EU-Unterstützung für Marokko – bislang begrenzte Ergebnisse

Zusammenfassung

Marokko ist ein nordafrikanisches Land, das ein stetiges Wachstum verzeichnet und von einem stabilen politischen Umfeld geprägt ist. Durch das im Jahr 1996 unterzeichnete Assoziationsabkommen wurde die Zusammenarbeit zwischen Marokko und der Europäischen Union (EU) gestärkt. Mit der Einführung der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) im Jahr 2004 wurde Marokko schrittweise zu einem bevorzugten Partner der EU in Bezug auf die politische und wirtschaftliche sowie die handelspolitische, technische und entwicklungspolitische Zusammenarbeit.

Der Hof bewertete die Wirksamkeit der EU-Budgethilfe in Marokko im Zeitraum 2014-2018. Die EU-Budgethilfe für Marokko machte in diesem Zeitraum insgesamt etwa 0,37 % der gesamten Haushaltsausgaben des Landes aus. Im Rahmen der Prüfung untersuchte er die Verwaltung durch die Kommission und prüfte, inwieweit die Ziele der EU-Budgethilfe erreicht worden waren. Die Prüfung erstreckte sich auf die Bereiche Gesundheit, Sozialschutz, Justiz und Entwicklung des privaten Sektors. Für alle unter die Budgethilfe fallenden Bereiche beliefen sich die Verträge im geprüften Zeitraum auf 562 Millionen Euro und die Zahlungen auf 206 Millionen Euro.

Auf der Grundlage einer angemessenen Risiko- und Bedarfsanalyse betrachtete die Kommission die Budgethilfe als das am besten geeignete Instrument zur Bereitstellung von Hilfe. Der Hof kam jedoch zu dem Schluss, dass der zusätzliche Nutzen der Budgethilfe und ihr Potenzial, Reformen zu unterstützen, wegen suboptimaler Schwerpunktsetzung, Konzeptionsmängeln und mangelnder Überwachung begrenzt waren. Darüber hinaus war die Geberkoordinierung in den einzelnen Bereichen uneinheitlich.

Nach dem Urteil des Gerichts der EU zur Westsahara im Dezember 2015 setzte Marokko den politischen Dialog von Dezember 2015 bis Januar 2019 aus. Die Kommission nutzte diese Zeit des Stillstands nicht dazu, eine klare Strategie für ihre Beziehungen zu Marokko zu entwickeln. Es fand zwar ein Politikdialog auf sektoraler Ebene statt, der aber nicht für alle Bereiche hinreichend war. Außerdem hatte die Kommission Strategien für Politikdialoge nicht förmlich festgelegt.

Die Budgethilfe hatte Reformen nicht ausreichend unterstützt, und die Fortschritte in Bezug auf die wesentlichen Herausforderungen waren begrenzt. Die Verwaltung der Kommission wurde durch Mängel bei der Ausgestaltung der Budgethilfeprogramme und ihrer Indikatoren behindert. Zudem stellte der Hof fest, dass die Überwachungsverfahren und die Bewertung der Ergebnisse durch die Kommission unzulänglich waren.

Die EU unterstützte gezielt Querschnittsthemen wie Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte. Trotz dieser gezielten Ausrichtung waren im geprüften Zeitraum nur begrenzte Verbesserungen zu verzeichnen.

Der Hof unterbreitete der Kommission eine Reihe von Empfehlungen, um den EU-Ansatz sowie den politischen Dialog und den Politikdialog zu stärken, die Ausgestaltung der Indikatoren und die Überwachungsverfahren zu optimieren, die Überprüfungsverfahren für Auszahlungen zu optimieren und die Sichtbarkeit der EU-Unterstützung zu erhöhen.

Einleitung

Ein wichtiger Partner

Das Königreich Marokko ist geografisch gesehen Europas nächstgelegener Nachbar in Nordafrika (siehe Abbildung 1). Im Index für menschliche Entwicklung der Vereinten Nationen für das Jahr 2018 rangiert Marokko unter 189 Ländern an 123. Stelle und gilt somit als Land mit mittlerer menschlicher Entwicklung. Marokko ist mit einem jährlichen Bruttoinlandsprodukt von rund 101 Milliarden Euro (2018) und rund 35 Millionen Einwohnern die fünftgrößte afrikanische Volkswirtschaft und ein wichtiger politischer und wirtschaftlicher Partner der EU. Umgekehrt ist die EU der wichtigste Handelspartner Marokkos, wobei rund 65 % der Ausfuhren Marokkos und 57 % seiner Einfuhren auf die EU entfallen¹.

Quelle: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Quelle: Eurostat.

Marokko profitiert von seiner umsichtigen makroökonomischen Politik und den Strukturreformen der letzten Jahre. Das Wachstum hält relativ kontinuierlich an und die Inflation ist niedrig. Das externe Leistungsbilanzdefizit und das Haushaltsdefizit sind in den letzten Jahren weiter zurückgegangen.

Vor dem Hintergrund der Unruhen in der Region in der Zeit nach dem Arabischen Frühling im Jahr 2011 zeichnet sich Marokko durch ein stabiles politisches Umfeld aus. Mit seiner neuen Verfassung, die im Juli 2011 verabschiedet wurde, hat Marokko wichtige Schritte in Richtung einer politischen Modernisierung und einer offenen Wirtschaft unternommen.

Der Schwerpunkt dieser Verfassungsreform lag auf der Bedeutung der Grundrechte und der Gleichstellung der Geschlechter. Die nationalen Rechtsvorschriften sind jedoch noch nicht vollständig an die Übereinkommen der Vereinten Nationen auf dem Gebiet der Menschenrechte angeglichen. So hat der Menschenrechtsausschuss der Vereinten Nationen empfohlen, die Todesstrafe abzuschaffen, Gewalt gegen Frauen zu bekämpfen, die Gleichstellung der Geschlechter zu fördern, den Schutz der Kinderrechte zu verbessern, das Römische Statut zur Schaffung des Internationalen Strafgerichtshofs zu ratifizieren und die Kriminalisierung von Homosexuellen abzuschaffen. Marokko lehnte die meisten Empfehlungen im Zusammenhang mit den Rechten der Frau ab².

Die EU und Marokko unterhalten seit der Unterzeichnung ihres ersten Handelsabkommens im Jahr 1969 stabile Beziehungen. Die Partnerschaft hat sich im Laufe der Jahre weiterentwickelt und ist gewachsen (siehe Anhang I), was im Jahr 1996 in der Unterzeichnung eines umfassenden Assoziationsabkommens mündete³. Dieses im Jahr 2000 in Kraft getretene Assoziationsabkommen ist die Rechtsgrundlage für die Beziehungen zwischen der EU und Marokko. Seit der Einführung der Europäischen Nachbarschaftspolitik im Jahr 2004 ist Marokko schrittweise zu einem bevorzugten Partner der EU in Bezug auf die politische und wirtschaftliche sowie die handelspolitische, technische und entwicklungspolitische Zusammenarbeit geworden.

Im Rahmen der Europa-Mittelmeer-Partnerschaft bedeutete das Assoziationsabkommen im Jahr 2008, als Marokko der sogenannte fortgeschrittene Status gewährt wurde⁴, einen Wendepunkt, der den besonderen Charakter der Beziehungen des Landes zur EU untermauert. Dadurch wurde ein Rahmen für die politische Zusammenarbeit auf hoher Ebene geschaffen, um die marokkanischen Rechtsvorschriften weiter an die EU-Rechtsvorschriften anzupassen und die marokkanische Wirtschaft schrittweise in den EU-Binnenmarkt zu integrieren.

Ein Hauptempfänger von Finanzierung im Rahmen des ENI

Marokko erhält mehr EU-Entwicklungshilfe als jedes andere nordafrikanische Land mit Ausnahme Tunesiens und ist einer der Hauptbegünstigten der internationalen Entwicklungshilfe. Die EU ist mit einem Anteil von 25,2 % an der öffentlichen Entwicklungshilfe Marokkos wichtigster Geber (siehe Abbildung 2).

Quelle: Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD).

Neben der öffentlichen Entwicklungshilfe sind auch andere entwicklungspolitische Akteure in Marokko aktiv. Aus den offiziellen Statistiken der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung geht beispielsweise hervor, dass die Weltbank (WB) und die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB) wichtige Geber in den Bereichen Infrastrukturprojekte und verantwortungsvolle Staatsführung, Gesundheit und Sozialschutz sind.

Das Europäische Nachbarschaftsinstrument (ENI) ist das wichtigste Finanzinstrument für die Zusammenarbeit der Kommission mit Marokko. Die Kommission plant die bilaterale Unterstützung der EU für einen Zeitraum von jeweils sieben Jahren. Der insgesamt bereitgestellte Betrag ging von 1 431 Millionen Euro für den Zeitraum 2007-2013 auf 1 399 Millionen Euro für den Zeitraum 2014-2020 zurück (siehe Abbildung 3). Hauptschwerpunkte des einheitlichen Unterstützungsrahmens (SSF) für den Zeitraum 2014-2017 waren der gerechte Zugang zu grundlegenden sozialen Diensten, die Unterstützung einer demokratischen Regierungsführung, Rechtsstaatlichkeit und Mobilität sowie Arbeitsplätze und ein nachhaltiges, integratives Wachstum.

Quelle: Europäische Kommission.

Marokko ist einer der Hauptbegünstigten bilateraler ENI-Programme in Nordafrika. Im Zeitraum 2014-2018 führten die Mittelzuweisungen für die Budgethilfe (siehe Kasten 1) zu Verträgen in Höhe von 562 Millionen Euro und Zahlungen in Höhe von fast 206 Millionen Euro (siehe Anhang II). Die Budgethilfe macht durchschnittlich 75 % der jährlichen EU-Ausgaben für Marokko aus. Marokko erhält zusätzliche Mittel aus mehreren thematischen Programmen und Instrumenten (siehe Anhang III). Zudem wird EU-Unterstützung über Finanzinstitute und Treuhandfonds bereitgestellt.

Die EU-Delegation in Rabat und die Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen verwalten die Programme und setzen sie um. Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) und der EU-Delegationsleiter sind für den politischen Dialog zuständig.

