkungen werden in den kommenden Jahren gemessen.

85

Mit dem PACC-Programm sollte aufgezeigt werden, dass ein neues Regelwerk und spezifische Vorteile die notwendigen Anreize für die Gründung von Einzelunternehmen bieten können. Der Mehrwert des Programms besteht in der Gewährleistung der Qualität und Nachhaltigkeit der getroffenen Vorkehrungen für Einzelunternehmer. Das Programm zielt nicht darauf ab, eine Reform zu erzwingen oder den nationalen Anteil der informellen Unternehmenseinheiten in drei Jahren deutlich zu senken, sondern es sollen innovative Wege gefunden werden, um die Zurückhaltung der Einzelunternehmer hinsichtlich der Formalisierung ihrer Tätigkeiten zu erreichen.

Angesichts seiner Größe und seines Umfangs werden mit dem PACC-Programm die vielversprechendsten der von der marokkanischen Regierung eingeleiteten Prozesse zur Erhöhung des Formalisierungsgrades der Wirtschaft und zur Förderung der Schaffung von Arbeitsplätzen (d. h. zur Einführung des Status des Einzelunternehmers) unterstützt. Auch bei Investitionsprogrammen begleitet das PACC-Projekt die Erhöhung des Bestandes an Projekten, die von der marokkanischen Agentur für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) unterstützt werden.

86

Nach Ansicht der Kommission zielt das Programm für erstmalige Ausführer auf eine deutliche Erhöhung der Zahl der regulären Ausführer ab.

87

Die Kommission stimmt zu, dass die Sichtbarkeit in der Zeit, als die politischen Beziehungen ausgesetzt wurden, begrenzt war; seit 2017 hat sich die Sichtbarkeit der EU jedoch erheblich verbessert.

88

Die Kommission bestätigt, dass ab 2017 offizielle hochrangige Veranstaltungen unter Beteiligung der EU-Delegation organisiert und besucht wurden.

89

In Bezug auf das PACC-Programm hat sich die Sichtbarkeit seit Mitte des Jahres 2018 stark erhöht, was unter anderem auf die umfassende Berichterstattung in der Presse zurückzuführen ist.

90

Auf den Websites der Ministerien werden keine Logos anderer technischer und finanzieller Partner angezeigt.

92

Die Kommission ist der Ansicht, dass trotz der nach wie vor bestehenden Unterschiede seit 2012 eine spürbare Verbesserung des Zugangs zu öffentlichen Krankenhäusern (um 80 %) zu beobachten ist und sich die Zahl der speziellen öffentlichen Konsultationen um 78 % erhöht hat.

93

Die Kommission möchte betonen, dass sich die Daten über das Armutsniveau und die Ungleichheiten in Marokko auf die Jahre 2013 und 2014 beziehen und Daten von 2010 verwendet werden. Dieselben Daten werden in jüngeren Publikationen wie dem Bericht „Africa's Development Dynamics 2018“ verwendet. Da keine neueren Daten vorliegen, stellt die Kommission die Schlussfolgerungen des Hofs in Frage, dass die zwischen 2014 und 2018 durchgeführten Budgethilfeprogramme keine wesentlichen Auswirkungen auf diese beiden Indikatoren hatten. Darüber hinaus ist es methodisch nicht korrekt, die Auswirkungen von Budgethilfeprogrammen auf der Grundlage von Daten zu bewerten, die sich auf Zeiträume vor der Durchführung dieser Programme beziehen.

94

Die Kommission ist der Ansicht, dass, auch wenn nicht in allen Bereichen Fortschritte in Bezug auf die Rechte von Frauen erzielt wurden, eine deutliche Verbesserung der politischen Beteiligung von Frauen sowohl auf nationaler als auch auf lokaler Ebene zu beobachten ist. Marokko belegt im „Gender Equality Index“ der Vereinten Nationen aus dem Jahr 2017 Rang 123 von 189.

