Rapport spécial
09 2019

Soutien de l'UE en faveur du Maroc: peu de résultats à ce jour

À propos du rapport L'audit visait à évaluer l'efficacité de l'appui budgétaire octroyé par l'UE au Maroc de 2014 à 2018. Il a porté sur l'appui budgétaire dans les secteurs de la santé, de la protection sociale, de la justice et du développement du secteur privé, et a consisté à examiner la gestion assurée par la Commission et à évaluer la mesure dans laquelle les objectifs ont été atteints. La Commission considère que le choix de l'appui budgétaire comme mécanisme d'octroi de l'aide était judicieux. Nous sommes toutefois arrivés à la conclusion que la valeur ajoutée de celui-ci et sa capacité à soutenir les réformes ont été faibles, en raison d'un manque de ciblage, ainsi que d'une mise en œuvre et d'un suivi insuffisants. Les principales faiblesses relevées concernaient la conception des indicateurs et l'évaluation des résultats. Nous formulons donc des recommandations invitant à concentrer l'aide sur un plus petit nombre de secteurs, à améliorer la manière dont les indicateurs sont conçus, ainsi qu'à renforcer les procédures de contrôle relatives aux décaissements et le dialogue sectoriel.
Rapport spécial de la Cour des comptes européenne présenté en vertu de l'article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE.

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Synthèse

I

Le Maroc est un pays d'Afrique du Nord qui connaît une croissance constante et un environnement politique stable. L'accord d'association signé en 1996 a renforcé la coopération entre le Maroc et l'Union européenne (UE). Avec le lancement de la politique européenne de voisinage (PEV) en 2004, le Maroc est progressivement devenu un partenaire privilégié de l'UE en matière de coopération politique, économique, commerciale et technique, ainsi que de coopération au développement.

II

Nous avons évalué l'efficacité de l'appui budgétaire octroyé au Maroc par l'UE de 2014 à 2018. Au total, l'appui budgétaire de l'UE en faveur du Maroc a représenté environ 0,37 % des dépenses budgétaires globales du pays sur cette période. Nous avons examiné la manière dont la Commission a assuré la gestion et la mesure dans laquelle les objectifs de l'appui budgétaire de l'UE ont été atteints. Les secteurs concernés sont ceux de la santé, de la protection sociale, de la justice et du développement du secteur privé. La valeur des contrats conclus et des paiements effectués dans tous les secteurs couverts par l'appui budgétaire au cours de la période considérée s'élève respectivement à 562 millions d'euros et à 206 millions d'euros.

III

Se fondant sur une analyse appropriée des risques et des besoins, la Commission considère que le choix de l'appui budgétaire comme mécanisme d'octroi de l'aide était judicieux. Nous sommes toutefois arrivés à la conclusion que la valeur ajoutée de celui-ci et sa capacité à soutenir les réformes ont été faibles, en raison d'un manque de ciblage, de faiblesses dans la conception et d'un suivi insuffisant. En outre, le degré de coordination des bailleurs de fonds variait d'un secteur à l'autre.

IV

À la suite de l'arrêt rendu par le Tribunal de l'Union européenne en décembre 2015 concernant le Sahara occidental, le Maroc a suspendu le dialogue politique de décembre 2015 à janvier 2019. La Commission n'a pas mis cette période d'immobilité à profit pour élaborer une stratégie claire concernant ses relations avec le Maroc. Un dialogue sectoriel a bien été instauré, mais il n'était pas suffisant pour tous les secteurs. La Commission n'avait, de surcroît, pas formalisé de stratégies en la matière

V

L'appui budgétaire n'avait pas permis de soutenir suffisamment les réformes et peu de progrès ont été accomplis en ce qui concerne les principaux enjeux. La conception des programmes d'appui budgétaire et de leurs indicateurs présentait des faiblesses qui ont été préjudiciables à la gestion assurée par la Commission. Nous avons également relevé des insuffisances dans les procédures de suivi et dans l'évaluation des résultats par la Commission.

VI

L'aide de l'UE était axée sur des questions transversales telles que l'égalité hommes-femmes et les droits de l'homme. Malgré ce ciblage, peu d'améliorations ont pu être observées pour la période couverte par l'audit.

VII

Nous adressons plusieurs recommandations à la Commission afin qu'elle renforce l'approche de l'UE ainsi que le dialogue politique et sectoriel, qu'elle améliore la conception des indicateurs et les procédures de suivi, qu'elle consolide les procédures de vérification relatives aux décaissements et qu'elle augmente la visibilité du soutien de l'UE.

Introduction

Un partenaire important

01

Le Royaume du Maroc est le plus proche voisin de l'Europe en Afrique du Nord (voir figure 1). Le Maroc occupe la 123e position sur 189 dans le classement mondial selon l'indice de développement humain des Nations unies établi en 2018; le développement humain du pays est donc considéré comme moyen. Avec un produit intérieur brut annuel de quelque 101 milliards d'euros (2018) et près de 35 millions d'habitants, le Maroc est la cinquième plus grande économie du continent africain, ainsi qu'un important partenaire politique et économique pour l'Union européenne. De même, l'Union est le premier partenaire économique du Maroc, représentant environ 65 % de ses exportations et 57 % de ses importations1.

Figure 1

Le Maroc

Source: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Source: Eurostat.

02

Le Maroc tire profit de sa prudente gestion macroéconomique et des réformes structurelles entreprises ces dernières années. La croissance se poursuit à un rythme relativement stable et l'inflation est faible. Le déficit de la balance courante et le déficit budgétaire ont continué à baisser ces dernières années.

03

Dans le contexte des troubles qui ont secoué la région au lendemain du Printemps arabe de 2011, le Maroc jouit d'un environnement politique stable. Avec l'adoption d'une nouvelle constitution en juillet 2011, le pays a franchi des étapes importantes sur la voie de la modernisation politique et d'une économie ouverte.

04

Cette réforme constitutionnelle a réaffirmé l'importance des droits fondamentaux et de l'égalité entre les hommes et les femmes. Toutefois, la législation nationale n'est pas encore totalement alignée sur les conventions des Nations unies relatives aux droits de l'homme. Le Comité des droits de l'homme des Nations unies a par exemple recommandé d'abolir la peine de mort, de lutter contre les violences faites aux femmes, d'accroître l'égalité entre les hommes et les femmes, de renforcer la protection des droits de l'enfant, de ratifier le Statut de Rome établissant la Cour pénale internationale et de dépénaliser l'homosexualité. Le Maroc a rejeté la plupart des recommandations ayant trait aux droits des femmes2.

05

Le Maroc et l'UE entretiennent une relation stable depuis la signature de leur premier accord commercial en 1969. Le partenariat s'est développé et a mûri au fil des ans (voir annexe I), conduisant à la signature d'un accord global d'association en 19963. Entré en vigueur en 2000, cet accord d'association constitue la base juridique des relations UE-Maroc. Depuis le lancement de la politique européenne de voisinage en 2004, le Maroc est progressivement devenu un partenaire privilégié de l'UE en matière de coopération politique, économique, commerciale et technique, ainsi que de coopération au développement.

06

Dans le contexte du partenariat euro-méditerranéen, l'accord d'association a connu un tournant avec l'octroi d'un statut avancé4 au Maroc en 2008, qui souligne la nature particulière de sa relation avec l'UE. Ce statut a permis d'établir un cadre pour la coopération politique de haut niveau visant à rapprocher davantage la législation marocaine de celle de l'UE et à intégrer progressivement l'économie marocaine dans le marché intérieur de l'Union.

L'un des principaux bénéficiaires des fonds de l'IEV

07

Le Maroc reçoit plus d'aide au développement de la part l'UE que n'importe quel autre pays d'Afrique du Nord, à l'exception de la Tunisie, et il est l'un des plus grands bénéficiaires de l'aide internationale au développement. L'UE est son premier donateur, avec 25,2 % de l'aide publique au développement (voir figure 2).

Figure 2

Aide publique au développement (APD) au Maroc en 2017, principaux donateurs (millions de dollars des États-Unis)

Source: Organisation de coopération et de développement économiques.

08

En matière de développement, le Maroc bénéficie, en sus de l'aide publique, de l'action d'autres intervenants. Les statistiques officielles de l'Organisation de coopération et de développement économiques montrent par exemple que la Banque mondiale et la Banque africaine de développement (BAD) sont d'importants bailleurs de fonds dans les secteurs des projets d'infrastructure, de la bonne gouvernance, de la santé et de la protection sociale.

09

L'instrument européen de voisinage (IEV) est le principal instrument de financement utilisé par la Commission dans le cadre de sa coopération avec le Maroc. La Commission programme l'aide bilatérale de l'UE sur des périodes de sept ans. Le montant total des fonds engagés a baissé, passant de 1,431 milliard d'euros pour la période 2007‑2013 à 1,399 milliard d'euros pour la période 2014‑2020 (voir figure 3). Les principaux secteurs prioritaires retenus dans le cadre unique d'appui pour 2014‑2017 étaient l'accès équitable aux services sociaux de base, le soutien à la gouvernance démocratique, à l'État de droit et à la mobilité, ainsi que l'emploi et la croissance durable et inclusive.

Figure 3

Engagements au titre de l'assistance bilatérale en Afrique du Nord

Source: Commission européenne.

10

Le Maroc est l'un des plus grands bénéficiaires des programmes bilatéraux de l'IEV en Afrique du Nord. Entre 2014 et 2018, les fonds alloués au titre de l'appui budgétaire (voir encadré 1) ont donné lieu à des contrats d'un montant total de 562 millions d'euros et à des paiements qui se sont élevés à près de 206 millions d'euros (voir annexe II). En moyenne, l'appui budgétaire représente 75 % des dépenses annuelles de l'UE en faveur du Maroc. Le Maroc bénéficie également de financements au titre de différents programmes et instruments thématiques (voir annexe III) ainsi que d'aides acheminées par l'intermédiaire d'institutions financières et de fonds fiduciaires.

Encadré 1

L'appui budgétaire

Selon la Commission, l'appui budgétaire constitue un moyen efficace de fournir une aide pour soutenir les réformes et les objectifs de développement durable. Elle estime qu'il s'agit d'un vecteur de changement permettant d'améliorer la gestion des finances publiques, de renforcer la stabilité macroéconomique, de favoriser la croissance durable et inclusive et la lutte contre la corruption et la fraude, ainsi que de promouvoir les réformes sectorielles, les droits de l'homme, les valeurs démocratiques et l'égalité entre les hommes et les femmes.

Il s'articule autour d'un dialogue, de transferts financiers vers le compte du Trésor public du pays partenaire, de l'évaluation de la performance et du renforcement des capacités, sur la base d'un partenariat et d'une responsabilité mutuelle. Les fonds étant transférés sans affectation particulière, il est impossible de contrôler dans quel domaine et de quelle manière ils sont utilisés. Une fois que les fonds ont été versés, le pays partenaire peut les intégrer dans son processus budgétaire normal.

Cette forme d'aide n'est pas accordée à tous les pays. Les critères d'éligibilité doivent être remplis avant et durant le programme et les conditions de l'appui budgétaire doivent être satisfaites avant que les paiements soient effectués.

Pour être éligibles à ce dernier, un pays doit démontrer:

  • l'existence de stratégies de développement sectorielles/nationales pertinentes et crédibles;
  • l'existence d'un cadre de politique macroéconomique axé sur la stabilité;
  • l'existence d'un programme de réforme pertinent et crédible en matière de gestion des finances publiques;
  • la transparence et le contrôle du budget (les informations budgétaires doivent être accessibles au public).

En outre, une évaluation relative aux valeurs fondamentales doit être réalisée à chaque fois que des contrats d'appui budgétaire sont proposés.

L'appui budgétaire est versé par tranches fixes ou variables. Les tranches fixes correspondent à un montant déterminé à l'avance dans la convention de financement (contrat conclu entre le pays bénéficiaire et la Commission). Elles sont versées intégralement (si toutes les conditions sont remplies) ou elles ne sont pas versées du tout (si une ou plusieurs conditions ne sont pas satisfaites). Les tranches variables portent sur une valeur maximale, qui est précisée à l'avance dans la convention de financement. Elles sont décaissées en totalité ou en partie, le montant versé étant fondé sur la performance réalisée par rapport aux objectifs préétablis ou aux indicateurs de performance désignés (à condition que, parallèlement, les conditions générales soient toutes remplies). Cette évaluation de la performance repose sur les données fournies par le pays bénéficiaire conformément aux dispositions de la convention de financement (les «sources de vérification»).

Source: Lignes directrices de la Commission européenne sur l'appui budgétaire, septembre 2017.

11

La gestion et l'exécution des programmes sont assurées par la délégation de l'UE à Rabat et par la direction générale du voisinage et des négociations d'élargissement. La responsabilité du dialogue politique incombe au service européen pour l'action extérieure (SEAE) et au chef de la délégation de l'Union.

Des relations bilatérales mises à l'épreuve

12

L'UE et le Maroc entretiennent de bonnes relations depuis longtemps. Le partenariat UE-Maroc est toutefois tendu depuis 2015, année où le Tribunal de l'UE a rendu une première série d'arrêts affirmant que le Sahara occidental ne faisait pas partie du Maroc. De ce fait, le Sahara occidental a été exclu de l'accord sur la pêche et l'agriculture conclu entre l'UE et le Maroc et n'a pas pu bénéficier des mêmes tarifs préférentiels. La question du Sahara occidental (voir encadré 2) a mis le partenariat UE-Maroc à rude épreuve, conduisant le royaume chérifien à suspendre le dialogue politique.

Encadré 2

Résumé des arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE)

10 décembre 2015: par son arrêt, le Tribunal de l'UE5 a annulé la décision6 relative à la mise en œuvre de l'accord sur l'agriculture sur le territoire du Sahara occidental. L'arrêt a établi que l'accord sur l'agriculture s'appliquait au Sahara occidental, mais que celui-ci ne faisait pas partie du Maroc, et que le royaume chérifien n'en était pas la puissance administrante. Avant d'adopter l'accord, le Conseil aurait dû s'assurer que les ressources naturelles du territoire ne seraient pas exploitées au détriment de ses habitants et de leurs droits fondamentaux.

21 décembre 20167: la CJUE a annulé l'arrêt de 2015 et a jugé qu'aucun accord commercial ou d'association avec le Maroc ne pouvait s'appliquer au territoire du Sahara occidental, le Sahara occidental ne faisant pas partie du Maroc. En conséquence, la CJUE a estimé que le peuple du Sahara occidental devait être regardé comme étant un «tiers» aux relations UE-Maroc. Dès lors, comme pour tout accord bilatéral, il conviendrait d'obtenir le consentement exprès de la population du territoire.

Février 20188: la CJUE a statué que, comme le Sahara occidental ne faisait pas partie du Royaume du Maroc, les eaux adjacentes au territoire du Sahara occidental ne relevaient pas de la zone de pêche marocaine visée dans l'accord de pêche.

Premier trimestre 2019: le Parlement européen et le Conseil ont approuvé la modification de deux protocoles, l'un sur la pêche et l'autre sur l'agriculture. L'objectif était de favoriser le développement économique du Sahara occidental en traitant ses exportations à destination de l'UE de la même manière que celles du Maroc.

13

Le dialogue politique est mené au niveau du SEAE, du chef de la délégation de l'UE et du ministère marocain des affaires étrangères. Le dialogue sectoriel a lieu au niveau des secteurs, entre le personnel de la délégation de l'UE et les autorités marocaines. La différence entre dialogue politique et dialogue sectoriel est expliquée à la figure 4.

Figure 4

Dialogues politique et sectoriel

Dialogue politique
Couvre toutes les politiques extérieures de l'Union: politique de développement, commerce, politique étrangère et de sécurité
Conforme aux traités de l'UE, à l'action extérieure européenne et à d'autres bases juridiques
Dans tous les pays, le dialogue politique se tient généralement entre le chef de la délégation de l'UE et les ministres concernés
Dialogue sectoriel
Porte sur les différents secteurs de la coopération de l'UE
A pour but de soutenir les objectifs généraux et spécifiques des contrats d'appui budgétaire
Sert à appuyer les efforts déployés par les pays partenaires pour atteindre les objectifs fixés dans leurs stratégies Peut comporter une dimension politique (par exemple en cas de réformes difficiles ayant un coût politique élevé)

Source: Programme DEVCO Academy.

Étendue et approche de l'audit

14

Notre audit a consisté à évaluer l'efficacité de l'appui budgétaire octroyé par l'UE au Maroc de 2014 à 2018. Nous avons voulu répondre aux questions ci-après.

  • La Commission et le SEAE ont-ils judicieusement sélectionné les secteurs prioritaires et bien conçu les programmes?
  • La Commission a-t-elle traduit de manière satisfaisante dans les faits le soutien de l'UE au Maroc?
  • Les objectifs du soutien de l'UE en faveur du Maroc ont-ils été atteints?
15

L'audit a porté sur la période allant de la date de la décision officielle portant création de l'instrument européen de voisinage 1er janvier 2014) à fin 2018. Cette période a été choisie parce qu'une évaluation de l'appui budgétaire octroyé au Maroc avait déjà été réalisée pour la période 2005‑2012 (publiée en 2014). Par ailleurs, elle correspond à la période de programmation de l'IEV. Les montants engagés et versés au cours de ces années sont significatifs. Qui plus est, la Commission n'a pas encore réalisé d'évaluation par pays concernant le soutien en faveur du Maroc.

16

L'audit a été réalisé de septembre 2018 à février 2019; il a couvert les domaines de la santé, de la protection sociale, de la justice et du développement du secteur privé (programme d'appui à la croissance et à la compétitivité du Maroc – PACC). La majorité des dépenses de l'IEV effectuées au Maroc entre 2014 et 2018 concernaient ces secteurs (voir annexe II)9. Outre les programmes d'appui budgétaire dans ces quatre secteurs, nous avons examiné 10 projets liés aux décisions de financement correspondantes (voir annexe IV). Nous avons vérifié si, dans le cadre de ces programmes d'appui budgétaire, les droits de l'homme et l'égalité hommes-femmes étaient traités en tant que sujet transversaux. L'annexe V récapitule les objectifs des programmes d'appui budgétaire contrôlés, tandis que l'annexe VII fournit une évaluation par secteur.

17

Nos travaux d'audit ont comporté un contrôle documentaire, des entretiens avec des agents des services centraux de la Commission et du SEAE, ainsi qu'une visite sur place. Celle-ci nous a permis de collecter des informations supplémentaires et de nous entretenir avec des représentants des autorités nationales, ainsi que des agents de la délégation de l'UE et des représentations d'États membres (France et Espagne) au Maroc. Nous avons également rencontré des membres d'organisations internationales et d'autres bailleurs de fonds, tels que la Banque mondiale, la BAD, l'Unicef et la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (Société allemande de coopération internationale). Nous avons en outre effectué des visites auprès de bénéficiaires, dont un centre de détention pour jeunes filles, un centre de protection sociale et des entreprises privées ayant bénéficié de subventions d'investissement.

18

Le Maroc est l'un des principaux bénéficiaires de l'aide extérieure de l'UE et un partenaire stratégique dans des domaines d'action essentiels. La Commission peut tirer parti des conclusions et des recommandations formulées dans le présent rapport en en tenant compte pour la prochaine période de programmation (à partir de 2021). La pertinence et l'impact potentiel de ce rapport sont donc élevés.

Observations

La conception et le ciblage de l'aide n'étaient pas optimaux

Trop grande dispersion de l'appui budgétaire pour obtenir des résultats optimaux

19

Nous avons examiné si la Commission et le SEAE avaient systématiquement réservé l'appui budgétaire en priorité aux secteurs correspondant aux principaux besoins du Maroc. Nous avons vérifié si une bonne analyse des besoins avait été réalisée. Nous avons également cherché à déterminer si la Commission avait coordonné son approche de façon adéquate avec celle des autres bailleurs de fonds actifs au Maroc.

L'appui budgétaire reposait sur une analyse appropriée des risques et des besoins
20

La Commission a estimé que l'appui budgétaire était l'instrument le plus approprié pour porter les réformes nationales et sectorielles et soutenir leur mise en œuvre. Elle procède chaque année à une analyse des risques portant sur les aspects suivants: la gouvernance politique, la stabilité macroéconomique, le développement, la gestion des finances publiques et la lutte contre la corruption/la fraude. Les critères d'éligibilité étaient clairement respectés au stade de la conception, et les valeurs fondamentales n'ont pas été considérées comme un domaine à haut risque. Le niveau de risque du Maroc a été jugé «modéré».