Bilaterale Beziehungen vor Herausforderungen

Die EU und Marokko unterhalten seit Langem gute Beziehungen. Seit dem Jahr 2015 war die Partnerschaft zwischen der EU und Marokko jedoch angespannt, nachdem das Gericht der EU zum ersten Mal entschieden hatte, dass die Westsahara kein Teil Marokkos sei. Dies bedeutete, dass die Westsahara nicht Teil des Fischerei- und Landwirtschaftsabkommens zwischen der EU und Marokko war und nicht von denselben Zollpräferenzen profitieren konnte. Das Thema Westsahara (siehe Kasten 2) belastete die Partnerschaft zwischen der EU und Marokko, und Marokko setzte den politischen Dialog aus.

Der politische Dialog findet auf der Ebene des EAD, des EU-Delegationsleiters und des Außenministeriums in Marokko statt. Der Politikdialog erfolgt auf sektoraler Ebene zwischen dem Personal der EU-Delegation und den marokkanischen Behörden. In Abbildung 4 wird der Unterschied zwischen politischem Dialog und Politikdialog erläutert.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Im Rahmen dieser Prüfung bewertete der Hof die Wirksamkeit der EU-Budgethilfe für Marokko im Zeitraum 2014-2018. Der Hof untersuchte die folgenden Fragestellungen:

• Haben die Kommission und der EAD die vorrangigen Bereiche in geeigneter Weise ausgewählt und die Programme gut gestaltet?
• Hat die Kommission die EU-Unterstützung in Marokko sachgerecht umgesetzt?
• Wurden die Ziele der EU-Unterstützung für Marokko erreicht?

Bei der Prüfung wurde der Zeitraum zwischen dem offiziellen Beschluss zur Einrichtung des Europäischen Nachbarschaftsinstruments (1. Januar 2014) und Ende 2018 abgedeckt. Der Prüfungsschwerpunkt lag auf diesem Zeitraum, da für den Zeitraum 2005-2012 bereits eine externe Evaluierung der Budgethilfe für Marokko durchgeführt worden war (veröffentlicht im Jahr 2014). Zudem entspricht dieser Zeitraum dem Programmplanungszeitraum des ENI. Die in diesem Zeitraum vertraglich gebundenen und ausgezahlten Beträge sind erheblich. Außerdem hat die Kommission noch keine Länderbewertung durchgeführt, in deren Rahmen die Unterstützung Marokkos behandelt wird.

Die Prüfung des Hofes wurde von September 2018 bis Februar 2019 durchgeführt und erstreckte sich auf die Bereiche Gesundheit, Sozialschutz, Justiz und Entwicklung des privaten Sektors (PACC: „programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc“). Der überwiegende Teil der ENI-Ausgaben in Marokko im Zeitraum 2014-2018 entfiel auf diese Bereiche (siehe Anhang II)⁹). Neben den Budgethilfeprogrammen in diesen vier Bereichen überprüfte der Hof die 10 Projekte im Zusammenhang mit den entsprechenden Finanzierungsbeschlüssen (siehe Anhang IV). Er untersuchte, ob Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte in diesen Budgethilfeprogrammen als Querschnittsthemen behandelt wurden. In Anhang V werden die Ziele der geprüften Budgethilfeprogramme zusammengefasst und Anhang VII enthält eine nach Bereich aufgeschlüsselte Bewertung.

Die Prüfung des Hofes umfasste eine Aktenprüfung, Befragungen von Bediensteten der zentralen Kommissionsdienststellen und des Europäischen Auswärtigen Dienstes sowie einen Prüfbesuch vor Ort. Der Besuch gestattete es dem Hof, weitere Informationen zu sammeln und Gespräche mit Vertretern der nationalen Behörden und Mitarbeitern der EU-Delegation sowie in den Vertretungen der EU-Mitgliedstaaten in Marokko (spanische und französische Vertretungen) zu führen. Der Hof befragte darüber hinaus internationale Organisationen und andere Geber wie die Weltbank, die AfDB, Unicef und die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Außerdem besuchte er Begünstigte, darunter eine Haftanstalt für Mädchen, ein Sozialschutzzentrum und private Unternehmen, die Investitionszuschüsse erhalten hatten.

Marokko ist einer der Hauptbegünstigen von Außenhilfe der EU und damit ein strategischer Partner in wichtigen Politikbereichen. Die Kommission kann sich die Schlussfolgerungen und Empfehlungen dieses Berichts zunutze machen, indem sie diese für den nächsten Programmplanungszeitraum (ab dem Jahr 2021) berücksichtigt. Daher sind die Relevanz und die potenzielle Wirkung dieses Berichts hoch.

Bemerkungen

Schwerpunktsetzung und Ausgestaltung der Unterstützung suboptimal

Budgethilfe zu weit gestreut, um Ergebnisse zu maximieren

Der Hof prüfte, ob die Kommission und der EAD für die Budgethilfe durchgängig Bereiche auf der Grundlage der wichtigsten Bedürfnisse Marokkos priorisiert hatten. Außerdem untersuchte er, ob eine angemessene Bedarfsanalyse durchgeführt worden war. Darüber hinaus widmete er sich der Frage, ob die Kommission ihren Ansatz angemessen mit anderen in Marokko tätigen Gebern koordiniert hatte.

Budgethilfe basierte auf einer angemessenen Risiko-/Bedarfsanalyse

Nach Ansicht der Kommission war die Budgethilfe das am besten geeignete Instrument, um die Umsetzung nationaler und sektoraler Reformen nachhaltig zu unterstützen. Die Kommission führt jährlich eine Risikoanalyse für die folgenden Kategorien durch: politische Governance, makroökonomische Stabilität, Entwicklung, öffentliches Finanzmanagement und Korruption/Betrug. Die Förderkriterien waren in der Planungsphase eindeutig erfüllt, und die Grundwerte wurden nicht als mit einem hohen Risiko behaftet eingestuft. Marokkos Risikoniveau wurde als moderat eingestuft.

Der Risikoanalyse der Kommission zufolge betraf jedoch eines der wesentlichen verbleibenden Risiken die Korruption. In Ermangelung einer für die Korruptionsbekämpfung zuständigen Behörde konnte die Kommission nicht auf dieser Schiene gegen Korruption angehen. Daher bekämpfte die Kommission Korruption über einige ihrer Budgethilfeprogramme. So tragen beispielsweise die Digitalisierung von Verfahren im Rahmen des PACC sowie Maßnahmen und Indikatoren im Rahmen der Budgethilfeprogramme für Gesundheit und Sozialschutz zum Abbau von Korruption bei. Im Justizprogramm umfasst das Organgesetz Maßnahmen, die auf den Korruptionsabbau ausgerichtet sind. Einige dieser Maßnahmen, wie z. B. der Ethikkodex für Richter, waren jedoch noch nicht verabschiedet worden.

Die Länderberichte des Internationalen Währungsfonds und die Bewertung der Rechenschaftspflicht bei den öffentlichen Ausgaben und Finanzen (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA) von 2016 ließen keine wesentlichen Mängel erkennen und entsprachen der Risikobewertung der Kommission.

Die Kommission hatte in Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden eine eingehende Bedarfsanalyse für die spezifischen Budgethilfeprogramme durchgeführt und bei deren Formulierung ein breites Spektrum an Interessenträgern konsultiert. Darüber hinaus war die EU-Delegation mit Organisationen der Zivilgesellschaft zusammengetroffen. Allerdings wurde der marokkanische Rechnungshof (ein wichtiger Interessenträger) bei der Bedarfsanalyse für die geprüften Bereiche nicht konsultiert.

Die Budgethilfeprogramme ergänzten andere EU-Programme, und die Koordinierung mit bilateralen und thematischen Programmen war gut. Technische Hilfe wurde bei der Ausgestaltung aller Budgethilfeprogramme einbezogen. Der Gesamtanteil der zusätzlichen Kooperationsinstrumente (technische Hilfe, Partnerschaften (Twinning) usw.), die die Budgethilfe in Marokko ergänzen, ist im Laufe der Zeit von 5 % (2007-2010) auf 13 % (2011-2013), anschließend auf 16 % (2014-2016) und dann weiter auf 18 % (2017-2018) angestiegen.

Wesentliche Bedürfnisse zwar berücksichtigt, aber Finanzierung deckte eine Vielzahl von Bereichen ab

Bei der Planung der bilateralen Unterstützung für Marokko ging die Kommission auf ein breites Spektrum an vorrangigen Bereichen ein. Diese Bereiche entsprachen den Bedürfnissen im Rahmen sektoraler Strategien, denen sowohl im nationalen Regierungsplan als auch im EU-Aktionsplan Rechnung getragen wurde. In den Programmplanungsdokumenten hatte die Kommission klar nachgewiesen, warum die Bereiche Finanzmittel benötigten. Die vorrangigen Bereiche blieben in den Zeiträumen 2007-2013 und 2014-2020 unverändert (siehe Abbildung 5).

Die Kommission hatte die drei vorrangigen Bereiche zu weit gefasst. Diese setzten sich aus 13 Teilbereichen¹⁰ zusammen, von denen viele als eigenständige Bereiche betrachtet werden könnten. Die Zersplitterung der Hilfe hätte folglich verringert werden können. Wird der Schwerpunkt auf zu viele Bereiche gelegt, werden zudem die potenziellen Auswirkungen der EU-Unterstützung gemindert. Die Agenda für den Wandel¹¹ sieht vor, dass die EU ihre Maßnahmen in jedem Partnerland auf höchstens drei Bereiche konzentriert, um die Wirkung und Hebelwirkung ihrer Hilfe zu erhöhen.

Der jedem Programm zugewiesene Betrag hing von einer Reihe von Parametern ab¹². Die zugewiesenen Beträge beruhten auf Verhandlungen, die nicht dokumentiert waren. Daher konnte die Kommission nicht nachweisen, dass die Zuweisung der Beträge nach einer transparenten Methode erfolgt war.