95

b) Die Kommission ist der Ansicht, dass das frühere Budgethilfeprogramm zur Gleichstellung der Geschlechter für die Institutionalisierung von Geschlechterfragen in wichtigen sektoralen Politikbereichen von entscheidender Bedeutung war.

Auch wenn anerkannt wird, dass die Koordinierung zwischen den verschiedenen institutionellen Akteuren verstärkt werden muss, bleibt die wirksame durchgängige Berücksichtigung des Gleichstellungsaspekts (Gender Mainstreaming) eine Herausforderung.

In Anbetracht dessen hat die Kommission zur Gewährleistung einer stärkeren Ausrichtung jüngerer Budgethilfeprogramme auf die Geschlechtergleichstellung bei gleichzeitiger Beibehaltung der Aufmerksamkeit auf der Disaggregation der Daten in den sektoralen Budgethilfeprogrammen die Programme um mindestens einen spezifischen gleichstellungsbezogenen Indikator ergänzt, der auf sektoralen geschlechtsspezifischen Analysen beruht.

c) Da die wirtschaftliche Emanzipation von Frauen eine große Herausforderung darstellt, erarbeitet die Kommission mithilfe verschiedener Instrumente (nicht nur der Budgethilfe) derzeit eine angemessene Strategie, beispielsweise im Rahmen des spezifischen Programms „Women in Business“, das über das nationale Richtprogramm (NRP) finanziert wird.

Aufgrund eines kontinuierlichen sektoralen Dialogs in diesem Bereich verfügt das zweite gleichstellungsbezogene Programm über einen spezifischen Indikator, der sich auf die wirtschaftliche Stärkung von Frauen konzentriert.

In Ergänzung zum PACC-Programm und um spezifische Aktivitäten für Unternehmerinnen zu ermöglichen, hat die Kommission über die Nachbarschaftsinvestitionsfazilität (NIF) Zuschüsse für ein spezielles Unterstützungsprogramm des Privatsektors gewährt, das von der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBWE) durchgeführt wird.

d) Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass Menschenrechtsfragen auch über verschiedene politische und Kooperationskanäle behandelt werden. In den vier geprüften Programmen wurden drei Indikatoren im Justizbereich, die direkt mit den Menschenrechten zusammenhängen, aufgrund der Verzögerung bei der Genehmigung des Strafgesetzbuches nicht umgesetzt.

Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass sowohl das Gesundheits- als auch das Sozialschutzprogramm durch die Verbesserung des Zugangs zu Sozialdienstleistungen unmittelbar zur Verwirklichung der sozialen und wirtschaftlichen Rechte beitragen.

96

Trotz der bisherigen uneinheitlichen Fortschritte wurden in diesem Zeitraum einige positive Meilensteine erreicht (Einrichtung der Behörde für Gleichstellung und die Bekämpfung von Diskriminierung im Jahr 2017, Verabschiedung des Gesetzes 103.13 über Gewalt gegen Frauen und Mädchen im Jahr 2018). Laut den Jahresberichten der EU über Menschenrechte und Demokratie für die Jahre 2015–2018 bleiben trotz positiver Trends in einigen Bereichen, darunter Justizsystem, institutioneller Menschenrechtsrahmen und Korruption, erhebliche Menschenrechtsprobleme in Marokko bestehen.

98

Die Organisation Freedom House betrachtet Marokko als ein „teilweise freies“ Land. In ihrem Bericht „Freedom in the World 2019“ erhielt Marokko 39 von 100 Punkten (siehe Abbildung 15). Die wichtigsten Themen, die in diesem Bericht Erwähnung finden, sind die Einschränkungen der Presse- und Versammlungsfreiheit, der Mangel an Internetfreiheit und die mangelnde Unabhängigkeit des Justizsektors. Im Jahr 2018 sank Marokkos Einstufung in Bezug auf die bürgerlichen Freiheiten von 4,5/7 auf 5/7, was auf die Reaktionen der Regierung auf Großdemonstrationen im Laufe des Jahres zurückzuführen ist (siehe Abbildung 14).