21

Dans l'analyse des risques de la Commission, on retrouve toutefois la corruption parmi les principaux risques résiduels. La Commission n'a pas pu traiter ce risque en s'appuyant sur un organe de lutte contre la corruption, puisqu'il n'en existe pas dans le pays. C'est pourquoi elle l'a fait au travers de certains de ses programmes d'appui budgétaire. La dématérialisation des procédures dans le cadre du PACC contribue par exemple à faire reculer la corruption, de même que certaines mesures et certains indicateurs des programmes d'appui budgétaire dans les secteurs de la santé et de la protection sociale. Dans le cadre du programme relatif à la justice, la loi organique prévoit des mesures visant à réduire la corruption. Certaines d'entre elles, telles que l'adoption d'un code de déontologie pour les juges, n'avaient toutefois pas encore été prises.

22

Les rapports par pays du Fonds monétaire international et l'évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière de 2016 n'ont pas révélé de déficiences majeures et les résultats présentés étaient conformes à ceux de l'analyse des risques réalisée par la Commission.

23

La Commission avait procédé à une évaluation approfondie des besoins aux fins des programmes d'appui budgétaire spécifiques, en coopération avec les autorités nationales, et consulté un large éventail de parties prenantes lors de l'élaboration des programmes. La délégation de l'UE s'était également entretenue avec des représentants d'organisations de la société civile. Cependant, pour les secteurs couverts par l'audit, la Cour des comptes marocaine (qui est un acteur important) n'a pas été consultée lors de l'évaluation des besoins.

24

Les programmes d'appui budgétaire et les autres aides de l'UE, à savoir les programmes bilatéraux ou thématiques, étaient complémentaires et bien coordonnés. L'assistance technique a été intégrée dès le départ dans tous les programmes d'appui budgétaire. La part totale des instruments de coopération complémentaires (assistance technique, jumelage, etc.) qui s'ajoutent à l'appui budgétaire au Maroc a augmenté au fil du temps, passant de 5 % (2007‑2010) à 13 % (2011‑2013), puis à 16 % (2014‑2016) et enfin à 18 % (2017‑2018).

Des besoins importants ont été couverts, mais les fonds ont été répartis entre de nombreux domaines
25

Lors de la programmation de son aide bilatérale en faveur du Maroc, la Commission a tenu compte d'un grand nombre de domaines prioritaires. Ceux-ci correspondaient à des besoins couverts par les stratégies sectorielles et énoncés aussi bien dans le plan national du gouvernement que dans le plan d'action de l'UE. Dans les documents de programmation, la Commission a clairement démontré pourquoi les secteurs concernés nécessitaient un financement. Les secteurs prioritaires sont restés les mêmes pour les périodes 2007‑2013 et 2014‑2020 (voir figure 5).

Figure 5

Vue d'ensemble des secteurs prioritaires de 2007 à 2020

2007‑2013 2014‑2020
Secteur 1 Élaboration des politiques sociales 412 millions d'euros Accès équitable aux services sociaux de base 441 millions d'euros
Secteur 2 Gouvernance et droits de l'homme 115 millions d'euros Soutien à la gouvernance démocratique, à l'État de droit et à la mobilité 337,5 millions d'euros
Secteur 3 Modernisation de l'économie 298 millions d'euros Emplois, croissance durable et inclusive 367,5 millions d'euros
Renforcement des capacités Appui institutionnel (y compris le programme «Réussir le Statut Avancé») 272 millions d'euros Soutien complémentaire en faveur du développement des capacités et de la société civile 294 millions d'euros
Autres Environnement 137 millions d'euros
Total 1 234 millions d'euros 1 470 millions d'euros

Source: Programmes indicatifs 2007‑2010 et 2011‑2013, et cadre unique d'appui 2014‑2020.

26

La Commission a défini les trois secteurs prioritaires de manière trop générale; en effet, ils comportaient 13 sous-secteurs10, dont beaucoup pouvaient eux-mêmes être considérés comme des secteurs à part entière. Il était donc possible de faire en sorte que l'aide soit moins dispersée. En outre, le fait de cibler un trop grand nombre de secteurs réduit l'impact potentiel de l'aide de l'UE. Le programme pour le changement11 dispose que l'UE ne doit pas se concentrer sur plus de trois secteurs par pays partenaire afin d'optimiser l'impact et l'effet de levier de son aide.

27

Le montant alloué à chaque programme dépendait de différents paramètres12. Les montants alloués résultaient de négociations, qui n'ont pas été documentées. La Commission n'a donc pas été en mesure de démontrer que les montants avaient été affectés en toute transparence.

La Commission n'a pas élaboré de stratégie claire pour les relations futures avec le Maroc durant la suspension du dialogue politique
28

Les arrêts de la CJUE et le blocage institutionnel consécutif aux élections législatives ont eu un impact limité, bien que perceptible, sur la coopération (voir encadré 2).

29

Le premier arrêt de la CJUE a été rendu en décembre 2015. Les négociations relatives à l'accord de libre-échange approfondi et complet, au partenariat pour la migration et la mobilité et à la coopération en matière de sécurité/lutte contre le terrorisme n'ont pas progressé depuis lors.

30

Le Conseil d'association13 est censé se réunir une fois par an pour faire le point sur les relations bilatérales et évaluer les progrès réalisés dans la mise en œuvre de l'accord d'association. Or aucune réunion n'a été organisée de décembre 2015 à juin 2019. Le dernier rapport d'avancement disponible établi par le SEAE concerne donc les activités de 2014. La délégation de l'UE a toutefois continué à fournir des rapports politiques réguliers.

31

Le statut avancé du Maroc a été prorogé jusqu'à fin 2018 et une nouvelle prolongation jusqu'à fin 2020 est à l'étude. En outre, le Maroc a réclamé une révision complète des relations bilatérales avec l'UE, avec un nouveau cadre, sur mesure, qui aille au-delà du statut avancé.

32

Faute de dialogue politique formel, la Commission ne s'est attaquée à aucune nouvelle priorité ni à aucun nouveau défi, alors qu'elle aurait dû anticiper l'arrivée à expiration du cadre unique d'appui. Ces dernières années, la délégation de l'UE a réagi aux demandes du gouvernement marocain sur la base du cadre unique d'appui existant, au lieu de tirer parti de l'immobilité sur le plan politique pour revoir ses priorités opérationnelles pour le Maroc et élaborer une stratégie claire et tournée vers l'avenir. La Commission et les États membres ont prolongé jusqu'en 2018 le cadre unique d'appui 2014‑2017, considérant que les priorités de celui-ci restaient pertinentes. Pour les années 2019 et 2020, le partenariat ne prévoit aucune nouvelle priorité, mais uniquement un cadre à court terme comparable à l'actuel cadre unique d'appui et pouvant servir de base juridique à la programmation.

33

La Commission n'a pas suspendu l'appui budgétaire étant donné que ni le règlement financier de l'UE ni les lignes directrices sur l'appui budgétaire, pas plus que les dispositions des conventions de financement ne prévoient une telle suspension en l'absence de dialogue politique. Les paiements programmés au titre de l'appui budgétaire se sont poursuivis comme prévu et ont été plus élevés en 2016 et 2017 que lors des deux années précédentes (voir figure 6).

Figure 6

Paiements au titre de l'appui budgétaire en faveur du Maroc de 2011 à 2018

Source: Entrepôt de données de la DG DEVCO.

Le degré de coordination des bailleurs de fonds était variable
34

Au cours de la phase de sélection, l'UE vérifie quels autres projets sont en cours dans le secteur concerné et organise des réunions avec les partenaires techniques et financiers afin de déterminer quels sont les financements en cours/programmés dans ce secteur. Le «Groupe principal des partenaires» s'est réuni tous les deux mois depuis 2016 pour examiner les questions sectorielles sur le plan stratégique. Cependant, les bailleurs de fonds au Maroc ne se sont pas tous réunis régulièrement (par exemple la Chine et l'Inde).

35

Le pays compte de nombreux bailleurs de fonds dans la plupart des secteurs. Il y a cependant un manque de cohérence entre les objectifs et les priorités des États membres et ceux de l'UE. Bien qu'un processus de programmation conjointe ait été mis en place en 2014, les États membres ne l'ont pas appliqué avant 2017 et la conclusion d'un accord sur la manière de le mettre en œuvre dans trois secteurs, à savoir la migration, l'égalité hommes-femmes et la formation professionnelle). Cela tenait au fait que les États membres étaient soucieux de préserver leur propre visibilité. Le grand nombre de secteurs concernés et de bailleurs de fonds impliqués n'a pas contribué à rendre l'aide efficace.

36

Dans certains secteurs, des dispositifs efficaces ont été mis en place pour les bailleurs de fonds, en particulier celui de la santé, où les objectifs et les cadres d'évaluation de la performance ont été partagés. La Commission a assuré la présidence du groupe des partenaires financiers et techniques dans les secteurs de la santé et de la protection sociale. En ce qui concerne le PACC, aucune réunion formelle du groupe de bailleurs de fonds n'a été organisée, mais il existait une plateforme de coordination, à savoir le pacte du G20 avec l'Afrique.

37

Dans le secteur de la justice, aucune réunion formelle entre les bailleurs de fonds n'a eu lieu de 2015 à 2017. Depuis que le ministère de la justice a repris à son compte la coordination dans ce secteur en 2017, des réunions ont été organisées avec les partenaires techniques et financiers, mais une seule fois par an, alors que ceux-ci avaient exprimé le souhait de se réunir au moins deux fois par an pour éviter les chevauchements. Ces réunions n'ont guère été documentées. Le comité de pilotage requis par la convention de financement pour assurer la coordination entre les ministères et les partenaires des programmes n'a pas encore vu le jour.

38

Dans les secteurs contrôlés bénéficiant d'une aide tant de l'UE que d'autres bailleurs de fonds, il existait très peu d'indicateurs communs. Sur un total de 18 indicateurs, 11 étaient similaires à ceux utilisés par la Banque mondiale dans le secteur de la santé, sept l'étaient dans celui du PACC et un seul dans celui de la protection sociale. Les évaluations et appréciations annuelles n'étaient pas systématiquement partagées dans les secteurs contrôlés.

Des programmes d'appui budgétaire non conçus pour optimiser l'impact

39

Nous avons vérifié si les valeurs cibles et les indicateurs définis pour l'appui budgétaire étaient de nature à soutenir les réformes.

Un certain nombre d'objectifs chiffrés de l'appui budgétaire n'étaient pas suffisamment ambitieux pour soutenir les réformes
40

Les programmes d'appui budgétaire étaient en adéquation avec les stratégies sectorielles du pays, mais ces stratégies ne s'accompagnaient pas toutes de valeurs cibles chiffrées pour les objectifs spécifiques ou les plans d'action. Par conséquent, les valeurs cibles des programmes d'appui budgétaire ne pouvaient pas toujours être comparées aux valeurs cibles sectorielles nationales. Toutefois, depuis 2019, la loi de finances impose aux ministères de joindre aux projections budgétaires des valeurs cibles en matière de performance, en regard de leurs principaux objectifs stratégiques.

41

Les indicateurs relatifs à la création d'institutions, à l'élaboration de textes législatifs et aux plans nationaux n'étaient pas axés sur les effets.

42

Nous avons constaté que sur 86 valeurs cibles de l'appui budgétaire, 25 n'étaient pas assez ambitieuses pour soutenir les réformes. Par exemple, dans le secteur de la santé, les principaux problèmes étaient le manque de personnel médical et les disparités entre les zones urbaines et rurales. Or le programme d'appui budgétaire était essentiellement centré sur la réduction des disparités entre zones urbaines et zones rurales et ne comportait, pour traiter la question du manque de ressources humaines, qu'une seule valeur cible, peu ambitieuse liée à la tranche variable, à savoir la formation de seulement 13 médecins en tant que «médecins de famille» sur une période de trois ans.

43

Certaines difficultés signalées par différentes parties prenantes (ministère de la santé, Banque mondiale, etc.) dans le secteur de la santé n'ont pas été directement prises en compte lors de l'élaboration du programme d'appui budgétaire: le taux d'absentéisme élevé du personnel, la faible attractivité des zones reculées pour le personnel médical et la sous-utilisation structurelle des infrastructures hospitalières.

44

Dans le secteur de la protection sociale, la valeur cible concernant la mise en conformité de 25 % des centres de protection sociale avec la nouvelle loi n'était pas ambitieuse puisqu'elle avait déjà été atteinte; en effet, un pourcentage plus élevé de ces centres respectaient déjà les exigences plus strictes de la loi précédente.

45

Dans le secteur de la justice, les objectifs, bien que généraux, étaient conformes à ceux de la réforme, comme, par exemple, celui de parvenir à assurer l'indépendance du secteur et la protection juridictionnelle des droits et des libertés.

46

Quant au PACC, il reposait sur trois stratégies, dont deux dépourvues d'objectifs datés; il était donc compliqué de déterminer quels étaient les besoins les plus urgents et/ou les plus importants. Le programme couvrait un trop grand nombre de secteurs, prévoyant un soutien aux petites et moyennes entreprises (PME), aux jeunes entreprises innovantes, et aux propriétaires fonciers, ainsi qu'en matière de commerce, de développement durable et d'énergie.

Les indicateurs étaient conçus de telle manière qu'ils ne permettaient pas de mesurer objectivement la performance
47

La Commission a évalué les systèmes de suivi et d'évaluation du Maroc lorsqu'elle a élaboré les programmes d'appui budgétaire. Faute de cadre d'évaluation pour mesurer les progrès réalisés dans les différents secteurs, elle a appliqué les lignes directrices existantes. Le secteur de la santé mis à part, les stratégies sectorielles ne s'accompagnaient pas toujours d'un véritable plan d'action, avec des données sur la situation de départ, des indicateurs de résultat et des valeurs cibles prédéfinies.

48

Nous avons relevé les faiblesses ci-après dans la sélection et l'utilisation des indicateurs.

  1. Les indicateurs des tranches variables n'étaient pas appropriés pour vérifier si la réalisation des objectifs spécifiques progressait.
  2. Les indicateurs concernaient presque tous des réalisations ou des processus (par exemple le fait de déposer une proposition de loi), et non des effets.
  3. Deux indicateurs n'étaient pas suffisamment pertinents, car ils ne permettaient pas d'établir dans quelle mesure les objectifs du programme d'appui budgétaire étaient atteints. Dans le secteur de la santé, deux indicateurs concernaient le résultat escompté «réduire les disparités entre environnements urbain et rural». Ils rendaient tous les deux compte d'une valeur absolue, à savoir l'«augmentation du nombre de patients diabétiques traités en milieu rural» et l'«augmentation du nombre de patients souffrant d'hypertension traités en milieu rural». Une augmentation pourrait signifier que davantage de patients qui en avaient besoin ont été traités (augmentation positive), mais aussi que les deux maladies sont davantage présentes au Maroc (augmentation négative). En tout état de cause, les indicateurs n'étaient pas destinés à mesurer la réduction des disparités.
  4. Par ailleurs, les données sur la situation de départ étaient en l'occurrence souvent imprécises, voire inexistantes14. Le fait de la connaître précisément permet de mesurer les progrès réalisés et de déterminer si les valeurs cibles sont à la fois réalistes et suffisamment ambitieuses.
  5. Les valeurs de départ et les valeurs cibles de certains indicateurs étaient obsolètes15. Le processus de programmation ayant duré environ un an, les valeurs de départ ne reflétaient plus la réalité, tandis que les valeurs cibles étaient parfois atteintes ou en passe de l'être au moment de la signature de la convention de financement16. Faute d'actualisation des valeurs de départ et des valeurs cibles au moment de la signature de la convention de financement, certains paiements ont été effectués alors que la situation s'était détériorée et non améliorée.

Difficultés dans la mise en œuvre de l'aide

Retards dans la mise en œuvre

49

Nous avons examiné si les activités ont été mises en œuvre dans les conditions prévues et si les réalisations programmées se sont concrétisées.

Des réalisations et un soutien complémentaire pas toujours livrés à temps
50

Globalement, les réformes n'ont pas toujours été mises en œuvre comme prévu dans les secteurs couverts par l'audit. Les retards tenaient principalement au fait que le Parlement n'avait pas adopté certaines propositions de loi à temps (protection sociale) et qu'il n'avait pas encore adopté le code pénal et le code de procédure pénale (justice), ainsi qu'à l'absence de plan d'action spécifique (santé) et au manque de dialogue sectoriel avec le secteur privé (PACC).

51

La mise en œuvre des réformes ayant été retardée dans les secteurs de la justice et du PACC, plusieurs décaissements ont également été effectués plus tard que prévu. Malgré le retard pris dans les activités de protection sociale au cours de la première année de mise en œuvre, la Commission n'a pas jugé nécessaire de prendre des mesures correctrices étant donné que l'assistance technique déployée pour les précédents programmes d'appui budgétaire était toujours en place. Elle a prolongé le PACC d'un an et le programme justice, de deux ans. La durée initiale des programmes était de quatre ans (cinq pour le programme justice).

52

Dans les secteurs examinés, les programmes d'appui budgétaire étaient complétés par une assistance technique et un jumelage (représentant de 2 % à 13 % du montant de l'appui budgétaire). Même s'il était conforme aux objectifs des programmes d'appui budgétaire, ce soutien complémentaire apporté dans les secteurs couverts par l'audit a souvent démarré deux à trois ans après la signature des conventions de financement. De ce fait, il n'a pas suffisamment renforcé l'appui budgétaire.

Peu d'éléments attestant l'existence d'un dialogue sectoriel
53

Nous avons vérifié si la Commission avait une approche structurée du dialogue sectoriel, prévoyant de fixer des objectifs clairs, d'interagir fréquemment avec les autorités marocaines et de prendre acte des progrès accomplis.

54

Le dialogue sectoriel est une activité essentielle dans le cadre de l'appui budgétaire. C'est l'une des principales composantes des contrats d'appui budgétaire, avec le transfert de fonds et le renforcement des capacités. Il est censé contribuer à la réalisation des objectifs des programmes d'appui budgétaire.

55

Malgré la suspension du dialogue politique, le dialogue sectoriel s'est poursuivi entre la délégation de l'UE et certains ministères (par exemple ceux de la santé et du développement social). La délégation de l'UE ne disposait toutefois d'aucune stratégie formalisée de dialogue sectoriel assortie d'objectifs clairs. Rien n'atteste que le dialogue ait porté sur le respect des stratégies sectorielles nationales, et les réunions organisées n'ont guère été documentées. Elles avaient lieu de façon ponctuelle, en fonction des besoins des deux parties. En ce qui concerne la justice et le PACC, le dialogue était réduit au minimum.

56

Le ministère des affaires étrangères avait conseillé aux autres ministères de ne pas communiquer ouvertement au sujet d'une quelconque aide de l'UE. Les contacts entre les ministères et la délégation de l'UE n'ont pas toujours eu lieu au niveau approprié.

Évaluation insuffisante des résultats par la Commission

57

Nous avons examiné si la Commission avait assuré un suivi approprié de la mise en œuvre et de la performance des programmes et si les conditions de décaissement avaient été respectées.

Des tranches variables souvent versées sans vérifier si les conditions étaient remplies ou bien quand elles ne l'étaient pas
58

Les sources de vérification pour le décaissement des tranches variables17 étaient précisées dans la convention de financement et avaient été convenues au stade de l'élaboration des programmes entre la Commission et les ministères, au même titre que d'autres sources officielles fournies par le gouvernement. Néanmoins, plusieurs des sources de vérification mentionnées dans la convention de financement n'existaient pas ou n'ont pas été communiquées par les ministères18.