Kommission hatte während der Unterbrechung des politischen Dialogs keine klare Strategie für die künftigen Beziehungen zu Marokko entwickelt

Das Urteil des EuGH und die institutionelle Blockade nach den Parlamentswahlen hatten begrenzte, aber erkennbare Auswirkungen auf die Zusammenarbeit (siehe Kasten 2).

Das erste EuGH-Urteil wurde im Dezember 2015 erlassen. Die Verhandlungen über das vertiefte und umfassende Freihandelsabkommen, die Partnerschaft für Migration und Mobilität und die Zusammenarbeit in den Bereichen Sicherheit und Terrorismusbekämpfung waren seitdem nicht vorangekommen.

Der Assoziationsrat¹³ soll jährlich zusammentreten, um die bilateralen Beziehungen zu überprüfen und den Stand der Umsetzung des Assoziationsabkommens zu bewerten. Zwischen Dezember 2015 und Juni 2019 fanden jedoch keine Treffen statt. Daher bezog sich der letzte verfügbare Fortschrittsbericht, der vom EAD erstellt wurde, auf die Tätigkeiten im Jahr 2014. Die EU-Delegation übermittelte jedoch weiterhin regelmäßig politische Berichte.

Der fortgeschrittene Status Marokkos wurde bis Ende 2018 verlängert und eine weitere Verlängerung bis Ende 2020 erwogen. Ferner hatte Marokko eine vollständige Überprüfung der bilateralen Beziehungen zur EU beantragt, wobei ein neuer, maßgeschneiderter Rahmen über den fortgeschrittenen Status hinausgehen sollte.

In Ermangelung eines förmlichen politischen Dialogs hatte die Kommission keine neuen Prioritäten und/oder Herausforderungen zur Sprache gebracht, wie es angesichts des Auslaufens des einheitlichen Unterstützungsrahmens angezeigt gewesen wäre. In den letzten Jahren hatte sich die EU-Delegation bei ihren Reaktionen auf Ersuchen der marokkanischen Regierung auf den bestehenden einheitlichen Unterstützungsrahmen gestützt, anstatt den politischen Stillstand zu nutzen, um ihre operativen Prioritäten mit Marokko zu überdenken und eine klare, vorausschauende Strategie zu entwickeln. Die Kommission und die Mitgliedstaaten betrachteten die Prioritäten des einheitlichen Unterstützungsrahmens weiterhin als relevant und verlängerten den SSF 2014-2017 daher bis 2018. Für den Zeitraum 2019-2020 sollte es keine neuen Partnerschaftsprioritäten geben, sondern lediglich einen kurzfristigen Rahmen, der dem derzeitigen einheitlichen Unterstützungsrahmen ähnelt und als Rechtsgrundlage für die Programmplanung für den Zeitraum 2019-2020 dienen kann.

Die Kommission setzte die Budgethilfe nicht aus, denn das Fehlen eines politischen Dialogs ist gemäß der Haushaltsordnung der EU, den Leitlinien für die Budgethilfe und den Bestimmungen der Finanzierungsvereinbarungen kein Grund für eine solche Aussetzung. Die Zahlungen für die Budgethilfe wurden wie geplant fortgesetzt und waren in den Jahren 2016 und 2017 höher als in den beiden Vorjahren (siehe Abbildung 6).

Quelle: „Data Warehouse“, Datenarchiv der GD DEVCO.

Geberkoordinierung war uneinheitlich

Während der Ermittlungsphase bewertet die EU, welche anderen Projekte in dem Bereich derzeit durchgeführt werden, und führt Treffen mit den technischen und finanziellen Partnern durch, um die laufenden/geplanten Finanzierungen in dem Bereich zu ermitteln. Die „Groupe Principal des Partenaires“ hatte sich seit 2016 alle zwei Monate getroffen, um sektorbezogene Fragen auf strategischer Ebene zu erörtern. Nicht alle Geber in Marokko hatten sich jedoch regelmäßig getroffen (z. B. China und Indien).

In Marokko gab es in den meisten Bereichen eine Vielzahl von Gebern. Es fehlte jedoch an Kohärenz zwischen den Zielen/Prioritäten der Mitgliedstaaten und jenen der EU. Obwohl der Prozess der gemeinsamen Programmplanung im Jahr 2014 eingeführt wurde, wurde er erst 2017 von den Mitgliedstaaten umgesetzt, nachdem sie sich über die Art und Weise der Umsetzung in drei Bereichen (Migration, Geschlechtergleichstellung und Berufsbildung) geeinigt hatten. Dies lag daran, dass die Mitgliedstaaten ihre eigene Sichtbarkeit bewahren wollten. Die große Zahl der betroffenen Bereiche und Geber trug nicht zur Wirksamkeit der Hilfe bei.

In einigen Bereichen waren wirksame Regelungen für Geber getroffen worden, insbesondere im Gesundheitssektor, wo die Geber gemeinsame Ziele verfolgten und über gemeinsame Rahmenwerke für die Leistungsbewertung verfügten. Die Kommission hatte den Vorsitz in der finanziellen und technischen Partnergruppe für Gesundheit und Sozialschutz. Für das PACC gab es zwar keine förmlich eingerichtete Geber-Sitzungsgruppe, dafür aber eine Koordinierungsplattform, die G20-Afrika-Partnerschaft.

Im Justizbereich fanden im Zeitraum 2015-2017 keine förmlichen Gebersitzungen statt. Da das Justizministerium seit 2017 für die Koordinierung in diesem Bereich zuständig ist, wurden Sitzungen mit den technischen und finanziellen Partnern organisiert. Diese fanden jedoch nur einmal im Jahr statt, obwohl die Partner den Wunsch geäußert hatten, sich mindestens zweimal im Jahr zu treffen, um Überschneidungen zu vermeiden. Diese Sitzungen wurden kaum dokumentiert. Der in der Finanzierungsvereinbarung vorgeschriebene Lenkungsausschuss zur Sicherstellung der Koordinierung zwischen den Ministerien und den Programmpartnern war noch nicht eingerichtet worden.

Für die geprüften Bereiche, in denen sowohl die EU als auch andere Geber Unterstützung leisteten, gab es nur sehr wenige gemeinsame Indikatoren. Während im Gesundheitsbereich 11 der 18 Indikatoren ähnlich lauteten wie die von der Weltbank verwendeten Indikatoren, gab es im PACC sieben ähnliche Indikatoren und im Sozialschutzprogramm nur einen. Jährliche Bewertungen und Evaluierungen wurden für die geprüften Bereiche nicht systematisch ausgetauscht.

Budgethilfeprogramme nicht auf maximale Wirkung ausgelegt

Der Hof überprüfte, ob die Zielsetzungen und Indikatoren der Budgethilfe darauf ausgelegt wurden, Reformen zu unterstützen.

Einige Zielvorgaben der Budgethilfe nicht ehrgeizig genug, um Reformen zu unterstützen

Die Budgethilfeprogramme waren zwar mit den sektoralen Strategien des Landes abgestimmt, nicht alle Strategien enthielten jedoch quantifizierte Zielvorgaben für spezifische Ziele oder Aktionspläne. Folglich war es nicht immer möglich, die Zielvorgaben der Budgethilfeprogramme mit nationalen sektoralen Zielvorgaben zu vergleichen. Ab dem Jahr 2019 ist jedoch im Haushaltsgesetz vorgesehen, dass die Ministerien den Budgetprojektionen Leistungsvorgaben zuordnen müssen, die ihren wichtigsten strategischen Politikzielen entsprechen.

Bei den Indikatoren bezüglich der Schaffung von Institutionen, der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften und nationaler Pläne lag der Fokus nicht auf Wirkungen.

Der Hof stellte fest, dass 25 der 86 Zielvorgaben der Budgethilfe nicht ehrgeizig genug waren, um Reformen zu unterstützen. Im Gesundheitsbereich beispielsweise waren die Hauptprobleme unzureichendes medizinisches Personal und Unterschiede zwischen städtischen und ländlichen Gebieten. Der Schwerpunkt des Budgethilfeprogramms lag jedoch hauptsächlich auf der Verringerung der Unterschiede zwischen ländlichen und städtischen Gebieten. Der Mangel an Personalressourcen wurde dagegen lediglich über eine – nicht sehr ehrgeizige – Zielvorgabe der variablen Tranche angegangen. Diese sah vor, über einen Zeitraum von zwei Jahren gerade einmal 13 Ärzte zu „Hausärzten“ auszubilden.

Einige der Herausforderungen, die von verschiedenen Interessenträgern (Gesundheitsministerium, Weltbank usw.) im Gesundheitsbereich festgestellt worden waren, fanden bei der Ausgestaltung des Budgethilfeprogramms keine direkte Berücksichtigung: hohe Fehlzeiten von Personal, die geringe Attraktivität abgelegener Gebiete für medizinisches Personal und die strukturelle Unterauslastung der Krankenhausinfrastruktur.

Im Bereich Sozialschutz war die Vorgabe, 25 % der Sozialschutzzentren an das neue Gesetz anzupassen, nicht ehrgeizig genug, denn sie war bereits erreicht worden. So erfüllte ein höherer Prozentsatz als 25 % bereits die strengeren Anforderungen des vorangegangenen Gesetzes.

Im Justizbereich waren die Ziele zwar weit gefasst, standen aber mit den Reformzielen in Einklang, z. B. die Ziele Unabhängigkeit des Sektors und gerichtlicher Schutz der Rechte und Freiheiten.

Das PACC basierte auf drei Strategien, von denen für zwei keine terminierten Ziele festgelegt wurden, was eine Bestimmung der wichtigsten/dringendsten Bedürfnisse erschwerte. Das Programm umfasste zu viele Bereiche und sollte kleine und mittlere Unternehmen (KMU), Start-ups, Landbesitz, Handel, nachhaltige Entwicklung und Energie unterstützen.

Ausgestaltung der Indikatoren ermöglichte keine objektive Leistungsmessung

Die Kommission nahm bei der Ausgestaltung der Budgethilfeprogramme eine Bewertung der Überwachungs- und Evaluierungssysteme Marokkos vor. In Ermangelung einer Rahmenbewertung zur Evaluierung der Fortschritte in einzelnen Bereichen wandte sie die vorhandenen Leitlinien an. Außer im Gesundheitssektor waren die sektoralen Strategien nicht immer von einem umfassenden Aktionsplan begleitet, der Ausgangsdaten, Ergebnisindikatoren und zuvor festgelegte Zielvorgaben enthält.