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

99

Angesichts der in ihren Antworten dargelegten Punkte kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Zusammenarbeit der EU zur Umsetzung von Reformen in Marokko beigetragen hat. Dies hat sich positiv auf die sozioökonomische Entwicklung des Landes ausgewirkt, was die Überwachung durch die Kommission durchgehend bestätigte: Sowohl interne als auch externe unabhängige jährliche Bewertungen haben den stetigen Reformprozess positiv bewertet.

100

Die ermittelten prioritären Bereiche stammen aus der marokkanischen Reformagenda, die wiederum auf der Verfassung von 2011 basiert. Auch wenn ein gewisses Potenzial zur Konsolidierung und Konzentration besteht, hätte die Beschränkung auf nur drei Sektoren gegen den Geist des Aktionsplans (fortgeschrittener Status) verstoßen und die Hebelwirkung der Politik der Kommission verringert. Nach Ansicht der Kommission erfolgt die Mittelzuweisung für die sektorbezogenen Budgethilfeprogramme im Rahmen eines transparenten und methodischen Verfahrens, das vollständig dokumentiert ist (siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 27). Der politische Stillstand wurde in der Arbeitsgruppe des Europäischen Rates mit den Mitgliedstaaten, die die Strategie der Kommission befürworteten, eingehend erörtert (siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 32).

Empfehlung 1 – Stärkung des Schwerpunkts der Budgethilfe der EU in Marokko

Erster Spiegelstrich: Die Kommission und der EAD nehmen diese Empfehlung teilweise an.

Wie in der EU-Agenda für den Wandel und den Programmplanungsleitlinien gefordert, einigen sich die Kommission und der EAD auf die Konzentration einer begrenzten Anzahl von Sektoren. Eine Priorisierung dieser Sektoren stünde jedoch im Widerspruch zu den geltenden Leitlinien.

Zweiter Spiegelstrich: Die Kommission und der EAD nehmen diese Empfehlung an und notieren, dass sie bereits umgesetzt wird.

Die Kommission und der EAD passen die Methodik regelmäßig an die gewonnenen Erfahrungen an.

Die Kommission und der EAD tragen den Empfehlungen des Hofs bei ihren regelmäßigen Überprüfungen der Methodik und ihrer Umsetzung Rechnung.

Dritter Spiegelstrich: Die Kommission und der EAD nehmen die Empfehlung an.

Das Verfahren der Gemeinsamen Programmplanung wurde 2015 eingeleitet, und die EU und die Mitgliedstaaten haben eine gemeinsame Analyse der wichtigsten entwicklungspolitischen Herausforderungen des Landes vorgenommen. Im Jahr 2017 wurde beschlossen, die Gemeinsame Programmplanung auf drei Hauptbereiche zu konzentrieren (Geschlechtergleichstellung, Migration und Berufsbildung). Diese drei Bereiche waren nicht Gegenstand der Prüfung. Im laufenden Programmplanungszeitraum wurden bei der Durchführung der gemeinsamen Programmplanung in Marokko erhebliche Anstrengungen unternommen. Die Kommission und der EAD werden diese Bemühungen im Rahmen der neuen Programmplanung noch energischer fortsetzen.

101

Die Finanzierungsvereinbarung für die Budgethilfe und ihre Anhänge enthalten alle Zielvorgaben, Indikatoren und Ausgangswerte, die für die Durchführung des Programms erforderlich sind. In den Leitlinien für Budgethilfen ist nicht die Aufstellung eines Aktionsplans vorgesehen.

Siehe die Antworten der Kommission zu den Ziffern 47 und 48.

Empfehlung 2 – Verbesserung der Gestaltung der Bedingungen und Leistungsindikatoren

Erster Spiegelstrich: Die Kommission und der EAD nehmen diese Empfehlung nicht an.

Die Kommission weist darauf hin, dass die Festlegung spezifischer und relevanter Leistungsindikatoren entsprechend den Leitlinien für Budgethilfen bereits gängige Praxis ist.