59

La Commission considère que 33 des 54 valeurs cibles de notre échantillon ont été atteintes. En examinant la manière dont la Commission évaluait si les valeurs cibles des indicateurs avaient été atteintes avant d'effectuer les paiements, nous avons fait les constats suivants19:

  1. la Commission a effectué des paiements sans contrôler la fiabilité des données utilisées pour vérifier si les 10 valeurs cibles à atteindre l'avaient été. Par exemple, deux décaissements au titre du PACC ont été opérés sur la base du nombre d'autoentrepreneurs, sans que la délégation de l'UE ne vérifie l'exactitude de la base de données utilisée. Le seul critère pris en considération, à savoir le nombre d'autoentrepreneurs ayant déclaré avoir cette qualité, n'était pas suffisant, puisqu'il ne reposait que sur les déclarations des intéressés. Or les données du ministère des finances ont montré que le nombre d'autoentrepreneurs qui se présentent comme tels était environ deux fois plus élevé que celui des autoentrepreneurs déclarant leurs revenus à l'administration fiscale;
  2. la Commission a effectué des paiements qui ne devaient être opérés que si sept valeurs cibles étaient atteintes en tenant compte de données sur la situation de départ qui n'étaient pas à jour. Par exemple, dans le cas d'un indicateur relatif aux naissances utilisé pour des paiements effectués en 2017, la valeur de départ était fondée sur des chiffres de 2012 alors que le programme d'appui budgétaire a été signé en 2015. Si 2014, année où les naissances ont été plus nombreuses, avait été prise pour référence, il serait clairement apparu que la situation s'était détériorée et les montants versés au titre de l'appui budgétaire auraient été plus faibles;
  3. la Commission a effectué des paiements qui ne devaient être opérés que si cinq valeurs cibles étaient atteintes sans avoir préalablement fixé de valeur permettant de mesurer l'évolution par rapport à la situation de départ. Dans six autres cas, des décaissements ont été effectués sur la base de calculs inexacts. Le nombre de patients diabétiques traités a par exemple été calculé sans ajustement permettant de tenir compte de la situation prévalant avant le début de l'intervention de l'UE;
  4. dans 15 cas, la Commission a effectué des paiements liés à des indicateurs qui ne montraient aucun progrès ou dont les valeurs cibles n'avaient pas été atteintes. Par exemple, l'un des objectifs était d'augmenter le nombre de médecins généralistes dans les centres de soins primaires en milieu rural. Ce nombre a en réalité baissé, mais la Commission a tout de même versé l'aide. À la suite de l'audit de la Cour, la Commission a toutefois pris les mesures nécessaires en vue du recouvrement des montants versés en lien avec deux des valeurs cibles concernées.
60

Un montant total de quelque 88 millions d'euros a été versé par tranches variables dans les secteurs couverts par l'audit. Le manque de contrôles rigoureux lors de l'évaluation des résultats a toutefois eu un impact financier de 6,79 millions d'euros. Des paiements ont par ailleurs été régulièrement effectués, pour un montant total de 19,9 millions d'euros, alors que les indicateurs correspondants ne renseignaient pas sur la réalisation des objectifs du programme d'appui budgétaire. En outre, un montant de 15,28 millions d'euros a été versé alors que les contrôles étaient insuffisants et que les sources de vérification utilisées n'étaient pas appropriées. Un aperçu détaillé par secteur est présenté à l'annexe VI.

61

Par ailleurs, un montant de 14,64 millions d'euros a été reporté alors que les conditions pour ce faire, fixées dans la convention de financement, n'étaient pas remplies. Les ministères du développement social et de la justice avaient demandé, respectivement, de reporter à l'année suivante l'évaluation de cinq indicateurs (pour un montant de 10 millions d'euros) et de trois indicateurs (pour un montant de 4,64 millions d'euros). Ils n'avaient toutefois fourni aucune justification écrite pour ces reports, et les retards n'étaient pas dus à des facteurs externes.

La Commission n'a pas toujours assuré un suivi rigoureux de l'état d'avancement
62

Le statut avancé octroyé au Maroc revêt une haute importance politique et définit un cadre global pour les relations entre l'UE et le Maroc, qu'il vise à renforcer. Aucune évaluation formelle des résultats obtenus ou des domaines couverts n'a cependant été effectuée. La Commission prévoit de réaliser, en 2019, une évaluation concernant l'appui/l'aide de l'UE en faveur du pays.

63

Pour chaque programme d'appui budgétaire, des experts externes engagés par la Commission effectuent des visites sur le terrain deux fois par an, ainsi qu'au terme du programme. Les suites données aux recommandations antérieures ne sont pas systématiquement mentionnées dans leurs rapports.

64

La délégation de l'UE a principalement assuré le suivi des programmes au moment d'effectuer les paiements dus si les valeurs cibles des indicateurs étaient atteintes, et donc souvent trop tard pour que des mesures correctrices puissent être prises en cas de retard. Toutefois, dans le secteur de la justice, le suivi n'a pas été suffisant au niveau opérationnel, ce qui a eu un impact sur le versement des tranches variables (voir encadré 3).

Encadré 3

Faiblesses dans les procédures de suivi de la Commission

Dans le cadre de l'audit du secteur de la justice, nous avions prévu de visiter trois projets financés au titre du troisième indicateur du programme d'appui budgétaire, relatif à la rationalisation de la carte judiciaire: la Cour d'appel de Guelmim, le tribunal de première instance de Sidi lfni et le centre judiciaire de Taghjijt.

En ce qui concerne cet indicateur, l'objectif et la valeur cible à atteindre à la fin de 2017 pour que les décaissements soient effectués étaient l'adoption d'une proposition de loi sur la rationalisation de la carte judiciaire20 et la mise en œuvre de 60 % de cette réforme pour ce qui est des centres judiciaires21.

L'objectif de notre visite sur place en janvier 2019 était de vérifier si la loi et la décision relatives aux centres judiciaires étaient effectivement appliquées. Six semaines après que nous avons informé la délégation de l'UE de notre projet de visite, celle-ci nous a appris qu'aucun des trois bâtiments n'était opérationnel.

Cela montre que la délégation de l'UE n'avait pas effectué de visites sur le terrain, et qu'elle a versé les fonds uniquement sur la base de l'adoption d'une proposition de loi et d'une décision ministérielle.

Pas d'impact notable pour les programmes d'appui

Les objectifs de l'appui budgétaire n'ont été que partiellement atteints

65

Au moment de notre audit, les programmes d'appui budgétaire et les contrats d'assistance technique correspondants étaient toujours en cours. Nous avons examiné dans quelle mesure les valeurs cibles définies pour les programmes d'appui budgétaire avaient été atteintes. Nous avons évalué les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de ces programmes dans les quatre secteurs couverts par notre audit et vérifié si ces progrès étaient liés au soutien de l'UE.

Moins de la moitié des valeurs cibles associées à l'appui budgétaire ont été atteintes
66

La majorité des valeurs cibles des programmes d'appui budgétaire n'avaient pas encore été atteintes, mais ces derniers et les contrats d'assistance technique correspondants étaient toujours en cours. En ce qui concerne la question de savoir si les valeurs cibles ont été atteintes, notre évaluation diffère de celle de la délégation de l'UE. Elle estime en effet que 62 % des 54 valeurs cibles étaient atteintes à la fin de décembre 2018, tandis que selon nos constatations, ce taux était de 40 % (voir figure 7). Lors de la phase de conception, la Commission avait considéré que plusieurs des valeurs cibles non atteintes présentaient un risque faible.

Figure 7

Les valeurs cibles ont-elles été atteintes?

Secteur visé par l'appui budgétaire Objectifs/valeurs cibles Atteints selon la délégation de l'UE Atteints selon la Cour des comptes européenne
Santé - première tranche variable 11 7 5
Santé - deuxième tranche variable 10 5 4
Protection sociale - première tranche variable 9 3 1
Justice - première tranche variable 9 6 3,5
PACC - première tranche variable 10 8 5
PACC - deuxième tranche variable 5 4 3
Taux de réalisation 54 62 % 40 %

Source: Cour des comptes européenne.

67

Malgré certaines améliorations dans le secteur de la santé (voir point 76), les valeurs cibles n'avaient pas encore été atteintes pour certains indicateurs importants du programme d'appui budgétaire, relatifs aux objectifs suivants: améliorer l'accès de la population rurale aux centres de santé et augmenter le nombre d'accouchements dans ces centres, améliorer la disponibilité des médicaments dans les centres de santé et disposer d'inspecteurs sanitaires dans toutes les régions.

68

Dans le secteur de la protection sociale, cinq des neuf indicateurs concernaient les processus et ont donc été impactés par les retards pris dans l'adoption de la législation (voir point 50). En ce qui concerne les indicateurs de résultat, les valeurs cibles n'ont pas été atteintes pour les objectifs cruciaux suivants: adoption d'un plan budgétaire triennal pour le secteur des services sociaux, couverture médicale globale pour les travailleurs salariés et couverture médicale pour les travailleurs non salariés.

69

Dans le secteur de la justice, l'approbation tardive du code pénal a eu un impact sur deux indicateurs de processus. Pour ce qui est des indicateurs de résultat, un seul des huit centres judiciaires devant entrer en service était opérationnel. Il est impossible de déterminer si la valeur cible concernant l'assistance judiciaire a été atteinte, la source de vérification utilisée pour identifier les bénéficiaires (titulaires d'une carte RAMED) n'étant pas appropriée.

70

Selon la délégation de l'UE, la plupart des valeurs cibles relatives au PACC ont été atteintes. Cependant, compte tenu du manque de documentation ou de l'absence de vérifications de la part de la délégation de l'UE, aucun élément probant n'atteste, pour cinq indicateurs, que les valeurs cibles correspondantes l'étaient lorsque les paiements ont été effectués (voir annexe VI).

71

Malgré les délais supplémentaires accordés par la délégation de l'UE pour mesurer les indicateurs (voir point 51), les valeurs cibles ont rarement été atteintes. De plus, en 2018, la Commission a défini des valeurs cibles moins ambitieuses pour cinq indicateurs du secteur de la justice, et elle a abandonné un indicateur et revu les valeurs cibles de deux autres à la baisse dans celui du PACC. Ce faisant, elle a assoupli les conditions de réalisation des objectifs.

L'appui budgétaire n'a pas permis de soutenir suffisamment les réformes
72

Au Maroc, les fonds relevant de l'appui budgétaire ne sont affectés à aucune ligne budgétaire en particulier. Selon la Commission22, cette situation a généré un mécontentement croissant dans certains ministères en raison du sentiment que les efforts n'étaient pas (ou pas toujours) récompensés par des dépenses budgétaires supplémentaires. Si les autorités nationales sont partisanes de l'appui budgétaire comme méthode d'octroi de l'aide, les ministères sectoriels n'en perçoivent pas la valeur ajoutée et préfèrent recevoir une assistance technique, dont les effets sont plus tangibles. Il n'y a par ailleurs pas eu de prévisions budgétaires pluriannuelles jusqu'en 2018. Un plan budgétaire triennal est prévu à partir de 2019, qui pourrait être aligné sur les programmes d'appui budgétaire pluriannuels.

73

Même si les taux d'exécution budgétaire étaient satisfaisants, des montants importants restaient à dépenser dans les budgets des ministères audités pour les exercices 2014 à 2016, ainsi que pour 2017 dans le cas du ministère de l'industrie (voir figure 8). Les budgets annuels des ministères n'avaient pas sensiblement augmenté, et avaient même baissé pour ce qui est du ministère de l'énergie (voir figure 9). Cette situation remet en question la valeur ajoutée de l'appui budgétaire.

Figure 8

Crédits annuels non dépensés

Source: Délégation de l'UE

Figure 9

Dotation budgétaire des ministères pour la période 2014‑2018

Source: Cour des comptes européenne.

74

En outre, l'appui budgétaire de l'UE ne représente qu'une petite fraction du produit intérieur brut du pays, ce qui limite son effet de levier dans l'ensemble (voir figure 10).

Figure 10

Appui budgétaire en pourcentage du PIB et des dépenses budgétaires du Maroc

Période PIB nominal du Maroc (millions d'euros) Dépenses budgétaires globales du Maroc (millions d'euros) Appui budgétaire de l'UE (millions d'euros)  Appui budgétaire de l'UE en % du PIB du Maroc  Appui budgétaire de l'UE en % des dépenses budgétaires du Maroc
2014 82 800 33 970 65,0 0,08 0,19
2015 91 200 35 400 115,98 0,13 0,32
2016 93 300 35 980 163,9 0,18 0,46
2017 97 300 36 800 164,2 0,17 0,47
2018 100 500 37 680 153,3 0,15 0,41

Source: Délégation de l'UE

75

Dans les domaines couverts par le PACC, seules quelques données statistiques concernant le Maroc sont accessibles au public. Les rapports fournis par les autorités nationales ne permettent pas d'assurer de manière satisfaisante le suivi des progrès dans les différents secteurs. Pour un certain nombre de chiffres clés, la délégation de l'UE ne dispose par exemple pas de statistiques annuelles permettant d'assurer le suivi du plan d'accélération industrielle. La valeur ajoutée du programme est donc difficile à déterminer.

Santé

76

Peu de progrès ont été accomplis en ce qui concerne la réalisation des objectifs du programme de santé. La différence de conditions entre les secteurs public et privé et entre les milieux urbain et rural n'ayant pas été suffisamment prise en compte dans les indicateurs du programme d'appui budgétaire, l'égalité d'accès aux soins de santé primaires n'est toujours pas assurée.

77

L'accent n'a pas suffisamment été mis sur le renforcement des compétences du personnel de santé ou sur la nécessité d'attirer davantage d'étudiants vers le secteur de la santé. Par ailleurs, l'objectif spécifique de mise en place d'un système électronique d'information sur les soins de santé qui soit intégré et accessible n'a pas été atteint. L'appui budgétaire permet de mieux s'attaquer aux principales causes profondes (à savoir le ratio personnel médical/habitant et les disparités entre les milieux urbain et rural) à long terme, mais il ne peut produire que peu d'effets à court terme.

Protection sociale

78

L'aide de l'UE a entraîné des réformes dans le secteur de la protection sociale. Cependant, le programme d'appui budgétaire étant à un stade précoce, il était trop tôt pour en voir globalement l'impact. L'appui budgétaire a donné lieu à l'élaboration d'une politique sectorielle unique en matière de protection sociale. Toutefois, l'adoption tardive de la législation a été préjudiciable à sa mise en œuvre.

79

L'un des effets positifs du programme d'appui budgétaire est que l'introduction de numéros de sécurité sociale individuels s'accompagnera d'une évaluation de l'impact du programme Tayssir23, du régime d'assistance médicale et du programme DAAM24. Grâce à ce numéro de sécurité sociale individuel, seules les personnes éligibles pourront bénéficier de ces programmes, ce qui aura un effet non négligeable sur leur coût. Ce numéro servira en outre de référence pour tous les services sociaux. Une composante antifraude y sera prochainement ajoutée (grâce à l'assistance technique octroyée par l'UE).

Justice

80

Le gouvernement marocain avait déjà entrepris des réformes en 2011, mais compte tenu de leur complexité, leur mise en œuvre a été extrêmement lente, notamment en ce qui concerne le code pénal, qui est à l'examen au parlement depuis plus de deux ans. Ces réformes revêtent néanmoins une importance particulière pour ce qui est de la protection des droits de l'homme (conditions carcérales, etc.). Selon des rapports25 de Freedom House26, le secteur de la justice n'est pas encore considéré comme indépendant.

81

La Commission internationale de juristes a souligné dans l'un de ses rapports27 qu'il arrive fréquemment que les juges d'instruction et les procureurs ne tiennent pas compte des dispositions du code de procédure pénale prévoyant que le placement en détention préventive doit être réservé à des cas exceptionnels. En 2017, 42 % des prisonniers étaient en détention préventive. Elle confirme également les rapports de Freedom House selon lesquels la procédure de garde à vue n'est pas conforme aux obligations du Maroc découlant du droit international.

82

Dans l'ensemble, peu de progrès ont été accomplis dans la réalisation des objectifs du programme d'appui budgétaire, à savoir un pouvoir judiciaire indépendant, un accès élargi aux droits et à la justice, une meilleure protection juridictionnelle des droits et des libertés ainsi qu'un système judiciaire plus efficace et plus efficient.

PACC

83

D'une manière générale, la compétitivité du Maroc s'est améliorée, avec une hausse des exportations, un PIB en croissance, une augmentation des investissements directs étrangers et une réduction du déficit de la balance courante. Le Maroc a également gagné 27 places dans le classement Doing Business de la Banque mondiale entre 2014 et 2019 (voir annexe VII). Une réalisation positive découlant du PACC est décrite dans l'encadré 4.

Encadré 4

PACC – Promotion des procédures sans support papier

Le Maroc s'est fixé pour objectif de parvenir à un système de commerce sans support papier d'ici à 2021. Une chaîne d'approvisionnement exclusivement numérique rendra les procédures plus claires, avec une réduction des délais et des coûts.

  • Le PACC soutient la dématérialisation des procédures commerciales à l'aide de six indicateurs, ainsi que le processus de réforme.
  • La communication en ligne et l'échange électronique de documents contribuent à rendre les douanes plus efficientes. Depuis le 1er janvier 2019, le système de dédouanement est entièrement dématérialisé.
  • L'an dernier, le Maroc a gagné neuf places dans le classement Doing Business de la Banque mondiale.
84

On constate également une ferme volonté politique de mettre en œuvre le plan d'accélération industrielle28. L'Organisation de coopération et de développement économiques estime que, malgré le grand nombre de réformes et le soutien aux jeunes entreprises et à l'innovation, les créations d'entreprises internationales dépassent celles de PME au Maroc.

85

Le secteur informel est bien développé au Maroc, avec environ 2,38 millions d'unités opérationnelles29. Par conséquent, même si le PACC permettait de régulariser 45 000 d'entre elles, l'impact ne serait pas important. Rien ne garantit non plus que les autoentrepreneurs déclarent officiellement leurs activités après avoir obtenu leur carte (voir point 59, lettre a)). L'aide du PACC est limitée à 250 PME, alors qu'il en existe 735 000 au Maroc.

86

En outre, seulement cent entreprises exportatrices ayant un chiffre d'affaires inférieur à 5 millions de dirhams (soit environ 460 000 euros) ont bénéficié d'une aide. Avec le plafond actuel (5 millions de dirhams), 4 260 entreprises étaient potentiellement éligibles (soit 69 % des entreprises exportatrices). Étant donné que le but était de soutenir les entreprises de plus petite taille et que les fonds ne permettaient d'en aider que 100, il aurait été judicieux de fixer un plafond moins élevé.

Le soutien de l'UE n'est pas assez ouvertement reconnu
87

La visibilité donnée à la coopération financière de l'Union, notamment en ce qui concerne les résultats obtenus, était insuffisante. Par exemple, aucun communiqué de presse conjoint n'a été publié et rien ne mettait l'aide de l'UE en évidence. Pendant la suspension du dialogue politique, le ministère des affaires étrangères a demandé aux autres ministères de ne pas communiquer ouvertement au sujet d'une quelconque aide de l'UE.

88

Dans le secteur de la protection sociale, la convention de financement relative au programme d'appui budgétaire comportait une condition concernant la visibilité. Dans celui de la santé, le programme prévoyait une ligne budgétaire spécifique consacrée à la visibilité, mais ce n'est qu'à partir de 2019 que des événements ont été organisés pour assurer celle-ci. Un indicateur supplémentaire ayant trait au «renforcement de la communication sur la réforme du secteur de la justice et de la visibilité du soutien de l'UE» a été ajouté dans un addendum au programme dans ce secteur le 20 décembre 2018, avec un délai de réalisation au 31 décembre 2018. Or les conférences relatives à la réforme du secteur de la justice avaient déjà été organisées avant la signature de l'addendum, et c'est principalement le ministère de la justice qui a bénéficié d'une visibilité accrue.

89

La convention de financement relative au PACC prévoyait une condition en rapport avec la communication et à la visibilité. Le versement de la première tranche variable était subordonné à l'établissement et à la présentation d'un plan de communication par le ministère. Celui-ci était également tenu de fournir un rapport sur la mise en œuvre de ce plan avant ou au moment de présenter sa demande de versement de la deuxième tranche variable. Le ministère a présenté un plan, qui a été approuvé par la Commission, mais aucune des actions proposées n'avait été mise en œuvre à la fin du mois de décembre 2018. Cela n'a eu aucune conséquence financière pour les ministères.

90

Le logo de l'UE n'apparaît pas sur les sites internet des bénéficiaires des programmes couverts par l'audit. De ce fait, la visibilité du soutien de l'UE au Maroc n'est pas à la hauteur de sa présence dans le pays, dont elle est l'un des principaux bailleurs de fonds.

Des progrès limités sur les principaux enjeux

91

Nous avons vérifié si les programmes d'appui budgétaire ont eu une incidence positive sur les questions transversales et s'ils ont contribué à réduire les disparités régionales.