Der Hof stellte die folgenden Mängel bei der Auswahl und Verwendung von Indikatoren fest:

1. Die Indikatoren für die variablen Tranchen waren für die Überwachung der Fortschritte bei den spezifischen Zielen nicht geeignet.
2. Fast alle Indikatoren bezogen sich auf Outputs oder Prozessschritte (z. B. Vorschlag für einen Gesetzesentwurf) und nicht auf Wirkungen.
3. Zwei Indikatoren waren nicht relevant genug, da mit ihnen nicht gemessen wurde, ob die Ziele des Budgethilfeprogramms erreicht wurden. Im Gesundheitsbereich bezogen sich zwei Indikatoren auf das erwartete Ergebnis „Verringerung der Unterschiede zwischen städtischer und ländlicher Umgebung“. Beide Indikatoren stellten einen absoluten Wert dar, d. h. „Zunahme der in ländlichen Gebieten behandelten Diabetespatienten“ und „Zunahme der in ländlichen Gebieten behandelten Hypertoniker“. Während eine Zunahme bedeuten könnte, dass mehr Patienten mit einem entsprechenden Bedarf behandelt werden (positive Zunahme), könnte sie auch bedeuten, dass diese beiden Zustände in Marokko häufiger geworden sind (negative Zunahme). In jedem Fall waren die Indikatoren nicht darauf ausgerichtet, eine Verringerung der Unterschiede zu messen.
4. Den Indikatoren waren häufig entweder ungenaue oder überhaupt keine Ausgangswerte zugewiesen worden¹⁴. Ein genauer Ausgangspunkt ist jedoch erforderlich, damit Fortschritte gemessen werden können und bewertet werden kann, ob die Zielvorgaben zum einen realistisch und zum anderen ehrgeizig genug sind.
5. Den Indikatoren wurden veraltete Ausgangswerte und Zielvorgaben zugeordnet¹⁵. Da der Programmplanungsprozess rund ein Jahr in Anspruch nahm, entsprachen die Ausgangswerte nicht mehr der Realität und die Zielvorgaben waren zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung in einigen Fällen bereits erreicht worden oder standen kurz davor, erreicht zu werden¹⁶. Da die Ausgangswerte und Zielvorgaben bei der Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung nicht aktualisiert worden waren, wurden Zahlungen in Fällen geleistet, in denen sich die Entwicklung verschlechtert und nicht etwa verbessert hatte.

Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Hilfe

Umsetzung durch Verzögerungen beeinträchtigt

Der Hof untersuchte, ob die Tätigkeiten wie geplant umgesetzt und die Outputs wie beabsichtigt erbracht worden waren.

Outputs und ergänzende Unterstützung nicht immer rechtzeitig erbracht/geleistet

Insgesamt wurden die Reformen in den geprüften Bereichen nicht immer wie geplant umgesetzt. Verzögerungen waren hauptsächlich auf die nicht fristgerechte Annahme von Gesetzgebungsvorschlägen (Sozialschutz), die Tatsache, dass das Parlament das Strafgesetzbuch und die Strafprozessordnung noch nicht verabschiedet hatte (Justiz), das Fehlen eines speziellen Aktionsplans (Gesundheit) und den eingeschränkten Politikdialog mit dem privaten Sektor (PACC) zurückzuführen.

Da sich die Umsetzung der Reformen in den Bereichen Justiz und PACC verzögerte, erfolgten mehrere Auszahlungen ebenfalls später als ursprünglich geplant. Trotz der Verzögerung bei den Sozialschutzmaßnahmen im ersten Durchführungsjahr hielt die Kommission es nicht für erforderlich, Abhilfemaßnahmen zu ergreifen, da technische Hilfe aus den vorangegangenen Budgethilfeprogrammen zur Verfügung stand. Die Kommission hatte das PACC um ein Jahr und das Justizprogramm um zwei Jahre verlängert. Die ursprüngliche Laufzeit der Programme betrug vier Jahre (fünf Jahre für das Justizprogramm).

In den geprüften Bereichen wurden die Budgethilfeprogramme durch technische Hilfe und Partnerschaften (Twinning) ergänzt (zwischen 2 % und 13 % des Budgethilfebetrags). Obwohl diese in den geprüften Bereichen geleistete ergänzende Unterstützung mit den Zielen der Budgethilfeprogramme in Einklang stand, begann sie häufig zwei oder drei Jahre nach Unterzeichnung der Finanzhilfevereinbarungen. Infolgedessen wurde die Budgethilfe durch die technische Hilfe nicht in geeigneter Weise unterstützt.

Begrenzte Nachweise für sektorbezogenen Politikdialog

Der Hof untersuchte, ob die Kommission in Bezug auf den Politikdialog einen strukturierten Ansatz verfolgt hatte, der die Festlegung klarer Zielvorgaben, die häufige Interaktion mit den marokkanischen Behörden und Aufzeichnungen über die erzielten Fortschritte umfasste.

Der Politikdialog ist eine wichtige Tätigkeit im Rahmen der Budgethilfe. Er ist neben dem Transfer von Mitteln und der Stärkung von Kapazitäten eine der Hauptkomponenten von Budgethilfeverträgen und soll zur Verwirklichung der Ziele von Budgethilfeprogrammen beitragen.

Trotz der Unterbrechung des politischen Dialogs wurde der sektorbezogene (Politik-)Dialog zwischen der EU-Delegation und einigen Ministerien (z. B. Gesundheit und soziale Entwicklung) fortgesetzt. Die EU-Delegation verfügte jedoch nicht über eine förmlich festgelegte Strategie für den Politikdialog, die klare Ziele umfasste. Es gab keine Nachweise dafür, dass der Dialog die Einhaltung nationaler sektoraler Strategien zum Gegenstand hatte, und die entsprechenden Sitzungen waren nur unzulänglich dokumentiert. Sitzungen fanden ad hoc unter Berücksichtigung der Bedürfnisse beider Seiten statt. In den Bereichen Justiz und PACC gab es kaum einen Dialog.

Das Außenministerium hatte den anderen Ministerien geraten, über EU-Unterstützung nicht offen zu kommunizieren. Kontakte zwischen den Ministerien und der EU-Delegation fanden nicht immer auf der angemessenen Ebene statt.

Unzureichende Bewertung der Ergebnisse durch die Kommission

Der Hof prüfte, ob die Kommission die Durchführung und Leistung der Programme in geeigneter Weise überwacht hatte und ob die Voraussetzungen für Auszahlungen erfüllt worden waren.

Variable Tranchen häufig ausgezahlt, obwohl Bedingungen weder erfüllt waren noch überprüft wurden

Die Auszahlung der variablen Tranchen¹⁷ basierte auf den in der Finanzierungsvereinbarung festgelegten und in der Planungsphase zwischen der Kommission und den Ministerien vereinbarten Überprüfungsquellen sowie auf anderen von der Regierung bereitgestellten offiziellen Quellen. Nichtsdestotrotz waren mehrere der in der Finanzierungsvereinbarung genannten Überprüfungsquellen¹⁸ nicht vorhanden oder wurden von den Ministerien nicht zur Verfügung gestellt.

In der vom Hof gezogenen Stichprobe von 54 Zielvorgaben betrachtete die Kommission 33 Zielvorgaben als erreicht. Der Hof untersuchte, wie die Kommission vor der Leistung von Zahlungen bewertete, ob Indikatoren erreicht wurden. Dabei stellte er Folgendes fest¹⁹:

1. Die Kommission leistete Zahlungen auf der Grundlage von 10 erreichten Zielvorgaben, ohne dass sie die Zuverlässigkeit der Daten, mit denen dies überprüft worden war, kontrollierte. So wurden zwei Auszahlungen im Rahmen des PACC auf der Grundlage der Anzahl der Selbstständigen geleistet, obwohl die EU-Delegation nicht kontrolliert hatte, ob die Angaben in der verwendeten Datenbank korrekt waren. Als Hauptkriterium wurde betrachtet, wer sich selbst für selbstständig erklärt hatte, was jedoch nicht ausreichte, da diese Erklärung freiwillig abgegeben wird. Daten des Finanzministeriums zeigten, dass die Anzahl der Personen, die nach eigenen Angaben selbstständig waren, ungefähr doppelt so hoch war wie die Anzahl der Selbstständigen, die eine Einkommensteuererklärung abgaben.
2. Die Kommission leistete Zahlungen für sieben erreichte Zielvorgaben auf der Grundlage von Ausgangswerten, die nicht auf dem aktuellen Stand waren. So wurden als Ausgangswert für einen Indikator zur Entbindung, der für Zahlungen im Jahr 2017 verwendet wurde, Zahlen von 2012 als Ausgangswert für ein im Jahr 2015 unterzeichnetes Budgethilfeprogramm herangezogen. Wäre dagegen das Jahr 2014, in dem mehr Entbindungen stattfanden, als Ausgangswert zugrunde gelegt worden, so hätte sich gezeigt, dass eine Verschlechterung der Lage eingetreten war. Entsprechend wären die Budgethilfezahlungen geringer ausgefallen.
3. Die Kommission leistete Zahlungen für fünf Zielvorgaben, ohne einen Ausgangswert festgelegt zu haben, mit dem Fortschritte verglichen werden konnten. In weiteren sechs Fällen wurden Zahlungen auf der Grundlage ungeeigneter Berechnungen geleistet. So wurde die Anzahl der behandelten Diabetespatienten ohne eine Anpassung an die vor Beginn der EU-Unterstützung bestehende Situation berechnet.
4. In 15 Fällen leistete die Kommission Zahlungen für Zielvorgaben, bei denen keine Fortschritte erzielt oder die nicht erreicht worden waren. So bestand eine Zielvorgabe darin, die Zahl der Allgemeinmediziner in ländlichen Grundversorgungszentren zu erhöhen. Obwohl diese Zahl zurückgegangen war, zahlte die Kommission die Unterstützung aus. Infolge der Prüfung des Hofes hat die Kommission jedoch für zwei dieser Zielvorgaben die erforderlichen Schritte eingeleitet, um den gezahlten Betrag wiedereinzuziehen.