Nach Auffassung der Kommission waren die Zielvorgaben und Leistungsindikatoren der geprüften Programme dem Kontext Marokkos angemessen. Die Begründung ist in der Interventionslogik des jeweiligen Programms enthalten, die Teil des von den Kommissionsdienststellen und den Mitgliedstaaten bestätigten Maßnahmendokuments ist. Es sei darauf hingewiesen, dass die Budgethilfe nicht auf Leistungsindikatoren beschränkt ist.

Zweiter Spiegelstrich: Die Kommission und der EAD nehmen die Empfehlung an und verwenden, wenn angemessen, wirkungsorientierte Indikatoren.

Dritter Spiegelstrich: Die Kommission und der EAD nehmen die Empfehlung an und legen, wenn relevant, Ausgangswerte fest.

102

Die Kommission weist darauf hin, dass der Politikdialog täglich und auf allen Ebenen stattfindet. Schlüsselthemen werden bei Bedarf systematisch auf der geeigneten Ebene angesprochen. Eine vollständige Dokumentation dieses Prozesses in seiner Gesamtheit würde erhebliche Verwaltungskosten verursachen und kann Auswirkungen auf sensible und manchmal vertrauliche Diskussionen haben. Jährliche Sitzungen werden dokumentiert und die Protokolle an den Hof übermittelt.

Die Kommission befolgt die in den Leitlinien für Budgethilfen enthaltenen Hinweise zum Politikdialog im Rahmen der Budgethilfe. Die Ergebnisse des Politikdialogs sind ein wichtiger Bestandteil jeder Bewertung und werden dies auch bleiben. Die Kommission möchte jedoch auf die politische Sensibilität der Reformen und politischen Ziele hinweisen und macht daher geltend, dass zum Schutz der Interessen der Kommission weiterhin Strategien für Politikdialoge festgelegt werden.

Die Kontakte zur marokkanischen Verwaltung werden auf allen Ebenen gepflegt, und Fragen werden auf der geeigneten Ebene im Einklang mit den Grundsätzen der guten Verwaltungspraxis, dem diplomatischen Protokoll und der operativen Notwendigkeit behandelt.

Siehe auch die Antworten der Kommission zu den Ziffern 56 und 57.

Empfehlung 3 – Stärkung des Politikdialogs

Der Politikdialog ist ein zentraler Bestandteil der Entwicklungshilfepraxis sowie der Planung, Formulierung, Durchführung, Überwachung und Bewertung der Budgethilfeprogramme in Marokko. Er ist nicht nur mit der Finanzierung verbunden, sondern deckt alle Bereiche des Aktionsplans (fortgeschrittener Status) ab.

Die Kommission könnte, wie empfohlen, eine formellere und regelmäßigere Berichterstattung über den Politikdialog erwägen. Der informelle Politikdialog bleibt jedoch unter bestimmten Umständen sachdienlich und wirksam (wie sich während der Zeit des politischen Stillstands in den Beziehungen zwischen der EU und Marokko bestätigt hat).

Erster Spiegelstrich: Die Kommission und der EAD nehmen die Empfehlung an.

Die aktualisierten Leitlinien für Budgethilfen enthalten bessere Hinweise zum Politikdialog im Rahmen der Budgethilfe.

Die Kommission möchte jedoch die politische Sensibilität mancher Reformen und politischen Ziele hervorheben und macht daher geltend, dass zum Schutz der Interessen der Kommission auch in Zukunft Strategien für Politikdialoge festgelegt werden.

Zweiter Spiegelstrich: Die Kommission und der EAD nehmen diese Empfehlung teilweise an.

Zu allen wichtigen Sitzungen werden Protokolle erstellt und wie gefordert weiterbehandelt. Die Kommission und der EAD werden sich um eine systematischere Dokumentation des Politikdialogs bemühen.