Des éléments probants montrent que la pauvreté a reculé, contrairement aux disparités sociales
92

Le niveau de pauvreté30 au Maroc a considérablement baissé depuis 2001 (voir figure 11), bien qu'aucune donnée ne soit disponible après 2014. Malgré cette baisse, rien n'atteste que les disparités sociales ont été réduites, que ce soit au niveau national, en milieu urbain ou en milieu rural.

Figure 11

Évolution du niveau de pauvreté au Maroc au cours de la période 2001‑2014 (en %)

Source: Banque mondiale.

93

L'étude comparative du coefficient de Gini31 (2010‑2017) entre le Maroc et tous les autres pays à revenu intermédiaire pour lesquels des données sont disponibles, ainsi que d'autres études récentes, telles que celle réalisée par l'Organisation de coopération et de développement économiques et l'Union africaine32, indiquent que de grandes disparités sociales existent encore au Maroc. Toutefois, les résultats du Maroc s'inscrivent dans la moyenne de ceux des autres pays à revenu intermédiaire (voir Figure 12).

Figure 12

Coefficient de Gini - Maroc et autres pays à revenu intermédiaire

Source: Banque mondiale.

Peu d'amélioration en ce qui concerne l'égalité hommes-femmes et les droits de l'homme
94

Bien que le Maroc ait fait des progrès dans le domaine des droits des femmes au cours des deux dernières décennies, il est toujours classé 137e pays sur 149 selon le rapport mondial 2018 sur les écarts entre les sexes du Forum économique mondial. La réforme constitutionnelle adoptée par le Maroc en 2011 prévoyait plusieurs propositions visant à augmenter la participation des femmes à la vie politique et économique. Malgré cela, les femmes restent sous-représentées aux postes d'encadrement, elles quittent l'école à un plus jeune âge que les étudiants de sexe masculin et elles restent une ressource économique sous-utilisée au Maroc.

95

L'aide de l'UE était axée sur des questions transversales telles que l'égalité hommes-femmes et les droits de l'homme et présentait les caractéristiques suivantes:

  1. le plan d'action de l'UE (statut avancé) était fortement axé sur l'égalité hommes-femmes, de même que le cadre unique d'appui. La Commission a vérifié si les résultats escomptés avaient été atteints dans le cadre de la procédure annuelle de présentation d'informations sur le plan d'action sur l'égalité des sexes;
  2. le Maroc est le seul pays qui bénéficie d'un programme d'appui budgétaire spécifiquement consacré à l'égalité entre les hommes et les femmes. Malgré les résultats mitigés du programme d'appui budgétaire 2012‑2016, dont 48 % des crédits seulement ont été dépensés, un nouveau programme a été lancé pour les années 2018 à 2020. Faute d'indicateurs de résultat, l'évaluation du premier programme d'appui budgétaire lié à l'égalité entre les hommes et les femmes n'a fait apparaître qu'un effet limité de celui-ci sur les autres secteurs. En outre, l'intégration des questions d'égalité hommes-femmes dans les politiques aurait pu être opérée plus efficacement et les disparités économiques entre les femmes et les hommes n'ont pas reculé;
  3. la dimension hommes-femmes a été prise en considération dans le cadre de l'appui budgétaire concernant la protection sociale (deux indicateurs sur 15), la justice (deux indicateurs sur 10) et la santé (trois indicateurs sur 18). La délégation de l'UE n'est pas parvenue à faire en sorte qu'elle le soit pour le PACC, le ministère s'y étant opposé;
  4. la question des droits de l'homme a été traitée en particulier dans le secteur de la justice (trois indicateurs sur 10), mais aucune des valeurs cibles concernées n'avait été atteinte au moment de l'audit.
96

Malgré ce ciblage, aucune amélioration n'a pu être observée pour la période considérée. En outre, l'évaluation de l'UE relative aux droits fondamentaux indique que la situation ne s'est pas améliorée depuis 2014.

97

Les données du Programme des Nations unies pour le développement concernant l'indice d'inégalité de genre33 et l'indice de développement humain (IDH)34 pour les hommes et les femmes (voir figure 13) confirment que les progrès sont limités en matière d'égalité hommes-femmes.

Figure 13

Inégalité entre les hommes et les femmes au Maroc

Source: Programme des Nations unies pour le développement

98

Freedom House confirme également que la situation est mauvaise au Maroc sur le plan des droits de l'homme (voir figure 14). Les principaux problèmes mis en évidence par l'organisation sont les restrictions imposées par la législation sur les médias, le manque de liberté sur internet, le non-respect du droit de réunion et le manque d'indépendance du pouvoir judiciaire. En 2018, la notation du Maroc en matière de libertés civiques a chuté du fait de la réaction sévère de l'État face aux manifestations tout au long de l'année. Le Maroc est considéré comme «partiellement libre» (voir figure 15).

Figure 14

Indice Freedom House pour le Maroc

Source: Freedom House

Figure 15

Droits de l'homme au Maroc

Note globale: 0 = liberté minimale / 100 = liberté maximale

Source: Freedom House

Conclusions et recommandations

99

Dans le cadre de notre audit, nous avons examiné si l'appui budgétaire accordé par l'UE aux secteurs prioritaires au Maroc était efficace. Se fondant sur une analyse appropriée des risques et des besoins, la Commission a considéré que le choix de l'appui budgétaire comme mécanisme d'octroi de l'aide était judicieux. Nous sommes toutefois arrivés à la conclusion que la valeur ajoutée de celui-ci et sa capacité à soutenir les réformes ont été faibles, en raison d'un manque de ciblage, ainsi que d'une mise en œuvre et d'un suivi insuffisants. Les principales faiblesses relevées concernaient la conception des indicateurs et l'évaluation des résultats. Les réalisations escomptées n'ont pas toutes été produites et des fonds ont parfois été déboursés alors que les objectifs n'étaient pas atteints. Le degré de coordination des bailleurs de fonds était variable. En outre, aucun élément probant ne permet d'affirmer que l'appui budgétaire ait permis de soutenir une mise en œuvre efficace des réformes.

100

La Commission a cherché à répondre aux besoins recensés dans les stratégies nationales et de l'UE. Nous avons toutefois constaté que les secteurs prioritaires étaient définis en des termes trop généraux et que, de ce fait, l'appui budgétaire a été réparti sur un trop grand nombre de secteurs, ce qui risque d'en affaiblir l'impact (voir points 25 et 26). La Commission n'a pas appliqué une méthode transparente pour allouer les fonds aux différents programmes d'appui budgétaire (voir point 27). La Commission n'a pas profité de l'immobilité sur le plan politique pour revoir ses priorités opérationnelles pour le Maroc et élaborer une stratégie claire (voir points 32 et 33). Pour ce qui est de la coordination des actions des bailleurs de fonds, les États membres étaient soucieux de préserver leur propre visibilité plutôt que de mettre leurs objectifs en adéquation avec ceux de l'UE (voir point 35). Par ailleurs, dans les secteurs couverts par l'audit, l'UE et les autres bailleurs de fonds ont mis en place très peu d'indicateurs communs et de missions et d'évaluations conjointes (voir point 38).

Recommandation n° 1 - Améliorer le ciblage des programmes d'appui budgétaire de l'UE

Pour le prochain cadre unique d'appui, la Commission et le SEAE devraient:

  1. réduire le nombre de secteurs et établir des priorités entre ces derniers afin de tenir compte de l'objectif d'optimisation de l'impact de l'aide de l'UE;
  2. appliquer une méthode plus transparente et mieux documentée d'allocation des fonds aux programmes d'appui budgétaire sectoriel;
  3. renforcer la programmation conjointe avec les États membres afin d'accroître la coordination de l'aide et son efficacité.

Quand? Juin 2021

101

La Commission n'a pas élaboré de véritables plans d'action avec des données sur la situation de départ, des indicateurs de résultat et des valeurs cibles prédéfinies. Nous avons relevé des faiblesses dans la sélection et l'utilisation des indicateurs, telles que le recours à des indicateurs de réalisation plutôt que d'effet et/ou d'impact, l'utilisation de valeurs de départ obsolètes ou l'absence de telles valeurs (voir points 47 et 48).

Recommandation n° 2 – Mieux définir les valeurs cibles et les indicateurs de performance

La Commission et le SEAE devraient faire un meilleur usage de la conditionnalité. Ils devraient notamment:

  1. définir des indicateurs de performance spécifiques et pertinents ainsi que des valeurs cibles ambitieuses, pour appuyer les réformes et pouvoir démontrer les progrès accomplis/les résultats obtenus;
  2. utiliser davantage d'indicateurs axés sur les effets;
  3. établir des valeurs de départ plus claires, plus pertinentes et actualisées pour tous les indicateurs.

Quand? Décembre 2020.

102

La délégation de l'UE n'a pas établi de stratégies formelles de dialogue sectoriel assorties d'objectifs clairs, et les réunions avec les ministères n'ont pas été systématiquement documentées. Les contacts entre les ministères et la délégation de l'UE n'ont pas toujours eu lieu au niveau approprié (voir points 54 à 56).

Recommandation n° 3 – Renforcer le dialogue sectoriel

La Commission et le SEAE devraient renforcer leur cadre de dialogue sectoriel en adoptant une stratégie en la matière dans tous les domaines où l'Union apporte son soutien. Cela suppose:

  1. une définition claire et appropriée des objectifs du dialogue et des résultats escomptés;
  2. l'établissement de procès-verbaux des réunions;
  3. une évaluation des résultats de la stratégie de dialogue sectoriel.

Quand? Décembre 2020.

103

Si la Commission a éprouvé des difficultés à évaluer la mesure dans laquelle les valeurs cibles ont été atteintes, c'est à cause de faiblesses telles que des paiements effectués sans vérifier la fiabilité des données, des calculs inexacts, des paiements effectués alors que ces valeurs n'avaient pas été atteintes et des décaissements effectués malgré l'absence de progrès. En outre, un montant de 14,64 millions d'euros a été reporté à l'exercice suivant alors que les conditions fixées dans la convention de financement n'étaient pas remplies (voir points 58 à 61).

Recommandation n° 4 – Renforcer les procédures de vérification avant décaissement

La Commission devrait renforcer ses procédures de vérification des paiements:

  1. en appliquant des méthodes de calcul adéquates (le cas échéant);
  2. en ne décaissant les fonds que lorsque des éléments probants fiables attestent que les valeurs cibles ont effectivement été atteintes;
  3. en n'autorisant les reports d'objectifs chiffrés et des paiements correspondants que lorsque les bénéficiaires ont fourni une justification attestant que les retards étaient dus à des facteurs externes.

Quand? Décembre 2020.

104

Nous avons décelé des faiblesses dans le suivi, par la Commission, des opérations d'appui budgétaire. Par exemple, cette dernière a principalement assuré le suivi des programmes au moment d'effectuer les paiements dus si les valeurs cibles des indicateurs étaient atteintes, soit souvent trop tard pour que des mesures correctrices puissent être prises en cas de retard (voir points 47 et 62 à 64).

Recommandation n° 5 – Améliorer les procédures de suivi

La Commission devrait améliorer le suivi de ses opérations d'appui budgétaire:

  1. en effectuant davantage de visites sur le terrain dans le cadre du suivi des programmes;
  2. en renforçant les évaluations relatives aux stratégies sectorielles et en utilisant les indicateurs définis pour ces dernières afin de contrôler leur mise en œuvre;
  3. en assurant de manière formelle un suivi des recommandations formulées par les experts externes et en mettant en œuvre celles jugées pertinentes.

Quand? Décembre 2020.

105

Moins de la moitié des objectifs chiffrés de l'appui budgétaires ont été atteints (voir points 66 à 71). La réalisation des objectifs des programmes d'appui budgétaire dans les secteurs couverts par l'audit a progressé, mais de façon limitée (voir points 72 à 86). Les taux d'exécution des budgets des ministères se sont améliorés, mais des montants importants restaient à dépenser. Cette situation remet en question la valeur ajoutée de l'appui budgétaire (voir points 73 et 74).

106

La visibilité du soutien de l'UE au Maroc n'était pas suffisante. L'une des conditions générales du programme d'appui budgétaire dans le secteur de la protection sociale concernait la visibilité. Le plan d'action requis par la convention de financement relative au PACC a été établi, mais pas mis en œuvre. Dans le secteur de la justice, un indicateur concernant la visibilité a été ajouté à un stade ultérieur, mais les valeurs cibles avaient déjà été atteintes au moment de la signature de l'addendum. Le programme d'appui budgétaire dans le secteur de la santé prévoyait un budget consacré à la visibilité, mais les événements visant à assurer celle-ci n'ont été organisés qu'à partir de 2019 (voir points 87 à 90).

Recommandation n° 6 – Accroître la visibilité du soutien de l'UE

La Commission et le SEAE devraient prévoir des conditions ou des indicateurs relatifs à la visibilité dans les programmes d'appui budgétaire afin de veiller à ce que la publicité de l'aide apportée au Maroc soit assurée. La convention de financement devrait préciser que le décaissement des fonds est obligatoirement subordonné au respect de ces conditions.

Quand? Juin 2020.

107

L'aide de l'UE était axée sur des questions transversales telles que l'égalité hommes-femmes et les droits de l'homme. Malgré ce ciblage, peu d'améliorations ont pu être observées pour la période couverte par l'audit (voir points 94 à 98).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 14 novembre 2019.

Par la Cour des comptes,

Klaus-Heiner Lehne
Président

Annexes

Annexe I – Étapes importantes de la coopération UE-Maroc

Source: Cour des comptes européenne.

Annexe II – Décisions, contrats et paiements relatifs aux programmes d'appui budgétaire (de 2014 à 2018)
[Instrument européen de voisinage – ligne budgétaire 22 04]

Secteur et année de la décision Programme Dotation
(millions d'euros)
Montants des contrats passés (millions d'euros) Montants versés (millions d'euros)
2014 170,00 163,75 73,26
Santé Programme d'appui sectoriel à la réforme du système de santé 90,00 89,73 47,93
Justice Programme d'appui sectoriel à la réforme de la justice 70,00 69,85 24,25
Aide relevant de l'appui budgétaire général Réussir le statut avancé (phase II), complément à la décision 2013/24-875 10,00 4,18 1,08
2015 175,00 165,60 69,19
Santé Programme d'appui sectoriel à la réforme du système de santé II 10,00 8,80 0,26
Justice Programme d'appui à la réforme du secteur de la justice 5,50 5,50 0,00
Politique du secteur public Financement additionnel 2015 au programme «Hakama» (Gouvernance) 9,50 5,24 1,32
PACC Financement additionnel n° 1 (2015) au programme de croissance et de compétitivité 5,00 5,00 5,00
PACC Programme d'appui à la croissance et à la compétitivité du Maroc – PACC 100,00 96,06 47,84
Formation professionnelle Formation professionnelle: développement du capital humain au Maroc 45,00 45,00 14,77
2016 150,00 137,51 33,23
Politique du secteur public Programme d'appui aux politiques migratoires du Maroc 35,00 33,00 7,85
Protection sociale Programme d'appui à la protection sociale au Maroc 100,00 91,41 22,51
Formation professionnelle Formation professionnelle: développement du capital humain au Maroc 15,00 13,10 2,88
2017 116,20 45,00 0,00
Compétences pratiques élémentaires pour jeunes et adultes Programme d'appui à la stratégie nationale d'alphabétisation au Maroc - 3e phase 50,00 45,00 0,00
Politique forestière Politique forestière et gestion administrative – Programme additionnel au PAPFM 12,50 0,00 0,00
Protection sociale Aide multisectorielle aux services sociaux de base – Complément au programme d'appui à la protection sociale 9,20 0,00 0,00
Organisations et institutions pour l'égalité hommes-femmes Organisations et institutions pour l'égalité hommes-femmes – Programme Égalité/Moussawat 35,00 0,00 0,00
Aide relevant de l'appui budgétaire général complément au programme «Réussir le statut avancé - phase II» (RSA II) 9,50 0,00 0,00
2018 199,20 50,11 30,00
Compétences pratiques élémentaires pour jeunes et adultes Programme d'appui à la jeunesse au Maroc 35,00 0,00 0,00
Politique du secteur public Programme d'appui aux réformes de la gouvernance publique - Hakama 2 62,00 0,00 0,00
Justice Complément à la convention «Justice» 2,20 0,11 0,00
Développement rural Programme d'appui au développement territorial au Maroc (PADT) 50,00 0,00 0,00
Aide relevant de l'appui budgétaire général Complément au programme «Réussir le statut avancé II» (RSA II) 50,00 50,00 30,00
Total 810,40 561,98 205,69
Montant couvert par l'audit 391,90 366,46 147,78
48,36 % 65,21 % 71,85 %

Source: Cour des comptes européenne.

Annexe III – Financement au titre d'autres instruments de l'UE (de 2014 à 2018)

Domaine de soutien de l'UE (portefeuille de contrats 2014–2018) Montant engagé (en euros)
1) FIV Facilité d'investissement pour le voisinage 199 966 000
2) Fonds fiduciaire de l'UE – Projets de fonds fiduciaires de l'UE en faveur du Maroc 40 800 000
3) IEDDH – Instrument européen pour la démocratie et les droits de l'homme 4 750 288
4) Dotation globale de l'IEV en faveur du Maroc 4 905 834
5) OSC-GENR-AL– Société civile dimension hommes-femmes et autorités locales 3 732 747
6) HUM – Développement humain 1 586 000
Total 255 740 869

Source: Commission européenne.

Annexe IV - Vue d'ensemble des contrats/projets contrôlés

Secteur Type Titre du contrat Montant engagé
(millions d'euros)
Montant versé
(millions d'euros)
Santé Appui budgétaire Contrat pour le versement des différentes tranches de l'appui budgétaire du programme PASS II 94,00 46,57
Santé Projet Assistance technique pour l'accompagnement du programme d'appui à la réforme du secteur de la santé - Phase II (PASS II) 3,30 1,15
Santé Projet Projet d'appui à la réforme des soins de santé primaires – Contrat PAGODA UE/OMS 0,80 0,16
Santé Projet Appui au développement des capacités de l'École nationale de santé publique (ENSP) pour un meilleur accompagnement des réformes de santé et des gestionnaires des structures de soins 0,03 0,01
Total Santé 98,13 47,89
Protection sociale Appui budgétaire Contrat pour le versement des quatre tranches de l'appui budgétaire du programme d'appui à la protection sociale 90,00 22,00
Protection sociale Projet Contrat PAGODA UE/UNICEF - Programme d'appui à une protection sociale intégrée et sensible aux enfants au Maroc 1,10 0,44
Total Protection sociale 91,10 22,44
Justice Appui budgétaire Contrat pour le versement des différentes tranches de l'appui budgétaire du programme Justice 65,50 19,60
Justice Projet Assistance technique pour le programme d'appui sectoriel à la réforme de la justice au Maroc 3,29 0,64
Justice Projet Accès des enfants à une justice adaptée et respectueuse de leurs droits - projet UNICEF 2,80 1,74
Justice Projet Amélioration du fonctionnement de la justice au Maroc sur la base des outils développés par la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) 1,60 1,58
Justice Projet Appui pour la réforme institutionnelle et le renforcement des capacités de l'Institut supérieur de la magistrature 1,20 0,59
Total Justice 74,39 24,14
PACC Appui budgétaire Contrat d'appui budgétaire pour l'appui à la croissance verte et à la compétitivité du Maroc 99,00 51,80
PACC Projet Subvention à la GIZ pour l'opérationnalisation de la stratégie des très petites, petites et moyennes entreprises au Maroc 1,80 0,88
PACC Projet Organisation du séminaire EIP (European External Plan of Investment) au Maroc 0,02 0,02
Total PACC 100,82 52,70

Source: ABAC (Accrual Based Accounting)

Annexe V – Objectifs des programmes d'appui budgétaire

Secteur visé par l'appui budgétaire Objectif général Objectifs spécifiques
Santé Améliorer l'égalité d'accès à des soins de santé de qualité
  • égalité d'accès aux soins de santé primaire;
  • amélioration de la gestion et des compétences du personnel de santé;
  • amélioration de la gouvernance;
  • développement d'un système d'information sur les soins de santé intégré, informatisé et accessible.
Protection sociale Contribuer à réduire les inégalités, renforcer la cohésion sociale et améliorer sensiblement le développement humain dans la société marocaine en promouvant l'égalité d'accès aux services sociaux et de base
  • mise en œuvre d'une politique de protection sociale intégrée et unifiée;
  • extension de la couverture médicale de base à toutes les catégories socioprofessionnelles et amélioration de la couverture des populations défavorisées;
  • développement de l'assistance sociale par un meilleur ciblage des populations en situation précaire;
  • développement des services sociaux au travers de centres de protection sociale agréés.
Justice Renforcer l'état de droit grâce à un système judiciaire accessible, indépendant et conforme aux normes internationales
  • indépendance du pouvoir judiciaire;
  • amélioration de l'accès aux droits et à la justice;
  • renforcement de la protection judiciaire des droits et des libertés;
  • une justice plus efficace et plus efficiente.
PACC Soutenir la compétitivité et la croissance du Maroc, dans le but, à terme, de soutenir le pays dans son ambition de développement durable et de création d'emplois décents
  • accroissement de la compétitivité grâce à une meilleure mise en œuvre de la politique industrielle nationale;
  • renforcement du potentiel d'exportation du Maroc;
  • soutien à la transition vers une économie et une industrie plus vertes.