Im Rahmen der variablen Tranchen für die geprüften Bereiche wurden insgesamt rund 88 Millionen Euro ausgezahlt. Das Fehlen strenger Kontrollen bei der Bewertung der Ergebnisse hatte jedoch finanzielle Auswirkungen in Höhe von 6,79 Millionen Euro. Darüber hinaus beliefen sich die regelmäßigen Zahlungen auf 19,9 Millionen Euro, obwohl die entsprechenden Indikatoren nicht zum Erreichen der Ziele des Budgethilfeprogramms beitrugen. Ferner wurde ein Betrag von 15,28 Millionen Euro ausgezahlt, obwohl keine hinreichenden Kontrollen durchgeführt oder ungeeignete Überprüfungsquellen berücksichtigt wurden. Anhang VI enthält eine nach Bereichen aufgeschlüsselte detaillierte Übersicht.

Darüber hinaus wurde ein Betrag von 14,64 Millionen Euro auf das folgende Jahr übertragen, obwohl die in der Finanzierungsvereinbarung genannten Bedingungen für eine Mittelübertragung nicht erfüllt waren. Die Ministerien für soziale Entwicklung und Justiz hatten darum gebeten, die Evaluierung von fünf Indikatoren (10 Millionen Euro) bzw. drei Indikatoren (4,64 Millionen Euro) erst im folgenden Jahr vorzunehmen. Die Ministerien haben dies jedoch weder schriftlich begründet, noch wurde die Verzögerung durch externe Faktoren verursacht.

Kommission hat Fortschritte nicht immer eingehend überwacht

Der Marokko gewährte fortgeschrittene Status ist von großer politischer Bedeutung und bildet einen übergreifenden Rahmen für die Beziehungen zwischen der EU und Marokko. Er soll zur Stärkung der Beziehungen beitragen. Es fand jedoch keine förmliche Evaluierung der erzielten Ergebnisse oder erfassten Bereiche statt. Die Kommission hat vor, im Jahr 2019 eine Länderbewertung durchzuführen, die die EU-Unterstützung/‑Hilfe in Marokko betrifft.

Von der Kommission bezahlte externe Sachverständige führen für jedes Budgethilfeprogramm zweimal jährlich und am Ende Vor-Ort-Besuche durch. Die Weiterverfolgung der Empfehlungen wird in den Berichten dieser Sachverständigen nicht systematisch behandelt.

Die EU-Delegation überwachte die Programme hauptsächlich dann, wenn Zahlungen geleistet werden sollten, die an die Erfüllung von Indikatoren gebunden waren. Zu diesem Zeitpunkt war es häufig zu spät, um im Falle einer Verzögerung die erforderlichen Korrekturen vorzunehmen. Im Justizbereich führte die EU-Delegation jedoch keine ausreichende Überwachung auf operativer Ebene durch, was sich auf die Auszahlung der variablen Tranche auswirkte (siehe Kasten 3).

Keine wesentlichen Auswirkungen auf Budgethilfeprogramme

Ziele der Budgethilfe nur teilweise erreicht

Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes war die Umsetzung der Budgethilfeprogramme und der entsprechenden Verträge über technische Hilfe noch nicht abgeschlossen. Der Hof untersuchte, inwieweit die für die Budgethilfeprogramme festgelegten Zielvorgaben erreicht worden waren. Er bewertete die Fortschritte bei der Erreichung der Budgethilfeziele in den vier Bereichen, die er im Rahmen seiner Prüfung untersuchte, sowie die Zusammenhänge zwischen diesen Fortschritten und der EU-Unterstützung.

Weniger als die Hälfte der Zielvorgaben der Budgethilfe erreicht

Die meisten Zielvorgaben der Budgethilfeprogramme waren noch nicht erreicht worden. Allerdings war die Umsetzung dieser Programme und der entsprechenden Verträge über technische Hilfe noch nicht abgeschlossen. Die Bewertung des Hofes in Bezug auf die Erreichung der Zielvorgaben weicht von jener der EU-Delegation ab. Der EU-Delegation zufolge waren bis Ende Dezember 2018 62 % von 54 Zielvorgaben erreicht worden, während der Hof eine Erfüllungsquote von 40 % feststellte (siehe Abbildung 7). Die Kommission hatte mehrere der nicht erreichten Zielvorgaben in der Planungsphase als risikoarm eingestuft.

Trotz einiger Verbesserungen im Gesundheitsbereich (siehe Ziffer 76) waren einige wichtige Indikatoren des Budgethilfeprogramms noch nicht erfüllt worden: besserer Zugang der ländlichen Bevölkerung zu Gesundheitszentren, Anstieg der Zahl der Frauen, die in diesen Zentren entbinden, verbesserte Verfügbarkeit von Arzneimitteln in den Gesundheitszentren und Gesundheitsinspektoren in jeder Region.

Im Sozialschutzbereich handelte es sich bei fünf von neun Indikatoren um Prozessindikatoren, die folglich von den Verzögerungen bei der Gesetzgebung betroffen waren (siehe Ziffer 50). In Bezug auf die Ergebnisindikatoren waren die folgenden entscheidenden Zielvorgaben noch nicht erreicht worden: Dreijahreshaushaltsplan für den Bereich der sozialen Dienstleistungen, weltweite Krankenversicherung für Arbeitnehmer und Krankenversicherung für selbstständig Erwerbstätige.

Im Justizsektor waren zwei Prozessindikatoren von der Verzögerung bei der Genehmigung des Strafgesetzbuchs betroffen. Was die Ergebnisindikatoren angeht, war nur eines der acht Justizzentren, die in Betrieb genommen werden sollten, tatsächlich in Betrieb. Es kann nicht beurteilt werden, ob die Zielvorgabe bezüglich der Rechtshilfe erreicht worden war, da die zur Identifikation der Begünstigten (Inhaber einer RAMED-Karte) verwendete Überprüfungsquelle ungeeignet war.

Nach Angaben der EU-Delegation waren die meisten Zielvorgaben des PACC erreicht worden. Aufgrund fehlender Unterlagen oder fehlender Kontrollen durch die EU-Delegation gab es jedoch für fünf Indikatoren zum Zeitpunkt der Zahlung keine Nachweise für die Erreichung (siehe Anhang VI).

Trotz der von der EU-Delegation gewährten Verlängerungen für die Bewertung der Indikatoren (siehe Ziffer 51) waren nach wie vor nur wenige Zielvorgaben erreicht worden. Darüber hinaus legte die Kommission im Jahr 2018 für fünf Indikatoren im Justizsektor weniger ehrgeizige Zielvorgaben fest, strich einen Indikator des PACC und senkte die Zielvorgaben von zwei weiteren Indikatoren. Insofern lockerte die Kommission die Bedingungen für die Erfüllung.

Budgethilfe hatte Reformen nicht ausreichend unterstützt

Die Budgethilfemittel in Marokko sind nicht an eine bestimmte Haushaltslinie gebunden. Nach Angaben der Kommission²² hatte dies in einigen Ministerien zu wachsender Unzufriedenheit geführt, da sie der Ansicht waren, dass ihre Anstrengungen nicht (oder nicht immer) mit zusätzlichen Haushaltsmitteln belohnt würden. Die nationalen Behörden favorisieren zwar die Budgethilfe als Methode zur Bereitstellung von Hilfe, für die Fachministerien ist deren zusätzlicher Nutzen jedoch nicht erkennbar, sodass sie es vorziehen, technische Hilfe zu erhalten, die für sie greifbarer ist. Außerdem lagen bis 2018 keine mehrjährigen Haushaltsprognosen vor. Ab 2019 gibt es einen Dreijahreshaushaltsplan, der an die mehrjährigen Budgethilfeprogramme angepasst werden könnte.

Obwohl die Haushaltsvollzugsquoten zufriedenstellend waren, standen in den Haushaltsplänen der geprüften Ministerien für den Zeitraum 2014-2016 und im Fall des Industrieministeriums auch für das Jahr 2017 noch erhebliche Beträge zur Verfügung (siehe Abbildung 8). Die jährlichen Haushaltsmittel der Ministerien waren nicht signifikant angestiegen und beim Energieministerium sogar gesunken (siehe Abbildung 9). Dies lässt Zweifel am zusätzlichen Nutzen der Budgethilfe aufkommen.

Quelle: EU-Delegation.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Darüber hinaus macht die EU-Budgethilfe nur einen Bruchteil des Bruttoinlandsprodukts des Landes aus, wodurch die Hebelwirkung insgesamt begrenzt wird (siehe Abbildung 10).

Für das PACC sind nur wenige statistische Daten über Marokko öffentlich verfügbar. Die von den nationalen Behörden vorgelegten Berichte ermöglichen keine angemessene Überwachung der sektorspezifischen Fortschritte. Beispielsweise fehlten der EU-Delegation für eine Reihe von Schlüsselzahlen jährliche Statistiken zur Überwachung des Plans zur industriellen Beschleunigung. Folglich ist es schwierig, den zusätzlichen Nutzen des Programms zu ermitteln.

Gesundheit

In Bezug auf die Ziele des Gesundheitsprogramms waren begrenzte Fortschritte erzielt worden. Es gab nach wie vor keinen gleichberechtigten Zugang zur medizinischen Grundversorgung, da die unterschiedlichen Bedingungen zwischen öffentlichem und privatem Sektor sowie zwischen städtischen und ländlichen Gebieten über die Indikatoren im Budgethilfeprogramm nicht hinreichend angegangen worden waren.

Der Verbesserung der Kompetenz des Gesundheitspersonals oder der Gewinnung einer größeren Zahl von Medizinstudierenden wurde im Gesundheitsbereich kein hinreichendes Gewicht gegeben. Außerdem war das spezifische Ziel der Einrichtung eines integrierten, barrierefreien elektronischen Gesundheitsinformationssystems noch nicht erreicht worden. Budgethilfe ist besser dazu geeignet, die wesentlichen Ursachen (d. h. Anteil des medizinischen Personals je Einwohner und Unterschiede zwischen städtischen und ländlichen Gebieten) langfristig anzugehen, während ihre kurzfristigen Auswirkungen begrenzt bleiben.