Dritter Spiegelstrich: Die Kommission und der EAD nehmen diese Empfehlung teilweise an.

Eine regelmäßige Berichterstattung über den Politikdialog wird im Rahmen der Berichte über die Verwaltung der Außenhilfe und die Auszahlungsvermerke gewährleistet. Die Kommission und der EAD werden sich um eine systematischere Dokumentation des Politikdialogs bemühen.

103

Siehe die Antworten der Kommission zu den Ziffern 59 bis 63.

Die Kommission stellt Folgendes fest:

  • Die verwendeten Überprüfungsquellen gelten als geeignet;
  • nur für einen Indikator und eine Zielvorgabe waren keine Überprüfungsquellen vorhanden, da diese vor der Auszahlung von der Regierung bereitgestellt werden mussten;
  • die Qualität und Zuverlässigkeit der Daten wurden immer dann überprüft, wenn dies als erforderlich erachtet wurde, da sich die Kommission im Einklang mit international bewährten Verfahren auf nationale statistische Systeme beruft;
  • nur bei zwei Zielvorgaben war die Zahlung nicht korrekt, und Rückforderungsverfahren wurden entsprechend eingeleitet;
  • alle anderen Auszahlungen standen im Einklang mit den Bestimmungen der Finanzierungsvereinbarung;
  • auf Antrag des zuständigen Ministeriums und im Anschluss an die Bewertung durch die unabhängigen Überwachungsmissionen und die Kommissionsdienststellen wurde regelmäßig ein Übertrag von Zielvorgaben vorgenommen.
Empfehlung 4 – Verbesserung der Überprüfungsverfahren für die Auszahlung

Erster Spiegelstrich: Die Kommission stimmt der Empfehlung nicht zu, da sie auf Bemerkungen und Schlussfolgerungen beruht, mit denen sie nicht einverstanden ist.

Die Kommission weist darauf hin, dass im Einklang mit dem Grundsatz der wirtschaftlichen Haushaltsführung und den Leitlinien für Budgethilfen geeignete Berechnungsmethoden angewendet werden, die in den Anhängen der Finanzierungsvereinbarung ausdrücklich beschrieben sind. In den seltenen Fällen, in denen Fehler gemacht werden, werden diese rechtzeitig korrigiert.

Zweiter Spiegelstrich: Die Kommission stimmt der Empfehlung nicht zu, da sie auf Bemerkungen und Schlussfolgerungen beruht, mit denen sie nicht einverstanden ist.

Die Kommission weist darauf hin, dass dies bereits gängige Praxis ist. Gemäß den Leitlinien für Budgethilfen werden die Mittel nur ausgezahlt, wenn zuverlässige Belege dafür vorliegen, dass die Zielvorgaben erreicht wurden.

Die Zuverlässigkeit und Kohärenz der Überprüfungsquellen werden während der gesamten Programmlaufzeit eingehend von der Kommission überprüft.

Das nationale Datenerhebungssystem in den geprüften Sektoren wurde bei der Programmformulierung als zuverlässig eingestuft. Diese Einschätzung wird durch die Stellung Marokkos im „Statistical Capacity Index“ (SCI) der Weltbank gestützt, wobei das Land in Bezug auf die Qualität seiner statistischen Daten deutlich über dem regionalen Durchschnitt liegt.

Im Einklang mit den internationalen Verpflichtungen in Bezug auf die Wirksamkeit von Hilfen und gemäß dem Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik zielt der Einsatz von Ländersystemen darauf ab, diese zu stärken, sie integrativer zu gestalten und die inländische Rechenschaftspflicht zu erhöhen. Daher zieht die Kommission bei der Bewertung der Leistung von Indikatoren zu variablen Tranchen alle offiziellen, relevanten und zuverlässigen Informationen heran, sofern diese in Bezug auf den Erfüllungsgrad hinreichend aussagekräftig sind.

Bestehen ernsthafte Zweifel an der Qualität der bereitgestellten Daten, werden Überprüfungen vorgenommen, an denen sich die Zahlungsbeschlüsse orientieren.