Source: Commission européenne.

Annexe VI – Problèmes liés au décaissement des tranches variables

Secteur Tranche Indicateur Question Éléments de fait Incidence financière (montant indûment payé)* Paiement régulier. Ne contribue toutefois pas à la réalisation des objectifs du programme d'appui budgétaire Procédures de contrôle déficientes
Santé 1re tranche variable I.1 Nombre de contacts de consultations médicales curatives réalisées par le système de soins de santé primaires en milieu rural par habitant et par an Surestimation du résultat en raison d'une méthode de calcul inappropriée
Paiements pour «résultats atteints» alors que la situation a empiré
Valeur de départ obsolète
Valeurs de départ (2012): 36; (2014) 38 - Valeur cible (2015): 40 - valeur atteinte: 37

1) Valeur de départ obsolète, les données de 2012 ayant été utilisées.
2) Méthode de calcul inappropriée. Les progrès devraient être mesurés comme suit: (37-36)/(40-36)=25 %
NB: Avec la méthode de la CE (37/40=93 %), le paiement pour «progrès» serait effectué même si la valeur de départ restait inchangée. (36/40=90 %).
3) Performance: les résultats se dégradent depuis que l'appui budgétaire a démarré
2 394 000 euros
Santé 1re tranche variable I.11 Nombre de médecins généralistes en poste
dans les établissements de soins de santé primaires (ESSP) en milieu rural
Paiements pour «résultats atteints» alors que la situation a empiré
Surestimation du résultat en raison d'une méthode de calcul inappropriée
Valeur de départ: 1 066 - Valeur cible: 1 300 - Valeur atteinte: 1 057

1) Il n'y a aucun progrès. La situation se dégrade.
2) application d'une méthode de calcul inappropriée par la Commission (1 057/1 300=81 % de la valeur cible)
1 197 000 euros
Santé 1re tranche variable I.7 Nombre de patients diabétiques suivis dans les établissements publics de santé en milieu rural Surestimation du résultat en raison d'une méthode de calcul inappropriée
Aucun impact sur la réalisation de l'objectif spécifique
Valeur de départ: 183 962 (2013) - Valeur cible: 225 000 - Valeur atteinte: 215 464
(1) Les progrès (2015) sont surestimés par la Commission, qui utilise une méthode de calcul inappropriée: 215 464/225 000=96 %, ce qui a entraîné un paiement de 100 %. Au mieux, les progrès réels représentent 77 % (215 094-183 962)/(225 000-183 962), ce qui aurait dû donner lieu à un paiement de 50 % seulement. (Les progrès doivent être mesurés par rapport à la situation de départ)
(2) En tenant compte des données actualisées sur la situation de départ (2014), les progrès réels représentent en fait seulement 71 % ((215 464 - 191 250) / (225 000 - 191 250)) (ce qui donne droit au même paiement de 50 %)
(3) L'objectif était de réduire les disparités entre milieux urbain et rural. Toutefois, l'indicateur ne permet pas de mesurer une éventuelle réduction et il n'y a en outre eu aucun progrès en ce qui concerne la réalisation de cet objectif. Le rapport de l'expert indique que la répartition (entre milieux urbain et rural) est restée stable.
1 197 000 euros 1 197 000 euros
Santé 2e tranche variable I.7 Nombre de patients diabétiques suivis dans les établissements publics de santé en milieu rural Aucun impact sur la réalisation de l'objectif spécifique Valeur cible: 235 000 - Valeur atteinte: 235 094
L'objectif spécifique était de réduire les disparités entre milieux urbain et rural. Toutefois, l'indicateur ne permet pas de mesurer une éventuelle réduction et il n'y a eu aucun progrès en ce qui concerne la réalisation de cet objectif. La situation a empiré, malgré une augmentation nominale en chiffres. Le rapport de l'expert indique que l'augmentation a pour la plus grande part été constatée en milieu urbain.
3 291 667 euros
Santé 1re tranche variable I.8 Nombre de patients hypertendus pris en charge dans les établissements publics de santé en milieu rural Aucun impact sur la réalisation de l'objectif spécifique Valeur cible: 300 000 - Valeur atteinte: 328 579
L'objectif était de réduire les disparités entre milieux urbain et rural. Toutefois, l'indicateur ne permet pas de mesurer une éventuelle réduction et il n'y a eu aucun progrès en ce qui concerne la réalisation de cet objectif. La situation a empiré (malgré une augmentation nominale en chiffres). Le rapport de l'expert indique que la part relative du milieu rural affiche une légère baisse.
2 394 000 euros
Santé 2e tranche variable I.8 Nombre de patients hypertendus pris en charge dans les établissements publics de santé en milieu rural Aucun impact sur la réalisation de l'objectif spécifique Valeur cible: 250 000 - Valeur atteinte: 281 677
L'objectif était de réduire les disparités entre milieux urbain et rural. Toutefois, l'indicateur ne permet pas de mesurer une éventuelle réduction et il n'y a eu aucun progrès en ce qui concerne la réalisation de cet objectif. La situation a empiré (malgré une augmentation nominale en chiffres). Le rapport de l'expert indique que l'augmentation observée en 2016 provient à 56,6 % du milieu urbain.
3 291 667 euros
Santé 2e tranche variable I.6 Disponibilité des médicaments essentiels dans les établissements de soins de santé primaires (ESSP) Pas de valeur de départ
Paiements pour «résultats atteints» alors que la situation a empiré
La situation s'est dégradée depuis le début du programme. Le taux de disponibilité, qui était de 82,71 % en 2016, est passé à 79,71 % en 2017. 1 645 833 euros
Santé 1re tranche variable I.9 Existence et mise en œuvre d'un plan national santé et handicap Déjà atteint avant la signature de la convention de financement
Valeur de départ obsolète
Le plan a été publié en octobre 2015, au terme d'un processus de consultation qui avait déjà démarré en 2014. La convention de financement relative à l'appui budgétaire a été signée en novembre 2015. 2 394 000 euros
Santé 1re tranche variable I.3 Proportion d'accouchements (assistés par du personnel qualifié) issus du milieu rural dans les structures publiques de santé Valeur de départ obsolète
Paiements pour «résultats atteints» alors que la situation a empiré
Valeurs de départ (2012): 71 %, 2014: 86 % - Valeur cible (2015): 75 % - Valeur atteinte: 85,6 %
Pas de véritables progrès. La situation s'est dégradée en 2015 par rapport à 2014 (valeur de départ/valeur cible obsolètes).
2 394 000 euros
Santé 2e tranche variable I.3 Proportion d'accouchements (assistés par du personnel qualifié) issus du milieu rural dans les structures publiques de santé Valeur de départ obsolète
Paiements pour «résultats atteints» alors que la situation a empiré
Valeurs de départ (2012): 71 %, 2014: 86 % - Valeur cible (2015): 75 % (2016) - Valeur atteinte (2015): 85,6 %, 2016: 85 %
Pas de véritables progrès: la situation s'est dégradée depuis que l'appui budgétaire a démarré.
3 291 667 euros
4 788 000 € 19 899 834 euros
Secteur Tranche Indicateur Problème Éléments de fait Incidence financière (montants indûment payés) Paiement régulier, ne contribuant toutefois pas à la réalisation des objectifs du programme d'appui budgétaire Procédures de contrôle déficientes
Protection sociale 1re tranche variable 1.2. Existence d'une programmation budgétaire triennale pour les secteurs sociaux Objectif non atteint ou source de vérification inappropriée Un plan budgétaire triennal pour les services sociaux était requis pour la période 2017-2020 pour que l'indicateur soit atteint, mais la délégation de l'UE s'est contentée de «progrès suffisants en matière d'investissements dans le secteur social». La délégation de l'UE a fondé son opinion sur les chiffres historiques relatifs à 2017 et 2018 ainsi que sur les prévisions pour 2019.Le ministère de l'économie et des finances a reconnu qu'aucun plan de ce type n'avait été mis en place. Le ministère a par ailleurs demandé une assistance technique du fait qu'il ne disposait pas de l'expertise nécessaire à l'élaboration d'un tel plan pour le secteur social. 2 000 000 euros
Protection sociale 1re tranche variable 2.4. Couverture médicale globale de la population Source de vérification inappropriée ou contredite par d'autres sources de vérification (impossible de garantir que l'objectif ait été atteint) L'Agence nationale de l'assurance maladie (ANAM) a fourni un tableau Excel avec les données par catégorie de population pour les personnes assurées. Les données n'ont pas pu être mises en correspondance avec celles de son rapport annuel, et la délégation de l'UE n'a pas non plus procédé à des contrôles par recoupement avec d'autres sources de données. De plus, les données de 2017 ont été mises en rapport avec la population de 2014 (moins nombreuse que celle de 2017) pour calculer la couverture de la population marocaine. Selon des rapports du Haut-Commissariat au plan et de l'Office national du développement humain, la couverture médicale globale n'était, respectivement, que de 46,6 % et 53,8 % en 2017, ce qui est même inférieur à la valeur de référence.

Les données de l'ANAM étaient fondées sur les cartes distribuées (RAMED), et les résultats du Haut-Commissariat au Plan, sur les déclarations orales des ménages interrogés sur la question de savoir s'ils possédaient une carte RAMED. Une autre étude du Haut-Commissariat au Plan a révélé que 30 % seulement des titulaires de cartes RAMED avaient effectivement le droit d'en bénéficier. Les autres disposaient de revenus suffisants pour contracter une assurance médicale régulière. En l'occurrence, les chiffres de l'ANAM ne peuvent être considérés comme fiables.
2 000 000 euros
2 000 000 euros 2 000 000 euros
Justice 1re tranche variable 3: Rationalisation de la carte judiciaire Objectif non atteint ou source de vérification inappropriée La valeur cible b de l'indicateur 3 n'a pas été atteinte. Au total, 72 centres judiciaires devaient être opérationnels à la fin de 2017. Sur ce nombre, 64 l'étaient déjà avant et huit nouveaux centres judiciaires devaient entrer en service. Un seul d'entre eux était opérationnel en décembre 2018, soit un an après la décision de décaissement. 800 000 euros
Justice 1re tranche variable 4: Disponibilité de l'assistance judiciaire Valeur cible non atteinte ou source de vérification inappropriée La source de vérification utilisée (RAMED) ne constitue pas un moyen approprié pour mesurer la valeur de cet indicateur et ne faisait pas partie des sources de vérification figurant dans la convention de financement. En outre, les cartes RAMED ne peuvent être considérées comme une source fiable, puisque le programme d'appui budgétaire dans le secteur de la protection sociale mettait précisément l'accent sur l'amélioration de leur fiabilité. 1 280 000 euros
Justice 1re tranche variable 9. Dématérialisation des services de justice Source de vérification inappropriée La source de vérification «Rapport annuel du ministère de la justice» n'a pas été fournie. Une mission de vérification a été effectuée en janvier 2018, alors que le paiement avait déjà été effectué en décembre 2017. 1 600 000 euros
3 680 000 euros
PACC 1re tranche variable T1D1: Nombre d'autoentrepreneurs et de titulaires de cartes enregistrés Source de vérification inappropriée Le nombre d'autoentrepreneurs est fondé sur les rapports de Maroc PME. La base de données est gérée par Poste Maroc; aucun contrôle n'a été effectué par la délégation de l'UE ou les experts pour vérifier l'exactitude des informations. Le nombre de titulaires de cartes ne permet pas de savoir si ces personnes exercent effectivement une activité en tant qu'autoentrepreneurs. Les tests effectués sur un échantillon d'autoentrepreneurs au cours de notre visite au Maroc ont confirmé que la base de données n'était pas fiable. En outre, il existe un écart important entre le nombre d'autoentrepreneurs titulaires d'une carte et celui des autoentrepreneurs ayant rempli une déclaration fiscale. 2 400 000 euros
PACC 1re tranche variable T1D3: Deux études de faisabilité pour les parcs industriels Source de vérification inappropriée ou valeur cible non atteinte Des études ont été lancées pour les zones d'activités économiques et non pour les parcs industriels intégrés comme le prévoyait le plan d'accélération industrielle. 2 400 000 euros
PACC 1re tranche variable T1D6: Évaluation du plan national de simplification des procédures Valeur cible non atteinte L'évaluation n'a pas été présentée en temps voulu (seulement un an plus tard). Par conséquent, l'indicateur T1D5 n'a pas pu être vérifié non plus. 2 400 000 euros
PACC 2e tranche variable T2D1: Nombre d'autoentrepreneurs et de titulaires de cartes enregistrés Source de vérification inappropriée Voir constatation pour l'indicateur T1D1. 2 400 000 euros
9 600 000 euros
6 788 000 euros 19 899 834 euros 15 280 000 euros

* Le 31 mai 2019, la Commission a informé le ministère de l'économie et des finances que les montants liés aux indicateurs nos 1 et 11 seraient déduits du paiement de la prochaine tranche variable.

Source: Cour des comptes européenne.

Annexe VII – Évolution des indicateurs clés

Source: Cour des comptes européenne.

Annexe VIII – Notations des contrats d'appui budgétaire par secteur

Secteur Santé Protection sociale Justice PACC
Durée du contrat, en mois 60 60 60 (étendue à 84) 60 (étendue à 72)
Année du contrat 2014 2017 2015 2016
Question d'audit n° 1 – La Commission et le SEAE ont-ils géré de façon appropriée l'aide de l'UE en faveur du Maroc? 1.1. Le SEAE et la Commission européenne ont-ils défini les secteurs prioritaires et alloué les fonds en conséquence? Il existe une complémentarité avec d'autres aides de l'UE dans le pays.
1.2. La Commission a-t-elle conçu les programmes/projets de manière satisfaisante? Les conditions de l'appui budgétaire sont conformes au plan d'action de l'UE pour le Maroc.
Les conditions de l'appui budgétaire sont conçues de sorte à soutenir efficacement les réformes.
Les actions de l'UE contribuent à répondre aux besoins des secteurs.
Les actions de l'UE sont conçues de manière à permettre d'assurer un suivi objectif de la performance.
La manière dont les programmes sont conçus tient compte des enseignements tirés des programmes d'appui budgétaire antérieurs. Pas de programmes antérieurs Pas de programmes antérieurs
1.3. La coordination entre les programmes/projets et les actions des autres parties prenantes était-elle satisfaisante? La programmation, l'affectation des fonds et la mise en œuvre des programmes sont coordonnées de manière satisfaisante avec l'action des autres bailleurs de fonds.
Les modalités de la coordination au niveau des bailleurs de fonds ont été établies. Des informations sont régulièrement échangées avec les autres bailleurs de fonds.
1.4. La Commission a-t-elle assuré un suivi et une évaluation satisfaisants des programmes/projets? La mise en œuvre se déroule comme prévu (pour ce qui est du calendrier, du budget et des activités). Les écarts sont dûment justifiés. Des mesures correctrices ont été prises lorsque cela était nécessaire.
Les conditions de l'appui budgétaire ont été respectées.
Le dialogue politique (sectoriel) s'est tenu régulièrement, était pertinent et a permis d'examiner les programmes et les conditions de façon suffisamment détaillée.
La Commission effectue régulièrement des visites sur le terrain et des évaluations. Celles-ci sont documentées et les recommandations formulées font l'objet d'un suivi.
Question d'audit n° 2 – Les objectifs du soutien de l'UE en faveur du Maroc ont-ils été atteints? 2.1. Les résultats escomptés ont-ils été atteints? Les réalisations attendues ont été obtenues. en cours, mais en retard en cours en cours, mais en retard en cours, mais en retard
Les décaissements n'étaient effectués que si les valeurs cibles définies pour les indicateurs étaient atteintes et que des éléments probants fiables et pertinents l'attestaient.
L'assistance technique est suffisante, fournie en temps opportun et bien ciblée, et elle soutient le cadre du dialogue politique.
L'appui budgétaire a permis de soutenir les réformes attendues en ce qui concerne la formulation des politiques sectorielles et/ou les processus de mise en œuvre.
2.2. La Commission a-t-elle effectivement tenu compte des questions transversales (égalité hommes-femmes et droits de l'homme) lors de la fourniture de l'aide au Maroc? L'appui budgétaire a contribué à la prise en considération des questions transversales (égalité hommes-femmes et droits de l'homme)
L'égalité hommes-femmes et les droits de l'homme ont été abordés dans le cadre du dialogue politique (sectoriel)

Légende – Les appréciations données s'établissent comme suit:

critère rempli
critère partiellement rempli
critère non rempli

Source: Cour des comptes européenne.

Acronymes, sigles et abréviations

BAD: Banque africaine de développement

CJUE: Cour de justice de l'Union européenne

IEV: Instrument européen de voisinage

PACC: Programme d'appui à la croissance et à la compétitivité du Maroc

PEV: Politique européenne de voisinage

PME: Petites et moyennes entreprises

SEAE: Service européen pour l'action extérieure

UE: Union européenne

Réponses de la Commission et du SEAE

Synthèse

I

Le Maroc est un partenaire essentiel de l’UE, avec lequel nous partageons des frontières, des valeurs et des aspirations. Depuis l’adoption de sa nouvelle constitution en 2011, le Maroc a entrepris un ambitieux processus de réformes destiné à apporter davantage de liberté, de démocratie et de prospérité aux citoyens marocains. Dans le cadre de sa politique de voisinage, l’UE soutient fermement le Maroc dans ses efforts pour parvenir à ces objectifs.

Malgré le climat politique difficile dans lequel se sont inscrites les relations entre l’UE et le Maroc ces dernières années, la coopération de l’UE a contribué aux progrès économiques, sociaux et institutionnels considérables du Maroc.

Par exemple:

  • la mortalité maternelle au Maroc a diminué de 35 % entre 2012 et 2016, et l’accès de la population rurale aux centres de santé a augmenté. L’accès aux médicaments s’est fortement amélioré, avec une augmentation de 39 % des ventes de médicaments génériques. L’UE soutient les réformes du secteur de la santé depuis 2009;
  • le Maroc est passé de la 128e place en 2010 à la 60e place en 2018 dans le rapport «Doing Business» de la Banque mondiale. Depuis 2009, l’UE soutient les efforts fournis par le Maroc pour améliorer son climat des affaires;
  • à travers son soutien au secteur de la justice, l’UE a été témoin de la mise sur pied du Conseil supérieur de la magistrature, une autorité constitutionnelle chargée de préserver l’indépendance du pouvoir judiciaire et des magistrats. Il s’agit d’une réalisation majeure dans le contexte institutionnel de l’Afrique du Nord;
  • l’aide de l’UE dans le domaine de la protection sociale a accompagné des réformes et mené à la mise en place d’une politique sectorielle unique. Un numéro de sécurité sociale individuel est en cours d’introduction, conformément aux recommandations de l’UE. Ce numéro améliorera l’accès des personnes vulnérables à la protection sociale et stimulera les gains d’efficience.

La Commission et le SEAE considèrent que l’évaluation du large éventail de conditions et d’autres activités complémentaires financées par l’UE, sans se limiter aux versements des tranches variables dans le cadre de l’appui budgétaire, permet d’obtenir une vision plus complète de l’efficacité et de l’impact de la coopération de l’UE au Maroc tout en fournissant une compréhension plus précise de l’instrument d’appui budgétaire.