Sozialschutz

Die Unterstützung der EU hatte zwar Reformen im Bereich des Sozialschutzes angestoßen; angesichts des frühen Stadiums des Budgethilfeprogramms war es jedoch noch zu früh, um allgemeine Auswirkungen zu erkennen. Die Budgethilfe führte zur Formulierung einer einzigen sektorspezifischen Politik im Bereich des Sozialschutzes. Allerdings wurde die Umsetzung der Politik durch Verzögerungen im Gesetzgebungsverfahren beeinträchtigt.

Ein positiver Effekt des Budgethilfeprogramms besteht darin, dass die Einführung individueller Sozialversicherungsnummern mit einer Folgenabschätzung in Bezug auf die Programme Tayssir²³, Régime d’assistance Médicale und DAAM²⁴ verbunden sein wird. Dank dieser individuellen Sozialversicherungsnummer werden nur berechtigte Begünstigte von diesen Programmen profitieren, was sich erheblich auf die Programmkosten auswirken wird. Darüber hinaus wird die Sozialversicherungsnummer zum Ausgangspunkt für alle sozialen Dienste werden. In naher Zukunft wird die individuelle Sozialversicherungsnummer um eine Betrugsbekämpfungskomponente ergänzt (durch technische Hilfe der EU).

Justiz

Die marokkanische Regierung hatte bereits im Jahr 2011 Reformen eingeleitet, die jedoch wegen ihrer Komplexität nur langsam umgesetzt wurden. Dies galt insbesondere für die Reformen in Bezug auf das Strafgesetzbuch, die seit mehr als zwei Jahren vom Parlament geprüft wurden. Sie sind jedoch besonders wichtig für den Schutz der Menschenrechte (Haftbedingungen usw.). Nach Berichten von Freedom House^{25 26} gilt der Justizsektor noch nicht als unabhängig.

Die Internationale Juristen-Kommission wies in einem ihrer Berichte²⁷ darauf hin, dass Ermittlungsrichter und Staatsanwälte Bestimmungen der Strafprozessordnung, die die Anordnung von Untersuchungshaft nur in Ausnahmefällen vorsehen, regelmäßig missachten. Im Jahr 2017 befanden sich 42 % der Häftlinge in Sicherheitsverwahrung. Dies bestätigt auch die Berichte von Freedom House, wonach die Verfahren für den Polizeigewahrsam gegen die völkerrechtlichen Verpflichtungen Marokkos verstoßen.

Insgesamt waren in Bezug auf die Erreichung der Ziele des Budgethilfeprogramms – ein unabhängiger Justizsektor, ein verbesserter Zugang zu Rechten und Justiz, ein verbesserter gerichtlicher Schutz der Rechte und Freiheiten sowie eine Steigerung der Wirksamkeit und Effizienz des Justizsektors – nur begrenzte Fortschritte zu verzeichnen.

PACC

Generell verzeichnete die Wettbewerbsfähigkeit Marokkos mit einem Anstieg der Ausfuhren, des BIP und der ausländischen Direktinvestitionen sowie einem Rückgang des Leistungsbilanzdefizits eine Verbesserung. Außerdem war Marokko im Doing-Business-Index der Weltbank von 2014 bis 2019 um 27 Plätze aufgestiegen (siehe Anhang VII). In Kasten 4 sind positive Ergebnisse im Zusammenhang mit dem PACC dargestellt.

Darüber hinaus bestand auch ein starker politischer Wille, den Plan zur industriellen Beschleunigung umzusetzen²⁸. Nach Angaben der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung wurden in Marokko trotz der zahlreichen Reformen und der Unterstützung von Start-ups und Innovation mehr internationale Unternehmen als KMU gegründet.

Der informelle Sektor hat in Marokko ein großes Ausmaß (rund 2,38 Millionen Unternehmenseinheiten²⁹). Selbst wenn im Rahmen des PACC 45 000 dieser Einheiten formalisiert würden, würde dies folglich kaum ins Gewicht fallen. Es gibt auch keine Garantie dafür, dass „Einzelunternehmer“ ihre Tätigkeit offiziell registrieren, nachdem sie den entsprechenden Ausweis erhalten haben (siehe Ziffer 59, Buchstabe a)). Die PACC-Unterstützung ist auf 250 KMU begrenzt, während es in Marokko etwa 735 000 KMU gibt.

Außerdem erhielten nur 100 Ausfuhrunternehmen mit einem Umsatz von weniger als 5 Millionen Dirham (ca. 460 000 Euro) eine Unterstützung. Die derzeitige Obergrenze (5 Millionen Dirham) bedeutete, dass 4 260 Unternehmen (d. h. 69 % der Ausfuhrunternehmen) potenziell förderfähig waren. Da das Ziel darin bestand, kleinere Unternehmen zu unterstützen und nur Mittel für die Unterstützung von 100 Unternehmen zur Verfügung standen, wäre es sinnvoll gewesen, eine niedrigere Obergrenze festzulegen.

Anerkennung der EU-Unterstützung nicht ausreichend sichtbar

Die Sichtbarkeit der finanziellen Zusammenarbeit der EU, insbesondere in Bezug auf die erzielten Ergebnisse, war unzureichend. So wurden beispielsweise keine gemeinsamen Pressemitteilungen herausgegeben und es gab keine Schilder, auf denen auf die EU-Unterstützung hingewiesen wurde. Während der Unterbrechung des politischen Dialogs hatte das Außenministerium die anderen Ministerien aufgefordert, nicht offen über die erhaltene EU-Unterstützung zu kommunizieren.

Beim Sozialschutzprogramm enthielt die Finanzierungsvereinbarung eine Bedingung, welche die Kommunikation und Sichtbarkeit betraf. Beim Gesundheitsprogramm war eine spezifische Haushaltslinie der Sichtbarkeit gewidmet. Veranstaltungen im Gesundheitsbereich wurden jedoch erst ab 2019 organisiert. Ein zusätzlicher Indikator – „Kommunikation zur Reform des Justizsektors und Sichtbarkeit der EU-Unterstützung verstärken“ – wurde am 20. Dezember 2018 im Rahmen eines Nachtrags in das Justizprogramm aufgenommen, wobei für die Erreichung des Ziels die Frist 31. Dezember 2018 festgelegt wurde. Die Konferenzen zur Reform des Justizsektors waren jedoch bereits vor der Unterzeichnung des Nachtrags organisiert worden, und es war in erster Linie das Justizministerium, das von der erhöhten Sichtbarkeit profitierte.

Die PACC-Finanzierungsvereinbarung enthielt eine Bedingung in Bezug auf Kommunikation und Sichtbarkeit. Das Ministerium musste als Bedingung für die Auszahlung der ersten variablen Tranche einen Kommunikationsplan erstellen und einreichen. Zudem musste es vor oder bei der Einreichung seines Antrags auf Auszahlung der nächsten variablen Tranche einen Bericht über die Umsetzung des Kommunikationsplans vorlegen. Das Ministerium hatte zwar einen Plan vorgelegt, der von der Kommission gebilligt worden war, bis Ende Dezember 2018 wurde jedoch keine der vorgeschlagenen Maßnahmen umgesetzt. Dies zog für die beteiligten Ministerien keine finanziellen Konsequenzen nach sich.

Bei den geprüften Programmen wurde das EU-Logo nicht auf den Websites der Begünstigten angezeigt. Folglich entsprach die Sichtbarkeit der EU-Unterstützung für Marokko nicht der Präsenz der EU als einem der größten Geber.

Begrenzte Fortschritte bei zentralen Herausforderungen

Der Hof untersuchte, ob die Budgethilfeprogramme einen positiven Beitrag im Hinblick auf Querschnittsthemen und regionale Unterschiede leisteten.

Nachweise für die Verringerung der Armut, nicht aber für einen Abbau sozialer Ungleichheiten

Das Armutsniveau³⁰ in Marokko war seit 2001 erheblich zurückgegangen (siehe Abbildung 11), auch wenn keine Daten über das Jahr 2014 hinaus vorlagen. Trotz dieses Rückgangs gab es keine Nachweise dafür, dass bei den sozialen Ungleichheiten auf nationaler, städtischer oder ländlicher Ebene eine Verbesserung eingetreten war.

Quelle: Weltbank.

Ein Vergleich des Gini-Koeffizienten³¹ (2010-2017) für Marokko und alle anderen Länder mit mittlerem Einkommen, für die Daten verfügbar waren, sowie sonstige Studien aus jüngerer Zeit, wie etwa die von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und der Afrikanischen Union durchgeführte Studie³², deuten darauf hin, dass die sozialen Ungleichheiten in Marokko weiterhin groß waren. Allerdings lag die Leistung Marokkos im Vergleich zu anderen Ländern mit mittlerem Einkommen im Durchschnitt (siehe Abbildung 12).

Quelle: Weltbank.

Begrenzte Verbesserung in Bezug auf Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte

Marokko hat in den letzten zwei Jahrzehnten in Bezug auf die Rechte von Frauen zwar Fortschritte erzielt, rangiert laut dem Global Gender Gap Report 2018 des Weltwirtschaftsforums jedoch nach wie vor auf dem 137. Platz von insgesamt 149 Ländern. Marokkos Verfassungsreformen im Jahr 2011 umfassten mehrere Vorschläge zur Stärkung der politischen und wirtschaftlichen Teilhabe von Frauen. Trotz dieser Ankündigungen sind Frauen in Führungspositionen nach wie vor unterrepräsentiert, verlassen die Schule in einem jüngeren Alter als männliche Schüler und sind in Marokko immer noch eine vernachlässigte wirtschaftliche Ressource.