Dritter Spiegelstrich: Die Kommission stimmt der Empfehlung nicht zu, da sie auf Bemerkungen und Schlussfolgerungen beruht, mit denen sie nicht einverstanden ist.

Die Delegation bewertet die Relevanz des Antrags auf Übertragung auf der Grundlage der vom Partnerland vorgebrachten Argumente. Diese Bewertung wird von den zentralen Kommissionsdienststellen gegengeprüft und validiert. Diese Argumente können in einem Schreiben der Regierung oder in Sitzungsprotokollen und/oder Berichten über unabhängige Überwachungsmissionen enthalten sein.

Detaillierte Erläuterungen finden sich in den entsprechenden Ziffern des Berichts.

104

Die formelle und ausführliche Fortschrittsüberwachung für jedes Reformprogramm im Rahmen der Budgethilfe erfolgt jährlich bei der Erstellung der Auszahlungsakte, in der Regel mithilfe unabhängiger, externer Berater. Diese Überwachung umfasst auch die in der Sektorpolitik erzielten Fortschritte. Die regelmäßige Überwachung, die eine frühzeitige Reaktion auf Abweichungen ermöglicht, erfolgt zudem in Form eines ständigen Politikdialogs sowie über Besuche und Arbeitsgruppen (für spezifische programmbezogene Anmerkungen siehe die Antworten der Kommission zu den Ziffern 64 bis 66).

Empfehlung 5 – Verbesserung der Überwachungsverfahren

Erster Spiegelstrich: Die Kommission nimmt die Empfehlung teilweise an.

Besuche vor Ort sind nicht bei allen Programmen gerechtfertigt.

Zweiter Spiegelstrich: Die Kommission nimmt die Empfehlung an.

Dritter Spiegelstrich: Die Kommission nimmt die Empfehlung an.

105

Die Kommission ist der Auffassung, dass 62 % der Zielvorgaben erreicht wurden.

Die Raten für den Haushaltsvollzug für das Justiz- bzw. das Gesundheitsministerium liegen für den Zeitraum 2014-2016 über 90 % bzw. 95 % und für das Jahr 2017 jeweils über 100 %. Es ist daher falsch zu behaupten, dass „erhebliche Beträge nicht in Anspruch genommen worden“ wären.

Der Mehrwert der Budgethilfe besteht in der Unterstützung der Umsetzung lokaler Reformen und Aktionspläne, die echte, glaubwürdige und relevante Reformprogramme mit langfristigen transformativen Vorteilen für die Gesellschaften der Partnerländer darstellen.

106

Sichtbarkeit ist das Ergebnis eines fortlaufenden Kommunikationsprozesses und erfordert einen differenzierten Ansatz je nach Kontext. Die Finanzierungsvereinbarungen für Budgethilfen und andere externe Maßnahmen enthalten bereits Bestimmungen über die Gewährleistung der Sichtbarkeit.

Nur im Jahr 2016 war die Sichtbarkeit minimal. Seit 2017 hat sich die Sichtbarkeit der EU-Unterstützung erheblich verbessert.

Wie bei der Unterzeichnung der ersten Finanzierungsvereinbarung wird der Leistungsanreiz nicht erst mit der Unterzeichnung des Nachtrags gesetzt. Der Nachtrag ist das Ergebnis eines Dialogs und von Verhandlungen, der bzw. die Monate vor der tatsächlichen Unterzeichnung des Nachtrags aufgenommen wurde(n).

Weitere ausführliche Erläuterungen zum Standpunkt der Kommission sind den Anmerkungen zu den entsprechenden Ziffern zu entnehmen (siehe die Antworten der Kommission zu den Ziffern 89 bis 92).

Empfehlung 6 – Verbesserung der Sichtbarkeit der EU-Unterstützung

Die Kommission und der EAD nehmen diese Empfehlung teilweise an.