Les indicateurs du niveau d’impact dépendent d’un ensemble de facteurs, et leur évolution prend plus de temps que la durée des programmes d’appui budgétaire.

Enfin, la Commission et le SEAE notent que d’après l’édition 2018 de l’examen de l’OCDE sur la coopération pour le développement de l’UE, l’utilisation de l’appui budgétaire renforce l’appropriation et l’inclusion des pays partenaires. Les programmes alignés sur les politiques nationales et les structures de mise en œuvre renforcent l’appropriation nationale et garantissent la durabilité des réformes. L’appui budgétaire encourage ainsi le développement des capacités nationales en vue de mener à bien des réformes aux conséquences durables. Au Maroc, il a constitué un important levier pour engager avec les autorités un dialogue constructif politique en matière de réformes. Les conditions générales de l’appui budgétaire stimulent la transparence, la bonne gestion financière et les politiques macroéconomiques prudentes.

II

Les chiffres indiqués correspondent à l’ensemble des contrats et paiements relatifs à l’appui budgétaire dans l’ensemble des secteurs où des contrats ont été conclus au cours de la période 2014-2018, et pas uniquement dans les 4 secteurs contrôlés. De surcroît, le montant des paiements peut induire en erreur du fait qu’il donne l’impression que l’exécution des paiements est faible par rapport au montant engagé, car la période couverte par l’audit (2014-2018) ne couvre pas la totalité de la période de mise en œuvre des programmes d’appui budgétaire.

La valeur des contrats conclus et des paiements effectués dans l’ensemble des secteurs couverts par l’appui budgétaire au cours de la période considérée s’élève respectivement à 562 millions d’EUR et à 206 millions d’EUR. Les paiements de plusieurs de ces contrats d’appui budgétaire sont en cours. Compte tenu de la part importante des dépenses récurrentes et de la nature du soutien de l’UE, il convient de comparer les allocations au titre de l’appui budgétaire au budget d’investissement. Au cours de la période contrôlée, l’appui budgétaire représentait quelque 2 % du budget d’investissement national global.

III

Les programmes d’appui budgétaire sont conçus conformément aux lignes directrices sur l’appui budgétaire, compte tenu des conditions spécifiques à chaque pays et des processus formels et structurés de suivi.

La Commission veille à un dialogue ouvert et à une coordination continue avec les États membres de l’Union au moyen de groupes thématiques, de réunions de coordination régulières et de programmes conjoints. Toutefois, alors que la Commission européenne et le Service européen pour l’action extérieure mettent tout en œuvre pour faciliter la coordination des bailleurs de fonds dans les pays partenaires, le gouvernement hôte est responsable en dernier ressort.

IV

La Commission s’appuie sur une stratégie claire pour ses relations avec le Maroc, qui fait partie intégrante du cadre unique d’appui lui-même fondé sur l’accord d’association.

Le dialogue politique n’ayant jamais été interrompu au cours de la période de relations politiques difficiles entre l’UE et le Maroc, la Commission considère que l’élaboration d’une stratégie de substitution ne se justifiait pas.

Les orientations en matière de dialogue politique dans le cadre de l’appui budgétaire telles que définies dans les lignes directrices sur l’appui budgétaire ont été respectées. Les résultats du dialogue politique sont et seront un élément important de toute évaluation. La Commission souhaite toutefois souligner le caractère politiquement sensible des réformes et des objectifs stratégiques, et maintient par conséquent que les stratégies de dialogue continueront à être élaborées dans un esprit de protection des intérêts de la Commission.

S’agissant du dialogue politique, il a été garanti pour toute la période grâce à la coordination avec le ministère de l’économie et des finances (coordinateur national – cadre de dialogue global), alors que pour les projets/programmes spécifiques, il est consacré par les conventions de financement grâce aux comités de pilotage avec le ministère de l’économie et des finances et les bénéficiaires.

V

Les programmes d’appui budgétaire contrôlés sont en place depuis moins de quatre ans, et la Commission estime que des progrès satisfaisants ont été réalisés. La nature complexe et sensible des réformes qu’entreprend le Maroc avec l’aide de l’UE et les délais nécessaires à leur pleine réalisation doivent être pris en compte.

Ces programmes visent à soutenir les réformes nationales, et leurs indicateurs reflètent le niveau d’ambition du programme de réformes du pays partenaire.

Les procédures de suivi et la méthode d’évaluation des résultats sont clairement établies dans les lignes directrices sur l’appui budgétaire et ont été respectées.

VI

Au cours de la période contrôlée, certaines améliorations ont été observées dans le domaine de l’égalité hommes-femmes et des droits de l’homme. Toutefois, les changements sociaux profonds et durables prennent du temps et sont progressifs. Mesurer les progrès réalisés dans ces domaines dans un délai limité en utilisant des indicateurs de tendances à long terme ne saurait fournir une image précise de la situation. Des explications plus détaillées de la position de la Commission sont fournies dans les commentaires relatifs aux points pertinents (voir réponses de la Commission aux points 96 à 100).

VII

Voir réponses de la Commission aux recommandations.

Introduction

Encadré 2 – Résumé des arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE)

La Commission note ce qui suit: 1) il existe d’autres décisions pertinentes de la Cour de justice (ordonnances dans les affaires T-180/14 et T-275/18), 2) les conséquences de l’affaire C‑104/16 P, à savoir qu’un consentement est légalement requis ne découle pas nécessairement du raisonnement de la Cour de justice sur l’inapplicabilité de l’accord d’association, 3) le nouvel accord de pêche était un nouvel accord et pas uniquement un accord révisé, et 4) à la suite de l’échange de lettres, les produits originaires du Sahara occidental font l’objet d’un traitement identique et bénéficient des mêmes préférences tarifaires que les produits originaires du Maroc, ce qui ne revient pas à conclure à leur assimilation.

Observations

21

La lutte contre la corruption est également menée par d’autres voies, telles que le dialogue politique régulier, le jumelage, des programmes régionaux, le soutien à la société civile et les critères d’éligibilité généraux en matière de gestion des finances publiques et de transparence.

23

La Commission se réfère régulièrement aux rapports annuels de la Cour des comptes pour une part importante des secteurs soutenus, le cas échéant.

26

Le cadre unique d’appui est l’outil de mise en œuvre du plan d’action sur le statut avancé. Les secteurs prioritaires recensés sont tirés du programme de réformes marocain, lui-même issu de la Constitution de 2011.

Alors qu’il existe une marge de consolidation et de concentration, la limitation à seulement trois secteurs (traditionnels) aurait réduit l’effet de levier de l’action de la Commission et aurait été contraire à l’esprit du plan d’action pour la mise en œuvre du statut avancé. Vu l’importance des réformes menées par le Maroc, il était opportun sur le plan politique de soutenir celles qui étaient i) conformes au cadre unique d’appui et ii) importantes pour le développement du Maroc.

27

Sur la base des informations fournies à la délégation par les services centraux concernant le montant alloué au PAA, l’enveloppe financière indicative pour chaque programme est discutée entre la délégation et les partenaires marocains. Les propositions de la délégation sont ensuite formalisées dans une note de la DG NEAR adressée au commissaire proposant la ventilation en programmes de l’enveloppe du PAA. Cette note est alors adoptée par la Commission sur la base de l’avis des États membres dans le cadre de la procédure de comitologie. La Commission considère que le dossier de préparation de chaque intervention est exhaustif et pleinement documenté.

32

Étant donné l’importance stratégique de longue date du Maroc pour l’Union européenne, la Commission, avec le SEAE et les États membres, a considéré que la première priorité était de rétablir les liens et de poursuivre la coopération avec le Maroc, y compris en ce qui concerne la coopération technique et financière et, par conséquent, l’appui budgétaire. Les États membres ont largement soutenu l’approche de la Commission visant à poursuivre la programmation des activités de coopération de 2016, tout en approuvant l’approche de la Commission vis-à-vis de la programmation ultérieure. En outre, en octobre 2018, les États membres ont conclu dans le cadre du comité IEV que les priorités du cadre unique d’appui restaient pertinentes, et ont unanimement approuvé la proposition de la Commission de le prolonger pour 2018. Ils sont arrivés aux mêmes conclusions et ont réitéré leur approbation pour la période 2019-2020 lors de la réunion du comité IEV du 3 juillet 2019.

Vu que le cadre unique d’appui actuel couvrait la période jusqu’à la fin 2017, il n’était pas nécessaire de revoir les priorités en 2015. Le fait que la Commission ait décidé en 2017 de prolonger le statut avancé et le cadre unique d’appui jusqu’en 2018 au lieu de discuter de nouvelles «priorités dans le cadre du partenariat» n’a d’aucune manière entravé la programmation de l’IEV pour la période 2018-2020. Les priorités recensées dans le cadre unique d’appui 2014-2017 restaient valables et ont permis à la Commission de programmer les ressources de l’IEV en conséquence et de garantir la continuité et la cohérence dans les activités de coopération.

Le fait que les secteurs recensés dans le cadre unique d’appui initial 2014-2017 restent pertinents est confirmé par les «nouvelles» priorités recensées lors du Conseil d’association UE-Maroc tenu le 27 juin 2019, qui ont fait l’objet de profondes discussions avec les États membres et le Maroc en tant que lignes directrices pour l’avenir du partenariat.

33

Durant la période de statu quo, la Commission a adopté une approche pragmatique de la coopération, continuant l’appui budgétaire ainsi que la coopération dans les domaines couverts par le cadre unique d’appui. Cette approche a été approuvée par les États membres au sein du Conseil.  Alors qu’aucun dialogue politique formel tel que le prévoit l’accord d’association, n’a eu lieu durant cette période de statu quo, le dialogue politique de haut niveau s’est poursuivi, par exemple la réunion entre le ministre délégué auprès du ministre des Affaires étrangères Bourita et le Président Juncker et la HR/VP le 7 février 2017.

34

N’étant pas membres du CAD/OCDE, l’Inde et la Chine sont moins tenues par des engagements internationaux en matière de coordination.

39

La Commission souhaite souligner que l’impact est le produit à moyen et long termes de réformes mises en œuvre par étapes. Lorsque les programmes d’appui budgétaire arrivent au début de la réforme, l’impact ne sera pas mesurable avant un certain temps et très probablement après l’échéance du programme d’appui budgétaire de 3 ans.

Alors que les indicateurs pour le décaissement des tranches variables ne sont qu’un des éléments, le niveau de décaissement peut également servir à mesurer indirectement l’ambition (ou pour le moins la difficulté, qu’il convient de corréler) des indicateurs. Les chiffres relatifs au total des opérations d’appui budgétaire de l’UE font apparaître une réduction de la part des décaissements par rapport aux montants potentiels de décaissement, ce qui laisse entrevoir un renforcement de l’ambition ou au minimum un durcissement des conditions et/ou une difficulté accrue pour la mise en œuvre par le gouvernement de son programme de réformes.

41

Le choix de la nature des indicateurs dans les programmes contrôlés, qui portent davantage sur les réalisations et les processus, est dû au degré de maturité des réformes ciblées. Les indicateurs associés aux réalisations et aux processus sont tout autant pertinents et importants au cours de la mise en œuvre d’une réforme que les indicateurs de résultats. À cet égard, la Commission a correctement appliqué les lignes directrices sur l’appui budgétaire de 2017 en ce qui concerne les indicateurs à utiliser pour le décaissement des tranches variables (section 4.4.3 et annexe VIII).

Les résultats se mesurant sur une plus longue période, il n’aurait pas été opportun d’étendre davantage l’utilisation d’indicateurs de résultats en l’espèce.

En outre, conformément au principe d’appropriation, il convient de sélectionner les indicateurs de décaissement principalement parmi ceux ayant été recensés dans le passeport des indicateurs de réforme du pays bénéficiaire.

42

La Commission estime que seules 6 des 86 valeurs cibles pourraient être considérées comme insuffisamment ambitieuses et elle les réexamine actuellement.

Pour ce qui est du niveau général d’ambition des valeurs cibles, la Commission est d’avis que la très grande majorité des indicateurs étaient suffisamment ambitieux et permettaient à l’appui budgétaire de jouer pleinement son rôle. Le financement budgétaire soutient les efforts de réforme du gouvernement. L’évaluation des critères d’éligibilité pour chaque versement et la réalisation des indicateurs sont la preuve des progrès suffisants réalisés en matière de réforme au cours de la mise en œuvre des programmes d’appui budgétaire. Les résultats d’évaluation soulignent constamment que l’«appui budgétaire ne saurait acheter les réformes» – et cela n’est pas l’objectif poursuivi.

Le programme relatif au secteur de la santé se fonde sur la stratégie 2012-2016 du ministère pour le secteur de la santé. Dans le programme, le développement des ressources humaines est abordé par le prisme des conditions générales de l’appui budgétaire, des indicateurs relatifs aux tranches variables et des activités des composantes d’assistance technique. L’indicateur 12 (la formation de «seulement» 13 médecins) avait en fait pour but d’établir une formation spécifique pour médecins généralistes ciblant les médecins résidant en zones rurales. Les 13 médecins auxquels la Cour des comptes fait allusion constituent le premier groupe ayant suivi la formation.

43

Les difficultés mentionnées par la Cour des comptes sont effectivement importantes et ont été traitées par la Commission de différentes manières tant par l’intermédiaire d’indicateurs d’appui budgétaire que d’activités d’assistance technique et d’un programme de l’OMS financé par l’UE destiné à améliorer la qualité des services de santé dans les zones rurales. Plus précisément: 

Pour faire face au taux d’absentéisme élevé du personnel, des mesures sont prises pour renforcer les capacités des cadres hospitaliers dans les régions au moyen d’activités d’assistance technique (voir réponse au point 42 ci-dessus) et du programme de l’OMS (développement des capacités d’encadrement et amélioration de la gestion des soins de santé primaires).

Pour lutte contre la faible attractivité des zones reculées, il est recouru à un indicateur du programme d’appui budgétaire (l’indicateur 12 établissant un Master pour médecins généralistes), à une assistance technique pour améliorer l’orientation service du personnel de soins de santé primaires, et au programme de l’OMS destiné à améliorer les services dans les zones rurales.

Pour répondre à la sous-utilisation structurelle des infrastructures hospitalières, des activités d’assistance technique sont menées afin d’améliorer les partenariats public-privé et la gouvernance des hôpitaux. De surcroît, cette question joue un rôle central dans le programme de réformes dans le secteur de la protection sociale, dont le but est de parvenir à la couverture médicale universelle, raison pour laquelle la Commission a évité, à raison, tout chevauchement d’activités dans le programme relatif à la santé.

44

Le ministère a décidé en 2018 d’appliquer les nouvelles lois à l’ensemble des centres de protection sociale. En reconnaissance de cette décision, la Commission réexaminera en 2019 la valeur cible dont le paiement est prévu en 2020.

47

Des efforts sont actuellement fournis en vue d’améliorer les cadres de suivi des stratégies sectorielles. La qualité des stratégies sectorielles et des systèmes de suivi connexes est renforcée dans le cadre du programme de réforme de la GFP soutenu par l’UE. Ce travail est destiné à introduire des éléments de performance dans le processus budgétaire, et sera mis en évidence dans le cadre de toutes les nouvelles opérations d’appui budgétaire.

48

a) Les objectifs spécifiques font référence aux objectifs plus larges du processus de réforme dont les progrès font l’objet d’un suivi global par le prisme des conditions générales. Les indicateurs de performance annuelle des tranches variables contrôlés ne sont pas conçus pour suivre ces progrès.

c) La Commission considère que ces deux indicateurs étaient pertinents car ils contribuaient aux objectifs du programme d’appui budgétaire. La Commission a utilisé l’augmentation du nombre absolu de patients traités en zones rurales comme approximation satisfaisante de la réduction des disparités en matière d’accès au traitement. La réduction des disparités ne pouvant pas être mesurée au moyen d’un indicateur de tranche variable en glissement annuel, l’indicateur mesure à la place la prestation de services: la garantie que les patients atteints de deux des maladies chroniques non transmissibles les plus répandues reçoivent un traitement constitue une mesure fonctionnelle satisfaisante de l’amélioration de la prestation de services de soin de santé en zones rurales.

d) Comme indiqué dans la note de bas de page, des valeurs de départ n’étaient pas nécessaires pour tous les indicateurs. La Commission a établi des valeurs de départ lorsqu’elle l’estimait nécessaire pour parvenir à mesurer efficacement les valeurs cibles. Les valeurs de départ caractérisées d’«obsolètes» concernent principalement le programme relatif à la santé, pour lequel les chiffres utilisés comme valeurs de départ étaient les derniers chiffres officiels disponibles au moment de la signature de la convention de financement. La Commission considère qu’il n’est pas opportun de les considérer comme obsolètes a posteriori.

e) Une période de douze mois pour achever la convention de financement est prévue au cours du processus de programmation conformément aux règles de la Commission.

Dans ce contexte, certaines valeurs cibles ont effectivement été atteintes avant la signature de la convention de financement (par exemple, la présentation du «Plan Handicap» le 21 octobre 2015, ou la finalisation de la stratégie de développement durable). Il s’agit en fait d’une preuve de la volonté d’agir du gouvernement et du résultat d’un dialogue politique continu au cours des négociations. La perspective d’un futur programme d’appui budgétaire et le dialogue politique continu contribuent de manière non négligeable à donner de l’élan à ces réformes. Lors de l’évaluation des réalisations du programme d’appui budgétaire, il convient par conséquent de tenir compte des efforts consentis au cours de la période de négociation. Du point de vue de la Commission, toute démarche dans un autre sens reviendrait à pénaliser le gouvernement partenaire pour avoir réalisé des progrès au cours de la période de négociation.

50

Bien que la mise en œuvre des réformes puisse avoir subi des retards, la Commission a entrepris les démarches nécessaires à l’ajustement de ses programmes pour conserver l’accent et l’ambition du soutien.

Les retards dans la mise en œuvre des réformes sont une réalité dans le cadre des programmes d’appui budgétaire. Cela contribue à démontrer i) la pertinence et l’ambition des valeurs cibles de l’appui budgétaire, ii) la complexité des réformes soutenues dont la mise en œuvre est plus longue qu’initialement prévu, et iii) la pertinence de l’appui budgétaire en tant qu’outil pour apporter un soutien flexible au processus.

51

Le prolongement de la durée des conventions de financement dans le programme pour la justice et le PACC a été accepté en vue d’élargir les activités d’assistance technique (justice) ou d’inclure de nouveaux indicateurs stratégiques (stratégie d’inclusion financière pour le PACC).

52

La Commission considère que l’aide complémentaire disponible a permis de renforcer de manière appropriée le programme d’appui budgétaire, et le temps nécessaire pour passer un contrat pour un soutien complémentaire est pris en compte lorsque la Commission élabore un document d’action. Dans le cas des programmes dans les domaines de la justice et de la santé, des contrats ont été signés avec des organisations internationales (UNICEF, Conseil de l’Europe et OMS) dans les trois mois suivant la signature de la convention de financement.

En outre, une aide complémentaire est apportée dans le cadre d’autres programmes déjà en cours tels que «Réussir le statut avancé» qui finance un renforcement des institutions ainsi que le rapprochement des législations avec les normes de l’UE au moyen de jumelages et d’une assistance technique pour les programmes dans le domaine de la santé et le PACC ou «Couverture Médicale de Base III» pour le programme dans le secteur de la protection sociale.

55

Conformément aux orientations définies dans les lignes directrices sur l’appui budgétaire, toutes les missions de suivi indépendantes ont été menées à bien dans le respect du calendrier.

La délégation de l’UE a maintenu un dialogue sectoriel à tous les niveaux dans tous les secteurs d’intervention dans le but de veiller à ce que les réformes définies dans les stratégies sectorielles nationales progressent comme prévu. En conclusion, la Commission considère que le dialogue politique avec les autorités marocaines était suffisant pour réaliser les objectifs des programmes contrôlés.

58

Les sources d’information mentionnées dans les conventions de financement sont indicatives, dans la mesure où les lignes directrices sur l’appui budgétaire de l’UE disposent que les délégations et les services centraux utilisent l’ensemble des informations pertinentes disponibles pour prendre une décision relative à l’éligibilité, aux conditions spécifiques, ainsi qu’aux indicateurs relatifs aux tranches variables.

Une des raisons vient du fait que la valeur d’un indicateur doit être évaluée dans son contexte. Lorsque, par exemple, un facteur clairement exogène et pouvant être établi a influencé la performance de l’indicateur, cela peut être pris en compte dans la décision finale. Les informations relatives à un tel facteur exogène peuvent provenir de n’importe quelle source.