Die EU unterstützte wie folgt gezielt Querschnittsthemen wie Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte:

1. Der EU-Aktionsplan (fortgeschrittener Status) sowie der SSF wiesen einen starken Schwerpunkt auf der Gleichstellung der Geschlechter auf. Die Kommission überwachte die erwarteten Ergebnisse im Rahmen der jährlichen Berichterstattung über den Gleichstellungsaktionsplan.
2. Marokko ist das einzige Land, dem ein spezielles Budgethilfeprogramm für die Geschlechtergleichstellung zugutekommt. Trotz der gemischten Ergebnisse des Budgethilfeprogramms im Zeitraum 2012-2016 mit einer Auszahlungsquote von nur 48 % wurde für den Zeitraum 2018-2020 ein neues Programm aufgelegt. Aus der Evaluierung des ersten gleichstellungsbezogenen Budgethilfeprogramms ging hervor, dass das Gleichstellungsprogramm nur begrenzte Auswirkungen auf andere Bereiche hatte, was auf fehlende Ergebnisindikatoren zurückzuführen war. Darüber hinaus hätte die durchgängige Berücksichtigung des Gleichstellungsaspekts (Gender Mainstreaming) wirksamer durchgeführt werden können, und die geschlechtsspezifischen wirtschaftlichen Ungleichheiten waren nicht zurückgegangen.
3. Die Geschlechtergleichstellung wurde bei der Budgethilfe in den Bereichen Sozialschutz (zwei von 15 Indikatoren), Justiz (zwei von 10 Indikatoren) und Gesundheit (drei von 18 Indikatoren) berücksichtigt. Beim PACC war es der EU-Delegation nicht gelungen, diesen Aspekt aufzunehmen, da sich das Ministerium dagegen ausgesprochen hatte.
4. Die Menschenrechte wurden nur im Bereich Justiz konkret angesprochen (drei von 10 Indikatoren), wobei jedoch keine dieser Zielvorgaben bislang erreicht worden war.

Trotz dieser gezielten Ausrichtung war im geprüften Zeitraum keine Verbesserung zu verzeichnen. Ferner ergab die Bewertung der Grundrechte durch die EU, dass sich die Situation seit dem Jahr 2014 nicht verbessert hatte.

Die begrenzten Fortschritte bei der Gleichstellung der Geschlechter werden durch Daten des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen in Bezug auf den Index der geschlechtsspezifischen Ungleichheit (Gender Inequality Index, GII)³³ und den Index der menschlichen Entwicklung (Human Development Index, HDI)³⁴ für Männer und Frauen bestätigt (siehe Abbildung 13).

Quelle: Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen.

Auch Freedom House bestätigt die negative Situation in Bezug auf die Menschenrechte in Marokko (siehe Abbildung 14). Die von der Organisation genannten wesentlichen Bereiche betreffen die restriktiven Pressegesetze, die mangelnde Internetfreiheit, die Unterbindung der Versammlungsfreiheit und die mangelnde Unabhängigkeit des Justizsektors. Im Jahr 2018 ging die Bewertung für Marokkos bürgerliche Freiheiten aufgrund der harten Reaktion des Staates auf Großdemonstrationen im Verlauf des Jahres zurück. Marokko gilt als „teilweise frei“ (siehe Abbildung 15).

Quelle: Freedom House

Gesamtergebnis: 0 = geringste Freiheit / 100 = höchste Freiheit

Quelle: Freedom House

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Im Rahmen der Prüfung wurde die Wirksamkeit der Budgethilfe der EU für vorrangige Bereiche in Marokko untersucht. Auf der Grundlage einer angemessenen Risiko- und Bedarfsanalyse betrachtete die Kommission die Budgethilfe als das am besten geeignete Instrument zur Bereitstellung von Hilfe. Der Hof kam jedoch zu dem Schluss, dass der zusätzliche Nutzen der Budgethilfe und ihr Potenzial, Reformen zu unterstützen, wegen suboptimaler Schwerpunktsetzung, unzureichender Umsetzung und mangelnder Überwachung begrenzt waren. Die wesentlichen Mängel bezogen sich auf die Ausgestaltung der Indikatoren und die Bewertung der Ergebnisse. Es wurden weder alle erwarteten Outputs erreicht, noch waren die Auszahlungen immer an die Erreichung von Zielvorgaben gebunden. Die Geberkoordinierung war uneinheitlich. Außerdem gab es keine Nachweise dafür, dass die Budgethilfe die wirksame Durchführung von Reformen unterstützt hatte.

Die Kommission ging auf Bedürfnisse ein, die in nationalen und EU-Strategien ermittelt worden waren. Der Hof stellte jedoch fest, dass die drei vorrangigen Bereiche zu weit gefasst waren, sodass die Budgethilfe auf zu viele Bereiche verteilt wurde. Dies könnte ihre Auswirkungen schwächen (siehe Ziffern 25-26). Die Kommission hatte keine transparente Methode für die Zuweisung der Mittel zu sektorbezogenen Budgethilfeprogrammen angewendet (siehe Ziffer 27). Sie hatte den politischen Stillstand nicht genutzt, um ihre operativen Prioritäten für Marokko zu überdenken und eine klare Strategie zu entwickeln (siehe Ziffern 32-33). Was die Geberkoordinierung angeht, so wollten die Mitgliedstaaten ihre eigene Sichtbarkeit bewahren, anstatt ihre Ziele mit jenen der EU in Einklang zu bringen (siehe Ziffer 35). Darüber hinaus gab es in den geprüften Bereichen nur sehr wenige gemeinsame Indikatoren, Besuche oder Evaluierungen der EU und anderer Geber (siehe Ziffer 38).

Für den nächsten einheitlichen Unterstützungsrahmen sollten die Kommission und der EAD

1. die Anzahl der Bereiche reduzieren und eine Priorisierung vornehmen, um dem Ziel Rechnung zu tragen, dass die Auswirkungen der EU-Hilfe maximiert werden sollen;
2. eine transparentere und besser dokumentierte Methode für die Zuweisung von Mitteln zu sektorbezogenen Budgethilfeprogrammen anwenden;
3. die gemeinsame Programmplanung mit den Mitgliedstaaten verstärken, damit Koordinierung und Wirksamkeit der Hilfe erhöht werden.

Zeitrahmen: Juni 2021.

Die Kommission hatte keine umfassenden Aktionspläne entwickelt, die Ausgangsdaten, Ergebnisindikatoren und zuvor festgelegte Ziele enthielten. Der Hof ermittelte Mängel bei der Auswahl und Verwendung von Indikatoren und stellte außerdem fest, dass anstelle von Ergebnis-/Wirkungsindikatoren Outputindikatoren verwendet wurden und dass Ausgangswerte veraltet waren oder fehlten (siehe Ziffern 47-48).

Die Kommission und der EAD sollten ihre Anwendung der Konditionalität verbessern, indem sie

1. spezifische und relevante Leistungsindikatoren mit ehrgeizigen Zielvorgaben festlegen, damit Reformen unterstützt und Fortschritte/Ergebnisse nachgewiesen werden können;
2. stärker von wirkungsorientierten Indikatoren Gebrauch machen;
3. für alle Indikatoren klarere, relevantere und aktuellere Ausgangswerte festlegen.

Zeitrahmen: Dezember 2020.

Die EU-Delegation hatte für den Politikdialog keine förmlichen Strategien mit klaren Zielen festgelegt und die Treffen mit den Ministerien wurden nicht systematisch dokumentiert. Kontakte zwischen den Ministerien und der EU-Delegation fanden nicht immer auf der angemessenen Ebene statt (siehe Ziffern 54-56).

Die Kommission und der EAD sollten ihren Rahmen für den Politikdialog stärken, indem sie eine Strategie für den Politikdialog für alle Bereiche verabschieden, in denen die EU Unterstützung leistet. Hierzu ist Folgendes erforderlich:

1. eine klare und angemessene Definition der Ziele und erwarteten Ergebnisse des Dialogs;
2. die Erstellung von Protokollen;
3. Bewertungen, was mit der Strategie für den Politikdialog erreicht wurde.

Zeitrahmen: Dezember 2020.

Die Bewertung der Erreichung der indikatorbezogenen Zielvorgaben durch die Kommission wurde durch eine Reihe von Mängeln beeinträchtigt. Hierzu gehörten Zahlungen, die ohne Überprüfung der Zuverlässigkeit der Daten geleistet wurden, ungeeignete Berechnungen, Zahlungen, die auch ohne Erreichung der Zielvorgabe geleistet wurden, und Auszahlungen trotz mangelnder Fortschritte. Darüber hinaus wurde ein Betrag von 14,64 Millionen Euro auf das folgende Haushaltsjahr übertragen, obwohl die in der Finanzierungsvereinbarung genannten Bedingungen nicht erfüllt waren (siehe Ziffern 58-61).

Die Kommission sollte ihre Verfahren für die Überprüfung von Auszahlungen optimieren, indem sie

1. geeignete Berechnungsmethoden (sofern relevant) anwendet;
2. Auszahlungen nur dann vornimmt, wenn zuverlässige Nachweise dafür vorliegen, dass die Zielvorgabe tatsächlich erreicht wurde;
3. Zielvorgaben und damit verbundene Zahlungen nur dann auf einen anderen Zeitraum überträgt, wenn die Begünstigten nachgewiesen haben, dass die Verzögerungen auf externe Faktoren zurückzuführen waren.

Zeitrahmen: Dezember 2020.

Der Hof ermittelte Mängel bei der Überwachung der Budgethilfe durch die Kommission. Beispielsweise überwachte die Kommission die Programme hauptsächlich dann, wenn Zahlungen geleistet werden sollten, die an die Erfüllung von Indikatoren gebunden waren. Zu diesem Zeitpunkt war es häufig zu spät, um im Falle einer Verzögerung Korrekturen vorzunehmen (siehe Ziffer 47 und Ziffern 62-64).

Die Kommission sollte die Überwachung ihrer Budgethilfemaßnahmen verbessern, indem sie

1. bei der Überwachung von Programmen eine größere Zahl von Vor-Ort-Besuchen durchführt;
2. die Bewertung der sektoralen Strategien und die Überwachung ihrer Umsetzung durch Verwendung der Indikatoren dieser Strategien stärkt;
3. Empfehlungen aus den Evaluierungen externer Sachverständiger förmlich weiterverfolgt und die als relevant betrachteten Empfehlungen umsetzt.