Die Einführung spezifischer Auszahlungsbedingungen mit Blick auf die Sichtbarkeit wäre nicht angemessen und könnte sich in einigen Fällen, beispielsweise in der Zeit schwieriger Beziehungen zwischen Marokko und der EU, als kontraproduktiv erweisen.

107

Die Kommission ist der Ansicht, dass die Themen Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte komplexe gesellschaftliche Herausforderungen sind, bei denen Fortschritte ihre Zeit brauchen.

Hoch integrierte Indikatoren über die Langzeitauswirkungen (z. B. der „Human Development Index (HDI) oder der „Gender Inequality Index“) sind für die Messung der Auswirkungen eines Budgethilfeprogramms über einen so kurzen Zeitraum nicht geeignet. Darüber hinaus ist anzumerken, dass sich sowohl der HDI als auch der „Gender Equality Index“ für Marokko verbessert.

Weitere ausführliche Erläuterungen zum Standpunkt der Kommission sind den Anmerkungen zu den entsprechenden Ziffern zu entnehmen (siehe die Antworten der Kommission zu den Ziffern 96 bis 100).

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, die Wirkung dadurch zu maximieren, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer III „Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz“ unter Vorsitz von Bettina Jakobsen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Hannu Takkula, Mitglied des Hofes. Herr Takkula wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Turo Hentilä, der Kabinettattachée Helka Nykänen, der Aufgabenleiterin Kim Hublé sowie von den Prüfern Aurélia Petliza und Dirk Neumeister.

Endnoten

1 Quelle: Zahlen der Kommission für das Jahr 2017 (GD TRADE).

2 UN-Menschenrechtsrat – Universal Periodic Review Morocco, Mai 2017.

3Europa-Mittelmeer-Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und dem Königreich Marokko andererseits“ (ABl. L 70 vom 18.3.2000, S. 2).

4 „Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/Statut Avancé“ (13653/08).

5 Urteil des Gerichts der EU vom 10. Dezember 2015 (Rechtssache T-512/12).

6 2012/497/EU: Beschluss des Rates (ABl. L 241 vom 7.9.2012, S. 2).

7 Urteil des EuGH vom 21. Dezember 2016 (Rechtssache C-104/16 P).

8 Urteil des EuGH vom 27. Februar 2018 (Rechtssache C-266/16).

9 65 % der zugewiesenen Ausgaben und 72 % der Zahlungen.

10 Einheitlicher Unterstützungsrahmen 2014-2017. Zu den Teilbereichen gehören beispielsweise Gesundheit, Bildung, Justiz und Entwicklung des ländlichen Raums.

11 „Für eine EU-Entwicklungspolitik mit größerer Wirkung: Agenda für den Wandel“, KOM(2011) 637 endg.

12 Den im SSF vorgesehenen indikativen Mittelzuweisungen, der Höhe der Mittelausstattung, mit der die EU eine ausreichende Hebelwirkung der Politik sicherstellen kann, den zusätzlichen Mitteln, die für die Umsetzung der Strategie erforderlich sind, der Aufnahmekapazität und den Interventionen anderer Interessenträger.

13 Treffen zwischen den marokkanischen Behörden unter Leitung des Außenministers, der Hohen Vertreterin der Union für die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, dem EU-Kommissar für die Europäische Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen sowie Vertretern der Mitgliedstaaten.

14 Von den 54 für die Auszahlung berücksichtigten Zielvorgaben hätte bei 24 ein angemessener Ausgangswert angegeben werden müssen. Ein Ausgangswert wurde jedoch nur für sieben Zielvorgaben festgelegt. Bei acht Zielvorgaben war der Ausgangswert ungenau oder fehlte ganz, und bei neun Zielvorgaben war der Ausgangswert veraltet.

15 Bei neun der 24 Zielvorgaben, für die ein Ausgangswert hätte festgelegt werden müssen, war dieser veraltet. Von den 54 für die Auszahlung berücksichtigten Zielvorgaben waren acht bereits vor der Unterzeichnung der Finanzhilfevereinbarung erreicht worden.