59

a) La Commission considère que les sources de vérification utilisées étaient appropriées lors des décaissements. L’évaluation de la performance a été réalisée conformément aux lignes directrices sur l’appui budgétaire (section 4.4.4), qui encourage un processus mené par le gouvernement et fondé sur le cadre de suivi du pays, le cas échéant. Conformément aux engagements internationaux en matière d’efficacité de l’aide et au consensus européen pour le développement, l’utilisation des systèmes nationaux vise à renforcer ces derniers en les rendant davantage inclusifs et en renforçant la responsabilité nationale.

Les contrôles réalisés par la Commission pour vérifier le nombre d’autoentrepreneurs étaient raisonnables et proportionnés; en effet, le système de suivi et les rapports officiels fournis par le gouvernement avaient été dûment pris en compte.

Dans ce contexte, la Commission n’a aucune raison de douter de l’exactitude de la base de données – et ne dispose d’aucun élément en ce sens – pour déterminer la mesure dans laquelle ont été réalisés les indicateurs destinés à évaluer l’attractivité du régime d’autoentrepreneur, l’adhésion de la population cible (y compris les indépendants tant actifs qu’actuellement inactifs) et le poids des mesures de sensibilisation. La raison pour laquelle aucune augmentation du niveau d’activité des indépendants n’a été mesurée est qu’il s’agit d’un objectif à moyen terme de plus haut niveau.

b) Les valeurs de départ n’étaient pas obsolètes, car la Commission a utilisé les données disponibles les plus récentes lors de la négociation des conventions de financement. Les décaissements ont été réalisés conformément aux dispositions de la convention de financement.

S’agissant de l’indicateur relatif aux naissances en zones rurales, cet indicateur mesure la part des accouchements pris en charge dans les centres de santé ruraux. Tant les valeurs de départ que les valeurs cibles étaient conformes à la stratégie du gouvernement et à son engagement à réaliser les ODD dès 2015.

L’objectif étant de soutenir une tendance, une légère réduction de 0,2 % au cours d’une année donnée ne saurait être considérée comme importante en comparaison avec la tendance des 5 années précédentes, au cours desquelles la mortalité maternelle a diminué de 14 %. Dans ce contexte, le taux de 85 % de naissances prises en charge est la preuve que le programme mis en œuvre par le gouvernement pour réduire la mortalité maternelle s’inscrit dans la durée et est un succès.

c) La Commission établit des valeurs de départ lorsqu’elle l’estime nécessaire pour mesurer efficacement les valeurs cibles.

Pour ce qui est de la valeur cible relative au nombre de patients diabétiques traités, le calcul était exact et reflétait l’augmentation de la couverture des patients dans les zones rurales. Le diabète étant une maladie chronique, il est important que les patients constituant la valeur de départ continuent à être traités. L’adoption d’une méthode de calcul dont le résultat ne serait positif qu’en cas d’augmentation du nombre de patients ne récompenserait pas les efforts du gouvernement pour maintenir un traitement adéquat de la maladie dans les zones rurales.

d) La Commission considère que les progrès étaient suffisants pour treize valeurs cibles et que les valeurs cibles avaient été atteintes pour justifier les décaissements, qui ont été réalisés conformément aux dispositions des conventions de financement et aux objectifs poursuivis dans le programme d’appui budgétaire.

S’agissant de la valeur cible concernant le nombre de médecins généralistes ainsi que d’une autre valeur cible, les progrès réalisés ont été mal calculés, et la Commission a entrepris le recouvrement des montants versés.

60

La Commission ne partage pas la conclusion relative aux problèmes liés au décaissement soulevés par la Cour des comptes dans l’annexe VI du rapport.

Au total, 147 millions d’EUR ont été versés pour les programmes contrôlés, dont 140 millions pour la composante appui budgétaire (y compris 88 millions d’EUR de versements des tranches variables). La Commission considère que l’ensemble des indicateurs sélectionnés sont pertinents pour les objectifs du programme d’appui budgétaire et les réformes sectorielles qu’ils soutiennent. La Commission considère que tous les versements ont été contrôlés de manière appropriée et que les sources de vérification utilisées étaient appropriées et conformes aux lignes directrices sur l’appui budgétaire existantes, à l’exception de deux valeurs cibles dans le programme santé pour lesquelles 3,59 millions d’EUR font actuellement l’objet d’un recouvrement. Des paiements ont ainsi été régulièrement effectués pour la composante appui budgétaire pour un montant total de 136,41 millions d’EUR.

S’agissant des deux autres indicateurs recensés par la Cour des comptes comme ayant été payés de manière inappropriée: i) le paiement de l’indicateur 7 dans le secteur de la santé a été effectué conformément aux dispositions de la convention de financement et la Commission maintient que la méthode de calcul appliquée est appropriée pour l’objectif poursuivi, et ii) le paiement de l’indicateur 1.2 dans le programme du secteur de la protection sociale a été effectué conformément aux dispositions de la convention de financement, le cadre de financement à mi-parcours (2017-2020) des ministères du secteur social ayant été rendu publiquement disponible par l’intermédiaire des projets de performance des ministères requis au titre de la loi de finances, validée par le service chargé des budgets du ministère des finances et présentée au Parlement. En outre, le ministère des finances a fait parvenir à la Commission les dotations budgétaires pour la période 2017-2019, prouvant que les dotations budgétaires de ces ministères étaient en constante augmentation en glissement annuel.

61

La Commission a appliqué de manière appropriée la flexibilité prévue dans la convention de financement pour reporter l’évaluation d’indicateurs lorsque des circonstances externes le justifient et lorsque le report a le potentiel de continuer d’inciter le gouvernement à mettre en œuvre d’importantes réformes.

Le report de certains indicateurs a été évalué à la suite d’une demande formelle du gouvernement au motif d’arguments avancés par le ministère concerné lors de réunions officielles, soutenus par l’évaluation des missions de suivi externe. Un avenant officiel à la convention de financement a été signé entre le gouvernement et la Commission à la suite d’un processus de validation interne soutenu par une note justificative détaillée.

64

Des activités de suivi sont menées tout au long de l’année. Elles comprennent un dialogue politique et technique régulier entre les agents de la délégation, les autorités et les autres acteurs pertinents. En outre, le suivi est réalisé au moyen de visites de terrain semestrielles et d’une mission annuelle pour établir le dossier de décaissement, qui comprend une section relative aux progrès réalisés dans la mise en œuvre de la politique sectorielle.

Encadré 3 – Faiblesses dans les procédures de suivi de la Commission

Le programme dans le secteur de la justice ne prévoit aucun financement pour la mise sur pied d’une quelconque juridiction en particulier, mais prévoit des incitations à la réforme de certains aspects de la carte judiciaire.

La convention de financement dispose que la réforme des centres de juges résidents équivaut au minimum à 60 % de la carte judiciaire. La valeur cible a donc été atteinte avec l’adoption par le Conseil de gouvernement de la carte judiciaire et la réforme et le redéploiement des centres de juges résidents.

Le deuxième sous-objectif N+2 de l’indicateur 3 ne mesure pas si les centres de juges résidents sont ou non opérationnels.

66

S’agissant du niveau de risque pour la réalisation des valeurs cibles, l’analyse des risques est réalisée deux fois par an par la Commission. En effet, au fur et à mesure de l’évolution des circonstances, l’examen de la probabilité d’atteindre les valeurs cibles définies constitue une bonne pratique administrative.

67

La Commission considère que, même si certains indicateurs n’ont pas été atteints, les progrès réalisés sont remarquables et de nouveaux progrès sont attendus. L’accès aux services de santé en zones rurales s’est amélioré au cours de la vie du programme, comme le montre l’augmentation du nombre de patients souffrant de diabète et d’hypertension traités/suivis. De 2012 à 2016, l’amélioration de l’accès aux centres de soins de santé primaires a entraîné une réduction de 35 % de la mortalité maternelle. 81,2 % des femmes enceintes en zones rurales ont bénéficié d’une consultation prénatale dans une structure de santé publique en 2017 (contre 71,2 % en 2015). Les prix de 3 600 médicaments ont chuté, et les ventes de médicaments génériques ont augmenté de 39 %, ce qui a permis d’améliorer l’accès à ces derniers. Enfin, à compter de 2019, des inspecteurs régionaux ont été nommés dans chacune des régions.

68

La Commission considère que sur les trois valeurs cibles relatives aux indicateurs de résultats, seule celle relative à la couverture médicale pour les travailleurs non-salariés n’a pas encore été atteinte. Les instruments législatifs relatifs à cet indicateur devraient être prochainement adoptés.

69

La Commission a pris des mesures appropriées pour atténuer l’incidence du retard dans l’approbation du code pénal sur le programme dans les limites de la flexibilité autorisée par la convention de financement.

La valeur cible relative à la carte judiciaire avait pour but de soutenir le redéploiement des centres de juges résidents. L’adoption de l’acte réglementaire a par conséquent mis en œuvre la nouvelle carte judiciaire à hauteur de 60 %, comme le prévoit la convention de financement.

S’agissant de la valeur cible concernant la facilitation de l’assistance judiciaire, il s’agissait d’une valeur cible relative au processus. L’utilisation de la carte RAMED pour accorder aux personnes vulnérables l’accès à l’assistance judiciaire correspond à la valeur cible définie dans la convention de financement qui prévoit l’unification et la simplification des documents requis pour accéder à l’assistance judiciaire.

70

La Commission considère que tous les versements sont justifiés. Son évaluation est soutenue par i) les éléments factuels fournis par l’administration, ii) la vérification des pièces justificatives par la Commission, et iii) les résultats de la mission de suivi indépendante.

Plus particulièrement, toutes les sources de vérification étaient conformes aux prescriptions de la convention de financement. Les statistiques utilisées sont les statistiques publiques disponibles; les mêmes données sont utilisées par le ministère des finances.

71

Les modifications de la convention de financement octroyant un prolongement et/ou une modification de certains indicateurs ont été accordées par la Commission conformément aux dispositions des lignes directrices sur l’appui budgétaire et aux règles et procédures applicables.

Le cas échéant, la Commission a ajusté l’indicateur des programmes pour maximiser l’effet de levier positif du C-PRS et l’efficacité des financements de l’UE, en l’ajustant à l’évolution du contexte institutionnel.

Enfin, il est important d’observer que ce n’est pas le programme d’appui budgétaire qui atteint ses objectifs, mais le gouvernement qui, en mettant en œuvre la réforme qu’il a lancée, atteint ses objectifs. Reporter l’évaluation d’indicateurs / de valeurs cibles lorsque la situation le justifie est la manière la plus efficace de maximiser l’efficacité du soutien de l’UE.

72

La politique d’appui budgétaire de la Commission prévoit un appui budgétaire ciblé dans certains cas spécifiques, par exemple dans le cadre des contrats d’appui à la consolidation de l’État et de la résilience. Ces contrats sont couramment utilisés dans les situations d’après-conflit. Bien que l’appui budgétaire soutienne les réformes, il ne les achète pas et ne saurait les acheter. La réussite et la viabilité de toute réforme dépendent en grande partie de l’appropriation par le gouvernement et la population du pays.

L’appui budgétaire n’a pas pour objectif d’augmenter les budgets des ministères sectoriels mais de veiller à ce que le budget soit adapté aux objectifs de la stratégie nationale et/ou du programme national. L’appui budgétaire peut garantir i) que la réforme est mise en œuvre aussi rapidement que la situation politique le permet, ii) que la réforme est de «qualité» suffisante, correspond aux meilleures pratiques internationales et bénéficie d’une expertise professionnelle du niveau de qualité le plus élevé.

73

La Commission considère que la mise en œuvre des réformes ne dépend pas de l’exécution de lignes budgétaires sectorielles. Cela étant, la Commission souligne que les taux d’exécution budgétaire tant pour le ministère de la justice que pour celui de la santé sont respectivement supérieurs à 90 % et 95 % au cours de la période 2014-2016 et supérieurs à 100 % en 2017.

74

Bien que le montant du financement de l’appui budgétaire puisse être limité en termes de pourcentage du PIB, sa nature en tant que subvention ainsi que l’évaluation rigoureuse et le soutien complémentaire accompagnant les programmes de l’UE offrent un effet de levier plus important que celui dont disposent la plupart des autres bailleurs de fonds.

75

La délégation de l’UE reçoit et utilise les statistiques publiques disponibles; les mêmes données sont utilisées par le ministère des finances. Les ensembles de données recensés peuvent en effet fournir des informations utiles sur la mise en œuvre des politiques sectorielles. La Commission discute actuellement avec le ministère des finances de la possibilité de soutenir les services en vue de produire des ensembles de données statistiques plus complets.

Le système statistique marocain est très avancé – davantage que dans de nombreux autres pays – comme l’indique l’indice de capacité statistique de la Banque mondiale. Il fournit donc une base suffisante au suivi et à l’analyse des progrès sectoriels. En plus des données statistiques, d’autres sources d’information sont utilisées par la Commission pour contrôler par recoupement les informations fournies et valider le niveau des réalisations.

76

La Commission renvoie à ses réponses au point 69.

77

Le problème du personnel médical fait l’objet d’une attention constante du gouvernement. Une vingtaine de facultés de médecine ont été ouvertes par le gouvernement au sein du pays. En outre, depuis l’adoption de la loi relative aux partenariats public-privé (2015), des facultés du secteur privé ont ouvert leurs portes au Maroc, ce qui ouvre la voie à une palette de programmes d’études complémentaires en professions médicales pour différents types de personnel médical. Cette question a été abordée par l’UE dans son dialogue politique.

La conception d’un système d’information électronique sur les soins de santé était prévue grâce des financements de la Banque mondiale. Malheureusement, le soutien de la Banque mondiale ne s’est pas concrétisé en temps opportun. Un plan directeur en vue de son déploiement a à présent été validé par le ministère de la santé. Il n’était pas nécessaire que l’UE duplique cette activité.

80

Les progrès dans le cadre de réformes sensibles et difficiles prennent parfois plus de temps à se réaliser, mais la qualité des réalisations et l’appropriation par l’administration et la population jouent un rôle essentiel à leur succès.

81

Reconnaissant l’importance de réduire les placements en détention préventive, le gouvernement a supprimé les articles pertinents du code pénal, et les a récemment présentés sous la forme d’une loi distincte pour accélérer leur réforme.

Dans la convention de financement, la Commission a indiqué qu’il s’agit d’une question essentielle à traiter dans le programme d’appui budgétaire. Trois indicateurs ont été développés dans ce but.

Des résultats encourageants ont été obtenus, avec une réduction de 39 % du nombre de prisonniers détenus sous le régime de la détention préventive en 2018.

82

De profondes réformes telles que celles dans le secteur de la justice (visant à l’indépendance du secteur de la justice indépendant, à l’amélioration de l’accès aux droits et à la justice, au renforcement de la protection judiciaire des droits et des libertés et à l’amélioration de l’efficacité et de l’efficience de l’appareil judiciaire) ne sauraient fournir la preuve d’une quelconque incidence dans un délai si court, notamment du fait que les réformes de cette nature doivent rallier le soutien de l’administration, des magistrats et de la population au sens large.

Les progrès en cours dans les différents volets de la réforme (bien que limités en ce qui concerne le code pénal) sont importants et leur incidence sera mesurée dans les années à venir.

85

Le PACC avait pour objectif de montrer qu’un nouvel ensemble de réglementations et d’avantages spécifiques pourrait fournir les incitations nécessaires à l’émergence d’entreprises unipersonnelles. La valeur ajoutée du programme réside dans le fait qu’il garantit la qualité et la viabilité des modalités mises en place en faveur des autoentrepreneurs. Le programme n’a pas vocation à forcer une réforme, ou à réduire de manière significative le pourcentage national des unités opérationnelles informelles en trois ans, mais vise à examiner des méthodes innovantes pour convaincre les autoentrepreneurs réticents à formaliser leur activité.

Vu sa taille et son ampleur, le PACC soutient les plus prometteurs des processus mis sur pied par le gouvernement marocain pour augmenter le degré de formalisation de l’économie et encourager la création d’emplois (à savoir, en établissant le statut d’autoentrepreneur). De même, dans le cas des programmes d’investissement, le projet de PACC accompagne l’augmentation du portefeuille de projets soutenus par l’Agence marocaine pour la promotion des PME.

86

La Commission considère que le programme d’appui aux primo-exportateurs vise une augmentation importante du nombre d’exportateurs réguliers.

87

La Commission convient du fait que la visibilité était limitée lors de la période au cours de laquelle les relations politiques étaient suspendues; toutefois, depuis 2017, la visibilité de l’UE s’est fortement améliorée.

88

La Commission confirme que des évènements officiels de haut niveau, auxquels a participé la délégation de l’UE, ont été organisés et suivis à partir de 2017.

89

En ce qui concerne le PACC, depuis la mi-2018, la visibilité a été fortement renforcée, y compris grâce à une couverture médiatique exhaustive.

90

Aucun logo d’autres partenaires techniques et financiers n’apparaît sur les sites web des ministères.

92

La Commission considère que, malgré la persistance de disparités, une amélioration notable de l’accès à l’hôpital public s’observe depuis 2012, avec une augmentation de 80 %, alors que les consultations publiques spécialisées ont augmenté de 78 %.

93

La Commission souhaite souligner que les données relatives à la prévalence de la pauvreté et des inégalités au Maroc remontent à 2013 et 2014, sur la base des données de 2010. Les mêmes données sont utilisées par des publications plus récentes telles que «Dynamiques du développement en Afrique 2018». Vu la non-disponibilité de données plus récentes, la Commission émet des doutes quant à la conclusion de la Cour des comptes selon laquelle les programmes d’appui budgétaire mis en œuvre entre 2014 et 2018 n’ont pas eu d’impact notable sur ces deux indicateurs. En outre, il n’est pas correct sur le plan méthodologique d’évaluer l’impact des programmes d’appui budgétaire sur la base de données relatives à des périodes antérieures à la mise en œuvre de ces programmes.

94

La Commission considère que, bien que des progrès dans le domaine des droits des femmes n’aient pas été réalisés partout, une amélioration notable de la participation politique des femmes s’observe tant au niveau national qu’au niveau local. Le Maroc occupe la 123e position sur 189 du classement 2017 de l’indice d’égalité de genre des Nations unies.

95

b) La Commission considère que le précédent programme d’appui budgétaire lié à l’égalité hommes-femmes a joué un rôle essentiel dans l’institutionnalisation des questions d’égalité hommes-femmes dans des politiques sectorielles clés.

Alors que le besoin de renforcer la coordination entre les différents acteurs institutionnels est reconnu, l’intégration efficace des questions d’égalité hommes-femmes dans les politiques reste difficile.

La Commission reconnaît cette difficulté et, pour veiller à ce que les programmes d’appui budgétaire les plus récents tiennent davantage compte de ces questions tout en continuant à veiller à la ventilation des données dans l’appui budgétaire sectoriel, elle a complété les programmes en y ajoutant au minimum un indicateur dédié spécifique lié à l’égalité entre les hommes et les femmes fondé sur des analyses hommes-femmes sectorielles.

c) L’autonomisation économique des femmes étant une difficulté majeure, la Commission met en place une stratégie adaptée au moyen de différents instruments (pas uniquement l’appui budgétaire) comme par exemple un programme spécifique «L’entrepreneuriat féminin» financé par l’intermédiaire du PIN.

Grâce à un dialogue sectoriel continu dans ce domaine, le second programme lié à l’égalité entre les hommes et les femmes dispose d’un indicateur spécifique axé sur l’autonomisation économique des femmes.

En complément du PACC, afin de disposer d’activités spécifiques ciblant les femmes entrepreneurs, la Commission a fourni des subventions par l’intermédiaire de la FIV à un programme de soutien spécifique au secteur privé mis en œuvre par la BERD.

d) La Commission souhaite souligner que les questions liées aux droits de l’homme sont également abordées par différents canaux politiques et de coopération. Dans les quatre programmes contrôlés, trois indicateurs du secteur de la justice directement liés aux droits de l’homme n’ont pas été atteints à cause du retard dans l’approbation du code pénal.

Il convient toutefois de noter que les programmes des secteurs de la santé et de la protection sociale, en cherchant à améliorer l’accès aux services sociaux, contribuent directement à la réalisation des droits sociaux et économiques.