Zeitrahmen: Dezember 2020.

Weniger als die Hälfte der Zielvorgaben für die Budgethilfe waren erreicht worden (siehe Ziffern 66-71). Obwohl in den geprüften Bereichen im Hinblick auf die Erreichung der Ziele der Budgethilfeprogramme Fortschritte erzielt wurden, waren diese begrenzt (siehe Ziffern 72-86). Die Ausführung der Haushaltspläne der Ministerien hatte sich verbessert, doch wurden erhebliche Beträge noch nicht ausgegeben. Dies lässt Zweifel am zusätzlichen Nutzen der Budgethilfe aufkommen (siehe Ziffern 73-74).

Die Sichtbarkeit der EU-Unterstützung in Marokko war unzureichend. Das Budgethilfeprogramm für Sozialschutz enthielt eine allgemeine Bedingung, die die Sichtbarkeit betraf. Der in der PACC-Finanzierungsvereinbarung verlangte Aktionsplan war erstellt, aber nicht umgesetzt worden. Im Justizbereich wurde zwar zu einem späteren Zeitpunkt ein Indikator für die Sichtbarkeit hinzugefügt, die Zielvorgaben waren jedoch bereits bei Unterzeichnung des Nachtrags erreicht worden. Im Rahmen des Gesundheitsprogramms wurden zwar Mittel für die Sichtbarkeit bereitgestellt, entsprechende Veranstaltungen fanden aber erst ab 2019 statt (siehe Ziffern 87-90).

Die Kommission und der EAD sollten Bedingungen oder Indikatoren für die Sichtbarkeit in ihren Budgethilfeprogrammen festlegen, damit sichergestellt ist, dass die in Marokko gewährte EU-Unterstützung öffentlich bekannt gemacht wird. Dies sollte in der Finanzierungsvereinbarung zu einer zwingenden Voraussetzung für die Auszahlung gemacht werden.

Zeitrahmen: Juni 2020.

Die EU unterstützte gezielt Querschnittsthemen wie Geschlechtergleichstellung und Menschenrechte. Trotz dieser gezielten Ausrichtung waren im geprüften Zeitraum nur begrenzte Verbesserungen zu verzeichnen (siehe Ziffern 94-98).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 14. November 2009 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner Lehne
Präsident

Anhänge

Anhang I — Wichtige Phasen der Zusammenarbeit zwischen der EU und Marokko

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang II — Beschlüsse, Verträge und Zahlungen im Rahmen der Budgethilfeprogramme (Zeitraum 2014-2018)
[Europäisches Nachbarschaftsinstrument – Haushaltslinie 22 04]

Anhang III — Finanzierung durch andere EU-Instrumente (Zeitraum 2014-2018)

Anhang IV — Überblick über die geprüften Verträge/Projekte

Anhang V — Ziele der Budgethilfeprogramme

Anhang VI — Probleme bei der Auszahlung variabler Tranchen

Anhang VII — Entwicklung der Schlüsselindikatoren

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang VIII — Bewertungen von Budgethilfeverträgen nach Bereichen

Abkürzungen und Akronyme

AfDB: African Development Bank (Afrikanische Entwicklungsbank)

EAD: Europäischer Auswärtiger Dienst

ENI: Europäisches Nachbarschaftsinstrument

ENP: Europäische Nachbarschaftspolitik

EU: Europäische Union

EuGH: Gerichtshof der Europäischen Union

KMU: Kleine und mittlere Unternehmen

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc

SSF: Single Support Framework (Einheitlicher Unterstützungsrahmen)

WB: Weltbank

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, die Wirkung dadurch zu maximieren, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer III „Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz“ unter Vorsitz von Bettina Jakobsen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Hannu Takkula, Mitglied des Hofes. Herr Takkula wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Turo Hentilä, der Kabinettattachée Helka Nykänen, der Aufgabenleiterin Kim Hublé sowie von den Prüfern Aurélia Petliza und Dirk Neumeister.

Endnoten

¹ Quelle: Zahlen der Kommission für das Jahr 2017 (GD TRADE).

² UN-Menschenrechtsrat – Universal Periodic Review Morocco, Mai 2017.

³ „Europa-Mittelmeer-Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und dem Königreich Marokko andererseits“ (ABl. L 70 vom 18.3.2000, S. 2).

⁴ „Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/Statut Avancé“ (13653/08).

⁵ Urteil des Gerichts der EU vom 10. Dezember 2015 (Rechtssache T-512/12).

⁶ 2012/497/EU: Beschluss des Rates (ABl. L 241 vom 7.9.2012, S. 2).

⁷ Urteil des EuGH vom 21. Dezember 2016 (Rechtssache C-104/16 P).

⁸ Urteil des EuGH vom 27. Februar 2018 (Rechtssache C-266/16).

⁹ 65 % der zugewiesenen Ausgaben und 72 % der Zahlungen.

¹⁰ Einheitlicher Unterstützungsrahmen 2014-2017. Zu den Teilbereichen gehören beispielsweise Gesundheit, Bildung, Justiz und Entwicklung des ländlichen Raums.

¹¹ „Für eine EU-Entwicklungspolitik mit größerer Wirkung: Agenda für den Wandel“, KOM(2011) 637 endg.

¹² Den im SSF vorgesehenen indikativen Mittelzuweisungen, der Höhe der Mittelausstattung, mit der die EU eine ausreichende Hebelwirkung der Politik sicherstellen kann, den zusätzlichen Mitteln, die für die Umsetzung der Strategie erforderlich sind, der Aufnahmekapazität und den Interventionen anderer Interessenträger.

¹³ Treffen zwischen den marokkanischen Behörden unter Leitung des Außenministers, der Hohen Vertreterin der Union für die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, dem EU-Kommissar für die Europäische Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen sowie Vertretern der Mitgliedstaaten.

¹⁴ Von den 54 für die Auszahlung berücksichtigten Zielvorgaben hätte bei 24 ein angemessener Ausgangswert angegeben werden müssen. Ein Ausgangswert wurde jedoch nur für sieben Zielvorgaben festgelegt. Bei acht Zielvorgaben war der Ausgangswert ungenau oder fehlte ganz, und bei neun Zielvorgaben war der Ausgangswert veraltet.

¹⁵ Bei neun der 24 Zielvorgaben, für die ein Ausgangswert hätte festgelegt werden müssen, war dieser veraltet. Von den 54 für die Auszahlung berücksichtigten Zielvorgaben waren acht bereits vor der Unterzeichnung der Finanzhilfevereinbarung erreicht worden.

¹⁶ Die Planungsphase ist zeitaufwendig (rund ein Jahr) und unterliegt verschiedenen Genehmigungsstufen. Die Kommission kann Zielvorgaben oder Indikatoren am Ende des Verhandlungsverfahrens nicht flexibel ändern.

¹⁷ Siehe Kasten 1.

¹⁸ Bei 12 der 42 Zielvorgaben, für die dies galt (d. h. 29 %).

¹⁹ Eine Zielvorgabe kann unter einen oder mehrere der folgenden Buchstaben fallen.

²⁰ Dies beinhaltete die Einrichtung eines Berufungsgerichts in Guelmim und von 13 Gerichten erster Instanz (durch die Schaffung eines Gerichts erster Instanz in Tahenaout und die Umwandlung von 12 Justizzentren in Gerichte erster Instanz, einschließlich Sidi Ifni).

²¹ Laut dem von der Europäischen Kommission genehmigten Besuchsbericht der Sachverständigen (November 2017) resultiert diese Umsetzungsquote von 60 % aus der Verringerung der Anzahl der Justizzentren von 120 auf 72 (von denen acht noch in Betrieb genommen werden mussten), wie durch einen Ministerialbeschluss vorgesehen.

²² Themenpapier der Europäischen Kommission: „A review of the Budget Support instrument in Morocco“, März 2015 und Oktober 2018.

²³ Nationales Programm zur Lernförderung.

²⁴ Nationales Programm zur direkten Unterstützung von Witwen mit Kindern.

²⁵ Freedom House ist eine Nichtregierungsorganisation, die Forschung betreibt und für Demokratie, politische Freiheit und Menschenrechte eintritt.

²⁶ Z. B. https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

²⁷ Internationale Juristen-Kommission: „Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures“ (April 2017).

²⁸ Es handelt sich um eine der Hauptstrategien der marokkanischen Regierung zur i) Erhöhung der Anzahl der Arbeitsplätze im Industriesektor, ii) Veränderung der Struktur der marokkanischen Wirtschaft, indem der Anteil der Industrie am BIP erhöht wird, iii) Steigerung der Industrieausfuhren, iv) Steigerung der ausländischen Direktinvestitionen in die Industrie und v) Verbesserung der Produktivität des Sektors.

²⁹ Gestützt auf eine Umfrage des Generalverbands der Unternehmen in Marokko im Jahr 2014.

³⁰ Alle Personen, deren Konsumausgaben unter der nationalen Armutsgrenze liegen (2,15 US-Dollar pro Tag), gelten als arm (Weltbank-Länderdiagnostik Juni 2018).

³¹ Der Gini-Koeffizient wird verwendet, um die Einkommensverteilung in den Perzentilen einer Grundgesamtheit zu messen. Je höher der Gini-Koeffizient, desto größer sind die Ungleichverteilungen im Land, wobei einkommensstarke Personen einen viel größeren Prozentsatz des Gesamteinkommens der Bevölkerung erhalten als den durchschnittlichen Prozentsatz pro Kopf.

³² „Africa's Development Dynamics 2018“ (11. Juli 2018).

³³ Zusammengesetzter Index, der die Ungleichheit zwischen Frauen und Männern in drei Leistungsdimensionen wiedergibt: reproduktive Gesundheit, Teilhabe und Erwerbsbeteiligung; 100 % = Ungleichheit und 0 % = Gleichheit.

³⁴ Zusammengesetzter Index, der die durchschnittliche Leistung in drei grundlegenden Dimensionen der menschlichen Entwicklung misst – langes und gesundes Leben, Wissen und angemessener Lebensstandard.

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