16 Die Planungsphase ist zeitaufwendig (rund ein Jahr) und unterliegt verschiedenen Genehmigungsstufen. Die Kommission kann Zielvorgaben oder Indikatoren am Ende des Verhandlungsverfahrens nicht flexibel ändern.

17 Siehe Kasten 1.

18 Bei 12 der 42 Zielvorgaben, für die dies galt (d. h. 29 %).

19 Eine Zielvorgabe kann unter einen oder mehrere der folgenden Buchstaben fallen.

20 Dies beinhaltete die Einrichtung eines Berufungsgerichts in Guelmim und von 13 Gerichten erster Instanz (durch die Schaffung eines Gerichts erster Instanz in Tahenaout und die Umwandlung von 12 Justizzentren in Gerichte erster Instanz, einschließlich Sidi Ifni).

21 Laut dem von der Europäischen Kommission genehmigten Besuchsbericht der Sachverständigen (November 2017) resultiert diese Umsetzungsquote von 60 % aus der Verringerung der Anzahl der Justizzentren von 120 auf 72 (von denen acht noch in Betrieb genommen werden mussten), wie durch einen Ministerialbeschluss vorgesehen.

22 Themenpapier der Europäischen Kommission: „A review of the Budget Support instrument in Morocco“, März 2015 und Oktober 2018.

23 Nationales Programm zur Lernförderung.

24 Nationales Programm zur direkten Unterstützung von Witwen mit Kindern.

25 Freedom House ist eine Nichtregierungsorganisation, die Forschung betreibt und für Demokratie, politische Freiheit und Menschenrechte eintritt.

26 Z. B. https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

27 Internationale Juristen-Kommission: „Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures“ (April 2017).

28 Es handelt sich um eine der Hauptstrategien der marokkanischen Regierung zur i) Erhöhung der Anzahl der Arbeitsplätze im Industriesektor, ii) Veränderung der Struktur der marokkanischen Wirtschaft, indem der Anteil der Industrie am BIP erhöht wird, iii) Steigerung der Industrieausfuhren, iv) Steigerung der ausländischen Direktinvestitionen in die Industrie und v) Verbesserung der Produktivität des Sektors.

29 Gestützt auf eine Umfrage des Generalverbands der Unternehmen in Marokko im Jahr 2014.

30 Alle Personen, deren Konsumausgaben unter der nationalen Armutsgrenze liegen (2,15 US-Dollar pro Tag), gelten als arm (Weltbank-Länderdiagnostik Juni 2018).

31 Der Gini-Koeffizient wird verwendet, um die Einkommensverteilung in den Perzentilen einer Grundgesamtheit zu messen. Je höher der Gini-Koeffizient, desto größer sind die Ungleichverteilungen im Land, wobei einkommensstarke Personen einen viel größeren Prozentsatz des Gesamteinkommens der Bevölkerung erhalten als den durchschnittlichen Prozentsatz pro Kopf.

32 „Africa's Development Dynamics 2018“ (11. Juli 2018).

33 Zusammengesetzter Index, der die Ungleichheit zwischen Frauen und Männern in drei Leistungsdimensionen wiedergibt: reproduktive Gesundheit, Teilhabe und Erwerbsbeteiligung; 100 % = Ungleichheit und 0 % = Gleichheit.

34 Zusammengesetzter Index, der die durchschnittliche Leistung in drei grundlegenden Dimensionen der menschlichen Entwicklung misst – langes und gesundes Leben, Wissen und angemessener Lebensstandard.

Zeitschiene

Verfahrensschritt Datum
Annahme des Prüfungsplans/Beginn der Prüfung 25.9.2018
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission
(bzw. die sonstigen geprüften Stellen)
3.6.2019
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens 14.11.2019
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission und des EAD in allen Sprachfassungen 5.12.2019

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PDF ISBN 978-92-847-4009-3 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/03024 QJ-AB-19-022-DE-N
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