96

Certaines étapes positives ont été franchies au cours de cette période (la mise en place de l’Autorité pour la parité et la lutte contre toutes les formes de discrimination en 2017, l’adoption de la loi 103-13 relative à la lutte contre les violences faites aux femmes en 2018), bien que les progrès réalisés jusqu’ici aient été inégaux. Selon les rapports annuels de l’UE sur les droits de l’homme et la démocratie couvrant les années 2015 à 2018, malgré des tendances positives dans certains domaines, y compris le système judiciaire, le cadre institutionnel des droits de l’homme et la corruption, d’importantes difficultés persistent au Maroc dans le domaine des droits de l’homme.

98

Freedom House considère le Maroc comme un pays «partiellement libre», avec une note de 39/100 dans son rapport «Freedom in the World» de 2019 (voir figure 15). Les principaux problèmes mentionnés dans ce rapport sont les restrictions imposées en matière de liberté de la presse et de liberté de réunion, le manque de liberté sur internet et le manque d’indépendance du secteur de la justice. En 2018, la notation du Maroc en matière de libertés civiques a chuté de 4’5 à 5 sur 7 du fait de la réaction de l’État face aux importantes manifestations tout au long de l’année (voir figure 14).

Conclusions et recommandations

99

Compte tenu des éléments mentionnés dans ses réponses, la Commission conclut que la coopération de l’UE a contribué à la mise en œuvre des réformes au Maroc. Cela a eu une incidence positive sur le développement socio-économique du pays, comme l’a illustré invariablement le suivi de la Commission: les évaluations annuelles indépendantes, tant internes qu’externes, ont été positives concernant le processus continu de réforme.

100

Les secteurs prioritaires recensés sont dérivés directement du programme de réformes marocain, lui-même issu de la Constitution de 2011. Alors qu’il existe une marge de consolidation et de concentration, le fait de se limiter à seulement trois secteurs aurait été contraire à l’esprit du plan d’action du statut avancé et aurait réduit le poids de l’intervention de la Commission. La Commission considère que les montants sont affectés à des programmes d’appui budgétaire sectoriels selon un processus transparent et méthodique pleinement documenté (voir réponse de la Commission au point 27). Le statu quo politique a été examiné de manière approfondie au sein du groupe de travail du Conseil européen avec les États membres qui ont approuvé la stratégie de la Commission (voir réponse de la Commission au point 32).

Recommandation nº 1 – Renforcer le ciblage de l’appui budgétaire de l’UE au Maroc

Premier point: la Commission et le SEAE acceptent en partie la recommandation.

Comme demandé dans le programme pour le changement de l’UE et les lignes directrices relatives à la programmation, la Commission et le SEAE acceptent de se concentrer sur un nombre plus limité de secteurs. Toutefois, établir des priorités entre ces secteurs serait contraire aux lignes directrices actuelles.

Deuxième point: la Commission et le SEAE acceptent la recommandation et considèrent qu’elle est déjà en cours de mise en œuvre.

La Commission et le SEAE ajustent régulièrement la méthodologie à la lumière des expériences acquises.

La Commission et le SEAE tiennent compte des recommandations de la Cour des comptes dans le cadre de leurs examens réguliers de la méthodologie et de la manière dont elle est mise en œuvre.

Troisième point: la Commission et le SEAE acceptent la recommandation.

Le processus de programmation conjointe a été lancé en 2015 et l’UE et les États membres ont mené à bien une analyse conjointe des principales difficultés du pays en matière de développement. En 2017, il a été décidé de concentrer la programmation conjointe dans trois secteurs principaux (égalité hommes-femmes, migration et formation professionnelle). Ces trois secteurs n’entraient pas dans le champ d’application de l’audit. Des efforts importants ont été fournis dans la mise en œuvre de la programmation conjointe au Maroc au cours de l’actuelle période de programmation. La Commission et le SEAE poursuivront ces efforts avec encore plus de vigueur dans le nouvel exercice de programmation.

101

La convention de financement au titre de l’appui budgétaire et ses annexes contiennent toutes les valeurs cibles, tous les indicateurs et toutes les valeurs de départ nécessaires à la mise en œuvre du programme. Les lignes directrices sur l’appui budgétaire n’appellent pas à l’élaboration d’un plan d’action.

Voir les réponses de la Commission aux points 47 et 48.

Recommandation nº 2 – Mieux définir les valeurs cibles et les indicateurs de performance

Premier point: la Commission et le SEAE n’acceptent pas la recommandation.

La Commission souligne que la définition d’indicateurs de performance spécifiques et pertinents constitue déjà une pratique courante, conformément aux lignes directrices sur l’appui budgétaire.

La Commission considère que les valeurs cibles et les indicateurs de performance utilisés dans les programmes contrôlés étaient correctement calibrés pour le contexte marocain. Le raisonnement est détaillé dans la logique d’intervention de chaque programme, qui fait partie du document d’action validé par les services de la Commission et les États membres. Il convient de noter que l’appui budgétaire ne se limite pas à des indicateurs de performance.

Deuxième point: la Commission et le SEAE acceptent la recommandation et utilisent des indicateurs axés sur les effets, le cas échéant.

Troisième point: la Commission et le SEAE acceptent la recommandation et utilisent des valeurs de départ dès lors que cela s’avère pertinent.

102

La Commission souligne que le dialogue politique est mené au quotidien et à tous les niveaux. Les questions essentielles sont systématiquement abordées le cas échéant et au niveau approprié. Le fait d’étayer l’ensemble de ce processus par des documents entraînerait d’importants coûts administratifs et pourrait avoir des implications pour les discussions sensibles et parfois confidentielles. Les procès-verbaux des réunions annuelles ont été établis et transmis à la Cour des comptes.

La Commission respecte les lignes directrices sur l’appui budgétaire en matière de dialogue politique dans le contexte de l’appui budgétaire. Les résultats du dialogue politique sont et seront un élément important de toute évaluation. La Commission souhaite toutefois attirer l’attention sur le caractère politiquement sensible des réformes et des objectifs, et maintient par conséquent que les stratégies de dialogue continueront à être élaborées dans un esprit de protection des intérêts de la Commission.

Les contacts avec l’administration marocaine sont maintenus à tous les niveaux et les problèmes sont traités au niveau approprié conformément aux principes de bonne gestion, et dans le respect du protocole diplomatique et de la nécessité opérationnelle.

Voir également les réponses de la Commission aux points 56 et 57.

Recommandation nº 3 – Renforcer le dialogue politique

Le dialogue politique est un élément central de la pratique de l’aide au développement et du recensement, de la formulation, de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation des programmes d’appui budgétaire au Maroc. Il porte non seulement sur la question du financement mais couvre aussi tous les domaines du plan d’action pour la mise en œuvre du statut avancé.

La Commission pourrait envisager, comme conseillé, de rendre compte plus formellement et régulièrement du dialogue politique. Toutefois, le dialogue politique informel reste pertinent et efficace dans certaines circonstances (comme cela a été confirmé au cours de la période de statu quo politique dans les relations UE-Maroc).

Premier point: la Commission et le SEAE acceptent la recommandation.

Un meilleur accompagnement en matière de dialogue politique dans le cadre de l’appui budgétaire est intégré dans les lignes directrices révisées sur l’appui budgétaire.

La Commission souhaite toutefois souligner le caractère politiquement sensible de certaines réformes et de certains objectifs, et maintient par conséquent que les stratégies en matière de dialogue seront élaborées dans un esprit de protection des intérêts de la Commission.

Deuxième point: la Commission et le SEAE acceptent en partie la recommandation.

Les procès-verbaux de toutes les réunions importantes sont dressés et font l’objet d’un suivi, comme exigé. La Commission et le SEAE veilleront à documenter de manière plus systématique le dialogue politique.

Troisième point: la Commission et le SEAE acceptent en partie la recommandation.

Des rapports sur le dialogue politique sont régulièrement établis dans le cadre des rapports sur la gestion de l’aide extérieure et des notes de décaissement. La Commission et le SEAE veilleront à documenter de manière plus systématique le dialogue politique.

103

Voir les réponses de la Commission aux points 59 à 63.

La Commission considère que:

  • les sources de vérification utilisées sont considérées comme adéquates;
  • les sources de vérification n’étaient absentes que pour un indicateur et une valeur cible, étant donné que le gouvernement devait les transmettre avant le paiement;
  • la qualité et la fiabilité des données ont été vérifiées à chaque fois que cela a été considéré nécessaire car, conformément aux bonnes pratiques internationales, la Commission s’appuie sur les systèmes statistiques nationaux;
  • seul le paiement de deux valeurs cibles a fait l’objet d’erreurs, et une procédure de recouvrement a été lancée;
  • tous les autres décaissements ont été réalisés conformément aux dispositions de la convention de financement;
  • des objectifs chiffrés ont été régulièrement reportés à la demande du ministère concerné à la suite d’une évaluation effectuée à la fois par les missions de suivi indépendantes et par les services de la Commission.
Recommandation nº 4 – Renforcer les procédures de vérification avant décaissement

Premier point: la Commission n’accepte pas la recommandation, car cette dernière se fonde sur des observations et des conclusions qu’elle ne partage pas.

La Commission souligne que, conformément aux pratiques de bonne gestion financière et aux lignes directrices sur l’appui budgétaire, des méthodes de calcul adéquates sont utilisées et explicitement décrites dans les annexes à la convention de financement. Les rares fois où des erreurs se sont produites, elles ont été corrigées en temps opportun.

Deuxième point: la Commission n’accepte pas la recommandation, car cette dernière se fonde sur des observations et des conclusions qu’elle ne partage pas.

La Commission souligne qu’il s’agit déjà d’une pratique courante. Selon les lignes directrices sur l’appui budgétaire, les fonds ne sont décaissés que lorsque des éléments fiables démontrent que les valeurs cibles ont été atteintes.

La fiabilité et la cohérence des sources de vérification font l’objet d’une vérification minutieuse de la Commission tout au long du cycle de vie des programmes.

Le système national de collecte de données dans les secteurs contrôlés a été évalué comme fiable au cours de l’élaboration des programmes. Cette évaluation est appuyée par le classement du Maroc à l’indice de capacité statistique de la Banque mondiale, où le pays obtient des résultats nettement supérieurs à la moyenne régionale pour la qualité de ses données statistiques.

Conformément aux engagements internationaux en matière d’efficacité de l’aide et au consensus européen pour le développement, l’utilisation des systèmes nationaux vise à renforcer ces derniers en les rendant davantage inclusifs et en renforçant la responsabilité nationale. Par conséquent, lors de l’évaluation de la performance des indicateurs relatifs aux tranches variables, la Commission utilise l’ensemble des informations officielles, pertinentes et fiables pour autant qu’elles fournissent une assurance suffisante quant au niveau de réalisation.

Si de sérieux doutes sont émis quant à la qualité des données fournies, des exercices de vérification sont effectués afin que les décisions de paiement soient prises en toute connaissance de cause.

Troisième point: la Commission n’accepte pas la recommandation, car cette dernière se fonde sur des observations et des conclusions qu’elle ne partage pas.

La délégation évalue la pertinence de la demande de report sur la base des arguments présentés par le pays partenaire. Cette évaluation fait l’objet d’une double vérification et est validée par les services centraux. Ces arguments pourraient être contenus dans un courrier du gouvernement ou reflétés dans les procès-verbaux de réunions et/ou dans les rapports des missions de suivi indépendantes.

Des explications détaillées sont apportées aux points pertinents du rapport.

104

Un suivi formel et détaillé des progrès est réalisé chaque année pour chaque programme de réforme faisant l’objet d’un appui budgétaire, en général avec l’aide de consultants indépendants et externes, lors de l’élaboration du dossier de décaissement. Ce suivi comprend une section relative aux progrès réalisés dans la politique sectorielle. Un suivi régulier est exercé au moyen d’un dialogue politique constant, de visites et des groupes de travail, et permet de sonner l’alerte précoce en cas de déviation (voir réponses de la Commission au point 64 à 66 pour des commentaires spécifiquement liés à des programmes).

Recommandation nº 5 – Améliorer les procédures de suivi

Premier point: la Commission accepte en partie la recommandation.

Toutefois, des visites sur le terrain ne sont pas justifiées pour tous les programmes.

Deuxième point: la Commission accepte la recommandation.

Troisième point: la Commission accepte la recommandation.

105

La Commission considère que 62 % des objectifs chiffrés ont été atteints.

Les taux d’exécution budgétaire tant pour le ministère de la justice que pour celui de la santé sont respectivement supérieurs à 90 % et 95 % au cours de la période 2014-2016 et supérieurs à 100 % en 2017. Il est par conséquent incorrect d’affirmer que «des montants importants restaient à dépenser».

La valeur ajoutée de l’appui budgétaire réside dans le soutien à la mise en œuvre de réformes et de plans d’action locaux, qui sont des programmes de réforme réels, crédibles et pertinents qui présentent des avantages à long terme pour la transformation des sociétés des pays partenaires.

106

La visibilité est le résultat d’un processus continu de communication et requiert une approche différenciée en fonction du contexte. Les conventions de financement relatives à l’appui budgétaire et à d’autres actions extérieures comprennent déjà des exigences de visibilité.

La visibilité était minimale uniquement en 2016. Depuis 2017, la visibilité du soutien de l’UE s’est considérablement renforcée.

À l’instar de la signature de la convention de financement initiale, l’incitation à la performance ne commence pas avec la signature d’un addendum. L’addendum est le résultat d’un dialogue et de négociations menés pendant des mois avant sa signature effective.

Des explications plus détaillées de la position de la Commission sont fournies dans les commentaires relatifs aux points pertinents (voir réponses de la Commission aux points 89 à 92).

Recommandation nº 6 – Accroître la visibilité du soutien de l’UE

La Commission et le SEAE acceptent en partie la recommandation.

L’introduction de conditions spécifiques de décaissement liées à la visibilité ne serait pas appropriée et pourrait s’avérer contre-productive dans certains cas, comme au cours de la période de relations difficiles entre l’UE et le Maroc.

107

La Commission considère que l’égalité hommes-femmes et les droits de l’homme sont des questions de société complexes et immuables, pour lesquelles les progrès prennent du temps.

L’utilisation d’indicateurs d’impact à long terme hautement intégrés (tels que l’IDH ou l’indice d’inégalité de genre) n’est pas appropriée pour mesurer l’impact d’un programme d’appui budgétaire sur une période si courte. En outre, il convient de noter que l’IDH et l’indice d’inégalité de genre connaissent tous deux une amélioration au Maroc.

Des explications plus détaillées de la position de la Commission sont fournies dans les commentaires relatifs aux points pertinents (voir réponses de la Commission aux points 96 à 100).

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre III (Action extérieure/Sécurité et justice), présidée par Mme Bettina Jakobsen, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Hannu Takkula, Membre de la Cour, assisté de: M. Turo Hentila, chef de cabinet; Mme Helka Nykaenen, attachée de cabinet; Mme Kim Hublé, chef de mission; Mme Aurélia Petliza et M. Dirk Neumeister, auditeurs.

Notes

1 Source: Chiffres de la Commission (DG Commerce) pour 2017.

2 Conseil des droits de l'homme de l'Organisation des Nations unies, Examen périodique universel du Maroc, mai 2017.

3 «Accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d'une part, et le Royaume du Maroc, d'autre part» (JO L 70 du 18.3.2000, p. 2).

4 Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/Statut Avancé (13653/08).

5 Arrêt du Tribunal de l'UE du 10 décembre 2015 (Affaire T-512/12).

6 Décision 2012/497/UE du Conseil (JO L 241 du 7.9.2012, p. 2).

7 Arrêt de la CJUE du 21 décembre 2016 (Affaire C-104/16 P).

8 Arrêt de la CJUE du 27 février 2018 (Affaire C-266/16).

9 À savoir 65 % des dépenses budgétisées et 72 % des paiements.

10 Cadre unique d'appui 2014 2017. Les sous-secteurs comprennent par exemple la santé, l'éducation, la justice et le développement rural.

11 Accroître l'impact de la politique de développement de l'UE: un programme pour le changement (COM(2011) 637 final).

12 Enveloppes indicatives prévues dans le cadre unique d'appui, niveau de financement conférant un poids suffisant à l'intervention de l'UE, financements supplémentaires requis pour appliquer la stratégie, capacité d'absorption et interventions d'autres acteurs.

13 Rencontre entre les autorités marocaines, représentées par le ministre des affaires étrangères, et le Haut Représentant de l'UE pour la politique étrangère et de sécurité commune, le commissaire européen pour la politique européenne de voisinage et les négociations d'élargissement ainsi que les représentants des États membres.

14 Des données appropriées sur la situation de départ étaient nécessaires pour 24 des 54 valeurs cibles prises en considération pour le décaissement. Or ces données n'étaient disponibles que pour sept d'entre elles. Elles étaient imprécises voire inexistantes pour huit valeurs cibles, et obsolètes pour les neuf autres.

15 Les données sur la situation de départ étaient obsolètes pour neuf des 24 valeurs cibles pour lesquelles elles étaient nécessaires. Sur les 54 valeurs cibles prises en considération pour le décaissement, huit avaient déjà été atteintes avant la signature de la convention de financement.

16 La phase de conception prend du temps (un an environ) et son contenu doit être approuvé à différents niveaux. Il est difficile pour la Commission de modifier les valeurs cibles ou les indicateurs une fois les négociations terminées.

17 Voir encadré 1.

18 Pour 12 (soit 29 %) des 42 valeurs cibles concernées.

19 Une même valeur cible peut être concernée par un ou plusieurs de ces constats.

20 Prévoyant notamment la création d'une cour d'appel à Guelmim, ainsi que de 13 tribunaux de première Instance (mise en place d'un nouveau tribunal de première instance à Tahenaout et transformation de douze centres judiciaires en tribunal de première instance, y compris Sidi Ifni).

21 Selon le rapport de mission de l'expert (novembre 2017), approuvé par la Commission européenne, ce taux de mise en œuvre de 60 % a été atteint par la réduction du nombre de centres judiciaires de 120 à 72 (dont huit n'étaient pas opérationnels jusque-là), conformément à une décision ministérielle.

22 Commission européenne, Issues Paper: a review of the budget support instrument in Morocco, mars 2015 et octobre 2018.

23 Programme national de soutien scolaire.

24 Programme national de soutien aux veuves avec enfants à charge.

25 Voir, par exemple, https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

26 Freedom House est une organisation non gouvernementale qui mène des recherches et organise des campagnes de défense concernant la démocratieles libertés politiques et les droits de l'homme.

27 Commission internationale de juristes, Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures (avril 2017).

28 Il s'agit de l'une des grandes stratégies du gouvernement marocain, qui vise à: i) accroître le nombre d'emplois dans le secteur industriel, ii) changer la structure de l'économie marocaine en augmentant la part de l'industrie dans le PIB, iii) développer les exportations de produits industriels, iv) augmenter les investissements directs étrangers dans l'industrie et v) améliorer la productivité du secteur.

29 Selon une enquête réalisée par la Confédération générale des entreprises du Maroc en 2014.

30 Toute personne dont les dépenses de consommation sont inférieures au seuil de pauvreté national (2,15 dollars des États-Unis par jour) est considérée comme pauvre (country diagnostics de la Banque mondiale, juin 2018).

31 Le coefficient de Gini sert à mesurer la répartition des revenus entre les centiles dans une population donnée. Plus il est élevé, plus les inégalités sont marquées dans le pays, les personnes à revenu élevé percevant un pourcentage beaucoup plus élevé du montant total des revenus de la population que le pourcentage moyen par habitant.

32 Dynamiques du développement en Afrique 2018 (11 juillet 2018).

33 Indice composite qui mesure l'inégalité entre les femmes et les hommes selon trois critères: la santé reproductive, l'autonomisation et le marché du travail; un indice de 100 % indique une inégalité maximale et un indice de 0 %, une égalité parfaite.

34 Indice composite qui mesure les résultats moyens obtenus pour trois indices fondamentaux du développement humain: l'espérance de vie en bonne santé, le savoir et le niveau de vie.

Calendrier

Étape Date
Adoption du plan d'enquête / Début de l'audit 25.9.2018
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) 3.6.2019
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire 14.11.2019
Réception des réponses officielles de la Commission et du SEAE dans toutes les langues 5.12.2019

Contact

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12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

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